El Regionalismo de La UE Desde Las Políticas de Seguridad y Defensa. de La Gestión de Crisis A La Protección de Ciudadanos y Territorios.

El regionalismo de la UE desde las Políticas de
Seguridad y Defensa. De la gestión de crisis a la

protección de ciudadanos y territorios.
Autor: Dr. Gustavo Díaz Matey.
Dr. Gustavo Díaz Matey. © Texto con fines pedagógicos NO CITAR
gdiazmat@ucm.es
1. Índice de contenidos.
1.HACIA UN CAMBIO PROFUNDO EN LA POLÍTICA DE
SEGURIDAD Y DEFENSA. 3
1.1. La Política Europea de Seguridad y Defensa como gestión de crisis
internacionales. 7
1.2. La Alianza Defensiva: el nacimiento de un nuevo paradigma en la
Convención Europea (2001-2002). 9
1.3. El Tratado de Lisboa. El rescate de la Defensa y la Diplomacia
Europea. 12
2.EL DESARROLLO DEL VÍNCULO ESTRUCTURAL ENTRE
DIPLOMACIA Y DEFENSA. LA DIPLOMACIA COMO
PROVEEDORA DE SEGURIDAD. 16
3.LA INVOCACIÓN FRANCESA AL ARTÍCULO 42.7 DEL TUE
ACTIVA LA ALIANZA DEFENSIVA. 20
4.“LA AUTONOMÍA ESTRATÉGICA” EN LA ESTRATEGIA GLOBAL
PARA LA POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD. 22
4.1. Aplicación y primeros efectos del desarrollo de la Estrategia
Global. 26
5.QUÉ FALTA PARA HACER CREÍBLE LA ALIANZA DEFENSIVA.
31
5.1. Factores que están condicionando el surgimiento de la Unión
Europea como actor autónomo estratégico. 33
6.BIBLIOGRAFÍA. 38
1. Hacia un cambio profundo en la Política de

Seguridad y Defensa.
Muchos son los cambios acontecidos en la Sociedad Internacional que han

posibilitado los sucesivos pasos dados por la Unión Europea han ido
convirtiéndola en un actor global de primer orden, desempeñando cada vez
más papeles internacionales. En tan solo 60 años la Unión Europea ha pasado
de ser una comunidad de naturaleza económica a una Unión de naturaleza
política, el desarrollo paulatino de su Política Exterior se ha visto
acompañado de las sucesivas ampliaciones en el seno de la Unión pasando
de seis a veintiocho (ahora 27) Estados, y de la configuración de un modelo
político, económico y social interno: la Sociedad del Bienestar, que
diferencia a la Unión Europea de los restantes actores globales en la Sociedad
Internacional.
Sin embargo, la Unión Europea todavía no juega los roles que le

corresponden en el ámbito internacional a pesar de ser el primer conjunto
político en términos de Producto Interior Bruto, la primera potencia
económica y comercial mundial, la mayor contribuidora en Ayuda Oficial al
Desarrollo (AOD) y en ayuda humanitaria, y de ser la responsable del 40%
de todas las inversiones en Cooperación para el Desarrollo, entre otros
indicadores. Sin pasar por alto que la Unión Europea es una de las tres
principales economías mundiales, representando el 40% del gasto social
mundial y la mitad de la financiación de la ONU.
[3] 2017/2018
Como actor global, la Unión Europea no sólo tiene una responsabilidad

para con sus Estados miembros y sus ciudadanos sino también para con su
entorno inmediato y, por extensión, como actor normativo que promueve el
cambio en la gobernanza global, también tiene un compromiso para con el
entorno internacional. De hecho, a partir del comienzo del siglo XXI y
especialmente en los últimos siete años, como consecuencia de la aplicación
del Tratado de Lisboa y de la configuración tradicional de la Unión Europea
como actor normativo1 y diplomático, la Unión Europea está consiguiendo
incidir en la política mundial de forma decisiva en los ámbitos de gobernanza
mundial, tales como los Derechos Humanos, el cambio climático, el
desarrollo sostenible, el Tribunal Penal Internacional o la aplicación de
normas de comercio mundial, entre otras aportaciones.
No obstante, en el ámbito de la Seguridad y la Defensa la participación

de la Unión ha sido mucho más limitada y únicamente ha tenido cierta
influencia en las operaciones de gestión de crisis, civiles y militares, a través
de treinta y cuatro operaciones en lo que llevamos del siglo XXI.2 Esta
situación se debe principalmente a que con el fin de la Guerra Fría y la
estructura bipolar, explicitada con la caída del muro de Berlín en noviembre
de 1989, el proyecto europeo sufrió un importante empuje en todo lo
relacionado con los temas de Seguridad y Defensa. Hasta entonces la
responsabilidad de la Defensa Colectiva de Europa y su defensa había estado
en manos de la Alianza Atlántica a través de la OTAN. Solo tres años
después, en 1992, hace ahora 25 años, con el Tratado de Maastricht la Unión
1
A este respecto, sobre el desarrollo de la idea de la Unión Europea como poder
normativo ver: Manners, I. “Normative power Europe: A contradiction in terms?”,
Copenhagen Peace Research Institute, COPRI, 38/2000, (2000).
2
European External Action Service (EEAS), Military and Civilian misions d operations,
(On Line), (consultado el 20 de diciembre de 2016), en:
https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/area/security-and-
defence_en
[4] 2017/2018
Europea comenzaría a ocuparse de los temas relacionados con la Seguridad

y la Defensa de forma progresiva y creciente.
Hoy en día, ante un escenario altamente volátil, complejo y con un alto

grado de incertidumbre y debido a que a partir del 2014 la situación de la
seguridad en Europa se ha complicado y han aumentado los riesgos y las
amenazas como no había ocurrido, al menos, desde el fin de la Guerra Fría,
la Unión ha ido desarrollando la Política Común de Seguridad y Defensa del
Tratado de Lisboa pasando de la gestión de crisis a la Alianza Defensiva. La
denominada “Alianza Defensiva” será, de hecho, el principal reto que tenga
ante sí la Unión Europea en los próximos años.
En el presente texto analizaremos concretamente la situación actual de

cambio de paradigma que se produce con la nueva Estrategia Global para la
Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea, titulada “Una visión
común, una actuación conjunta: Una Europa más fuerte” y presentada en el
Consejo Europeo el 28 de junio de 20163, ya que se está pasando de la gestión
de crisis y de la defensa de los Estados miembros basada en la defensa
territorial como responsabilidad de los propios Estados, a la responsabilidad
de la Unión basada en la defensa de ciudadanos y territorios. En este sentido,
la Estrategia Global supone una completa innovación en la medida en que
incorpora este nuevo paradigma y desarrolla la noción de autonomía
estratégica de la Unión.
Al mismo tiempo, analizaremos los pasos que se están dando en la

puesta en marcha de la nueva Estrategia Global con objeto de hacer creíble
esta Alianza Defensiva contemplada en el artículo 42.7 del TUE que fue
3
“Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea UE,
“Una visión común, una actuación conjunta: Una Europa más fuerte”, (Julio de 2016),
en: http://europa.eu/globalstrategy/en/global-strategy-foreign-and-security-policy-
european-union.
[5] 2017/2018
invocada por vez primera en noviembre de 2015 por parte de Francia a raíz
de los atentados de París.4 Lo cual implica la necesidad de contar con
mecanismos de disuasión creíbles y una capacidad de intervención rápida a
fin de dar respuesta inmediata a una agresión.
La posición que defendemos es que la Estrategia Global es la

explicitación política del compromiso jurídico que establece el Tratado de la
Unión Europea en materia de Seguridad y Defensa.
Este texto explica el profundo cambio que se está produciendo en estos

años 2016, 2017 y 2018 en el desarrollo de la Política Europea de Seguridad
y Defensa pasando de la gestión de crisis en el exterior, a la defensa de
ciudadanos y territorios tal y como establece la Estrategia Global de forma
compatible con la Alianza Atlántica. Tarea que, en exclusiva, venía
realizando la Alianza hasta el momento.
De este modo, analizaremos las medidas que se están desarrollando y

se tendrán que adoptar a lo largo de 2018, así como los condicionantes
políticos y estratégicos que se están produciendo tales como el Referéndum
sobre la permanencia del Reino Unido en la Unión Europea (Brexit), los
resultados derivados de las elecciones estadounidenses y las elecciones en
los principales estados europeos y la puesta en marca de la PESCO
(Cooperación estructurada permanente)
4
Diario Oficial de la Unión Europea, Versión Consolidada del Tratado de la Unión
Europea, (30 de marzo de 2010), en: http://www.boe.es/doue/2010/083/Z00013-
00046.pdf
[6] 2017/2018
1.1. La Política Europea de Seguridad y Defensa como gestión de

crisis internacionales.
No será hasta la entrada en vigor del Tratado de Maastricht, el 1 de

noviembre de 1993, en un contexto de Postguerra Fría, condicionado
entonces por la crisis en Yugoslavia con las independencias de Eslovenia y
Croacia, cuando se ponga de manifiesto la voluntad por definir y avanzar en
el desarrollo progresivo de una política de Seguridad y Defensa propia
orientada a la gestión de crisis. Aquella Comunidad de naturaleza económica
pasaba a ser una Unión de naturaleza política por la que se irá avanzando, de
forma progresiva, en el desarrollo de una Política Exterior y de Seguridad
Común (PESC) de carácter marcadamente intergubernamental.
Con la independencia de Bosnia y el recrudecimiento de la guerra en la

antigua Yugoslavia en junio de 1992, se pondrá de manifiesto que los
intereses estadounidenses no tenían por qué coincidir con los intereses
europeos, sembrándose así el germen de la necesidad de crear una serie de
capacidades civiles y militares permanentes para la resolución de conflictos
violentos y la gestión de crisis en el vecindario europeo.
Las condiciones bajo las que las nuevas misiones Petersberg podían ser
desplegadas fueron acordadas por la Unión Europea Occidental (UEO) en el
Consejo de Ministros de Defensa de 1992, aunque no quedaron integradas
en la UE hasta el Tratado de Ámsterdam de 1999, como unidades de
intervención autónomas bajo determinadas circunstancias para asumir
responsabilidades en materias de prevención de conflictos y gestión de
crisis.5
5
Misiones de Petersberg, en: http://eur-
lex.europa.eu/summary/glossary/petersberg_tasks.html?locale=es.
[7] 2017/2018
Será clave la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, el 1 de mayo

de 1999, al reafirmar la voluntad de crear medios y capacidades autónomas,
unas fuerzas militares creíbles y unas estructuras permanentes que
desarrollen la Política Común de Seguridad y Defensa. En ese momento se
ponen en marcha las operaciones de gestión de crisis cívico-militares,
habiéndose activado desde entonces treinta y cuatro, de las cuales siguen en
marcha diecisiete (once misiones civiles y seis misiones militares).6
A comienzos del presente siglo se llega a una situación convulsa en la

esfera internacional, derivada de la reconfiguración del entorno de seguridad
tras los atentados de septiembre de 2001 y las posteriores invasiones de
Afganistán e Irak en el marco de la guerra contra el terror de la
Administración Bush, sin olvidar las tensiones del llamado vínculo
trasatlántico. Este contexto puso de manifiesto la grave crisis de identidad
que atravesaba la Unión, alejada tanto de los ciudadanos como del papel de
liderazgo que debía desempeñar ante la nueva situación.
Con la entrada en vigor del Tratado de Maastricht se comienza a

desarrollar por primera vez la Política Exterior y de Seguridad Común
(PESC) en el seno de la Unión Europea. Nace así, la Política Europea de
Seguridad y Defensa (PESD), que posicionará a la Unión Europea como un
actor preeminentemente con capacidades civiles para la prevención de
conflictos y la gestión de crisis al tiempo que se crea la figura del Alto
Representante de la Unión Europea para la Política Exterior y de Seguridad
Común, Mr. PESC. Figura encarnada por Javier Solana durante diez años y
6
European Union External Action Service, Security and Defense, en:
https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/area/security-and-
defence_en
[8] 2017/2018
embrión del actual Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de

Seguridad de la Unión Europea.7
Bien es cierto que desde sus inicios hasta el año 2009 se centrará en
acercar las posiciones de los Estados miembros en materia de Política
Exterior y de Seguridad a través de acciones y posiciones comunes. De
hecho, no será hasta 2009 como consecuencia de la entrada en vigor del
Tratado de Lisboa cuando comienza a aplicarse la noción de Alianza
Defensiva.
1.2. La Alianza Defensiva: el nacimiento de un nuevo paradigma

en la Convención Europea (2001-2002).
El Consejo Europeo de diciembre de 2001 aprobó la conocida declaración

de Laeken “Declaración de Laeken, sobre el futuro de la Unión Europea”.8
Es la primera vez que una declaración oficial reconoce que a la Unión
Europea le ha llegado el momento de ejercer su liderazgo en los asuntos
mundiales, planteándose así: “¿Cuál es el papel de Europa en este mundo
transformado? ¿No debería Europa, ahora por fin unificada, desempeñar
un papel de liderazgo en un nuevo orden planetario, el de una potencia a la
vez capaz de desempeñar una función estabilizadora a nivel mundial y de
ser punto de referencia para numerosos países y pueblos?”.9
Esta declaración tendrá una relevancia enorme, no sólo porque

contempla a la Unión Europea como una potencia capaz de ser el punto de
7
Tratado de Ámsterdam, en:http://www.europarl.europa.eu/topics/treaty/pdf/amst-
es.pdf; Euronews, en: http://es.euronews.com/2009/11/23/javier-solana-alto-
representante-saliente-para-la-politica-exterior/
8
Con Guy Verhofstadt, Primer Ministro entonces de Bélgica como Presidente.
9
Declaración de Laeken, “El futuro de la Unión Europea”, http://european-
convention.europa.eu/pdf/lknes.pdf, p.2.
[9] 2017/2018
referencia de países y pueblos, sino porque convoca una Convención para

reformar la Unión a fin de cumplir los nuevos objetivos en materia de
Política Exterior.10 La Convención será planteada como un método nuevo
para garantizar que dicha reforma tenga profundidad.
Esto quiere decir que en la Convención Europea se establece un método

de trabajo innovador, distinto al tradicional de las Conferencias
Intergubernamentales, para la reforma de los Tratados. Hasta entonces las
cinco grandes reformas de los Tratados se habían hecho a través de una
Conferencia Intergubernamental donde se reunían los ministros de exteriores
de forma reservada y decidían por unanimidad o por consenso. En el método
de la Convención, del que surgirá un proceso de Constitución, por el
contrario, participarán por primera vez representantes de los gobiernos y de
los parlamentos nacionales, por un lado, y representantes del Parlamento
Europeo y de la Comisión, por otro, lo que en última instancia otorga una
doble legitimidad (de ciudadanos y Estados) que va a permitir un cambio en
profundidad en el seno de la Unión.11
La Convención Europea (presidida por Valéry Giscard d'Estaing y

desarrollada en 2002 y 2003) va a establecer tres grandes innovaciones en el
ámbito exterior: a) Un cambio en el modelo político en el que la propia Unión
de Estados se trasforma en una Unión de ciudadanos y Estados para lo que
establecerá un conjunto de reformas institucionales y políticas. b) El
perfeccionamiento de la Política Exterior, ya existente, mediante la reforma
de su estructura y el desarrollo de la Diplomacia Común con una autentica
figura de Ministro, un Ministerio y unas Embajadas. c) El nacimiento de la
10
Declaración de Laeken, “El futuro de la Unión Europea”, diciembre de 2001, en:
http://european-convention.europa.eu/pdf/lknes.pdf
11
Francisco Aldecoa Luzárraga, “El debate sobre Política Exterior común en la
Convención Europea” Documento de Trabajo, Real Instituto Elcano, (2003), en:
http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CO
NTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/europa/dt3-2003
[10] 2017/2018
Política Europea de Seguridad y Defensa y, especialmente, la asunción de la

Alianza Defensiva. Lo cual supone un replanteamiento total de casi todo lo
que había hasta el momento en materia de Seguridad y Defensa.
Para ello se establecerá un mecanismo de Alianza Defensiva o

asistencia mutua equivalente al artículo 5 de la Alianza Atlántica, pero
perfeccionado a través del artículo I.41.7 del Tratado por el que se establece
una Constitución para Europa. Dicho artículo reza así: “Si un Estado
miembro es objeto de una agresión armada en su territorio, los demás
Estados miembros le deberán ayuda y asistencia con todos los medios a su
alcance, de conformidad con el artículo 51 de la Carta de las Naciones
Unidas. Ello se entiende sin perjuicio del carácter específico de la Política
de Seguridad y Defensa de determinados Estados miembros”.12
Por último, en la Convención se plantea desarrollar una agencia de

armamentos, investigación y capacidades militares (The European
Armaments, Research and Military Capabilities Agency), germen de la que
será la futura Agencia de Defensa Europea. A lo que hay que añadir, distintos
mecanismos de Cooperación Estructurada Permanente en materias de
Defensa, abriendo la posibilidad a la coordinación entre los Estados
miembros interesados en desarrollar planes encaminados a alcanzar
objetivos más exigentes que los establecidos para el conjunto de países de la
Unión, que luego se rescatará en el Tratado de Lisboa.13 En definitiva, estos
mecanismos, desarrollados por la Convención, establecen la defensa europea
12
Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, en:
https://europa.eu/european-
union/sites/europaeu/files/docs/body/treaty_establishing_a_constitution_for_europe_es.
pdf, p.37
13
Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, Diario Oficial de la
Unión Europea el 16 de diciembre de 2004 (DO C 310), en: https://europa.eu/european-
union/sites/europaeu/files/docs/body/treaty_establishing_a_constitution_for_europe_es.
pdf
[11] 2017/2018
de geometría variable dotando de agilidad y flexibilidad a una Unión de

entonces quince miembros con distintos intereses y percepciones.14
1.3. El Tratado de Lisboa. El rescate de la Defensa y la Diplomacia

Europea.
A pesar de que el Tratado Constitucional, fruto de la Convención, no llegó a

entrar en vigor debido a los refrendos negativos en Francia y Países Bajos en
mayo de 2005, el Tratado de Lisboa rescatará las reformas referentes al
modelo político y las relativas tanto a la Seguridad y Defensa como a la
Diplomacia Común. Como ya hemos apuntado, la innovación fundamental
en cuanto al modelo político es que el Tratado recoge la concepción del
Tratado Constitucional por el que se transforma la Unión, pasando de ser una
Unión de Estados a una Unión de ciudadanos y Estados. Esto explica por qué
José María Gil Robles calificaría al Tratado de Lisboa como “una
constitución sin nombre”15.
El Tratado recogerá el paquete completo de Acción Exterior y de

Política Común de Seguridad y Defensa16 prácticamente sin ningún cambio,
introduciendo dos novedades fundamentales:
a) La creación de la Diplomacia Común Europea que, en definitiva, es

la creación de un ministro, un ministerio y unas embajadas de la Unión. Con
Lisboa, por tanto, se vuelve a recuperar la idea propuesta en la Convención
14
Aldecoa, L. F., (2004). Tratado por el que se establece una constitución para Europa.
Madrid: Real Instituto Elcano, Biblioteca nueva.
15
Francisco Aldecoa, “La VIII Legislatura (2014-2019). El “Gran Paso” hacia una Unión
Europea de ciudadanos y estados”, Movimiento Europeo, 11 de noviembre de 2014, en:
http://www.movimientoeuropeo.org/la-viii-legislatura-2014-2019-el-gran-paso-hacia-
una-union-europea-de-ciudadanos-y-estados/
16
Aldecoa, F., y Guinea, L. M. (2010). La Europa que viene: El Tratado de Lisboa.
Madrid: Marcial Pons, p.225
[12] 2017/2018
de la creación de un “Ministro de Asuntos Exteriores para la Unión” que, en

última instancia, debido a las reticencias de los británicos a la denominación
de “Ministro” nacería como Alto Representante de la Unión Europea para
Asuntos Exteriores y la Política de Seguridad, aunque a efectos prácticos esta
figura tiene todas las atribuciones de un ministro con todo lo que ello supone.
En definitiva, cambia su denominación, pero no su esencia.
Este Ministro de Asuntos Exteriores debe ser la cabeza visible de los

servicios diplomáticos de la Unión y, por tanto, tiene a su cargo un ministerio
compuesto de una administración central del Servicio Europeo de Acción
Exterior y competencia para la puesta en marcha de las delegaciones de la
Unión a través de la trasformación de las delegaciones de la Comisión en
embajadas de la Unión; éstas conviven y son compatibles con las embajadas
de los estados miembros.
Sea como fuere, los cambios van mucho más allá de una mera
denominación conceptual y la figura política del Alto Representante de la
Unión Europea para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad como se
recoge en el artículo 18.2 del TUE, estará: a) al frente de la coordinación y
del desarrollo de la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión y
actuará, del mismo modo, en relación con la Política Común de Seguridad y
Defensa; b) también será uno de los vicepresidentes de la Comisión y velará
por la coherencia de la Acción Exterior; c) por último, el Alto Representante
será el comisario responsable de las Relaciones Exteriores de naturaleza
comunitaria, como Presidente del Consejo de Asuntos Exteriores.17
Esto supone un cambio importante con respecto a las atribuciones reales

que tenía asignadas el antiguo “Mr. PESC”. De esta manera, la figura del
17
Versión Consolidada del Tratado de la Unión Europea, 30 de marzo de 2010, en:
http://www.boe.es/doue/2010/083/Z00013-00046.pdf
[13] 2017/2018
Alto Representante sustituirá a tres figuras anteriores (a la de Mr. PESC, a la

del vicepresidente de la Comisión y al ministro del país que ejerce la
presidencia rotatoria de la UE) al convertirse en el responsable final del
conjunto de la Administración exterior de la Unión Europea, lo cual implica
una mente única y un brazo ejecutor único.
b) El nacimiento de la Política Común de Seguridad y Defensa que

consistirá, por un lado, en el desarrollo de la PESD anterior,
perfeccionándola y, por otro lado, en el rescate de la innovación del nuevo
paradigma que mencionábamos anteriormente al establecer la Alianza
Defensiva en su artículo 42.7 sin ningún cambio con respecto al artículo
I.41.7, anteriormente citado. La Alianza Defensiva o cláusula de asistencia
mutua, va más allá del mero fortalecimiento de las operaciones de gestión de
crisis y supone un verdadero instrumento de defensa territorial. De esta
manera, el artículo 42.7 del TUE señala de forma directa y sin paliativos una
verdadera Alianza de Defensa común: “Si un Estado miembro es objeto de
una agresión armada en su territorio, los demás Estados miembros le
deberán ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance, de
conformidad con el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas. Ello se
entiende sin perjuicio del carácter específico de la política de seguridad y
defensa de determinados Estados miembros.” 18
Para hacer creíble esta Alianza Defensiva el Tratado apunta otro

instrumento clave para el desarrollo de la Política de Defensa Europea de
forma sostenible, coherente y autónoma: la Cooperación Estructurada
Permanente (42.6 del TUE), que constituye un ejemplo de integración
18
Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, Diario Oficial de la
Unión Europea el 16 de diciembre de 2004 (DO C 310), en:
https://europa.eu/europeanunion/sites/europaeu/files/docs/body/treaty_establishing_a_c
onstitution_for_europe_es.pdf; Ver también: Versión Consolidada del TUE, Diario
Oficial de la Unión Europea, (2010) en: http://www.boe.es/doue/2010/083/Z00013-
00046.pdf
[14] 2017/2018
diferenciada.19 “Los Estados miembros que cumplan criterios más elevados

de capacidades militares y que hayan suscrito compromisos más vinculantes
en la materia para realizar las misiones más exigentes establecerán una
cooperación estructurada permanente en el marco de la Unión.”20 De esta
manera, surge lo que posteriormente la doctrina ha pasado a llamar,
integración diferenciada. La puesta en marcha de la cooperación
estructurada permanente podría hacer creíble la Alianza Defensiva al
vincularla tanto con la defensa territorial como con la defensa de las fronteras
de la Unión, lo cual permitiría desarrollar unas capacidades de disuasión y
de respuesta rápida adecuadas.21
Es necesario resaltar la importancia de la Cláusula de Solidaridad

recogida en el artículo 222 del Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea donde se recoge que: “La Unión y sus Estados miembros actuarán
conjuntamente con espíritu de solidaridad si un Estado miembro es objeto
de un ataque terrorista o víctima de una catástrofe natural o de origen
humano. La Unión movilizará todos los instrumentos de que disponga,
incluidos los medios militares puestos a su disposición por los Estados
miembros…”22
19
Protocolo 10 sobre la cooperación estructurada permanente establecida por el artículo
42.6 del TUE, en: http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/protocolo10.html
20
Versión consolidada del TUE, Diario Oficial de la Unión Europea, (2010) en:
21
“Una visión común, una actuación conjunta: Una Europa más fuerte”, en:
https://europa.eu/globalstrategy/sites/globalstrategy/files/eugs_review_web.pdf, p.7
22
Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, en:
https://www.boe.es/doue/2010/083/Z00047-00199.pdf
[15] 2017/2018
2. El desarrollo del vínculo estructural entre

Diplomacia y Defensa. La diplomacia como
proveedora de seguridad.
El Tratado de Lisboa establecerá las bases jurídicas necesarias para poder

desarrollar una diplomacia propia diferente a la de los Estados y, al mismo
tiempo, responsable de la Política Común de Seguridad y Defensa. Esta
PCSD será cualitativamente distinta a la PESD ya que no solo se encarga de
las operaciones de gestión de crisis, sino que establece una auténtica Alianza
Defensiva, en la medida en que existe la obligación de asistencia en caso de
agresión.
La nueva estructura de la Política Exterior se desarrollará de forma

rápida a través de la decisión del Consejo de 26 de julio de 2010 por la que
se crea el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) bajo la autoridad del
Alto Representante de la UE y que será efectiva desde 2011.23
Este desarrollo tiene una gran importancia, porque a partir de ese

momento la responsabilidad de la Política Común de Seguridad y Defensa
recae sobre el Alto Representante y se ejecutará a través de las embajadas de
la Unión, dejando atrás los tiempos en que la representación exterior de la
Unión se realizaba a través de las embajadas de los estados miembros. Esta
23
Decisión del Consejo de 26 de Julio de 2010, 2010/427/UE (DO L201 de 3 de agosto
de 2010) en: http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:201:0030:0040:ES:PDF;
http://www.eeas.europa.eu/background/docs/eeas_decision_en.pdf; sobre el
funcionamiento del SEAE ver: “EEAS 2.0: A Legal Commentary on Council Decision
2010/427/EU establishing the organisation and functioning of the European External
Action Service”, EU Foreign Policy CEPS Paperbacks, (7 de febrero de 2013).
[16] 2017/2018
figura, junto con sus estructuras, supone un paso de gigante hacia la

comunitarización de la Política Exterior de la Unión.
En la actualidad se ve claramente que esta figura tiene el carácter de

Ministro y en este sentido, el propio Jean-Claude Juncker afirmaba en
septiembre de 2016 “Federica Mogherini, Alta Representante y
vicepresidenta de mi Comisión, está realizando una excelente labor. Pero
debe convertirse en nuestra Ministra Europea de Asuntos Exteriores,
gracias a la cual todos los cuerpos diplomáticos europeos, de países grandes
y pequeños por igual, aúnen sus fuerzas para conseguir influencia en las
negociaciones internacionales”. 24
Esto quiere decir que la figura del Alto Representante estará vinculada
estructuralmente con la organización política y administrativa de la
diplomacia europea. Y como aparece en el organigrama adjunto, la
Secretaría General adjunta para la Política de Seguridad y Defensa (desde
octubre de 2015 bajo el mando del español Pedro Serrano de Haro Soriano)
supone una cadena de mando organizada y constituye así la Seguridad y la
Defensa como parte fundamental del Servicio Europeo de Acción Exterior
(SEAE).25
En el ámbito europeo de operaciones de gestión de crisis se ve cada vez

con más nitidez este vínculo entre diplomacia y defensa. Pongamos un
ejemplo que ilustra este argumento: La operación EUNAVFORMED
Sophia: “Operación militar de la Unión Europea en el Mediterráneo central
24
Jean-Claude Juncker, Estado de la Unión 2016, 14 de septiembre de 2016, en:
http://bookshop.europa.eu/en/state-of-the-union-2016-pbNA0216997/downloads/NA-
02-16-997-ES-
N/NA0216997ESN_002.pdf?FileName=NA0216997ESN_002.pdf&SKU=NA0216997
ESN_PDF&CatalogueNumber=NA-02-16-997-ES-N
25
Organisation chart of the EEAS, (septiembre de 2016), en:
https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/3602/organisation-chart-of-
the-eeas_en
[17] 2017/2018
meridional para luchar contra las redes de tráfico de personas, prevenir

flujos de migración irregular y evitar que muera más gente en el mar”, ha
sido más efectiva desde que el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas
amplió el mandato en relación al uso de la fuerza en aguas internacionales
gracias a la intervención de la Alta Representante en el citado Consejo.26 De
este modo, las operaciones militares serán, en términos generales, más
efectivas cuando tengan los instrumentos jurídicos necesarios para hacer
frente a la amenaza y estén respaldadas por una diplomacia efectiva para
ajustar dichos mandatos a la realidad.
El vínculo entre diplomacia, seguridad y defensa es lo que permite a

gran parte de la doctrina señalar la actuación del conjunto de la diplomacia
y todas sus herramientas, (cooperación al desarrollo, comercio…) como
proveedora de seguridad para el conjunto de la Unión Europea.
26
Servicio Europeo de Acción Exterior, “Statement by the HR/VP Federica Mogherini
on the adoption of Resolution 2292 by the UN Security Council”, 14 de junio de 2016,
en: https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/4993_en; ver también:
Consejo Europeo de la Unión Europea, “Operación EUNAVFOR MED Sophia: el
mandato prorrogado por un año, dos nuevas tareas”, 20 de junio de 2016, en:
http://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2016/06/20-fac-eunavfor-med-
sophia/
[18] 2017/2018
[19] 2017/2018
Fuente: Servicio Europeo de Acción Exterior (2017)
Del análisis de la estructura de la configuración del SEAE se ve que

bajo la responsabilidad del Alto Representante recaen tres grandes vectores.
El primero, relativo a la gobernanza global. El segundo, relativo a la Política
Exterior. Y el tercero, relativo a la Seguridad y la Defensa. Y aunque el
primero y el segundo comparten una dimensión territorial a través de las
Direcciones Generales (las cuales se asemejan a los servicios diplomáticos
de los Estados) es el conjunto el que provee seguridad a todo el Sistema.
3. La invocación francesa al artículo 42.7 del TUE

activa la Alianza Defensiva.
Tras los atentados del 13 de noviembre de 2015 y ante la sorpresa general,

el gobierno francés invocó la cláusula de asistencia mutua recogida en el
artículo 42.7 del TUE y el Consejo de Asuntos Exteriores y Defensa de la
Unión de 17 de noviembre de 2015 activó dicha cláusula."France has been
attacked. Europe as a whole has been attacked. Today France sought the
help and assistance of all of Europe. And today Europe, united, responded
yes.”27
A partir del momento de la activación de dicha cláusula, la Unión se

convierte en una Alianza Defensiva equivalente a la Alianza Atlántica. La
Alianza Defensiva debe servir de disuasión y, para que la disuasión funcione,
27
Consejo de Asuntos Exteriores y de Defensa de la Unión Europea, 16-17 de
noviembre de 2015, en: http://www.consilium.europa.eu/es/meetings/fac/2015/11/16-
17/
[20] 2017/2018
tiene que haber una estructura militar preparada y efectiva con el objetivo de
hacer creíble dicha Alianza. El problema de la activación francesa es
básicamente que su concreción se ha puesto en marcha bilateralmente por
los Estados miembros con una escasa participación de las instituciones de la
Unión Europea; de momento, ha tenido un alcance muy tenue.
Esta decisión tiene una enorme importancia. Sin embargo, pocos

pensaban que su activación fuese a materializarse. Esta relevancia se pone
de manifiesto en el pleno del Parlamento Europeo unas semanas después, en
enero de 2016, cuando se resalta la importancia de la activación al exigir el
desarrollo de unas capacidades reales de defensa en el marco de la Unión
señalando que “la activación de la cláusula ofrece la oportunidad de
preparar el terreno para una Unión Europea de la Defensa fuerte y
sostenible.”28
En esta misma línea, el Parlamento Europeo insistirá, tres meses

después, por medio de una Resolución de 13 de abril de 2016, “la Unión en
un entorno mundial en mutación: un mundo más conectado, disputado y
complejo (2015/2272(INI))”, señalando en su punto 12 que es preciso sacarle
partido al Tratado y lo expresa en los términos siguientes: “Considera que la
actual activación del artículo 42, apartado 7, del TUE debe servir de
catalizador para liberar el potencial de todas las disposiciones del Tratado
relacionadas con la seguridad y la defensa.”29 Esta Resolución en concreto
será clave para el futuro desarrollo de la nueva Estrategia Global presentada
28
Parlamento Europeo, Sesión plenaria, 18 al 21 de enero de 2016, en:
http://www.europarl.europa.eu/news/es/news-
room/20160119STO10518/%C2%BFQu%C3%A9-implica-la-cl%C3%A1usula-de-
defensa-mutua
29
Resolución del Parlamento Europeo, de 13 de abril de 2016, sobre la Unión en un
entorno mundial en mutación: un mundo más conectado, disputado y complejo
(2015/2272(INI)), en: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-
//EP//TEXT+TA+P8-TA-2016-0120+0+DOC+XML+V0//ES
[21] 2017/2018
solo dos meses después, ya que incidirá en gran medida en el alcance de la

misma. Ahora es necesario aplicarse en las medidas necesarias para hacerla
creíble, algo en lo que se está trabajando en 2016 y 2017 y que analizaremos
a continuación.
4. “La autonomía estratégica” en la Estrategia

Global para la Política Exterior y de Seguridad.
La Estrategia Europea de Seguridad de 28 de junio de 2016 titulada

“Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad de la Unión
Europea. Una visión común, una actuación conjunta: Una Europa más
fuerte”, conocida como la “Estrategia Global”, ha sido adoptada tras un largo
proceso de reflexión estratégica en el seno del SEAE y de los Estados
miembros. Fue negociada durante más de dos años involucrando a un gran
número de actores, tanto con los propios gobiernos estatales como con el
Parlamento Europeo y un grupo de expertos de diferentes países y presentada
en el Consejo Europeo de 28 de junio de 2016.30 La Estrategia Global
establece una reflexión, pero también un compromiso para la acción, como
se recoge en la propia Estrategia “debido a la evaluación realista del entorno
estratégico actual como a la aspiración idealista de evolucionar hacia un
mundo mejor. En los próximos años nuestra acción exterior se basará en el
30
Conclusiones del Consejo Europeo de 28 de junio de 2016, en:
http://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2016/06/28-euco-conclusions/
[22] 2017/2018
principio del pragmatismo”.31 Esto es lo que se ha llamado el pragmatismo

basado en valores.
La importancia de dicha estrategia está pasando desapercibida en la

opinión pública, e incluso en los medios especializados, por diversas
circunstancias, especialmente por presentarse unos días después del
BREXIT de 23 de junio de 2016. Sin embargo, la relevancia de dicho
documento es innegable, tanto desde un punto de vista teórico y conceptual,
como desde un punto de vista pragmático.
El punto de partida de la nueva Estrategia es que las circunstancias

internacionales han cambiado en materias de Seguridad y Defensa, que el
mundo es diferente y que el entorno de Seguridad Internacional es más
inseguro, más volátil y con mayores incertidumbres. La nueva Estrategia
Global de Seguridad de junio de 2016 se desarrolla en un entorno donde son
necesarios mecanismos de solidaridad ante amenazas complejas, cambiantes
y un entorno en mutación.
En relación con el tema central de nuestro análisis, la gran novedad de

la estrategia en materia de Seguridad y Defensa es que explicita el
compromiso jurídico del art 42.7 del TUE por el que se establece la Alianza
Defensiva al señalar que “La Unión Europea fomentará la paz y garantizará
la seguridad de sus ciudadanos y de su territorio. Ello significa que los
europeos, en colaboración con sus socios, deben contar con las capacidades
necesarias para defenderse y estar a la altura de los compromisos de
asistencia y mutua y solidaridad que han asumido y que están consagrados
31
“Una visión común, una actuación conjunta: Una Europa más fuerte”, 28 de julio de 2016,
en: https://europa.eu/globalstrategy/sites/globalstrategy/files/eugs_es_version.pdf, p.6
[23] 2017/2018
en los Tratados.”32 Con ello, tomará carta de naturaleza práctica, con carácter
general, la activación francesa de la citada clausula. Es decir, la activación
francesa deja de ser una cuestión puntual y se convierte en un elemento
central de la Estrategia Global.
Esto queda reflejado en el punto primero de la Estrategia al establecer

que “los intereses vitales que guían nuestra Acción Exterior son la paz, la
seguridad, la prosperidad, la democracia y un Orden Mundial basado en
normas”33. De hecho, al desarrollar la noción de paz y seguridad recuerda la
obligación jurídica del artículo 42.7 del TUE que establece la cláusula de
ayuda muta.
También podemos encontrarlo más adelante al establecer las

prioridades de nuestra Acción Exterior donde la Estrategia resaltará:
“Debemos traducir nuestro compromiso de asistencia mutua y de
solidaridad en actuaciones y contribuir en mayor medida a la seguridad
colectiva de Europa”34. Estos elementos sirven para configurar la noción de
autonomía estratégica de Europa y que posiblemente es la aportación más
innovadora de todo el documento tal y como recuerda la Resolución del
Parlamento Europeo de 22 de noviembre de 2016 titulada: “Sobre la Unión
Europea de Defensa”.
En esta misma línea, la Estrategia Global apunta que “los europeos

deben estar mejor equipados, formados y organizados para contribuir
decisivamente a esos esfuerzos colectivos, así como para actuar de manera
autónoma en el caso y en el momento necesario”. Determinando que “un
nivel adecuado de ambición y autonomía estratégica es importante para la
32
“Una visión común, una actuación conjunta: Una Europa más fuerte”, 28 de julio de 2016,
en: https://europa.eu/globalstrategy/sites/globalstrategy/files/eugs_es_version.pdf, p.11.
33
Ibídem, p.10
34
Ibídem, p.14
[24] 2017/2018
capacidad de Europa de fomentar la paz y garantizar la seguridad dentro y

fuera de sus fronteras”35.
La Estrategia utiliza elementos que ya existían, como la gestión de crisis

y el desarrollo de capacidades, aunque da un paso más allá en la protección
tanto de sus miembros como de sus instituciones y territorios al apuntar que
“En paralelo con la gestión de crisis exteriores y el desarrollo de
capacidades, la UE también debe ser capaz de contribuir a la protección de
sus miembros, a petición de éstos, y de sus instituciones. Esto significa estar
a la altura de nuestros compromisos con la asistencia mutua y la
solidaridad, e implica hacer frente a retos que tengan tanto una dimensión
exterior como interior, como el terrorismo, las amenazas híbridas, la
ciberseguridad y la seguridad energética, la delincuencia organizada y la
gestión de las fronteras exteriores”36.
Nótese que al referirse a los compromisos con la Defensa Mutua está

haciendo referencia implícita al artículo 42.7 del TUE y al usar la expresión
“Solidaridad” a la llamada cláusula de solidaridad recogida en el artículo 222
del TFUE. La Estrategia explicita y pone en valor los compromisos jurídicos
del Tratado y los hace operativos.
Basándose en los intereses y principios de la Unión, en las prioridades

de la Acción Exterior y partiendo de una seguridad en el interior de la propia
Unión se trata de conseguir una seguridad en las fronteras desde un enfoque
integrado de los conflictos y un tratamiento global de los mismos a una
resiliencia que se aplica tanto a los propios socios como a nuestros vecinos
orientales, meridionales y regiones circundantes. Comprender la posible
35
Ibídem, p.14
36
Ibídem, p.14
[25] 2017/2018
evolución del escenario internacional y, sobre todo, tener una visión común
serán dos elementos clave para la “acción”.
La gran aportación de la Estrategia es que establece la obligación

jurídica de la defensa territorial, cuando señala que defiende ciudadanos y
territorios: “La Unión Europea fomentará la paz y garantizará la seguridad
de sus ciudadanos y su territorio”.37
Por otro lado, señalar la importancia del concepto de “resiliencia” como

concepto estratégico que abarca tanto a las personas como a la sociedad en
su conjunto. “La resiliencia del Estado y la sociedad es nuestra prioridad
estratégica con respecto a nuestros vecinos”.38 En definitiva, la resiliencia
para la Unión Europea va más allá de la definición clásica del concepto
centrada en la capacidad de resistir y sobreponerse a las dificultades. La
resiliencia en el marco de la Estrategia Global de la Unión es un concepto
que complementa la capacidad de atracción de la Unión y que consiste en
afrontar cada situación de forma única, con un enfoque global y que permita
a cada socio miembro y a la propia Unión servirse de todos los mecanismos
comunitarios para mejorar su situación.
4.1. Aplicación y primeros efectos del desarrollo de la

Estrategia Global.
Es importante resaltar, en contra de lo dicho por muchos autores, que la

Estrategia Global es un documento de reflexión, pero pensado para la acción,
tal como la propia estrategia manifiesta: “La estrategia se basa en la visión
y ambición de una Unión más fuerte, deseosa y capaz de marcar una
37
Ibídem, p.5
38
Ibídem, p.19
[26] 2017/2018
diferencia positiva respecto a sus ciudadanos y el mundo”39. Es decir, es

importante traducir este documento rápidamente en acción. La estrategia
señala un conjunto de acciones a seguir que van desde revisar las estrategias
sectoriales existentes a elaborar y aplicar estrategias temáticas y geográficas
de acuerdo con las prioridades políticas.
Muchos autores pensaban que este documento iba a ser papel mojado,
sin embargo, a lo largo de este año está teniendo una repercusión que va a
condicionar el futuro próximo, al menos en tres elementos:
a) En la declaración conjunta entre el Presidente de la Comisión

Europea, Jean – Claude Juncker y el Secretario General de la OTAN, Jens
Stoltenberg, derivada de la reunión informal de “veintisiete” ministros de
Defensa de la Unión de 26 y 27 de septiembre de 2016 en Bratislava, donde
se pone de manifiesto que la Unión Europea y la Alianza están buscando una
nueva relación basada en el trabajo y el apoyo mutuo y que supone la
confirmación de un nuevo clima de aceptación de la Estrategia y de la
necesidad de reflexionar la deriva de la situación estratégica internacional.40
El compromiso alcanzado en la declaración conjunta se reafirmará en

diciembre de 2016 con la adopción, por parte del Consejo, de unas
Conclusiones para su ejecución: “La ejecución de la declaración conjunta
es una prioridad política decisiva para la UE. Constituye un elemento
esencial en un contexto más amplio de esfuerzos destinados a reforzar la
capacidad de la Unión de actuar como proveedora de seguridad, en
consonancia con las Conclusiones del Consejo sobre la puesta en marcha
39
Ibídem p.41
40
Conferencia de Prensa del Secretario General de la OTAN, Jens Stoltenberg tras la
reunión informal de los Ministros de Defensa de la Unión en Bratislava, en:
http://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_135453.htm
[27] 2017/2018
de la Estrategia Global de la UE en materia de Seguridad y Defensa y el

Plan de Acción de Defensa Europeo.”41
Un acontecimiento significativo fue el hecho de que tras dicha reunión

en Bratislava, el Secretario de Defensa del Reino Unido, Sir. Michael Fallon,
se reafirmó en lo que ya manifestó semanas antes al TIMES (17 de
septiembre de 2016): "Nos opondremos a cualquier idea de un ejército
europeo o un cuartel general europeo que simplemente socava la OTAN. La
OTAN tiene que ser la piedra angular de la defensa de Europa".42 La Alta
Representante Moguerini matizaba entonces que no se trata de crear un
ejército europeo, se trata más bien de usar con eficacia las capacidades y
mecanismos disponibles de forma compatible con la OTAN.43
b) En las Conclusiones del Consejo de Asuntos Exteriores y de Defensa

de la Unión Europea de 14 de noviembre de 2016 se desarrolla un plan de
implementación de la Estrategia Global de Política Exterior y Seguridad, al
tiempo que se pone de manifiesto un nuevo nivel de ambición en materias
de Seguridad y Defensa siendo necesario establecer medidas concretas que
ayudarán a la UE y a sus Estados miembros a hacer frente a las necesidades
actuales y futuras de Europa en materia de seguridad y defensa. En este
sentido, el Consejo insta a “Adapt the existing EEAS structures to develop
the necessary structures and capabilities for the permanent planning and
conduct of CSDP missions and operations in view of enhancing civil-military
41
Consejo Europeo, (6 de diciembre de 2016),
en:http://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2016/12/06-eu-nato-joint-
declaration/
42
Tom Peck, “Britain will veto EU army, says Defence Secretary”, The Independent, 17
de septiembre de 2016, en: http://www.independent.co.uk/news/uk/politics/britain-will-
veto-eu-army-says-defence-secretary-a7313081.html
43
European Council, “Informal Defence Ministers Meeting, Arrival and doorstep EU HR
Mogherini”, 27 de septiembre de 2016, en:
https://tvnewsroom.consilium.europa.eu/event/informal-defence-ministers-meeting-
57e8f54bcb848/arrival-and-doorstep-eu-hr-mogherini-57ea1549719e7
[28] 2017/2018
synergies and more seamless planning and conduct, with distinct but
coordinated civilian and military chains of command.”44
Este plan de implementación para la Seguridad y la Defensa recogería

la ambición planteada en la Estrategia Global de junio de 2016, estableciendo
la guía para acometer las acciones y movilizar los recursos y herramientas
necesarias de una forma rápida e integrada en el marco de una Cooperación
Estructurada Permanente (Permanet Structured Cooperation, PESCO) con el
fin de “As set out in the EUGS, the EU must contribute to: (a) responding to
external conflicts and crises, (b) building the capacities of partners, and (c)
protecting the Union and its citizens”.45 Una vez más, vemos como el
objetivo es promover un entorno de paz y seguridad en el contexto de la
Unión al tiempo que se promueve la protección de la Unión y de sus
ciudadanos.
Para servir a tal objetivo y de acuerdo con las Conclusiones de dicho

Consejo, el 30 de noviembre de 2016 se publicaría el Plan de Acción
Europeo de Defensa donde la Comisión Europea propondrá la creación de
un Fondo Europeo de Defensa, junto con otras medidas, con el objetivo de
ayudar a hacer más eficiente el gasto de los Estados miembros en
capacidades de defensa conjuntas, reforzar la seguridad de los ciudadanos
europeos y fomentar una base industrial competitiva e innovadora.46
c) Por último, el objetivo del Consejo de 15 de diciembre de 2016, era

conseguir una capacidad operativa permanente de planeamiento y
44
“Council conclusions on implementing the EU Global Strategy in the area of
Security and Defence”, Consejo de la Unión Europea, 14 de noviembre de 2016, en:
http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/11/14-conclusions-eu-
global-strategy-security-defence/
45
Implementation Plan on Security and Defence, Brussels, (14 de noviembre 2016), en:
https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eugs_implementation_plan_st14392.en16_0.pdf
46
“Plan de Acción Europeo de Defensa”, Comisión Europea, 30 de noviembre de 2016,
en: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-4088_es.pdf
[29] 2017/2018
conducción a nivel estratégico, el refuerzo de la pertinencia, la capacidad

operativa de utilización y despliegue del conjunto de instrumentos de
respuesta rápida de la UE, para el desarrollo de una cooperación estructurada
permanente inclusiva y, en concreto, para hacer realidad el principio de
autonomía estratégica de la Unión. Para ello, en las Conclusiones de dicho
Consejo se afirmaba que “Los europeos deben asumir una mayor
responsabilidad en lo referente a su propia seguridad… subraya la
necesidad de que se realicen mayores esfuerzos, en particular mediante la
asignación de recursos adicionales suficientes, al tiempo que se tienen en
cuenta las circunstancias nacionales y los compromisos jurídicos
adquiridos.”47
Para tal fin, este Consejo adopta distintas medidas ya propuestas

anteriormente como son: El plan de Acción Europeo de Defensa como
contribución al desarrollo de la Política Europea de Seguridad y Defensa, la
puesta en marcha del Fondo Europeo de Defensa, el desarrollo de
capacidades militares teniendo en cuenta la investigación y la tecnología
(I+T), así como distintos aspectos industriales o la presentación del plan de
acción encaminado a la operacionalización efectiva de la Estrategia Global.
En definitiva, la Unión Europea alimenta la idea de conseguir una

autonomía estratégica para así conseguir una Unión más fuerte y un mundo
más resiliente, pacífico y sostenible. Para ello, como organización normativa
necesita mecanismos de disuasión creíbles derivados de una fuerza militar
creíble. Esto le lleva a apostar por un enfoque integrado de respuesta ante las
no pocas crisis internacionales. Un enfoque centrado en un pragmatismo
basado en los valores, la diplomacia, la buena gobernanza y la credibilidad.
47
Conclusiones del Consejo Europeo de 15 de diciembre de 2016, en:
http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/12/15-euco-conclusions-
final/
[30] 2017/2018
Donde el soft power ya no es suficiente y, por tanto, es necesario desarrollar

capacidades de defensa creíbles.48
El futuro que tenemos por delante será cómo desarrollar esas

capacidades de defensa para que acompañen a la idea de actor normativo
capaz de poner encima de la mesa todos los mecanismos de prevención de
conflictos y gestión de crisis, compensando el peso de los mecanismos
civiles y militares y adaptando las distintas soluciones a las particularidades
de los distintos retos a los que la Unión Europea debe de hacer frente.
5. Qué falta para hacer creíble la Alianza

Defensiva.
En los últimos meses el debate en torno al desarrollo de la Política de

Defensa ha cambiado de forma considerable: se ha iniciado una nueva
reflexión y se han tomado una serie de medidas. Sin embargo, quedan
pendientes distintas cuestiones como el desarrollo de una Estructura de
Fuerzas y, lo que es más importante, la decisión fundamental que se sigue
retrasando para que sea creíble la Alianza Defensiva, que es la puesta en
marcha de la Cooperación Estructurada Permanente.49 Así lo recoge la
Resolución del Parlamento Europeo de 22 de noviembre de 2016 titulada:
“sobre la Unión Europea de Defensa”.
48
“Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea UE.
Una visión común, una actuación conjunta: Una Europa más fuerte”, (Julio de 2016), en:
http://europa.eu/globalstrategy/en/global-strategy-foreign-and-security-policy-european-
union, p.44
49
Justo al terminar la redacción de este texto se hizo pública la puesta en marcha del
cuartel de operaciones embrión del cuartel General de la Unión Europea.
[31] 2017/2018
Dicha resolución propone en su punto 48 que la Unión Europea de

Defensa se ponga en marcha con carácter urgente sobre la base de un sistema
de integración diferenciado en dos etapas:
“a) activación de la cooperación estructurada permanente, que ya ha

sido aprobada por el Parlamento y está incluida en el programa «Un nuevo
comienzo» del presidente de la Comisión; b) ejecución del plan de acción de
la Estrategia global de política exterior y de seguridad de la VP/AR”50.
En el debate del 14 de septiembre de 2016 sobre el Estado de la Unión

el propio Juncker afirmaba: “El Tratado de Lisboa permite a aquellos
Estados miembros que lo deseen poner en común sus capacidades de defensa
en forma de una cooperación estructurada permanente. Creo que ha llegado
el momento de hacer uso de esta posibilidad"51. Algo a lo que ya se había
comprometido en su programa y que quedaba reflejado en el Plan de Trabajo
de 2015 aprobado por los tres grandes partidos en el momento de obtener la
presidencia de la Comisión Europea. “Estoy convencido, también, de que
debemos trabajar por una Europa más fuerte en materia de seguridad y
defensa. Cierto, Europa es esencialmente una «potencia suave». Pero ni las
más sólidas de esas potencias pueden funcionar a largo plazo sin algunas
capacidades de defensa integradas. El Tratado de Lisboa contempla la
posibilidad de que los Estados miembros que así lo deseen pongan en común
sus capacidades de defensa en forma de cooperación estructurada
50
Informe de 31 de octubre de 2016 sobre la Unión Europea de Defensa
(2016/2052(INI)), Comisión de Asuntos Exteriores, en:
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A8-
2016-0316+0+DOC+XML+V0//ES
51
Jean-Claude Juncker, “Estado de la Unión 2016”, Comisión Europea, (14 de septiembre
de 2016) en: http://europa.eu/rapid/attachment/SPEECH-16-
3043/es/SOTEU%20brochure%20ES.pdf
[32] 2017/2018
permanente.”52Ahora se trata de que el Consejo tome de una vez la decisión

de puesta en marcha la Cooperación Estructurada Permanente.
5.1. Factores que están condicionando el surgimiento de la

Unión Europea como actor autónomo estratégico.
Existen tres catalizadores que pueden acelerar o retardar la decisión. A

nuestro juicio, los resultados del referéndum británico sobre su salida de la
Unión (BREXIT), están contribuyendo a acelerar la Política de Defensa, ya
que en términos generales el Reino Unido había obstaculizado esta política
hasta el momento.
El segundo catalizador es la victoria del candidato republicano Donal

Trump que, bajo nuestro punto de vista, no solo acelera si no que hace
obligatoria la toma de decisiones rápidas en torno a la autonomía estratégica
de la Unión, debido a que este está planteando la ralentización de los vínculos
trasatlánticos. A esta situación hay que añadir el desafío que supone el auge
de distintos partidos de la ultra derecha europea. Éstos, reunidos en la ciudad
alemana de Coblenza el 21 de enero de 2017, manifestaron su apoyo a
Trump. Al mismo tiempo, reafirmaron su voluntad de dar una mayor
importancia a las cuestiones nacionales frente a los vínculos comunitarios.
Como es bien sabido, actualmente gran parte de la defensa territorial

europea se realiza a través de la Alianza Atlántica; si ésta se desvirtúa se hace
extremadamente urgente la autonomía estratégica que venimos defendiendo.
52
A este respecto ver: Jean-Claude Juncker, “10 priorities, “A Stronger Global Actor”,
(2014), en: http://ec.europa.eu/archives/juncker-commission/priorities/09/index_en.htm
Jean-Claude Juncker, “Un nuevo comienzo: plan de trabajo de la Comisión Europea para
fomentar el empleo, el crecimiento y la inversión”, Comisión Europea, (16 diciembre
2014), en: https://ec.europa.eu/priorities/sites/beta-political/files/juncker-political-
guidelines-speech_es_0.pdf
[33] 2017/2018
El tercer catalizador son las distintas elecciones europeas a lo largo de

2017. Es muy difícil saber con certeza en qué elecciones van a retardar y
cuáles acelerar la decisión, pero, en todo caso, complican.
Aunque la impresión es que no va a haber sorpresas en dichas

elecciones, la idea parece clara: estamos ante un movimiento de cambio en
el seno de la Unión. El Servicio Exterior, bajo la dirección de Mogherini,
sabe a dónde quiere ir y en la actualidad podemos afirmar que nos
encontramos a medio camino de poner en marcha una verdadera Política de
Seguridad y Defensa Común. Existen no pocas dificultades, inercias y
peligros en este ejercicio y más cuando el Servicio Exterior hace propuestas
consensuadas tanto con el Parlamento Europeo como con los propios Estados
miembros.
Sea como fuere, igual que en Lisboa se consiguió desarrollar una

Diplomacia Común, un Ministro de Exteriores y una estructura dependiente
(Servicio Europeo de Acción Exterior), en un momento de crisis como el
actual las circunstancias imponen desarrollar una Política Común de
Seguridad y Defensa y sus estructuras dependientes con el fin de que la
Unión se convierta en una organización con autonomía estratégica y con
mecanismos de disuasión creíbles para conseguir así una Unión Europea más
fuerte y un mundo más resiliente, pacífico y sostenible.
En estos tiempos de cambio, incertidumbre creciente y en los que la

brecha atlántica se está acentuando se hace más acuciante que la Unión
Europea desarrolle medidas de forma rápida y efectiva.
[34] 2017/2018
Conclusión. El impulso de la estrategia global en el paso

de la gestión de crisis a la Alianza Defensiva.
Europa ha vivido protegida desde el nacimiento de la Alianza Atlántica en

1949 por esta alianza defensiva. De hecho, la Unión Europea no empieza a
tener una Política de Seguridad y Defensa hasta el final de la Guerra Fría, si
bien al principio es muy tenue.
El desarrollo de esta política ha tenido cuatro etapas. En un primer

momento, la Política de Seguridad se llevaba a cabo a través de disposiciones
y acciones comunes. Posteriormente se incluyó la defensa a través de la
gestión de crisis y las treinta y cuatro operaciones civiles y militares que
empiezan con el siglo XXI. El cambio de paradigma se produce en la
Convención, cuando se plantea la necesidad de una alianza defensiva propia
de los europeos, la cual tendrá tres fases: el debate que se produce en la
Convención (2001-2002); el compromiso jurídico que trae el Tratado de
Lisboa con la cláusula de ayuda mutua; y la activación por parte de Francia
de dicha cláusula a consecuencia de los atentados de noviembre de 2015. En
esas circunstancias, se llega a la cuarta etapa, con la elaboración de la
Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad y se vertebra su
desarrollo poniendo en marcha la Alianza Defensiva y la Defensa Territorial.
En ese momento Europa se plantea la necesidad de una autonomía
estratégica dando un paso más en la Política Exterior de Seguridad Común
responsabilizándose de su propia defensa.
Un actor global no puede depender de otros en su seguridad y defensa.

Y tal como establece la Estrategia Global para la Política Exterior y de
Seguridad, estamos en el momento de que la Política Común de Seguridad y
Defensa pase de la gestión de crisis, a la defensa de ciudadanos y Estados
como nueva responsabilidad de la Política Común de Seguridad y Defensa
[35] 2017/2018
además de la gestión de crisis exteriores. Es el momento de hacer creíble ésta

alianza a través de diversas medidas algunas de las cuales ya se han iniciado,
como la puesta en marcha del Cuartel General de la UE para operaciones de
gestión de crisis no ejecutivas, (Military Planning Conduct and Capability
Office) embrión de un futuro Cuartel General.53 De igual modo, un paso muy
importante a este respecto es el desarrollo y puesta en marcha de PESCO, la
Cooperación Estructurada Permanente.
La conclusión es que la política de Defensa de la Unión Europea está

en marcha y que la aplicación de la Estrategia Global y la PESCO están
suponiendo un impulso para la Política Común de Seguridad y Defensa
Europea, lo que no está claro es la velocidad de la marcha, ni el alcance de
la misma, es decir, hasta dónde se va a llegar y cuándo.
En estos momentos, cabe preguntarse: ¿Será Donald Trump el

federador externo como lo fue Stalin cuando surge en los años 50 del siglo
XX la primera de las comunidades europeas? El tiempo lo dirá, pero en todo
caso sí parece claro que está posibilitando la aplicación de la Estrategia
Global de Política Exterior, en un momento en el que Federica Mogherini, la
Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de
Seguridad, es la principal interlocutora con la nueva Administración
estadounidense. Sea como fuere, en este momento la Unión Europea apuesta
por una autonomía estratégica. Mogherini durante su visita a los Estados
Unidos el 10 de febrero de 2017 dejó muy claro que la Unión Europea espera
que los Estados Unidos no interfieran en la Política Exterior europea.
53
Este Cuartel por ahora se limitará a dirigir las tres operaciones militares no ejecutivas
de entrenamiento en marcha de las fuerzas militares de Malí, Somalia y República
Centroafricana; MPCC (Military Planning Conduct and Capability facility. A este
respecto ver: Consejo de la Únión Europea, 6 de marzo de 2017, en:
http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/03/06-defence-security/
[36] 2017/2018
“…we do not interfere in US politics … And Europeans expect that

America does not interfere in European politics. Is that political enough?
And I would add to be even more political: Europeans are wise enough to
make their political choices for themselves.”54
En un momento internacional de gran incertidumbre, donde el

presidente del Consejo Europeo Donald Tusk ha llegado a calificar al nuevo
inquilino de la Casa Blanca como una amenaza existencial para Europa,
pensamos que nos encontramos también ante una gran oportunidad para la
defensa europea.55 En ésta línea se mueve la Unión y así lo recoge el Libro
Blanco sobre el futuro de Europa, recientemente presentado por la Comisión
Europea, el 1 de marzo de 2017, donde sitúa la Política de Defensa como
uno de los puntos centrales a desarrollar.56
54
“Remarks by High Representative Moguerini at the Press Roundtable during the visit
to the United States of America”, en: http://www.euintheus.org/press-media/remarks-
by-high-representative-mogherini-at-the-press-roundtable-during-the-visit-to-the-
united-states-of-america/
55
General Secretariat of the Council "United we stand, divided we fall" European
Council, 31 de enero de 2017, en: http://www.consilium.europa.eu/press-releases-
pdf/2017/1/47244654122_en.pdf
56
“Libro Blanco sobre el futuro de Europa”, Comisión Europea, (1 de marzo de 2017),
en: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-
political/files/libro_blanco_sobre_el_futuro_de_europa_es.pdf
[37] 2017/2018
6. Bibliografía
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Europea UE, “Una visión común, una actuación conjunta: Una Europa
más fuerte”, 28 de julio de 2016, en:
https://europa.eu/globalstrategy/sites/globalstrategy/files/eugs_es_ve
rsion.pdf,
 “Libro Blanco sobre el futuro de Europa”, Comisión Europea, (1 de

marzo de 2017), en: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-
political/files/libro_blanco_sobre_el_futuro_de_europa_es.pdf
 “Plan de Acción Europeo de Defensa”, Comisión Europea, 30 de

noviembre de 2016, en: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-
4088_es.pdf
 “Remarks by High Representative Moguerini at the Press Roundtable

during the visit to the United States of America”, en:
http://www.euintheus.org/press-media/remarks-by-high-
representative-mogherini-at-the-press-roundtable-during-the-visit-to-
the-united-states-of-america/
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de Lisboa. Madrid: Marcial Pons, p.225
 Aldecoa, L. F., (2004). Tratado por el que se establece una

constitución para Europa. Madrid: Real Instituto Elcano, Biblioteca
nueva.
[38] 2017/2018
 Conclusiones del Consejo Europeo de 15 de diciembre de 2016, en:

http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/12/15-
euco-conclusions-final/
 Conclusiones del Consejo Europeo de 28 de junio de 2016, en:

http://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2016/06/28-
euco-conclusions/
 Conferencia de Prensa del Secretario General de la OTAN, Jens

Stoltenberg tras la reunión informal de los Ministros de Defensa de la
Unión en Bratislava, en:
http://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_135453.htm
 Consejo de Asuntos Exteriores y de Defensa de la Unión Europea, 16-

17 de noviembre de 2015, en:
http://www.consilium.europa.eu/es/meetings/fac/2015/11/16-17/
 Consejo Europeo, (6 de diciembre de 2016),

en:http://www.consilium.europa.eu/es/press/press-
releases/2016/12/06-eu-nato-joint-declaration/
 Decisión del Consejo de 26 de Julio de 2010, 2010/427/UE (DO L201

de 3 de agosto de 2010) en: http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:201:0030:
0040:ES:PDF;
http://www.eeas.europa.eu/background/docs/eeas_decision_en.pdf;
sobre el funcionamiento del SEAE ver: “EEAS 2.0: A Legal
Commentary on Council Decision 2010/427/EU establishing the
organisation and functioning of the European External Action
Service”, EU Foreign Policy CEPS Paperbacks, (7 de febrero de
2013).
[39] 2017/2018
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 European Council, “Informal Defence Ministers Meeting, Arrival and

doorstep EU HR Mogherini”, 27 de septiembre de 2016, en:
https://tvnewsroom.consilium.europa.eu/event/informal-defence-
ministers-meeting-57e8f54bcb848/arrival-and-doorstep-eu-hr-
mogherini-57ea1549719e7
 European External Action Service (EEAS), Military and Civilian

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2016), en: https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-
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http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?W
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http://www.movimientoeuropeo.org/la-viii-legislatura-2014-2019-el-
gran-paso-hacia-una-union-europea-de-ciudadanos-y-estados/
[40] 2017/2018
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 Jean-Claude Juncker, “Estado de la Unión 2016”, Comisión Europea,

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 Protocolo 10 sobre la cooperación estructurada permanente

establecida por el artículo 42.6 del TUE, en:
http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/protocolo10.html
 Resolución del Parlamento Europeo, de 13 de abril de 2016, sobre la

Unión en un entorno mundial en mutación: un mundo más conectado,
disputado y complejo (2015/2272(INI)), en:
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 Security and Defence”, Consejo de la Unión Europea, 14 de

noviembre de 2016, en:
http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/11/14-
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 Servicio Europeo de Acción Exterior, “Statement by the HR/VP

Federica Mogherini on the adoption of Resolution 2292 by the UN
Security Council”, 14 de junio de 2016, en:
https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-
homepage/4993_en; ver también: Consejo Europeo de la Unión
Europea, “Operación EUNAVFOR MED Sophia: el mandato
prorrogado por un año, dos nuevas tareas”, 20 de junio de 2016, en:
[42] 2017/2018
http://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2016/06/20-
fac-eunavfor-med-sophia/
 Tom Peck, “Britain will veto EU army, says Defence Secretary”, The
Independent, 17 de septiembre de 2016, en:
http://www.independent.co.uk/news/uk/politics/britain-will-veto-eu-
army-says-defence-secretary-a7313081.html
 Tratado de Ámsterdam,
http://www.europarl.europa.eu/topics/treaty/pdf/amst-es.pdf ;
Euronews, en: http://es.euronews.com/2009/11/23/javier-solana-alto-
representante-saliente-para-la-politica-exterior/
 Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, en:

https://www.boe.es/doue/2010/083/Z00047-00199.pdf
 Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, en:

https://europa.eu/european-
union/sites/europaeu/files/docs/body/treaty_establishing_a_constituti
on_for_europe_es.pdf, p.37
 Versión Consolidada del Tratado de la Unión Europea, 30 de marzo

de 2010, en: http://www.boe.es/doue/2010/083/Z00013-00046.pdf
 Versión consolidada del TUE, Diario Oficial de la Unión Europea,

(2010) en: http://www.boe.es/doue/2010/083/Z00013-00046.pdf
 "EU remains committed to strengthen security and defence": Council

adopts Conclusions, European Council, Council of the European
Union (18 de mayo de 2017).
[43] 2017/2018

El Regionalismo de La UE Desde Las Políticas de Seguridad y Defensa. de La Gestión de Crisis A La Protección de Ciudadanos y Territorios.

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El regionalismo de la UE desde las Políticas de

Seguridad y Defensa. De la gestión de crisis a la

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b) El nacimiento de la Política Común de Seguridad y Defensa que

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Es necesario resaltar la importancia de la Cláusula de Solidaridad

2. El desarrollo del vínculo estructural entre

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Este desarrollo tiene una gran importancia, porque a partir de ese

figura, junto con sus estructuras, supone un paso de gigante hacia la

En la actualidad se ve claramente que esta figura tiene el carácter de

En el ámbito europeo de operaciones de gestión de crisis se ve cada vez

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El vínculo entre diplomacia, seguridad y defensa es lo que permite a

Fuente: Servicio Europeo de Acción Exterior (2017)

Del análisis de la estructura de la configuración del SEAE se ve que

3. La invocación francesa al artículo 42.7 del TUE

Tras los atentados del 13 de noviembre de 2015 y ante la sorpresa general,

A partir del momento de la activación de dicha cláusula, la Unión se

Esta decisión tiene una enorme importancia. Sin embargo, pocos

En esta misma línea, el Parlamento Europeo insistirá, tres meses

solo dos meses después, ya que incidirá en gran medida en el alcance de la

4. “La autonomía estratégica” en la Estrategia

La Estrategia Europea de Seguridad de 28 de junio de 2016 titulada

principio del pragmatismo”.31 Esto es lo que se ha llamado el pragmatismo