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La Evaluación de La Política Social en México PDF
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ACOSTA
Resumen Abstract
El propósito general de este trabajo consiste Evaluating social policy in Mexico: recent
en hacer un análisis de los avances en developments, new tasks and persistent
el proceso de institucionalización de la dilemmas
evaluación de la política social en México a
partir de 2006 y señalar algunas ideas para This paper analyzes the recent developments
lograr que la evaluación de la política social in the institutionalization process of the
contribuya a mejorar la rendición de cuentas, evaluation of social policy in Mexico and
la transparencia, la participación social, la highlights some ideas to improve and
eficiencia y la eficacia social de las acciones enhance accountability, transparency, social
del gobierno orientadas a mejorar el bienestar participation, efficiency, and social impact
de la población y a combatir la desigualdad of government policies aimed at alleviating
social y la pobreza. poverty and social inequality.
Palabras clave: pobreza, desigualdad social, Key words: poverty, social inequality, public
políticas públicas, gobierno, administración policy, public administration, government,
pública, gobernanza, nueva gestión pública, governance, new public management, general
ley general de desarrollo social, Coneval, law of social development, Coneval, Sedesol.
Sedesol.
Introducción
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En la práctica, muchos países impulsaron políticas neoliberales que tuvieron como ejes el
adelgazamiento del Estado, la desregulación de los mercados, la privatización de los servicios
públicos, y la focalización de la política social (Kliksberg, 2002; Massé-Narváez, 2002;
Reygadas, 2008).
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En su definición más extrema, la NGP establece la superioridad de la racionalidad económica
y administrativa del sector privado por encima de la del sector público, a partir del supuesto
de que dicha racionalidad, aplicada a la producción y provisión de bienes y servicios públicos,
conducirá de manera automática a la mejoría en la eficiencia y la eficacia de la administración
pública en la provisión de dichos bienes y servicios (ver Dunn y Miller, 2007; Osborne, 2006).
La nueva gobernanza
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En la NG, el gobierno adquiere conciencia de “la necesidad de cooperar con otros actores
sociales” y “las empresas privadas también reconocen (o les hacen reconocer) cada vez más
sus responsabilidades sociales en áreas como la protección ambiental, la participación de los
consumidores y en asuntos como la creación de empleos” (Kooiman, 2004: 173).
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El término ‘institución’ se usa para denotar los acuerdos, leyes, reglas, normas, creencias,
procedimientos y organizaciones utilizadas por los actores para tomar decisiones (Kooiman et
al., 2008).
materiales que hacen posible o que limitan la acción de los actores y que
son continuamente transformadas por ellos mismos.
Evaluación de la NGP y la NG
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Para la NG “el gobierno ha dejado de ser el único o el más importante productor del contenido
de la Gobernanza, pero es el único en la validación del contenido. El gobierno da la forma
pública (de ley, decreto, política, servicio…) al contenido de la decisión en cuya elaboración
participó en asociación con actores no gubernamentales” (Aguilar, 2008a: 43).
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En la NG, “el fundamento de su validez política y eficacia social es el acuerdo que el gobierno
y sus consorcios de las empresas privadas y los organismos sociales hayan alcanzado acerca del
curso del procesos decisorio y, por ende, de su producto final. Ya no es suficiente la aprobación
del gobierno. Si los demás participantes en el proceso de decisión de la Gobernanza no aprueban
el modo como se desarrolló el proceso, la propuesta de gobernanza no existe ni podría existir,
pues carecería del sustento de validez política y de efectividad práctica que le otorgan los que con
el gobierno son los coproductores de la decisión y los socios de su implementación. En el mejor
de los casos sería una propuesta directiva pensable, defendible, elegible, optativa, pero que no
se volverá acción directiva real y eficaz porque no cuenta con la aprobación de la dirigencia, que
ahora es integrada por Gobierno y sociedad” (Aguilar, 2008a: 42).
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Si la participación social y la rendición social de cuentas constituyen dos elementos
institucionales fundamentales de la gobernanza, la evaluación, o más bien, la valoración de la
calidad de la primera y de los alcances y resultados de la segunda son determinantes para analizar
el origen, las posibilidades y existencia misma de la gobernanza (ver Aguilar, 2008a).
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Los derechos sociales reconocidos en la Ley son: la educación, la salud, la alimentación,
la vivienda, el disfrute de un medio ambiente sano, el trabajo, la seguridad social y la no
discriminación.
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las entidades federativas y los municipales, así como los sectores social y
privado”, que tiene de manera resumida los siguientes objetivos: a) integrar
la participación de los sectores público, social y privado en el cumplimiento
de los objetivos de la política social; b) establecer la colaboración entre los
gobiernos de los diferentes niveles en la formulación y ejecución de las
acciones y los programas de la política social; c) promover la vinculación
y congruencia de las acciones y programas de política social del gobierno
de los diferentes niveles con los objetivos y prioridades del plan nacional
de desarrollo; d) fomentar la participación de los diferentes actores de
la sociedad (personas, familias y organizaciones privadas y sociales); e)
coordinar las acciones para el logro de los objetivos y prioridades de la
política social; y f) impulsar la desconcentración y descentralización de las
acciones y los recursos para el desarrollo social, la rendición de cuentas y
el fortalecimiento del pacto federal.
Asimismo, la Ley establece que corresponde a la Secretaría de Desarrollo
Social (Sedesol) la responsabilidad de coordinar el SNDS y le concede
atribuciones para establecer convenios y acuerdos con las organizaciones
privadas y sociales para diseñar y ejecutar la política social.
En términos de su estructura, el SNDS está constituido por un conjunto
de instituciones con atribuciones y responsabilidades específicas en
las tareas de formulación, implementación y evaluación de la política
social. A continuación se describe de manera sintética la composición y
las atribuciones de cada una de estas instituciones de la política social en
México.
La Comisión Nacional de Desarrollo Social (CNDS). Es un instrumento
de coordinación de las acciones, programas e inversiones que para el
cumplimiento de los objetivos y prioridades de la política de desarrollo
social llevan a cabo las dependencias y las entidades del gobierno federal,
ya sea de manera directa o en concurrencia con los gobiernos estatales y
municipales y con otros actores sociales y privados.
La Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social (CIDS). Es el
instrumento de coordinación de las acciones y programas del gobierno
federal para garantizar la integralidad en el diseño y ejecución de la política
social.
El Consejo Consultivo de Desarrollo Social (CCDS). Es el órgano
consultivo de la Sedesol, de participación ciudadana y conformación
plural, que tiene por objeto analizar y proponer acciones y programas que
influyan en el cumplimiento de los objetivos de la política social.
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social. Este consejo está constituido por ciudadanos de los sectores privado
y social, y de los ámbitos académico, profesional, científico y cultural.
Finalmente está el Coneval, una entidad del gobierno federal sectorizada
en la Sedesol y presidida también por el titular de esta dependencia. Lo
integran, además, otro representante del gobierno federal –un secretario
ejecutivo, titular de la entidad y nombrado por el presidente– y seis
académicos especialistas en evaluación de la política social, quienes
constituyen el soporte técnico-científico de las tareas de evaluación
y medición de la pobreza del consejo. Aquí también está ausente la
participación de representantes del sector privado o de la sociedad organizada
en torno a necesidades o intereses específicos de grupos sociales.
Además, en relación con esta institución tan importante para la evaluación
de la política social, el Coneval, concebido en la LGDS como un espacio
de interacción de los expertos académicos con el titular de la Sedesol,
desapareció prácticamente y en el estatuto orgánico del Coneval (véase
Coneval, 2006), se trasladaron las funciones del Consejo establecidas en
su decreto de creación a una Comisión Ejecutiva integrada por el titular de
la entidad y los expertos académicos. Esta decisión, aunque es consistente
con la ley de entidades de la administración pública federal, trasladó la
interacción de los expertos académicos con el titular de la Sedesol a un
comité de carácter administrativo con un formato muy rígido y anclado en
modos jerárquicos de gobernar, disminuyendo drásticamente el poder y la
capacidad de gestión de los expertos académicos integrantes de la entidad,
introduciendo deficiencias en su operación y afectando negativamente la
calidad de la participación social en la entidad.
El examen de la participación social en cada uno de estos espacios de
interacción de la política social nos indica que para darle mayor viabilidad
institucional a la política social es necesario aumentar la densidad de la
participación social y mejorar la calidad de dicha participación en todos
estos espacios, de tal manera que el sistema en su conjunto funcione de
manera más adecuada, creando condiciones favorables —legales, culturales,
políticas, administrativas, económicas y sociales— para que su cumplan los
objetivos de la política social. En la literatura sobre la nueva gobernanza
se hace mucho énfasis en que los actores participantes de la gobernanza
deben poseer poder y capacidad de gestión, aunque las relaciones entre
ellos no sean necesariamente simétricas y aunque los resultados de la
deliberación conjunta —plasmados en decisiones de gobernanza— no
dejen enteramente satisfechos a todos los participantes en el proceso de
gobernar, empezando por el propio gobierno (Aguilar, 2008a; Kooiman,
2004; Kooiman et al., 2008).
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enero de 2004 y con el inicio formal de los trabajos del Coneval en 2006.
La Ley le concede al Coneval la facultad amplia y sustantiva de hacerse
cargo de la evaluación de la política social, pudiendo “realizarla por sí
mismo o a través de uno o varios organismos independientes del ejecutor
del programa”, con el objeto de “revisar periódicamente el objetivo social
de los programas, metas y acciones de la Política de Desarrollo Social, para
corregirlos, modificarlos, adicionarlos, reorientarlos o suspenderlos total o
parcialmente” (DOF, 2004: 13).
Además, como la política social tiene como uno de sus objetivos el
asegurar el disfrute de los derechos sociales por parte de la ciudadanía
y los derechos sociales trascienden las acciones que realiza la Sedesol,
las atribuciones de evaluación del Coneval se extienden a las acciones y
programas llevadas a cabo por otras dependencias y entidades del gobierno
federal y de los gobiernos estatales y municipales que involucran recursos
federales y que llevan a cabo acciones y programas que tienen un impacto
potencial sobre el disfrute de los derechos sociales reconocidos en la Ley
—educación, salud, alimentación, vivienda, medio ambiente sano, trabajo,
seguridad social y no discriminación—.
Estas facultades amplias del Coneval para evaluar la política social
fueron, sin embargo, acotadas en su decreto de creación, emitido por la
Sedesol en agosto de 2005, en el que se establece que el Coneval tiene por
objeto normar y coordinar la evaluación de la política nacional de desarrollo
social, (y los) programas y acciones que ejecuten las dependencias públicas,
sin perjuicio de las atribuciones que en materia de control y evaluación
tienen las secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función
Pública (DOF, 2005: 5).
La intención de este acotamiento de las facultades del Coneval en su
decreto de creación se hizo manifiesta con la publicación de la Ley Federal
de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria en marzo de 2006. Este
nuevo ordenamiento legal pone límites a las atribuciones de evaluación de
la política social del Coneval al establecer que esta entidad “coordinará las
evaluaciones en materia de desarrollo social en términos de lo dispuesto
en la Ley General de Desarrollo Social y lo dispuesto en esta Ley” (DOF,
2006: 55), otorgando facultades de evaluación a la SHCP y a la SFP
junto con el Coneval. Además, la LFPRH “encapsula” los propósitos de
la evaluación, orientando de manera específica la construcción de una
base de datos de indicadores estratégicos y de gestión administrada por
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En el proyecto de la SHCP, el SED tiene dos vertientes que lo alimentan: una es la evaluación
de los programas federales, normada por el Coneval y coordinada conjuntamente por éste y la
SHCP; otra es la evaluación de los compromisos de las dependencias y entidades para mejorar
la operación de los programas, coordinada por la SFP. Para su conceptualización, ver ILPES
(2003).
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Estas reacciones de los operadores de los programas ocurren por, al menos, dos razones: en
primer lugar, cuando los programas se diseñan y operan con una lógica propia y sin referencia
a la política pública en la que deberían estar integrados; en segundo lugar, cuando el nivel de
desarrollo económico, institucional y administrativo del país está muy por debajo de las exigencias
de este tipo de sistemas administrativos (ver Aguilar, 2008b; ver también Schick, 1998).
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Consideraciones finales
En virtud de su carácter trasversal y de la responsabilidad social
compartida del gobierno federal, los gobiernos estatales y municipales,
con el sector privado y la sociedad organizada, la política social debería
estar rindiendo mejores cuentas a la ciudadanía respecto de problemas tan
graves y persistentes como la pobreza, la desigualdad en la distribución
del ingreso y la carencia de oportunidades sociales de un sector importante
de la población mexicana. Sin embargo, la política social como sistema
de acción pública requiere de una revisión profunda para que los actores
públicos y sociales relevantes, imaginen, acuerden, diseñen e implementen
ajustes urgentes que permitan superar la desigualdad social y la pobreza.
Mejorar la calidad de la participación social y la rendición social de
cuentas en las diferentes tareas de la política social, desde su discusión hasta
su evaluación, constituye un imperativo para darle viabilidad a la política
social, pero para ello es necesario superar las visiones neogerencialistas
que limitan la participación social y la rendición social de cuentas. La
inclusión, el compromiso, la rendición de cuentas y la confianza mutua
entre los actores públicos y privados son elementos esenciales para crear
condiciones institucionales favorables a la aplicación del arte de gobernar
con una política social en modo de cogobernanza.
Si alguno de los actores tiene dudas respecto al mecanismo que se
siguió para establecer los acuerdos, los compromisos y las obligaciones
de los diferentes actores, si alguno de los actores actúa y decide de manera
unilateral, si la desconfianza mutua prevalece entre los actores públicos,
privados y de la sociedad organizada involucrados, o si los mecanismos y
los instrumentos de rendición social de cuentas no tienen el reconocimiento
de la ciudadanía, la política social como proceso de gobernar está destinada
al fracaso. Lo mismo sucede si algunos actores con capacidad de gestión
o con poder para influir en los resultados de la política social no están
incluidos en el mecanismo de deliberación que conduce al establecimiento
de los acuerdos que permitan el análisis, la formulación, la aplicación y
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Félix ACOSTA
Es doctor en Ciencias Sociales con especialidad en Estudios de Población
por El Colegio de México. Es investigador del Departamento de Estudios de
Población de El Colegio de la Frontera Norte (El Colef) desde 1989, donde
imparte clases de estadística aplicada a las ciencias sociales, metodología
de la investigación, gestión pública y evaluación de políticas públicas. Sus
temas de investigación son la familia, la pobreza y las políticas públicas.
En 2006 fue electo como uno de los seis investigadores académicos
del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
(Coneval) durante el periodo 2006-2010. Entre sus publicaciones destacan
“Los estudios sobre jefatura de hogar femenina y pobreza en México y
América Latina”, en Las Mujeres en la pobreza, El Colegio de México/
Grupo Interdisciplinario sobre Mujer Trabajo y Pobreza (GIMTRAP),
1994, México; “Jefatura de hogar femenina y bienestar familiar: resultados
de la investigación empírica”, en Papeles de Población, Nueva Época,
núm. 28, abril-junio, 2001, y “La familia en los estudios de población en
América Latina: estado del conocimiento y necesidades de investigación”,
en Papeles de Población, núm. 37, julio-septiembre, 2003.
Correo electrónico: acosta@colef.mx
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