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El Ordden Juridico Nacional A La Luz de La Cpeum PDF
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a sus propias autoridades, desde luego hace pensar en la existencia de un nuevo orden
jurídico.
No obstante, en atención a que aún no se han expedido las leyes reglamentarias
ni, por ende, definido los alcances de este precepto, a más de que actualmente están
planteados ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación numerosos conflictos cons-
titucionales con la pretensión de anular esta reforma, dejaremos este interesante tema
para investigaciones posteriores. De momento únicamente queremos resaltar que, tal
y como está concebido en la Constitución hoy día, el régimen de las comunidades
indígenas sin lugar a dudas constituye un nuevo orden jurídico que se aúna a los que
estudiaremos en adelante.
Por otro lado y a diferencia de lo que sucede para los estados, los órganos de
gobierno que se detallan en el estatuto son los únicos que pueden existir, ya que la
Asamblea Legislativa no tiene facultades para crear otros.
Asimismo, el Congreso de la Unión sólo tiene, en relación con el Distrito Fede-
ral, las facultades expresas que están consagradas en la Constitución, en tanto que el
Presidente de la República tiene las facultades que derivan a su favor tanto de la
Constitución General como del propio estatuto de gobierno, y las autoridades juris-
diccionales del Distrito Federal gozan prácticamente de las mismas facultades que
aquellas con que cuentan las de cualquier estado de la república.
Por otro lado, hay que señalar que las facultades de los órganos locales del Dis-
trito Federal son enumeradas de manera taxativa en la Constitución General. En esa
medida, las atribuciones no conferidas por la Constitución a los órganos locales se
entienden reservadas a los poderes federales.
En suma, el particular orden jurídico de la entidad denominada Distrito Federal
se rige, de manera primigenia, por lo señalado en la Constitución General; en segundo
término, por su estatuto de gobierno, las leyes expedidas para dicha entidad por el
Congreso de la Unión y, en cierta medida, también las demás leyes federales; en tercer
lugar, por las leyes expedidas por la Asamblea Legislativa, y en cuarto y último gra-
do, por los reglamentos que, de conformidad con la fracción IV del apartado B, y con
la fracción II, inciso b, de la base segunda, ambos del artículo 122 constitucional,
corresponden al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, cuando se trate de
leyes expedidas por el Congreso de la Unión, y al Jefe de Gobierno del Distrito Fede-
ral, cuando se trate de leyes expedidas por la Asamblea Legislativa.
Así pues, siguiendo con estricto apego las normas constitucionales que existen
sobre el particular y los principios que aquí hemos señalado, las hemos clasificado en:
a) leyes federales ordinarias; b) leyes federales generales, y c) leyes federales de apli-
cación especial. A continuación explicaremos esta clasificación refiriéndonos a cada
uno de estos rubros en lo particular.
1
Semanario Judicial de la Federación, 8ª época, t. VII, marzo de 1991, p. 56.
GUILLERMO I. ORTIZ MAYAGOITIA - EL ORDEN JURÍDICO NACIONAL... 427
No obstante, el hecho de que la fracción XXIX del apartado A del artículo 123
constitucional hable de “leyes del trabajo” en plural, nos hace pensar que existen otras
leyes federales reguladas en el propio artículo 123, apartado A, que también se en-
cuentran sujetas a este régimen especial. Concretamente nos referimos a la Ley del
Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores y a la Ley del
Seguro Social, cuyos fundamentos se encuentran precisamente en las fracciones XII y
XXIX de este mismo precepto constitucional.
Sin embargo, la primera de ellas regula única y exclusivamente lo relativo al
organismo descentralizado federal de servicio social conocido como Infonavit, lo cual,
evidentemente es de estricta aplicación federal, y la segunda, la Ley del Seguro So-
cial, aunque en su artículo 3º señala: “La realización de la seguridad social estará a
cargo de entidades o dependencias públicas, federales o locales y de organismos des-
centralizados, conforme lo dispuesto por esta Ley y demás ordenamientos legales
sobre la materia”, lo cierto es que por regla general sólo es aplicada por autoridades
federales, es decir, en el ámbito administrativo por el Instituto Mexicano del Seguro
Social (IMSS) y en el ámbito jurisdiccional por las Juntas Federales de Conciliación y
Arbitraje. Con todo, esto no elimina la posibilidad de que el Congreso dicte normas
en estas materias que tengan como destinatarias tanto a las autoridades federales como
a las locales.
Cabe decir que no sucede lo mismo con la ley derivada del apartado B del artícu-
lo 123 constitucional, esto es, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Esta-
do, en atención a que en este caso, la propia norma fundamental señala que regirá
únicamente “entre los Poderes de la Unión, el gobierno del Distrito Federal y sus
trabajadores”.
Otra cuestión que resulta interesante en relación con las normas laborales fe-
derales es lo señalado en el último párrafo del artículo 115 constitucional: “las rela-
ciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes
que expidan las legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo
123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias”. En igual sentido, la
fracción VI del artículo 116 del cuerpo normativo supremo establece: “Las relacio-
nes de trabajo entre los Estados y sus trabajadores se regirán por las leyes que expi-
dan las legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones regla-
mentarias”.
Como puede apreciarse, de acuerdo con estas disposiciones las Legislaturas lo-
cales, si bien están facultadas para expedir leyes en esta materia, deberán hacerlo
ciñéndose a lo dispuesto en el artículo 123 constitucional y, sobre todo, a todas las
leyes que emanan de este precepto, es decir, tanto las del apartado A como las del B,
las que, por este solo hecho, se convierten de alguna manera en disposiciones jurídi-
cas superiores a dichas leyes de orden local, tanto en el ámbito propiamente local
como en el municipal.
GUILLERMO I. ORTIZ MAYAGOITIA - EL ORDEN JURÍDICO NACIONAL... 431
Cabe, sin embargo, hacer notar que existen ciertos órganos que por disposición
constitucional también cuentan con facultades para expedir reglamentos u otro tipo
de disposiciones de carácter general.
A este respecto podemos citar, en primer lugar, el reglamento de debates del
Congreso de la Unión y los correspondientes reglamentos de las cámaras que lo inte-
gran, cuyo fundamento se encuentra consignado en los artículos 71 y 77 de la Consti-
tución, respectivamente. En este caso, a pesar de la denominación que la Norma Su-
prema les otorga y de que en el segundo supuesto los expide cada cámara por separa-
do, se trata de codificaciones normativas que operan como cualquier ley federal.
Por su parte, los artículos 115 y 122 constitucionales aluden a los reglamentos
municipales y a los reglamentos que puede expedir el Jefe de Gobierno del Distrito
Federal. Sobre esto no abundaremos aquí, toda vez que lo relativo a este tipo de
normas fue tratado en las secciones correspondientes.
Además, el artículo 99 constitucional faculta al Tribunal Electoral del Poder
Ejecutivo Federal para expedir su reglamento interno, así como para dictar los acuer-
dos generales que sean necesarios. En igual sentido, los artículos 94 y 100 de este
mismo cuerpo normativo conceden a la Suprema Corte de Justicia de la Nación y al
Consejo de la Judicatura Federal, respectivamente, la atribución de dictar acuerdos
generales. En estos casos, se trata de verdaderos actos de carácter legislativo, en tanto
dichas normatividades ostentan la cualidad de ser generales, abstractas e impersona-
les, pero cuya expedición se encuentra atribuida a órganos jurisdiccionales, o bien,
tratándose del Consejo de la Judicatura Federal, a un órgano administrativo del Poder
Judicial Federal.
Lo cierto es que, más allá de que se trate de actos de carácter legislativo cuya
expedición corresponde al titular del Poder Ejecutivo Federal o al del Distrito Fede-
ral, a los Ayuntamientos Municipales, a ciertos órganos jurisdiccionales o pertene-
cientes al Poder Judicial Federal, o bien a las cámaras del Congreso de la Unión por
separado —esto es, a órganos que de acuerdo con la teoría de la división de poderes no
tienen atribuida originariamente la facultad de emitir leyes—, es claro que no se puede
discutir su plena validez en atención a que el fundamento de dichos ordenamientos
generales lo encontramos precisamente en la propia Constitución y de manera textual.
Sin embargo, existe otro tipo de normas generales cuya constitucionalidad no
parece tan clara o, al menos, ha sido objeto de discusión. Nos referimos a los acuer-
dos, circulares, decretos y demás disposiciones administrativas de carácter general
que expiden las autoridades pertenecientes al Poder Ejecutivo pero distintas de su
titular, esto es, secretarías de Estado, órganos desconcentrados, organismos descen-
tralizados, etcétera.
En realidad la problemática no está todavía del todo zanjada. Sin embargo, la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cuatro tesis aisladas de
muy reciente expedición, ha señalado lo siguiente:
434 ANUARIO DE DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO / 2003
artículo 49 en cita, dado que en ambos casos se trata del otorgamiento en la propia sede
constitucional de la facultad para expedir disposiciones generales sujetas al principio de
supremacía de la ley; en tanto que, tratándose de la facultad materialmente jurisdiccional,
en el artículo 123, fracción XX, se dotó de facultades de esta naturaleza a las Juntas de
Conciliación y Arbitraje, cuyas determinaciones podrían sujetarse por los gobernados al
tamiz del Poder Judicial de la Federación. En tal virtud, debe estimarse que el
Constituyente de 1917 al establecer el principio de división de poderes buscó dividir el
ejercicio del poder entre diversos órganos o entes que constitucionalmente se encuentran
a un mismo nivel, con el fin de lograr los contrapesos necesarios que permitan un equilibrio
de fuerzas y un control recíproco y, además, atribuir a los respectivos poderes,
especialmente al Legislativo y al Judicial, la potestad necesaria para emitir los actos que
materialmente les corresponden, de mayor jerarquía, por lo que si al realizarse la división
de poderes el Constituyente en ninguna disposición reservó al Poder Legislativo la emisión
de la totalidad de los actos materialmente legislativos, al Ejecutivo los actos materialmente
administrativos, o al Judicial los materialmente jurisdiccionales, no existe sustento alguno
para sostener que se transgrede el principio en comento por el hecho de que en un acto
formalmente legislativo se confiera a una autoridad administrativa o judicial, la facultad
de emitir disposiciones de observancia general, pues ello no implica, ni transitoriamente,
que las facultades reservadas constitucionalmente al Poder Legislativo se depositen en
un individuo o que se reúnan dos o más de los poderes en una sola persona o corporación.
Sin embargo, desgraciadamente los Estados están propensos a salirse del cauce
normal de su vida. Cruentos acontecimientos políticos o sociales, internos o interna-
cionales, suelen turbar la existencia tranquila y habitual de las naciones, creando un
ambiente de peligrosidad para sus instituciones fundamentales e independencia. Es
entonces cuando el gobierno se ve en la necesidad de hacer frente a la situación anó-
mala, a fin de preservar el Estado de Derecho a través de los medios que la propia
Norma Fundamental prevé y que, en el caso concreto, son precisamente la suspensión
de las garantías individuales y el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presi-
dente de la República.
El otorgamiento y la ejecución de estas facultades, al igual que las referidas en el
apartado anterior, están atribuidos por la Constitución a ciertos órganos federales, a
saber: al Presidente de la República, a los miembros de su gabinete y al Congreso de
la Unión. Sin embargo, al igual que aquéllas, tampoco pueden considerarse meramen-
te federales. Y no pueden estimarse así porque la actuación de estos órganos ante las
circunstancias descritas conlleva la creación de un régimen jurídico especial que mo-
difica, así sea sólo de manera temporal, el orden jurídico existente, tanto local como
federal e incluso constitucional, y que, además, obliga de igual manera a todos los
órdenes jurídicos parciales del país.
En efecto, el artículo 29 constitucional habilita y legitima al Ejecutivo federal
—que por razón de sus funciones normales es el más indicado para enfrentar una
situación anómala de peligro público— para que pueda desempeñar las actividades
que sean necesarias a fin de resolver rápida y fácilmente esta situación. Esta disposi-
ción constituye el fundamento para que se pueda atribuir a una sola persona el ejerci-
cio de todos los actos autoritarios (ejecutivos, legislativos y judiciales) e, incluso, la
pauta para que se den posibles extralimitaciones del poder estatal dentro de la misma
situación de anormalidad, obviamente, todo ello justificado precisamente por la situa-
ción grave que se atraviesa.
Pero, como decíamos, estas facultades exorbitantes que, ante ciertos acon-
tecimientos, se le conceden al Ejecutivo federal, necesariamente implican que se
deje de observar parcialmente la Constitución, tanto en su parte dogmática como
en la orgánica, así como que se creen leyes (o por lo menos el propio decreto de
suspensión de garantías y otorgamiento de facultades extraordinarias) que van a
regir y, por tanto, obligar a todas las autoridades de la nación ubicadas o con
jurisdicción sobre la zona de conflicto, independientemente del orden normativo
al que pertenezcan.
En esa medida, es claro que no podemos considerar la actuación de los órganos
involucrados en el mecanismo previsto en el artículo 29 constitucional como una
mera actividad federal, sino que, necesariamente, debe atribuírsele la calidad de fa-
cultad de orden constitucional.
442 ANUARIO DE DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO / 2003
2
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9ª época, t. X, noviembre de 1999, p. 46.
444 ANUARIO DE DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO / 2003
cuenta la competencia federal o local del contenido del tratado, sino que por mandato
expreso del propio artículo 133 el presidente de la República y el Senado pueden obligar
al Estado mexicano en cualquier materia, independientemente de que para otros efectos
ésta sea competencia de las entidades federativas. Como consecuencia de lo anterior, la
interpretación del artículo 133 lleva a considerar en un tercer lugar al derecho federal y
al local en una misma jerarquía en virtud de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley
Fundamental, el cual ordena que “Las facultades que no están expresamente concedidas
por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados”.
No se pierde de vista que en su anterior conformación, este Máximo Tribunal había
adoptado una posición diversa en la tesis P. C/92, publicada en la Gaceta del Semanario
Judicial de la Federación, Número 60, correspondiente a diciembre de 1992, página 27,
de rubro: “LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES. TIENEN LA MISMA
JERARQUÍA NORMATIVA”; sin embargo, este Tribunal Pleno considera oportuno abandonar
tal criterio y asumir el que considera la jerarquía superior de los tratados incluso frente al
derecho federal”.
Empero, es menester hacer notar que la tesis anterior dio lugar a múltiples opi-
niones tanto en pro como en contra dentro del foro y la academia, y no tanto por el
criterio en sí, sino en razón de los argumentos utilizados en la ejecutoria para darle
sustento. Ello ha dado lugar a que el Alto Tribunal, de momento, haya postergado su
reiteración en la resolución de otros asuntos, motivo por el cual continúa siendo sólo
una tesis aislada que, por ende, no obliga a su cumplimiento.
Sin perjuicio ello e independientemente de la jerarquía que finalmente se les
otorgue a los tratados internacionales en el orden jurídico nacional, es claro que las
facultades conferidas al Presidente de la República y al Senado en materia de política
exterior, indudablemente constituyen una actividad de carácter constitucional, pues es
innegable que su ejercicio de ninguna manera se ve limitado por la división compe-
tencial entre lo local y lo federal, a más de que, en esta materia, dichos órganos actúan
como representantes de toda la nación.
5. El control de la constitucionalidad
Desde luego, esta función, conferida a ciertos órganos del Poder Judicial fede-
ral, también debe ser adscrita al orden constitucional.
Ello porque, por disposición de la propia Constitución General, son materia del
control constitucional prácticamente todas las normas y actos autoritarios provenien-
tes de la federación, de los estados y municipios, así como de cualquier otro orden
jurídico parcial. Esto es, el control de la constitucionalidad —cuyo resultado puede
ser la anulación total o parcial de casi cualquier norma jurídica general o individual—
es una función derivada directamente de las normas constitucionales y su materia son
la gran mayoría de las normas federales, locales y municipales.
En esa medida, si la casi totalidad de las normas y actos públicos están some-
tidas a ese control, y eso significa que pueden ser anulados por la determinación de
alguno de los órganos del Poder Judicial federal, es claro que dicho control sólo
puede ser adscrito a un orden superior, concretamente, al orden constitucional.
GUILLERMO I. ORTIZ MAYAGOITIA - EL ORDEN JURÍDICO NACIONAL... 445
IX. Conclusiones
Todo lo dicho aquí nos permite advertir, por un lado, que la estructura normativa
del orden jurídico de México es verdaderamente compleja, pero, por el otro, que es
indispensable determinar el lugar preciso que ocupa cada una de las normas emana-
das de las autoridades de la nación, ya sean del orden constitucional, federal, local o
bien del orden municipal, y ya sean generales o individualizadas, a fin de aplicarlas e
interpretarlas correctamente y, sobre todo, a fin de establecer cuándo una norma resul-
ta inconstitucional por no ceñirse a la jerarquía normativa que dispone el propio texto
de la Constitución General.
En efecto, la teoría de la jerarquía normativa, cuya premisa esencial se funda en
el hecho de que una norma es superior a otra si y sólo si la primera determina el
contenido o la forma de creación de la otra, no permite crear categorías que no tengan
una razón técnica o un fundamento expreso en la propia norma fundamental.
Esto es de tal importancia, que el hecho de decir que una norma es, por la razón
que sea, superior a otra, obliga al órgano de control constitucional a declarar la inva-
lidez de la inferior con respecto a aquélla por el simple hecho de que no haya sido
creada conforme a ella o no reproduzca su contenido. Dicho con otras palabras: siem-
pre que se diga que una norma es superior a otra ello equivaldrá a decir que, en caso
de contradicción entre una y otra, necesariamente la inferior será inconstitucional.
En esa medida, la jerarquización de una norma dentro de un determinado or-
den jurídico debe verse como algo sumamente delicado, que solamente puede obe-
decer a reglas técnicas y, sobre todo, a los mandatos expresos que sobre el particu-
lar establezca la Norma Fundamental, sin que en ningún caso pueda deducirse esta
jerarquía de cuestiones de carácter sociológico o llevarse a cabo por motivos de
conveniencia, es decir, sin que se pueda decir que determinada norma es inferior o
superior a otra por el simple hecho de que tiene una mayor o una menor importancia
para la sociedad o para la nación, supuesto que la jerarquización normativa sólo
puede provenir de su encuadre en la estructura jurídica señalada en la Constitución
y nunca de su contenido.
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