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Enfoques para el analisis fl

de politicas publicas "
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)
Andre-Noel Roth Deubel )
(Editor)
)
Autores: )
DeisyJeannette ArrublaSanchez, Magnolia del Pilar Ballesteros Cabrera, )
Luis Hernando Barreto Nieto, Victoria Alejandra Calder6n Romanov, )
Mireya Camacho Celis, Luisa Fernanda Cano Bland6n,
)
Luz Alejandra Cer6n Rinc6n, Jorge Ivan Cuervo Restrepo,
Adolfo Eslava G6mez, Ana Marfa Fernandez Medina, )
Miguel AngelHerrera Zgaib, Jean-Franr;ois Jolly, )
Jenny Elisa L6pez Rodrfguez, Alberto Martfnez,
Federico Parra Hinojosa, Alfredo Rosero Vera, )
Andre-Noel Roth Deubel, Rocfo Rubio Serrano, )
Juan AntonioZornoza Bonilla ,)
)

I
)
)
)
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COWMBIA »
SEDEBOGOTA
FACULTAD DEDERECHO. ClENCIAS POLtnCAS YSOCIALES »
DEPARTAMENTO y AREA CURRICULAR DECIENCIA POLITICA
INSTITUTO DEESTUDIOS POLITICOS Y RELACIONES INTERNACIONALES (IEPRII »
DOCTORADO ENESTUDIOS POLITICOS Y RELACIONES INTERNACIONALES

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de la Facultad de Derecho, Ciencias Politicas y Sociales y autores- que

dedicaron el tiempo, la energfa, el entusiasmo necesarios, y que con sus
aportes valiosos, permitieron esta publicaci6n. Igualmente, expreso mis
agradecimientos sinceros a los miembros del Cornite asesordel programa
de Doctorado Interfacultades en Estudios Politicos y Relaciones Interna­
cionales, a la Decanatura de la Facultad de Derecho, Ciencias Politicas
y Sociales, al Instituto UNIjUS y a su Cornite de publicaciones quienes,
Capitulo 1

cada uno desde su ambito de competencias, sin reserva han apoyado y

permitido esta publicaci6n. Las politicas publicas

y sus principales enfoques analiticos

Andre-Noel ROTH DEUBEL

ANDRE-NO~L ROTH DEUBEL·
Bogota, septiembre de 2010

INfRODUCCI6N
al como para cualquier objeto de estudio, para analizar las

T polfticas publicas es preciso disponer de un marco te6rico y

conceptual y de herramientas que nos sirvan como lente 0
tamiz para orientar la labor investigativa'. Estos lentes nos permitan leer,
seleccionar, organizar e interpretar factores, variables, datos y hechos
pertinentes de manera coherente para fa elaboraci6n de una explicaci6n
e interpretaci6n con pretensi6n cientffica. EI trabajo cientffico consiste, en
buena parte, en proponer teorfas, enfoques y marcos conceptuales para
explicar fen6menos (como por ejemplo las polfticas publlcas) e intentar,
mediante demostraciones, argumentos, evidencias y pruebas empfricas,
comprobarlos 0 refutarlos. Confrontar y debatir los distintos enfoques
elaborados para "conocer" es una tarea fundamental: la realidad siempre
es esquiva y el conocimiento de esta es parcial. Cualquier marco 0 teorla

Po1i1610go, Magisler en Ciencia Poillica y Doctor en Ciencias Econ6micas y Sociales, menci6n

Ciencia Polltlca de la Universidad de Ginebra (Suiza), Actualmente Profesor Investigador Aso­
ciado, adscrilo al Departamento de Ciencia Polltica y Coordinador del programa de Doctorado
inlerfacultades en Estudios Politicos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional
de Colombia, sede Bogota, Director Grupo de Investigaci6n APPGP. anrothd@unal.edu.co
En varios otros lextos he expuesto los cuatro paradigmas vigentes en las ciencias sociales a
los cuales se "adosan" los dislintos enfoques usados para el anallsls de las polltlcas publicas
(Roth, 2007a, 2007b, 2007c, 2008b).

16

Las politict1.f pliblict1.fy SIIS pri"cipl1lts trtfoqllts 11"l1liticos
actua como un tarniz que seJecciona unos elementos en vez de otros.
De modo que el conocimiento que tenemos de la realidad de un hecho
es indisociable de las herramientas teoricas y rnetodologicas usadas, y
de la sociedad que las creo y permite legitimar formas de actuar. Los
hechos cientfficos son hechos construidos e historicamente situ ados que
nos dicen solo una parte de la realidad.
Los estudiosos de las politicas publicas no han sido ajenos a esta
labor. Sin embargo, debido a la aun relativa precariedad en America
Latina de los conocimientos sobre el desarrollo acadernlco y teorico rea­
lizado desde la ciencia politica en este campo de estudio (ver Valencia
)
y Alvarez, 2008), en este capitulo y en este libro, se pretende ofrecer al
lector un panorama sintetico, forzosamente selectivo e incompleto, de los
principales enfoques 0 marcos de analisis construidos por polltologo-as e
investigadores activo-as en esta disciplina, tradicionalmente muy abierta
)
a los aportes de otras disciplinas, para analizarla accion publica, en par­
ticular los marcos posteriores al muy conocido cicio de politics', Para tal
objetivo, el capftulo inicia proponiendo allector unos elementos para la
definicion del objeto de estudio -las pollticas publicas- y una sfntesis del
desarrollo de su estudio. Enseguida, se propone una revision del enfoque
secuencial -el ciclo de polHica- para luego proponer una discusion de
diferentes enfoques de anal isis bajo una clasificacion personal en tres
grupos discriminados segun su perspectiva episternologica: los enfoques
"tradicionales", los enfoques "integracionistas" y, finalmente, los enfo­
ques interpretativistas. En la conclusion, se esbozan unas pistas para el
desarrollo futuro de la disciplina.
eQUE SON LAS pOLfTlCAS PUBUCAS?
La polftlca publica como un campo particular de anal isis y de inves­
tigacion acadernicos se desarrollo inicialmente en el contexto norte-
Es ta] vez uli! aclarar que se trata aqul de discutir los enfoques 0 marcos concepluales
conslruidos para analizar las pollticas publlcas y no para esteblecerlss 0 construirles. Hay
que dislinguir, por una parte, los enfoques para el aniilisis y, de otra parte, las leorlas, ideas,
creencias e hip6lesis usadas para eslablecer y conslruir las polilicas publicas concretes, aunque
es claro que exisle una relacion eslrecha entre estas dos actlvldades. Setialar cuiiles son las
variables lrnportantss significa tarnblen indicar cuales son las variables c1aves para modificar,
transformar, en este caso, la polltica publica. Por 10tanto, la seleccion de un abordaje le6rico
conceptual frenle a otro liene una dimension polttica 0 ldeologtca.
t
.Andri-Nod Roth Dellbel
it
,,
americano a mitad del siglo XX. EI hecho de que el idioma ingles separe
conceptual mente la "polftica" en tres terrninos diferenciados -polity,
t
,
politics y policy-, si no fue determinante, probablemente tuvo un efecto ")
facilitador. En ingles, polity se refiere a la esfera politica en general;
politics corresponde a las actividades pollticas realizadas para lograr el
control del poder politico (el juego electoral, los debates en el Congreso,
l
las movilizaciones, los cargos, etc.): y, finalmente, policy designa a las t
actividades resultantes de la politics (sus consecuencias, resultados 0 )
sus outputs). De modo que la policy, terrnino que tiene en Ingles el
I)
significado de curso de accion, de programa de acciones adoptadas por
una persona, grupo 0 gobierno, 0 serie de principios sobre los cuales
estan basadas estas acciones, corresponde, combinado con el concepto )
de public, al proceso de elaboracion y de puesta en marcha por autori­
)
dades publicas 0 gubernamentales de program as de accion publica, es
decir public policy 0 polftica publica. En cambio, los idiomas de rakes
latinas no ofrecen una distincion terminologies y conceptual tan clara )
en la materia. Tienden entonces a enfatizar en la estrecha relacion exis­
)
tente entre estas tres actividades. Sin embargo, el concepto espafiol de
"polltica publica" traduce perfectamente el concepto Ingles de public )
policy, entendiendo por este la actividad, el curso de accion puesto en ;)
marcha por autoridades, gubernamentales en particular.
,)
Obviarnente, la reflexion sobre la acclon publica no se inicio en el )
siglo XX. En una perspectiva historica, Foucault (2006: 355-6) considera )
que, a partir del siglo XVII, el arte de gobernar consistio en "manipular,
)
mantener, distribuir, restablecer relaciones de fuerza, L.) en un espacio
de competencia que implica un desarrollo competitivo", es decir que )
"el arte de gobernar se despliega en un campo relacional de fuerzas". )
Para ello, era preciso que los gobernantes europeos desplegaran "dos
)
grandes conjuntos de tecnologfa polltica": de una parte, una serie de
procedimientos para el mantenimiento del equilibrio europeo (la diplo­ J
macia y ejercitos profesionales para 10 "exterior") y, de la otra parte, )
para 10 "interior", la policfa, que se entendfa como siendo "una forma
)
de comunidad regida por una autoridad publica", ya la vez el "conjunto
•
de los actos que van a regir L.) estas comunidades bajo la autoridad
publica" (2006: 356). De modo que, con Foucault (2006: 35555), es )
posible hacer remontar los orfgenes de la public policy moderna a la
~~.
Polizeiwissenschaft 0 ciencias de policfa, en particular a las ciencias
camerales prusianas, que se desarrollaron durante la segunda parte del ,"
.'.. . .Ill
"
LzJ politicos ptiblicos.y StI1 principakJ tfljoqlltJ analilicoJ
siglo XVIII. Es uno de sus principales representantes, von Iustl, quien, en
1756, en su obra Gnmdsstze der Policev-vvissenschett', propuso prin­
cipios de acci6n para "velar por los individuos que viven en sociedad"
y que apuntaban a "consolidar la vida cfvica en vista del reforzamiento
del poderfo del Estado" (Lascoumes, Le Gales, 2004: 17). Estas "cien­
cias de pol ida" proyectaban la organizaci6n concreta de la sociedad
combinando una visi6n polftica basada en la filosofta de la Aufk/arung
(llustracion), con principios racionales de administraci6n de los asuntos
de la ciudad. Setrataba de buscar una unidad en el ejercicio del poder,
integrando atributos de la soberanfa con la administraci6n del dla a dla,
asociando "dimensiones de orden publico, de bienestar y de cultura"
tkiem, 2004: 17). A partir de alll, como 10 muestra Foucault (2006,2007:
15-41), el problema del gobierno, de la practica gubernamental, ya no
es la cuesti6n fundamental de legitimidad 0 i1egitimidad de este, sino
del "c6mo no gobernar demasiado" 0 de la aplicaci6n del "principio del
maximo y del mfnimo necesario" para alcanzar el deber ser del Estado.
La pregunta moderna ya no es de saber si la intervenci6n publica en un
tema es legftima 0 no, sino saberque tantoy c6mose interviene, teniendo
en cuenta la finalidad del ya mencionado "reforzamiento del poderfo del
Estado". EI instrumento general desarrollado para definir y racionalizar
las modalidades de esta intervenci6n sera la economfa polftica, definida
no en su sentido estrecho de "anal isis (...) de la producci6n y circulaci6n
de riquezas", sino en su sentido mas amplio: "todo rnetodo de gobierno
en condiciones de asegurar la prosperidad de fa naci6n" (Foucault,
2007: 30)4. De modo que las ciencias camerales, de polida, asociadas
al desarrollo de la economfa polftica pueden ser consideradas como el
"crisol" de las polfticas publicas modernas.
Derivado de po/icey, polizeien aleman, de po/ice en frances 0 policfa
en espafiol, existe hoy una gran cantidad de definiciones del concepto
ingles de policy, entendido hoy como polttice, desde las mas amplias
hasta las mas restrictivas. En 1951, para Harold Lasswell, pionero en fa
construcci6n de una moderna ciencia de la polltlca -policy science- (ver
EI termino policfa (po/key) era definido por von lusti como el "conjunto de las leyes y regla­
mentos que conciernen al interior de un Estado y se consagran a consolidar y acrecentar su
poder y hacer un buen uso de sus fuerzas" (en Foucau It, 2006: 359).
Rousseau, en la fncyc1opedie, defini6 la economla polltica como "una suerte de reflexi6n
general sobre la organizaci6n, la distribuci6n y la limitaci6n de los poderes en una sociedad"
(en Foucault, 2007: 30).
20
Andri-Noil RiJth D,II"'I
la contribuci6n de A. Calder6n en este libro), el terrnino po/icy design a
"las elecciones mas importantes de la vida organizada y de la privada"
(Lasswell, 1992: 83) y la orientaci6n de esta nueva ciencia debe poner su
"enfasis en los problemas fundamentales del hombre en sociedad, mas
que en los t6picos del momenta" (Lasswell, 1992: 89).
Varias decadas despues, el interes por esta disciplina se ha acre­
centado de manera extraordinaria. A su vez las definiciones tarnbien se
multiplicaron. Por ejemplo, para algunos de los autores mas destacados
en el area, la polftica publica corresponde al "trabajo de las autoridades
investidas de legitimidad publica 0 gubernamental" (Thoenig (1997: 19).
Para otro autor, corresponde a "todo 10 que un gobierno decide hacer 0
no hacer" (Dye, 1976), 0 a "una acci6n gubernamental dirigida hacia
el logro de fines fuera de ella misma" (Heclo, Wildavsky, 1974: xv),
mientras tanto otros han considerado necesario especificar un tanto mas
el concepto, y 10 han definido como un "programa de acci6n de una
o varias autoridades publicas en un sector 0 en un territorio definido"
(Meny, Thoenig, 1989: 130). Mas recientemente, una autara como
Deborah Stone, defini6 la polftica publica como "algo que las comuni­
dades tratan de realizar en tanto que comunidades" (Stone, 2002: 18)
sefialando asl que la polftica publica desborda del ambito estrictamente
gubernamental 0 estatal. En la Iiteratura colombiana, Vargas (1999),
ha propuesto considerar a las polfticas publicas como "el conjunto de
sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del regimen polftico frente
a situaciones socialmente problernaticas y que buscan la resoluci6n de
las mismas 0 [levarlas a niveles manejables". Por nuestro parte, en Roth
(2002: 24) hablarnos propuesto la siguiente definici6n:
un conjunto conform ado par uno 0 varios objetivos colectivos
considerados necesarios 0 deseables, y par medios y accio­
nes, que son tratados, por 10 rnenos parcialmente, por una
instituci6n u organizaci6n gubernamental con la finalidad de
orientar el comportamiento de actores individuales 0 colectivos
para modificar una situaci6n percibida como insatisfactoria 0
problernatlca.
Esta definici6n hace eco a la divisi6n que estableci6 Bentham entre agenda y no agenda,
es decir las cosas que se deben hacer y las que no se deben hacer desde el gobierno para
incremenlar la felicidad (en Foucault, 2007: 28).
21
 ",
;1:~'
Lsas politicalpJiblicalJ INIpri1lcipaltl t1IfoqNtl a1lalitirol
A1Idri-Notl Roth DtNbtl
.,',
,;it
Consideramos que el gobierno conternporaneo, si bien no dispone de LA ORIGINAUDAD DE LA POLtTICA PUBUCA COMO CAMPO 1,"

un monopolio exclusivo sobre fa acci6n publica, dispone de la legitim i­

dad necesaria para decidir intervenir 0 no intervenir en cualquier tema,
a solicitud 0 no de alguna parte de la ciudadanfa, en la medida que Ie
l
considera oportuno para la "felicidad" de la sociedad y de sus habitantes
DE ESTUDIO Y SU DESARROLLO
La originalidad del concepto de polftica publica se encuentra, enton­
ces, en que permite enlazarbajo un mismo terrnlno tanto la producci6n
f'
normativa de las instituciones publicas (planes, leyes, decretos, resolu­ )

o para los fines del Estado. EI paradigma de los derechos humanos siendo ciones, ordenanzas, acuerdos, fallos jurfdicos, etc.), como las activida­
hoy el marco fundamental que legitima la acci6n publica. Las interven­ des polfticas yadministrativas realizadas tanto por actores politicos y
t
ciones publicas se situan asf entre "10 maximo y 10 mfnimo necesario" sociales como por autoridades publicas para la elaboraci6n, decisi6n, )

como Ie serial6 Foucault (supra). implementaci6n y evaluaci6n de esta producci6n (el proceso de la ;)

politica, 0 policy process), asl como sus efectos en la sociedad y en la

Como instrumento de transformaci6n 0 mantenimiento del orden
social, las polfticas publicas son, por 10 tanto, un lugar fundamental
para el ejercicio de la dominaci6n. Mediante la movilizaci6n de ciertos
actores y medios se ofrece una respuesta a necesidades colectivas, 0
consideradas como tales. En este sentido, las politicas son instituidas
(Giraud y al.: 2008: 8-9). De modo que para los gobernantes el anal isis
de las polfticas publicas, en su perspectiva top-downtradicional, se cons­
tituye en una herramienta que apunta a ofrecer soluciones de ingenierfa
actividad polftica misma. La polftica publica es un fen6meno complejo l
en el cual interactuan, frecuentemente mediante redes estructuradas 'l
de agentes, tanto elementos institucionalizados como reglas formales, )
ideas, intereses e instituciones polfticas (Capano, 2009: 18). De modo
que hay que entender la polftica publica como un conjunto de elementos ()
y procesos que, con el concurso activo 0 voluntariamente inactive" de ;")
alguna instituci6n gubernamental 0 autoridad, se articulan racionalmente
,)
entre sf en vista de lograr el mantenimiento 0 la modificaci6n de algun

social e institucional. Es la perspectiva dominante en los policy analysis aspecto del orden social. Estos elementos, tomados por separado, ya ,)

anglosajones. Desde otra perspectiva, se puede considerar tam bien a

las polfticas publicas como instituyentes. En efecto, interesarse por la
son frecuentemente objeto de anal isis de diversas disciplinas (derecho,

administraci6n, sicologfa, ciencia politica, economfa, sociologla, ... ).

manera c6mo se construyen y se medien las relaciones de fuerzas entre
distintos actores e intereses en una sociedad permite develar los meca­
nismos mismos de la dominaci6n y, de este modo, ofrece un punto de
apoyo para su crftica. Ver a las polfticas publicas como instituyentes
permite cuestionar la practica polftica instituida de definici6n de los
problemas sociales y de regulaci6n de los conflictos (Giraud y aI., 2008:
9). EI anal isis de polftica permite asl controvertir el papel del Estado y
de las instituciones pollticas en su definici6n de la realidad social, para
o
Sin embargo, la especificidad del campo de estudio "anal isis de polltica <)
publica", consiste precisamente en el anal isis del proceso de la acci6n ...)
publica bajo diversas modalidades, enfoques y metodos, enlazando ,,)
diversas disciplinas acadernicas tradicionales. Dunn (1981) defini6 esta
disciplina como "una ciencia social aplicada que, mediante el uso de ;,)
multiples rnetodos de investigaci6n y argumentos, produce y transforma ;i)
una informaci6n pertinente sobre la polftica publica para que pueda ser
i,)
usada por el sistema politico para resolver problemas de politica publica".

ofrecer otra lectura posible cuestionando el marco normativo y cognitivo

Se trata entonces, segun una expresi6n que hizo carrera, de entender el .,)

fstado en acci6n, 0 mas precisamente del gobierno 0, aun mejor, de la ,:a.

instituido dominante. Muchos trabajos de analisis acadernicos europeos '!'0,'

gobernanza en acci6n.
se inscriben en esta linea. De este modo, el anal isis de polftica desde
una perspectiva dernocratica radical permite reintroducir la polltica y la
") ..

Uno de los reconocidos pioneros en esta reflexi6n es, sin duda alguna, '<i)
exigencia dernocratica en el centro de los procesos politicos adminis­
Harold Lasswell. En su texto fundador La orientaci6n hacia las politi­
trativos, y abre una puerta hacia una refundaci6n dernocratica e institu­ "j
cional mas emancipatoria 0 libertaria. Pero tarnbien puede, desde una ;,t
perspectiva opuesta, ser una herramienta para la legitimaci6n del orden EI leissez-islre, el hecho de no actuar, intervenir 0 regular, es tambien una elecci6n de poiftica

.
dominante. publica realizada por las autoridades gubernamenlales.
""
~,

22 23
 Las politic(1Jp';blic(1JJ INI pritlripOkI ttlfoqN<I OtlOlitiroI
cas, publicado en 1951, habla considerado necesario desarrollar unas
ciencias de la polftica (policy sciences), 0 sea unas "ciencias del curso
de acci6n", para "usar de la manera mas eficiente la fuerza de trabajo,
las instalaciones y los otros recursos del pueblo norteamerica no" con
el fin de "resolver las necesidades polfticas" apremiantes de la epoca.
Para el autor norteamericano, se trataba de "avanzar en la averiguaci6n
cientffica del proceso de producci6n y ejecuci6n de las polfticas", para
entender mejor la elecci6n del ser humano (los procesos de decision) y
para "mejorar la racionalidad del proceso polftico" gracias a la aplica­
ci6n de los mejores rnetodos clennflcos", Se notara la coincidencia con
la idea del "buen uso de las fuerzas del Estado", expresado por von lusti
ya en el siglo XVIII (ver supra nota 5).
De forma sintetlca, Lasswell propuso que las ciencias de la polftica
deblan distinguirse de las investigaciones realizadas por las otras disci­
pi inas por tres caracterfsticas:
~ Ser una actividad investigativa orientada hacia la resoluci6n de los
problemas. Asl, los problemas de polltlcas deben ser entendidos
como situados en un contexto especffico que debe ser tenido en
cuenta en el anal isis, en el uso de los rnetodos y en las recomen­
daciones emitidas.
~ Ser multidisciplinar en sus enfoques. Esto debido a que cualquier
problema social 0 polltico es una composici6n de multiples ele­
mentos que no corresponde a ninguna disciplinar en particular.
~ Ser claramente normativa u "orientada por valores". En particu­
lar, para Lasswell, la disciplina debe ser orientada por los valores
dernocratlcos y el respeto a la dignidad humana.
Lasswell lIam6 tarnbien a este nuevo campo de estudio como las
"ciencias de las pollticas de la democracia" (policy sciences of demo­
cracy), ya que tenfan como finalidad el diseiio de polfticas dernocrati-
Se puede apreciar en estas motivaciones, en particular el principio de la eficiencia y el uso
de la experimentaci6n cientffica, c1aras similitudes con los fundamentos que motivaron el
desarrollo por Frederick Taylor de sus principios de organizaci6n cientffica del trabajo, a
inicios del siglo XX (Taylor, 1911).
24
A"dri-Noil Roth DINbtl
camente orientadas, seiialando asf la conexi6n existente entre el trabajo
gubernamental, la teorla polltica, la construcci6n de instituciones y de
un Estado de derecho enfocados a la realizaci6n, en sus palabras "de la
dignidad humana". Lo que podemos interpretar, a nuestro juicio, como
los derechos hurnanos", considerados como los fines ultirnos del Estado
dernocratico conternporaneo. Confiaba en que las ciencias de la polftica
aporten el conocimiento necesario para "mejorar" la democracia. En
este sentido, el anal isis de polltica rechaza la pretensi6n a la objetivi­
dad cientfflca en su actividad: el trabajo del analista esta orientado por
valores (la dignidad humana) y tiene una clara pretensi6n de formaci6n y
de ilustraci6n para una ciudadanfa (mas) deliberante. Obviamente, para
Lasswell, era claro que esta disciplina academics nueva debia tam bien
permitir, en el contexto de la Ilamada Guerra Fria, defender 0 demostrar
la superioridad de los valores de la democracia liberal, particularmente
norteamericana. Es en este contexto que se desarroll6 el enfoque muy
conocido de las "etapas", "fases" 0 enfoque secuencial (ver Calderon,
en este volumen),
ELENFOQUESECUENC~
EI primer marco conceptual, el mas popular e influyente, sigue siendo
sin duda el modelo clasico del ciclo de polftica 0 modelo secuencial,
tarnbien lIamado el "enfoque de los libros de textos'". Este modelo ini­
cialmente sugerido por Lasswell (1956), y fuego desarrollado por Jones
(1970), permiti6 realmente "Ianzar" el analisis de polltica publica como
un campo acadernico espedfico. Por 10 regular, la polftica publica se
presenta como un objeto de anallsis que puede ser subdivido en varias
etapas que se pueden estudiar separadamente (influencia del positl-
Stone (2002), considera que los objetivos (goo15) de las polfticas publicas pueden organizarse
alrededor de cuatro conceptos que las justifican: equidad, eficiencla, seguridad, Iibertad. Por
nuestra parte, agregarramos a estos el concepto de justicia. Toda autoridad publica moderna,
todo Estado, justifica sus decisiones y acciones en la prosecuci6n de estos cuatro 0 cinco
conceptos. Nos parece que hoy en dla los derechos humanos expresan, desarrollan y buscan
los mismos objetivos.
En Colombia, al igual que en otras partes, tanto la estructuraci6n de los programas curriculares
como los principales textos de introducci6n al estudio de las polfticas publicas en el mercado
usan general mente tarnbien esta perspectiva. Los principales Iibros de textos empleados en
Colombia son: Aguilar Villanueva (1992), M~ny, Thoenig (1992), Vargas Velasquez (1999),
Salazar Vargas (1999), Roth Deubel (2002), Muller (2002).
25
 '.

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LAspoJit;<aJ p';bli<osY SNS prinapoltstnfoqNtI onoliliros

vismo, neopositivismo). Estas eta pas corresponden, por 10 general, y en

Andti-No;l Roth DtNbtl

lo-as ciudadano-as (ver Guba y Lincoln, 1989; Monnier, 1992; Rossi y

i.

('i'

este orden, a la definici6n del problema y la construccion de la agenda
publica, la formulaci6n de soluciones, la toma de decisi6n (0 legitima­
cion), la implementaci6n y, finalmente, la evaluaci6n. Este enfoque ha
permitido, sobre todo hasta los alios 80, la realizacion de innumerables
investigaciones, especializadas en una u otra etapa espedfica, 0 en todo
el proceso entonces concebido como una sucesi6n (logica) de etapas.
Igualmente, facilit6 la elaboracion de teorfas "parciales" para cada una
"l
Freemann, 1993; Kessler et aI., 1998, Roth, 2009). Sin embargo, en la
actualidad, en particular con la introducci6n del habito de la medici6n It
en la gesti6n publica (introducida en particular por la Reforma del Estado )
a partir de los alios 80 y el New Public Management), la practica evalua­
tiva tiende a concentrarse en la evaluaci6n de eficiencia (por ejemplo,
analisis costo-beneficlo) y de resultados (cuantitativa), en las auditorfas
•
)
yen la rendicion de cuentas. Desde una perspectiva mas crftica, Guba y t"

de las secuencias del proceso. Esta es al mismo tiempo la fuerza del Lincoln (1989) ofrecen, sin embargo, una via interesante de renovaci6n
i)
modelo, pero tarnbien su mayor debilidad: se tiende a perder de vista el y de democratizacion de las practicas de evaluaci6n, alejandose de las
proceso en su conjunto. tradicionales posturas positivistas y tecnocraticas que suelen dominar la )
actividad 0 profesion. )
Para la identificaci6n de problemas y la construccion de la agenda
)
se destacan, por ejemplo, los modelos propuestos por Cobb y Elder
EL ENFOQUE SECUENCIAL CUESTIONADO
(1972), Kingdon (1984) y Garraud (1990). La secuencia de formulaci6n )
y legltirnacion de las polfticas publicas ha sido particularmente discu­ Los desarrollos infciales de la investigaci6n en pollticas fueron muy )
tid a y analizada por autor tales como Simon (1959), Lindblom (1959), influenciados por la epistemologia positivista y una pretension a la obje­
Allison (1971), March y Olson (1972), Sfez (1976), entre otros, cuyos tividad cientffica. Stone llama a esta tradici6n (que considera "fallida") )
nornbres estan relacionados con el ambito de la teorla de la decisi6n como el Rationality Project, alejandose asl de la perspectiva lasswelliana )
(ver las nociones de racionalidad absoluta y limitada, incrementalismo, de fundar c1aramente en valorlos anal isis y las recomendaciones. Evo­
luci6n que condujo a favorecer posturas tecnocraticas por parte de los
()
garbage can model, etc.). EI estudio de la fase de la implementaci6n de
la polftica publica conoce una obra pionera con Selznick (1949), y va analistas. Fundamentalmente, esa perspectiva, aun muy arraigada hoy )
a tener un importante desarrollo en la decada de los alios setenta con en dla, consiste en querer descubrir las I:,,)
las investigaciones realizadas por autores como Pressmann y Wildavsky
,)
(1973), Bardach (1977), Elmore (1978), Sabatier y Mazmanian (1979), tecnicas de ingenierfa polftica que permitan tapar brechas, arre­
(ver Roth, 2002). glar des perfectos 0 solucionar averfas de la rnaquina estatal. En .J
este camino se oye de ampliaciones, reformas legales, nuevos
'c,)
Por ultimo, la evaluacion de las pollticas publicas ha generado practl­ mecanismos de control, cambios de cultura, transformaciones
camente la creacion de un campo profesional espedfico, casi aut6nomo en los mecanismos de representacion y alianzas institucionales -.,,)
del anal isis de polftica publica con su tnstttucionalizaclon en numerosos (Roiz, 2007: 9)1°. 0,)
pafses. Los diferentes enfoques te6ricos para la evaluacion han recorrido
Es s610 en los alios setenta y sobretodo ochenta, que se volvi6 a :,)
un camino que va desde una perspectiva objetivista, cuantitativista, cen­
trada en la rnedicion -dominada por el pensamiento positivista 0 meca­ reconsiderar y reconocer la importancia de los valores en el anal isis de ,,)
nicista- hasta unos enfoques que fueron integrando paso a paso mayor politicas. En particular, mostrando los Ifmites de los anal isis de corte \C,
cantidad de criterios, de variables, en particular cualitativos, y de puntos positivista como el anal isis de sistemas, -simbolizados en el rotundo fra­
~,
de vista a medida que se percibieron los Ifmites y las lagunas del enfoque
inicial. De la evaluaci6n centrada en la busqueda de causalidades simples )
se pas6 a proponer evaluaci6n pluralista 0 multiple, mas comprensiva 10 En el mismo sentido he utilizado la metMora del Estadorelojero para sefialar esta perspectiva ~J
e interesada en los impactos 0 en la satisfaccion de los usuarios 0 de de soluciones mecanicistas (Roth, 2007d).

26 27
•"
"
Las politi(aJplibli(aJ.Y IllS pri"dpollS "ljOqlflS o"olitiros
caso de los analistas en el caso de la guerra de Vietnam- y a la luz de las
consideraciones epistemol6gicas pospositivistas de Thomas Kuhn (1962).
Dror (1970), propondra una nueva aproximaci6n analftica que lIamara
"Anal isis de polfticas" en vez de "ciencia" de la polftica. Dror conside­
raba en efecto que el anallsis de polfticas requerfa de una metodologfa
diferente a la metodologfa cientffica tradicional, ya que era necesario
reconocer, mas alia de la reivindicada multi 0 interdisciplinariedad, el
papel importante jugado en los procesos de polftica por "elementos
extra-racionales" (como la creatividad, la intuici6n, el carisma, etc.) 0
"irracionales" (las motivaciones profundas). Mas tarde, Majone (1989,
trad. 1997) sefialara con mucha claridad que los problemas de polfticas
no son problemas simples que se pueden resolver tal como en los "labo­
ratorios", sino que son frecuentemente problemas transcientfficos reacios
al analisis y tratamiento cientfficos habituales". Setrataba, entonces, de
considerar los problemas de la elaboraci6n de polfticas a partir de una
metodologfa que aliente la percepci6n de los fen6menos estudiados y
la invenci6n de nuevos diseiios sociales, para fa producci6n de polfti­
cas y propuestas de polfticas alternativas (ver tarnbien las importantes
contribuciones crfticas de Lindblom, 1999). Igualmente, seiial6 como
i1usoria la pretend ida objetividad 0 neutralidad cientffica (el objetlvisrno)
de los estudios de polfticas. Es decir, el investigador de polftica no podia
pretender abstraerse del contexto polftico en el cual desarrollaba sus
labores. Con esto se resalta la acci6n de gobernar mas como un arte"
que como una ciencia exacta.
Debido a los Ifmites conceptuales y las importantes crfticas que sufri6
el enfoque secuencial, en particular la ausencia de teorfa causal, el hecho
de que el enfoque se basa en una concepci6n idealizada y racional con
un sesgo top-down (de arriba hacia aba]o) y legalista, y por 10 tanto, ideal
para los tecn6cratas y otros ingenieros sociales (Sabatier y Jenkins-Smith,
1993), muchos analistas consideraron que el modelo secuencial habfa
cumplido su ciclo de vida y que debfa ser remplazado por "mejores teo­
rfas" (Sabatier, 1999: 7). La caja de herramientas 0 el recetario analftico
11 Retomando a Alvin Weinberg, Majone (1997: 37) define como transcientffico, "cuestiones
de hecho que pueden enunciarse en el lenguaje de la ciencia perc que, en principio 0 en la
practica, es imposible que esta los resuelve",
" La palabra arte viene dellatfn af5que significa habilidad, oficio, conocimiento tecnico, Durante
el Medioevo no se distingulan las artes de las ciencias.
28
A"dri·Noil RJJlb D,lfbtl
producido por el enfoque secuencial y racional aparece ahora como, en
el mejor de los casos incompleto 0 carente de capacidad explicativa (ipor
que cambian las polfticas?), y en el peor de los casos, como inefectivo
y antidernocratico por su sesgo tecnocratlco positivista 0 neopositivista.
Desde alll, para muchos analistas, era claro que se hada necesario intro­
ducir elementos provenientes de las perspectivas pospositivistas, crfticas
o construccionistas para efectuar una renovaci6n profunda del campo
del anal isis de polfticas. Esto deberfa permitir, con la reintroducci6n clara
de los aspectos valorativos, el lIamado "giro argumentativo", es decir
propiamente po/ftico, dar un nuevo impulso al anal isis de las polfticas
publicas (Deleon, 1994; Deleon, Vogenbeck, 2007).
Asf, un autor como Majone (1997) mostr6 -y de manera magistral-las
limitaciones intrfnsecas de los enfoques y tecnicas de analisis conven­
cionales, tendencialmente disciplinarios y centrados en el calculo con,
por ejemplo, el uso del anal isis costo/beneficio que tiende aun a ser
dominante en la actualidad para el analisis y la elecci6n de las polfticas
publicas en muchos trabajos cientfficos y acadernicos, en la practica
de las administraciones publicas y de los gobiernos. Los resultados de
estos estudios pretenden ser considerados como insumos certeros (evi­
dencias) para la elaboraci6n de polfticas y fa toma de decisi6n. Majone
rnostrara en particular, en acuerdo con los avances conternporaneos en
la epistemologfa, las inconsistencias de este "decisionismo" tecnocra­
tlco", fa imposibilidad de disponer de evidencias cientfficas inequfvocas
para la acci6n publica y la necesidad de tener en cuenta, y con mas
raz6n en una democracia, tanto la complejidad de las acciones y de sus
efectos como los aspectos argumentativos y persuasivos inscritos en los
procesos de formulaci6n y toma de decisiones. EI autor sugiere asf una
reinterpretaci6n de los estudios sobre teorfa argumentativa y ret6rica de
Arist6teles. Esta perspectiva (relintroduce la importancia de la argurnen­
taci6n en los procesos de polltlcas, rehabilita de paso la centralidad de
la participaci6n y deliberaci6n ciudadanas en aras del interes mismo de
la investigaci6n racional, y de esta forma acerca el anal isis de polfticas
a los debates conternporaneos en teorfa polltica -democracia radical,
IJ Majone (1997: 48) considera que con el paso del tiempo "la eficiencia tecnica como meta 0
como criterio de elecci6n ha sido sustituida per la eficiencia econ6mica".
29
 ,t
Iii'
Lu polilkasplibliras.J SNS pn'napales tlifoqlltS I1nl1litiros Andri-Notl Roth Dtlib"
i;'t
deliberativa, participativa- (Fischer, 2003). Majone (1997: 41), considera cas publicas. Un segundo grupo, que podemos lIamar integracionista 0 f'(i"t
el anal isis de politicas como una contribucion a la "dellberacion publica mixto, considera imposible limitarse solamente a las variables objetivas,
mediante la crftica, la defensa y la educacion", ya que un buen anal isis medibles, para explicar las politicas publicas, Estos enfoques mantienen Ilt
debe proveer, adem as de datos, "normas para la argumentacion y una el esquema general explicativo de las pollticas publicas, pero pretenden
estructura intelectual para el discurso publico?". De un cierto modo, la complementarlo, de forma variada y con mas 0 rnenos importancia, con
t
orientacion inicial dada por Lasswell en los cincuenta, en particular su la integraclon de variables valorativas 0 subjetivas en su marco explicativo I)

consideracion frente a los valores, que fue minimizada por la mayorfa
I)
de los analistas profesionales de los arios sesenta y setenta, dominados
por el Project of Rationality y su pretension de una supuesta objetividad
y positividad de la ciencia de la politica, vuelve a cobrar hoy en dfa una
gran importancia y validez con los enfoques pospositivistas, posempiri­
cistas 0 construccionistas.
)
Actualmente, la mayorfa de los autores reconocen la existencia de
(referenciales, creencias, comunidad epistemlca, ideas, etc.), Finalmente,
un tercer grupo, que lIamamos imetpretetivist«, considera que el anal isis
tradicional-objetivista y neopositivista- ha fracasado en susobjetivos de ')
construir una ciencia de la polltica con validez universal, y apunta a rein­ t)
corporar de manera central en sus propuestas anallticas los fundamentos
valorativos presentesen Lasswell y desarrollar un marco de interpretacion
"t
(mas que de explicaci6n) de las politicas publicas, basado principalmente
en la importancia de la argurnentacion (el "giro argumentativo"), de la )

varios tipos de factores explicativos de la accion publica. En particular, retorica", de la subjetividad y de los discursos.

se reconoce obviamente la importancia de facto res objetivos 0 racio­
nares (las evidencias cientfficas) -10 que no es necesario discutir, segun
Aristoteles-, y los intereses, pero tarnbien de los facto res institucionales
y de los factores cognitivos (ideas, valores) en los procesos de construe­
cion e implernentacion de las polfticas publicas y, mas general mente,
en la polltica. La accion publica (y polltica) es compleja y diffcilmente
reducible a unos cuantos datos que se pueden medir objetivamente de
forma cuantitativa y que se consideran como determinantes universales
o cuasi universales.
Sin embargo, fa integracion de estos multiples facto res -las racio­
nalidades econornica (los intereses) y cientffica, las instituciones, y las
ideas"> en los anal isis implica el usa de marcos de anal isis y rnetodo­
logfas mas complejos y resulta, por 10 tanto, mas trabajoso. En terrninos
muy generales y demasiado esquernatlcos, podemos considerar hoy que
)
Como ya 10 anotabamos en otro texto (Roth, 200Ba), el analisis de )
polftica es un insumo fundamental para eJ debate politico, el cual sedebe )
concebir entonces como una eristice, es decir un dialogo combativo; un
pugilato verbal basado tanto 0 mas en argumentos como en evidencias y
r:)
pruebas cientfficas, en donde la persuasion a los auditorios pertinentes es ()
un elemento fundamental para imponer una polftica. Y con mas razon en
regfmenes dernocraticos, Motivo por el cual consideramos que es preciso
.. )
integrar esta dimension interpretativa en el anal isis. Parafraseando una ':,}
celebre expresion de Bourdieu, entonces el anal isis de polltlca tarnbien )
es, como la sociologla, un deporte de combate. A continuacion se pre­ )
senta de manera sucinta una serie de enfoques teorico-conceptuales, que
intentan situarse en una perspectiva renovadora del anal isis de pollticas
frente al tradicional cicio de pollticas. Por 10 tanto, a continuacion se
hace mas enfasis en las perspectivas de los grupos bautizados como
'.
,.,j

'..
)
las diversas corrientes analiticas en politicas publicas se dividen en tres integracionista e interpretativista.
grupos. Un primer grupo de teorfas, que Ilamamos tradicional, enfatiza
sobre los factores y variables objetivos que permiten explicar las polfti­ "
.'"

,. 'iii,)

,.,
Es lal vez precise recordar la clara relaci6n exislenle entra el desarrollo de la retorica, como
,. C6mo 10 seiiala Arisl6leles (2005) en su Ret6rica, es necesario deliberar sobre "lodo 10 que arte de la persuasi6n y del escuchar bien, y el florecimienlo de la democracia. La democracia

"j
puede ser de otra rnanera". inslaura el dialogo persuasivo y la deliberaci6n como modo de lorna de decision, en vez de

15 Se conoce esta clasificaci6n bajo el nombre de las "Ires les", per Inlereses, Insliluciones, las decisiones unllaterales y autoritarias, Como 10 seiiala Ramfrez (2001 :73), "la rel6rica es

necesaria como antfdolo de la menlalidad tecnocratlca",

Ideas. <~.

30 31
i•l'
 Las politi(aJptibli(aJ.J SNS pri"cipoks tllfoqlles o"oliticos
LOS ENFOQUES TRADICIONALES
Como se menciono, este primer grupo de enfoques tradicionales
se apoya en teorfas "objetivistas" que hacen enfasis en los factores
objetivos medibles. Es el caso en particular de los enfoques basados en
una epistemologfa neopositivista, y frecuentemente en las teorfas de la
elecci6n racional, del Public Choice y de los principios de la economia
neoclasica y del individualismo metodol6gico. Es la corriente dominante
del analisls de polftica publica, generaImente adoptada por las instancias
gubernamentales e internacionales para el analisis y la evaluaci6n de
las polfticas publicas a partir de los afios sesenta y setenta hasta hoy en
dla. Autores como Stokey y Zeckhauser (citados en Majone, 1997: 47)
consideran que el tema central del anal isis de polftica es el mismo que
el de la ciencia econ6mica: el problema de la distribuci6n de recursos
escasos entre distintos fines. Gran parte de los trabajos de consultorfa
se realizan tarnbien en esta perspectiva". Estos analisis se situan en la
tradici6n (neo) positivista de la lnvestigacion, sus autores consideran
que sus analisls son objetivos y de caracter cientlfico, ya que se basan
en datos medidos y pretenden aportar pruebas y evidencias empiricas.
Esta postura, que es tarnbien una estrategia discursiva 0 ret6rica, lIeva a
difundir y persuadir que sus conclusiones tienen una validez universal,
aunque ya no se habla de "ley social", de verdades 0 de pruebas sino,
mas modestamente,de "lecciones aprendidas", Una concepci6n cornun a
estavertiente, de un lado, es la consideraci6n de que las polfticas publicas
no son mas que el resultado de una lucha, de una competencia entre los
distintos interesesobjetivos de los individuos 0 de grupos de interes (plu­
ralismo liberal, teorfas elitistas) presentesen una sociedad. De otro lado,
se trata de una lucha de c1ases 0 fracciones de c1ases (teorlas marxistas
y noemarxistas mas 0 menos refinadas) por el control legftimo sobre el
Estado (Meny, Thoenig, 1992: 58). Asf, desde una perspectiva neomar­
xista, Offe (en Meny, Thoenig, 1992: 60) considera por ejemplo, que
17 Lapractice general del anallsls de polrtica publica ha ampliamente desnaturalizado la ambici6n
inicial de ser una actividad i1ustradora y formativa para lo-as ciudadano-as y que fortaleclera
los valores e instituciones democraticas, para volverse una practlca profesional de expertos
ligados a las instancias gubernamentales, universidades y organizaciones privadas (thinks tanks).
EI resultado es una actividad empobrecida en donde se ha minimizado tanto el estudio de
los problemas, como la importancia de fa multidisciplinariedad, y que se pretende objetiva 0
apolltica, haciendo del analisis una activldad frecuentemente tecnocratlca e instrumentalizada
que ofrece "recetas" por y para los gobiernos de turno en busca de reforzar su legitimidad.
32
A"dri-No;1 RothDellbtl
las polfticas sociales del Estado de Bienestar contribuyen a eliminar las
disfunciones slsternicas que aparecen entre la economfa y lasestructuras
de socializaci6n que inculcan la lealtad al sistema. De su lado Pulantzas
considera que la funci6n del Estado a traves de sus polfticas consiste en
"perpetuar las relaciones capitalistas de producci6n" (en Meny, Thoenig,
1992: 62). A pesar de representar posturas ideol6gicas diferentes, estas
perspectivas comparten la idea de que su analisls es objetivo y, por 10
tanto, verdadero, "cientlflco". Las investigaciones empfricas real izadas a
partir de estos fundamentos buscan, en 10 esencial, confortar y reafirmar
la validez de sus postulados de base, proteger su "nucleo duro".
LOS ENFOQUES INfEGRACIONISTAS
EI segundo grupo, lIamado "integracionista" 0 mixto, es muy amplio
y variado. Va de unas perspectivas neoinstitucionales neopositivistas
cercanas a las teorfas del primer grupo, hasta posturas que se alimen­
tan de la epistemologfa pospositivistas y de la teorfa crftica. Podemos
situar en este grupo, en particular, los enfoques neoinstitucionalistas, el
Advocacy Coalitions Framework de Sabatier y Jenkins, los enfoques de
redes, y el enfoque por los referenciales de Iobert y de Muller (ver textos
relacionados en este libro),
Muchos de los analistas que pertenecfan al primer grupo, a partir de
los afios ochenta y noventa se han desplazado hacia posturas que integran
factores de tipo institucional y/o cognitivo a las explicaciones basadas
en los factores "objetivos" tradicionales. Los enfoques cornunmente lIa­
mados hoy neoinstitucionalistas se centran en el papel fundamental que
juegan las instituciones (en una definici6n renovada), en la comprensi6n
y explicaci6n de la acci6n publica y de los comportamientos humanos.
Sedesarrollaron en los afios ochenta en reacci6n a las perspectivas con­
ductistas entonces dominantes durante el periodo anterior. Peter Hall
y Rosemary Taylor (1994), en un texto de referencia para la disciplina
politol6gica, subrayan que en el neoinstitucionalismo, aunque no consti­
tuye un cuerpo teorico unificado -Iejos de eso-, es posible distinguir tres
grandes vertientes para fa ciencia polltica conternporanea: las vertientes
hist6rica, de eleccion racional (0 econornica), y sociol6gica.
EI neoinstitucionalismo, como Ie indica su nornbre, consiste en una
renovaci6n -desde inicios de los anos ochenta-, del institucionalismo.
33
 it
1'"

Andri-Notl Rotb Dellbel

Las politicas ptiblicas.J 1111prinapoltImfoqlltIonoliti(t)I ""
ric"

vez, influyen en las dinarnicas sociales, permitiendo asf pensar el Estado

Se inscribe general mente en la perspectiva neopositivista (en particular
su vertiente economicista). Tradicionalmente, el anal isis institucional se
centraba en un enfasis descriptivo de las constituciones, de los parla­
mentos y del poder ejecutivo (Parsons, 1995). Esa era la perspectiva que
generalmente se consideraba como "ciencia polftica" en las Facultades
de Derecho. En ruptura yen reacci6n con esta perspectiva descriptiva, el
desarrollo de la ciencia polltica y del analisis de pollticas publicas en los
aiios sesenta habia inicialmente minimizado la importancia del contexto
en interacci6n (Muller, Surel, 1998). Este enfoque es revelador tarnbien
,rt
de un fen6meno de sociedad creciente que considera 0 constata que
las instituciones estatales, en general, se encuentren debilitadas frente a
ciudadano-as y a organizaciones privadas y sociales, mas y mejor infor­
f' )
mados. Esta evoluci6n obligarta al Estado a negociar 0, por 10 menos, a ')
tener en cuenta en el ejercicio de su autoridad a otras instituciones (Lane, )
1995). Esta percepci6n esta tarnbien presente en las teorias de las redes
,')
y en el uso creciente del terrnino gobernanza, para subrayar y legitimar

institucional en el curso de acci6n polltica para centrarse en el sistema la importancia de formas de gobierno compartido entre varios actores )

politico como un todo. La "restauraci6n" liberal de los aries ochenta o instituciones. ()

(neoliberalismo) sirvi6 de catalizador para evidenciar el papel de las ins­
tituciones: si para los neoliberales era necesario reformar las instituciones )
EI neoinstitucionalismo historico
pollticas, significaba entonces que estas sf ten fan impacto. Se atribuye )
con frecuencia a March y Olson (1984, 1989), el merito de haber puesto EI enfoque hist6rico se centra principalmente en la necesidad de
en evidencia la importancia de las instituciones en la actividad politica, aprehender el Estado en una perspectiva de largo plazo y de manera )
con la publicaci6n de su obra Redesc;ubriendo las instituciones. Segun comparativa situando el Estado en el centro del anallsis. Los investiga­ )
estos autores (1997: 43), "las reglas y los entendimientos (generados por dores que se inscriben en esta corriente buscan conceptualizar la rela­
,)
,,'

las instituciones son las que) dan marco al pensamiento, restringen las ci6n entre las instituciones y el comportamiento individual en terrninos

interpretaciones y dan forma a la acci6n". relativamente amplios. Ellos prestan particular atenci6n a las aslrnetrlas ()

EI enfoque neoinstitucional propuesto inicialmente por estos autores

de poder que derivan de la acci6n y del desarrollo de las instituciones.

Adernas, tienden a percibir el desarrollo institucional como el resultado

se centra en el estudio del papel de las instituciones, constderandolas
como un determinante esencial de los comportamientos individuales, de
la acci6n colectiva y, por 10 tanto, de las pollticas publicas (institutions do
matter). Los autores pretenden superar el institucionalismo tradicional a
favor de una perspectiva de interdependencia entre instituciones sociales
y pollticas consideradas relativamente aut6nomas. Por eso, la definici6n
de las instituciones que proponen los autores no se limita a la estructura
formal de las instituciones. Paraellos, se debe incluir en la definici6n del
o
de una "dependencia del sendero" (path dependence) y de consecuen­ i,)
cias imprevistas. EI concepto de "dependencia del sendero", describe la i.e)
existencia de movimientos cumulativos que cristalizan los sistemas de
,)
acci6n y las configuraciones institucionales propias a una polftica publica
o subsistema particular. Situaci6n que va a determinar con siempre mas ,)
fuerza un camino especlflco para la acci6n publica. En otras palabras, ,)
la herencia institucional y politica pesa sobre la selecci6n de la acci6n

publica: no hay tabula rasa. Finalmente, los investigadores intentan ",.

."
concepto no solamente las organizaciones como tales (ministerios, etc.), asociar el anal isis institucional a la influencia que pueden ejercer facto­ \J
sino tarnbien las reglas de procedimiento, los dispositivos de decision, res cognitivos, como las ideas 0 la cultura, sobre los procesos pollticos
-,;)
la forma de organizaci6n, las rutinas y el tratamiento de la informaci6n, (Muller, Surel, 1998). Los principales temas de investigaci6n han sido, por

y tarnbien las creencias, paradigmas, culturas, tecnologfas, y saberes el momento, el anal isis en una perspectiva comparativa de las polfticas ,)

que sostienen, elaboren y a veces contradicen estas reglas y rutinas. Las sociales y macroecon6micas.
~J
instituciones son tanto un factor de orden como de construcci6n de sen­
,,,j
tido para las acciones realizadas por los actores. La interrogaci6n central EI neoinstitucionalismo econ6mico

.•
del enfoque, en sus tres vertientes principales -hist6rica, econ6mica y ;)
EI origen de la vertiente econ6mica del neoinstitucionalismo se
sociol6gica- (Hall, Taylor, 1996), sesitua en el analisis de las condiciones
de producci6n y de evoluci6n de estas instituciones y c6mo estas, a su
encuentra en la pretensi6n de construir una teorfa general de la interac-
",. '

35
34
 1..AJ politiraJptibliraJJ .fIIJprillripoltJ t".!oqNtJ (11IolitiroJ
ci6n entre los intereses y las instituciones valida para el sector publico.
Se incorpora en la Escuela del Racional Choice (elecci6n racional), una
dimensi6n complementaria centrada en el rol de las instituciones como
reductoras de incertidumbre y como factor determinante para la pro­
ducci6n y fa expresi6n de las preferencias de los actores sociales. Este
enfoque parte del postulado de que los actores pertinentes tienen una
serie de preferencias y gustos y que se comportan de manera instrumen­
tal, en base en una estrategia calculada, es decir racional, con el fin de
maximizar susposibilidades de realizar estas preferencias (Muller, Surel,
1998). En esta perspectiva, la mas cercana a un enfoque epistemol6gico
positivista tradicional, la permanencia de las instituciones se explica por
el apego de los actores a estas, ya que reducen la incertidumbre y faci­
Iitan a los actores pertinentes satisfacciones duraderas que neutralizan
la competencia en el sector.
El neoinstitucionalismo sociol6gico
La vertiente sociol6gica del neoinstitucionalismo se inserta mas pre­
cisamente en una renovaci6n de las orientaciones y conclusiones de la
sociologfa de las organizaciones. Contrariamente a esta, la sociologta
neoinstitucional postula que la mayorfa de las formas y procedimientos
pueden ser entendidos como practicas particulares de origen cultural,
parecidas a los mitos y ceremonias inventadas en numerosas sociedades.
De esta forma, el analisis de las organizaciones integra el estudio de las
variables culturales en la aprehensi6n de las condiciones de formaci6n y
de funcionamiento de lasorganizaciones: las disposiciones institucionales
dentro de una sociedad moldean al comportamiento humano. Desde
esta perspectiva ampliada, se desprende que los facto res culturales son
instituciones (Muller, Surel, 1998). Lo que incita al analisis de elementos
cognitivos, entendidos como instituciones culturales, que pesan sobre los
comportamientos individuales y las ideas (Parsons, 1995). Olson senala
en particular que
las instituciones disponen de autoridad y poder, pero tarnbien
de sabidurfa y etica colectivas. Proporcionan el contexto ffsico,
cognitivo y moral para la acci6n conjunta, la capacidad de
intervenci6n, los lentes conceptuales para la observaci6n, la
agenda, la memoria, los derechos y obligaciones, asl como el
concepto de justicia y los sfmbolos con los que puede ldentifi­
carse (Olson en Lane, 1993).
36
Alldri-Noil RDtb DtNbtl
A partir de los aries ochenta, se puede notar la importante influen­
cia del neoinstitucionalismo econ6mico con el auge de las polfticas
neoliberales". Es tarnbien sintomatico de la influencia casi hegem6nica
del pensamiento econ6mico en la teorfa polftica desde esta epoca, en
particular con la teorfa de la elecci6n racional, la teorfa de juegos y la
escuela del Public Choice. Esta ultima es definida por uno de sus mas
prominentes representantes como
la aplicaci6n de la teorfa econ6mica (economics) a la ciencia
polftica. Suobjeto de estudio esel mismo de la ciencia polftica:
la teorfa del Estado, las reglas del voto, el comportamiento elec­
toral, la polftica de partidos, la burocracia, etc. La metodologfa
del Public Choice es la de la economfa (Mueller, 1979 en Lane,
2005).
Por eso, la mayorfa de los estudios neoinstitucionales se han desa­
rrollado bajo la sombra de las polfticas neoliberales y han servido a su
legitimaci6n. Sin embargo, es pertinente recordar que la perspectiva
neoinstitucional es mucho mas amplia. Las investigaciones pueden per­
fectamente lIevarse a cabo desde orillas ideol6gicas distintas. Se puede
ver, por ejemplo, la sugerente obra de la antropologa Mary Douglas
(1986), quien ofrece una crftica contundente a la teorta de fa elecci6n
racional, 0 el trabajo de Ostrom (2005), que sefiala que la validez de la
teorfa de la elecci6n racional y de la teorfa de los juegos en el anal isis de
la acci6n publica se limita a unos casos muy particulares, excepcionales.
En la mayorfa de los casosde acci6n publica estasteorfas son insuficien­
tes para dar cuenta de una explicaci6n satisfactoria (0 para producir un
resultado eficiente -en particular sostenible a largo plazo-),
Un ejemplo de marco de analisis neoinstitucional
En la actualidad, la mayorfa de los analistas de polfticas publicas
adoptan con mas 0 menos enfasls aspectos del analisis neoinstitucional
11 En su concepci6n, una poHtica neoliberal se caracteriza par fomentar la competici6n entre
individuos y (eventual mente) organizaciones. Se parte de la idea que esta competici6n generara
una distribuci6n mas eficiente de 105 recursos publlcos, Se privilegia asf la constituci6n de
una sociedad basada en la lucha de todos contra todos y el individualismo (en particular para
obtener contratos y empleos publicos) y se desincentivan las acciones publicas que favorecen
la ayuda mutua, la solidaridad y fa cooperaci6n entre individuos 0 grupos sociales,
37
 ,

L1r polit;caJ ptiblkt1J.J JIIJ prindpa/u enfoqllt! analiliroJ

Andri-Noi1Roth Dtllbe/ ,
'1

)
en instancias polfticas informales, al exterior de las instituciones con­
en sus marcos de analisls". En particular, se destacan los trabajos de la
vencionales tipo parlamento 0 administraci6n publica. La idea de red
t
norteamericana Elinor Ostrom (2005), politologa, ganadora del premio
propone una nueva manera de concebir el mundo. )

Nobel 2009 de economfa (ver el capitulo en este libro). Ostrom, busca

entender como las instituciones afectan los comportamientos individua­
les de los actores inscritos en procesos de polfticas publicas. Para ello,
ha desarrollado un marco de anal isis Ilamado Institucional Analysis and
Development (lAD) que se fundamenta principalmente en la tradici6n
~:
de la nueva economfa institucional desarrollada por autores como North
y Williamson, es decir en una perspectiva hlbrida del neoinstituciona­
lismo econ6mico e hist6rico. EI marco pone en su centro una "arena de
acci6n" en la cual se interrelacionan "actores" individuales y colectivos,
en una "situaci6n" que corresponde al arreglo institucional especffico
y concreto operante para la polftica publica. En un primer momento,
el anal isis de estas interrelaciones, desde la perspectiva de la elecci6n
racional, permite explicar las caracterfsticas de una polftica publica
)
En vez de intentar explicar la realidad como las consecuencias
de una serie de relaciones causales lineales determinadas por fuerzas
externas, las teorlas de redes perciben la sociedad como realizandose
t'.
t
mediante la interacci6n de individuos que intercambian informaci6n y
t)
otros recursos. EI meollo de esta perspectiva considera el concepto de
organizaci6n social y de gobernanza (governance) de manera descen­ )
tralizada (en Marin y Mayntz, 1991: 26). De hecho, si esta perspectiva
')
no era totalmente nueva en la ciencia polftica de la epoca, empez6 a
tener un auge a partir de la decada de los aiios 70. Inicialmente, las )
perspectivas neocorporativistas se concentraron en el estudio de las )
relaciones triangulares y estructurales entre gobierno, administraci6n
)
y grupos de interes. Luego, esta idea fue ampliada por Heclo (1978)

(the resulting outcomes). En un segundo momento, se trata de entender que introdujo el concepto de red de controversia (issue network), para )

los factores que influyen sobre la estructuraci6n misma de la arena de

acci6n. Para ello, el modelo considera tres tipos de factores: las reglas
designar las complejas redes que incluyen un gran numero de actores

del proceso de polftica publica, en particular en problemas publicos

»
utilizadas por los participantes para ordenar sus relaciones (rules-in-use), "nuevos". Lo que predornina, entonces, es la vision de un proceso a 10

)
las caracterfsticas materiales y ffsicas del contexto pertinente (estado del largo del cual se establecen relaciones mas informales, descentralizadas y ()

rnundo) y, finalmente, 10 que aleja un tanto el marco lAD de un neoposi­ horizontales.

,)
tivismo reductor, las particularidades culturales propias a la comunidad
de polftica (attributes of community). Segun Kenis y Schneider (en Marin et aI., 1991: 33ss.),el surgimiento (J
de esta concepci6n del mundo no es casual. En efecto, corresponde a ',)
EI enfoque de redes transformaciones en la realidad de la hechura de las politicas publicas,
)
en desarrollos te6ricos y conceptuales en el area y en progresos en las

La emergencia de la noci6n de red (network) en el anal isis de las herramientas metodol6gicas. Para el primer aspecto, los autores seiialan )

.. ,
polfticas publicas corresponde a la insatisfacci6n creciente en relaci6n
con los enfoques tradicionales, centrad os en el examen de los elemen­
el crecimiento del caracter organizado de la sociedad (ver Mayntz, 1982)

y la extensi6n de los dominios de intervenciones publicas (extensi6n del

tos formales de las estructuras y arreglos polftico administrativos. En los
aiios 60 y 70, la visi6n de un proceso de polftica publica, esencialmente
pensado como jerarqulco, instrumental y formalista (top down), reiifa con
las evidencias de los anal isis. Laspolfticas estan siempre mas formuladas
,,,j
••
Estado de bienestar y surgimientos de nuevos problemas), la elevaci6n )
de la complejidad social y la creciente interdependencia entre las orga­ "\)
nizaciones, con saberes mas dispersos 0 fragmentados, la tendencia a la
)
descentralizaci6n y a la fragmentaci6n del Estado, la atenuaci6n de la
frontera entre publico y privado y la creciente transnacionalizaci6n de

19 Incluso las grandes inslituciones internacionales (Banco Mundial, BID, Fondo Monetario
Internacional, etc.) usan una perspectiva neoinstitucional para prornover sus reformas post­
Consenso de Washington. Aunque sus modelos simplificados de anal isis aparecen mas bien
las polfticas nacionales.

En forma paralela, la importancia de la informaci6n ha crecido y

,
'<:J

pobres frente al potencial de esta perspectiva analftica. Comparar por ejemplo BID (2006)
con Ostrom (1990, 2005).
el desarrollo de la tecnologfa informatica ha generado una demanda
c,.J
",

38
39
•
 Afldri-Noil&lh D,lIbel
Las polilirospJiblirasJ SIISPriflripOItS 'fljoqll'S ofloliliros

cipaci6n, costos de decision, tiempo -los mal vistos costos de transac­

de cientiflzacion de las polfticas. EI segundo aspecto mencionado por
cion del neoinstitucionalismo econ6mico-, pero con ello se facilltara la
los autores, se relaciona con el abandono de una concepcion analftica
implementaci6n, ya que la participaci6n de las redes a la elaboraci6n
demasiado centrada en el Estado y las decepciones producidas por las
y, eventual mente, a la irnplernentaclon de la polftica perrnitira que esta
fallas de la planlficacion en sus propositos de transformar la sociedad. En
disponga de una mayor legitimidad y aceptaclon (reducci6n de la sepa­
particular se evidenci6 el viacrucis de la implernentaclon top down de las
raclon entre formuladores e implementadores). Sin em barge, los exitos
polfticas (Pressmann, Wildavsky, 1973), 10 que puso en dud a la validez
de un proceso de polftica basado en redes no son determinables a priori.
de la distinci6n entre forrnulacion (planiflcacion) e implementaci6n plan­
Es una cuesti6n empfrica. EI enfoque de redes ofrece principal mente una
teada por el modelo secuencial tradicional y dominante, incluso en su
serie de herramientas para describir y explicar los procesos de pollticas
reactualizaci6n realizada por la nueva gestion publica (NPM) promovida
publicas, tanto al interior de las etapas claslcas (modele secuencial) 0
a partir de los principios polfticos neoliberales. Ademas, las herramientas
como un proceso continuo. Permite tarnbien el desarrollo de estrategias
inforrnaticas han permitido un desarrollo de nuevas posibilidades de
analfticas comparativas para explicar las diferencias entre polfticas, por
forrnalizacion, rnodelizacion y de tratamiento maternatico yestadfstico
las variaciones existentes en la conformaci6n y dinarnica de las redes en
de los datos que permitieron vislumbrar mayores capacidades de anal isis
cada caso. Si el anal isis de redes se ha considerado principal mente hasta
para los investigadores sociales.
aquf como una estrategia de anal isis, es de senalar tarnbien la posibilidad
de utilizar el enfoque de redes desde una perspectiva normativa, es decir,
Las redes de polftica son entendidas como una nueva forma de
como un modelo para la acci6n 0 la intervenci6n publica (Kenis et al.,
gobierno -Ia gobernanza- que refleja el cambio de naturaleza en las
1991: 44-48, Zornoza, en este [ibro).
relaciones entre Estado y sociedad (Kenis et al., 1991: 41). Las redes de
polftica son mecanismos de rnovilizacion de recursos polfticos en temas
EI concepto de red puedeentenderse como un terrnino generico para
en los cuales las capacidades y la informacion necesarias para formular,
sefialar una configuracion para la cooperaci6n entre actores interesados
decidir 0 implementar programas de acci6n publica" son diseminadas
en un mismo tema. Rhodes (en Faure et al., 1995: 112) ha propuesto una
entre muchos acto res publicos y privados, algunos con poder de "veto". tipologfa con base en un continuum en el cual se ubica de un lado los
Las redes de actores establecen un puente entre las jerarqufas adminis­ issue networks, como redes cercanas a la teorfa pluralista, de competici6n
trativas, los actores sociales y la 16gica del mercado. EI Estado ya no abierta, en donde las organizaciones participantes quedan aut6nomas y,
sabe todo y no es capaz de saberlo todo, y menos aun de imponerse en del otro lado, las policy communities, las comunidades de polltica, que
la sociedad mediante un proceso de implementaci6n vertical de tipo se caracterizan por establecer y mantener fuertes vfnculos entre elias
comando-control autoritario. Se produce un proceso de reconocimiento hasta acercarse casi a la 16gica corporativista Iver tarnbien Roth, 2002
de necesidad mutua de los actores: fa gobemanza. 34-35). Enforma de conclusi6n, como 10 senala Zurbriggen (2004: 183), la
perspectiva de redes ha contribuido a la elaboraci6n de un enfoque "que
De manera general, se puede decir que con esta nueva manera de trasciende la distinci6n tradicional entre agente y estructura L.), (entre)
actuar, los costos de formulaci6n seran mas altos (concertaclon, parti­ las visiones socio-centrlcas y Estado-centricas", gracias a un "concepto
flexible disefiado para capturar el complejo juego entre actor e instituci6n
en el proceso de elaboraci6n de polfticas sectoriales".
2ll En la literatura francesa en particular, el concepto de "acci6n publica" liende a remplazar
el de "polflica publica", como gobernanza el de gobierno, para sei'lalar la necesidad para el
Estado contsmporaneo de coordinar sus inlervenciones con otros actores, publlcos, privados EI enfoque Advocacy Coalition y el cambio de poHtica
o asoclatlvos, para formular e implernentar las decisiones. La "acci6n publica" liende a pri­
vilegiar una mirada en interaccion, bottom up, incluyendo actores no estatales, rnlentras que EI origen del enfoque Advocacy Coalition (AC), representante emble­
la poljtica publica se sltuarta mas en una perspectiva top down, centrada en las actividades matico de la perspectiva de analisis "mixta", remonta, segun su propio
propias de las instituctones gubernamenlales (Lascoumes, Le Gales, 2007: 7-13).

40 41

La" polilic/Uptiblic/UJ SIIS pri"riprJ!tS ,,,foqlltlrJ"rJliticos
autor Sabatier (1999: 117-120) a los alios 1981-1982 cuando, con la
intencion de proponer una alternativa al enfoque secuencial entonces
dominante, buscaba realizar una sintesls de los mejores dispositivos
aportados por los enfoques top down y bottom up en el estudio de la
irnplernentacion, e integrar de manera mas satisfactoria el papel de las
informaciones tecnicas en los procesos de politica. EI autor se proponia
construir un marco de analisis para explicar el cambio de polltica. Estas
)
labores culminaron en 1993 con la publicacion, en colaboracion con
jenkins-Smith, de un libro que incluvo unos estudios ernplricos basados
)
en dicho modelo AC (ver Rubio y Rosero en este libro).
)
EI modelo se basa en cinco premisas. Primera, las teorias sobre pro­
ceso 0 cambio de politica deben ser capaces de tener mejor en cuenta
la informacion relativa a los problemas. Segunda, es necesario ver los
procesos de politica en una perspectiva temporal de larga duracion (unos
diez afios 0 mas). Tercera, la unidad de analisis no puede limitarse ala
»
estructura gubernamental, sino que se trata de develar la existencia de
un "subsistema de politica". Este subsistema, como parte del sistema
)
politico, esta compuesto por una variedad de actores, piiblicos y priva­
dos, que estan activamente implicados 0 interesados en un problema
de polftica 0 en una controversia. Cuarta, al interior del subsistema, es
preciso incluir tarnbien tanto actores como periodistas, investigadores
)
y analistas de politicas por el papel importante que juegan estes en la
difuslon de ideas, como a actores de todos los niveles gubernamentales
activos en el proceso de forrnulacion e irnplernentacion (se integra alii
la teorfa de las redes, ver supra). Finalmente, la ultima premisa consiste
en considerar que las poltticas publicas incorporan teorlas implicitas
sobre la manera de alcanzar sus objetivos. Estas teorfas pueden ser
entendidas como sistemas de creencias, que incluyen valores prioritarios,
percepciones de relaciones causales y de la importancia del problema, y
apreciaciones en cuanto ala eficacia de los instrumentos de polltica utili­
zados, que son incorporados por los miembros de coaliciones de actores
"militantes" 0 coaliciones de "causa" (las advocacy coalitions - AC). La
posibilidad de introducir tanto elementos subjetivos, como las creencias
y los valores, como elementos mas objetivos relativos al contexto y a los
intereses de los actores en un unico esquema-gufa, ofrece asf la perspec­
tiva de seguir a traves del tiempo la influencia sobre la polftica publica
de varios elementos: actores, contexto, ideas, informacion, cambios
tecnologicos,
42
,i'
:l
A"dri-Noil RDlh V,"bel
,t
AI interior de estos subsistemas de politica, los actores se estructuran
en comunidades de polftlca" (por 10 general entre una y cuatro), cada una
basada en un sistema de creencias espedfico (similar a un paradigma),
que compiten entre elias para influir sobre las decisiones publicas usando
'. )
t
)
de manera instrumental los recursos que les procure el entorno del sub­
sistema. Ese entorno influye sobre el subsistema y sus actores, y actua )
como un proveedor de coerciones, limitaciones y recursos. EI entorno
esta compuesto por factores estables, como las reglas constitucionales,
las condiciones socioculturales 0 naturales, y otros mas dinarnicos,
como las condiciones socioeconornicas, la opinion publica, la mayoria )
parlamentaria 0 de gobierno. Un aspecto importante del modelo es la
distincion entre cambios fundamentales y cambios secundarios en la
polftica. Los primeros son asimilados a un cambio de comunidad de )
polftica dominante en el subsistema. Se asemeja, haciendo una analogia )
con la epistemologia kuhniana, a un cambio de paradigma en la polftica.
Estos cambios fundamentales son relativamente poco frecuentes". En
efecto, la mayorfa de los cambios ocurren, no en el nucleo mismo de la )
polftica (policy core), sino a un nivel periferico, en los aspectos "secun­
darios" de la polltica" (reglamentaciones y cambios institucionalesquo
)
)
21
Sabatier (1988) define Una comunidad de polltica como "el conjunto de actores, personas
provenientes de varias organizaciones tanto publlcas como privadas l...) que comparten una
serie de valores y de creencias acerca de algun problema y que se coordinan en su actividad
yen el tiempo para alcanzar sus objetivos". Estas comunidades de politica estan en la base
,)
de las coaliciones de "militantes" (advocacy coalilions).
,)
22
AI aplicar este modelo a la poHtica ambiental colombiana (Roth, 2002: 167-209), hemos
detectado la ocurrencia de dos cambios paradigrnaticos desde que el tema entr6 en la agenda )
publica: 1936 y 1993. En cuanto a la poHtica de derechos hurnanos, utilizando un modelo
un tanto diferente, se consider6 que el cambio paradigrnatico que ocurri6 hacia 1990 y con )
la nueva Constituci6n de 1991, se qued6 practlcamente en el plano discursivo, pues no logro
consolidarse posteriormente (Roth, 2006), AIrespelo, Surel (1998: 176) seiiala que a diferencia )
de 10 que ocurre con los paradigmas clentlflcos, un paradigma "societal" no es remplazado
total mente por otro, sino que existen "retraducciones" de elementos, "rnecanlsmos de resis­
tencia" y de "adaptacion" complejos y a veces contradictorios.
J
2J ;,;,)
La lectura del trabajo de Cortes (2010), quien us6 el marco ACF para analizar los cam bios
ocurridos en la politica publica para poblaci6n afrodescendiente en Colombia, me ha sugerido
una hip6tesis explicatlva relativa a fa muy cornun brecha entre formulaci6n e Irnplementacton.
;<:.
los cambios de polftica en Colombia ocurren sin que se modifiquen las normas 0 polfticas
generales en relaci6n a un tema; 10 que cambia es la coalicion que domina el subsistema,
generalmente luego de que ocurra un cambio en los "factores dinarnlcos" como un cambio
de gobierno, un evento externo, 0 un simple cambio de un alto funcionario, cuyo impacto
:;,w"
politico adrninlstrativo es amplificado por las logicas c1ientelistas. A partir de este cambio de
coalici6n se inicia un proceso de modificaciones, rnas o menos paulatino, en la ejecuci6n de fa
»
politic a mediante cam bios mas 0 menos discretos en la orientaci6n operativa de la polltica, en ,j
't'
43
•
"
Las polititMptiblitM.J illS pri"tipolts ",joq"'s o"oliticos
no cuestionen el nucleo 0 fundamento ni de la polftica (policy core), ni
de las creencias (deep core) de la comunidad dominante acerca de la
polftica en cuestion).
Posteriormente (Sabatier, 1999: 147-148; 2007), los autores han
aportado correctivos a su modelo inicial atribuyendo mas importancia a
los cambios en la opinion publica como factor dlnarnlco y tomando en
consideraclon el grado de consenso necesario (variable segun los parses)
para realizar un cambio profundo de polftica. En conclusion, para el
enfoque AC los cambios de polftica ocurren debido ados causas, una
de orden cognitiva y otra de orden mas objetiva. De una parte, porque
suceden cambios en los valores fundamentales de los miembros de las
coaliciones de actores y, por otra parte, como consecuencia de pertur­
baciones externas a la polftica (1999: 151). Para el autor, siendo estas
ultimas generalmente el elemento desencadenador para un proceso de
cambio de polftica.
Desde entonces, el problema de la explicaclon del cambio de polftica
ha tomado una gran importancia en la investlgaclon en polftica publica.
Allado del marco AC propuesto por Sabatier,otros dos marcos de analisis
dorninan el debate en este campo particular: el enfoque de fa teorla del
"equilibrio puntuado" propuesto por Baumgartner y Jones (1993)24, yel
enfoque de las "multiples corrientes" de Kingdon (1984)25.
el personal, en el presupuesto y su direccionamiento, yen norm as de nivel inferior (decretos,
reglamentaci6n, procedimientos, etc.) que terminan profundizando de modo incremental la
brecha entre las normas generales superiores que siguen vigentes y la implementaci6n concreta,
entre 10 que se dice y 10 que se hace. Este proceso genera una ampliaci6n incremental de la
brecha hasta que esta aparezca como "insoportable" y que se logre un cambio en la polftica
yen las norm as generales que la sustentan discursivamente. La brecha tarnblen puede man­
tenerse por alios en la medida que aparezca como una especie de "fatalidad", de "sltuaclon
casi natural" 0 de "impotencia". La formulaci6n de las pollticas, 0 sus principios, quedan as!
relegados a un deber ser cuyo concreci6n queda siempre postergado.
,. The Punctuated-Equilibrium TheorylPET), considera que una polftica pasa por fasede estabili­
dad e inestabilidad.La polltica cambia cuando actores polflicos logran redefinir la "imagen" de
esta polltica e imponer as! a las instituclones una nueva definici6n de la polftica (ver tarnblen
True, Jones, Baumgartner en Sabatier, 2007).
" The Multiple Streams Approach, se centra en el proceso de puesta en agenda, en donde se
abre una "ventana de oportunidad" cuando convergen slmultanearnente tres corrientes inde­
pendientes (problemas, soluciones de polflica y contexte politico) provocando as! el cambio
de polftica (ver tambien Zahariadis en Sabatler, 2007 y Roth, 2002). Ver tarnblen el nurnero
especial del Journal of Comparative Policy Analysis (2009).
44
A"dn-Noil RDth D,,,bli
EI marco de analiais por eI referendal
(enfoque de la escuela francesa}"
Otra perspectiva, cercana a la anterior, es la propuesta desarrollada
por el frances Pierre Muller (ver Jolly en este libro). AI entender las
pollticas publicas como configuraciones de actores, Muller (2006: 67 y
55.) hace entasis en tres puntos: 1) el problema de la racionaJidad de los
actores, 2) el papel de la admlnlstracion publica y 3) las redes de actores.
Sobre el primer punto, Muller sei'iala la incertidumbre y fa complejidad
de los procesos de decision, con base en autores clasicos como Simon,
Lindblom 0 Cohen, March y Olson. En el segundo punto, Muller se fun­
damenta sobre 10 que llama, para el caso frances, el medio decisional
central. Este medio decisional esta configurado por cuatro drculos de
decision. EI primer drculo espor el cual transitan todas lasdecisiones (por
ejemplo: primer ministro, ministro de hacienda, presidente). Un segundo
cfrculo esta compuesto por las administraciones sectoriales (ministerios)
que intervienen en un campo espedfico. Un tercer drculo esta con for­
mado por los "socios extern os at Estado", como los gremios, las grandes
empresas privadas, las asociaciones, ONG, entre otros (Cf, Muller, 2006:
74). Por ultimo, el cuarto cfrculo integra los organos polfticos como
el Congreso, la rama judicial (Corte constitucional, Corte suprema en
Colombia). Es en el "marco de negociaciones interministeriales" que los
diferentes puntos de vista se expresan y pesan sobre la decision, la cual
aparece como un proceso de elaboracion, por "poda sucesiva", de un
"consenso mfnimo entre los protagonistas" (Muller, 2006: 75-76). Final­
mente, el tercer punto, se centra en mostrar como las redes de actores se
constituyen en "redes de polfticas publicas". Allf, se trata de "identificar
los actores susceptibles de actuar en la interfaz entre lasdiferentes redes",
en la medida que seran ellos quienes "ejerceran la funcion estrateglca de
integracion de las diferentes dimensiones de la decision" (policy brokers,
mediadores, empresarios pollticos). Estas redesde polfticas publicas, que
se expresan en foros 0 comunidades de polfticas publicas, son el lugar
de la "produccion de la slgnlflcacion de las polfticas publicas" (Muller,
2006: 76). Con esto, Muller busca integrar el caracter irreducible de la
dimension global que obra en la forrnacion de las polfticas publicas.
Para 10 cual es necesario integrar el papel de las ideas. SegunMuller, las
,. Estasecci6n corresponde a una versi6n ligeramente modificada que public6 el autor en Roth
12008a).
45
 A"dri-Notl Roth Dt"btl
'.

:'t
It
Lsr jMliticaJ ptiblicaJ.J sespri"cipalts tfIjoqlttS a"aliticos
!t
las investigaciones realizadas por lobert y Muller (1987), Haas (1990), )

politicas publicas no son solamente un proceso de decision, sino el"lugar
donde una sociedad dada construye su relaci6n con el mundo" (Muller,
2006: 95). Una politica publica es entonces tarnbien la construcci6n de
una "imagen de la realidad sobre la cual se quiere intervenir" (Muller,
2006: 95). Es el referendal de la politica publica. Un referencial articula
cuatro niveles de percepci6n del mundo -valores, normas, algoritmos e
imagenes- que se descompone en tres elementos: el referencial global,
el referencial sectorial y operadores de transacci6n lIamados la relaci6n
global-sectorial (RGS) (Muller, 2006: 100). EI referencial global, es "una
representaci6n general alrededor de la cual van a ordenarse y jerarqui­
zarse las diferentes representaciones sectoriales" (Muller, 2006: 100). EI
referendal sectorial, "es una representaci6n del sector, de la disciplina
ode la profesi6n" y los operadores de transacd6n "corresponden a los
algoritmos". Y para Muller, estos referenciales constituidos por "ideas,
creencias y visiones del mundo tienen un estatuto equivalente al de los
recursos monetarios u organizacionales" (Muller, 2006: 106). Son ideas
en acci6n (Muller, 2006: 107). En la acci6n polftica surgen "mediadores",
como agentes de cambio que buscan afirmar su hegemonia y liderazgo
en un sector, que establecen el puente, realizan los ajustes entre el refe­
rencial global y el sectorial. Este proceso de ajustes y desajustes entre
referenciales constituye entonces una dinarnica continua de cambio en
las pollticas publicas".
LOS ENFOQUES INTERPRETATDnSTAS
Con los marcos de analisis Advocacy Coalitions (Sabatier, 1993) Y
de los referenciales (Jobert, Muller, 1987, Muller, 1996) se ha introdu­
cido aspectos cognitivos para explicar las politicas publicas. Asi desde
los afios 80, con el giro "neoliberal", estos autores y otros, insatisfechos
con las explicaciones ofrecidas por las estrategias analfticas "racionales",
buscaron entender el papel de las ideas en estos procesos". AI respecto,
,,',
Sabatier y Jenkins-Smith (1993), Hall (1993), fueron claves para demostrar
el impacto de las ideas en los cambios de politicas y para desarrollar y
comprobar nuevos marcos de analisis. Sin embargo, para unos analistas,
la loglca de los intereses objetivos de los actores individuales y colecti­
()
vos, la perspectiva utilitarista, privilegiada en la mayarfa de los analisis
tradicionales, incluso "reforzada" 0 sofisticada con la perspectiva neoins­ )
titucionalista, el Advocacy Coalitions 0 el referencial, no era suficiente ')
para explicar las polfticas publicas y sus cambios. Consideraron que
)
estas perspectivas segufan apostandole de todas maneras al paradigma
de una ciencia globalmente neopositivista, empiricista, es decir capaz )
de encontrar explicaciones cientfficas basadas en evidencias, aunque )
enriquecidas con elementos cognitivos.
)
A partir de alii, un tercer grupo (Roe, 1994; Yanow, 2000; Fisher, '.t
2003), muy crftico de fa perspectiva "objetivista" y empiricista tradicional,
)
se fundamenta en los postulados del construccionismo y/o de la teorfa
crftica para poner su mayor enfasis en los factares cognitivos, discursi­ )
vos, argumentativos, ret6ricos y narrativos en sus analisis, asumiendo asf }
una postura epistemof6gica posempiricista que minimiza la importancia
.,)
de los tradicionales facto res objetivos e institucionales y es muy crftica
con las pretensiones generalizadoras basadas en el empiricismo. Esta )
perspectiva significa tamblen, en terrninos epistemol6gicos, entrar en .,,)
dialogo con tesis relativistas", 0 basada en el anarquismo metodol6gico
(ver Roth, 2007e). .. )
)
Esta tendencia del anal isis politico ha logrado, sin embargo, un cierto
impacto en la medida en que ha puesto en evidencia el efecto de las J
estrategias discursivas y de las representaciones (creencias, sfmbolos, )
rnetaforas), sobre el comportamiento politico y en la toma de decision. )
De hecho, se esta redescubriendo, tal como ya Ie hemos sefialado, la
importancia de la ret6rica, de la argumentaci6n, de la narrativa y del c.;.)
storytelling en la actividad polftica en general (Salmon, 2007), y par 10 .,.)
\.,J

tr Un ejemplo de aplicaci6n del marco de los referenciales al problema del estacionamiento
vehicular urbano se encuentra en Meyer y Roth (1993).
2. Es de anotar que considerar que las ideas cuentan no es tan nuevo. EI liberalismo del siglo
XIX estaba convencido de que las ideas cambiaban el mundo. Igualmente, Keynes crela en
'*,'
29 EI epistemologo frances Latour (200S: lS) considera que el relativismo no es el enemigo de
la ciencia sino su mejor aliado, ya que las ciencias son relativistas por completo. Negar el

.
relativismo es caer en su contrario: el absolutismo. La ciencia, la moral, la polltica avanzan
la primacia de las ideas sobre los intereses en los asuntos humanos: I am sure that the power cuando se ponen en relaci6n con otros puntos de vista, 10 que, sin embargo, no qu iere decir
of vested interests is vastly exaggerated compared with the gradual encroachment of ideas
(Keynes en Parsons, 1995: 169).
que todo vale por igual. er'
46
47

•
 LH poHlicaJ p"blicaJ.J 1111prillripallI I1lfoQlltI allaHtiroI
tanto tarnbien en las polltlcas publicas". Esta postura se acerca mas a la
de Arist6teles y se aleja de fa de Platen. En la perspectiva de Aristoteles
(2005), la ret6rica, entendida como teoria de la argumentaclon persua­
siva y no como mero ornamento llngulstico (Perelman, 2002), ocupa un
lugar central en fa acci6n y decisi6n humanas (Roth, 2007c). Para el,
el racionalismo cientlflco es incapaz de dar raz6n de todo. Si es asl, en
ausencia de evidencias cientfficas, solo quedan argumentos que buscan
convencer 0 persuadir al auditorio sobre un curso de acci6n probable
(ver tarnbien Cano en este libro), Y ese es el espacio de la polftica y tam­
bien de las polfticas publicas: las pruebas cientfficas sobre los merltos de
las acciones publicas son, por su complejidad, por 10 general escasas,
como 10 demostr6 Majone (1997)3\. Par 10 tanto, en el analisis, es impo­
sible dejar a un lado los aspectos ret6ricos 0 argurnentativos" -de alii la
importancia de la comunicacion- que se encuentran en los fundamentos
de cada politica publica; es mas, estos aspectos serian primordiales. Esta
corriente pretende asl volver a dar importancia a la tercera caracteris­
tica de la propuesta inicial formulada por Lasswell: unas ciencias de la
politica como una actividad clara mente orientada por valores. Es sobre
est a caracteristica, olvidada 0 minimizada por la arientaci6n predomi­
nantemente empiricista, positivista y tecnocratica de los analistas, que
esta corriente legitima su "filiaci6n" en la disciplina, al mismo tiempo
que critica esta orientaci6n positiva que la ha conllevado, segun esa
perspectiva de anal isis, a un impase.
Un pionero de esta corriente c1aramente construccionista es sin lugar
a dudas Emery Roe (1994). Para este autor, basandose, entre otros, en su
lO En este sentido vale la pena sef\alar con Hood (1998: 17&) el caracter ret6rico, argumentativo
y c1aramente no clentffico de la muy influyente obra de Osborne y Gaebler (1992). Basandose
en unos pocos ejemplos exitosos bien seleccionados (conocida figura de la ret6rica) de reforma
privatizadora a la gesti6n publica, 105 autores se proponfan "reinventar el gobierno". Estetexto
sirvi6 como "evidencia" para legitimar la reforma neoliberal del Estado y de la gesti6n publica,
en particular en America Latina.
3\ Es pertinente sef\alar que Majone (1997: 80), se distancia expllcitamente del anarquismo
metodol6gico, considerando que es necesario encontrar para el an<\lisis (calificado por el
mas como un arte que como una ciencial un camino, un "plan seguro entre el extrema de la
certeza absoluta y el del anarquismo metodoI6gico".
32 Latour (2005: 8155, 14&-151 I, muestra tambien como la ret6rica, entendida como el estudio de
la manera como se persuade a la gente de creer algo 0 de comportarse de una clerta manera,
es la forma habitual de 105 debates y que estos son 105 que favorecen, a traves de una ret6rica
cientffica, el desarrollo de la ciencia.
48
Alldri-Noil Roth Dlllbtl
experiencia con proyectos de desarrollo en Africa, las politicas publicas
deben ser consideradas como "relates". Otro autor, Hajer (2003: 102),
las identifica, por su lado, a "coaliciones discursivas". Estos concep­
tos que, tal como los que hemos visto de "referencial" y "sistemas de
creencias", tienen en cornun dar "importancia a los valores, a las ideas
ya las representaciones en el estudio de las politicas publicas" (Muller,
Surel, 1998: 48). Se reconoce por alii la existencia e importancia de
"matrices cognitivas y narmativas" que influyen en la determinaci6n y
concepci6n de las polfticas publicas. La introducci6n de estos conceptos
se relaciona con la importancia creciente tomada por la epistemologia
construccionista en las ciencias sociales (Berger, Luckmann, 1975).
De esta manera, se insiste en "Ia importancia de las dinarnlcas de
construcci6n social de la realidad en la determinacion de los marcos y
practices social mente legitimos en un momenta preciso" (Muller, Surel,
1998: 47).
Como ilustraclon de esta corriente que radicaliza el giro argumentativo
o interpretativo, se destacan autores como John Forester (1993) y Franck
fischer (1993; 2003) quienes, apoyandose en propuestas teoricas de
Habermas y Foucault han desarrollado un importante trabajo en relacion
con la planeaci6n de polfticas y la democracia (ver los textos de Camacho
y Ceron y de Herrera en este libro), que recogen las posibilidades de
democratizaci6n de la formaci6n de las politicas publicas, en particular
con los "jurados" 0 "foros" ciudadanos como mecanismos de participa­
ci6n 0 deliberaci6n publica. Otro autor, Roe (1994) considera que los
relatos usualmente utilizados para describir y analizar las controversias
de pol Iticas publ icas representan por sf mismos una "fuerza", la cual debe
ser considerada explicitamente (ver Arrubla, Ballesteros y Martinez en
este libro). De manera que esos relatos de politicas se resisten a cambiar
o a modificarse, incluso en presencia de datos empiricos 0 evidencias
que los contradicen, ya que continuan subyaciendo y persistiendo en las
creencias de los actores y decisores, particularmente en casos de gran
incertidumbre, complejidad y polarizaci6n. Para Roe, es justamente en
estos casos, cuando las evidencias y conocimientos cientfflcos son esca­
sos, cuando intervienen muchas variables interdependientes, y cuando
hay una polarizacion fuerte entre los diferentes actore"s que participan
en una controversia, que resulta particularmente pertinente realizar un
anal isis narrativo de las politicas publicas.
49
 ,
La: polili(os p';bli(osJ SIiS prilfapokslllfoqlllS olfolitims
Alfdri-Noil Roth Dtllbtl

fundamentadas en el reconocimiento de los estfmulos con­

'.
1,<:.'.
ft
>"
~.
Segun Roe (1994: 155-156), un anal isis narrativo procede en cuatro dicionales y convencionales a los cuales estan dispuestos a
etapas. Primero se trata de identificar las principales historias 0 relatos 1')
reaccionar, y de engendrar, sin posici6n explfcita de fines ni

en relaci6n con la controversia de polltica, cada una con su particular

inicio, desarrollo y final, es decir su gui6n. Luego, es necesario identi­
tampoco de calculo racional de los medios, estrategias adapta­
t
das y siempre renovadas, pero en los lfrnites de las coerciones ",)
ficar relatos alternativos a los que dominan en la controversia, son los estructurales de las cuales son el producto y que las definen
"contra-relatos". En la tercera etapa, se trata de comparar estas dos series (Bourdieu, 1997: 166). )
de relatos con el fin de generar un "metarelato". Finalmente, el analista
r)
debe determinar en que medida este metarelato permite replantear el Es decir el individuo tendrfa una suerte de "autonomfa limitada", 0
problema de la rnanera mas amena que Ie permiten hacer las tradicio­ ,)
mejor aun, "autolimitada".
nales herramientas del anal isis de las polltlcas publicas provenientes r)
de la microeconomfa, el derecho 0 la gesti6n publica. Debido al grado Por eso, consideramos que la construcci6n de un enfoque analltico
elevado de incertidumbre Y complejidad del problema en cuesti6n, I)
que retomarfa el concepto de habitus, en su intento de articular los con­

estas herramientas no son capaces de aportar una soluci6n consensual. dicionamientos estructurales que pesan sobre los agentes y de tomar en )

Metodol6gicamente, la generaci6n de los relatos se obtiene mediante consideraci6n su capacidad creativa, limitada por su experiencia social, .)

la realizaci6n de entrevistas abiertas y el anal isis de los discursos de los asociada con el concepto de campo, como espacio de posicionamiento

actores activos en la controversia de la polltica publica. En este sentido, de los agentes en la estructura social de la polltica considerada, podrla

)
el analista ya no se considera como un investigador objetivo y distante, entonces abrir tarnbien nuevas pistas analfticas en un campo que Bour­ .)

sino como un actor mas del debate publico.
)
Como se nota, esta corriente analltica pone de relieve la importancia
.,,)
de los discursos y las ideas como determinantes 0 condicionantes de
dieu solamente analiz6 de manera marginal (Bourdieu, Christin, 1990).
Podrfa tal vez ser para el analista uno de esos caminos, 0 "plan seguro",
intermedios entre determinismo y relativismo absolutos buscados par
Majone (1997: 80) (supra, pie de pagina 26). )

la acci6n y la decisi6n publicas. Pero, ide d6nde provienen las ideas?

En la medida en que las ideas y los valores "no flotan libremente" en <)
el espacio (Risse en Palier, Surel, 2005), -son productos de una situa­ PARA CONCLUIR: HACIA EL ANAusIS Y LA CONSTRUCCI6N )
ci6n humana particular- , nos parece que podrla ser tarnbien fructffero DEUBERATIVOS DE LAS POUTlCAS
introducir la noci6n de habitus, desarrollada por Pierre Bourdieu, para )
servir de puente entre condicionamiento estructural (ideas, instituciones, EI recorrido por esta peculiar disciplina muestra la busqueda de una .j
evidencias ctenttflcas) y actitudes y dedsiones de los agentes (interes renovaci6n y una diversificaci6n profundas de las perspectivas de ana lisis.
Si tradicionalmente, desde una perspectiva top-down, se consideraba
,-)
condicionado). Bourdieu (1997: 164) considera precisamente que su
concepto de habitus tiene la funci6n de devolver a los agentes un poder que la polltica publica era un producto de la actividad polltica (politics), .)

a la vez generador y constructor, pero recordando que esta capacidad actual mente existen muestras c1aras que es tarnbien la policy que deter­

mina la polfticsy no solo al reyes. Debido a la perdida de centralidad de >,:J

de construir la realidad social esta tarnbien socialmente construida por
una practice adquirida en el curso de una experiencia social situada y los partidos politicos y del debilitamiento de la democracia representativa, 'i,J
el escenario decisivo de la polftica parece haberse desplazado hacia
fechada. Segun el autor, la noci6n de habitus permite descartar, de un d
lado, el positivismo rnecanico de la coacci6n de las causas externas y,
del otro, el finalismo que considera que la acci6n del agente es el pro­
ducto aut6nomo, libre, de un calculo racional (elecci6n racional). De
modo que el habitus permitirfa comprender practices de percepci6n, de
las pollticas publicas, yen particular en la valoraci6n de sus resultados
y efectos. Las pollticas publicas son la concreci6n de ideas y valores.
Un sfntoma de este desplazamiento, de esta perdida de centralidad del

sistema politico tradicional y nacional, se evidencia con la intervenci6n

,.
"j

.,;,j
apreciaci6n y de acci6n de los agentes creciente de las instancias judiciales, de los tribunales, en el ambito de
~j

50
51
•
 Lospoliti(aJptibli(os.J 1111prindpoks tnfoql/tlonoliti<os
las polfticas publicas: la tan mencionada "judicializaci6n de 10 politico"
(Shapiro, Stone, 2002; Commaille, 2010), que se observa tarnbien en
Colombia (Uprimny, 2007). Igualmente, en un contexto de globalizaci6n,
las pollticas publicas nacionales y locales resultan tarnbien del desarrollo
de lastrasferencias internacionales en materia de saber hacer, concepcio­
nes, ideas y modelos de polfticas (policy transfen tanto por parte de los
gobiernos (en America latina, las pollticas de ajuste estructural de los afios
80 y 90 son un buen ejemplo de estas transferencias en las tecnologfas
de gobierno), como por parte de organizaciones sociales y pollticas no
gubernamentales 0 de instituciones internacionales tipo Naciones Uni­
das (por ejemplo, las polfticas de derechos hurnanos) (Delpeuch, 2008).
La adopci6n de modelos de polfticas publicas de un pals en particular
por otros, representa asf una prueba del poder 0 influencia de este en
fa competici6n internacional para la imposici6n de valores sociales y
polfticos (Dezaley, Garth, 2002))). En efecto, los valores, las opiniones
publicas y las identidades pollticas tienden a forjarse tarnbien mediante
fa experiencia practice vivida de y en la polftica publica.
La perspectiva posempiricista de analisis abre asf nuevas pistas para la
intervenci6n polftica. Si hasta hoy, la principal corriente de anal isis con­
sidero la informaci6n ofrecida por los analisis de polftica publica como
una informaci6n utll solo para los decisores polfticos --en una perspectiva
top-down netamente tecnocratlca si no autoritaria-, los aportes realiza­
dos por la teorfacrftica, el construccionismo y la corriente de anal isis
interpretativa permiten reintroducir los valores y el debate dernocratico
en el proceso mismo de las polfticas y de la acci6n publica. Es decir, se
reafirma el caracter fundamentalmente politico, "en valor", del anal isis
frente a una ilusoria pretensi6n de objetivismo cientffico y apolftico. Se
rehabilita el valor del debate polltico, en donde se confrontan diferentes
puntos de vista, frente a unas ciencias de la polftica que pretendieron
quedar separadas de fa polftica y que desembocaron, debido al enfoque
epistemol6gico investigativo escogido, en elitismo y tecnocracia --en una
ingenierfa polftica- frecuentemente al servicio de los "poderosos" 0 de
los grupos dominantes. Ahora, el anal isis interpretativo senala nuevos
n Exisle toda una corrienle de invesligaci6n en poillica publica que se inleresa particularmenle
en las practlcas y consecuencias de la globalizaci6n en las polflicas publlcas, en particular
el import-export, la lransferencia de polltlcas, la polflica Internaclona I, que no hemos tratado
en este libra, al igual que para el analisls comparado de las poillicas publlcas.
52
Andri-Noi1 Roth VII/btl
horizontes para el desarrollo de modalidades alternativas de gesti6n
publica (ver tambien Hood, 1998), promoviendo un marco de acci6n mas
incluyente y mas dernocratlco, reconociendo el valor del saber profano,
para que todas las partes involucradas en un problema publico partici­
pen y deliberen en el proceso de formulaci6n y de decisi6n publica en
pie de igualdad (ver Torgerson, 1986). Dicho de otro modo, el anal isis
deliberativo de polrtica publica abre camino para construir una demo­
cracia participativa y deliberativa como alternativa a una democracia
representativa hoy desgastada y desprestigiada (ver Fisher, 2003; Hajer,
2003), la cual tiende a encarnar, ademas, un modelo de representaci6n
social y polftica y de gesti6n publica excluyente, elitista y vertical, y
frecuentemente ollgarqulco y plutocratico.
En este sentido, el analisis de polftica, renovado por su perspectiva
posempiricista y deliberativa, permite abrir las vias para refundar tanto
la disciplina como tal, como la practlca polrtica y las instituciones de la
democracia reintroduciendo y legitimando en estas la participaci6n y la
deliberaci6n de la ciudadanfa como modo de construcci6n e implemen­
taci6n de las decisiones publicas, como suele practicarse frecuentemente
en espacios locales en America Latina en particular, en complementoa
la representaci6n polftica. Esta ultima, como practica polltica tradicional
basadaen el ritual dernocratico delegacionista y representativo (eleccio­
nes parlamentarias), se ha transformado en un juego polftico siempre
mas parecido a un proceso mercantil y publicitario. La deliberaci6n
argumentada y el debate polftico entre ciudadanos han sido desplazados
a favor de una democracia de mercado, que actua como un espectaculo
orquestado por medios de comunicaci6n. En esta, bajo la influencia de
poderosos grupos de intereses (lobbies), tarnbien activos en los medios
de comunicaci6n, el ciudadano es sustituido por el consumidor y/o
el espectador. La actividad polftlca se ha vuelto un entertainment, un
divertimiento 0 entretenimiento mediatlco.
Hoy, el poder emancipador que la investigaci6n cientffica y la raz6n
moderna han significado desde la lfustraci6n se ha mermado. La perdida
de autonomfa de los cientfficos frente a los poderes refigiosos, politicos y
econ6micos, asfcomo frente a las burocracias de Estado, esta propiciando
hoy una ciencia globalmente al servicio de los intereses dominantes (Bour­
dieu, 2001: 5-8). Actualmente, gran parte de la investigaci6n cientffica
ha perdido su autonomfa debido a una dependencia financiera siempre
53
 .,
't
Las politiros p,;bliros.J SI/S pri"apolts trifiJql/ts o"olitiros Andrl-Not1 Roth Dtl/btl
';,
mas condicionada a intereses empresariales y burocraticos (pollticas de que busca imponer un punto de vista. Se trata entonces de generalizar
t
integraci6n Universidad-Empresa, desarrollo de la investigaci6n privada, y profundizar las experiencias de acci6n publica ya existentes mediante t
pollticas publlcas de Ciencia y Tecnologta orientadas a sectores produc­ las cuales se favorece mecanismos participativos y deliberativos entre )
tivos y a problemas espedficos, dogma de la "pertinencia", de la utilidad ciudadanos, entre expertos y ciudadanos, como los foros ciudadanos,
inmediata, etc.). Una clara muestra de una instrumentalizaci6n creciente los presupuestos participativos, etc. (ver Fischer, 1993, Torgerson, 1986)
")
de la actividad de investigaci6n cientffica por intereses burocraticos, que permita democratizar el trabajo de las instituciones administrativas "')

pollticos e econ6micos se observa, por ejemplo, con el desarrollo de la y gubernamentales.

evaluaci6n de polltica. Esta practica profesional de investigaci6n social,
estandarizada por la difusi6n internacional de modelos y metodolo­
glas, promovida y financiada por organismos internacionales y oficinas
gubernamentales, con su reclutamiento de cientificos sociales a cambio
de remuneraciones y reconocimientos simb61icos, se muta de facto fre­
I'
Finalmente, cabe resaltar la poca contribuci6n latinoamericana al
desarrollo de marcos y teorias para el anal isis de la acci6n publica, a )
pesar de la existencia de un gran ruimero de experiencias participativas
)
en la formaci6n de la acci6n publica estos u Itimos afios (Roth, 2008b).

cuentemente en una estrategia de legitimaci6n de las pollticas publicas Consideramos en particular, que ya es tiempo que la academia latinoa­ )

de los gobiernos de turno (ver Roth, 2009) mediante el usa ret6rico de mericana participe en el debate relativo allugar y a la tarea del anal isis
)
un lenguaje cientffico. y evaluaci6n de las polfticas publicas en la sociedad, aportando desde
este contexto cultural, social y politico espedfico elementos que podrlan
)
A contrario, el desarrollo de un anal isis de politica deliberativo 0 generar, de un lado, un fructffero dialogo entre tradiciones acadernicas )

participativo deberia facilitar, desde una postura crftica y radical, escribir diferentes y, de otro lado, y de manera mas fundamental, un fortaleci­

)
una nueva pagina al servicio de procesos emancipatorios tanto para la miento de la cultura y de las practices dernocraticas deliberativas en la

ciudadania como para la misma disciplina demasiado tiempo ligada a acci6n publica de la region, como contribuci6n a las importantes expe­ ()

los intereses establecidos y a los poderes y saberes de Estado (Oryzek, riencias polfticas innovadoras que se viven en varios pafses latinoame­ )

1993; Fischer, 1993). EI reto es, como ya Ie sefialabarnos en 2002 (Roth, ricanos. En este sentido tenemos la convicci6n y la esperanza de que el

2002: 218), avanzar hacia la construcci6n de una sociedad posestatal, anallsis de polfticas publicas debe retomar un camino que 10 comprometa
)
es decir de una organizaci6n de la sociedad que supere la visi6n de radical mente como una herramienta para la formaci6n y participaci6n )
'~~....

una instituci6n tutelar, top down, que nos domina para, supuestamente, ciudadanas y populares, la emancipaci6n, la transformaci6n y el progreso ,)
nuestro bierr". Para ello, es preciso promover la experimentaci6n de sociales basada en valores y practices dernocraticos. Como Ie decla el
modelos institucionales de democracia participativa y deliberativa, de mismo Lasswell: una disciplina orientada por los valores democratlcos )
democracia directa en donde las instituciones publicas, el "Estado", yel respeto a la dignidad humana. »
asumirian mas bien un rol de proveedor de medios y recursos, y de orga­
nizador de una deliberaci6n en condiciones de igualdad entre las partes
involucradas en la formaci6n de las politicas, y no de un actor politico
,
,)

,..
~".
'"
AI respeto, nos parece interesantes las reflexiones de Roiz sobre el curso particular del esta­
blecimiento del Estado occidental moderno a partir del siglo XIII, concebido como resultado ,,j
de la constituci6n de una sociedad "vigilante", que se caracteriza por considerar la vida
como una guerra incesante y que term ina identificando la polltica con la guerra. Siendo la -.j
alternativa propuesta la construcci6n de una nueva ciudadanfa basada en la recuperaci6n de
la antigua tradici6n ret6rica mediterransa de Marco Fabio Quintiliano y Giambattista Vico
(Roiz, 2008).
"
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,,'i'
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