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CAR

1129

GUIA
DEL PROCESO
SANCIONATORIO
AMBIENTAL

m
A u t o r i d a d A m b i e n t a l c o n A lt e r n a t i v a s d e D e s a r r o llo

Corporación Autónoma
Regional de Cundinamarca
Corporación Autónoma
Regional de Cundínamarca

del Proceso
Sancionatorio
Ambiental

Corporación Autónoma Regional de Cundínamarca


Corporación Autónoma
Regional de Cundinamarca
Cra. 7' N° 36-45 - PBX 3209000
NIT 899999062-6
Bogotá, D. C , Colombia, Suramérica
www.car.gov.co
CONSEJO DIRECTIVO
Gobernador de Cundinamarca
ANDRÉS GONZÁLEZ DÍAZ
Gobernador de Boyacá
JOSÉ ROZO MILLÁN
Ministra de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial
BEATRIZ URIBE BOTERO
Director General Representante del Presidente de la
ÉDGAR ALFONSO BEJARANO MÉNDEZ República
CARLOS ANGULO GALVIS
Representante del Ministro de Ambiente,
Elaboración de contenidos Vivienda y Desarrollo Territorial
Viceministro de Vivienda
Piedad Gutiérrez Barrios JULIO MIGUEL SILVA •
Subdirectora Jurídica Delegado del Alcalde Mayor de Bogotá,
Secretaría Distrital de Ambiente
Tañía Alexandra Torres R.
JUAN ANTONIO NIETO ESCALANTE
Abogada SJUR.
Delegado Gobernación de Boyacá
RAFAEL HUMBERTO ROSAS CARO
Colaboradores Representante del Sector Privado,
Cámara de Comercio de Girardot
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Rodrigo Negrete Montes Representante del Sector Privado -
Aculcaña
Remberto Quant González
HERNÁN ORLANDO MAHECHA
Gloria Medina Huertas CAMACHO
Marlene Salazar Madero Representante de las Comunidades
Indígenas
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JULIO HERNANDO BALSERO
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Óscar Fernando Miranda Gubernamentales
LUIS ALEJANDRO MOTTA MARTÍNEZ
Jhoanna Alexandra Montoya Muñoz
Representante Entidades sin Ánimo de
Lucro
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Diagramación e impresión Alcaldía Municipal de Carmen de
Imprenta Nacional de Colombia Campa
JOSÉ EDILBERTO GARCÍA ALARCÓN
Alcaldía Municipal de Guaduas
ISBN: 978-958-8188-15-7
JOSÉ RAÚL PINILLA MARTÍNEZ
Asesoría editorial Alcaldía Municipal de Girardot
Oficina de Comunicaciones CAR RODOLFO SERRANO MÓNROY
Alcaldía Municipal de Chiquinquirá
Bogotá, D. C., Septiembre de 2011 (Boyacá)
LUIS FERNANDO SANABRIA MARTÍNEZ
EQ U IP O D E DIRECCIÓN JEFES DE O FICIN A

Director General
Gestión del Talento Humano
ÉDGAR ALFONSO BEJARANO MÉNDEZ
ROSA STELLA ROJAS BAQUERO
Secretario General
JOSÉ DE JESÚS GONZÁLEZ ALARCÓN Control Disciplinario Interno
JOSÉ FERNANDO SUÁREZ VENEGAS

Cooperación Internacional
ASESORES: FERNANDO PÁEZ MEJÍA

Asesor para la Gestión del Riesgo Control Interno


MARTÍN MAZO VILLALOBOS JORGE ENRIQUE CARDOSO RODRÍGUEZ

Parques y Ecoturismo Comunicaciones


LUIS MARÍA GONZÁLEZ GARZÓN DIANA CRISTINA SERRATO JIMÉNEZ

Distritos de Riego Laboratorio Ambiental


FABIO ALEJANDRO GIRALDO CASTAÑEDA (e) EDWIN GIOVANNI GARCÍA MÁSMELA

Fondo Inversiones Ambientales


para Bogotá (FIAB)
ANÍSAL ACOSTA PULIDO JEFES DE OFICINAS PROVINCIALES

Asesor de Despacho Bogotá - La Calera


ALFRED IGNACIO BALLESTEROS ALARCÓN OLGA LI ROMERO - DELEGADA

Almeidas y municipio de Guatavita


SUBDIRECTO RES: JOHANNA MONTOYA MUÑOZ (e)

Administración de Recursos Naturales Alto Magdalena


y Áreas Protegidas MIREYA SÁENZ TRUJILLO
SERGIO ARTURO PIÑEROS BOTERO (e)
Bajo Magdalena
• Desarrollo Ambiental Sostenible MAURICIO MESA RODRÍGUEZ
LUIS JAIRO ROSAS GAITÁN
Chiquinquirá
Gestión Social RAMÓN ANSELMO VARGAS
AMPARO CRUZ PEÑA
Gualivá
Jurídica MARTÍN EDUARDO MORENO ROA
PIEDAD GUTIÉRREZ BARRIOS
Magdalena Centro
Planeación y Sistemas de Información LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ
SERGIO ARTURO PIÑEROS BOTERO SANDOVAL

Recursos Económicos y Apoyo Logístico Rionegro


WILLIAM GERMÁN PARRADO ÁVILA ANA ALICIA ZAPATA RODRÍGUEZ
Sabana Centro Sumapaz
ANAMARCOTH GARCÍA GÓMEZ CÉSAR JULIO GIRALDO ESPINOSA

Sabana Occidente Tequendama


CARLOS CIRO CU BIDES FONTECHA JESÚS HUMBERTO PATIÑO PESELLÍN

Soacha Ubaté
CARLOS ANTONIO BELLO QUINTERO MIRIAM AMPARO ANDRADE HERNÁNDEZ (e)

1
Contenido

P P R ESEN TA C IÓ N ................................ 9

IN T R O D U C C IÓ N ............................................................................................................... 11

1. T R A N S IC IÓ N N O R M A T IV A .
A N T E S Y D ES P U É S D E LA LE Y 1333 D E 2 0 0 9 ................................. 11

1.1. Escenarios del proceso sanclonatorlo am biental........................... 14

1.2. Incidencia del Decreto 3930 de 2010 en la transición


de procedimientos prevista en la Ley 1333 de 2009
(artículo 64) ......................................................................................................... 15

1.3. Infracciones am bientales............................................................................. 18

1.4. Caducidad de la acción sancionatoria am b ien tal........................ 20

1.5. Medidas preventivas y sanciones ambientales ............................. 22

2 . P R O C E D IM IE N T O P A R A LA IM P O S IC IÓ N D E
M E D ID A S P R E V E N T IV A S .................................................................................. 25
2.1. Procedimiento ordinario de imposición de medidas
preventivas por la autoridad ambiental com petente.................... 25

2.1.1 Análisis del procedimiento. Generalidades.................................... 26

2.2. Procedimiento de imposición de medidas preventivas


por autoridades con facultad de prevención.................................... 29

2.2.1 Análisis del procedim iento....................................................................... 30

2.3. Procedimiento para imposición de medidas preventivas


en fla g ra n cia ......................................................................................................... 32

2.3.1 Análisis del procedimiento....................................................................... 32

2.3.2 Proceso sancionatorio por hechos advertidos


en flagrancia y por hechos objeto de confesión.................... . 35
8 C Corporación Autónoma Regional do Cundinamarca ” "1

2.3.2.1 Procedimiento sancionatorio promovido como resultado


- „ _ de la imposición de medida preventiva en flagrancia.......... 38

3 . P R O C E D IM IE N T O S A N C IO N A T O R IO A M B IE N T A L ................... 39

3.1. Indagación p re lim in ar..................................................................................... 39

3.1.1 Indagación p relim in ar................................................................................ 40

3.2. Inicio proceso sancionatorio..................... ...................................... '.......... 41

3.2.1 Inicio del proceso sancionatorio....................................................... 42

3.3. Formu ladón de cargos................................................................................... 43

3.4. Cesación de procedim iento......................................................................... 44

3.5. Etapa probatoria.................................................................................................. 45

3.6. Valoración probatoria y decisión ........................................................... 46

4 . N O T IF IC A C IO N E S ..................................................................................................... 57

B IB L IO G R A F ÍA ......................: ............................................................................................ 59
r Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca )

Presentación

Con ocasión de la conmemoración de los 50 años de gestión de la


Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), hemos
dispuesto la publicación de una serie de textos de altísimo interés, utilidad
e importancia, comoquiera que se trata de herramientas fundamentales
para la toma de decisiones en el ejercicio de la autoridad ambiental.

Para el caso de la C A R, desde 2007 decidimos emprender un camino al


amparo de un compromiso: "Autoridad Ambiental con Alternativas de
Desarrollo", que se convirtió en el lema de nuestro Plan de Acción 2007-
2011 y en cuyo cumplimiento hemos trabajado de manera ininterrumpida
todos y cada uno de los funcionarios y colaboradores de la Entidad.

Cuando se reconoce la responsabilidad histórica de ser la segunda


Corporación Autónoma más antigua del país y la más grande del centro
de Colom bia, conviene estar atentos a los desafíos y retos que se derivan
de la enorme presión dé una Ciudad Capital, de un territorio donde se
produce cerca del 27 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) y donde
se concentra más del 25 pór ciento de la actividad industrial que dinam iza
la economía nacional.

Por esta razón, las decisiones que se tomen en ejercicio de las facultades
legales de administración de los recursos naturales renovables deberán
estar revestidas de un conocimiento integral, juicioso, actualizado de
los instrumentos normativos que desde el Gobierno Nacional y sus entes
rectores de políticas establezcan para tal fin.

Sería impropio desconocer que los cambios jurídicos en materia ambiental


durante los últimos ocho años han dado origen a múltiples factores en la
toma de decisiones de fondo por parte de las autoridades ambientales, con
unas lógicas de intervención complejas y diferenciales.

Pareciera que en un intento por dotar a las autoridades ambientales de


nuevos y mejores elementos de juicio para el cumplimiento de su misión,
se hubiese olvidado la particular condición natural de un país cuya
10 üD

diversidad es tan rica como desafiante, pues aquellas normas de manejo y


protección que parecieran ser útiles para una determinada zona o región,
no resultan a menudo visiblemente aplicables en otra.

No obstante, y como una afortunada coincidencia, el aniversario número


50 de la CAR se cumple en simultáneo con lajcreación, o mejor, re-creación,
del Ministerio del Medio Ambiente que el Gobierno del Presidente Juan
Manuel Santos consideró como una prioridad impostergable.

Esto hace suponer que los tiempos en los que el ejercicio de la autoridad
ambiental estaba rezagado al desarrollo están por acabar y que será este
último el que jalone el progreso y la prosperidad al amparo de un marco
legal ambiental eficiente, fortalecido y coherente con las dinámicas de un
país que quiere competir con el resto del mundo, sin detrimento de su
propio sustento natural.

Sin una pretensión distinta que la de promover una cultura de análisis,


sana crítica y estudiosa aplicación de instrumentos normativos en materia
ambiental, ponemos a Su disposición este texto, con la certeza de que
sus conceptos, directrices, orientaciones y guías darán alcance a sus
necesidades y contribuirán en algún modo a unificar, debatir, construir y
rescatar la esencia y presencia de nuestro Sistema Nacional Ambiental.

E D G A R A L F O N S O B E JA R A N O M É N D E Z
11

Introducción

La facultad sancionatoria del Estado responde en materia ambien­


tal a la necesidad de prevenir, corregir y controlar todas aquellas
conductas que ponen en riesgo o lesionan los bienes jurídicos
cuya protección está reservada a las autoridades ambientales, en
el marco de la prevalencia del interés general sobre el particular,
como valor fundante de nuestro Estado Social de Derecho (artículo
1B de la Constitución. Política) y en cumplimiento de uno de los
fines esenciales del Estado como lo es la efectividad de los dere­
chos y deberes establecidos en la Carta Política (artículo 22 de la
Constitución. Política).

En tal sentido, analizar el alcance de las disposiciones rela­


tivas al procedimiento sancionatorio ambiental impone la tarea de
abordar el examen de los diversos conflictos jurídicos que se sus­
citan en la aplicación de las disposiciones legales y reglamentarias
que gobiernan dicho trámite, y su interrelación con recientes pro­
nunciamientos de la Corte Constitucional. SI bien el Legislador se ha
ocupado de la labor de regular de manera íntegra y en una sola ley
el proceso sancionatorio ambiental, unificando la otrora regulación
dispersa y dotando a las autoridades ambientales de herramientas
sólidas para la protección del medio ambiente, los recursos natura­
les, el paisaje y la salud humana, es en la práctica donde se concreta
la verdadera teleología para la cual fue establecido el procedimien­
to sancionatorio ambiental, entendido como aquel iter que debe
conducir necesariamente a la disuasión de todo comportamiento
activo o pasivo que contribuya al deterioro del medio ambiente, sin
perjuicio de la observancia del debido proceso.

Es así como la Cartilla "Guía del Proceso Sancionatorio Am­


biental" se ocupa del análisis práctico de las disposiciones que
gobiernan el trámite procesal contenido en la Ley J 333 de 2009,
de cara a la experiencia y al análisis liderado por la Subdirección
Jurídica de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca
(CAR).
[ 1 Corporación Autónoma Regional de Cundinaniarca } 13

1. Transición normativa

Antes y después de la Ley 1333 de 2009


Uno de los aspectos fundamentales a partir de los
cuales debe abordarse el estudio del procedimiento
sancionatorio ambiental lo constituye el análisis de la
normativa que precedió la expedición de la Ley 1333 de
21 de julio de 2009. En efecto, el panorama general que
exhibía la regulación del proceso sancionatorio estaba
determinado por los artículos 197 a 254 del Decreto
1594 de 1984, aplicable por remisión de la Ley 99 de
1993 en materia de procedimiento; los artículos 84
y 85 de la Ley 99 de 1993 en cuanto sanciones y los
artículos 1 y 38 del Código Contencioso Administrativo,
referentes a la caducidad de la acción a sancionatoria
administrativa, ante la ausencia de norma especial que
reglara tal figura en el ordenamiento ambiental.

Así no se contaba con un estatuto propio que unificara


los principios y normas aplicables en esta materia, por lo
que el Legislador expidió la Ley 1333 de 21 de julio de
2009, con la cual reguló íntegramente el procedimiento
sancionatorio ambiental. Posteriormente, el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial reglamentó
parcialmente dicha norma a través del Decreto 3678 de 4
de octubre de 201 O, la Resolución 2086 de 25 de octubre
de 2010 y la Resolución 2086 de .25 de octubre de 2010.

Ahora bien, no obstante las normas procedimentales son


por regla general de aplicación inmediata, el tránsito
normativo hacia la Ley 1333 de 2009 y sus.disposiciones
reglamentarias muestra en la práctica la existencia de
tres (3) escenarios de aplicación del procedimiento
sancionatorio ambiental, comoquiera que a la entrada en
vigencia de la Ley 1333 de 2009 (21 de julio de 2009) se
encontraban en cursoalgunasactuaciones sancionatorias
promovidas con fundamento en la normativa anterior.

i
14

1.1 Escenarios del proceso sancionatorio ambiental

Acontinuación se exponen tres (3) escenarios de aplicación del procedimiento


sancionatorio ambiental, con especificación de las normas aplicables
sustantiva y procedimentalmente, según si la actuación sancionatoria se
promovió antes o después de la entrada en vigor de la Ley 1333 de 2009.

ESCENARIO 1 ESCENARIO 2 ESCENARIO 3

Aspecto Los procesos Los procesos sancio­ Los procesos


sancionatorios que a natorios promovidos sancionatorios
regulador.
21/07/09' contaran antes de121/07/09, promovidos con
con formulación de que para esta fecha la Ley 1333 de
cargos ejecutoriada no contaran con 2009 se rigen
(art. 64 Ley 1333 formulación de por las siguientes
de 2009) se rigen cargos ejecutoriada, normas legales y
por las siguientes están gobernadas reglamentarias:
normas:' los siguientes
disposiciones:
Procedimiento Decreto 1594 Artículos 17 a 31 de Ley 1333 de 2009
de 1984, en la Ley 1333 de 2009
concordancia con el
articulo 64 de la Ley
1333 de 2009 y el
articulo 4(3 de la Ley
153 de 1887
Caducidad Articulo 38 del CCN En virtud del principio Articulo 10 de
de legalidad y de la Ley 1333 de
lo dispuesto 'en el 2009.
articulo 4(3 in fine de
la Ley 153 de 1887,
se aplica el articulo
38 ael CCA
Causales de Artículos 210 y 211 Artículos 210 y 211 Artículos 6 y 7de
atenuación y del Decreto 1594 de del Decreto 1594 de la Ley 1333 de
agravación 1984 1984 2009.
Sanciones Artículo 85 de la Ley Articulo 85 de la Ley Ley 1333 de
99de1993 99 de 1993 2009, articulo 4(3
Decreto 3678 de
octubre de 2010
Resoluciones
MAVDT 2064 y
2086 de 2010

1 Fecha en la cual entró en vigencia la Ley 1333 de 2009, esto es, desde su publicación en el
Diario Oficial 47.417, de 21 de julio de 2009,
2 Código Contencioso Administrativo,
C ' r 1 Corporación Autónoma Regional tic Cundinamarci 1 15

La información recopilada en el cuadro anterior permite inferir que el tratamiento


jurídico de los trámites sanciónatenos es diverso según sea la norma legal a
cuyo amparo iniciaron su trámite procesal y el momento en el cual se surtió
la respectiva formulación de cargos, en relación con la fecha de entrada en
vigencia de la Ley 1333 de 2009 (21 de julio de 2009), la cual debe tenerse muy
presente a fin de determinar las normas aplicables en cada caso concreto.

En efecto, siendo los actos administrativos reglados por excelencia los que
se hallan sometidos al principio de legalidad, resulta de vital importancia,
previo a la toma de decisiones de fondo, establecer el marco normativo
que rige cada proceso sandonatorio ambiental en particular, a partir de
los distintos aspectos reguladores, tales como procedimiento, caducidad,
causales de atenuación, agravación y sanciones aplicables, entre otros. Un
examen comparativo de los puntos propuestos facilita la comprensión del
curso que deben tomar los procesos sancionatorios ambientales activos
desde su inicio hasta su culminación con decisión de fondo, de manera que
proveen a la autoridad ambiental la seguridad jurídica que se requiere para
el agotamiento de las reglas propias del debido proceso.

En síntesis, se advierte que en el aspecto procedimental guardan ligera


semejanza los pasos del Decreto 1594 de 1984 y el que corresponde a la Ley
1333 de 2009. Sin embargo, en lo referente a caducidad existe una notoria
diferencia, toda vez que la Ley 1333 de 2009 establece un término de 20 años3,
mientras que el artículo 38 del C C A prevé la caducidad en un período de tres
(3) años. En cuanto a la imposición de las sanciones, el estatuto anterior (Ley
99 de 1993, art. 85) es sustancialmente distinto del que corresponde a la Ley
1333 de 2009 (artículo 40) y sus normas reglamentarias, siendo al amparo
de estas últimas un ejercicio interdisciplinario de especial complejidad, dada
la diversidad de criterios y elementos que deben recopilarse y sustentarse en
la actuación procesal, con miras a la imposición de alguna o algunas de las
sanciones previstas en el artículo 40 de la Ley 1333 de 2009.

1.2 Incidencia del Decreto 3930 de 2010 en la


transición de procedimientos prevista en la Ley 1333
de 2009 (artículo 64)

Con fundamento en el análisis anterior, conviene examinar l¿ incidencia


del artículo 79 del Decreto 3930 de 2010 en los trámites sancionatorios

Artículo 10 de la Ley 1333 de 2009.


16

ambientales, de cara a la transición de procedimientos prevista en el artículo


64 de la Ley 1333 de 2009.

En efecto, con posterioridad a la expedición del nuevo estatuto sancionatorio,


el Gobierno Nacional expidió el Decreto 3930 de 25 de octubre de
2010, modificado por el Decreto 4728 de 23 de diciembre de 2010, que
reglamentó parcialmente la Ley 9a de 1979 y el Decreto Ley 2811 de 1974
sobre ordenamiento del recurso hídrico y vertimientos. Sin embargo, en su
artículo 79 estableció:

Decreto 3930 de 2010

Artículo 79. Vigencia y derogatorias. El presente decreto rige a partir


de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean
contrarias, en especial los artículos 193, 213 a 217 y 231 del Decreto
1541 de 1978 y el Decreto 1594 de 1984, salvo los artículos 20 y 21.
(Se resalta). .

Por su parte, el artículo 64 de la Ley 1333 de 2009 previó:

Ley 1333 de 2009

Artículo 64.- Los procesos sancionatorios ambientales en los que


se hayan formulado cargos al entrar en vigencia la presente ley
continuarán hasta su culminación con el procedimiento del Decreto
1594 de 1984.

Lo anterior significa que a través del Decreto 3930 de 25 de octubre de


2 0 Í0 , entre otros múltiples aspectos, se derogó en forma expresa el Decreto
1594 de 1984 (salvo los 'artículos 20 y 21), por lo que surge para el operador
jurídico una tensión o antinomia entre dos disposiciones legales, a saber:

L E Y 1333 D E 2009
D EC R ETO 3930 DE 2010 A R T ÍC U L O 64 ■

A R T ÍC U L O 79 V s. Impone la aplicación del


‘ procedimiento establecido en el .
Deroga el Decreto 1594 de - Decreto 1594 de 198 4 en trámites
I 984, salvo los articulos 20 y 2 1 .. sancionatorios con formulación
, , de cargos a 21/07/2009.

Ante esta tensión, corresponde a la autoridad ambiental acudir a los criterios


generales de interpretación, en aras de definir si acoge los efectos de la
CÜ 3 Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca ........ 3 17

derogatoria contenida en el artículo 79 del Decreto 3930 de 2010 para los


procesos sancionatorios que se encuentran en las circunstancias a que alude
el artículo 64 de la Ley 1333 de 2009 o, por el contrario, si en tales casos
debe atender la transición de procedimientos contenida en el artículo 64
de la Ley 1333 de 2009, en cumplimiento de lo cual aplicaría para dichos
procesos el procedimiento establecido en el Decreto 1594 de 1984, no
obstante su expresa derogatoria (Decreto 3930 de 2010).

En relación con las antinomias o contradicciones internas, cabe recordar


que constituyen una acepción jurídica elaborada a partir de la connotación
de sistema que se predica del ordenamiento jurídico, y que exige su
coherencia interna.4

Pues bien, por regla general de derecho, la a p lic a c ió n de la le y procesal


en el tiem po es in m ed iata, dado el carácter de orden público que esta
comporta, lo cual no impide que el Legislador establezca una excepción a
la regla en relación con las actuaciones en curso, cuyo trámite se adelantó
al amparo de la norma anterior, tal y como lo concibe el artículo 64 in fine
de la Ley 1333 de 2009. Lo anterior encuentra sustento en el principio de
legalidad a que alude el artículo 29 superior, y al propio tiempo armoniza
con lo previsto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, el cual dispone:

Artículo 40.- Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de


los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que
entran a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr y
las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán
por la ley vigente al tiempo de su iniciación.

(Se destaca).

Consecuentemente, resulta necesario apelar a los criterios generales de que


dispone todo ordenamiento aceptados por la ciencia jurídica moderna,
para resolver la confrontación advertida, así:

CRITERIO JERÁRQUICO: Ante la incompatibilidad de dos normas deberá


preferirse la de carácter superior, que en este caso corresponde a la Ley
1333 de 2009, por oposición al artículo 79 del Decreto 3930 de 2010.

CRITERIO D E ESPECIALIDAD: Ante la incompatibilidad entre una


norma general (Decreto 3930 de 2010) y otra especial 'en el ámbito
del derecho sancionatorio ambiental (Ley 1333 de 2009),..prima esta

Bobbio, Norberto. Teoríageneral delDerecho. Editorial Temis. Santafé de Bogotá, 1994. Págs.
183yss. ,
20 f/ • ' Corporación Autónoma Regional de Cunclinamarca

del daño en el caso concreto, tales como el hecho generador, el daño


propiamente dicho y el nexo causal entre estos dos, como también se hace
necesario identificar el presunto responsable del daño. D icho examen exige
igualmente el análisis técnico en cada caso, de suerte que fundamente en
forma adecuada la estructuración de los elementos que componen el daño
ambiental.

1.4. Caducidad de la acción sancionatoria ambiental


Previo a la expedición de la Ley 1333 de 2009, la caducidad en materia
ambiental estaba determinada por el artículo 38 del C. C. A. (3 años), dada
la ausencia de norma expresa y especial aplicable a dicha materia. Es dicha
caducidad un concepto de importancia capital en el procedimiento sancio-
natorio de carácter ambiental, si se tiene en cuenta que esta institución ju ­
rídica alude a la extinción ipso jure del derecho de acción por el transcurso
del tiempo, que a su vez responde al principio de orden público con arreglo
al cual la acción de carácter sancionatorio no puede permanecer en vigor
indefinidamente.
A partir de la expedición de la Ley 1333 de 2009, la caducidad tiene
un término de veinte (20) años9, en los que la autoridad ambiental debe
promover y agotar el trámite, pero más allá del debate que podría suscitar el
amplio período establecido por el Legislador, del cual ya se ocupó la Corte
Constitucional10, conviene abocar el análisis del cómputo de la caducidad de
la acción sancionatoria respecto de las conductas de ejecución instantánea y
de tracto sucesivo o de ejecución continuada en el tiempo.

Por regla general el término de caducidad debe contabilizarse a partir del


suceso u ocurrencia de la acción u omisión generadora de la infracción a
la norma o del daño ambiental, lo cual se predica respecto de las conductas •
de ejecución instantánea. Sin embargo, tratándose de una acción u omisión
sucesivas en el tiempo, el término de caducidad comienza a contabilizarse a '
partir del último día en que se haya generado la acción u omisión, es decir,
desde el momento en que se verifica la suspensión del hecho que dio lugar al
ejercicio de la acción sancionatoria. Así lo prevé la Ley 1333 de 20091!, a lo
cual agrega. que mientras las condiciones de infracción a la norma o de daño
ambiental persistan, la acción podrá promoverse en cualquier tiempo.

’ Artículo 10 de la Ley 1333 de 2009.


10 Corte Constitucional, Sentencia C-401 de 26 de mayo de 2010 (Rad. D - 7928). M. P. Dr.
Gabriel E. Mendoza Martelo.
11 Artículo 10 de la Ley 1333 de 2009.
\
21

Al respecto, conviene destacar que la regulación anterior a la Ley 1333


de 2009, contenida en el artículo 38 del C . C . A ., no diferenciaba la
caducidad del hecho de ejecución instantánea con la que correspondía al
de tracto sucesivo, de suerte que a partir de construcciones doctrinarias y
jurisprudenciales’2 se ha incorporado esta distinción a todos los ámbitos del
derecho administrativo de carácter sancionatorio, a lo cual no ha sido ajeno
el derecho ambiental; por tanto, tratándose de los procesos sancionatorios
ambientales promovidos con el Decreto 1594 de 1984, debe precisarse en
cada caso si la conducta censurada es de ejecución instantánea, o si por el
contrario corresponde a un hecho u omisión de ejecución continuada en el
tiempo, a efectos de contabilizar el término de caducidad de la acción.
No obstante lo anterior, conviene resaltar la importancia del bien jurídico
de interés general que se busca proteger a partir del trámite del proceso
sancionatorio ambiental, representado en el medio ambiente, los recursos
naturales, el paisaje y la salud humana; aspecto que no debe perderse de
vista al momento de apreciar la existencia de caducidad de la acción, pues
buena parte de las afectaciones ambientales perduran e irradian sus efectos
nocivos a través del tiempo, por lo que a partir de una sólida valoración
fáctica (técnica) y jurídica en el caso concreto debe determinarse con
certeza si se investiga una conducta instantánea o si, por el contrario, es
permanente la puesta en riesgo o afectación de dichos bienes de protección.

En esa dimensión, debe destacarse lo expresado por la Corte Constitucional13,


respecto del cumplimiento de los principios orientadores de las actuaciones
administrativas, en torno a la necesidad de actuar con oportunidad para que
los resultados de la gestión confiada a las autoridades ambientales alcancen
la eficacia necesaria, se eviten decisiones inhibitorias, se hagan efectivos los
derechos colectivos y se impida una mayor degradación ambiental.

En torno al punto, señaló la Corte:

"Por su parte, el artículo 209 de la Constitución declara que la


función administrativa está al servicio de los intereses generales
y que se desarrolla con fundamento en varios principios, de los
cuales cabe ahora destacar los de igualdad, eficacia y celeridad.
... El segundo impone el logro de resultados mínimos en relación
con las responsabilidades confiadas a los organismos estatales, con'

Consejo de Estado, Sentencia de septiembre 20 de 2002 (Had. 7042). M. P. Dr. Camilo


Arciniégas Andradc.
11 Corte Constitucional, Sentencia T-731 de 1998, M. P. Dr.José Gregorio Hernández.
22 C Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca ‘ ID
miras a la efectividad de los derechos colectivos e individuales. El
tercero comporta la indispensable agilidad en el cumplimiento de
las tareas a cargo de entidades y servidores públicos para lograr
que alcancen sus cometidos básicos con prontitud, asegurando
que el efecto de su gestión se proyecte oportunamente en la
atención de las necesidades y aspiraciones de sus destinatarios."

En definitiva, sin importar que el proceso sancionatorio ambiental se hubiese


promovido en vigencia del Decreto 1594 de 1984 o de la Ley 1333 de 2009,
debe abordarse en cada caso el análisis de las circunstancias que rodean la ac­
ción u omisión censurada, con miras a determinar si se trata de una conducta
de ejecución instantánea o de tracto sucesivo, para lo cual deberá realizarse
una exhaustiva valoración probatoria en cada caso concreto, dando especial
alcance a los principios de la función administrativa antes destacados.

1.5. Medidas preventivas y sanciones ambientales

Uno de los aspectos que demanda mayor claridad al momento de analizar el


alcance del estatuto sancionatorio ambiental constituye la diferenciación entre
las medidas preventivas y las sanciones ambientales, dado que su finalidad,
carácter y naturaleza son constantemente objeto de confusión, lo que impone
la necesidad de determinar, en forma precisa, los elementos que integran
cada uno de estos mecanismos de protección de los que dispone la autoridad
ambiental para hacer cesar, prevenir, corregir y persuadir la ocurrencia de un
riesgo potencial o de una afectación sobre los recursos naturales.

ASPECTOS
MEDIDA PREVENTIVA SANCIÓN AM BIENTAL
DIFERENCIADORES

Objeto Hacer cesar en forma inmediata Generar en el infractor un di­


una afectación ambiental ad­ suasivo de su comportamiento
vertida o responder eficazmente frente a la puesta en riesgo o
ante un riesgo grave o una ame­ afectación ambiental, mediante
naza sobre el medio ambiente, la imposición de una medida
los recursos naturales, el paisaje correctiva que limita su dere­
y la salud humana.'4 cho individual, en razón de
una infracción o de un daño
ambiental.

\
" Corte Constitucional. Sentencia C-703 de septiembre 6 de 2010. M. I’. Dr. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 3 23

ASPECTOS
MEDIDA PREVENTIVA SANCIÓN AMBIENTAL
DIFERENCIADORES

Funciones Prevenir, impedir o evitar la conti­ Su función es preventiva,


nuación de la ocurrencia de un correctiva y compensatoria (art.
hecho, la realización de una 4 ), para garantizar la efectividad
actividad o la existencia de una de los principios y fines previstos
situación que atente contra el en la Constitución Política, los
medio ambiente, los recursos Tratados Internacionales, la ley y
naturales, el paisaje o la salud las normas reglamentarias. Debe
humana (art. 4 ). ser además proporcional (art. 31).

Imposición Su imposición procede sin per­ Su imposición-no exime al in­


juicio de la sanción o sanciones fractor de las medidas técnicas
a que haya lugar (art. 32). Para que con estricta proporcionali­
imponerse no se requiere del dad sean ordenadas por la au­
agotamiento previo del procedi­ toridad ambiental para compen­
miento sancionatorio, sin embar­ sar, corregir, mitigar o restaurar
go debe decretarse con sujeción el impacto generado (art. 31).
al procedimiento establecido en La imposición de la sanción re­
la ley, con criterios de proporcio­ quiere del agotamiento previo
nalidad y racionabilidad. Puede del procedimiento sancionatorio
imponerse en cualquier tiempo, ambiental (debido proceso).
así: (i) en forma ordinaria, (ii) a
prevención y (iii) en flagrancia.

Ejecución Su ejecución es inmediata.’ 3 Su ejecución está supeditada a


la ejecutoria del acto adminis­
trativo que la impone.

Procedencia Procede su levantamiento úni­ No procede su levantamiento.


de Levantamiento camente si se advierte que han Por el contrario, una vez en fir­
desaparecido las causas que ori­ me la sanción, esta será repor­
ginaron su imposición (art. 35), tada al RUIA, donde quedará
y previa comprobación del pago inscrita como antecedente del
de los costos causados (art. 34 comportamiento pasado del in­
in fine). fractor ambiental.

Impugnación No proceden recursos contra el Proceden recursos de la vía gu­


acto administrativo que la impone. bernativa.

Tipos Amonestación escrita, decomiso Multas, cierre temporal o defini­


preventivo, aprehensión preven­ tivo de establecimiento o servi­
tiva de especímenes de especies cio, revocatoria o caducidad de
de fauna y flora silvestre y sus­ licencia) permiso, concesión o
pensión de obra o actividad. autorización ambiental, demoli­
ción de obra, decomiso definiti­
vo y restitución de especies de
fauna y flora silvestre.

La Corte Constitucional mediante Sentencia C-703 de 2010 declaró exequibles entre otras, las
expresiones “son. de ejecución inmediata", “surten efectos inmediatos, contra ellas no procede
recurso alguno y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar", relativas a las
medidas preventivas de carácter ambiental, por los cargos analizados en dicha sentencia.
cnz Corporación Autónoma Regional do Cundinamarca 1 25

2. Procedimiento para la imposición


de medidas preventivas

2.1 Procedimiento ordinario de


imposición de medidas preventivas
por la autoridad ambiental competente

QUEJA INFORME DE
ACTUACIÓ N INDAGACIÓN
(PETICIÓN SERVIDOR
DE O FICIO PRELIMINAR
DE PARTE) PÚBLICO

COM PROBACIÓN DEL HECHO


VISITA TÉCNICA DE LA AUTORIDAD AMBIENTAL COMPETENTE
QUE DETERMINA LA NECESIDAD DE IMPONER LA MEDIDA
_ _ _ _ _ ' PREVENTIVA __

I
IMPOSICIÓN M EDIDA PREVENTIVA

: i ..: ..
M ATERIALIZACIÓN DE LA M EDIDA PREVENTIVA

i .......... “
SEGUIM IENTO A LA M EDIDA PREVENTIVA

LEVANTAM IENTO DE LA IN ICIO PROCESO


M EDIDA PREVENTIVA SANCION ATO RIO
26 Corporación Autónoma Regional de Cuntlinamarca

2.1.1 Análisis del procedimiento. Generalidades


Previo a cualquier consideración, es importante destacar que el Título 111
de la Ley 1333 de 2009 se refiere al "procedimiento para la imposición de
medidas preventivas", cuyos artículos 12 a 16 se ocupan de manera aleatoria
y dispersa de tres (3) modalidades distintas para su imposición, que para
efectos del presente análisis hemos denominado: (i) procedimiento ordinario;
(ii) procedimiento a prevención; y (iii) procedimiento en flagrancia, cuyas
particulares características y diferenciaciones se analizan en la presente guía. Así
entonces, mientras el Título 111de la Ley 1333 de 2009 atañe al procedim iento
para la imposiciónde medidas preventivas en sus distintas formas, el Título V,
denominado "Medidaspreventivas y sanciones" (artículos 32 a 39), contiene la
parte sustantiva de la regulación sobre medidas preventivas, que es aplicable
a los tres (3) procedimientos antes citados, relativa a los siguientes aspectos:
carácter, medidas sobre agentes y bienes extranjeros, costos, levantamiento y
tipos de medidas preventivas. Por lo anterior, resulta pertinente advertir que el
análisis jurídico de estos mecanismos de protección aborda tanto el Título 111
como el Título V de la Ley 1333 de 2009. ‘

El procedimiento ordinario para la imposición de medidas preventivas


parte de la queja, del ejercicio de la función de seguimiento y control16,
del informe de un servidor público o del agotamiento de la etapa de
indagación preliminar, con fundamento en lo cual la autoridad ambiental
procederá a realizar una visita técnica de comprobación de los hechos que
puedan poner en riesgo un bien de protección o que generen afectación
ambiental. Producto de dicha visita el área técnica emitirá su concepto, en
el que además determinará la necesidad de imponer alguna o algunas de las
medidas preventivas previstas en la ley17^

La imposición de medidas preventivas en forma ordinaria está a cargo de


las autoridades ambientales competentes18 por razón del factor funcional y
territorial, mediante acto administrativo motivado que no es susceptible de
recursos19, el cual se apoyará en el concepto o conceptos técnicos que se hayan
emitido en relación con los hechos puestos en conocimiento de la autoridad

16
Numeral 11, artículo 31 de la Ley 99 de 1993.
----n— Artículo 36, Ley 1333 de 2009: Son medidas preventivas la amonestación escrita, el decomiso
preventivo de medios empicados para cometer la infracción, la aprehensión preventiva de
especímenes de especies de fauna y flora silvestre y la suspensión de obra o actividad.
1M
Artículo 10 de la Ley 1333 de 2009: Son autoridades ambientales competentes en el ámbito
de su jurisdicción: El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las CAR, las
Corporaciones de Desarrollo Sostenible, las unidades ambientales de los grandes centros
urbanos (Ley 99/93, art. 66), los establecimientos públicos ambientales (Ley 768/02, art. 13) y
la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales naturales.
19
Artículo 32, Ley 1333 de 2009. Corte Constitucional, Sentencia C-742 de 2010.
f * Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 3 27

ambiental. Igualmente, podrá fundarse en el principio de precaución20 propio


del derecho ambiental, con arreglo al cual cuando exista peligro de daño grave
e irreversible, la falta de certeza científica no debe ser óbice para la adopción
de medidas eficaces, siempre que estas se requieran implementar para impedir
con oportunidad la degradación del ambiente.-

Aunque la Ley 1333 de 2009 no contempla expresamente la obligación de


notificar el acto que impone la medida preventiva, es lo cierto que en aras
de dar cumplimiento al principio de publicidad2’, pero igualmente a los de
celeridad y eficacia22 que rigen las actuaciones administrativas, ese acto
debe ser comunicado en forma expedita al destinatario de la medida, para
lo cual la autoridad ambiental debe desplegar todas las acciones necesarias
que garanticen su publicidad, a tiempo que debe favorecer la efectividad
de la medida preventiva, ya que esta es de ejecución inmediata. En el
mismo sentido, si bien la Ley 1333 de 2009 no establece términos para
la imposición de medidas preventivas en forma ordinaria, no es menos
cierto que estas deben imponerse atendiendo los principios de economía,
celeridad y eficacia, de manera que se garantice la oportuna intervención
de la autoridad ambiental en la prevención de riesgos y en la suspensión
de afectaciones ambientales.

La medida preventiva debe observar su objeto23 e imponerse con estricta


proporcionalidad y racionabilidad, teniendo en cuenta que a excepción
de la amonestación escrita, las medidas preventivas implican la limitación
temporal de un derecho particular y concreto, generalmente de contenido
económ ico. La imposición procede independientemente de las sanciones
a que haya lugar como consecuencia del agotamiento del proceso
sancionatorio. Es susceptible de imponerse a nacionales y extranjeros, de
manera que puede recaer incluso respecto de bienes de propiedad de estos
últimos que se encuentren dentro del territorio nacional. Los costos que
ocasione su im posición, tales como transporte, almacenamiento, seguros,
vigilancia, parqueadero, destrucción, dem olición, entre otros, deberán ser
asumidos por el infractor24, a tiempo que serán determinados en cada caso
por la autoridad ambiental25, de suerte que el levantamiento de la medida

20 Numeral 6, artículo 1° de la Ley 99 de 1993.


21 Artículo 3, C. C. A.
22 Artículo 3, C. C. A.
23 Artículo 12, Ley 1333 de 2009.
21 Artículo 34 y parágrafo del artículo 36 de la Ley 1333 de 2009.
25 En la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), lo realiza la Subdirección de
Recursos Económicos y Apoyo Logístico.
preventiva necesariamente está sujeto al pago previo de las expensas que
haya ocasionado su imposición2^

Pero, así como resulta importante su imposición en legal forma, lo es


también la materialización de la medida preventiva, ya que es de ejecución
inmediata27, para lo cual la autoridad ambiental puede hacerlo por sí o
comisionar a entidades públicas, autoridades de policía y de la fuerza pública
o hacerse acompañar de ellas, así como de la Procuraduría Delegada para
Asuntos Ambientales y Agrarios con tal propósito28- Tales autoridades tienen
el deber legal y la obligación de apoyar a la autoridad ambiental para la
efectiva ejecución de la medida preventiva, de manera que en coordinación
y articulación con el trabajo de la autoridad ambiental, dichas entidades
públicas deberán hacer seguimiento y vigilancia al cumplimiento de la
medida preventiva impuesta. En el evento de que una autoridad pública se
niegue a brindar el apoyo necesario para la efectiva ejecución de la medida
preventiva, tal circunstancia deberá comunicarse a la Procuraduría Delegada
para Asuntos Ambientales, para que con su intervención se alcance su
materialización.

Ahora bien, .la imposición de una medida preventiva generalmente


suscita el inicio del proceso sancionatorio, por lo que puede disponerse
simultáneamente tanto la imposición como el inicio de dicho trámite;
en todo caso, estas decisiones no son susceptibles de los recursos de vía
gubernativa29- Con posterioridad a su imposición, podrá disponerse el
levantamiento de la medida preventiva, de oficio o a petición de parte, por
acto administrativo motivado, únicamente cuando se compruebe que han
desaparecido las causas que la originaron30y previa verificación del pago de
los costos causados, los cuales liquidará la autoridad ambiental31- Aunque
no lo establece expresamente la Ley 1333 de 2009, por las razones atrás
anotadas consideramos que esta decisión igualmente debe comunicarse al
destinatario de la medida preventiva. De otro lado, es importante resaltar
que el incumplimiento parcial o total de una medida preventiva genera tres
(3) consecuencias diversas al interior del proceso sancionatorio: (i) deriva

26 Artículo 34 infine, Ley 1333 de 2009.


22_ Artículo 32, Ley 1333 de 2009.
2* Parágrafo del artículo 13, artículo 20 in fine, inciso 2° del artículo 56 y artículo 62 de la Ley
1333 de 2009.
Artículo 32, Ley 1333 de 2009 y Sentencia C-742 de 2010. Artículo 49 del C. C. A (acto de
impulso procesal de inicio del proceso sancionatorio).
*' Artículo 35, Ley 1333 de 2009.
31 Artículo 34 infine, Ley 1333 de 2009.
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca ^ 29

en formulación de cargos por infracción de acto administrativo emanado


de autoridad ambiental32; (ii) es causal de agravación de la responsabilidad
ambiental33, y (iii) es presupuesto para la imposición de la sanción de cierre
temporal o definitivo de establecimiento, edificación o servicio3^

2.2. Procedimiento de imposición de medidas


preventivas por autoridades con facultad prevención

QUEJA INFÓRME D E j
ACTUACIÓ N
(PETICIÓN SERVIDOR
DE O FICIO
DE PARTE) PÚBLICO __j

______ ' ' y


VERIFICACIÓN DEL HECHO POR AU TO RID AD
PÚBLICA CON FACULTAD A PREVENCIÓN

i : : : . i
IMPOSICIÓN DE M EDIDA PREVENTIVA
POR AU TO RID AD PÚBLICA

__ ........* ;::z__
CON FACULTAD A PREVENCIÓN

M ATERIALIZACIÓN DE LA M EDIDA PREVENTIVA


POR AU TO RID AD PÚBLICA CON FACULTAD A PREVENCIÓN

_ ......... i ........
REMISIÓN Á LA AU TO RID AD AM BIENTAL COM PETENTE
TÉRM INO: CIN CO (5) DÍAS HÁBILES SIGUIENTES

~ ..... .........i : ......... ~~


SEGUIM IENTO POR A U TO RID AD AM BIENTAL COM PETENTE "|

. IN ICIO
<r LEVANTAM IENTO DE LA
i PROCESO
M EDIDA PREVENTIVA
^SAN CIO N ATO RIO

Artículo 5°, Ley 1333 de 2009.


Num. 10°, artículo 7°, Ley 1333 de 2009.
31
Literal a) del artículo 5° del Decreto 3678 de 2010.
30 Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 3

2.2.1 Análisis del procedimiento

Son autoridades coñ facultad a prevención o "autoridades ambientales


a prevención", aquellas autoridades públicas a quienes la ley faculta de
manera temporal para la imposición y ejecución de medidas preventivas35,
asf como para la materialización de medidas sancionatorias36, mientras la
autoridad ambiental competente, por razón del territorio y de las funciones,
asume el conocimiento de los hechos que ponen en peligro o causan
afectación al medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje y la salud
humana.

La facultad a prevención37 la ejercen por una parte las autoridades que


detentan la potestad sancionatoria, es decir: el Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible, las Corporaciones Autónomas Regionales, las
Corporaciones de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los
grandes centros urbanos (Ley 99/93, art. 66), los establecimientos públicos
ambientales (Ley 768/02, art. 13) y la Unidad Administrativa Especial del
Sistema de Parques Nacionales Naturales. Por otra parte, el Legislador
otorgó igualmente esta facultad a autoridades como la Armada Nacional,
los departamentos, distritos y municipios, de suerte que a todas estas les
asignó una competencia expresa y determinante en la prevención de los
eventos de deterioro ambiental de los que tengan directo conocimiento en
el área de su jurisdicción y en los que sea necesario actuar con inmediatez
para evitar o impedir una mayor degradación, mientras la entidad ambiental
correspondiente se ocupa del caso concreto.

En consecuencia, estas entidades deben verificar la ocurrencia de los hechos


irregulares que puedan generar riesgo potencial o afectación ambiental e
imponer la medida preventiva que sea pertinente al caso particular, mediante
acto motivado que -aunque no lo señale la ley-, debe comunicarse por
el medio más expedito a la persona natural o jurídica, pública o privada

El artículo 36 de la Ley 1333 de 2009 señala los tipos de medidas preventivas.


La imposición de sanciones ambientales corresponde exclusivamente a la autoridad
ambiental competente, previo agotamiento del proceso sancionatorio establecido en la Ley
1333 de 2009 (parágrafo, artículo 2 Ley 1333/09). Por contraste, la ejecución de las sanciones
ambientales sí la ejercen las autoridades públicas con facultad a prevención (artículo 2 Ley
1333/09).
:)7 Artículo 2°, Ley 1333 de 2009.
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca J 31

destinataria de aquella. Al propio tiempo, deben desplegar las acciones


necesarias para materializar la medida preventiva impuesta y vigilar su
cumplimiento38, ya que como se señaló líneas atrás, esta es de ejecución
inmediata; luego de lo cual darán traslado de todo lo actuado a la autoridad
ambiental competente en un término máximo de cinco (5) días hábiles,
con el objeto de que continúe con el procedimiento administrativo a que
haya lugar39, lo que significa que evaluará el mérito de lo actuado para
decidir si realiza seguimiento a la medida preventiva, determinar si procede
eventualmente su levantamiento o si debe promoverse el respectivo proceso
sancionatorio ambiental. En otros términos, la facultad a prevención no
se agota con la imposición de la medida preventiva, sino que alcanza su
verdadera finalidad en la ejecución de la misma y en la vigilancia de su
cumplimiento, por lo que una vez impuesta y materializada por la autoridad
pública investida a prevención, esta debe dar traslado de todo lo actuado a
la autoridad ambiental competente (por factor territorial o funcional), que
proseguirá la actuación respectiva.

De igual manera, la facultad a prevención habilita a las autoridades públicas


antes citadas para la ejecución de las medidas sancionatorias establecidas
en la ley40, que hayan sido impuestas por la autoridad ambiental competente
previo agotamiento del proceso sancionatorio ambiental41, para lo cual
deberán remitir a esta última los resultados de dicha gestión.

Así, entonces, se concluye que la facultad a prevención es limitada, temporal


y supletoria de la competencia de la autoridad ambiental respectiva, de
manera que concreta la articulación entre las diferentes autoridades públicas
a que alude la Ley 99 de 1993, a la vez que le otorga dinám ica y efectividad
a las normas sobre protección ambiental para cuya ejecución la ley otorga
una competencia temporal a estas autoridades.

311 Una vez impuesta y materializada la medida preventiva, concretamente en relación con la
medida de suspensión de obra o actividad, se debe solicitar a la Fuerza Pública la vigilancia
permanente que asegure el cumplimiento de la medida preventiva impuesta.
39 Parágrafo del artículo 2° y parágrafo 2°, artículo 13 de la Ley 1333 de 2009.
40 Artículo 2o infine. Ley 1333 de 2009.
41 Parágrafo del artículo 2o, Ley 1333 de 2009.
32 C Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca

2.3 Procedimiento para imposición de medidas


preventivas en flagrancia
COMPROBACIÓN DEL HECHO POR LA AUTORIDAD AMBIENTAL
COMPETENTE EN EL LUGAR Y MOMENTO
DE OCURRENCIA DE LOS HECHOS

I
I" I m p o s ic ió n y m a t e r ia l iz a c ió n d e l a m e d id a p r e v e n t iv a

i
E SUSCRIPCIÓN DE ACTA DE IMPOSICIÓN DE MEDIDA
PREVENTIVA EN FLAGRANCIA

I
LEGALIZACIÓN DE LA MEDIDA PREVENTIVA
TÉRMINO: TRES (3) DÍAS SIGUIENTES

i
~ CONTINUIDAD DE LA ACTUACIÓN “
TÉRMINO: DIEZ (10) DÍAS SIGUIENTES

... 1 ........~
J LEVANTAMIENTO DE INICIO PROCESO
[^ M E D ID A PREVENTIVA SANCIONATORIO

2.3.~T Análisis del procedimiento


La imposición de una medida preventiva en flagrancia supone la intervención
de la autoridad ambiental competente en el momento y lugar de ocurrencia
de los hechos, donde es sorprendido un agente causando un daño al
medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana, o
infringiendo una norma ambiental42; por lo que dicha autoridad apoyada
en su equipo interdisciplinario43 procederá a determinar la necesidad de
imponer alguna o algunas de las medidas preventivas que demande la
situación evidenciada. Con tal propósito, la autoridad ambiental podrá

“ Entiéndase por normas ambientales las disposiciones legales, reglamentarias y los actos
administrativos expedidos por las autoridades ambientales.
13 El artículo 65de la Ley 1333 de 2009, el Decreto 3678 de 2010, así como las Resoluciones
del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Nos. 2064 y 2086 de octubre
de 2010, imponen a las autoridades ambientales la responsabilidad de conformar equipos
interdisciplinarios de los que deben hacer parte las áreas técnica y jurídica, para la aplicación
del estatuto sancionatorio ambiental.
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 3 33

solicitar el apoyo y acompañamiento de las autoridades administrativas44


y de la Fuerza Pública; en especial, para la imposición de sellos, bandas y
demás elementos con que pueda contribuir la gestión de estas autoridades
a garantizar el cumplimiento de la medida preventiva de suspensión de
obra o actividad, si es del caso imponerla. Para tal efecto, la autoridad
ambiental competente en el lugar de los hechos levantará un acta en la que
constarán entre otros, los siguientes aspectos:

(i) La autoridad ambiental que la impone, lugar, fecha y hora de su


fijación;

(ii) Los hechos o motivos que la justifican;

(iii) La identificación de la persona natural o jurídica a quien se impone


la medida preventiva en flagrancia;

(iv) El proyecto, obra o actividad a la cual se impone la medida


preventiva;

(v) La descripción de la medida preventiva que se impone y materializa;45

(v i) La suscripción del acta por el funcionario a cargo de la diligencia;

(v¡¡) La suscripción del acta por el presunto infractor. Si este se rehúsa


a hacerlo, el acta se hará firmar de un testigo. De no ser posible
obtener estas firmas, bastará con la suscripción del acta por el
funcionario encargado de la imposición de la medida preventiva,
dejando constancia expresa de dicha circunstancia.

(v iii) La constancia de la imposición por parte de las autoridades de policía


o de la Fuerza Pública de sellos, bandas y demás elementos con
que pueda contribuir la gestión de estas autoridades a garantizar el
cumplimiento de la medida preventiva de suspensión de actividades46.

44 F.l artículo 62 de la Ley 1333 de 2009 impone a todas las autoridades públicas como Personerías,
Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales, entre otras, y a las autoridades de policía
como municipios, distritos y departamentos, el deber legal de acompañamiento y apoyo a la
autoridad ambiental para el cumplimiento del procedimiento sancionatorio ambiental.
15 Aunque no lo señala expresamente el artículo 15 de la Ley 1333 de 2009, consideramos que es
connatural a la diligencia establecer el tipo de medida preventiva que es objeto de imposición.
46 Aunque no lo señala expresamente el artículo 15 de la Ley 1333 de 2009, estimamos
necesario dejar en el acta constancia de la gestión adelantada por las autoridades de policía
y de la Fuerza Pública para la efectiva ejecución de la medida preventiva de suspensión de
actividades.
34 C
U Corporación Autónom.ji Regional de Cundinamarca I \

Ahora bien, en relación con la medida de suspensión de obra o actividad


impuesta en flagrancia, resulta necesario que la autoridad ambiental solicite
por escrito o comisione47 a las autoridades administrativas, de policía y de
la Fuerza Pública para contar con la vigilancia permanente que asegure el
cumplimiento en el tiempo de la medida impuesta.

Una vez verificada la imposición y materialización de la medida preven­


tiva en el lugar de los hechos, dentro de los tres (3) días siguientes la au­
toridad ambiental procederá a la legalización48de la medida preventiva,
mediante acto administrativo motivado emitido por el funcionario com­
petente, en el que se determinarán las condiciones técnicas y jurídicas de
las medidas preventivas impuestas, en los términos de los artículos 32 a 39
de la Ley 1333 de 2009. SI bien la ley no lo prevé;estim am os Igualmente
que este acto debe comunicarse por el medio más eficaz con que cuenta la
Administración al presunto infractor.

La continuidad de la actuación está determinada por la valoración que


debe realizar la autoridad ambiental, con el ánimo de determinar si
existe mérito o no para iniciar el proceso sancionatorio ambiental49. Al
respecto, conviene reiterar que la imposición de una medida preventiva
en cualquiera de las circunstancias destacadas (a prevención, en flagrancia
o en forma ordinaria) suscita consecuencialmente el inicio del proceso
sancionatorio ambiental, de suerte que no se entiende la razón por la
cual el Legislador haya dejado planteada la hipótesis según la cual con
posterioridad a la imposición de una medida preventiva en flagrancia,
pueda "no encontrarse mérito suficiente para iniciar el procedimiento
sancionatorio"50; a lo que agregó que en caso de no estimarse procedente
iniciar dicho trámite "se procederá a levantarla medida preventiva", lo cual
estimamos abiertamente contrario al espíritu del artículo 35 de la Ley 1333
.de 2009, al tenor del cual el levantamiento de la medida sólo es viable si se
advierte que han desaparecido las causas que motivaron su imposición51,
como a su turno lo reitera el propio artículo 16 in fine.

Consecuentemente, queda a la valoración y juicio de la autoridad ambiental


determinar en cada caso concreto si un hecho que causa daño ambiental o

47 Parágrafo Io, artículo 13 de la Ley 1333 de 2009.


48 Artículo 15 infine. Ley 1333 de 2009.
m Artículo 16. Ley 1333 de 2009.
50 Artículo 16, Ley 1333 de 2009.
51 Artículo 35, Ley 1333 de 2009.

\
Corporación Autónoma Regional de Cundiñamarca, D 35

infringe una norma de dicha naturaleza y que ha sido advertido en flagrancia,


no amerita iniciar el proceso sancionatorio, como para proceder a levantar la
medida impuesta, concluyendo al paso la actuación administrativa. Pero si v .
por el contrario se establece la pertinencia de promover el proceso sanciona-
torio, debe agotarse el procedimiento que se analizará a continuación.

2.3.2 Proceso sancionatorio por hechos advertidos


en flagrancia y por hechos objeto de confesión

La Ley 1333 de 2009 dedica su Título IV, artículos 17 a 31, al procedimiento


sancionatorio ambiental. Sin embargo, una lectura minuciosa del mismo
permite inferir que a más de establecer un procedimiento que para efectos
prácticos podría tenerse como el procedimiento ordinario, establece
implícitamente un procedimiento especial aplicable en los casos de
flagrancia y en los de confesión, siempre que en esta última se advierta el
lleno de los requisitos legales para su validez.

En efecto, no es afortunada la redacción del Título IV de la Ley 1333 de


2009 en materia de procedimiento, toda vez que de manera dispersa e
im plícita, dejó a la interpretación del lector la posibilidad de hallar el curso
del proceso que debe surtirse en los casos de flagrancia y confesión.

A sí entonces, el inicio del proceso sancionatorio en los eventos de flagrancia


está previsto en los artículos 16 y 18 de la Ley 1333 de 200952, con arreglo
a los cuales este deberá promoverse dentro de los diez (10) siguientes a
la legalización de la medida preventiva impuesta en flagrancia53, para
verificar54 los hechos u omisiones constitutivos de infracción a las normas
o de daño ambiental, lo que en la práctica se traduce en la posibilidad
que tiene la autoridad ambiental de enriquecer el recaudo de elementos
probatorios complementarios a los evidenciados y obtenidos al momento
en que se advirtió la flagrancia, si es del caso.

Ahora bien, la ley no es clara en torno al momento en que se debe proceder


a la formulación de cargos en los procesos sanciónatenos iniciados por
flagrancia. Sin embargo, sí se refiere a la presentación de descargos55, lo cual
reafirma que la redacción en particular del Título IV no atiende a una mínima

52 En los demás casos, el inicio del proceso sancionatorio se rige por lo dispuesto en el artículo
18 de la Ley 1333 de 2009.
5:1 Artículo 16, Ley 1333 de 2009.
H Artículo 22, Ley 1333 de 2009.
“ Artículo 18 infine. Ley 1333 de 2009.
38 f Corporación Autónoma Regional de Cumlinanurca T)

Finalmente debe destacarse que el artículo 31 de la Ley 1333 de 2009,


tal y como lo establecía la regulación anterior1’4, señala que la imposición
de sanciones no exime al infractor de la ejecución de las medidas que
ordene la autoridad ambiental para compensar y restaurar el daño o el
impacto causado con la infracción, las cuales deben guardar estricta
proporcionalidad. Previsión que resulta de vital importancia, si se tiene
en cuenta que el procedimiento sancionatorio no se agota con el efecto
punitivo que le imprime una sanción, sino que irradia sus efectos en la
obligación de dar cumplimiento a las exigencias técnicas que en la práctica
van a concretar la compensación, restauración, corrección o mitigación
de los impactos causados, en los plazos y condiciones que para el efecto
determine la autoridad ambiental en el caso concreto.

2.3.2.1 Procedimiento sancionatorio promovido como


resultado de la imposición de medida preventiva
en flagrancia

LEGALIZACIÓN DE LA MEDIDA PREVENTIVA IMPUESTA EN


FLAGRANCIA

[~~~ TÉRMINO: TRES (3) DÍAS SIGUIENTES

___ ___ I
CONTINUIDAD DE LA ACTUACIÓN
TÉRMINO: DIEZ (10) DÍAS SIGUIENTES

: : ...■j
INICIO DEL PROCESO SANCIONATORIO Y
:z
FORMULACIÓN DE CARGOS

::: i
DESCARGOS Y APORTE DE PRUEBAS

r
i
DECISIÓN DE FONDO
-SUSCEPTIBLE DE RECURSOS-

Artículo 216 del Decreto 1594 de 1984.


C. .....1.... . Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca } 39

3. Procedimiento Sancionatorio
Ambiental (procedimiento ordinario)

3.1. Indagación preliminar (art. 17, Ley 1333 de 2009)

ÍTEM CARACTERÍSTICAS
OBJETO Establecer si existe mérito o no para iniciar el proceso sancionatorio. En
otros términos esta etapa se surte con el fin de verificar la ocurrencia de una
conducta irregular denunciada (queja), advertida de oficio o por servidor
público, determinar si esta es constitutiva de infracción ambiental o si se
ha actuado al amparo de una causal eximente de responsabilidad. Lo que
significa que parte fundamentalmente de la duda sobre la existencia de
infracción ambiental para determinar si se inicia o no el proceso
sancionatorio. La verificación debe disponerse a través de los distintos
medios probatorios. Las causales eximentes de responsabilidad son: La
fuerza mayor o el caso fortuito1’5, el hecho de un tercero, el sabotaje y los
actos terroristas (art. 8° Ley 1333/09).
ALCANCE Aunque la indagación preliminar hace parte del procedimiento
sancionatorio previsto en el Tftulo IV de la Ley 1333 de 2009, no es
presupuesto obligatorio para el inicio del proceso sancionatorio. En todo
caso, de agotarse, no puede extenderse a hechos distintos del que fue
objeto de queja o actuación oficiosa y los que le sean conexos. Tiene
un término legal de máximo seis (6) meses (art. 17 Ley 1333/09) y se
dispone en virtud de acto de trámite contra el cual no proceden recursos
(art. 49 C. C. A), por tratarse de un acto de impulso procesal.
CIERRE Una vez surtida esta etapa en virtud de acto de trámite no susceptible
de recursos, debe concluir con una de dos decisiones excluyentes: el
archivo definitivo de las diligencias si no existe mérito para iniciar el
proceso sancionatorio o el "a u to d e apertura d e la in v e s tig a c ió n " o inicio
del proceso sancionatorio, si como resultado de la indagación preliminar
resulta procedente Iniciar el respectivo trámite sancionatorio. Cualquiera
que sea Ja decisión esta deberá motivarse en forma adecuada.

RIESGOS Adelantar en forma masiva indagaciones preliminares puede


conducir a un indiscrim inado vencim iento de términos, por lo
que resulta necesario recaudar suficientes elementos probatorios
que permitan la verificación de eventuales infracciones
ambientales, por las que pueda promoverse el inicio del proceso
sancionatorio.

Ley 95 de 1980. ARTÍCULO 1": Se llama fuerza mayor o caso fortuito, el imprevisto a que no
es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos
de autoridad ejercidos por un funcionario público.
40 Corporación Autónoma Regional de Cundinamarcá

3.1.1 Indagación preliminar

QUEJA ACTUACIÓN INFORME D E '


(PETICIÓN DE OFICIO SERVIDOR
DE PARTE) ................. . J PÚBLICO

I ........._
EN CASO DE DUDA SOBRE
• OCURRENCIA DEL HECHO
• EXISTENCIA DE INFRACCIÓN AMBIENTAL
• CAUSAL EXIMENTE DE RESPONSABILIDAD

t
INDAGACIÓN
PRELIMINAR
VERIFICACIÓN A TRAVÉS DE LOS
DIFERENTES MEDIOS PROBATORIOS
(ART. 22)

ARCHIVO INICIO PROCESÓ


DEFINITIVO SANCION ATORIO
C “7 Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 41

3.2. Inicio proceso sancionatorio

ÍTEM CARACTERÍSTICAS

OBJETO Verificar los hechos u omisiones constitutivos de infracción a las


normas ambientales, como resultado de la queja, actuación de oficio,
informe de servidor público, imposición de una medida preventiva o
agotamiento de la etapa de indagación preliminar. Dicha verificación
se realiza a través de diligencias administrativas como visitas
técnicas, toma de muestras, exámenes de laboratorio, mediciones,
caracterizaciones, y todas aquellas que la autoridad ambiental estime
pertinentes y necesarias. A diferencia de la indagación preliminar,
esta etapa parte de la probabilidad de existencia de infracción
ambiental, a términos del artículo 5'- de la Ley 1333 de 2009.

FORMALIDAD Esta etapa se promueve en virtud de un acto de trámite no susceptible


de recursos, el cual debe notificarse en principio personalmente o en
su lugar por edicto según el CCA y comunicarse a la Procuraduría
para Asuntos Ambientales y Agrarios. Culmina con una de dos
decisiones excluyentes entre sf: la formulación de cargos o la cesación
de procedimiento, según si se comprueba alguna de las causales del
artículo 9“ , siendo esta última una forma anticipada de terminación
del proceso sancionatorio.

RIESGOS Dado que el inicio de la investigación es de impulso procesal y


permite enriquecer los elementos probatorios recaudados a partir de
las diligencias administrativas de verificación (art. 22 Ley 1333 de
2009), se recomienda no surtir esta etapa en forma simultánea con
la formulación de cargos, pues sólo cuando se cuente con suficiente
caudal probatorio debe procederse a la expedición del pliego de
cargos. Además, el inicio del proceso y la formulación de cargos
poseen términos diversos en la notificación por edicto'’7 que bien
podrían confundirse y conducir a la inobservancia del debido proceso.
Por ello, el inicio del proceso debe desarrollarse fortaleciendo el
recaudo probatorio, imponiendo medida preventiva si es del caso o
haciendo seguimiento a la que haya sido impuesta anteriormente, así
como a las medidas técnicas de corrección o mitigación ordenadas en
el curso de la actuación para hacer cesar la afectación, lo que a su vez
influirá en, la posterior y eventual formulación de cargos.

“ Son causales de cesación del procedimiento: 1.- La muerte de persona natural; 2.- La
inexistencia del hecho investigado; 3.- La inimputabilidad de la conducta al presunto
infractor; y ■!.- La autorización legal para el desarrollo de la actividad.
1,7 El término de fijación del edicto del acto que ordena el inicio del proceso sancionatorio es
de diez (10) días hábiles (art. 19 Ley 1333/09 y 95 del C. C. A), mientras que para el pliego de
cargos es de cinco (5) días calendario (artículo 24 de la Ley 1333 de 2009).
42 Corporación Autónoma Regional de Cuntlinamarca T - )

3.2.1 Inicio del proceso sancionatorio

IN ICIO PROCESO SANCIONATORIO


RECONOCIMIENTO DE TERCEROS INTERVENIENTES (ART. 20)
REMISIÓN A OTRAS AUTORIDADES (ART. 21).
VERIFICACIÓN (ART. 22)

FORMULACIÓN DE CESACIÓN DE
CARGOS PROCEDIMIENTO
f t Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca J 43

3.3. Formulación de cargos

ÍTEM CARACTERÍSTICAS

Mediante acto administrativo motivado que debe notificarse


personalmente o por edicto que deberá permanecer fijado en la
FORMALIDAD entidad durante cinco (5) días calendario, dejando las respectivas
constancias en el expediente (Art. 24, Ley 1333 de 2009). La
formulación de cargos debe construirse a partir de los deberes,
obligaciones y prohibiciones contenidas en la normativa ambiental,
lo cual impone el deber de conocer esta última a profundidad.

Las pruebas recaudadas hasta esta etapa procesal sustentan la


imputación de cargos que deberá formularse a partir del examen de
PRESUPUESTOS adecuación de los hechos a las normas que contemplan deberes,
prohibiciones u obligaciones previstos en el ordenamiento jurídico
ambiental, exigibles a los presuntos infractores. La imputación podrá
realizarse por infracción a la norma o por daño ambiental. Esta
etapa es de vital importancia, dado que orienta una probabilidad
de responsabilidad.

El pliego de cargos deberá contraerse entre otros aspectos a:

CONTENIDO 1. - La descripción de los hechos y antecedentes del trámite procesal.


DEL ACTO 2. - La relación completa de las normas“ presuntamente infringidas
o descripción del daño ambiental a partir de sus elementos
constitutivos, según el caso.
3. - El examen de adecuación, que consiste en el análisis de los
hechos frente a las pruebas obrantes y al contenido de las normas
que se estiman vulneradas en cada cargo, o de los elementos
constitutivos del daño ambiental, de cara al nexo existente entre la
conducta desplegada por el presunto infractor y el hecho censurado
(juicio de imputación).
4. - Los fundamentos jurídicos de la imputación de cargos (arts. 5°y
24 Ley 1333/09).
5. - La posibilidad de ejercicio del derecho de contradicción y
defensa mediante la presentación de descargos por escrito, aporte
y solicitud de pruebas que estime pertinentes y sean conducentes
(carga de la prueba“ ), dentro del término de diez (10) días hábiles
siguientes.™

M Hacen parte del ordenamiento jurídico ambiental las leyes, decretos y actos administrativos
de la autoridad ambiental (bey 1333/09, art. 5o).
Corte Constitucional. Sentencia C-595 de 2010. M. P. Jorge Iván Palacio Palacio.
En materia sancionatoria ambiental no existe reserva legal del expediente, por lo que el
presunto infractor puede acceder a este, conocer la actuación adelantada y los elementos
probatorios recaudados en cualquier tiempo.
44 Corporación Autónoma Regional de Cundinamarea

3.4. Cesación de procedimiento

ÍTEM CARACTERÍSTICAS

FORMALIDAD Como forma de terminación anticipada del proceso sancionatorio,


se dispone mediante acto administrativo motivado que debe
notificarse personalmente o por edicto en los términos de los
artículos 44 y 45 del C. C. A y publicarse en el Boletín Oficial de la
Corporación, dejando las respectivas constancias en el expediente.
(Art. 19 Ley 1333/09). La decisión de cesar el procedimiento es
susceptible del recurso de reposición (arts. 51 y 52 C. C. A) y sólo
puede ordenarse antes de la etapa de formulación de cargos, salvo
en el caso del fallecimiento del presunto infractor, en el que podrá
cesarse en cualquier tiempo.

Son dos los presupuestos: 1.- No haber formulado cargos (salvo en


el caso de la causal 1a); y 2.- La demostración de alguna de las
PRESUPUESTOS causales previstas en el artículo 9- de la Ley 1333 de 2009, a saber:
DE SU
DECLARATORIA 1 La muerte del Investigado cuando és persona natural;

2. - La inexistencia del hecho investigado;

3. - La inimputabilidad de la conducta al presunto infractor;

4. - La legalidad de la actividad.

CONTENIDO DEL El acto administrativo que cesa el procedimiento deberá referirse


ACTO entre otros aspectos a:

1 La descripción de los hechos y antecedentes del trámite procesal.


2.- Los fundamentos jurídicos de la cesación de procedimiento (Art.
9" y 23 Ley 1333/09). 3.- La descripción de la causal que da lugar
a la cesación y las pruebas que la acreditan. 4.- Notificación al
presunto infractor, comunicación a la Procuraduría para Asuntos
Ambientales y Agrarios y publicación en el Boletín Oficial de la
entidad, dejando las constancias respectivas en el expediente. 5.-
Una vez en firme la cesación se ordenará el archivo de la actuación.
f: ' ! .■ Corporación Autónoma Regional ele C u n d i n a m a r c a J 45

3.5. Etapa probatoria

ÍTEM CARACTERÍSTICAS

Se dispone mediante auto que deberá ordenar la práctica de las


pruebas solicitadas de acuerdo con los criterios de pertinencia,
conducencia y necesidad, asi' como las que de oficio se consideren
FORM ALIDAD necesarias. Aunque la Ley 1333 de 2009 no lo prevé expresamente,
al amparo de los principios de publicidad y contradicción (debido
proceso), se estima que dicho acto debe notificarse al presunto
infractor en los términos del CCA (art. 19 Ley 1333 de2009). Contra
el acto que niegue la práctica de alguna de las pruebas solicitadas
procede el recurso de reposición. Los gastos que ocasione la práctica
de una prueba debe asumirlos quien la solicite (par. Art. 25, Ley
1333/09).

La c o n d u c e n c ia se relaciona con la id o n e id a d del medio de prueba


para acreditar lo que pretende demostrarse. Este criterio limita la
libertad probatoria dado que está asociado a las solemnidades de que
CRITERIOS deben gozar ciertos actos. Ejemplos:

(I) La declaratoria del Páramo de Cuargua como Zona Forestal


Protectora y Distrito de Manejo Integrado se acredita con el acto
administrativo que así lo establece.

(¡I) En un proceso sancionatorlo adelantado por actividades extractivas


sin planeamiento minero ambiental, un testimonio no es prueba
conducente para acreditar la tenencia de título minero, sólo lo es el
Registro Minero.

La p e r tin e n c ia apunta a la r e la c ió n que debe existir entre el hecho a


probar y la prueba. Así entonces, son pruebas impertinentes las que
tienden a demostrar algo que no es objeto de debate. Ej.:

(i) El examen de caracterización de un vertimiento acredita la


contaminación del recurso hídrico, luego es una prueba pertinente.

(¡i).En el proceso sanclonatorio promovido por la disposición


inadecuada de residuos sólidos a cielo abierto por parte de una
constructora, no tiene ninguna incidencia el acto administrativo del
municipio que le negó la modificación de la licencia de construcción,
de suerte que esta sería una prueba impertinente.

- La necesidad de la prueba está ligada a la máxima según la cual la


Administración tiene una Ineludible obligación de fundamentar sus
decisiones sancionatorias en hechos comprobados 0 verificados.
46 f ' Corporación Autónoma Regional de Ciimlinnmarc.i 5

ÍTEM CARACTERÍSTICAS

ALCANCE Aunque la Ley 1333 de 2009 presume la culpa y el dolo del infractor,
de conformidad con lo expresado por la Corte Constitucional en
Sentencia C-595 de 2010, se trata de una presunción legal que admite
prueba en contrario y que se concreta en el principio de inversión de
la carga de la prueba que tendrá a su cargo el presunto infractor en el
proceso sancionator¡o ambiental, sin perjuicio de la cual la autoridad
ambiental está obligada a motivar su decisión final con fundamento
en las pruebas que hacen parte del proceso.

PRÁCTICA DE Las pruebas decretadas deben practicarse en un término de treinta


PRUEBAS (30) días que podrá prorrogarse por una sola vez y hasta por sesenta
(60) días. La prórroga se dispondrá igualmente por medio de auto
que deberá estar soportado en un concepto técnico que determine
la necesidad de contar con un plazo mayor para la práctica de las
pruebas decretadas.

VALORACIÓN Tan importante como lo es el decreto y la práctica de las pruebas


PROBATORIA en legal forma, lo constituye la valoración de las mismas para
la expedición de la decisión de fondo que resuelve el proceso
sancionatorio ambiental; de ahí que la valoración deba realizarse
en forma integral y al amparo de los criterios de la sana crítica, que
imponen el deber de abordar un análisis lógico y argumentativo
dentro de la libertad con la que ha de realizarse la valoración.

RIESGOS La autoridad ambiental debe pronunciarse sobre la totalidad de


pruebas solicitadas a partir de los criterios de pertinencia, conducencia
y necesidad. Igualmente debe practicar todas las pruebas decretadas,
a fin de prevenir eventuales vulneraciones al debido proceso. Al
propio tiempo debe efectivizar la publicidad de la etapa probatoria.
Por razones de técnica jurídica se sugiere en el auto de pruebas
otorgar dicho carácter al caudal probatorio que precedió la
formulación de cargos, así como especificar el objeto de las pruebas
técnicas ordenadas, con el ánimo de que los funcionarios que deban
practicarlas tengan claridad en torno a los aspectos concretos respecto
de los cuales deben emitir el respectivo concepto técnico.

3.6. Valoración probatoria y decisión

Una vez agotada la etapa probatoria o vencido el período probatorio


procede emitir la decisión de fondo que corresponda en el caso concreto,
que corresponde al acto definitivo que determina la certeza de la
resp onsab ilid ad am biental o no en cabeza de quien hasta esta altura
procesal se denominó presunto infractor. A sí las cosas, la decisión podrá
emitirse en uno de dos sentidos: la exoneración o la declaratoria de
responsabilidad ambiental.
Corporación Autónoma Regional de C i m d i n a m a r i a J 47

Pero previo a la determinación de la responsabilidad ambiental mediante


acto administrativo motivado y a diferencia de la regulación anterior,
conviene destacar que con posterioridad a la expedición del nuevo estatuto
sancionatorio y en cum plim iento de lo dispuesto en el parágrafo 2 del
artículo 40 de la Ley 1333 de 2009, el Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial expidió el Decreto 3678 de 4 de octubre de 2010,
mediante el cual fijó los criterios a tener en cuenta para la imposición
de las sanciones establecidas en dicho artículo. Adicionalm ente, en
el artículo 11 del Decreto 3678 de 2010 se determinó que el M AVD T
definiría la metodología para la tasación de la sanción de multa; lo cual
se llevó a cabo por medio de la Resolución 2086 de octubre 25 de 2010.
A su turno, expidió la Resolución M A V D T 2064 de octubre 21 de 2010,
que atiende entre otros aspectos a la imposición de medidas preventivas
de decomiso y sanción de restitución de especímenes de flora y fauna
silvestre.

A sí las cosas, para dar cum plim iento a esta normativa tanto la Ley
1333 de 2009, la reglamentación contenida en el Decreto 3678 de
2010 y en las Resoluciones M A V D T 2064 y 2086 de 2010, como el
documento denom inado "Metodología para el cálculo de multas por
infracción a la normativa ambiental", imponen a la autoridad ambiental
la necesidad de conform ar el respectivo equipo interdisciplinario que
deberá determinar en cada caso los criterios aplicables. Para tal efecto,
debe agotarse el siguiente paso a paso:

(i) Establecer si en el caso concreto es procedente la imposición de


sanción, como consecuencia del examen de adecuación de los hechos
y de la conducta desplegada por el presunto infractor al supuesto de
hecho contenido en las normas que se estiman infringidas (análisis de
cada uno de los cargos formulados) o de los elementos constitutivos
del daño ambiental, así como de los descargos presentados, de cara a
las pruebas practicadas en el proceso.

(ii) Una vez se advierta que es procedente la im posición de sanción


o sanciones, previo a em itir la decisión deberán satisfacerse los
criterios para la im posición de sanciones contenidos en el Decreto
3678 de 2010 y en las Resoluciones M A V D T 2064 y 2086 de 2010,
según la naturaleza de la (s) sanción (es) a imponer, y teniendo en
cuenta que podrá imponerse una sanción principal y hasta dos
48 f Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca

sanciones accesorias.

Para tal efecto, es preciso tener en cuenta que el artfeulo 3 del


Decreto 3678 de 2010 establece:

Artículo 3°. Motivación del proceso de individualización


de la sanción. Todo acto administrativo que imponga una
sanción deberá tener como fundamento el informe técnico
en el que se determinen claramente los motivos de tiempo,
modo y lugar que darán lugar a la sanción, detallando los
grados de afectación ambienta!, las circunstancias agravantes
y/o atenuantes y la capacidad socioeconómica del infractor,
de forma que pueda determinarse la debida aplicación de los
criterios a que se refiere el presente reglamento. Asim ism o y en
el evento en que la infracción haya generado daño ambiental,
el informe técnico deberá indicar las características del daño
causado por la infracción.

A sí las cosas, se concluye que previo a emitir el acto administrativo


motivado que resuelve de fondo el proceso sancionatorio ambiental
con declaratoria de responsabilidad ambiental e imposición de
sanción (es), se debe contar con un Informe Técnico "especial" que
de manera puntual sustente los criterios contenidos en el Decreto
3678 de 2010, el cual debe expedirse teniendo en cuenta el referente
histórico que obra en el expediente, es decir, que se elabora a partir
del análisis de las diferentes pruebas practicadas, de modo que
condensa y sintetiza los elementos que sustentarán la imposición de
alguna o algunas de las sanciones previstas en el artículo 40 de la
Ley 1333 de 2009, según lo amerite el caso concreto.

Ahora bien, dada la diversidad y cantidad de criterios que deben


satisfacerse para la im posición de las sanciones de la Ley 1 333 de
20 09, se sugiere desplegar toda una actividad probatoria desde el
inicio de la actuación sancionatoria, de modo que al momento
de decidir de fondo se pueda contar con toda la inform ación
que demanda el proceso de im posición de las sanciones, lo que
permitirá dinam izar la decisión del proceso sancionatorio.

(iii) En ese orden de ideas, a más de los criterios para la im posición de


sanciones, el informe técnico cual deberá referirse a los siguientes
aspectos (Art. 32 ibfdem):
r Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca D 49

1. Los m otivos de m odo, tiem po y lugar que dan lugar a la


sanción
2. El grado de afectació n am biental
Determinado por la valoración cualitativa de los impactos, el cual se
obtiene de la valoración y ponderación de la intensidad, extensión,
persistencia, recuperabilidad y reversibilidad de las afectaciones
ambientales, que a su vez establecen la importancia de la afectación.
3 . Las circu n sta n cia s de atenuación y ag ravació n
Previstas en los artículos 6o y 7° de la Ley 1333 de 2009.

AGRAVANTES

Reincidencia en el comportamiento del infractor (RU IA- SAE).__________________


La infracción genera daño grave al medio ambiente, a los recursos naturales, al
paisaje o a la salud humana.
Se cometió la infracción para ocultar otra.
El presunto infractor rehuye su responsabilidad para atribuírsela a otros.
Con la misma conducta se infringe más de una disposición legal.
La conducta censurada atenta contra recursos naturales ubicados en áreas
protegidas, o declarados en alguna categoría de amenaza o en peligro de
extinción, o sobre los cuales existe veda, restricción o prohibición.

Se realizó la omisión o acción irregular en áreas de especial importancia


ecológica._________________________________________________________________________
Con la conducta irregular se obtiene un provecho económico para sí o para un
tercero._________________________________________________________ __
El presunto infractor obstaculiza la acción de las autoridades ambientales.
Se incurre en incumplimiento total o parcial de la medida preventiva impuesta.
La infracción es grave en relación con el valor de la especie afectada. Lo anterior,
dadas las funciones que esta tiene en el el ecosistema, sus características
particulares y el grado de amenaza a que está sometida.
La infracción involucra residuos peligrosos.
50 Corp()raciónAutónomafk‘g¡onaldoCun(l¡naiiiorc<i T~ 1

ATENUANTES

El presunto infractor confesó ante la autoridad ambiental la infracción antes de


haberse iniciado el trámite sancionatorio.
NO APLICA EN CASOS DE FLAGRANCIA.

El presunto infractor resarció o mitigó por iniciativa propia el daño causado, o


compensó o corrigió el perjuicio causado antes de iniciarse el procedimiento
sancionatorio ambiental, siempre que tales acciones no generen un daño mayor.

La infracción o conducta irregular por acción u omisión no genera daño al


medio ambiente, a los recursos naturales, al paisaje o a la salud humana.

4 . La ca p acid ad so cio eco n ó m ica del infractor


Deben tenerse en cuenta los siguientes criterios:
- Si se trata de personas naturales deberá revisarse el listado SISBÉN,
acorde con la tabla del numeral 1 del articulo 10 del Decreto
3678 de 2011.
Si se trata de personas jurídicas de derecho privado, se requiere
establecer si responde a la clasificación de microempresa, pequeña
empresa, mediana empresa o gran empresa, de acuerdo con la
tabla del numeral 2 del artículo 10 del Decreto 3678 de 2010.

Si se trata de entidades territoriales (departamentos y municipios),


se debe estar a lo dispuesto en la tabla del numeral 3 del artículo
10 del Decreto 3678 de 2010, teniendo en cuenta la categoría de
la entidad territorial y sus ingresos anuales de libre destinación.

Si se trata de departamentos administrativos, ministerios, empresas


del Estado o entidades descentralizadas del sector nacional, dadas
sus responsabilidades y status, la capacidad socioeconómica se
ponderará en 1.

5. Si el proceso sancionatorio se promovió por daño ambiental,


deberán describirse sus características.

(v) Según la naturaleza de la (s) sanción (es) a imponer, el informe


técnico deberá además referirse a los siguientes criterios:

- M U LT A S

B en eficio Ilíc ito : Determinado por la ganancia obtenida por el


infractor con la conducta irregular y representada en las variables
c T Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca D 51

INGRESOS DIRECTO S, CO STO S EVITADOS y AH O RRO S


DE RETRAZO , así como por la capacidad de detección de la
conducta por la autoridad ambiental.

Tem p o ralid ad : Se refiere a establecer si la conducta irregular


que da lugar a sanción es de tracto sucesivo ó de ejecución
instantánea.

Costos asociad os: Son las erogaciones en las que pudo haber
incurrido la autoridad ambiental durante el proceso sancionatorio
y que están a cargo del infractor de conformidad con la ley^
(imposición o levantamiento de medidas preventivas y práctica de
pruebas solicitadas por el presunto infractor que generen costos).
En relación con la cuantía de las erogaciones causadas por tales
conceptos y en lo que compete a esta Corporación, deberá
solicitarse la información correspondiente a la Subdirección de
Recursos Económicos y Apoyo Logístico de la CAR.

- C IE R R E T E M P O R A L

Se impondrá como sanción con arreglo a los siguientes criterios:

- El incumplimiento de los plazos y condiciones impuestas por la


autoridad ambiental en las medidas preventivas.

- El incumplimiento reiterado de alguna o algunas de las medidas


correctivas o "compensatorias" impuestas por la autoridad
competente para hacer cesar una afectación ambiental.

- No contar el establecimiento, edificación o servicio con


los permisos requeridos por la ley o los reglamentos para su
construcción o funcionamiento.

- R E V O C A T O R IA O C A D U C ID A D D E LA L IC E N C IA , C O N C E ­
S IÓ N , P E R M IS O , R E G IS T R O O D EM Á S A U T O R IZ A C IO N E S
A M B IE N T A L E S

Se impondrá como sanción conforme al siguiente criterio: La


reincidencia en el incumplimiento de las medidas establecidas
en dichas autorizaciones ambientales, siempre y cuando dicho
incumplimiento sea grave. En definitiva, este criterio demanda
puntualizar necesariamente en tres aspectos: el incumplimiento,
la reincidencia en él y la gravedad del mismo, para imponer
dicha sanción.
52 f Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca

- D E M O L IC IÓ N D E O B R A A C O S T A D EL IN F R A C T O R

Se impondrá como sanción con arreglo a los criterios expuestos a


continuación, los cuales deben sustentarse en el informe técnico,
en el que se deben definir puntualmente los parámetros técnicos
para su realización:

a) Que la obra no cuente con los permisos exigidos por la ley o


los reglamentos para su ejecución y esta afecte de manera grave
la dinámica del ecosistema.

b) Que la obra se esté ejecutando o se haya ejecutado con los


permisos requeridos para el efecto pero la misma no cumpla en
su integridad con los parámetros o condiciones establecidos por
la autoridad ambienta! y se encuentre afectando de manera grave
la dinámica del ecosistema.

c) Que la obra se encuentre localizada al interior de un área


protegida de las definidas en el Decreto 2372 del 1° de julio de
2010, siempre que este no lo permita. Adicionalmente, deberá
consultarse la normativa ambiental que ampara otras áreas
protegidas que no están taxativamente inmersas en dicho decreto,
pero que obedecen a tal calidad.
Es importante tener en cuenta que la autoridad ambiental podrá
abstenerse de ordenar la demolición si del análisis técnico se
concluye que con la ejecución de dicha sanción se generaría una
mayor afectación al ecosistema o al área protegida.
Así mismo, otra de las connotaciones especiales de este tipo de
sanción está relacionada con la posibilidad de que la autoridad
ambiental realice la demolición, cuando el infractor sancionado no
la lleva a cabo dentro del término fijado para tal efecto, de suerte
que en tal circunstancia la autoridad ambiental repetirá contra él
por los gastos que demande la demolición a través del trámite de
jurisdicción coactiva. Lo anterior, sin perjuicio de las competencias
asignadas a las entidades territoriales por la Ley 388 de 1997,
modificada por la Ley 810 de 2003.

- D E C O M IS O D E F IN IT IV O DE ESPECÍM EN ES DE ESPECIES
S ILV ES TR ES, E X Ó T IC A S , P R O D U C T O S Y S U B P R O D U C T O S
D E LA F A U N A Y LA F L O R A , ELEM EN TO S , M ED IO S
O IM PLEM EN TO S U T IL IZ A D O S PA R A C O M ETER
IN FR A C C IO N E S A M B IE N TA LE S
c T Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca D 53

Se impondrá como sanción según con los siguientes criterios:

a) Los especímenes se hayan obtenido, se estén movilizando,


o transformando y/o comercializando sin las autorizaciones
ambientales requeridas por la ley o los reglamentos;
b) Para prevenir y/o corregir una afectación al medio ambiente;
c) Para corregir un perjuicio sobre los especímenes.
Serán también objeto de decomiso definitivo los productos,
elementos, medios o implementos, tales como trampas, armas
o jaulas, utilizados para la caza y captura de fauna o aquellos
empleados para la realización del aprovechamiento forestal ¡legal.

El decomiso definitivo de productos, elementos, medios o


implementos utilizados para cometer otras infracciones ambientales
procederá cuando quiera que se encuentre por la autoridad
ambiental que los mismos, han sido utilizados para la realización
de actividades ilegales.

La autoridad ambiental que decreta el decomiso podrá


disponer de los bienes decomisados definitivamente en algunas
de las alternativas de disposición final contempladas en los
artículos 5 2 y ¿ 2 de la Ley 1333 de 2 0 09 o podrá disponer los
bienes para el uso de la misma entidad o entregarlos a entidades
públicas que los requieran para facilitar el cumplimiento de sus
funciones, a través de convenios interinstitucionales que permitan
verificar la utilización correcta.

- R E S T IT U C IÓ N D E ESPEC ÍM EN ES D E ESPEC IES D E F A U N A Y


F L O R A S ILV E S T R E

Se impondrá como sanción de conformidad con el siguiente criterio:

Cuando previo estudio técnico, la autoridad ambiental determine


que la especie puede ser reincorporada a su hábitat natural de
manera satisfactoria, en los términos y dentro de las alternativas
contempladas en los artículos 52 y 53 de la Ley 1333 de 2009.

- T R A B A JO C O M U N IT A R IO

Se impondrá como sanción principal, o como sanción sustitutiva


de la multa, de conformidad a los siguientes criterios:

En casos de incumplimiento de las normas ambientales o de los


actos administrativos emanados de las autoridades ambientales
54 Corporación Autónoma Roj;ional t!e Cumlinamarca

competentes, siempre que el mismo no cause afectación grave al


medio ambiente. Es decir, que sólo podrá imponerse cuando se
adelante el proceso sancionatorio por infracción a la norma, mas
no por daño ambiental.

Asi' mismo, cuando como resultado de la valoración que efectúe


la autoridad ambiental sobre la capacidad socioeconómica del
infractor, amerite imponer dicha sanción sustitutiva de la multa.

Es de notar que a la fecha de publicación de la presente guía,


aún se está a la espera de la reglamentación de las actividades
y procedimientos para la aplicación de la sanción de trabajo
comunitario, dispuesta por el parágrafo del artículo 49 de la Ley
1333 de 2009.

(vi) Una vez determinados los criterios para la imposición de las


sanciones en el informe técnico, se emitirá la decisión de fondo
mediante acto administrativo motivado.

(vii) Si por el contrario se advierte que debe exonerarse al presunto


infractor de los cargos formulados, no será necesario emitir el
informe técnico a que hace referencia el artículo 3 del Decreto
3678 de octubre de 2010 ni satisfacer los criterios establecidos
en dicha normativa para decidir de fondo mediante acto
administrativo motivado.

C O N T E N ID O D EL A C T O A D M IN IS T R A T IV O Q U E D E C ID E EL
P R O C E S O S A N C IO N A T O R IO

Decisión sobre la medida preventiva.

Decisión sobre exoneración de cargos, si es el caso, expresando


si se presenta alguna causal legal eximente de responsabilidad.

Decisión sobre declaratoria de responsabilidad ambiental, si es el


caso, por todos o parte de los cargos formulados respecto de los
cuales proceda sanción.

Imposición de sanción o sanciones, según la normativa aplicable.

Imposición de medidas de compensanción, si es del caso.

Dependencia de la CAR que verificará el cumplimiento de la


sanción o sanciones impuestas.
Corporación Autónoma Regional tic Cundinamarca J 55

Comisión a otras autoridades administrativas para el efectivo


cumplimiento de la sanción, si es del caso.

Notificación al infractor o a sus apoderados debidamente


constituidos, en los términos de los artículos 44 y 45 del C. C. A.

Notificación a los terceros intervinientes en el proceso en los


términos de los artículos 44 y 45 del C. C. A.

Reconocim iento de personería a los apoderados debidamente


constituidos que en el trámite del proceso no se les haya
reconocido.

Com unicación al Procurador Delegado para Asuntos Ambientales


y Agrarios, según artículo 56 de la Ley 1333 de 2009.

Publicación en el Boletín O ficial de la Corporación.

Si la sanción o sanciones se imponen con fundamento en el artículo


40 de la Ley 1333 de 2009, deberá ordenarse la inscripción de
estas en el RUIA, en cumplimiento de la Resolución M AVDT 415
de 2010.

Procedencia del recurso de reposición, forma de presentación,


autoridad ante la cual debe interponerse y término para tal efecto.
f ! ~ Corporación Autónoma Regional tic Cundinamarca } 57

4. Notificaciones

ÍTEM CARACTERÍSTICAS
Las notificaciones en materia del procedimiento sancionatorio
ambiental se deben cumplir en los términos del Código Contencioso
N O T IF IC A C IÓ N Administrativo que se encuentre vigente (articulo 19 Ley 1333 de
PERSONAL 2009). Igualmente debe cumplirse lo dispuesto en los artículos. 2oy
5° de la Ley 962 de 2005.

ACTOS SUSCEPTIBLES DE NOTIFICACIÓN: De conformidad con


la Ley 1333 de 2009 deben notificarse personalmente:
- El inicio del proceso sancionatorio ambiental (art. 10)
- La formulación de cargos (art. 24)
- El acto que pone fin al proceso sancionatorio ambiental (art. 28)
- El auto que decreta la práctica de pruebas (al amparo de los
principios de publicidad y contradicción, en criterio del autor)
De acuerdo con el artículo 44 del C. C. A7, deberán igualmente
notificarse personalmente:
- La cesación de procedimiento.
- El acto que decide el recurso de vía gubernativa interpuesto contra
el acto que decide de fondo el proceso sancionatorio.
- El acto que decide una solicitud de revocatoria directa.

FORMA DE HACER LA NOTIFICACIÓN PERSONAL (artículo 44 del


C. C. A)
1. - La autoridad ambiental deberá notificar personalmente el acto al
procesado por el medio más eficaz, asegurando que sea la persona
que se notifica. La notificación implica dos aspectos fundamentales:
(1) hacer entrega al notificado de copia íntegra, auténtica y gratuita
de la decisión si esta es escrita; y (¡i) indicar expresamente en el acto
de notificación los recursos procedentes, la autoridad ante quien
deben interponerse y el término para tal efecto.72
2. - De no ser posible lo anterior, dentro de los cinco (5) días
siguientes a la expedición del acto se le enviará al procesado
por correo certificado una citación a la dirección que aquel haya
anotado al intervenir por primera vez en la actuación, o en la
nueva que haya suministrado con tal propósito, para que acuda a la
entidad a notificarse dentro de los cinco (5) días siguientes.
3. - La constancia del envío de la citación debe anexarse al
expediente, en todos los casos, con el respectivo oficio citatorio.

71 Con arreglo al artículo 44 del CCA, los actos administrativos de carácter particular y concreto
que pongan término a una actuación administrativa se deben notificar personalmente, en
este caso al procesado o a su apoderado debidamente constituido.
72 Articulo 47 del CCA
60 Corporación Autónoma Kogional de Ctwrtin.vn.irc.» r— )
las expresiones "presunto infractor", "presuntos infractores" y "presuntamente"
de los artículos 23, 24, 25, 27, 33 y 37 de la Ley 1333 de 2009.

Consejo de Estado, Sentencia de septiembre 20 de 2002 (Rad. 7042). M. P.


Dr. Camilo Arciniégas Andrade.

N O R M A T IV A

Constitución Política de Colombia

Ley 23 de 1973

Decreto Ley 2811 de 1974

Ley 95 de 1980

Ley 99 de 1993

Decreto 1594 de 1984

Ley 962 de 2005

Ley 1333 de 2009

Decreto 3930 de 2010

Decreto 3678 de 2010

Resolución M AVDT 415 de 2010

Resolución M AVDT 2064 de 2010

Resolución M AVDT 2086 de 2010


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13695
Autoridad Ambiental con Alternativas de Des.arrollo

Corporación Autónoma
Regional de Cundinam^ca

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