Chile municipal:

- La SUBDERE le solicitó a la OCDE realizar un análisis completo del gobierno subnacional en

Chile, otorgándole recomendaciones en el diseño e implementación del programa de
descentralización municipal. Éste programa es uno de los pilares de la agenda de gobierno
para la descentralización.
- El proceso de regionalización busca crear regiones autónomas con más responsabilidades
y recursos.
- La agenda para la descentralización municipal se enfoca a fortalecer a las municipalidades
y modernizar el sistema municipal

Es necesario asegurar:
i. Que se coordinen bien las reformas a nivel central, regional y municipal
ii. Que la estructura de gobernanza esté bien equilibrada y sea coherente
iii. Que el rol de las municipalidades sea adecuadamente reconocido

INTRODUCCIÓN

Tanto la geografía compleja, como la historia y el modelo económico de Chile son factores que
explican por qué es un desafío el proceso de descentralización.

Se destaca que, a pesar de la concentración geográfica, las migraciones externas e internas,

Chile ha mantenido y logrado una importante integración de su población.

Nuestro país tiene una alta concentración tanto de su población como de la actividad
económica. Es debido a esto que las actividades que concentran un alto valor económico se da
en muy pocas regiones, como Antofagasta, Tarapacá y Atacama (regiones mineras)

Lo anterior también se debe a que Chile optó por la mezcla de dos modelos: (1) un modelo
económico neoliberal que le entrega atribuciones al mercado para distribuir los recursos,
limitando la intervención pública y (2) un “modelo centralista de administración política”,
como una manera de mantener la estabilidad, proteger la unidad nacional y contribuir a la
eficiencia económica. Es este modelo el que ubica a Chile como uno de los países de la OCDE
con un gasto público total débil y de un bajo nivel de gasto subnacional.

Se señala que en varios ámbitos estos modelos han sido exitosos, ya que han logrado asegurar
la estabilidad interna política y macroeconómica, la unidad nacional, la eficiencia y el
crecimiento económico. Así, Chile ha pasado por un proceso amplio de modernización que
trae consigo una mayor prosperidad económica, un mejor nivel de vida y una menor pobreza.

Sin embargo, este modelo de desarrollo ha incrementado las disparidades interregionales y

locales en todo el territorio significativamente. La “hipercentralización” del poder ha ido de la
mano con una “hiperconcentración” de población, recursos y poder:

“Mientras el área metropolitana de Santiago cubre el 2.1% del territorio chileno, cuenta con el
41% de la población del país, el 49% del PIB y el 41% del empleo”
Chile tiene uno de los niveles más altos de disparidad entre los países de la OCDE, en relación a
la satisfacción de la vida, medio ambiente, seguridad y empleo.

Las políticas que se han impulsado para el desarrollo regional hasta el momento no han tenido
resultados positivos. Ello se debe a que han seguido un enfoque centralizado y sectorial, además
de que les ha costado adaptarse a las distintas necesidades de las regiones chilenas.

Las limitaciones del modelo del desarrollo utilizado son evidentes, se necesita un nuevo modelo
para poder maximizar el crecimiento y la productividad en los territorios, haciéndolos más
equilibrados e inclusivos.

Para poder avanzar hacia un modelo con estas características, se requieren cambios
institucionales para establecer una estructura de gobernanza que permita intervenir de acuerdo
con cada contexto.

Es necesario reformar el actual sistema de gobernanza para realzar el rol de los gobiernos
subnacionales.

La reforma de descentralización debería complementar y reforzar el impacto de las reformas

estructurales tradicionales. La descentralización como estrategia económica puede llevar a un
crecimiento social y territorialmente inclusivo si se diseña e implementa correctamente.

Evidencia internacional indica que los países ricos tienden a ser más descentralizados y que la
descentralización puede promover el crecimiento.

“la descentralización balanceada lleva al crecimiento: cuando las funciones políticas son
descentralizadas a este punto, los gobiernos sub-nacionales se ven más empoderados para
coordinar políticas y cosechar economías de escala y otros ámbitos de aplicación.”

I. DISEÑANDO E IMPLEMENTANDO LA AGENDA DE DESCENTRALIZACIÓN MUNICIPAL

• Chile es un país unitario altamente centralizado

A partir del retorno de la democracia se han hecho esfuerzos hacia la descentralización y

regionalización a modo de re-democratizar el país y reformar el Estado. Sin embargo, el
progreso ha sido lento y permanece fuertemente la herencia centralista en la cultura político-
administrativa, lo que retrasa las iniciativas de descentralización.
Las medidas se han concentrado en la descentralización administrativa y no en la
descentralización fiscal, a la que están muy ligadas.

Descentralización en Chile:

- Creación de Ley de GORE con personalidad jurídica y recursos propios

- Transferencia de competencia del plan de desarrollo regional a las regiones
- Creación de nuevas regiones
- Reforma constitucional para elección de intendentes y gobernadores
- Elección de CORE
- Elección directa de gobernadores
Chile es uno de los países más centralizados de la OCDE, además de ser el que tiene uno de los
menores porcentajes de PIB y gastos públicos. Lo mismo ocurre en la inversión pública, en
donde las municipalidades tienen un rol muy reducido.

Las municipalidades tienen un acceso limitado a sus ingresos propios, dependen de las
transferencias del gobierno central destinadas a financiar sectores o actividades específicas.
Chile es el único país de la OCDE en el que se prohíben los préstamos locales.

El diseño e implementación de las PP se define todavía a nivel central en los ministerios y

agencias públicas en un proceso de “arriba-abajo”.

De manera local, la PP es llevada a cabo por entidades territoriales desconcentradas del Estado,
y es implementada de manera parcial por las municipalidades, la mayoría de las veces de
acuerdo a normas uniformes a nivel nacional que no toman en cuenta las necesidades y
situaciones locales.

• La descentralización se ha convertido en prioridad

En la actualidad existe un creciente reconocimiento sobre las interdependencias entre la

descentralización, desarrollo regional y un aumento de productividad y crecimiento. Sin
embargo, debido a resistencia de los actores, el gobierno no ha podido llevar a cabo una
reforma de descentralización completa (2009) En lugar de eso, una actividad legislativa intensa
hizo que Chile avanzara de manera paulatina hacia una mayor descentralización y
regionalización.

Durante el 2014, Bachelet puso la descentralización en el corazón de su programa

presidencial. El gobierno estableció la Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y
Desarrollo Regional, que presentó un plan de acción en esta materia. Aunque el progreso fue
lento, recientemente ha empezado a acelerarse, concretándose y realizando cambios hacia la
descentralización.

La agenda territorial tiene dos pilares principales:

a. Regional: Busca reequilibrar el desarrollo y la competitividad regional a través del

desarrollo de políticas territoriales adaptadas a las características y oportunidades de cada
región.
b. Municipal: Se encuentra en curso un proceso de modernización y fortalecimiento del
sistema municipal. La reforma municipal busca entregarles a las municipalidades
herramientas, recursos y legitimidad para mejorar su autonomía y rendimiento, para así
disminuir las disparidades municipales. El objetivo principal es lograr la entrega de
servicios públicos de manera eficiente, transparente, responsable, participativa y
equitativa.

• Reconfirmar la necesidad de una agenda de descentralización municipal gradual pero

completa
El objetivo inicial del gobierno era diseñar una reforma completa de descentralización como
parte de la agenda de descentralización y de manera gradual abordar distintos temas, como
los poderes y las responsabilidades de las municipalidades, los recursos fiscales, capacidades
humanas, etc. La idea era transformar a las municipalidades en “gobiernos locales” legítimos,
empoderados y responsables.

Sin embargo, esta idea ha tenido un progreso cada vez más desconectado de la agenda de la
descentralización, en vez de formar parte de una reforma completa.

La prioridad ha sido el proceso de regionalización, dejando a la reforma municipal en segundo

plano. Se han focalizado en reformas a nivel regional a costa de la modernización que requiere
con urgencia el nivel municipal.

Las municipalidades y las regiones son parte del mismo sistema de gobernanza multinivel, por
lo que los pilares regionales y municipales de descentralización deberían estar estrechamente
conectados.

Todavía existen desafíos que deberían ser abordados integralmente, tales como:

- Una mejor definición de responsabilidades municipales

- Aumento en recursos fiscales
- Mayor equidad y mejores mecanismos de coordinación a través y dentro de los niveles del
gobierno.

Al ser las municipalidades el nivel de gobierno más cercano a la ciudadanía, están bien
posicionadas para realizar las políticas de desarrollo local y ser un vínculo esencial del pacto
social, lo que debería ser tomado en cuenta por las autoridades.
Para poder diseñar una agenda completa de descentralización municipal, se debe adoptar una
perspectiva de descentralización de “sistema abierto”, vinculando las tres dimensiones
complementarias e interdependientes de la descentralización: lo político, administrativo y
fiscal. Es clave encontrar el equilibrio entre estas tres dimensiones y diseñar un proceso de
descentralización gradual encontrando la secuencia correcta de reformas.

La asignación clara de responsabilidades es el punto de partida que va a determinar todo el

proceso de descentralización. Por lo tanto, se recomienda preparar un plan de acción para
asegurar la consistencia general entre las diferentes líneas de la reforma. Formar un “comité
para la descentralización” podría ayudar a alcanzar una legitimidad más fuerte, anclar la
agenda de descentralización dentro del programa de reforma nacional y fomentar su
sostenibilidad.

A nivel de gobierno central, se recomienda establecer un comité interministerial por la

descentralización regional y municipal, con el objetivo de conversar y priorizar las
recomendaciones de la OCDE, en base a decisiones políticas, un análisis de la viabilidad de las
medidas propuestas y las posibles implicancias de su implementación.

• Reconsiderando el principio de uniformidad para reconocer la diversidad extrema de las

municipalidades en Chile

El proceso de descentralización es una oportunidad para reconocer la diversidad del panorama

de las municipalidades y permitir diseñar e implementar políticas y programas adaptadas a
esta diversidad.

Las 345 municipalidades son muy diversas en cuanto a características socioeconómicas y

niveles de recursos. Hay disparidades entre las municipalidades urbanas y las rurales.
Asimismo, las urbanas enfrentan problemas específicos, tales como las desigualdades
internas.

Las municipalidades tienen niveles de pobreza extremadamente disparejos (ej: Vitacura v/S
Alto Biobío).

A pesar de la diversidad entre las municipalidades, la organización administrativa, las

responsabilidades y el financiamiento de éstas se basa en el principio de la uniformidad.

Las municipalidades tienen competencias estatutarias uniformes, sin importar su tamaño o

especificidades.

Regularmente, se les dan nuevas tareas a las municipalidades en diversas áreas, por ello se
refiere a veces se refiere a ellas como “un supermercado de servicios”. Esto tiende a aumentar
la carga sobre las municipalidades, ya que no disponen de recursos humanos, técnicos y
financieros; lo que afecta la eficiencia y calidad de los servicios públicos municipales.

Además, las municipalidades tienen restringida la libertad para elegir métodos de gestión se
los servicios públicos. La dependencia del sector privado para la provisión de servicios es
común, lo que puede tomar la forma de concesiones, que tienden a ser gestionadas en el
gobierno central, y no en las municipalidades. Por lo tanto, en general, en muchas
municipalidades la responsabilidad de la provisión de servicios se comparte entre el sector
público y el privado, creando una situación compleja.

Desde la década del 2000 se empezaron a llevar a cabo estudios para mejorar la identificación
de la diversidad territorial y diseñar programas específicos para cada lugar. Gracias a este
enfoque se creó una herramienta concreta para asignar fondos a las municipalidades: una
nueva tipología de FIDEM que permite clasificar a las 345 en cinco categorías de acuerdo con
un criterio espacial y socioeconómico. Se recomienda que Chile experimente la
descentralización asimétrica para promover PP territoriales, por ejemplo, la asignación de
competencias diferenciadas de acuerdo a las distintas categorías de municipalidades.
II. MEJORANDO EL SISTEMA FINANCIERO MUNICIPAL

• Intervención pública limitada y altamente centralizada

La estructura económica chilena es conservadora respecto del compromiso fiscal público y la

participación del gobierno local, lo que se refleja en bajos niveles de indicadores de finanzas
públicas.

A nivel nacional, el ingreso y gasto público de chile están entre los más bajos de la OCDE. El
débil compromiso público en Chile se ve reflejado en las cifras de inversión pública.

A nivel subnacional, los indicadores fiscales reflejan debilidad del sector municipal. El sector
local tiene un rol limitado comparado con otros países latinoamericanos o de la OCDE,
careciendo de recursos necesarios y una autonomía para actuar. El gasto municipal es muy
bajo, lo que refuerza la percepción de Chile como país altamente centralizado.

Sobre los ingresos municipales, en relación a las transferencias y subvenciones es posible

identificar un alto nivel de dependencia del gobierno central, el cual está muy por sobre el
promedio de la OCDE.

• Aumento inestable de los presupuestos municipales durante un largo período

caracterizada por un aumento en los costos de personal y de transferencias del gobierno
central

Ha habido un aumento en gastos de personal especialmente en los sectores de educación

municipal y salud, ya que las municipalidades son responsables de pagar a los profesores y al
personal médico.

• Una compleja arquitectura presupuestaria refleja parcialmente el desglose de las

responsabilidades municipales

Las municipalidades tienen responsabilidades amplias, a veces exclusivas, a veces

compartidas. Las dos competencias más sensibles política y socialmente corresponden a la
educación primaria/secundaria y a los servicios de salud pública.

En los sectores de educación y salud, las transferencias directas de las municipalidades desde
los ministerios no cubren los costos en muchas municipalidades rurales. A raíz de esto, las
municipalidades tienen que complementar el financiamiento nacional con recursos locales.
Sumándole que además el gobierno central aumenta las tareas asignadas a las
municipalidades, finalmente tienen muchas funciones que no pueden realizar por limitaciones
económicas, o que realizan aumentando sus déficits y “deudas fantasmas”.

La atribución de responsabilidades se refleja parcialmente en tres presupuestos:

a. Sector municipal: La gestión interna, actividades municipales, servicios comunitarios,
programas sociales y culturales, etc. Representan más de la mitad del total de gasto e
ingreso municipal (51%)
b. Sector educacional: Representa un 32% de los gastos
c. Sector salud: Representa un 17% de los gastos.

Debido a que estos presupuestos no se consolidan a nivel municipal, resulta complejo poder
entender y evaluar las finanzas municipales.

• Evolución contrastante de las finanzas en educación, salud y en el “sector municipal” en

años recientes

Entre el 2011 y el 2015, la distribución de los compromisos financieros de las municipalidades

entre los tres sectores ha cambiado significativamente. Los gastos en el sector educacional han
disminuido y han aumentado en el sector de la salud. Asimismo, el “sector municipal” es el más
dinámico”, aunque su crecimiento se debe mayormente por transferencias del Fondo Común
Municipal (FCM).

Las municipalidades tienen muy poco espacio para la inversión, ya que se encuentran
sobrecargadas por los gastos actuales y la falta de fuentes de ingresos propios. Es por esto que
no pueden generar el autofinanciamiento para la inversión. Esto se hace más complicado por la
falta de transferencias y por el hecho de que no se les permita adquirir préstamos a largo plazo.

Las tres áreas dependen cada vez más de transferencias corrientes y de capital, mientras que el
poder fiscal municipal es débil. Esto genera fuertes desequilibrios fiscales y revela la
dependencia creciente del financiamiento del gobierno central.

Las limitaciones de los riesgos financieros subnacionales en Chile ponen en riesgo el

compromiso de las autoridades políticas y de la administración central a favor de la
descentralización. Si no hay una emancipación política de las regiones ni un fortalecimiento
financiero de las municipalidades, el riesgo es aún mayor.

• Las deficiencias de los recursos municipales

El análisis de los ingresos municipales está enfocado en tres diagnósticos:

- La fragmentación y rigidez del sistema de transferencias: El sistema de transferencias deja

poca flexibilidad para que las municipalidades maximicen esta fuente de ingresos. El sistema
actual requiere que las municipalidades complementen las transferencias del gobierno
central con sus propias transferencias. Muchas veces hay descoordinación entre los
sectores y las fuentes de financiamiento (las regiones con los ministerios de cada sector)

- Lo ineficiente de los impuestos inexistentes: El sistema tributario deja poca flexibilidad a los
gobiernos locales y no está sintonizado con los objetivos de descentralización. El poder
municipal es limitado para actuar sobre la autonomía tributaria local; su capacidad para
 influenciar las bases tributarias es muy limitada y sus prerrogativas para fijar los sistemas
impositivos son muy limitadas o no existen. Asimismo, la mayor parte de los ingresos
tributarios municipales se transfieren al FCM.

- La capacidad limitada de recaudar recursos: Raramente cobran, directa o indirectamente

por los servicios públicos. Muy pocas municipalidades reciben ingresos de las concesiones
porque los concesionarios tienen contratos con el gobierno central.

• Las municipalidades no pueden adquirir deudas públicas, pero están endeudadas “de
facto”

Las municipalidades tienen prohibido el préstamo, salvo cuando sea explícitamente autorizado
por el presidente y sólo después de aprobar una ley específica. Sin embargo, han desarrollado
prácticas y rutas indirectas las que, de facto, las han llevado a contraer deudas de corto,
mediano y largo plazo. Para ello se emplean tres técnicas:

1. Operaciones de arriendo y sub-arriendo retroactivo

2. Deuda comercial y pagos atrasados (deuda flotante)
3. Deuda previsional como resultado de no pagar las contribuciones a la seguridad social
(educación y salud)

• Se pueden explorar diferentes alternativas para mejorar el financiamiento municipal

El proceso de descentralización debería presentar la posibilidad de empoderar a los municipios

con autoridad fiscal. Podría tener dos maneras:

i. Ofrecer rebajas de impuestos para promover políticas sociales o familiares mientras

también se contribuye al desarrollo económico local
ii. Extender la capacidad de fijar tasas de impuestos.

• Extender la capacidad de obtención de préstamos de manera prudente para las

municipalidades más competentes es un debate inevitable

El sistema actual no provee las condiciones adecuadas que permitirían una mejora de la
infraestructura local y poder acelerar el desarrollo económico. Se debería reflexionar sobre las
condiciones bajo las que los préstamos podrían constituir un método financiero ventajoso para
las municipalidades. Es apropiado un uso controlado de los préstamos con reglas estrictas pero
prudentes.

• Invirtiendo en el capital humano y en los ciudadanos para un “pacto fiscal”

Mejorar el financiamiento municipal implica también involucrar a los ciudadanos en el proceso

de descentralización fiscal, a través de un “pacto fiscal” con la sociedad para poder desarrollar
el consentimiento para cobrar impuestos. Su aceptación social debe ser respaldada por el
conocimiento y los ciudadanos deben se deben convencer y participar en la creación de
reformas.

• En un contexto de mayor descentralización fiscal es necesario establecer un marco de

responsabilidad fiscal más fuerte y transparente

Las municipalidades tienen autonomía para estimar sus propios ingresos en el proceso
presupuestario, pero no hay mecanismos de supervisión desde el nivel central o regional que
verifiquen que la estimación realizada es correcta e imparcial.

Se requiere de mayor disciplina fiscal, las reglas fiscales son útiles para alcanzar una mayor
eficiencia derivada de una autonomía local y también para alcanzar los objetivos de
sostenibilidad financiera a largo plazo.

Las reformas de descentralización fiscal deben promover un marco presupuestario, contable y

de reporte sólito y claro. Se deben basar en estándares comunes para todos los niveles de
gobierno, haciendo más fácil el control y transparencia de las operaciones financieras.

La descentralización fiscal necesita establecer mecanismos para la coordinación de temas

fiscales en todos los niveles del gobierno.

Si Chile permite que las municipalidades emitan deudas, entonces el gobierno debería
desarrollar reglas fiscales claras para el uso responsable de los préstamos, asegurando la
estabilidad económica y una sólida gestión fiscal.

Además, se deben incluir auditorías y controles más regulares así como también mecanismos y
sanciones de imposición en caso de incumplir las responsabilidades.
III. DISEÑANDO MECANISMOS DE COMPENSACIÓN MÁS APROPIADOS PARA MEJOR
EQUIDAD Y RENDIMIENTO TERRITORIAL

• Chile se caracteriza por fuertes disparidades interregionales e intermunicipales

Chile es uno de los países con mayor concentración regional del PIB en la OCDE. El alto nivel de
desigualdad regional, además de ser dominado por Santiago y las regiones mineras, también
se debe al bajo rendimiento de diversas regiones.

Las disparidades regionales se sobreponen a las disparidades intermunicipales.

Un proceso de descentralización mal diseñado puede agudizar las disparidades entre las
municipalidades.

• Identificando la magnitud de las disparidades intermunicipales y la diversidad de sus

orígenes

Hay una relación per cápita inversa entre el tamaño demográfico de la municipalidad y los
principales indicadores financieros. Las intervenciones locales enfrentan restricciones
estructurales para las zonas menos habitadas y aisladas, aumentando el costo de los servicios.
Las municipalidades más pequeñas tienen un nivel de gastos per cápita particularmente alto.

La inversión municipal per cápita muestra una relación inversa con la población: mientras más
pequeña es la municipalidad, más alta es la inversión per cápita.