LECCIÓN 3.

‐ EL REGLAMENTO 
 
1. Concepto y fundamento de la potestad reglamentaria 
 
- Concepto 
 
El  reglamento  es  la  norma  propia  de  la  Administración.  Se  llama  reglamento  a  toda  norma 
escrita que dicta la Administración. Se llama potestad reglamentaria, en este sentido, al poder 
en  virtud  del  cual  la  Administración  dicta  reglamentos.  Es  la  potestad  más  destacada  de  la 
Administración  ya  que  es  la  que  le  permite  participar  en  la  formulación  del  ordenamiento 
jurídico. 
 
El  reglamento,  a  diferencia  de  la  Ley,  no  representa  la  voluntad  general.  El  reglamento 
expresa la voluntad de la Administración, que es una organización servicial de la comunidad 
en su conjunto. El reglamento es una norma secundaria, una norma subordinada a la Ley. El 
sometimiento del reglamento a la Ley es absoluto. De hecho, es una condición de validez del 
mismo. El reglamento sólo puede dictarse en el ámbito que le permite la Ley. El reglamento no 
puede contradecir ni intentar dejar sin  efecto  lo establecido  en  las leyes. Sobre esta  base  se 
formula el principio de jerarquía normativa, establecido en el art. 9.3 CE. 
 
- Fundamento 
 
El  fundamento  de  la  potestad  reglamentaria  lo  encontramos  en  la  Constitución.  La 
Constitución  en  su  art.  97  atribuye  expresamente  al  Gobierno  el  ejercicio  de  la  potestad 
reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.  
 
La potestad reglamentaria, tal y como se establece en la Constitución (arts. 106.1 y 150.3) es 
controlable por los Tribunales. 
 
Como todo producto de la Administración, el Reglamento debe expresarse con sometimiento 
pleno a la Ley y al derecho (art. 103.1 CE). 
 
 
2. Clases de reglamentos. El problema de los reglamentos independientes. 
 
Según la perspectiva que se adopte, se pueden distinguir diferentes clases de reglamentos. 
 
‐  Por  razón  de  su  origen,  los  reglamentos  pueden  ser  estatales,  es  decir,  procedentes  de  la 
Administración  del  Estado;  autonómicos,  es  decir,  procedentes  de  la  Administración 
autonómica; y locales, si proceden de una Administración Local. 
 
‐  Por  razón  de  sus  efectos,  debemos  distinguir  entre  los  reglamentos  normativos  y  los 
reglamentos  de  organización.  Los  reglamentos  normativos  son  los  que  afectan  a  todos  los 
ciudadanos. Por el contrario, los reglamentos organizativos son lo que implican la organización 
de una Administración. Por ejemplo, el Presidente del Gobierno tiene la competencia de crear, 
modificar  y  suprimir,  por  Real  Decreto,  los  Departamentos  Ministeriales,  así  como  las 
Secretarías  de  Estado.  Es  una  competencia  perfectamente  lógica  del  Presidente,  dado  que  se 
trata  de  un  componente  inherente  a  su  función  básica  de  dirigir  la  acción  del  Gobierno  y 
coordinar las funciones de los demás miembros del mismo. 
 

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‐  Por  su  relación  con  la  Ley,  distinguimos  entre  los  reglamentos  ejecutivos,  los  reglamentos 
independientes y los reglamentos de necesidad. 
 
En  el  caso  de  los  reglamentos  ejecutivos,  la  Ley  se  limita  a  enunciar  unos  principios  básicos 
dejando a la Administración que por vía de reglamento precise el casuismo de desarrollo que 
puede exigir la situación. Cuando esto sucede se habla de reglamentos ejecutivos de las Leyes. 
Los  reglamentos  ejecutivos,  por  consiguiente,  completan  y  desarrollan  la  Ley  en  la  que  se 
apoyan. 
 
El  Consejo  de  Estado  debe  informarlos  previamente  y  con  carácter  preceptivo,  aunque  no 
vinculante. Esto quiere decir que el Consejo de Ministros no está obligado a seguir el parecer 
del  Consejo  de  Estado.  Los  reglamentos  autonómicos  serán  informados  por  los  órganos 
consultivos  de  sus  respectivas  Comunidades  autónomas,  para  el  caso  de  aquellas 
Comunidades autónomas que hayan establecido Consejos consultivos propios. 
 
En cuanto a los reglamentos independientes de la Ley, sólo están permitidos en el caso de las 
materias organizativas. El reglamento independiente está excluido, por lo tanto, en el ámbito 
normativo  externo  a  la  Administración  que  implique  definición  abstracta  de  deberes  y 
obligaciones para los particulares, porque esta materia está reservada constitucionalmente  a 
la Ley. En este caso, el reglamento únicamente podrá desarrollar o ejecutar la Ley 
 
En  el  primer  caso,  en  el  caso  de  los  reglamentos  organizativos,  la  Administración  ejerce  una 
facultad de autodisposición sobre sí misma para cumplir de la mejor forma los fines públicos 
que  la  Constitución  le  encomienda  (art.  103.1  CE).  Sin  embargo,  la  propia  Constitución 
establece  algunas  reglas  de  organización  administrativa  (arts.  97,  103,  104,  107,  etc.)  y  que 
incluso reserva a la Ley en su art. 103.2 formular unos principios básicos sobre los órganos de 
la  Administración  del  Estado,  principios  de  acuerdo  con  los  cuales  dichos  órganos  deberán 
crearse,  regirse  y  coordinarse.  Pero  dentro  de  ese  marco  constitucional  y  legal  la 
Administración  autodispone  de  su  propio  aparato al  configurar  su  organización.  Hace  uso  de 
una potestad organizatoria que es consustancial a su responsabilidad política. 
 
En  cuanto  a  los  reglamentos  de  necesidad,  estos  únicamente  se  justifican  en  función  de  un 
estado de necesidad, de una situación de emergencia. Hay una reserva de poder último en la 
Administración  que  le  obliga  a  actuar  en  la  situación  de  circunstancias  excepcionales  para 
salvaguardar los valores supremos. 
 
La  existencia  en  nuestro  derecho  de  esta  clase  de  Reglamentos  que  pueden  imponerse  a  las 
leyes en circunstancias extremas está reconocida de manera expresa. Así, el art. 21.1.m) LRL 
habilita al alcalde a adoptar las medidas necesarias y adecuadas en caso de catástrofes. 
 
El  mismo  tipo  de  medidas,  en  mayor  o  menor  extensión,  procederán  en  el  caso  de  las 
situaciones excepcionales previstas en el artículo 116 CE (estados de alarma, excepción y sitio), 
reguladas por la LO de 1 de junio de 1981. 
 
En todos estos supuestos excepcionales las autoridades gubernativas, civiles o militares, están 
genéricamente habilitadas para actuar en contra de lo prescrito en las Leyes formales. De este 
modo,  las  leyes  formales  se  excepcionan  durante  el  tiempo  que  duren  las  situación  de 
emergencia.  Por  consiguiente,  los  reglamentos  de  necesidad  tienen  el  límite  de  la 
temporalidad  de  su  vigencia,  es  decir,  los  reglamentos  de  necesidad  pierden  sentido  cuando 
las  circunstancias  excepcionales  desaparecen.  Restablecida  la  normalidad,  no  es  necesario 
proceder a su derogación formal y expresa para que tal derogación se considere producida. 
 

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Fuera  de  estas  situaciones  de  estado  de  necesidad  el  Reglamento  no  sólo  no  puede 
contradecir a la Ley, sino que está estrictamente vinculado y subordinado a ésta. 
 
 
3. Requisitos  de  validez  de  los  reglamentos:  límites  formales  y  sustanciales  de  la 
potestad reglamentaria. 
 
Límites formales 
 
Los límites formales se refieren al aspecto externo del reglamento y son los siguientes: 
 
- En primer lugar, la competencia para emanar reglamentos. 
 
No  todos  los  órganos  de  la  Administración  tienen  potestad  reglamentaria,  sino  sólo  unos 
órganos concretos y determinados en los cuales se ha especificado dicha potestad. Sólo serán 
válidos aquellos reglamentos que sean dictados por el órgano competente. 
 
La Constitución por una parte, como ya se ha indicado, atribuye la potestad reglamentaria al 
Gobierno (art. 97 CE). Por otra parte, al consagrar la garantía institucional de la autonomía, la 
Constitución  también  reconoce  la  potestad  reglamentaria  a  los municipios,  provincias  y  a las 
Comunidades autónomas (arts. 137, 140, 141 y 143). 
 
En el ámbito de la Administración del Estado, el órgano competente para dictar reglamentos 
es  el  Gobierno,  tal  y  como  establece  el  art.  97  CE.  También  tendrá  competencia  para  dictar 
reglamentos  el  Presidente  del  Gobierno.  En  este  sentido,  el  art.  2.2.j)  LG  establece  como 
competencia  propia  del  presidente  del  Gobierno  “crear,  modificar  y  suprimir,  por  Real 
Decreto,  los  Departamentos  ministeriales,  así  como  las  Secretarías  de  Estado”.  Es  una 
competencia lógica del Presidente, al constituir un componente inherente a su función básica 
de dirigir la acción del Gobierno y coordinar las funciones de los demás miembros del mismo. 
 
Los Ministros también tienen potestad reglamentaria. La LG en su art. 4.1.b) enuncia entre las 
facultades  del  Ministro  “ejercer  la  potestad  reglamentaria  en  los  términos  previstos  en  la 
legislación  específica”.  No  hay,  por  consiguiente,  una  atribución  genérica  de  potestad 
reglamentaria a los Ministros, sino sólo la conferida por Leyes específicas, caso por caso. 
 
Normalmente, el ámbito de actuación de la potestad reglamentaria de los Ministros se refiere 
a  la  organización  interna  de  los  servicios  de  su  Ministerio  respectivo  (Art.  61  LRJSP),  si  bien 
también puede dictar reglamentos con efectos externos, como la concesión de subvenciones 
[art. 61 p) LRJSP]. 
 
Los  Directores  Generales  también  podrán  dictar  reglamentos  pero  igualmente  de  carácter 
meramente organizativo. El art. 66. LRJSP, así, les confiere la facultad de “impulsar y supervisar 
la gestión de sus servicios. 
 
También tienen potestad reglamentaria otros órganos constitucionales como, por ejemplo, el 
Tribunal Constitucional (art. 2.2 LOTC) y el Consejo General del Poder Judicial. Tal posibilidad 
se  prevé  en  sus  respectivas  leyes  orgánicas  de  creación.  La  razón  de  este  tipo  de  potestad 
reglamentaria es defender la independencia constitucional de estos órganos (la independencia 
judicial en el segundo caso) y de sus respectivas funciones con respecto de las intervenciones 
del  Ejecutivo.  Análogo  es  el  caso  de  los  Estatutos  de  las  Universidades  (arts.  2.2.a)  y  6  de  la 
LOU)  habida  cuenta  de  que  la  autonomía  de  las  Universidades  está  constitucionalmente 
garantizada (art. 27.10 CE); la aprobación de los Estatutos por el Consejo de Gobierno de las 

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Comunidades  autónomas  implica  solamente  un  mero  control  de  legalidad,  como  aclaró  la 
sentencia constitucional de 23 de febrero de 1989 a propósito de la Ley precedente y que hoy 
precisa el art. 6.2 de la actualmente en vigor. 
 
Otras  Leyes  Orgánicas  habilitan  a  ciertas  Administraciones  independientes  a  dictar 
instrucciones y circulares en las materias que están bajo su vigilancia. Así el Texto Refundido 
de Ley del Mercado de Valores de 23 de octubre de 2015 (artículo 24), la Ley de Auditoría de 
Cuentas de 20 de julio de 2015 (art. 58), y la Ley de Telecomunicaciones de 9 de mayo de 2014, 
art.  68.  Igualmente,  tendrá  potestad  reglamentaria,  el  Banco  de  España.  Estas  regulaciones 
tendrán un valor organizativo. 
 
- El segundo límite formal es la jerarquía normativa. 
 
El principio de jerarquía normativa no sólo se refiere a la relación entre la Ley y el Reglamento, 
sino  también  a  los  reglamentos  entre  sí.  El  art.  23  de  la  LG  establece  expresamente  esta 
jerarquía normativa interna, indicando  que las Disposiciones aprobadas por Real Decreto del 
Presidente  del  Gobierno  o  del  Consejo  de  Ministros  prevalecerán  sobre  las  disposiciones 
aprobadas  por  Orden  Ministerial.  Ningún  reglamento  podrá  vulnerar  preceptos  de  otro  de 
jerarquía superior. 
 
Este esquema, que se refiere al ordenamiento jurídico‐administrativo estatal, se reproduce en 
el  ordenamiento  autonómico  pero  no  es  aplicable  para  explicar  las  normas  procedentes  de 
ordenamientos  jurídicos  distintos,  cuya  relación  básica  no  es  de  jerarquía,  sino  de 
competencia.  El  principio  de  jerarquía  es,  por  consiguiente,  un  principio  intraordinamental 
exclusivamente salvo en lo que respecta a la Constitución que se impone jerárquicamente, 
sin excepción alguna, a todas las demás normas jurídicas, cualquiera que sea su procedencia. 
 
- El tercer límite formal es el procedimiento para elaborar los reglamentos. 
 
El  poder  reglamentario  se  debe  ejercitar  de  acuerdo  con  unos  trámites  establecidos,  que 
constituyen  un  procedimiento  especial,  previsto  por  el  art.  105.1  CE  y  el  art.  26  LG.  Este 
precepto  contempla  un  procedimiento  único  de  elaboración  de  los  anteproyectos  de  ley,  de 
los proyectos de real decreto legislativo y de normas reglamentarias. 
 
La  observancia  del  procedimiento  al  elaborar  las  disposiciones  reglamentarias  tiene  un 
carácter formal. La omisión o defectuoso cumplimiento del procedimiento implica la nulidad 
de la disposición que se dicte. El procedimiento, por tanto, constituye un límite importante al 
ejercicio de la potestad reglamentaria. 
 
Su redacción estará precedida de cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para 
garantizar el acierto y la legalidad de la norma. 
 

Se da especial importancia a la participación de los interesados, en base al art. 105 a) CE. Así, 
se contempla una consulta pública través del portal  web del  departamento  competente,  con 
carácter  previo  a  la  elaboración  del  texto,  en  la  que  se  recabará  opinión  de  los  sujetos 
potencialmente  afectados  por  la  futura  norma  y  de  las  organizaciones  más  representativas 
acerca de: 

a) Los problemas que se pretenden solucionar con la nueva norma. 

b) La necesidad y oportunidad de su aprobación. 

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 c) Los objetivos de la norma. 

d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias. 

Podrá prescindirse de este trámite de consulta pública previsto en el caso de la elaboración de 
normas  presupuestarias  u  organizativas  de  la  Administración  General  del  Estado  o  de  las 
organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, cuando concurran razones graves de interés 
público que lo justifiquen, o cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo 
en  la  actividad  económica,  no  imponga  obligaciones  relevantes  a  los  destinatarios  o  regule 
aspectos parciales de una materia. También podrá prescindirse de este trámite de consulta en 
el  caso  de  tramitación  urgente  de  iniciativas  normativas,  tal  y  como  se  establece  en  el 
artículo 27.2. La concurrencia de alguna o varias de estas razones, debidamente motivadas, se 
justificarán en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. 

La consulta pública deberá realizarse de tal forma que todos los potenciales destinatarios de la 
norma  tengan  la  posibilidad  de  emitir  su  opinión,  para  lo  cual  deberá  proporcionarse  un 
tiempo suficiente, que en ningún caso será inferior a quince días naturales. 

El  centro  directivo  competente  elaborará  con  carácter  preceptivo  una  Memoria  del  Análisis 
de Impacto Normativo, que deberá contener los siguientes apartados: 

a)  Oportunidad  de  la  propuesta  y  alternativas  de  regulación  estudiadas,  lo  que 
deberá  incluir  una  justificación  de  la  necesidad  de  la  nueva  norma  frente  a  la 
alternativa de no aprobar ninguna regulación. 

b) Contenido y análisis jurídico, con referencia al Derecho nacional y de la Unión 
Europea,  que  incluirá  el  listado  pormenorizado  de  las  normas  que  quedarán 
derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma. 

c) Análisis sobre la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución 
de competencias. 

d) Impacto económico y  presupuestario, que evaluará las consecuencias de su 
aplicación sobre los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma, incluido 
el  efecto  sobre  la  competencia,  la  unidad  de  mercado  y  la  competitividad  y  su 
encaje  con  la  legislación  vigente  en  cada  momento  sobre  estas  materias.  Este 
análisis  incluirá  la  realización  del  test  Pyme  de  acuerdo  con  la  práctica  de  la 
Comisión Europea. 

e)  Asimismo,  se  identificarán  las  cargas  administrativas  que  conlleva  la 
propuesta, se cuantificará el coste de su cumplimiento para la Administración y para 
los obligados a soportarlas con especial referencia al impacto sobre las pequeñas y 
medianas empresas. 

f) Impacto por razón de género, que analizará y valorará los resultados que se 
puedan seguir de la aprobación de la norma desde la perspectiva de la eliminación 
de desigualdades y de su contribución a la consecución de los objetivos de igualdad 
de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, a partir de los indicadores de 
situación  de  partida,  de  previsión  de  resultados  y  de  previsión  de  impacto.  Podría 
extenderse  este  informe  al  resto  de  los  derechos  fundamentales,  como  ocurre  en 
otros países, como el Reino Unido. 

g)  Un  resumen  de  las  principales  aportaciones  recibidas  en  el  trámite  de 
consulta pública. 

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La Memoria del Análisis de Impacto Normativo incluirá cualquier otro extremo que pudiera ser 
relevante a criterio del órgano proponente. 

A  lo  largo  del  procedimiento  de  elaboración  de  la  norma,  el  centro  directivo  competente 
recabará, además de los informes y dictámenes que resulten preceptivos, cuantos estudios y 
consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto. 

Salvo que normativamente se establezca otra cosa, los informes preceptivos se emitirán en un 
plazo  de  diez  días,  o  de  un  mes  cuando  el  informe  se  solicite  a  otra  Administración  o  a  un 
órgano u Organismo dotado de especial independencia o autonomía. 

El  centro  directivo  competente  podrá  solicitar  motivadamente  la  emisión  urgente  de  los 
informes, estudios y consultas solicitados, debiendo éstos ser emitidos en un plazo no superior 
a la mitad de la duración de los indicados antes. 

En todo caso, los anteproyectos de ley, los proyectos de real decreto legislativo y los proyectos 
de disposiciones reglamentarias, deberán ser informados por la Secretaría General Técnica del 
Ministerio o Ministerios proponentes. 

Asimismo,  cuando  la  propuesta  normativa  afecte  a  la  organización  administrativa  de  la 
Administración  General  del  Estado,  a  su  régimen  de  personal,  a  los  procedimientos  y  a  la 
inspección  de  los  servicios,  será  necesario  recabar  la  aprobación  previa  del  Ministerio  de 
Hacienda  y  Administraciones  Públicas  antes  de  ser  sometidas  al  órgano  competente  para 
promulgarlos.  Si  transcurridos 15  días  desde  la  recepción  de  la  solicitud  de  aprobación  por 
parte del citado Ministerio no se hubiera formulado ninguna objeción, se entenderá concedida 
la aprobación. 

Será además necesario informe previo del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas 
cuando  la  norma  pudiera  afectar  a  la  distribución  de  las  competencias  entre  el  Estado  y  las 
Comunidades Autónomas. 

Sin  perjuicio  de  la  consulta  previa  a  la  redacción  del  texto  de  la  iniciativa,  cuando  la  norma 
afecte  a  los  derechos  e  intereses  legítimos  de  las  personas,  el  centro  directivo  competente 
publicará  el  texto  en  el  portal  web  correspondiente,  con  el  objeto  de  dar  audiencia  a  los 
ciudadanos  afectados  y  obtener  cuantas  aportaciones  adicionales  puedan  hacerse  por  otras 
personas  o  entidades.  Asimismo,  podrá  recabarse  directamente  la  opinión  de  las 
organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas 
cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden 
relación directa con su objeto. 

El plazo mínimo de esta audiencia e información públicas será de 15 días hábiles, y podrá ser 
reducido hasta un mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo 
justifiquen; así como cuando se aplique la tramitación urgente de iniciativas normativas, tal y 
como  se  establece  en  el  artículo 27.2.  De  ello  deberá  dejarse  constancia  en  la  Memoria  del 
Análisis de Impacto Normativo. 

El  trámite  de  audiencia  e  información  pública  sólo  podrá  omitirse  cuando  existan  graves 
razones  de  interés  público,  que  deberán  justificarse  en  la  Memoria  del  Análisis  de  Impacto 
Normativo. Asimismo, no será de aplicación a las disposiciones presupuestarias o que regulen 
los  órganos,  cargos  y  autoridades  del  Gobierno  o  de  las  organizaciones  dependientes  o 
vinculadas a éstas. 

Se recabará el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente cuando fuera 
preceptivo o se considere conveniente. 

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Cumplidos  los  trámites  anteriores,  la  propuesta  se  someterá  a  la  Comisión  General  de 
Secretarios de Estado y Subsecretarios y se elevará al Consejo de Ministros para su aprobación 
y,  en  caso  de  proyectos  de  ley,  su  remisión  al  Congreso  de  los  Diputados  o,  en  su  caso,  al 
Senado,  acompañándolo  de  una  Exposición  de  Motivos  y  de  la  documentación  propia  del 
procedimiento  de  elaboración  a  que  se  refieren  las  letras  b)  y  d)  del  artículo 7  de  la 
Ley 19/2013,  de 9  de  diciembre,  de  transparencia,  acceso  a  la  información  pública  y  buen 
gobierno y su normativa de desarrollo. 

 El  Ministerio  de  la  Presidencia,  con  el  objeto  de  asegurar  la  coordinación  y  la  calidad  de  la 
actividad normativa del Gobierno analizará los siguientes aspectos: 

a) La calidad técnica y el rango de la propuesta normativa. 

b)  La  congruencia  de  la  iniciativa  con  el  resto  del  ordenamiento  jurídico, 
nacional y de la Unión Europea, con otras que se estén elaborando en los distintos 
Ministerios  o  que  vayan  a  hacerlo  de  acuerdo  con  el  Plan  Anual  Normativo,  así 
como con las que se estén tramitando en las Cortes Generales. 

c) La necesidad de incluir la derogación expresa de otras normas, así como de 
refundir en la nueva otras existentes en el mismo ámbito. 

d) El contenido preceptivo de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y, 
en particular, la inclusión de una sistemática de evaluación posterior de la aplicación 
de la norma cuando fuere preceptivo. 

e)  El  cumplimiento  de  los  principios  y  reglas  establecidos  en  la  regulación  del 
procedimiento de elaboración de las disposiciones reglamentarias. 

f) El cumplimiento o congruencia de la iniciativa con los proyectos de reducción 
de  cargas  administrativas  o  buena  regulación  que  se  hayan  aprobado  en 
disposiciones  o  acuerdos  de  carácter  general  para  la  Administración  General  del 
Estado. 

g) La posible extralimitación de la iniciativa normativa respecto del contenido de 
la norma comunitaria que se trasponga al derecho interno. 

Se contempla, en fin, una tramitación urgente en los siguientes supuestos (art. 27 LG): 

a) Cuando fuere necesario para que la norma entre en vigor en el plazo exigido 
para  la  transposición  de  directivas  comunitarias  o  el  establecido  en  otras  leyes  o 
normas de Derecho de la Unión Europea. 

b)  Cuando  concurran  otras  circunstancias  extraordinarias  que,  no  habiendo 

podido preverse con anterioridad, exijan la aprobación urgente de la norma. 

La consecuencia es la reducción de los plazos a la mitad. 

Un requisito final del procedimiento de elaboración de los reglamentos es el de la publicación. 
Los reglamentos de la Administración del Estado deben publicarse en el BOE. Sólo a través de 
la publicación en el BOE se perfecciona la norma jurídica y adquiere eficacia frente a terceros. 
Los  reglamentos  autonómicos  se  publicarán  en  sus  correspondientes  boletines  oficiales  (art. 
131 LPACAP). 
 
Se  contempla  un  seguimiento  de  cada  disposición  reglamentaria  mediante  un  control  del 
grado de cumplimiento, que se traduce en el Informe anual de evaluación, que debe realizar 

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el  Consejo  de  Ministros  antes  del  30  de  abril  de  cada  año  a  propuesta  del  Ministerio  de  la 
Presidencia (art. 28 LG). 
 
En  el  caso  de  la  Administración  Local,  el  art.  49  LBRL  establece  un  procedimiento  de 
elaboración  de  Ordenanzas,  que  incluye  un  trámite  de  información  pública  e  informe  de 
interesados  y  la  necesidad  de  pronunciarse  sobre  las  sugerencias  que  de  esa  información 
hayan podido surgir. Las ordenanzas se aprobarán en el Boletín Oficial de la Provincia, como 
condición de validez (art. 70.2), incluyendo los planes urbanísticos. 
 
Límites sustanciales 
 
Los límites sustanciales son los que afectan al contenido de la norma reglamentaria. 
 
- El  primer  límite  es  el  respeto  a  los  principios  generales  del  derecho  y  en  especial  la 
interdicción de la arbitrariedad. 
 
Los principios generales del derecho constituyen un límite del poder reglamentario. Aunque un 
reglamento  respete  los  límites  formales  antes  enunciados,  incluyendo  el  límite  esencial  de 
respeto de la Ley, no será válido si no respeta los principios generales del derecho. No en vano, 
el art. 103.1 CE proclama explícitamente para la Administración el sometimiento pleno a la Ley 
y  al  Derecho.  Este  sometimiento  pleno  al  derecho  se  entiende  más  allá  de  los  principios 
estrictamente constitucionalizados.  
 
Igualmente, el artículo 9.3 garantiza la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos 
y,  por  tanto,  de  la  Administración,  que  es  uno  de  ellos.  El  principio  de  interdicción  de  la 
arbitrariedad  tiene  una  especial  relevancia  en  la  potestad  reglamentaria.  Para  una  concreta 
valoración de la arbitrariedad habrá que acudir a criterios de justicia material que sólo pueden 
encontrarse  en  los  principios  generales  del  derecho.  No  serán  válidos  los  reglamentos  que 
produzcan resultados manifiestamente injustos. 
 
- El segundo límite viene constituido por las técnicas de control de la discrecionalidad 
 
La potestad reglamentaria es una potestad discrecional. Es decir, un poder mediante el cual la 
Administración  tiene  cierta  libertad  de  elección  para  adoptar  sus  determinaciones.  La 
discrecionalidad  administrativa  al  ejercer  la  potestad  reglamentaria  es  controlable  por  los 
Tribunales.  No  obstante,  este  control  encuentra  como  obstáculo  que  la  Ley  no  exige 
expresamente motivar las normas reglamentarias. Para solventar este problema, los tribunales 
normalmente  ejercen  el  control  de  la  potestad  reglamentaria  a  través  del  examen  de  la 
memoria o el preámbulo de la disposición reglamentaria, que establecen una justificación de 
las normas previstas en el correspondiente reglamento pudiendo comprobar si se trata o no de 
una disposición arbitraria. Observando la justificación de la norma, ya sea en el preámbulo o 
en la memoria, los tribunales comprueban si la Administración ha sobrepasado los límites de la 
discrecionalidad, situándose por consiguiente en el terreno de lo arbitrario. 
 
- El tercer límite viene determinado por la materia que deba ser objeto del reglamento. 
 
Si bien la Ley puede regular prácticamente cualquier materia, el Reglamento tiene un ámbito 
limitado  y  estricto  donde  producirse,  a  menos  que  el  mismo  le  pueda  ser  ampliado 
ocasionalmente por la Ley. 
 
El Reglamento, en principio, como producto de la Administración, versa sobre las funciones de 
la  Administración  en  el  ámbito  de  lo  público.  Por  ejemplo,  el  Reglamento  no  puede  tratar 

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cuestiones  propias  del  Derecho  civil.  Por  consiguiente,  la  materia  reglamentaria  debe  ser 
materia  administrativa.  Dentro  del  ámbito  de  lo  administrativo,  no  obstante,  se  deberán 
realizar matizaciones fruto de la relación entre la Ley y el Reglamento. 
 
En  efecto,  en  el  ámbito  del  derecho  administrativo,  debe  distinguirse  aquellas  materias 
administrativas que pertenecen al ámbito interno o doméstico de la Administración y las que 
afectan a los derechos y deberes de los ciudadanos como tales. El primero sería el ámbito por 
excelencia  de  la  normación  reglamentaria  y  comprende  los  aspectos  organizativos 
propiamente tales. En este caso impera en términos genéricos la potestad reglamentaria de la 
Administración.  
 
Por el contrario, cuando se trata de cuestiones que aun siendo administrativas implican a los 
ciudadanos  como  tales  la  imposición  de  obligaciones  o  deberes,  la  limitación  de  su  libertad 
previa  o  de  sus  derechos,  se  entiende  que  el  Reglamento  ha  de  limitarse  a  actuar  como  
complementario de la Ley y que una norma con este rango es siempre necesaria. Para regular 
estas  materias  no  bastará  invocar  la  genérica  potestad  reglamentaria  atribuida  por  la 
Constitución, sino que además será necesaria una habilitación específica, caso por caso, que la 
Ley ha hecho al Reglamento, según las diferentes formas de delegación legislativa. 
 
En  este  sentido,  los  reglamentos  no  podrán  regular  materias  objeto  de  reserva  de  ley  ni 
infringir normas con dicho rango (art. 47.2 LPACAP). La infracción de esta norma se sanciona 
con la nulidad de pleno derecho. Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con 
respecto  a  la  Ley,  tampoco  podrán  tipificar  delitos,  faltas  o  infracciones,  así  como  tributos, 
cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público.   
 
- El cuarto límite viene constituido por la irretroactividad. 
 
El  Reglamento  no  puede  establecer  la  retroactividad  de  disposiciones  sancionadoras  no 
favorables  o  restrictivas  de  derechos  individuales.  La  LPACAP  en  su  art.  47.2  sanciona  esta 
retroactividad con la nulidad de pleno derecho del reglamento correspondiente. 
 
- El quinto límite es la inderogabilidad singular de los reglamentos. (Art. 37 LPACAP) 
 
La autoridad que ha dictado un reglamento y que, por lo tanto, podría igualmente derogarlo, 
no  puede,  por  el  contrario,  mediante  un  acto  singular,  excepcionar  para  un  caso  concreto  la 
aplicación del reglamento, a menos que el propio reglamento autorice la excepción o dispensa. 
Más que un auténtico límite a la potestad reglamentaria, se trata de una regla en orden a la 
aplicación de las normas reglamentarias. 
 
La  explicación  al  principio  de  inderogabilidad  singular  de  los  reglamentos  se  encuentra  en  el 
pleno  sometimiento  de  la  Administración  a  la  Ley  y  al  Derecho.  En  efecto,  la  Administración 
está sometida a todo el ordenamiento y, por lo tanto, también a sus propios reglamentos. Al 
estar sometida a sus reglamentos, la Administración no podrá excepcionar la aplicación de los 
mismos  para  casos  singulares  cuando  no  lo  prevén  los  propios  reglamentos.  Sería  una 
infracción del propio reglamento. 
 
4. Los reglamentos ilegales: sanción y formas de impugnación.  
 
Sanción 
 
Un reglamento es ilegal cuando no respeta los límites formales y sustanciales. Se sanciona con 
la nulidad de pleno derecho (art. 47 LPACAP).  

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Formas de impugnación 
 
La mera publicación de un reglamento no implica su aplicación sin más. Antes de aplicarse se 
debe  cuestionar  por  todos  los  destinatarios  y,  sobre  todo,  por  los  jueces,  su  adecuación  a  la 
Ley. Si de este enjuiciamiento previo resulta que el reglamento contradice a las Leyes, habrá 
que rechazar su aplicación para hacer efectiva la aplicación prioritaria de la Ley violada. El Juez 
deberá  inaplicar  automáticamente  el  reglamento  sin  necesidad  de  que  se  lo  soliciten  las 
partes, en virtud del principio iura novit curia. 
 
En este sentido, el art. 117.1 CE al declarar a los jueces y Tribunales sometidos únicamente al 
imperio de la ley, les obliga a buscar el acomodo legal de todo reglamento antes de cualquier 
aplicación de los mimos e inaplicarlos si son contrarios a la Ley. 
 
El  deber  de  enjuiciamiento  previo  también  corresponderá  a  los  administrados  y  a  la  propia 
Administración.  El  administrado  al  observar  que  se  va  a  aplicar  u  reglamento  ilegal  a  una 
relación  jurídica  que  le  afecta,  podrá  declarar  la  ilegalidad  del  reglamento  e  interponer  los 
recursos  que  procedan.  Igualmente,  la  Administración,  al  aplicar  un  reglamento,  deberá 
enjuiciar  previamente  su  adecuación  a  la  Ley  e  inaplicarlo  si  considera  que  es  contrario  a  la 
Ley. 
 
Frente  a  la  reacción  pasiva  que  supone  el  enjuiciamiento  previo  e  inaplicación  de  los 
reglamentos ilegales, el ordenamiento jurídico ofrece remedios más activos. 
 
La Administración, de oficio o a instancia del administrado, ante un reglamento ilegal, aparte 
de  inaplicarlo,  puede  declarar  su  nulidad  de  pleno  derecho,  previo  informe  del  Consejo  de 
Estado o del órgano consultivo de la comunidad autónoma correspondiente. Los efectos de la 
nulidad se retrotraen al momento en el que se dictó el reglamento. 
 
El  segundo  de  los  remedios  activos  frente  a  un  reglamento  ilegal  viene  constituido  por  los 
recursos contencioso‐administrativos. 
 
Los  particulares  pueden  interponer  dos  tipos  de  recursos  contencioso‐administrativos  contra 
el reglamento ilegal (art. 26 LJ): 
- El recurso directo contra el propio reglamento ilegal; 
- El  recurso  indirecto,  que  consiste  en  la  impugnación  de  un  acto  de  aplicación  del 
reglamento en base a la ilegalidad de éste. 
 
La interposición de un recurso no impide la interposición del otro. La declaración de nulidad de 
un  reglamento  ilegal  por  parte  de  los  tribunales  contencioso‐administrativos  tendrá  efectos 
erga omnes. 
 
Por  otra  parte,  los  jueces  que  hayan  declarado  la  ilegalidad  de  un  acto  de  aplicación  de  un 
Reglamento  del  que  no  tienen  competencia  para  conocer,  deberán  plantear  la  cuestión  de 
legalidad  ante  el  órgano  competente  para  resolver  el  recurso  directo  (art.  27).  Es  el  caso 
cuando  se  cuestiona  un  Reglamento  estatal,  sobre  el  que  el  Tribunal  Superior  de  Justicia  no 
tiene competencia para conocer de un recurso directo contra él. 
 
Finalmente, cuando el reglamento viole alguno de los derechos fundamentales susceptibles de 
amparo constitucional, puede iniciarse el proceso especial y sumario establecido en el art. 53.2 
CE, regulado por los arts. 114 y ss LJ, interponiendo el correspondiente recurso contencioso‐
administrativo en el plazo de 10 días a contar desde su publicación. 

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La LOTC incluye varios supuestos de impugnación de reglamentos ante el TC. La CE en su art. 
161.2 prevé la impugnación por el Gobierno de las disposiciones adoptadas por los órganos de 
las  Comunidades  autónomas.  La  LOTC  amplía  los  supuestos  a  los  conflictos  de  competencia 
entre el Estado y las Comunidades autónomas o de éstas entre sí. Se trata de una competencia 
compartida con los tribunales contencioso‐administrativos, de modo que las mismas entidades 
que pueden plantear el conflicto ante el TC lo pueden hacer ante la JCA. El TC, sin embargo, no 
efectuará un enjuiciamiento del Reglamento desde todas sus condiciones de legalidad (límites 
formales  y  materiales),  sino  exclusivamente  desde  el  parámetro  de  la  Constitución  y 
eventualmente  de  los  Estatutos  de  autonomía  y  leyes  marco  o  de  transferencia  o  de 
delegación que hayan delimitado competencias entre el Estado y las Comunidades autónomas. 
Sin embargo, hay que tener presente que la efectividad de la vinculación constitucional sobre 
los  Reglamentos  no  es  de  la  jurisdicción  exclusiva  del  TC,  sino  que  es  obligación  exigirla  por 
parte de todos los Tribunales, tanto ordinarios como contencioso‐administrativos. 
 
La STC que resuelva sobre estas impugnaciones ocasionales contra Reglamentos se impone a 
todas  las  jurisdicciones,  pero  exclusivamente  respecto  al  tema  de  conformidad  o 
disconformidad  del  Reglamento  con  la  CE  y  en  concreto  en  relación  con  el  orden  de 
competencias  territoriales  por  ésta  diseñado,  pero  dejará  intacta  a  los  demás  tribunales, 
contencioso‐administrativos  y  ordinarios,  la  posibilidad  de  apreciar  la  ilegalidad  de  un 
Reglamento cuya constitucionalidad haya declarado el TC por otros motivos diferentes. 
 
Esta  prevalencia  de  la  decisión  del  TC,  aunque  limitada  al  ámbito  de  competencias  de  éste, 
parece  que  obliga  a  que  si  está  abierto  otro  proceso  contra  el  mismo  reglamento  ante  un 
tribunal contencioso‐administrativo, éste deberá suspenderse por prejudicialidad hasta que se 
dicte la STC. 
 
 
 
 

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