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Gestion Del Riesgo PDF
Gestion Del Riesgo PDF
Análisis de
Sistemas de
de Desastres
Gestión del Riesgo
[M ]
ISSN 1810-0767
Ilustraciones e imagen de fondo en esta página: elaborada a partir de L’ Encyclopédie Diderot et D’ Alembert
Los ejemplares de las publicaciones de FAO Grupo de Ventas y Comercialización - División de Información.
pueden solicitarse en: Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación (FAO)
Viale delle Terme di Caracalla - 00153 Rome, Italy
E-mail: publications-sales@fao.org
Fax: (+39) 06 57053360
Web site: http://www.fao.org
Environment and Natural Resources series design: studio@bartoleschi.com, 2004
publications-sales@fao.org
(+39) 06 57053360
http://www.fao.org
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B I O E N E R G Í A
Gestión del Riesgo
de Desastres
C L I M Á T I C O
Una Guía
C A M B I O
Stephan Baas
Selvaraju Ramasamy
Jennie Dey de Pryck
Federica Battista
]
A M B I E N T E
E D I O
[M
ISBN 978-92-5-106056-8
Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción y difusión de material contenido en este producto
informativo para fines educativos u otros fines no comerciales sin previa autorización escrita de los titulares de
los derechos de autor, siempre que se especifique claramente la fuente. Se prohíbe la reproducción del material
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escrita de los titulares de los derechos de autor.
Jefe
Subdivisión de Políticas y Apoyo en Materia de Publicación Electrónica
División de Comunicación de la FAO
Viale delle Terme di Caracalla, 00153 Roma, Italia
© FAO 2009
PRÓ L OG O
Con la creciente preocupación a nivel internacional respecto al aumento en la frecuencia y
severidad de los desastres y las amenazas naturales, debido en parte a factores relacionados
con el cambio climático, existe cada vez más voluntad en muchos países para poner en
marcha medidas políticas, legales, técnicas, económicas e institucionales que reduzcan los
efectos destructivos en la vida y en los modos de vida de las personas y las comunidades.
Estas inquietudes fueron intensamente debatidas durante la Conferencia Mundial sobre
Reducción de Desastres, realizada en Kobe, Prefectura de Hyogo, Japón, entre el 18 y el
22 de enero de 2005. El Marco de Acción de Hyogo (MAH), adoptado por la Conferencia,
aspira a “La reducción sustancial de pérdidas por desastres en vidas y en los activos
medioambientales, económicos y sociales de los países y las comunidades”. Con el objeto
de alcanzar el mencionado resultado para el año 2015, el MAH enfatiza un cambio desde
el alivio reactivo de emergencias (que no obstante sigue siendo importante) una reducción
del riesgo de desastres (RRD) proactiva en las etapas previas al desastre a través del
fortalecimiento de la prevención, la mitigación y la preparación. Un enfoque relacionado
que está ganando un amplio apoyo es el de la Gestión del Riesgo de Desastres (GRD) que
combina, a través de una perspectiva de manejo, el concepto de prevención, mitigación y
preparación con respuesta.
La implementación efectiva de lo sistemas de RRD y GRD depende de la solidez de las
capacidades institucionales de los actores claves en diferentes niveles de gobierno, sector
privado y sociedad civil y de una coordinación efectiva entre estos actores y niveles. Se
otorga un reconocimiento enfático a estos desafíos en el segundo objetivo estratégico de
la MAH: “el desarrollo y fortalecimiento de instituciones, mecanismos y capacidades en
todos los niveles, en particular a nivel comunitario, que puedan contribuir sistemáticamente
a desarrollar resiliencia frente a las amenazas”.
Recientemente, en el contexto del aumento en la variabilidad climática y el cambio
climático, hay un reconocimiento creciente de los beneficios provenientes de la estrecha
vinculación entre los esfuerzos de la Gestión del Riesgo de Desastres y de la Adaptación
al Cambio Climático a diferentes escalas. El taller sobre “Riesgos relacionados con el
clima y eventos extremos” realizado en junio de 2007 en El Cairo por la Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC) en el contexto
del Programa de Trabajo de Nairobi (NWP) sobre impactos, vulnerabilidad y adaptación
al cambio climático reconoció este vínculo crucial. Recomendó, entre otros, identificar
y promover mecanismos y procesos institucionales para lograr una mejor coordinación
en las acciones relacionadas con la gestión del riesgo y el impacto climático, incluyendo
aquellas relacionadas con eventos extremos (RRD).
Las experiencias de GRD de la FAO en el campo, apoyadas por estudios normativos,
revelaron que existen pocas herramientas prácticas disponibles para guiar el análisis de
sistemas institucionales a nivel nacional, local o de distritos en la GRD y conceptualizar y
proporcionar de allí en adelante un desarrollo de capacidades que responda a las demandas.
La falta de herramientas para comprender las respuestas institucionales y los mecanismos
iii
]
Peter Holmgren
Director, División de Medio Ambiente, Cambio Climático y Bioenergía, FAO
D E
S I S T E M A S
D E
A N Á L I S I S
[
iv
RE SU M EN
La Guía para el Análisis de Sistemas de Gestión del Riesgo de Desastres (GRD) proporciona un
conjunto de herramientas y metodologías para evaluar las estructuras existentes y las capacidades
de las instituciones a cargo de la Gestión del Riesgo de Desastres (GRD) a nivel nacional, de
distrito y local, con el fin de mejorar su eficacia e integrar temas de GRD en la planificación del
desarrollo, con especial énfasis en las zonas propensas a desastres, sectores vulnerables y grupos
poblacionales. Mediante el uso estratégico de la Guía se espera mejorar la comprensión de las
fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas que enfrentan las estructuras institucionales
existentes en GRD y sus implicancias sobre los procesos de cambio institucional en curso.
También pondrá de relieve los complejos vínculos institucionales entre los diversos actores y
sectores a distintos niveles. Finalmente, contribuirá a identificar brechas entre las instituciones
y/o sistemas en GRD, incluyendo agencias sectoriales que son a menudo responsables de la
implementación de aspectos técnicos de GRD (por ejemplo sector agrícola, de aguas, de salud.)
El proceso de evaluación y análisis contenido en la Guía es un primer paso hacia el
fortalecimiento de los Sistemas en GRD existentes. Las principales áreas de aplicación son:
n Fortalecimiento de las capacidades institucionales y técnicas para GRD a nivel
nacional y/o niveles descentralizados.
n Integración de aspectos claves de GRD en los programas de rehabilitación de
emergencia.
n Diseño y promoción de la Gestión del Riesgo de Desastres de base Comunitaria
(CBDRM).
n Aplicar de manera práctica el cambio de paradigma del socorro en emergencias
reactivo a la GRD proactivo; e
n Incorporación de GRD en la planificación del desarrollo y sectorial (por ejemplo,
agricultura).
La Guía se centra fundamentalmente en los riesgos asociados a las amenazas naturales de
origen hidro-meteorológico (inundaciones, tormentas tropicales, sequías, etc). A los usuarios
interesados en la gestión de riesgo de otro tipo de amenazas, se les insta a adaptar los conceptos
generales, herramientas y metodologías a la situación que se trate.
Palabras claves:
Análisis de Sistemas de Gestión del Riesgo de Desastres (GRD); Reducción de Riesgo de Desastres
(RRD); Planificación GRD; Análisis de Sistemas de GRD a nivel nacional, de distrito y comunitario;
Incorporación de GRD; Instituciones En GRD y vínculos con el sector agrícola; amenaza,
desastre, medios de vida e instituciones; mitigación de desastres, preparación, recuperación y
rehabilitación; Gestión del Riesgo de Desastres desde el nivel Comunitario.
La lista de documentos publicados en las series anteriores y otra información puede ser encontrada en el sitio web:
www.fao.org/nr
v
AGR A D EC I M I EN TO S
]
D E S A S T R E S
los participantes.
La Guía se inspira fuertemente en la experiencia de la FAO en el campo en el desarrollo
G E S T I Ó N
esta guía, agradecemos a Genevieve Braun, Marta Bruno, Eve Crowley, Olivier Dubois,
Florence Egal, Shantana Halder, Jan Johnson, Angee Lee, Simon Mack, Dalia Mattioni,
Hans Meliczek, Pamela Pozarny, Peter Reid, Florence Rolle, Laura Sciannimonaco, Nicole
Steyer, y Sylvi WabbesCanotti por proporcionar comentarios constructivos y aportes a los
primeros borradores de esta guía.
D E
vi
ÍNDI C E
iii Prólogo
v Resumen
vi Agradecimientos
ix Siglas
1 INTRODUCCIÓN
93 BIBLIOGRAFÍA
vii
SI G L A S
AMN Agencias Meteorológicas Nacionales
ANGD Agencia Nacional para la Gestión de Desastres
AU Asociación de usuarios
BNGD Buró Nacional para la Gestión de Desastres
CAPD Centro Asiático de Preparación para casos de Desastres
CCA Evaluación Conjunta de País
CDR Comité de Desarrollo Rural
CGDR Ciclo de gestión del riesgo de desastres
CMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
CMRD Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres
CNGD Centro Nacional para la Gestión de Desastres
CRED Centro para la Investigación de la Epidemiología de los Desastres
DFID Departamento del Reino Unido para el Desarrollo Internacional
DRP Diagnóstico rural participativo
EIRD Estrategia internacional de las Naciones Unidas para la reducción de desastres
FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación
FEWSNET Red de Sistemas de Alerta Temprana contra la Hambruna
FICR Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja
FPMIS Sistema de Información sobre Gestión del Programa de Campo
GIC Grupo de interés común
GRD Gestión del riesgo de desastres
GRDBC Gestión del Riesgo de Desastres de base Comunitaria
MAH Marco de Acción de Hyogo
MGRD Marco de Gestión del Riesgo de Desastres
MOU Memorando de Entendimiento
MVS Marco de los Medios de Vida Sostenible
NWP Programa de Trabajo de Nairobi sobre impactos, vulnerabilidad y adaptación
al cambio climático.
OBC Organización de base comunitaria
OING Organización internacional no gubernamental
OMF Organizaciones Micro-Financieras
ONG Organización no gubernamental
ONGD Oficina Nacional para la Gestión de Desastres
OSC Organización de la sociedad civil
PCD Planes de contingencia distritales
PMA Programa Mundial de Alimentos
RRD Reducción del riesgo de desastres
SAT Sistema de alerta temprana
SDAR Servicio de Instituciones Rurales y Participación
SMIA Sistema mundial de información y alerta sobre la alimentación y la agricultura
SNHM Servicios Nacionales Hidrometeorológicos
MANUD Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo
ZAE Zona Agro-Ecológica
ix
INTRODUCCIÓN
ANTECEDENTES
El mundo ha sido testigo de un alarmante aumento en la frecuencia y severidad de los
desastres: 240 millones de personas, en promedio, se han visto afectadas por desastres
naturales alrededor del mundo cada año entre el 2000 y 2005. Durante cada uno de estos
seis años, estos desastres cobraron alrededor de 80.000 vidas y provocaron daños estimados
en 80 mil millones de dólares EE.UU.1 Las pérdidas producidas por los desastres están
aumentando alrededor del mundo debido a diversos factores, entre ellos:
n eventos climáticos extremos más frecuentes, asociados con una creciente variabilidad
y cambio climático;
n sistemas de producción agrícola que aumentan el riesgo (por ejemplo, una
fuerte dependencia en los cultivos de regadío que provocan el agotamiento y la
salinización de la capa acuífera, pastoreo/ganadería insostenible o producción de
biocombustibles en tierras que inicialmente, y de manera más adecuada, estaban
cubiertas de bosques);
n crecimiento demográfico combinado con cambios y movimientos demográficos que
conllevan, por ejemplo, a una urbanización no planificada, una creciente demanda
de alimentos, bienes y servicios industriales; y
n una creciente presión sobre los recursos naturales (y sobre explotación de los mismos).
Los niveles de vida más elevados y los estilos de vida más extravagantes en las naciones
más prosperas también conllevan pérdidas económicas muy altas cuando se ven azotados
por desastres. Si bien la mejora en los sistemas de respuesta frente a emergencias salvarán
vidas y propiedades, muchas de esas pérdidas pueden evitarse – o reducirse – si se establecen
políticas y programas adecuados para abordar las causas originarias y se ponen en marcha
mecanismos de mitigación, preparación y respuesta que estén efectivamente integrados en
la planificación general del desarrollo.
Estos temas fueron llevados a escrutinio público y se debatieron de manera exhaustiva
durante la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres (CMRD) en Kobe,
Hyogo, Japón (enero de 2005). Los gobiernos, las agencias de NU y las Organizaciones
de la Sociedad Civil (OSC) presentes en Kobe insistieron en la necesidad de avanzar desde
la teoría hacia la acción concreta en la Reducción del Riesgo de Desastres. Con un fuerte
1 CRED. Marzo 2007. La fuente de datos – EM-DAT no incluye víctimas de conflictos, epidemias y plagas de insectos. Más
sobre estadísticas de desastres y temas relacionados con los datos de desastres en: www.em-dat.net
1
]
naturales, y para integrar las estrategias de Reducción del Riesgo de Desastres (RRD) en
la planificación del desarrollo. Esto representa un cambio en el paradigma desde una pre-
R I E S G O
ocupación muy fuerte con un alivio reactivo frente a las emergencias (que no obstante
siguen siendo importantes) a una RRD pro-activa antes de que la amenaza se transforme
en un desastre.
D E L
2 Los otros objetivos estratégicos son: (a) una integración más efectiva de las consideraciones sobre riesgos y desastres en
las políticas, planificación y programación de desarrollo sostenible en todos los niveles, con especial énfasis en la prevención,
mitigación y preparación frente a los desastres y en la reducción de la vulnerabilidad; y (c) la incorporación sistemática de los
enfoques de reducción de riesgo en el diseño e implementación de la preparación, la respuesta y los programas de recuperación
frente a emergencias, en la reconstrucción de las comunidades afectadas.
3 Definiciones de RRD y GRD disponibles en el Módulo 1.
4 FAO. 2004. El Rol de las Instituciones Locales en la Reducción de la Vulnerabilidad para los Desastres naturales Recurrentes
y en el Desarrollo de Modos de Vida Sostenibles. Informe consolidado sobre estudios de caso, hallazgos y recomendaciones de
talleres. Servicio de Instituciones Rurales y Participación (SDAR). Roma
2
INTRODUCCIÓN
particular interés. Para abordar esta falencia, en 2003 la FAO lanzó un programa centrado
en el papel de las instituciones locales en la gestión del riesgo de desastres naturales. El
programa combina y refuerza mutuamente las actividades normativas y operacionales
basadas en el campo para ayudar a los países en sus esfuerzos para cambiar de operaciones
reactivas de alivio de emergencias hacia estrategias de preparación y prevención del riesgo
de desastres mejor planeadas y de largo plazo que incluyan, cuando corresponda, su
integración en el trabajo de desarrollo agrícola existente. El enfoque está basado en (i) un
cabal entendimiento de las capacidades institucionales existentes, las posibles falencias y
las fortalezas comparativas de los diferentes actores en GRD a distintos niveles, y (ii) una
coordinación efectiva entre los participantes claves en el diseño e implementación de los
proyectos y programas elaborados en respuesta a las demandas que abordan, de manera
sustentable, las causas originarias de la vulnerabilidad de los participantes locales frente a
las amenazas naturales. Los puntos clave de acceso de la FAO se basan en las siguientes
preguntas, estrechamente interconectadas:
(i) ¿Qué estructuras, mecanismos y procesos institucionales están impulsando los
programas nacionales de GRD en los sectores agrícolas, forestales y pesqueros?
(ii) ¿Qué capacidades, herramientas, métodos y enfoques técnicos están disponibles
dentro de las estructuras institucionales para poner en marcha la GRD a nivel
local y nacional (esto es, evaluar fortalezas comparativas como quién puede hacer
qué mejor)?
(iii) ¿Qué buenas prácticas existentes (ya sea de origen indígena y/o científico) se
aplican actualmente a nivel local para fortalecer la resiliencia comunitaria contra
las amenazas climáticas y de otra índole, y cuáles son las brechas tecnológicas
potenciales (incluyendo acceso a las tecnologías) a nivel local?
5 En este contexto, los sistemas institucionales de GRD se entienden como la combinación de estructuras prácticas y procesos
institucionales (¿quién hace qué y cómo?).
3
]
El proceso de evaluación y análisis detallado en la guía es, por tanto, un primer paso
D E S A S T R E S
para reforzar los sistemas existentes de GRD. Sus principales áreas de aplicación son:
n fortalecer las capacidades institucionales y técnicas para GRD a nivel nacional y/o
descentralizado;
n integrar los aspectos clave de la GRD en programas de rehabilitación de emergencia;
n diseñar y promover la Gestión del Riesgo de Desastres de base comunitaria (GRDBC);
D E
los practicantes de GRD al igual que otros profesionales en desarrollo que pudieran estar
interesados, incluyendo personal de ONG/OSC/OBC, administradores y desarrolladores de
políticas de desastres, pueden preferir seleccionar algunos módulos solamente y/o ajustar las
herramientas y las listas de verificación a los asuntos específicos de las amenazas o del sector.
4
M Ó D U L O
1 DEFINICIONES
Y MARCO
CONCEPTUAL
Los enfoques y métodos para las evaluaciones institucionales de GRD en esta Guía
desarrollan y combinan elementos de dos marcos conceptuales: el marco de Gestión del
Riesgo de Desastres que distingue las diferentes fases del ciclo de gestión de desastres
(fases de pre-desastre, respuesta y post-desastre, incluyendo los vínculos a las actividades
normales de desarrollo) y el Marco de Medios de Vida Sostenibles (MVS) que pone a las
personas, los activos y las vulnerabilidades de sus medios de vida, al igual que al contexto
político e institucional que choca contra ellos, al centro del análisis.
El propósito de este módulo es:
1. proporcionar las definiciones básicas de los términos utilizados en esta Guía;
2. presentar los elementos claves de la Gestión del Riesgo de Desastres; y
3. presentar el Marco de Gestión del Riesgo de Desastres (MGRD) y de Medios
de Vida Sostenibles (MVS) y destacar los vínculos claves entre vulnerabilidad,
desastres, medios de vida e instituciones.
5
]
Esta Guía adopta la terminología de la EIRD que distingue la Gestión del Riesgo de
D E S A S T R E S
n Gestión del Riesgo de Desastres (GRD): incluye pero va más allá de la RRD,
agregando una perspectiva de gestión que combina la prevención, mitigación y
R I E S G O
Reducción del Riesgo de Desastres se utiliza para referirse a aquellos programas y prácticas
enfocadas específicamente a evitar (prevención) o limitar (mitigación y preparación) los
impactos adversos de las amenazas, dentro de un contexto amplio de desarrollo sostenible.
a través de medidas para evitar (prevención) o limitar (mitigación) los efectos adversos
A N Á L I S I S
de las amenazas y para proporcionar sistemas de alerta temprana de amenazas que sean
oportunos y confiables. En la fase de respuesta, las comunidades y agencias de socorro se
centran en salvar vidas y propiedades y en proporcionar alivio. En la fase post-desastre,
el foco está en la recuperación y rehabilitación. En realidad, el cambio entre estas fases es
fluido, en particular, entre las etapas en donde las comunidades van desde la rehabilitación
[
6 El Desarrollo Sostenible se define como “desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad
de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades” (Referirse al Departamento de NU de Asuntos Económicos y
Sociales, División para el Desarrollo Sostenible: disponible en www.un.org/esa/sustdev).
7 Diagrama del Ciclo de Gestión del Riesgo de Desastre modificado desde TorqAid; http://www.torqaid.com/default.asp
8 Las medidas estructurales se refieren a cualquier construcción física para reducir o evitar los posibles impactos de las amenazas,
que incluyen medidas de ingeniería y construcción de las estructuras e infraestructura de protección resistentes a las amenazas. Las
medidas no-estructurales se refieren a políticas, sensibilización, desarrollo del conocimiento, compromiso público, y métodos y
prácticas operativas, incluyendo mecanismos participativos y la provisión de información, que puede reducir el riesgo y los impactos
relacionados. Terminología del EIRD, versión 2009 www.unisdr.org/eng/terminology/UNISDR-Terminology-Spanish.pdf
6
DEFINICIONES Y MARCO CONCEPTUAL
RECUADRO 1.1
DEFINICIONES BÁSICAS
7
]
CUADRO 1.1
Marco de la Gestión del Riesgo de Desastres (MGRD)
D E S A S T R E S
Alerta/evacuación Reconstrucción
Preparación
Recuperación económica/social
D E L
Búsqueda y rescate
Clave
Reestablecer rutas logísticas Restauración de la infraestructura de servicios
Patrón de crecimiento
social/económico normal
G E S T I Ó N
Coordinación Coordinación
Amenaza/desastre
de envergadura Proporcionar Proporcionar ayuda
asistencia
Iniciativas de emergencia
Evaluación de daños
Iniciativas de recuperación
Iniciativas de RRD
D E
RESPUESTA
DE LOS MEDIOS
S I S T E M A S
9 Para mayores detalles, ver Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015. Aumento de la Resiliencia de las Naciones y las
Comunidades ante los Desastres. (disponible en www.unisdr.org/eng/hfa/hfa.htm)
8
DEFINICIONES Y MARCO CONCEPTUAL
RECUADRO 1.2
ELEMENTOS PARA EL MARCO DEL RIESGO DE DESASTRES (GRD)
Pre-Desastre
Actividades de desarrollo en curso – Aspectos vigentes de la GRD en los
programas de desarrollo.
Evaluación de riesgo – Proceso de diagnóstico para identificar los riesgos que
enfrenta una comunidad.
Prevención – Actividades para evitar el impacto adverso de las amenazas.
Mitigación – Medidas estructurales/no-estructurales adoptadas para limitar el
impacto adverso.
Preparación – Actividades y medidas adoptadas con anticipación para asegurar
una respuesta efectiva.
Alerta temprana – Provisión efectiva y oportuna de información para evitar o
reducir el riesgo.
Post-Desastre
Ayuda en curso –Ayuda continua hasta un cierto nivel de recuperación.
Recuperación – Acciones tomadas después de un desastre con el objetivo de
restablecer la infraestructura y los servicios.
Reconstrucción – Acciones tomadas después de un desastre para asegurar la
reubicación/reasentamiento.
Recuperación económica y social – Medidas tomadas para normalizar la
economía y la vida social.
Actividades de desarrollo en curso – Acciones continuas de programas de desarrollo.
Evaluación del riesgo – Proceso de diagnóstico para identificar nuevos riesgos
que pueda enfrentar nuevamente las comunidades.
9
]
1. Asegurar que la reducción del riesgos de desastres es una prioridad local y nacional
con una fuerte base institucional para su implementación.
2. Identificar, evaluar y monitorear riesgos y desastres y fomentar la alerta temprana.
3. Utilizar el conocimiento, la innovación y la educación para construir una cultura de
seguridad y resiliencia a todo nivel.
D E
los niveles.
Las prioridades de acción del MAH se utilizan en esta Guía como el marco para
organizar los hallazgos más importantes del análisis del sistema de GRD, identificando
D E L
las debilidades y las fortalezas y desarrollando las recomendaciones (ver módulo 6). El
resultado esperado, los objetivos estratégicos y las prioridades para la acción del MAH se
G E S T I Ó N
y las cinco prioridades para la acción que están estrechamente vinculadas al contexto más amplio
S I S T E M A S
del desarrollo sostenible. Las fortalezas o debilidades de los sistemas existentes de GRD pueden
favorecer o amenazar el progreso del desarrollo. El estrecho vínculo entre la GRD y el desarrollo, y
el papel integral de la GRD dentro del desarrollo está ilustrado en los siguientes ejemplos:
n Los desastres naturales retrasan las ganancias del desarrollo: la destrucción de la
infraestructura y el desgaste de los medios de vida son resultados directos de los
D E
10 Extracto de UN/EIRD. 2007. De las palabras a la acción: una guía para la implementación del Marco de Hyogo. Ginebra.
10
CUADRO 1.2
Resumen del Marco de Acción de Hyogo para el 2005-2015: Aumento de la Estrategia Internacional para la Resiliencia de las Naciones y las
Comunidades ante los Desastres (Marco de Hyogo)
RESULTADO ESPERADO
La reducción considerable de las pérdidas ocasionadas por los desastres, tanto en términos
de vidas como de bienes sociales, económicos y ambientales en las comunidades y los países
OBJETIVOS ESTRATÉGICOS
La integración de la reducción del riesgo de desastres en El desarrollo y fortalecimiento de instituciones, La incorporación sistemática de los enfoques de la
las políticas y la planificación del desarrollo sostenible mecanismos y capacidades para aumentar la resiliencia reducción del riesgo en la implementación de programas
ante las amenazas de preparación, respuesta y recuperación de emergencias
PRIORIDADES DE ACCIÓN
1. Garantizar que la RRD sea una 2. Identificar, evaluar y monitorear 3. Utilizar el conocimiento, la 4. Reducir los factores de riesgo 5. Fortalecer la preparación
prioridad nacional y local con una los riesgos de desastres y mejorar las innovación y la educación para subyacentes en caso de desastre a fin de
sólida base institucional para su alertas tempranas crear una cultura de seguridad y asegurar una respuesta eficaz a
aplicación resiliencia a todo nivel. todo nivel.
n Mecanismos institucionales n Evaluaciones y mapas de riesgo, n Socialización de la información n Ecosistemas sostenibles y gestión n Capacidades para la gestión
para la RRD (plataformas riesgos múltiples: elaboración y y cooperación. ambiental. de políticas, capacidades
nacionales); responsabilidades difusión. n Redes entre disciplinas y n Estrategias para la RRD integradas técnicas e institucionales.
asignadas. n Indicadores sobre la RRD y regiones; diálogo. junto con adaptación ante el n Diálogo, coordinación e
n La RRD como parte de las vulnerabilidad. n Uso de terminología uniforme cambio climático. intercambio de información
políticas y planificación del n Datos e información estadística sobre la RRD. n Integración de la RRD al sector entre los encargados de
desarrollo, tanto a nivel sobre las pérdidas. n Inclusión de la RRD en los salud y hospitales seguros. la gestión del riesgo de
sectorial como multisectorial. n Alerta temprana: centrada en la planes educativos, en la n Protección de las instalaciones desastres y los sectores del
n Legislación para apoyar la RRD. gente; sistemas de información; educación formal e informal. públicas más importantes. desarrollo.
n Descentralización de políticas públicas. n Capacitación y aprendizaje n Esquemas de recuperación y redes n Enfoques regionales para
responsabilidades y recursos. n Desarrollo científico y tecnológico; sobre la RRD; ámbito de seguridad social. la atención de desastres,
n Evaluación de las capacidades y socialización de la información; comunitario, autoridades n Reducción de la vulnerabilidad con centrándose en la reducción
los recursos humanos. observaciones de la Tierra basadas locales, sectores específicos, opciones diversificadas de ingreso. del riesgo.
ACTIVIDADES CLAVES
n Impulso del compromiso en el espacio; modelación y igualdad de acceso. n Mecanismos para compartir los n Revisión y puesta en práctica
político. predicción del clima; alerta n Capacidad investigativa: riesgos financieros. de los planes de preparación
n Participación comunitaria. temprana. riesgos múltiples, elementos n Alianzas público-privadas. y contingencia.
n Riesgos regionales y emergentes. socioeconómicos, aplicación. n Planificación territorial y códigos n Fondos de emergencia.
n Concientización pública y de construcción. n Voluntariado y participación.
medios de comunicación. n Planes rurales de desarrollo y RRD.
TEMAS TRANSVERSALES
Enfoque para abordar Perspectiva de género Participación comunitaria Desarrollo de las capacidades y
múltiples amenazas y diversidad cultural y de voluntarios transferencia de tecnología
Contribuir a la consecución de los objetivos de desarrollo internacionalmente acordados, (incluyendo los ODM)
Fuente: Informe de la Conferencia Mundial sobre la Reducción de Desastres, Kobe, Hyogo, Japón, 18-22 de enero del 2005 www.unisdr.org/eng/hfa/hfa.htm
DEFINICIONES Y MARCO CONCEPTUAL
11
]
más pobres.
n Las tecnologías mejoradas pueden ayudar a prevenir o mitigar el daño causado por
las amenazas naturales: Diversos métodos de control de aguas, por ejemplo, pueden
reducir el peligro de daños por inundación, o ayudar a los humanos, animales y plantas a
sobrevivir en caso de sequía. Las variedades de cultivos mejorados que soportan la sequía
D E
o a las inundaciones y/o resisten a las enfermedades y plagas pueden hacer la diferencia
S I S T E M A S
entre un cultivo fallido y una cosecha aceptable. Los métodos mejorados de labranza
cero y las técnicas de conservación del suelo pueden aumentar la producción en áreas
agroecológicamente desfavorables, deteniendo la degradación ambiental y asegurando
una mejor sostenibilidad. Los programas de desarrollo deben tener la capacidad de poner
las tecnologías de GRD al alcance de los agricultores en las comunidades vulnerables.
D E
n Los desastres pueden ser oportunidades para construir nuevamente mejores prácticas para
A N Á L I S I S
11 Esta lista de diferentes formas de vulnerabilidad y las definiciones entregadas en el Recuadro 1.3 fueron extraídas de FAO.
2005. Guía Rápida para las misiones: Análisis de las instituciones locales y los modos de vida, por A. Carloni., Servicio de
Instituciones Rurales y Participación. Roma, página 3, recuadro 3. Si bien esta guía de GRD se centra en la vulnerabilidad ante
las amenazas naturales, en línea con el mandato de la FAO, los procesos de evaluación descritos podrían ser adaptados a los otros
tipos de vulnerabilidad mencionados en las viñetas. Sin embargo, debería destacarse que esta Guía de GRD no está diseñada para
evaluar estructuras institucionales producto de conmociones económicas, guerras civiles o estrés estacional.
12
DEFINICIONES Y MARCO CONCEPTUAL
RECUADRO 1.3
DEFINICIONES
13
]
En el marco de los MVS, las vulnerabilidades de todos los tipos, y las instituciones
D E S A S T R E S
forman la parte central del contexto global dentro del cual se procesa el desarrollo. Los
diferentes conjuntos de activos de diferentes hogares, grupos sociales y comunidades y
los contextos institucionales son los que determinan en última instancia las capacidades de
esos hogares, grupos sociales y comunidades para afrontar los desastres antes, durante y
después de su ocurrencia.
D E
las relaciones entre los activos de los hogares, el contexto de vulnerabilidad y los
procesos institucionales que dan forma a sus vidas. Por ejemplo, mientras algunas
amenazas pueden afectar a todos los miembros de una comunidad en un grado
D E L
similar (por ejemplo, un huracán o una fuerte nevazón) los hogares más ricos con
más activos pueden tener los medios para adoptar estrategias de afrontamiento más
G E S T I Ó N
efectivas que pueden evitar que una amenaza se transforme en una desastre. Es más,
el foco del marco sobre el contexto institucional describe cómo las instituciones
efectivas y de más alto nivel pueden amortiguar los efectos de un desastre en los
hogares pobres, movilizando acciones comunitarias o externas para el beneficio de
los más vulnerables.
D E
S I S T E M A S
GRÁFICO 1.3
Marco de medios de vida sostenibles adaptados a la GRD
Estrategias de Resultados
afrontamiento positivos en
Impacto Instituciones, y medios de vida GRD y medios
leyes y fortalecidos de vida
Natural
[
políticas
Amenazas habilitantes
naturales Social Humano
e impactos
Influencia
Instituciones,
leyes y políticas Estrategias de Resultados
Físico Financiero deshabilitante afrontamiento negativos de
y medios de GRD y medios
Bienes de de vida
vida debilitados
la familia
Resiliencia
14
DEFINICIONES Y MARCO CONCEPTUAL
RECUADRO 1.4
MEDIOS DE VIDA Y RESILIENCIA
Desde la perspectiva de los medios de vida se sugiere que los hogares con gran
cantidad de recursos serán más resiliente a las amenazas que un hogar con menos
bienes. No es solamente la cantidad de cualquiera de los activos que cuenta – por
ejemplo, en el caso de una enfermedad epidémica del ganado, un hogar adinerado
dedicado al pastoreo podría perder todo su rebaño igual que un hogar pobre.
El tema importante es que los “capitales” son hasta cierto punto fungibles.
Por lo tanto, el hogar de pastoreo adinerado sería más resistente frente al
desastre si pudiera recurrir a reservas financieras para comprar alimentos y
reabastecerse, o permitir a los miembros educados/capacitados del hogar
emigrar temporalmente en busca de empleo en otra área. El hogar pobre puede
no tener más activos que sus animales muertos, y el desastre terminaría en una
tragedia enorme e irremediable.
Si bien los vínculos entre los marcos de MVS y de GRD son complejos, destacan una variedad
de factores clave que determinan el grado de vulnerabilidad de los distintos grupos socioeconómicos
frente a las situaciones de desastre, tal como se evidencia en los siguientes ejemplos:
n Los recursos naturales proporcionan activos claves para los medios de vida y
seguridad, especialmente en las zonas rurales.
n Los desastres reducen los medios de subsistencia de los hogares en diferentes grados,
dependiendo del activo y del tipo de desastre, y conducen a la inseguridad en los
medios de vida (pudiendo terminar en muerte o daños).
n Las políticas y las instituciones influyen en los medios de subsistencia de los hogares
de manera positiva o negativa.
n Las políticas y las instituciones pueden aumentar o reducir la vulnerabilidad frente
al desastre.
n Instituciones facilitadoras y bienes diversificados en las familias amplían las opciones
de medios de vida.
n La propiedad de activos disminuye la vulnerabilidad y aumenta la capacidad de
resistir a los impactos del desastre.
n Los resultados de los medios de vida dependen de las políticas, instituciones,
procesos y estrategias de medios de vida.
n Los resultados de los medios de vida influyen en la capacidad de preservar y
acumular activos en el hogar.
Las políticas e instituciones son por lo tanto factores clave que influyen en el acceso de
los distintos grupos de la población a los activos y a la tecnología de GRD, en las opciones
de medios de vida y en las estrategias de afrontamiento, así como servicios clave para
reducir la pérdida de vidas y de propiedad en el período posterior a un desastre.
15
]
D E S A S T R E S
RECUADRO 1.5
DEFINICIÓN DE INSTITUCIONES
El uso del término “instituciones” en esta guía se refiere a las reglas y normas
sociales al igual que a las organizaciones que facilitan la coordinación de la
acción humana.
D E
Los dos componentes de “instituciones” son las “reglas del juego” (normas,
valores, tradiciones y legislación que determina cómo se supone que las personas
R I E S G O
agencias de extensión.
n Organizaciones formales de carácter asociativo: cooperativas y grupos
registrados.
n Organizaciones informales: grupos de intercambio laboral o grupos de
ahorro rotativos.
D E
sobre el papel.
Por ejemplo, durante la fase de mitigación/prevención, la variedad de actores
institucionales incluyendo los ministerios técnicos y agencias del sector público (agricultura,
bosques, pesca, salud, educación, gobierno local), las organizaciones internacionales,
los cuerpos profesionales, las ONG y otras organizaciones de la sociedad civil, operan
programas importantes para construir medios de subsistencia, mejorar la producción y
los ingresos de los hogares, y fortalecer la resiliencia y las estrategias de afrontamiento. En
la etapa de socorro, por ejemplo, estas diversas organizaciones se centran en operaciones
de “rescate y salvamento”, y satisfacer las necesidades básicas tales como techo, alimentos
y agua. En la etapa de rehabilitación, aspiran a prevenir una mayor erosión de los bienes
productivos o estrategias de afrontamiento y de ayudar a los hogares a reestablecer sus
medios de vida.
16
DEFINICIONES Y MARCO CONCEPTUAL
Se espera que los ministerios/agencias que funcionan como punto focal especializado
en GRD jueguen un papel vital en la coordinación de estas actividades y en asegurar
su pertinencia en objetivos y actividades de desarrollo a largo y mediano plazo. En
este contexto, se requiere de un análisis y una comprensión profunda del papel de las
organizaciones formales e informales en la GRD, de las capacidades técnicas e institucionales
(incluyendo fortalezas y debilidades), de mejores prácticas operacionales y técnicas, y de
fortalezas comparativas para coordinar y promover vínculos horizontales y verticales.
Un desafío particular para los gobiernos y agencias de desarrollo es construir capacidades
locales fuertes y movilizar al sector público y privado y a las organizaciones de la sociedad
civil a distintos niveles para participar de manera activa, según sus ventajas comparativas,
en el diseño e implementación de las estrategias de GRD pertinentes a nivel local.
17
M Ó D U L O
2 PLANIFICACIÓN DE
UNA EVALUACIÓN
INSTITUCIONAL DE
LOS SISTEMAS DE
GESTIÓN DEL RIESGO
DE DESASTRES
Este módulo entrega una visión general de los pasos interrelacionados de planificación,
conducción y análisis de resultados de una evaluación institucional de sistemas de GRD.
También se discuten los estudios de diagnóstico complementarios a nivel local, provincial/
distrito y nacional necesarios para obtener los datos básicos primarios para la evaluación.
El módulo sugiere quién debe hacer qué y dónde durante el proceso de evaluación. La
secuencia propuesta debiera seguirse de manera flexible y adaptarse a las circunstancias
específicas de la ubicación – o estudio - de acuerdo con las necesidades.
19
]
nivel local13.
n Recolección de información sobre organizaciones que actúan como punto focal a
nivel nacional, regional y local.
n Recolección y revisión de documentos sobre estrategia corporativa pertinente a
nivel regional/nacional y los principales programas y proyectos relacionados con
D E
htm, que proporciona datos básicos sobre los perfiles de país, mapas sobre desastres
A N Á L I S I S
paso es organizar una reunión inicial con los funcionarios clave de gobierno que son
responsables de la coordinación general de los sistemas de GRD del país al igual que
aquellos funcionarios con responsabilidades sectoriales de GRD. En países donde la
coordinación entre la autoridad nacional para la GRD y los ministerios/departamentos
sectoriales aún es débil, la presencia de representantes de estas últimas instituciones en
la reunión inicial puede ayudar a fortalecer esta coordinación. De otra manera, puede ser
necesario separar las reuniones, particularmente si la evaluación tiene el foco en un sector
específico. El propósito de la reunión inicial es:
12 Un organigrama del funcionamiento institucional de la GRD nacional es muy útil para este propósito y puede ser solicitado
desde la autoridad nacional responsable o se puede descargar la última información establecida desde los respectivos sitios web.
13 Generalmente están a disposición en las ONG nacionales e internacionales con una fuerte presencia en terreno, en áreas
crónicamente expuestas a amenazas naturales.
20
PLANIFICACIÓN DE UNA EVALUACIÓN INSTITUCIONAL DE SISTEMAS DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
n Obtener el apoyo y compromiso del gobierno a nivel de toma de decisiones de alto nivel.
n Conducir la orientación/guía general de la política de gobierno para la evaluación.
n Acordar los temas clave a ser abordados durante el proceso de evaluación.
n Acordar las áreas expuestas a desastres que deben ser cubiertas por la evaluación.
Los participantes clave en la reunión inicial deberán incluir:
n Los puntos focales y/o oficiales para la GRD con poder de toma de decisiones
relacionadas con políticas, estrategias y programas de GRD (por ejemplo de la
Oficina, Consejo y/o Buró Nacional de Gestión de Desastres).
n Representantes de las OING y ONG/OSC claves activas en GRD y, si corresponde,
cualquier organización del sector privado pertinente14.
Debería invitarse a los Representantes de las siguientes organizaciones/agencias
debieran estar invitados, según corresponda:
n Ministerio del Gobierno Local, particularmente las unidades que representan los
distritos expuestos a desastres.
n Ministerios/departamentos técnicos de sectores vulnerables (por ejemplo,
agricultura, ganadería, pesca, forestal, infraestructura/obras públicas, recursos
hídricos, salud, educación).
n Ministerios de planificación y economía (si corresponde).
n Instituciones Nacionales de Investigación (si corresponde).
n OING, ONG/OSC y organizaciones del sector privado (si corresponde).
n Organizaciones de NU/desarrollo y ayuda bilateral (si corresponde).
La reunión inicial debiera, entre otros, explícitamente:
n Discutir las características clave del contexto de amenazas nacionales e identificar las
principales fortalezas y debilidades de las políticas generales de GRD y de la estructura
institucional que puede requerir de un análisis en profundidad durante la evaluación.
n Acordar el nivel de apoyo de la contraparte y los nombres de los funcionarios
de la contraparte de los ministerios sectoriales y coordinadores, incluyendo su
participación, si es posible, en el trabajo en terreno, y comprometer el apoyo
logístico y financiero (por ejemplo, transporte) de acuerdo con las necesidades.
n Identificar otras organizaciones gubernamentales internacionales/nacionales, inter-
gubernamentales u ONG/OSC involucradas en la GRD en distintos niveles.
n Seleccionar las provincias/distritos/pueblos pilotos expuestos a desastres para
estudios en terreno.
n Discutir otras políticas o asuntos relacionados con los recursos, dependiendo de
cada situación específica.
Dado el número de temas a cubrir, sería de ayuda si la reunión inicial se agendara
durante medio día. Como no será posible cubrir todos estos temas en profundidad en una
sesión, será necesario agendar reuniones de seguimiento con algunos de los participantes
para enriquecer los detalles, y para emprender la planificación detallada para el trabajo en
14 La Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, FICR, por ejemplo, es una fuente valiosa
de información y un actor experimentado en la preparación y respuesta ante emergencias en muchos países.
21
]
terreno. A medida que se desarrolla la reunión inicial, sería aconsejable que el presidente/
D E S A S T R E S
facilitador estableciera una o más reuniones grupales técnicas más pequeñas sobre temas
específicos, con el objeto de poder avanzar en la agenda principal. Puede resultar útil invitar
a representantes de organizaciones de ayuda y desarrollo internacional a estas reuniones.
Reuniones de planificación de trabajo en terreno: Siguiendo los lineamientos generales
del acuerdo alcanzado en la reunión inicial, será fundamental para el equipo de evaluación
D E
realizar una serie de reuniones de planificación con las contrapartes e intérpretes locales
para el trabajo de campo con el objeto de:
R I E S G O
n Llegar a un acuerdo y afinar las cuestiones clave y los indicadores relacionados para
la evaluación institucional a nivel local, nacional y de distrito.
También sería aconsejable comenzar a planificar cómo encargarse del análisis de datos
y visualizar el apoyo técnico/logístico que pueda ser necesario.
D E
2. TRABAJO EN TERRENO
S I S T E M A S
y conducirse una serie de sesiones de “lluvia de ideas” y entrevistas grupales sobre los
asuntos clave a nivel nacional con representantes de las organizaciones más importantes
identificadas en la reunión inicial. Si dicha reunión concluyó que había sectores específicos
especialmente vulnerables, los ministerios y departamentos responsables por estos sectores
debieran ser los puntos de entrada claves para la evaluación. La descripción detallada sobre
[
quién debe ser contactado y qué se debe buscar está descrita en el Módulo 3.
(d) Estudio de diagnóstico a nivel de distrito: Las reuniones informales/sesiones
de “lluvia de ideas”/entrevistas clave deben ser conducidas a nivel de distrito/estado/
provincia para explorar los temas clave identificados en la reunión inicial y otros temas
que pudieran emerger sólo a este nivel. El objetivo es evaluar los sistemas institucionales
formales e informales disponibles a niveles intermedios, sus roles, fortalezas, debilidades
y ventajas comparativas para implementar los programas de GRD. El proceso debiera
contribuir de manera constructiva a la selección de pueblos/comunidades a ser visitadas
durante el estudio de diagnóstico a nivel local. La descripción detallada sobre quién debe
ser contactado y qué se debe buscar está descrita en el Módulo 4.
(e) Estudio de diagnóstico a nivel local: El quinto paso durante el proceso de evaluación
involucra el trabajo en terreno a nivel de comunidad en los pueblos seleccionados
22
PLANIFICACIÓN DE UNA EVALUACIÓN INSTITUCIONAL DE SISTEMAS DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
identificados a través de las consultas a nivel nacional e intermedio. Este estudio a nivel de
comunidad incluye dos pasos:
(i) Elaboración de perfiles por comunidad.
(ii) Evaluaciones institucionales a nivel de comunidad.
La elaboración de perfiles a nivel de comunidad es un paso fundamental antes de
encargarse de la evaluación institucional a nivel local, ya que proporciona una comprensión
básica del contexto de estudio, parámetros socio-económicos clave que incluyen los sistemas
de producción y de medios de vida, y de las características generales de la vulnerabilidad de
los pueblos/comunidades y las amenazas específicas que enfrentan.
Se pueden realizar visitas en terreno en 3 a 5 pueblos dependiendo de la disponibilidad de
tiempo. Es importante decidir con anticipación los métodos y herramientas participativos
con los cuales comenzar el estudio, y utilizar otros métodos y herramientas de evaluación
rurales rápidos y participativos dependiendo de la necesidad y de los requerimientos
de información. Se sugiere no solicitar a los participantes voluntarios en el estudio que
dediquen más de medio día a estos ejercicios y discusiones, y planificar sesiones en grupo e
individuales de acuerdo a esto a lo largo del día. La descripción detallada sobre quién debe
ser contactado y qué se debe buscar está descrita en el Módulo 5.
(f) Vínculos y coordinación entre niveles institucionales: Los temas de coordinación,
comunicación y vínculos colaborativos entre los niveles institucionales constituyen un
tema crucial a ser abordado en la evaluación general. Las preguntas clave para identificar
fortalezas y debilidades de los vínculos verticales y horizontales y las propuestas de
mejoramiento debieran ser incorporadas en los estudios en cada nivel.
Es fundamental una sesión específica para discutir estos temas a través de los distintos
niveles y con una variedad de participantes clave es fundamental. El mejor momento para
llamar a una reunión conjunta de participantes como ésta para discutir la coordinación
horizontal y vertical, el flujo de comunicación y la integración de los temas de GRD entre
los distintos niveles, será cuando los datos básicos de los niveles individuales hayan sido
examinados y se hayan realizado algunas hipótesis como base para la discusión. Si bien los
papeles y funciones principales que tienen o debieran tener las organizaciones de GRD a
nivel de comunidad, distrito y nacional serán abordados con más profundidad en Módulos
3-5, en el cuadro 2.1 aparece un ejemplo de los papeles y funciones clave de cada nivel, con
el objeto de proporcionar una base para comparar las contribuciones complementarias de
cada nivel.
(g) Diagnóstico específico del sector: Muchas funciones de la GRD se sobreponen/
coinciden con los mandatos de los ministerios o agencias sectoriales. Por ejemplo, lo
Ministerios de Agricultura y/o Recursos Hídricos generalmente abordan los desafíos
relacionados con la GRD como el manejo sostenible de tierras y aguas, y el manejo
sostenible de recursos naturales. Es por lo tanto fundamental que la evaluación también
tome en cuenta los mandatos y programas de estos ministerios sectoriales relacionados con
la GRD y los temas específicos de cada sector. Estos aspectos deben ser cuidadosamente
analizados para entender cómo están establecidos los mecanismos de coordinación con los
sistemas formales de GRD y la manera cómo funcionan es igualmente importante. A modo
23
]
de ilustración, esta Guía proporciona una mirada de los problemas del sector agrícola con
D E S A S T R E S
provenientes de los estudios en terreno. Se necesitarán por lo menos tres a cuatro días para
el análisis y la redacción del informe.
(i) Reunión(es) conclusiva(s): Se deberá organizar una reunión única o varias reuniones
conclusivas con las organizaciones a nivel nacional o intermedio con el objeto de compartir
los hallazgos indicativos del equipo y para discutir las implicancias de los hallazgos y las
D E
recomendaciones con los participantes nacionales. También se deberá realizar una reunión
S I S T E M A S
conclusiva separada con los proyectos asociados a nivel nacional y con los representantes
de agencias donantes. La decisión con respecto a si realizar reuniones conjuntas o separadas
con los diferentes participantes y grupos de interés deberá ser tomada a la luz de las
circunstancias y sensibilidades locales.
(j) Consolidación del informe final: Puede ser necesario realizar reuniones finales
D E
antes de completar el informe de evaluación con los puntos focales nacionales de GRD
A N Á L I S I S
para aclarar hechos e interpretaciones de los hallazgos del equipo y la factibilidad de las
recomendaciones propuestas.
En conclusión, los diferentes pasos señalados están resumidos en el Recuadro 2.1 con el
objeto de destacar la secuencia lógica de estos pasos y la coherencia del enfoque.
[
24
CUADRO 2.1
Roles y funciones principales de las diversas organizaciones15 a distintos niveles por elementos de la GRD (ejemplo ilustrativo)
DESASTRE /
PRE-DESASTRE POST-DESASTRE
EMERGENCIA
Asegurar calidad
Movilizar ayuda Financiar programas Incluir actividades
en los proyectos Tratar la GRD
Agencias Crear conciencia financiera como de rehabilitación y de GRD en la
Internacional de infraestructura como una actividad
internacionales sobre la GRD garantías y créditos a de Alimentos por planificación del
financiados por inclusiva
largo plazo Trabajo desarrollo
donantes
Establecer sistemas
Promulgar
de alerta temprana, Preparar un plan Establecer fondos Preparar códigos
normativas de Declarar desastre y
Nacional Gobierno nacional infraestructura, nacional de alivio de para emergencia y de conducta para
seguridad y códigos estado de emergencia
marco legal y político desastres recuperación desarrollo y socorro
de construcción
para la GRD
Establecer
reglas locales de
Implementar Proteger la
administración; Proporcionar datos Coordinar y mediar
Promover enfoques Alimentos por infraestructura;
proporcionar agroecológicos para acciones entre
Gobierno provincial multisectoriales e Trabajo u otros promover
incentivos para el plan nacional de los niveles local y
integrados de GRD programas de tecnologías de
la promoción de socorro nacional
rehabilitación reducción del riesgo
tecnologías de
Provincia /distrito / reducción del riesgo
municipalidad
25
A N Á L I S I S D E S I S T E M A S D E G E S T I Ó N D E L R I E S G O D E D E S A S T R E S
[ ]
26
DESASTRE /
PRE-DESASTRE POST-DESASTRE
EMERGENCIA
Construir
Realizar diagnósticos Mantener la Interceptar las Movilizar a las
Organizaciones de infraestructura Proporcionar apoyo
de riesgos y infraestructura redes de solidaridad comunidades para
base comunitaria para proteger la moral y consejo
amenazas pública habituales una acción conjunta
propiedad
PLANIFICACIÓN DE UNA EVALUACIÓN INSTITUCIONAL DE SISTEMAS DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
RECUADRO 2.1
DIAGRAMA DE FLUJO PARA UN ESTUDIO DE DIAGNÓSTICO DE
SISTEMAS INSTITUCIONALES DE GRD
mensajes de alerta temprana, intercambio técnico y colaboración, coordinación e implementación en distintas fases
ganadería/pesca/recursos hídricos/salud) en distintos niveles; evaluar las prácticas técnicas y operacionales existentes en
n Discutir las características clave del contexto nacional de amenazas.
Evaluar los vínculos del sistema de GRD con los sectores (por ejemplo, ministerios y departamentos de agricultura/
Evaluar los mecanismos y canales de comunicación, planificación de la GRD en y entre las instituciones, flujo de
n Acordar los puntos focales a nivel nacional, de distrito y local.
los sistemas de GRD existentes, identificar las instituciones mejor ubicadas para actuar y coordinar aspectos
n Evaluar la pertinencia de los programas de GRD vigentes.
n Seleccionar los distritos y pueblos más vulnerables y propensos a desastres para
el trabajo en terreno.
n Identificar las organizaciones internacionales o nacionales, o bien las ONG/OSC
clave involucradas en el GRD en distintos niveles.
n Planificar visitas a los pueblos y secuencias de actividades.
n Acordar sobre el apoyo logístico y de las contrapartes para la evaluación.
Paso 7: Reunión conclusiva con participantes del país y finalización del informe
n Discutir sobre los hallazgos, recomendaciones e implicancias.
n Identificar y acordar las futuras instrucciones y el camino hacia adelante.
n Revisar los requerimientos para la implementación del seguimiento.
n Finalizar el informe y sus recomendaciones.
27
M Ó D U L O
3 EVALUACIÓN DE
LOS SISTEMAS DE
GESTIÓN DEL RIESGO
DE DESASTRES A
NIVEL NACIONAL
29
]
n Evaluar la capacidad, efectividad y qué tan adecuados son los instrumentos claves
para la GRD, el grado en el que éstos se utilizan/promueven realmente a través
de las instituciones a nivel nacional, y cómo los programas y servicios de GRD se
D E L
16 El nombre de la institución punto focal responsable de la coordinación de todos los temas de GRD a nivel nacional varía de un
país a otro. Algunos nombres comúnmente utilizados son: la Oficina Nacional de Gestión de Desastres (ONGD), la Autoridad
Nacional de Gestión de Desastres (ANGD), el Centro Nacional de Gestión de Desastres (CNGD), el Buró Nacional de Gestión
de Desastres (BNGD) o la Agencia Nacional de Gestión de Emergencias (ANGD). Estas oficinas/autoridades generalmente son
parte del Ministerio del Interior (o Asuntos Internos) aunque en algunos países otros ministros desempeñan este papel, tales como
el Ministro de Defensa Civil, el Ministro de Gestión de Desastres o el Ministro de Alivio y Rehabilitación. En otros casos, el punto
focal reporta directamente al Jefe de Gobierno.
17 En la mayoría de los países las Agencias Meteorológicas Nacionales (AMN) y los Servicios Nacionales Hidrometeorológicos
(SNHM) son los puntos focales para todos los tipos de sistemas de alerta temprana y la difusión de información y alertas
tempranas.
30
EVALUACIÓN DE SISTEMAS DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES A NIVEL NACIONAL
Agricultura, Agua, Medio Ambiente o Salud, al igual que los ministerios/agencias multi-
sectoriales seleccionados tales como el Ministerio para el Desarrollo rural o local, Finanzas
y Planificación debieran estar involucrados.
RECUADRO 3.1
CÓMO SELECCIONAR LOS PUNTOS INSTITUCIONALES CLAVE MÁS
ADECUADOS.
Otros ministerios tales como el del Trabajo, Bienestar Social, Interior, Obras Públicas, Alivio y
Rehabilitación, o Defensa usualmente desarrollan funciones de punto focal para la GRD y debieran
por lo tanto ser consultados sobre los aspectos seleccionados de la GRD, si corresponde. El punto
de entrada institucional también dependerá del propósito específico del análisis y su pertinencia o
foco en un sector particular. Por ejemplo, si hay elementos clave predeterminados relacionados con
temas de emergencias de salud, el Ministerio de Salud sería el punto de entrada ideal.
Basándose en el resultado de la reunión inicial (ver Módulo 2), será necesario ahondar
en las discusiones técnicas con las instituciones de GRD a nivel nacional. Se recomiendan
3 metodologías básicas para la evaluación inicial a nivel nacional:
n Entrevistas semi-estructuradas con informantes clave o personas clave seleccionadas
en la entrega de recursos.
n Sesiones de “lluvia de ideas” con múltiples actores.
n Discusiones grupales de ciertos temas en profundidad.
Generalmente el trabajo grupal genera hallazgos y recomendaciones más filtrados,
“socialmente controlados” y por lo tanto más neutrales y ampliamente aceptados. Las
entrevistas individuales tienden a proporcionar conocimientos más profundos y reflexiones
críticas, con el riesgo, no obstante, de reflejar solamente un punto de vista. Por lo tanto, la
triangulación en el uso de tres métodos es altamente recomendada.
31
]
RECUADRO 3.2
D E S A S T R E S
“lluvia de ideas” para recoger percepciones iniciales. Se pide a los participantes que
completen unas tarjetas (una idea por tarjeta) que se ordenan luego en categorías
o grupos de ideas en un panel o en una mesa. Una variante de este método sería
desplegar el cuadro 3.1 con la primera columna de la matriz completada con
las preguntas clave, dejando la segunda y tercera columnas en blanco. El grupo
D E
“lluvia de ideas” a través del cual se intentará abordar los temas de una manera
estructurada. Este ejercicio podría, de esta manera, estimular discusiones más
profundas y más detalladas de acuerdo con el país específico de la matriz.
2. Analizar el resultado de la sesión de “lluvia de ideas”. Identificar necesidades/
falencias de información adicional y participantes/informantes útiles para las
D E
32
EVALUACIÓN DE SISTEMAS DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES A NIVEL NACIONAL
33
]
CUADRO 3.1
Temas genéricos clave sobre la capacidad institucional nacional para la GRD
D E S A S T R E S
¿Cuáles son las n Ministerio especializado n Marco legal formal para la GRD, actas relacionadas o
políticas de GRD y en GRD. decretos de gobierno, códigos de desastres, estándares
D E
Gestión de Desastres. (tal como el manejo del ciclo de la GRD) y/o plan de
n Plataforma Nacional para acción.
la gestión del Riesgo de n Plan de acción de respuesta frente a emergencias y/o
G E S T I Ó N
34
EVALUACIÓN DE SISTEMAS DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES A NIVEL NACIONAL
¿Cuáles son las n Oficina Nacional de n Magnitud del presupuesto y cantidad de personas
capacidades Gestión de Desastres. formalmente empleadas en la GRD en los distintos niveles.
operacionales del n Ministerios sectoriales. n Frecuencia y tiempo (dentro del ciclo de GRD) de las
sistema formal n Programa Integral de reuniones de los organismos clave en Gestión Nacional
de GRD (durante Gestión de Desastres (si de Desastres.
diferentes fases del hubiera). n Programas y centros de capacitación nacionales para
proceso de GRD)? n Agencias meteorológicas la GRD (presupuestos operacionales y dotación de
e hidrometeorológicas personal).
nacionales. n Materiales de capacitación disponibles en lenguaje local.
n Centros de Coordinación n Sistema de Alerta Temprana existente (¿y operacional
de Gestión de Desastres. a qué nivel?).
n Grupos o Grupos de n Centros de operación de respuestas equipados
Acción de GRD a nivel adecuadamente para la emergencia.
nacional. n Centros y/o Grupos de Acción (GA) con mandatos y
n Gobierno, OING, ONG, responsabilidades escritos claramente.
centros de capacitación. n Grupos de Acción de GRD en las agencias de líneas
n Agencias de NU y sectoriales.
plataformas nacionales. n Los administradores de los GA en todos los niveles
n OING, ONG y OSC. saben el contenido de las políticas de GRD, de los
reglamentos generales y las responsabilidades.
n Existe un centro formal de comunicaciones y
proporciona información e intercambio.
n Los mensajes de Alerta Temprana alcanzan los equipos/
poblaciones locales de GRD.
n Materiales/información de GRD disponibles y
difundidos.
n Organización de ejercicios de prueba/simulacros.
n Evaluación del personal capacitado disponible para
emergencias.
¿Cuáles son los n Agencias/Ministerios n Mandatos y responsabilidades para los distintos tipos de
mecanismos de sectoriales. participantes/ organizaciones clave definidos para la GRD.
coordinación n Foro/grupos n Planes de GRD integrados y transversales en distintos
dentro del interdisciplinarios niveles.
sistema nacional asesores en gestión n Planes de acción de GRD sectoriales hacen referencia a
de GRD? ¿Cuáles de desastres en varios otros sectores.
son los roles y niveles. n Vínculos/MoU institucionalizados entre las agencias de
responsabilidades n Comités/grupos de gobierno, instituciones de investigación y capacitación,
de las agencias coordinación. y ONG.
sectoriales, ONG, y n OING, ONG y OSC. n Existencia de Grupos Básicos/Grupos de Acción de GRD
del sector privado n Plataforma nacional de en las agencias relacionadas.
para la GRD? EIRD. n Reuniones regulares para los comités de coordinación
de GRD.
n Plan de trabajo para el comité de GRD.
n Descripción de funciones que incluyen tareas
relacionadas con la GRD.
¿Cuáles son los n Organización nacional de n El país participa o dirige programas regionales de GRD.
mecanismos para GRD o cuerpo encargado n Viajes de estudio e intercambios con otros países.
la cooperación de la toma de decisiones. n Programas internacionales vigentes sobre GRD.
regional e n Plataforma Nacional. n Proyectos de inversión con componentes de reducción
internacional n Coordinador del sistema de riesgos.
en GRD y/o de NU. n Vínculos establecidos con el sistema de EIRD de NU.
respuesta frente a n Plataforma de EIRD. n Peticiones relámpago realizadas a los países donantes.
emergencias? n FICR. n Acuerdos regionales para la estandarización, planificación
e implementación de GRD (Gestión de incendios).
n Comité/unidad/centro nacional de coordinación de
emergencias coordina la ayuda nacional/internacional
para emergencias.
35
]
¿Qué recursos se n Mecanismo de reserva de n Las instituciones de GRD reciben financiamiento para
comprometen para presupuesto nacional. operación y mantención regular.
la GRD? n Sección de administración n Las instituciones de GRD implementan proyectos
y finanzas responsable de financiados por donantes.
la GRD. n Se comprometen presupuestos para actividades clave
n Proyectos temáticos y bajo el plan de acción nacional de GRD.
D E
de fondos fiduciarios o
nacionales.
S I S T E M A S
D E
RECUADRO 3.3
EJEMPLOS DE TEMAS AGRÍCOLAS ESPECÍFICOS DEL SECTOR A
A N Á L I S I S
NIVEL NACIONAL
Agricultura de cultivos
n Historia de impactos de desastres, estimación de daños y pérdidas en los
cultivos.
[
36
EVALUACIÓN DE SISTEMAS DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES A NIVEL NACIONAL
37
A N Á L I S I S D E S I S T E M A S D E G E S T I Ó N D E L R I E S G O D E D E S A S T R E S
[ ]
38
CUA
18 D
19R20
O 3.2
Hoja de seguimiento de los procesos clave en los sistemas de GRD a nivel nacional
Procesos clave Indicadores18 Estado19 Nombre de las instituciones Medidas y capacidades de Comentarios
e instrumentos involucradas implementación20
(relacionados con
el marco de la Disponibilidad Responsabilidad Rol de Personal Cap. Recursos
GRD) principal apoyo técnicas financieros
18 Los indicadores ayudan a identificar las instituciones con capacidad técnica e institucional especializada en cada elemento del marco de la GRD y para identificar las futuras oportunidades de intervención.
19 Categorías de evaluación propuestas: NE – no existente; ENO – existente pero no operacional; o – Operacional
20 Categorías de evaluación propuestas: B – Bien; S – Satisfactorio, I - Inadecuado
Procesos clave Indicadores18 Estado19 Nombre de las instituciones Medidas y capacidades de Comentarios
e instrumentos involucradas implementación20
(relacionados con
el marco de la Disponibilidad Responsabilidad Rol de Personal Cap. Recursos
GRD) principal apoyo técnicas financieros
39
A N Á L I S I S D E S I S T E M A S D E G E S T I Ó N D E L R I E S G O D E D E S A S T R E S
[ ]
40
Procesos clave Indicadores18 Estado19 Nombre de las instituciones Medidas y capacidades de Comentarios
e instrumentos involucradas implementación20
(relacionados con
el marco de la Disponibilidad Responsabilidad Rol de Personal Cap. Recursos
GRD) principal apoyo técnicas financieros
41
A N Á L I S I S D E S I S T E M A S D E G E S T I Ó N D E L R I E S G O D E D E S A S T R E S
[ ]
42
Procesos clave Indicadores18 Estado19 Nombre de las instituciones Medidas y capacidades de Comentarios
e instrumentos involucradas implementación20
(relacionados con
el marco de la Disponibilidad Responsabilidad Rol de Personal Cap. Recursos
GRD) principal apoyo técnicas financieros
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[ ]
44
Procesos clave Indicadores18 Estado19 Nombre de las instituciones Medidas y capacidades de Comentarios
e instrumentos involucradas implementación20
(relacionados con
el marco de la Disponibilidad Responsabilidad Rol de Personal Cap. Recursos
GRD) principal apoyo técnicas financieros
45
A N Á L I S I S D E S I S T E M A S D E G E S T I Ó N D E L R I E S G O D E D E S A S T R E S
[ ]
46
Procesos clave Indicadores18 Estado19 Nombre de las instituciones Medidas y capacidades de Comentarios
e instrumentos involucradas implementación20
(relacionados con
el marco de la Disponibilidad Responsabilidad Rol de Personal Cap. Recursos
GRD) principal apoyo técnicas financieros
21 El término “distrito” es utilizado para referirse al punto intermedio operacionalmente más importante (desde una perspectiva
local) entre los niveles local y nacional. Con gran frecuencia éste es el nivel de “distrito”. Sin embargo, dependiendo del contexto
específico del país, también puede ser “provincia”, “estado”, o “municipalidad”. En países con gobiernos estatales o provinciales
separados, los métodos discutidos en el Módulo 3 para la evaluación a nivel local también pueden ser aplicables.
47
]
todos los actores con respecto a la GRD, incluyendo los funcionarios de gobierno,
políticos, representantes elegidos del consejo, líderes tradicionales, empresarios del
sector privado, ONG y organizaciones de la sociedad civil.
n Identificar los atributos institucionales tangibles (políticas, mandatos y estructuras
organizacionales), los instrumentos de apoyo (como finanzas, apoyo logístico y
D E
municipal, de distrito o provincial (Recuadro 4.1). En vista de que usualmente existe una
A N Á L I S I S
48
EVALUACIÓN DE LOS SISTEMAS DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES A NIVEL DE DISTRITO
y relacionar esta información con los mapas de exposición a amenazas. El criterio utilizado
para definir los riesgos de amenazas y la vulnerabilidad a nivel de distritos deberá tener
en cuenta los factores socioeconómicos e institucionales que aumentan la vulnerabilidad
frente a las amenazas. También es importante la información sobre el impacto de desastres
ocurridos en el pasado, las respuestas tomadas y las lecciones aprendidas.
RECUADRO 4.1
PASOS PARA CONDUCIR LA OBTENCIÓN DE DATOS A NIVEL DE DISTRITO
49
]
y sus vínculos a nivel comunitario y nacional. En vista de que el distrito sirve como
intermediario entre los niveles nacional y comunitario, es importante evaluar la efectividad
y conveniencia de sus roles y responsabilidades en este contexto. Los temas clave que
se deben revisar incluyen, por ejemplo, la existencia de modalidades específicas, pautas,
normas y políticas a nivel de distrito para traducir las políticas nacionales de GRD en
D E
planes o estrategias específicas del distrito. La calidad de los planes y de las estrategias
S I S T E M A S
del Riesgo de Desastres a nivel Comunitario (GRDC) también podría servir como un
A N Á L I S I S
50
CUADRO 4.1
Preguntas claves seleccionadas para los funcionarios de distrito, ONG, OSC/OBC, líderes locales y sector privado
Funcionarios de distrito ONG y organizaciones de la sociedad civil Líderes locales (elegidos y Representantes del sector privado
(OSC) tradicionales)
n ¿Qué actividades de GRD son desarrolladas por qué n ¿Qué actividades de GRD son n ¿Qué tipo de liderazgo local n ¿Participa el sector privado en el
tipo de institución a nivel de distrito (por ejemplo, desarrolladas por ONG y OSC, por existe a nivel de distrito y cuáles comité de distrito de GRD?
prevención, mitigación, preparación, respuesta, ejemplo prevención, mitigación, son sus roles en cuanto a la n ¿Cuál es el rol de las organizaciones
recuperación y reconstrucción)? preparación, respuesta, recuperación y GRD? del sector privado en la GRD, por
n ¿Están disponibles los planes de contingencia y/o de reconstrucción, GDRC? n ¿Cuáles son las prioridades de la ejemplo: fases de prevención/
GRD sectorial transversales)? n ¿Cuál es el papel de las ONG/OSC en GRD a nivel de distrito? mitigación (como diversificar
n ¿Cuáles son las prioridades de la GRD a nivel de distrito? los cuerpos de planificación/toma de n ¿Qué grupos de la población los modos de vida a través de
n ¿Qué instituciones (si hubiera) proporciona decisiones de GRD? ¿Participan ellos rural/ urbana son los más mercados, suministro de insumos y
capacitación en GRD a nivel de distrito? ¿Qué tan en comités de GRD de distrito o tienen vulnerables y por qué? servicios) teléfonos/comunicaciones;
pertinente y efectiva es la capacitación, y como roles activos en la implementación de los n ¿Tienen los líderes locales preparación (recolección de
puede mejorarse? planes de GRD dirigidos por el gobierno? alguna ventaja comparativa información para los sistemas de
n ¿Qué aspectos del fortalecimiento institucional usted n ¿Cuáles son las prioridades de la GRD a en la implementación de AT, almacenar alimentos e insumos
ve como los más importantes para la GRD a nivel de nivel de distrito desde la perspectiva de programas de GRD comparado para la alimentación y la producción,
distrito? las ONG y OSC? con las organizaciones de etc.); respuesta, y recuperación/
n ¿Cómo moviliza el distrito los recursos para la GRD n ¿Qué grupos rurales/urbanos son los más gobierno, ONG y OSC? rehabilitación (almacenamiento/
, por ejemplo: fuentes nacionales o distritales, vulnerables; cómo se puede llegar a ellos n ¿Cuál es su opinión obtención y entrega rápida de
impuestos locales, agencias donantes/de ayuda, de mejor manera? sobre el desempeño de alimentos, semillas, equipo agrícola
otros? ¿Qué tipos de problemas (si hubiera) se n ¿Existe algún mecanismo de coordinación las organizaciones de y pesquero, productos veterinarios);
encuentran en la obtención de un financiamiento de GRD operando entre las ONG y gobierno, ONG y OSC en la reconstrucción (calles, puentes,
adecuado, y cómo se pueden resolver/reducir? OSC involucradas en la GRD? ¿Qué tan implementación de programas albergues, instalaciones para
n ¿Qué apoyo técnico, financiero y logístico recibe el efectivos son estos mecanismos y sus de GRD? comercio, sistemas de transporte,
distrito del nivel nacional? ¿Qué tan efectiva es la relaciones con las organizaciones de n ¿Cómo se coordinan/ tiendas, escuelas, centros de salud, etc.)?
coordinación horizontal y vertical? GRD del sector público, y cómo pueden interactúan los organismos n ¿Proporciona el Gobierno contratos
n ¿Cuáles son las fuentes de mensajes de Alerta mejorarse? elegidos localmente con de construcción para el sector
Temprana (AT) a nivel de distrito? ¿Son éstas n ¿Cuál es su opinión sobre el desempeño las actividades de GRD privado? ¿Cuáles son los pro y los
generadas a nivel nacional o de distrito? ¿Cómo de los sistemas de gobierno en la desarrolladas por las agencias contra?
puede mejorarse el sistema de AT? ¿Quién es implementación de la GRD ? de gobierno, ONG y OSC? n ¿Existen problemas para adquirir
responsable por la interpretación y comunicación n ¿Cuáles son las fuentes de financiamiento materiales para la reconstrucción?
de los mensajes de AT, o de dar la alerta en caso de de las ONG y OSC para las actividades ¿cómo pueden resolverse?
emergencia? de GRD ? ¿Qué tan adecuadas son estas n ¿Proporciona el sector privado
n ¿Cómo se puede llegar a los más vulnerables? fuentes? ¿Cómo pueden aumentarse? instrumentos financieros para el
¿Se aplican los enfoques participativos en su n ¿En qué aspectos y cómo pueden verse manejo de riesgos o bien presta
organización en cuanto al alivio de la pobreza y/o más fortalecidos los servicios de ONG y dinero/bienes, y a qué tasas de
GRD? OSC para la GRD? interés?
EVALUACIÓN DE LOS SISTEMAS DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES A NIVEL DE DISTRITO
51
]
RECUADRO 4.2
D E S A S T R E S
Contexto de vulnerabilidad
n Áreas geográficas/agro-ecológicas en riesgo, historia de impactos, cálculo de
daños y pérdidas;
D E
impedidos).
n Sub-sectores en mayor riesgo (por ejemplo, agricultura, pesca, pastoreo).
n Mapas de riesgo pertenecientes al sector agrícola y relacionados.
D E L
agrícola.
n Desafíos y restricciones enfrentadas por las agencias del sector agrícola en la
A N Á L I S I S
52
EVALUACIÓN DE LOS SISTEMAS DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES A NIVEL DE DISTRITO
53
A N Á L I S I S D E S I S T E M A S D E G E S T I Ó N D E L R I E S G O D E D E S A S T R E S
[ ]
54
22
CU 23 A
24 D R O 4.2
Hoja de seguimiento de los procesos claves en los sistemas de GRD a nivel de distrito
Procesos clave Indicadores22 Estado23 Nombre de las instituciones Medidas y capacidades de Comentarios
e instrumentos involucradas implementación24
(relacionados
con el marco Disponibilidad Responsabilidad Rol de Personal Cap. Recursos
de la GRD) principal apoyo técnicas financieros
22 Los indicadores ayudan a identificar las instituciones con capacidad técnica e institucional especializada en cada elemento del marco de la GRD y las futuras oportunidades de intervención.
23 Categorías de evaluación propuestas: NE – no existente; ENO – existente pero no operacional; O – Operacional
24 Categorías de evaluación propuestas: B – Bien; S – Satisfactorio, I - Inadecuado
Procesos clave Indicadores22 Estado23 Nombre de las instituciones Medidas y capacidades de Comentarios
e instrumentos involucradas implementación24
(relacionados
con el marco Disponibilidad Responsabilidad Rol de Personal Cap. Recursos
de la GRD) principal apoyo técnicas financieros
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Procesos clave Indicadores22 Estado23 Nombre de las instituciones Medidas y capacidades de Comentarios
e instrumentos involucradas implementación24
(relacionados
con el marco Disponibilidad Responsabilidad Rol de Personal Cap. Recursos
de la GRD) principal apoyo técnicas financieros
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Procesos clave Indicadores22 Estado23 Nombre de las instituciones Medidas y capacidades de Comentarios
e instrumentos involucradas implementación24
(relacionados
con el marco Disponibilidad Responsabilidad Rol de Personal Cap. Recursos
de la GRD) principal apoyo técnicas financieros
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[ ]
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Procesos clave Indicadores22 Estado23 Nombre de las instituciones Medidas y capacidades de Comentarios
e instrumentos involucradas implementación24
(relacionados
con el marco Disponibilidad Responsabilidad Rol de Personal Cap. Recursos
de la GRD) principal apoyo técnicas financieros
25 Esta Guía utiliza los términos “comunidad” o “localidad” como más o menos intercambiables con los términos “pueblo”
o “comuna”. El criterio fundamental de calificación, desde una perspectiva institucional, es que el término utilizado se refiere a
un ámbito institucional en el que por lo general no existe una presencia permanente de organismos oficiales. A menudo, la única
posición oficial del gobierno, si existe, es la del alcalde. Normalmente la palabra “pueblo” se utiliza para asentamientos de 500
hogares o menos. En las zonas donde predominan los asentamientos dispersos, pueden existir “comunidades” incluso en ausencia
de “pueblos”. No obstante, en algunos países, los pueblos pueden tener más de 10.000 habitantes. En este caso, la “comunidad”
puede coincidir con un barrio dentro de un pueblo más grande.
61
]
COMUNIDAD?
Las intervenciones de GRD sólo podrán llegar en forma efectiva a las comunidades
seriamente vulnerables a las amenazas y los desastres naturales si su diseño,
ejecución, supervisión y evaluación están basados en la participación comunitaria, y
si se apoyan, complementan y fortalecen las estrategias propias de la comunidad para
D E
n evaluar si realmente existen a nivel local las estructuras y los procesos previstos en
el contexto de planificación de la GRD a nivel nacional, o si han sido modificados
por las comunidades, a fin de reflejar las necesidades locales.
Las instituciones comunitarias son las normas que rigen a instituciones intangibles a nivel
A N Á L I S I S
base comunitaria.26
Los profesionales encargados de la gestión de desastres tienden a prestar más
atención a las organizaciones relativamente formales y visibles, tales como las descritas
en el recuadro 5.1, ya que son fácilmente identificables y generalmente tienen objetivos
claramente definidos. Sin embargo, las instituciones se superponen: las instituciones
informales, sin estructura social o socio-cultural, tales como parentesco, sexo, grupo etario
o tradiciones y normas informales pueden influenciar las reglas de las organizaciones
formales y estructuradas.
26 Definiciones tomadas de FAO. 2005 Guía rápida para misiones: Análisis de instituciones y medios de subsistencia locales, por
A. Carloni. Servicio de Instituciones Rurales y Participación. Roma, pág. 22.
62
EVALUACIÓN DE LOS SISTEMAS DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES A NIVEL DE COMUNIDADES
RECUADRO 5.1
LAS ORGANIZACIONES DE BASE COMUNITARIA (OBC)
Comités de desarrollo rural (CDR): son organizaciones de gobernanza colectiva
de un pueblo, con responsabilidad en el desarrollo. La gobernanza colectiva de
una comunidad implica un conjunto de normas endógenas aceptadas -o sea las
instituciones de la comunidad- y una organización responsable de la aplicación
de las normas y de organizar acciones colectivas de interés para todos los
miembros de la comunidad.
Grupos de interés común (GIC) son organizaciones de algunos miembros de la
comunidad que se reúnen para lograr un propósito común.
Asociaciones de usuarios (AU) son GIC establecidos para operar y mantener
una instalación construida con fondos públicos o privados, con recursos
movilizados por los miembros de la asociación.
Organizaciones Micro-Financieras (OMF) son GIC a nivel comunitario que se
especializan en ahorro, préstamo y otros servicios financieros.
63
]
Rural Participativo (DRP), y ser interactivos y flexibles en el uso de sus métodos. Los
pasos secuenciales propuestos en el recuadro 5.2 pueden ser útiles en la planificación de los
R I E S G O
estudios de diagnóstico:
D E L
RECUADRO 5.2
PASOS RECOMENDADOS PARA RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN A
G E S T I Ó N
NIVEL DE COMUNIDAD
También sería recomendable que un miembro del equipo hiciese una breve
S I S T E M A S
64
EVALUACIÓN DE LOS SISTEMAS DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES A NIVEL DE COMUNIDADES
n Calendario estacional para discutir y relacionar las actividades claves de las cuales
viven las personas (cultivos/ganado/otras actividades que generen ingreso) con los
riesgos de exposición a peligros y las estrategias existentes para enfrentarlos;
n Diagramas de Venn para estudiar y comprender los roles de las organizaciones
comunitarias claves y su importancia relativa para la aldea, comparar su
papel real con el rol potencial frente a la GRD, comparar y discutir sobre la
importancia y las capacidades de las organizaciones locales en el desarrollo
de actividades de sustento y de GRD.
n Un simple cuadro de análisis FODA (pre-elaborado en rotafolios con
preguntas inductivas) para evaluar la funcionalidad del sistema local de
GRD. ¿Qué funciona bien? ¿Qué estrategias de afrontamiento existen?
¿Qué vacíos se perciben? ¿Qué podría reforzarse? ¿Qué oportunidades
existen? ¿Qué amenaza el funcionamiento del sistema local de GRD?
n Otras herramientas opcionales de DRP para obtener información y detalles
adicionales pueden incluir discusiones grupales, ejercicios de clasificación
para identificar prioridades, y calendarios estacionales.
4. Realizar una sesión de síntesis (reunión comunitaria) con todos los grupos,
para presentarles y discutir las conclusiones colectivas y lograr consensos sobre
prioridades y recomendaciones fundamentales.
Los pasos propuestos en el recuadro 5.2 son indicativos, y tal vez sea necesario
adaptarlos a diferentes tipos de comunidades y situaciones. En la medida de lo posible, el
objetivo del análisis debería ser la comparación de las perspectivas de los distintos grupos
involucrados.27 A continuación se entrega una lista indicativa de las principales áreas
temáticas y unas preguntas relacionadas que pueden hacerse cuando se utilizan ciertas
herramientas específicas de DRP:
27 Aunque las comunidades comprenden grupos socioeconómicos distintos –a veces incluso con intereses en conflicto- es poco
probable que se tenga el tiempo durante el ejercicio para llevar a cabo una cuidadosa evaluación participativa de las instituciones
locales que involucre a todas las partes interesadas. No obstante, la evaluación a nivel de la comunidad debe tratar de obtener los
puntos de vista de varios grupos, en particular los más vulnerables, que generalmente se excluyen de las tradicionales evaluaciones
oficiales “de arriba hacia abajo” de GRD.
28 La intención de analizar el contexto de vulnerabilidad no es lograr una evaluación exhaustiva y profesional, para lo cual
existen otras herramientas. Lo que se espera en este contexto es entender los esquemas básicos de vulnerabilidad como base para
el análisis institucional de GRD.
65
]
GRÁFICO 5.1
D E
Una caminata por la aldea y el mapeo de la comunidad: (para una descripción metodológica véase
el Anexo I) son simples, pero de las más apropiadas herramientas para evaluar el contexto de
vulnerabilidad. También sirven para “romper el hielo”, ganar la confianza de la comunidad y hacerse
una imagen general de la situación del pueblo y su perfil de amenazas. Durante los ejercicios se
pueden discutir y mapear una serie de temas. Estas discusiones deberían utilizarse también para
afinar preguntas específicas sobre las instituciones locales que deberán abordarse luego con mayor
profundidad a través del diagrama de Venn y/o del ejercicio de FODA.
29 En áreas devastadas por el VIH/SIDA, por ejemplo, sería útil diferenciar los hogares encabezados por niños o parientes mayores.
66
EVALUACIÓN DE LOS SISTEMAS DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES A NIVEL DE COMUNIDADES
GRÁFICO 5.2
Mapa de vulnerabilidad de una comunidad piloto de GRD, Ludbur, Granada a las
amenazas (2007)
Símbolos
Iglesia
Presa
Derrumbe de tierras
Hospital
Tormenta
Princess Alice
l a Mirebeau
Camino principa
Estación
Agrícola
Mirebeau
67
]
promueven nuevas estrategias? ¿Quién puede acceder o utilizar estos servicios de apoyo?
n ¿Qué opciones tecnológicas y buenas prácticas viables a nivel local para la GRD y
buenas prácticas de GRD existen a nivel comunitario? Si hubieran, ¿cuáles son?
GRÁFICO 5.3
D E
Algodón
D E
Trigo
Maíz
A N Á L I S I S
Soja
Arroz
Riesgos Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sept Oct Nov Dic
Inundación
Sequía
Vientos
del sudeste
Granizo
Viento
fuerte
Calendarios estacionales son herramientas valiosas de DRP para evaluar patrones de vulnerabilidad
estacional y la consecuencia de las amenazas. Pueden utilizarse en reuniones comunitarias para
ayudar a identificar las amenazas claves que enfrenta la comunidad, y para estimular y orientar las
discusiones sobre estrategias de enfrentamiento, tanto existentes como potenciales, por ejemplo,
en el contexto de la planificación de la temporada agrícola y de las actividades relacionadas con los
medios de vida.
68
EVALUACIÓN DE LOS SISTEMAS DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES A NIVEL DE COMUNIDADES
69
]
un programa de GRD?
n ¿Participa la comunidad en algún proyecto de desarrollo en curso que pudiese
facilitar la implementación de un programa comunitario de GRD?
D E
GRÁFICO 5.4
S I S T E M A S
Ejemplo de un diagrama de Venn ilustrando las interacciones de una familia con las
instituciones pastoriles comunitarias en el pueblo de Jianshe, al Noroeste de China
D E
A N Á L I S I S
Veterinario
- Para coordinar inmunizaciones
- Para solicitar inmunizaciones
Jefe de la
Casa comunidad
Pasto de invierno - Para informar
[
sobre su trabajo
- Para postular a
proyectos
o ayuda
Sichuan
Para buscar animales
robados
Municipalidad de Jianshe
- Para participar de
Hombres Templo
reuniones e informar
Mujeres Para rogar
sobre su trabajo
por seguridad
- Para comprar cosas
Un diagrama de Venn es una herramienta fácil y práctica, que resulta muy eficaz al abordar
cuestiones institucionales y organizacionales, incluidas la estructura, las capacidades, la coordinación
y los vínculos.
70
EVALUACIÓN DE LOS SISTEMAS DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES A NIVEL DE COMUNIDADES
GRÁFICO 5-5
Realización de un análisis FODA en relación a riesgos, con un grupo de pastores en Mongolia
Un Análisis FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas) es una herramienta útil para
discutir y evaluar cuatro categorías básicas de problemas: ¿Qué va bien? ¿Dónde se perciben las
falencias, y qué debiera fortalecerse? ¿Qué oportunidades existen? y ¿Qué amenazas influyen en el
funcionamiento de un sistema de GRD? Los resultados de un análisis FODA pueden verse en el cuadro
5.1, donde se presenta un resumen de una evaluación de fortalezas y debilidades realizado con
criadores de ganado en la Mongolia rural.
La metodología FODA ayudó al equipo de evaluación y a los mismos criadores de ganado a
identificar y resumir las percepciones y opiniones de los criadores de ganado sobre los roles y
responsabilidades de los actores locales en GRD, así como también sus puntos de vista y percepciones
sobre actores de alto rango y sus acciones.
71
]
CUADRO 5.1
Cuadro resumen de una evaluación de fortalezas y debilidades con pastores en una zona
D E S A S T R E S
rural de Mongolia
Cuenca de Uvs)
S I S T E M A S
72
EVALUACIÓN DE LOS SISTEMAS DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES A NIVEL DE COMUNIDADES
Notas: “Zud” = frío extremo. “Otor” = desplazamiento estivo para engorde de animales
73
A N Á L I S I S D E S I S T E M A S D E G E S T I Ó N D E L R I E S G O D E D E S A S T R E S
[ ]
74
C
30U 31 RO 5.2
A D32
Lista de seguimiento de los procesos clave en los sistemas de GRD a nivel de la comunidad
30 Los indicadores ayudan a identificar las instituciones con capacidades técnicas e institucionales en cada elemento del marco de GRD y para identificar futuras oportunidades de intervención.
31 Categorías de evaluación propuestas: NE – no existente; ENO – existente pero no operacional; O – Operacional
32 Categorías de evaluación propuestas: B: Bien; S: Satisfactorio; I: Inadecuado
Procesos e Indicadores30 Estado31 Nombre de las Medidas y capacidades para la Comentarios
instrumentos claves instituciones implicadas implementación32
(relacionados con el
marco de la GRD) Disponibilidad Responsabilidad Rol de Personal Habilidades Recursos
principal apoyo técnicas financieros
75
A N Á L I S I S D E S I S T E M A S D E G E S T I Ó N D E L R I E S G O D E D E S A S T R E S
[ ]
76
Procesos e Indicadores30 Estado31 Nombre de las Medidas y capacidades para la Comentarios
instrumentos claves instituciones implicadas implementación32
(relacionados con el
marco de la GRD) Disponibilidad Responsabilidad Rol de Personal Habilidades Recursos
principal apoyo técnicas financieros
77
A N Á L I S I S D E S I S T E M A S D E G E S T I Ó N D E L R I E S G O D E D E S A S T R E S
[ ]
78
Procesos e Indicadores30 Estado31 Nombre de las Medidas y capacidades para la Comentarios
instrumentos claves instituciones implicadas implementación32
(relacionados con el
marco de la GRD) Disponibilidad Responsabilidad Rol de Personal Habilidades Recursos
principal apoyo técnicas financieros
El propósito de este módulo es perfilar una serie de pasos y herramientas que puedan servir
para analizar y sintetizar la información recogida durante la evaluación para ponerla a
disposición en un modo que facilite la toma de decisiones sobre reformas a las instituciones
y/o desarrollo de capacidades. El objetivo debe centrarse en el análisis de las estructuras
institucionales y organizacionales y las capacidades para la gestión del riesgo de desastres
(GRD) a varios niveles de autoridad, incluyendo los vínculos verticales/horizontales y
formales/informales.
El enfoque propuesto se basa en la experiencia de la FAO para utilizar el marco de
los medios de vida sostenibles en el análisis de las instituciones locales33 y para desarrollar
proyectos de desarrollo de capacidades para la GRD en las instituciones agrícolas. También
se hace referencia al Marco de Acción de Hyogo y otros trabajos realizados recientemente
por una serie de organizaciones internacionales para crear indicadores que sirvan para
monitorear los avances en la incorporación de la GRD en la planificación del desarrollo.
La definición de “instituciones” que se utiliza en esta Guía incluye tanto las “reglas del
juego” (leyes, políticas, procesos, normas formales e informales, reglas y procedimientos)
como el “jugador” (las organizaciones).
Los pasos propuestos para la consolidación y el análisis de los datos incluyen:
n el mapeo de los arreglos institucionales para la GRD;
n el análisis de los mecanismos de coordinación y el vínculo vertical-horizontal;
n la evaluación de fortalezas y debilidades del sistema de GRD y el avance en relación
a la aplicación del Marco de Acción de Hyogo; y
n la presentación de las principales conclusiones y recomendaciones
El flujo del análisis que se ilustra en el gráfico 6.1 comienza con el contexto de
vulnerabilidad a nivel local con una perspectiva ascendente.
33 FAO. 2003. Directrices para el análisis de las instituciones locales por N. Messer y P. Townsley. Roma; FAO. 2005. Guía
rápida para misiones: análisis de instituciones y medios de subsistencia locales, por A. Carloni. Roma.
79
]
n representen los intereses de los destinatarios principales y/o cuentan con la capacidad
para entregar servicios imprescindibles a estos destinatarios.
D E L
Para obtener un panorama completo de las instituciones que participan en la GRD, es útil
combinar y agrupar los datos recogidos en los tres niveles de la estructura institucional existente
G E S T I Ó N
34 Algunas instituciones podrán tener participación relevante en todos los casos pero otras variarán según el enfoque sectorial
o por amenaza que tenga el estudio. Por ejemplo, las asociaciones de usuarios y los departamentos de recursos hídricos son
extremamente importantes para el manejo de la sequía, mientras que las asociaciones de pescadores y las políticas de desarrollo
costero son relevantes en los programas de GRD que se encargan de los riesgos de tormentas tropicales.
80
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE DATOS
GRÁFICO 6.1
Un esquema general para presentar un sistema de GRD35
ESTRATEGIAS LOCALES DE
AFRONTAMIENTO
Servicios de extensión, organizaciones comunitarias, equipos de búsqueda y rescate, asociaciones de usuarios del
agua, organizaciones de productores, cooperativas, bomberos/brigadas contra incendios forestales, instituciones
financieras etc.
Ministerios sectoriales y
Organizaciones y agencias Agencia/punto focal de GRD
Organismos especializados
de apoyo especializadas a nivel nacional
con mandato de GRD
35 El gráfico presenta un ejemplo ilustrativo. Las organizaciones y los vínculos reales serán especificados según el contexto y el país.
81
]
GRÁFICO 6.2
D E S A S T R E S
n Oficina de gestión de
desastres(OGD)
ANÁLISIS DE AMENAZAS PREPARACIÓN n Ministerio de
n Oficina de gestión de n Ministerio de Alimentación y Gestión y Agricultura
desastres (OGD) Socorro de Desastres n Ministerio de Medio
n Programa general de gestión de n Oficina de gestión de desastres (OGD) Ambiente y Bosques
n ONG y organizaciones
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de socorro y
rehabilitación n
Universidad de
Bangladesh de
RECUPERACIÓN ingeniería y
n Dirección de carreteras y autopistas de Bangladesh tecnología
n Ministerio de Vivienda y Obras Públicas n Departamento de
n Ministerio de Bienestar Social Medio Ambiente
n Ministerio de gobierno local, desarrollo rural y cooperativas n Centros de
n Departamento de ingeniería del gobierno local formación
n Junta de desarrollo rural de Bangladesh especializada
n Junta de electrificación rural por sectores
n Ministerio de Medio Ambiente y Bosques (agricultura,
n ONG, organizaciones comunitarias y sector privado ganadería, etc.)
82
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE DATOS
RECUADRO 6.1
DEFINICIONES DE LOS VÍNCULOS HORIZONTALES Y VERTICALES
Vínculos horizontales: se refieren a la interacción y coordinación entre los
departamentos y ministerios gubernamentales en cada nivel y los mecanismos
para involucrar a los destinatarios y grupos de interés en los procesos de toma
de decisiones al abordar los temas de GRD.
Vínculos verticales: se refieren a los mecanismos y procesos de planificación,
ejecución y supervisión descendente/descendente, con el fin de garantizar la
adecuada canalización de recursos, información e instrucciones.
83
]
preparado en el análisis del paso anterior. El ejercicio se centrará ahora en dibujar líneas
entre las tarjetas para resaltar los vínculos existentes (o faltantes):
n mecanismos de coordinación a través de todos los sectores y de múltiples destinatarios,
n líneas de transmisión, líneas de mando y procesos ascendentes de planificación y
retroalimentación,
D E
n acuerdos de colaboración,
o para añadir información cualitativa sobre vínculos o actores específicos; las áreas
R I E S G O
GRÁFICO 6.3
Una transcripción ilustrativa de un ejercicio de tarjetas
G E S T I Ó N
Boletines
Oficina de control de
Comités inundaciones y tormentas
de personas de la
formal
a nivel comunitario
D E
comunidad
Jefe de la
A N Á L I S I S
comunidad
Mensajeros
Frente de dueños
de tierra Cruz Roja
Asociación de
Comunidad local
[
Veteranos
Unión de jóvenes
Proveedores de
servicios locales
84
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE DATOS
El diagrama de Venn final ofrecerá una visión general de las principales organizaciones
y sus vínculos con todos los sectores y niveles administrativos y gubernamentales. Un
ejemplo ilustrativo de vínculos horizontales y verticales entre las instituciones a nivel
provincial, de distrito y de comunidad se puede ver en el gráfico 6.3. Sin embargo, a los
fines del análisis se necesitará una evaluación más profunda de los aspectos específicos.
Un mapeo adicional de los procesos (una combinación de diagramas de flujo y organigramas)
acerca de los componentes específicos del sistema de GRD, que puede ser de particular interés
para el equipo de estudio, podría facilitar el estudio de la trayectoria de los actores fundamentales,
los recursos y los procesos de toma de decisiones con el fin de identificar los posibles obstáculos
y oportunidades para mejorar los sistemas. En el gráfico 5.4 se muestra un ejemplo donde se ven
más claramente los vínculos y los procesos institucionales sobre alerta temprana.
GRÁFICO 6.4
Mapeo de los elementos de un sistema de alerta temprana a nivel nacional
Observación y seguimiento
Análisis de datos
Pronóstico
Ubicación específica de
riesgos y evaluación de la
vulnerabilidad
Evaluación de impacto
potencial
Formulación de alerta
Comunidad vulnerable
Preparación a nivel de
Comunicación de puntos la comunidad, planes de
de impacto y opciones de respuesta a emergencias,
respuesta sensibilización y
mitigación
Las flechas gruesas representan los componentes ideales de un sistema de alerta temprana; las líneas
llenas indican el sistema existente, las líneas y los recuadros punteados representan los componentes
débiles y/o inexistentes
85
]
SISTEMA DE GRD
El tercero de los pasos más importantes en el proceso analítico propuesto es identificar y
analizar las fortalezas y debilidades del sistema de GRD en evaluación.
Con el uso de los mapas y diagramas preparados en los pasos anteriores y las hojas de
seguimiento de cada etapa del diagnóstico del sistema de GRD (o aquellos elementos relevantes para
D E
la evaluación), el próximo reto es sacar conclusiones sobre las principales fortalezas y debilidades
(vacíos) del sistema comenzando por sus sub-componentes. Esto implica también la reflexión acerca
R I E S G O
de las oportunidades y las amenazas que pueden afectar el desarrollo futuro del sistema de GRD.
Los temas relacionados con las capacidades serán de crucial importancia, puesto que toda
evaluación institucional está estrechamente ligada al desarrollo de capacidades. Una mirada general a
D E L
las fortalezas y debilidades del sistema de GRD (o de elementos específicos del sistema) resaltará las
necesidades de desarrollo de capacidades, las oportunidades de cambio y las limitaciones estructurales,
G E S T I Ó N
que al final serán parte de las conclusiones y recomendaciones del equipo de evaluación.
Como primer ejercicio de análisis, se insta al equipo para que individualmente preparen
en tarjetas una lista –a memoria- de las 3-5 fortalezas y debilidades más destacadas que se
perciban subjetivamente del sistema de GRD, combinando sus opiniones e impresiones a
nivel nacional, de distrito y de comunidad.
D E
Se puede utilizar el cuadro 6.1 como un marco para la documentación de manera más
S I S T E M A S
sistemática de las fortalezas y debilidades en todas las áreas temáticas y sub-componentes del
sistema. Esta Guía de GRD ha propuesto una serie de indicadores específicos en los cuadros
3.2, 4.2 y 5.2 para evaluar / monitorear la existencia y funcionalidad de una serie de aspectos
claves de un sistema de GRD. Son estos indicadores los que deberían utilizarse como una
herramienta para identificar fortalezas y debilidades (vacíos) en este ejercicio analítico.
D E
gráficamente con el diagrama de mapeo institucional. Por ejemplo, podrían marcarse con
un círculo o recuadro verde los puntos o áreas de fortalezas, mientras con rojo se marcarían
las debilidades. Esto servirá como una herramienta visual para mostrar en qué puntos
fuertes puede apoyarse el sistema de GRD así como para señalar que es posible también
que el sistema necesite más apoyo o de desarrollo en el futuro.
[
Se sugiere que el equipo documente también de manera sistemática las conclusiones que
proporcionen puntos de partida u oportunidades para mejorar el actual sistema de GRD,
o que aparezcan como posibles amenazas para el buen funcionamiento o desarrollo de un
sistema de GRD completo:
n oportunidades identificadas: dan orientación sobre los recursos disponibles de los
cuales sacar provecho (personas, conocimientos, tecnología) y proporcionan al
equipo una buena base para formular sus recomendaciones, y
n amenazas identificadas: generalmente señalan los riesgos que existen para el
funcionamiento del sistema; el equipo puede sopesar las amenazas en su decisión
estratégica sobre cómo se presentarán finalmente las recomendaciones.
En consecuencia, tanto las oportunidades como las amenazas servirán de base al equipo
para la formulación de recomendaciones concretas como parte de su informe general.
86
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE DATOS
CUADRO
36 6.1
Fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas a través de los niveles de gobierno
del sistema de GRD
Evaluación del F
riesgo de desastres
O
Planificación y F
seguimiento de la
GRD O
Mitigación y F
prevención de
desastres O
Incorporación F
de la GRD en la
planificación del O
desarrollo
D
Otras áreas F
temáticas como se
presentan en los O
cuadros 3.2, 4.2, 5.2.
D
36 Adaptado de ONU / EIRD. 2007. Palabras en acción: una guía para la aplicación del Marco de Hyogo. Nueva York.
87
]
una valoración cualitativa del status quo institucional que se requiera para fomentar la
D E S A S T R E S
básica. Las intervenciones son amplias, abarcan los aspectos más importantes de un sistema
de GRD, y guardan relación con las estrategias de desarrollo del país a largo plazo. Las
intervenciones son frecuentes y con perspectivas a largo plazo.
Nivel 5. Existe una “cultura de seguridad” entre todos los destinatarios: La GRD
está arraigada en todas las políticas, la planificación, las prácticas, las actitudes y los
D E
comportamientos.
A N Á L I S I S
En los países donde todavía hay poca conciencia de los aspectos de GRD (Nivel 1)
puede ser difícil trabajar directamente con las contrapartes gubernamentales. En estos
casos, puede ser necesario que las organizaciones no gubernamentales y las instituciones
de investigación desarrollen alianzas para intermediar y sensibilizar. Los niveles 2 y
3 indican un entorno institucional relativamente propicio, junto con las relevantes
[
capacidades y habilidades técnicas. Los niveles 4 y 5 implican que estos componentes del
sistema de GRD son autónomos. Los destinatarios claves con participación activa en los
sistemas de GRD o en sus componentes que se desempeñan a este nivel pueden hacer
una valiosa contribución reforzando la colaboración y las alianzas con las “partes más
débiles” del sistema.
37 EIRD. 2007. Palabras en acción: una guía para la aplicación del Marco de Hyogo; Tearfund. 2005. Reducción del riesgo
de desastre: una herramienta para organizaciones de desarrollo, Departamento de Desarrollo Internacional. 2007. RRD Grupo
Interinstitucional de Coordinación, Características de una Comunidad resistente a los desastres: una guía de orientación.
88
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE DATOS
89
]
CUADRO 6.2
Progreso del país en la aplicación de medidas de reducción de riesgos39
D E S A S T R E S
niveles administrativos
comunidades vulnerables.
90
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE DATOS
91
]
encontrar dentro de una guía de esta naturaleza la forma de analizar y presentar todos los tipos
de resultados, ya que serán muy específicos según las situaciones y los contextos. También
R I E S G O
son múltiples los tipos de recomendación que además pueden incluir, entre otros: propuestas
de reforma del sector y de políticas, formulación de proyectos, y diseño de programas de
entrenamiento y desarrollo de capacidades. Así y todo, los pasos para un análisis genérico
D E L
propuesto en el cuadro 6.1 puede servir como una herramienta útil para identificar:
n las debilidades que pueden traducirse en necesidades de desarrollo de capacidades
y deberían reflejarse en las recomendaciones como cuestiones fundamentales que se
abordarán en la etapa de seguimiento (lo que se debe hacer)
n las fortalezas que señalan recomendaciones, al entregar ejemplos de mecanismos
D E
(cómo hacerlo)
n las oportunidades que deben reflejarse en las recomendaciones junto con la
indicación de los recursos disponibles para sacar provecho (personas, conocimientos,
tecnología)
n y las amenazas que pueden incluirse explícitamente en el informe final, al señalar
D E
92
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE DATOS
BIBLIOGRAFÍA
Baas, S., Erdenebatar, B. & Swift J. 2001. Pastoral Risk Management for Disaster Prevention and
Preparedness in Central Asia - with special reference to the case of Mongolia; En Proceedings of
the International FAO Asia-Pacific Conference on Early Warning, Prevention, Preparedness and
Management of Disasters in Food and Agriculture, Tailandia, Mayo 2001. APDC/01/6.
FAO. 2003. Local institutions and livelihoods: Guidelines for Analysis por N. Messer y P. Townsley.
Roma.
FAO. 2004. The role of local institutions in reducing vulnerability to recurrent natural disasters and in
sustainable livelihoods development. Consolidated report on case studies and workshop findings
and recommendations. Rural Institutions and Participation Service (SDAR). Roma.
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Rural Institutions and Participation Service (SDAR). Roma.
Liu Y. & Baas S. 2001. Strengthening pastoral institutions in North-West China pastoral area to
access improved extension services for risk management and poverty alleviation. (disponible en
www.fao.org/sd/2001/IN0601_en.htm).
Swift, J. & Baas, S. 2003. Managing Pastoral Risk in Mongolia - A Plan of Action. Project TCP/
FAO/MON0066.FAO. Roma. (disponible en www.fao.org/docrep/009/ ah828e/ ah828e00.
htm).
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La Trobe y I. Davis. Teddington, Middlesex.
UN/ISDR. 2004. Living with Risk: A global review of disaster reduction initiatives. Versión 2004,
Volumen 1. Ginebra.
UN/ISDR. 2004. Living with Risk: A global review of disaster reduction initiatives. Versión 2004,
Volumen II Anexos. Ginebra.
UN/ISDR. 2005. Hyogo Framework for Action 2005-2015: Building the Resilience of Nations and
Communities to Disaster (disponible en www.unisdr.org/eng/hfa/hfa.htm).
UN/ISDR. 2007. Words into Action: a guide for implementing the Hyogo Framework. Ginebra.
93
A N E X O
1 HERRAMIENTAS Y
MÉTODOS PARA
EVALUACIONES
INSTITUCIONALES
95
]
de la comunidad
n Bienes del hogar por grupo adinerado (acceso a la tierra, el agua y los recursos
naturales, propiedad del ganado; capital físico y financiero)
n Estrategias típicas de los medios de vida y recursos de subsistencia para cada
grupo de riqueza
D E
96
HERRAMIENTAS Y MÉTODOS PARA EVALUACIONES INSTITUCIONALES
n Ejercicio grupal
n Los participantes y los destinatarios de la evaluación pueden dividirse en algunos
grupos y a cada grupo se le asigna un área específica y se le solicita presentar los
vínculos principales dentro y entre las instituciones.
n Mapeo del entorno institucional
n Esta es una forma de análisis de destinatarios que ilustra las relaciones entre
los agentes a nivel micro, y las relaciones entre los actores en un sector en
particular.
n Evaluación de instituciones sectoriales 46
n En una evaluación de instituciones sectoriales, los datos se recopilan y se
examinan con un análisis diferenciado, a nivel político-estructural, a nivel de los
sistemas administrativos, y a nivel técnico-sectorial, prestando especial atención
a la dinámica institucional y a los vínculos entre los organismos sectoriales.
46 “Evaluación de instituciones sectoriales” ha sido desarrollada y documentada por el Banco Mundial como el diagnóstico
y la búsqueda de consenso para el diseño y planificación de reformas institucionales y medidas de desarrollo o desarrollo de
capacidades según sea necesario para los programas específicos de cada sector.
97
A N E X O
2 TÉRMINOS Y
DEFINICIONES
RELACIONADOS
CON DESASTRES
47 La Estrategia Internacional de las Naciones Unidas para la Reducción de Desastres (EIRD/NU): Como sucesora del Decenio
Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales 1990-1999, la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres
(la Estrategia) fue aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas para servir como marco global de acción para reducir
las pérdidas humanas, sociales, económicas y ambientales producidas por desastres naturales y los consecuentes desastres en la
tecnología y el medio ambiente. El objetivo de la Estrategia es crear comunidades capaces de resistir a los desastres, promoviendo
una toma de conciencia cada vez mayor sobre la importancia de la reducción de los desastres como un componente integral del
desarrollo sostenible. Para implementar la Estrategia y asegurar las necesarias sinergias entre los diversos destinatarios al vincular
la reducción de desastres con las actividades humanitarias y de desarrollo, en el año 2000 se estableció el secretariado interagencial
de la EIRD/NU (el Secretariado) para coordinar las estrategias y políticas de reducción de desastres dentro y fuera del sistema de
Naciones Unidas, promocionar ampliamente el tema, y colaborar con las plataformas nacionales.
48 Ver: UN/ISDR. 2004. Living with Risk: A global review of disaster reduction initiatives. Versión, Volumen 1. Ginebra. El
“Marco de Acción para la Reducción del Riesgo de Catástrofes” describe el contexto general y las actividades principales de los
programas de reducción de desastres, incluyendo los elementos necesarios para preparar una estrategia completa de reducción de
riesgos de desastres (o de la gestión del riesgo de desastres).
99
]
Amenaza Un fenómeno, sustancia, actividad humana o condición peligrosa que puede ocasionar la
muerte, lesiones u otros impactos a la salud, al igual que daños a la propiedad, la pérdida de
medios de sustento y de servicios, trastornos sociales y económicos, o daños ambientales.
Las amenazas surgen de una gran variedad de fuentes geológicas, meteorológicas,
hidrológicas, oceánicas, biológicas y tecnológicas que algunas veces actúan de forma
combinada.
Capacidad La combinación de todas las fortalezas, los atributos y los recursos disponibles dentro de
D E
una comunidad, sociedad u organización que pueden utilizarse para la consecución de los
objetivos acordados.
La capacidad puede incluir la infraestructura y lo medios físicos, las instituciones y las
R I E S G O
Capacidad de La habilidad de la población, las organizaciones y los sistemas, mediante el uso de los
afrontamiento recursos y las destrezas disponibles, de enfrentar y gestionar condiciones adversas,
D E L
condiciones adversas.
continuo para desarrollar las instituciones, la concientización pública, los recursos financieros,
los sistemas tecnológicos y un entorno propicio más amplio en los ámbitos social y cultural.
S I S T E M A S
Desastre/ Una seria interrupción en el funcionamiento de una comunidad o sociedad que ocasiona
desastre una gran cantidad de muertes al igual que pérdidas e impactos materiales, económicos y
ambientales que exceden la capacidad de la comunidad o la sociedad afectada para hacer
frente a la situación mediante el uso de sus propios recursos.
Con frecuencia se describe a un desastre como el resultado de la combinación de la
exposición a una amenaza, las condiciones de vulnerabilidad presentes, y capacidades o
medidas insuficientes para reducir o hacer frente a las posibles consecuencias negativas.
D E
Evaluación/ Una metodología para determinar la naturaleza y el grado de riesgo a través del análisis
Análisis de posibles amenazas y la evaluación de las condiciones existentes de vulnerabilidad que
A N Á L I S I S
del riesgo conjuntamente podrían dañar potencialmente a la población, la propiedades, los servicios y
los medios de sustento expuestos, al igual que el entorno del cual dependen.
Las evaluaciones de riesgos (y los mapas afines) incluyen una revisión de las características
técnicas de las amenazas, tales como su ubicación, intensidad, frecuencia y probabilidad;
el análisis del grado de exposición y de vulnerabilidad, incluidas las dimensiones
físicas, sociales, de salud, económicas y ambientales; y la evaluación de la eficacia de
las capacidades de afrontamiento, tanto las que se imperan como las alternativas, con
[
Gestión de La organización y la gestión de los recursos y las responsabilidades para abordar todos los
emergencias aspectos de las emergencias, especialmente la preparación, la respuesta y los pasos iniciales
de la rehabilitación.
La gestión de emergencias incluye planes y disposiciones institucionales para comprometer y
guiar los esfuerzos del gobierno, de las organizaciones no gubernamentales, de las entidades
voluntarias y de las agencias privadas de forma coordinada e integral para responder a todas
las necesidades relativas a una emergencia. A veces la expresión “gestión de desastres”
también se utiliza en vez de “gestión de emergencias”.
49 Las definiciones se tomaron de la Terminología sobre Reducción del Riesgo de Desastres. EIRD/NU. Versión 2009.
Disponible en http://www.unisdr.org/eng/terminology/UNISDR-Terminology-Spanish.pdf
100
TÉRMINOS Y DEFINICIONES RELACIONADAS CON DESASTRES
Mitigación La disminución o la limitación de los impactos adversos de las amenazas y los desastres afines.
Las medidas de mitigación abarcan técnicas de ingeniería y construcciones resistentes a las
amenazas, al igual que mejores políticas ambientales y una mayor sensibilización pública.
Preparación El conocimiento y las capacidades que desarrollan los gobiernos, los profesionales, las
organizaciones de respuesta y recuperación, las comunidades y las personas para prever,
responder y recuperarse de forma efectiva de los impactos de los eventos o las condiciones
probables, inminentes o actuales que se relacionan con una amenaza.
Prevención La evasión absoluta de los impactos adversos de las amenazas y de los desastres conexos.
La prevención expresa el concepto y la intención de evitar por completo los posibles
impactos adversos mediante diversas acciones que se toman con anticipación.
Resiliencia La capacidad de un sistema, comunidad o sociedad expuestos a una amenaza para resistir,
absorber, adaptarse y recuperarse de sus efectos de manera oportuna y eficaz, lo que
incluye la preservación y la restauración de sus estructuras y funciones básicas.
La resiliencia de una comunidad con respecto a los posibles eventos que resulten de
una amenaza se determina por el grado al que esa comunidad cuenta con los recursos
necesarios y es capaz de organizarse tanto antes como durante los momentos apremiantes.
Sistema de El conjunto de capacidades necesarias para generar y difundir información de alerta que
alerta temprana sea oportuna y significativa, con el fin de permitir que las personas, las comunidades y las
organizaciones amenazadas por una amenaza se preparen y actúen de forma apropiada
y con suficiente tiempo de anticipación para reducir la posibilidad que se produzcan
pérdidas o daños.
Un sistema de alerta temprana en función de la gente comprende cuatro elementos
fundamentales: el conocimiento del riesgo; el seguimiento de cerca (o monitoreo), el
análisis y el pronóstico de las amenazas; la comunicación o la difusión de las alertas y los
avisos; y las capacidades locales para responder frente a la alerta recibida.
Vulnerabilidad Las características y las circunstancias de una comunidad, sistema o bien que los hacen
susceptibles a los efectos dañinos de una amenaza.
Existen diversos aspectos de la vulnerabilidad que surgen de varios factores físicos, sociales,
económicos y ambientales.
101
SERIE FAO SOBRE EL MEDIO AMBIENTE Y LA GESTIÓN
DE LOS RECURSOS NATURALES
1. Africover: Specifications for geometry and cartography, summary report of the workshop on
Africover, 76 pages, 2000 (E)
2. Terrestrial Carbon Observation: The Ottawa assessment of requirements, status and next
steps, by J.Cihlar, A.S. Denning and J. GOsz, 108 pages, 2002 (E)
3. Terrestrial Carbon Observation: The Rio de Janeiro recommendations for terrestrial and
atmospheric measurements, by .Cihlar, A.S. Denning, 108 pages 2002 (E)
4. Agricultura Orgánica, Ambiente y Seguridad Alimentaria, editado por Nadia El-Hage Scialabba
y Caroline Hattam. 280 pp, 2003 (E y S)
5. Terrestrial Carbon Observation: The Frascati report on in situ carbon data and information, by
J.Cihlar, M.Heimann and R.Olson, 136 pages, 2002 (E)
6. The Clean Development Mechanism: Implications for energy and sustainable agriculture and
rural development projects, 2003 (E)*: Out of print/not available
7. The application of a spatial regression model to the analysis and mapping of poverty, by
Alessandra Petrucci, Nicola Salvati, Chiara Seghieri, 64 pages, 2003 (E)
8. Land Cover Classification System (LCCS) + CD-ROM, version 2, Geo-spatial Data and
Information, by Antonio di Gregorio and Louisa J.M.Jansen, 208 pages, 2005 (E)
9. Coastal GTOS. Strategic design and phase 1 implementation plan, Global Environmental
Change, by Christian, R.R “et al”, 2005 (E)
10. Frost Protection: fundamentals, practice and economics- Volume I and II + CD, Assessment and
Monitoring, by Richard L Snyder, J.Paulo de Melo-Abreu, Scott Matulich, 72 pages, 2005 (E), 2009 (S)
11. Mapping biophysical factors that influence agricultural production and rural vulnerability, Geo-
spatial Data and Information, by Harri Van Velthuizen “et al”, ~90 pages 2006 (E)
12. Rapid Agriculture Disaster Assessment Routine (RADAR) 2008 (E)
13. Disaster risk management systems analysis: A guide book, 2008 (E)
14. Community Based Adaptation in Action: A case study from Bangladesh, 2008 (E)
15. Coping with a changing climate: considerations for adaptation and mitigation in agriculture, 2009 (E)
Disponibilidad: 2009