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Junio de 2001
SIGLAS
CV Comisión Vecinal
JS Junta de Saneamiento
OG Organizaciones Gubernamentales
RS Residuos Sólidos
ii
RESUMEN EJECUTIVO
El Paraguay es un país mediterráneo con una superficie de 406.752 km2 que está
ubicado al centro de América del Sur entre los paralelos 19º 18’ y 27º 36’ latitud sur y entre los
meridianos 54º 19’ y 62º 38’ Oeste de Greenwich. El territorio nacional está dividido por el río
Paraguay en dos regiones geográficas bien diferenciadas: la Occidental (Chaco) que abarca el
61% de la superficie, constituye una planicie aluvial de topografía plana con condiciones
extremas de humedad y sequedad durante el ciclo anual y presenta una densidad poblacional
de 0,4 habitantes por km2. Por su parte, la región Oriental, conformada por el 39% restante de
la superficie, se caracteriza por una topografía ondulada que concentra el 98% de la población
con una densidad de habitantes en el orden de 25 habitantes/km2.
Con relación al caso específico del manejo de los residuos sólidos en el Paraguay,
este difícil panorama unido a una distribución poco uniforme de la población, escasa
planificación y seguimiento en la ocupación del espacio, el crecimiento acelerado de las
poblaciones urbanas, así como las características geográficas de las regiones que conforman
el país, convierten el problema sanitario, social y económico asociado al manejo de residuos
sólidos en un reto difícil de superar. En las grandes ciudades, la complejidad del problema
está asociada a las dificultades de extender la cobertura del servicio a los sectores marginales
periurbanos, así como a la ubicación de sitios para la disposición de los desechos. Esto se
agrava por la baja capacidad técnica y económica presente en el país para desarrollar
opciones de manejo, adaptadas a la realidad geográfica y social.
iii
vivienda, empleo, saneamiento básico, seguridad social y jurídica, con el objeto de mejorar la
calidad de vida de los ciudadanos, solicitó el apoyo de la Organización Panamericana de la
Salud (OPS) para la realización de un análisis sectorial de residuos sólidos en el país.
Área Institucional
Paraguay es uno de los países de América Latina que se encuentra en plena etapa de
normalización institucional y en proceso de reforma del Estado.
De los 224 municipios, sólo algunos cuentan con planes y programas relacionados con
el sector, pero sin planificación ni coordinación orgánicamente estructuradas.
iv
La Reforma Social y Económica del Estado: busca reforzar la presencia de éste en áreas
como la seguridad, la educación, la salud y la ejecución de la infraestructura, con tendencia
algo resistida a la privatización de los servicios públicos.
v
El tema de residuos sólidos en el Paraguay necesita ser desarrollado en muchos de
sus aspectos y más aún en el área legal.
El sector de residuos sólidos está reglamentado por una resolución emanada del
Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social y por ordenanzas en algunos de los municipios
del país.
La solución a la mayoría de los problemas que afectan al sector, pasa por la correcta
elaboración e implementación de las leyes que incumben al área.
• Instauración del Sistema Rector de Residuos Sólidos a ser integrado por la Secretaría
del Ambiente, el MSPyBS y la STP.
• Elaboración y correcta reglamentación del Código del Ambiente, previendo la inclusión de
la normativa específica relativa al sector.
• Adecuación de las ordenanzas departamentales y, principalmente, municipales, que
regulan la materia.
Área Técnica
Las características del país, así como sus condiciones socioeconómicas, permiten
establecer situaciones diferentes dependiendo del tamaño de la población y nivel de
urbanización (localidades con poblaciones menores a 10.000 habitantes, entre 10.000 y
100.000 habitantes y poblaciones mayores a 100.000 habitantes). Estas situaciones se
reflejan en la cantidad y composición de los residuos producidos, observándose entre los
aspectos más resaltantes, que a medida que disminuye el tamaño de la población y
predominan las actividades propias de áreas rurales, aumenta la fracción orgánica en los
mismos.
vi
En términos generales, se puede afirmar que el 61% de los materiales presentes en
los RSM, son orgánicos biodegradables, 9%, plásticos gomas y cueros y el 30% restante
corresponde a la fracción inorgánica. Teniendo en cuenta la baja producción de desechos y
su composición, una de las medidas preventivas recomendada, es el aprovechamiento de los
orgánicos biodegradables a escala doméstica, esto es, promoviendo la huerta familiar,
especialmente en las poblaciones medianas y pequeñas.
Sólo el 64% de las ciudades posee algún servicio de limpieza pública y el 36% cuenta
con un servicio de barrido con un rendimiento altamente variable (entre 0,2 km/obrero y 1,3
km/obrero en las ciudades grandes).
vii
La tasa de producción de este tipo de desecho se estima aproximadamente en 0,24
kg/cama.día para los residuos peligrosos y 0,33 kg/cama.día para aquellos que pueden
asimilarse a los de origen municipal.
Aun cuando por norma se ha establecido que los residuos hospitalarios deben ser
incinerados, oficialmente, sólo existe una planta incineradora en el país con una capacidad
instalada de 500 kg/hora. Para otras siete instalaciones existentes, su operación no fue
autorizada por estar mal ubicadas, no ajustarse a las normas o por no haber solicitado la
autorización correspondiente.
viii
O Diseñar y desarrollar los sistemas para manejo de RSM, residuos sólidos hospitalarios e
industriales considerando todas las fases del ciclo de vida de desechos, esto es, desde su
generación hasta que se conviertan en productos de uso beneficioso, material inerte en el
sitio de disposición final o en emisiones al aire o al agua.
O Mejorar el conocimiento a nivel local, regional y nacional, de la generación y composición
de los residuos sólidos peligrosos y no peligrosos, a fin de proporcionar la información
técnica georreferenciada, que facilite la planificación de la inversión necesaria para cubrir
las necesidades del sector, así como la selección de operaciones y procesos con su
respectivo equipamiento, para el manejo integral de los residuos, adaptados a la realidad
de cada localidad.
O Impulsar medidas preventivas basadas en la recuperación y reciclaje de materiales
aprovechables, a fin de disminuir las cantidades de desechos a manejar y disponer,
minimizar los impactos ambientales que ellos ocasionan y promover la generación de
empleo digno a las personas cuyo sustento depende de esta actividad.
O Aumentar la cobertura del servicio de manejo integral de los residuos sólidos, hasta lograr
cobertura en al menos el 80% de las localidades. Con ello se pretende contribuir a la
prevención de enfermedades y mejorar la salud ambiental y calidad de vida de los
ciudadanos.
O Lograr el manejo sostenible de los residuos sólidos, sin perjuicio de los estándares de
calidad de vida, mediante el desarrollo de tecnología apropiada para atender la diversidad
de realidades de las zonas urbanas del país, cuya aplicación sea posible con los recursos
humanos y materiales de la localidad y estar al alcance de las posibilidades económicas
de quienes sufragan el servicio.
O Crear condiciones favorables para que el sector privado asuma un papel activo en la
inversión en infraestructura, equipamiento y operación del servicio. Asimismo, promover la
participación de base comunitaria en el manejo de residuos sólidos.
Las estrategias propuestas para lograr los objetivos señalados se basan en:
ix
Área Económico Financiera
El análisis rescata que la situación del sector de residuos sólidos presenta los
problemas de un limitado apoyo financiero originado fundamentalmente en la falta de políticas
del sector, que es atendido por los municipios. Sin embargo, la reciente promulgación y
reglamentación de la Ley No.1.561/2000, posibilita la sistematización de los programas
presupuestarios al integrar al Sistema Nacional del Ambiente (SISNAN) al conjunto de
órganos y entidades de los gobiernos nacional, departamental y municipal y a las entidades
privadas que tengan el mismo objeto a los efectos de actuar en forma conjunta, armónica y
ordenada en la búsqueda de soluciones.
Hay que destacar nuevamente que el nuevo modelo que se está implementando en el
sector es la tercerización de los servicios con la modalidad de la concesión por licitación
pública a las empresas privadas, siendo los municipios los fiscalizadores de la acción privada.
La inversión estimada en el país para cubrir los requerimientos del sector es del orden
de EUA$ 93.135.000 para un periodo de 10 años. Una inversión de este monto podría
plantearse por etapas dependiendo de la fuente de financiamiento, debiendo impulsarse de
manera decidida la participación del sector privado.
Respecto a la población rural, que comprende el 45% de la población total del país,
cuyas soluciones son de orden individual, se prevé un programa de capacitación que permita
su asistencia con técnicas apropiadas de manejo.
x
Asimismo, hay que considerar que cuando la calidad del servicio acompañe las
inversiones a realizar, las tarifas dejarán de ser deficitarias al estimar que la disponibilidad de
pago va a revertirse.
Del análisis en esta área, se identifican algunas situaciones que deben ser atendidas
con prioridad, tales como: sistemas de información ausentes, deficientes o insuficientes en
cuanto a procesos mórbidos relacionados al manejo inadecuado de residuos sólidos. Estudios
epidemiológicos y vigilancia de procesos mórbidos relacionados al manejo inadecuado de
residuos sólidos, inexistentes o deficientes. Programas de educación sanitaria escasos y de
limitado alcance.
En cuanto a salud laboral se observa una serie de situaciones que atentan contra la
salud del trabajador, especialmente en relación a la exposición a riesgos laborales
(enfermedades, accidentes) de los trabajadores de la salud, aseo urbano y segregadores, sin
utilización de equipos de protección individual adecuado. No se contempla la prevención,
tratamiento y rehabilitación a través de la capacitación y el acceso a servicios de salud
integrales. Manejo inadecuado de residuos sólidos, falta de clarificación en el punto de
generación y almacenamiento inadecuado; disposición inadecuada de residuos sólidos
domiciliarios y en la vía pública y cauces de agua, cobertura insuficiente del sistema de aseo
urbano; manejo inadecuado de residuos sólidos peligrosos y hospitalarios; crianza de ganado
vacuno, porcino y aves de corral en sitios de disposición final. Capacitación en recursos
humanos: carencia de programas de salud, higiene y seguridad laboral para trabajadores de la
salud, aseo urbano y segregadores.
xi
Área Sociocomunitaria
Persisten hábitos como quemar la basura o arrojarlas a cualquier sitio, según datos de
las encuestas realizadas.
O Disminuir los volúmenes de residuos municipales. Lo que implica un ahorro directo para el
municipio.
O Lograr que varios tipos de residuos sean comercializados, generando un aporte
económico.
O Integrar y formalizar a grupos sociales marginales teniendo la posibilidad de educar a los
mismos por medio de una fuente de trabajo.
O Crear microempresas asociadas a los materiales de desechos.
O Generar una educación activa para los diferentes estamentos sociales y estimular a la
población a participar en diferentes labores ambientales.
O Lograr difundir, con plena aceptación una gestión municipal.
xii
LINEAMIENTOS DE POLÍTICAS
La propuesta se basa en una serie de principios rectores, los cuales deberían constituir
el marco referencial para la gestión de los residuos sólidos en el país. Tales principios
subyacentes al diseño de la política nacional ambiental, se enmarcan en los compromisos
políticos asumidos en foros internacionales y brindan el marco referencial pertinente para
orientar el desarrollo socioeconómico paraguayo, a largo plazo, hacia el bienestar humano por
medio del uso y atención adecuados al ambiente. Sus enunciados se refieren a:
Equidad en el sentido de la oportunidad que cada persona debe tener para acceder a
las medidas sanitarias, ambientales y sociales para proteger y promover su calidad de vida.
xiii
Es así como en concordancia con las políticas de Estado y sus planes de reforma,
orientados hacia la búsqueda del equilibrio social y económico como una forma de alcanzar
niveles óptimos de bienestar social y de calidad de vida, se definen los siguientes postulados y
las respectivas estrategias propuestas para su aplicación.
Postulados y Estrategias
Estrategias
Estrategias
O Fortalecer los sistemas de gestión de los residuos sólidos en las entidades municipales y
departamentales.
O Promover la participación del sector privado en la planificación, el diseño, gestión y
operación de sistemas para el manejo integral de residuos sólidos.
O Fomentar la utilización de tecnología limpia y el cambio de patrones de consumo para
minimizar la generación de residuos sólidos.
O Crear y fortalecer una red nacional de calidad ambiental y un sistema de vigilancia y
control de la salud y el ambiente.
O Garantizar la aplicación de la evaluación ambiental como instrumento para la toma de
decisiones.
O Promover la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos
económicos.
Estrategias
xiv
O La concepción integral de la salud ambiental, sinónimo de calidad de vida debe
prevalecer en todo programa de gestión de residuos sólidos.
Estrategias
Las propuestas realizadas desde cada área de análisis se agruparon para conformar
un grupo de 32 proyectos cuyo desarrollo e implementación se considera prioritario para la
estructuración del sector y consecuente solución de su problemática.
xv
xvi
INTRODUCCIÓN
xvii
Cabe señalar que a los efectos del análisis que se presenta, se parte de las siguientes
premisas:
1
Documento Serie Informes Técnicos No 4, USAID; BID; BIRF/PGS.
xviii
Adicionalmente, se realizaron visitas técnicas en seis localidades, correspondientes a
entidades representativas de las distintas realidades que se presentan en el país en cuanto a
tamaño y características de su población. Durante estas visitas se realizaron encuestas a los
diferentes representantes de las instituciones vinculadas al sector y a una muestra de la
comunidad.
xix
xx
1. CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL PAÍS
En esta sección se presenta una visión panorámica de la situación actual del Paraguay, a fin
de establecer el marco político, social y económico que de alguna manera condicionará el desarrollo
del sector residuos sólidos en el país. Para ello se describen los siguientes aspectos: ubicación
geográfica y principales características del medio físico natural del Paraguay, organización y división
política, población, salud, economía, características sociales y de educación e infraestructura de
servicios.
La República del Paraguay es un país mediterráneo, con una superficie total de 406.752
km2, situado en el Hemisferio Sur, al centro de América del Sur, a 1.448 km del Atlántico. El
territorio paraguayo se extiende entre los paralelos 19º 18’ y 27º 36’ de latitud Sur y entre los
meridianos 54º 19’ y 62º 38’ Oeste de Greenwich. El Trópico de Capricornio (23º 27’) al Sur del
Ecuador, pasa aproximadamente por la parte media del territorio.
Limita por el Norte con Brasil y Bolivia, al Este, con Brasil y Argentina, al Sur con Argentina y
al Oeste con Bolivia y Argentina.
El país está dividido por el río Paraguay en dos regiones naturales, la región Oriental y la
Occidental o Chaco. Política y administrativamente, el territorio está dividido en 17 departamentos,
de los cuales 14, se encuentran en la región Oriental y 3 en la Occidental (ver Figura 1.1). Los
departamentos se dividen en distritos y localidades.
Existe una diferencia fundamental entre la orografía de las regiones Oriental y Occidental,
en la primera existe un sistema de cordilleras que pertenecen al sistema orográfico brasileño, no así
en la Occidental, donde se presentan cerros aislados y de poca altura, que no pertenecen a ningún
sistema.
La región Oriental está constituida por un sistema principal de cordilleras como las Sierras
de Amambay, Mbaracayú y Caaguazú. Las dos primeras sirven de límite natural con la República
del Brasil y se extienden desde Pedro Juan Caballero, en el Norte, con una longitud de 300 km,
hasta Salto del Guairá en el margen derecho del río Paraná.
La región Oriental podría ser dividida en cuatro franjas de suelos predominantes que
atraviesan la región de norte a sur. De este a oeste son: en los límites con el Brasil, al este de la
región, suelos arcillosos; suelos arenosos; suelos arenosos medianos a finos y en las proximidades
del río Paraguay, suelos arcillo limosos con la aparición de suelos orgánicos hacia el norte.
1.1.2 Hidrografía
El Paraguay carece de litoral marítimo, pero está cruzado en toda su extensión por
numerosos ríos y arroyos. Su red hidrográfica pertenece a la cuenca del río de la Plata. Ver Figura
1.2.
Paraguay 3
Río Paraguay
Río Pilcomayo
Río Paraná
Los ríos principales son el río Paraguay y el río Paraná con sus numerosos afluentes. Los
ríos afluentes al río Paraguay en su margen derecha son de escaso caudal de agua y sólo
navegables en tiempo de creciente. Generalmente en estos cauces durante las sequías los
pobladores construyen represas y forman lagunas para bebederos de sus animales. Los afluentes
al río Paraná no pueden tener una comunicación directa y continua por medio de embarcaciones a
causa de las numerosas caídas naturales y por las centrales hidroeléctricas.
El río Paraná en su curso tiene varias islas. Las principales son Yacyretá con más de 415
km2, Paranamby, Talavera y la isla de Apipé perteneciente a la Argentina.
En la región Oriental se cuenta con numerosos lagos siendo los principales el lago Ypoá,
rodeado de inmensos bañados que en tiempo de lluvia desaguan al río Paraguay, y el lago
Ypacaraí el cual drena hacia el río Paraguay por el río Salado.
Se presentan esteros tanto en la región Oriental como Occidental: Estero Patiño, de 1.500
km2 cubierto por las aguas del río Pilcomayo, Estero Aguaracaty y Estero del Ñeembucú, entre
otros.
En casi todo el territorio nacional se encuentran pozos de aguas surgentes (ykuá-ybú) que
proveen al vecindario de agua de excelente calidad para su consumo y generalmente bien fresca en
épocas de calor.
4 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
1.1.3 Clima
El tipo de clima es tropical a subtropical, gobernado por masas de aire tropical y masas de
aire polar, con veranos muy cálidos y lluviosos e inviernos con temperaturas bajas y menos
lluviosos. La temperatura media anual es de 18ºC y la máxima media anual es de 28ºC. Existe una
marcada diferencia entre la distribución de las precipitaciones en las dos regiones en que se divide
el país. En la región Oriental, la temperatura media anual oscila entre 21ºC y 23ºC. En la región
Occidental, la temperatura media anual es de 24ºC.
En la región Oriental se encuentran los mayores bosques. Las especies más importantes y
difundidas son el lapacho, timbó, urundey, cedro, curupay, chivato, guatambú, guayaibí, incienso,
palo santo, ybyrapytá, quebracho, espinillo, entre otras, ampliamente empleadas en la ebanistería,
construcción y durmientes.
El pirí, caraguatá, palmera y tacuara son también especies comunes de gran utilidad para
construcción de artículos artesanales. El naranjo agrio es importante fuente industrial, pues de sus
hojas se extrae el aceite volátil “ petit grain” , usado en perfumería. Del quebracho colorado se
extrae el tanino.
La fauna silvestre tiene como ejemplares al puma, jaguar (jaguareté), tapír, pacarí, oso
hormiguero, venado, zorro, carpincho, yacaré, iguana y tortuga. Entre las aves sobresalen el
ñandú, garza blanca, cigüeña, tucán, loro, papagayo, charata, perdíz, pato salvaje, entre otras. Sus
ríos son ricos en peces como: dorados, pacús, surubíes, armados, patíes y corvinas (DGEEC,
1998).
La superficie bajo protección corresponde a 16.911 km2 (4,1% del territorio nacional)
distribuidas en 12.009 km2 (2,90%) en la región Occidental y 4.088 km2 (1%) en la Oriental.
La trayectoria democrática del país es de reciente data. Hasta 1989, el Paraguay estuvo
sometido a un sistema de gobierno autocrático con las características propias de este tipo de
sistema, tales como paternalismo extremo, existencia de grupos privilegiados, libertades reprimidas
y extrema centralización política y administrativa, entre otras. A raíz de la revuelta armada contra el
régimen, el 3 de febrero de 1989, se inicia una nueva etapa durante la cual y hasta ahora conviven
hábitos y comportamientos del pasado con una todavía incipiente tendencia hacia una reforma y
modernización del Estado.
Paraguay 5
El Poder Judicial lo ejerce la Corte Suprema de Justicia, integrada por nueve miembros, así
como por los tribunales y por los juzgados, en la forma que establece la Constitución y las leyes.
Las municipalidades son los órganos de gobierno local con personería jurídica que, dentro
de su competencia, tienen autonomía política, administrativa y normativa, así como autarquía en la
recaudación e inversión de sus recursos. El gobierno de los municipios está a cargo de un
intendente y de una Junta Municipal, quienes son electos en sufragio directo por las personas
habilitadas legalmente para tal fin y duran cinco años en sus funciones.
1
Tomado del Diagnóstico General incluido en el Programa de Gobierno 1999 – 2003 Consolidado y
Complementado. República del Paraguay. Gobierno de Unidad Nacional.
6 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
1.3 Población
Los indicadores demográficos presentados en el Cuadro 1.1, permiten inferir que con la
actual tasa de crecimiento demográfico, la población para el año 2005 estará en el orden de
6.216.000 habitantes, como resultado de una disminución de la mortalidad general (estimada en
30.000 defunciones anuales) y la alta tasa de fecundidad que se espera continúe en
aproximadamente cuatro hijos por mujer en edad fértil, durante los próximos cinco años2.
Para el año 2000, se estima que el 55% de la población reside en áreas urbanas y se
espera que para el 2005, alcanzará el 57% y para el 2025, 67%. Probablemente las mayores
concentraciones tendrán lugar en los principales centros poblados del país, acentuándose las
diferencias entre los centros urbanos, más y menos poblados. En los últimos cinco años
2
Estimaciones realizadas para la elaboración del Plan de Gobierno 1999 – 2003.
Paraguay 7
departamentos como San Pedro, Boquerón, Canindeyú y Alto Paraguay, la tasa de urbanización se
ha mantenido estable o tiende a disminuir, mientras que la tendencia en la mayoría de los
departamentos es aumentar.
La alta concentración de habitantes en la región Oriental del país, con respecto a la región
Occidental, ha resultado en densidades demográficas altamente diferenciadas: 25,3 habit./km2 y 0,4
habit./km2, respectivamente.
Esta situación implica en las áreas de concentración, además de una fuerte presión sobre la
demanda de trabajo, una creciente necesidad de viviendas y servicios básicos (agua, electricidad,
saneamiento ambiental, infraestructura, educación y salud). Mientras que en las áreas de
dispersión, se mantienen una serie de pequeños centros sin mayor significación ambiental y un
pobre dinamismo económico. La distribución de ciudades según tamaño de la población se
muestra en el Cuadro 1.2
Para revertir esta tendencia, por lo general asociada a condiciones de pobreza general y
extrema, se hace necesario implantar políticas destinadas al fortalecimiento de las ciudades
intermedias a través de la inversión descentralizada y creación de polos regionales de desarrollo, lo
que ayudará al descongestionamiento de los tradicionales centros de atracción de los flujos
migratorios procedentes del área rural.
Según los indicadores relacionados con la distribución etaria de la población, alrededor del
40% pertenece al grupo menor de 15 años, quienes están o deberían estar plenamente integrados
al proceso de socialización y educación. Aun cuando se estima que tienda a estabilizarse e incluso
disminuir en los próximos decenios, en términos absolutos representarán un número entre 2 y 3
millones de personas menores que poblarán el país y requerirán altos niveles de cobertura de salud
en los primeros años de su vida y servicios de educación que se inician hacia los seis años, pero su
demanda crecerá a medida que avancen hacia edades mayores.
8 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
1.4 Salud
En los cuadros 1.3 y 1.4 se presentan algunos indicadores de salud, así como algunas
características del sistema de salud respectivamente.
3
Diagnósticos especialmente realizados para el sector salud, con motivo de la preparación del programa de
gobierno para el período 1999-2003.
Paraguay 9
1.5 Educación
ocupados por personal sin formación docente). Se observan tasas de repitencia y deserción
relativamente altas y bajas tasas de matriculación, retención y rendimiento general.
Datos Población
Total Urbana Rural
% Analfabetos (a) 13,4 7,6 18,3
% Analfabetos (b) 9,7 5,8 14,4
% Asistencia escolar (a) 83,6 90,9 79,3
% Asistencia escolar (b) 86,6 92,2 81,9
Tasa de analfabetismo total (c) 8,9 5,6 13,4
Tasa de analfabetismo hombres (c) 7 3,8 11
Tasa de analfabetismo mujeres 10,7 7,2 15,9
Tasa de analfabetos de 15 años y más – hombres (c) 7,03
Tasa de analfabetos de 15 años y más – mujeres (c) 10,74
Años promedio de estudios alcanzados (d), anos 6.2
Alumnos matriculados en primaria (d), M de alumnos 905,8
Alumnos Matriculados en secundaria (d), M de alumnos 311,8
Alumnos Matriculados en Superior (d), M de alumnos 35,9
Personal Docente en Primaria (d), M de docentes 43,7
Personal Docente en Secundara (d), M de docentes 35,7
(a): Censo 1982;
(b): Censo 1992;
(c): Encuesta Integrada de Hogares 1997-1998;
(d): STP, 1999.
La población económicamente activa (PEA) conformada por aquellos que trabajan o buscan
activamente trabajo, representaban de acuerdo a los datos censales, algo menos de medio millón
de personas en el año 1950, alcanzó un número cercano a 1 millón 391 mil personas en el año
1992 y según las últimas cifras, provenientes de la Encuesta Integrada de Hogares 1997/98, un total
de 2 millones 272 mil personas integran la fuerza de trabajo, de los cuales el 29% es absorbido por
el sector primario (actividad agropecuaria y forestal), 18% por el sector secundario (industria,
minería y construcciones) y 54% en el sector servicios básicos (agua, luz, teléfono) y generales
(comercio, finanzas, seguros, etc.).
Paraguay 11
La mano de obra paraguaya tiene baja calificación formal: el 54,6% de la PEA cuenta con
nivel primario de instrucción, sólo un 32,3% alcanza a cursar el nivel secundario y un 9,2% cruza el
umbral de la formación de tercer nivel. De mantenerse esta situación es evidente que el potencial
laboral de los próximos decenios se verá seriamente afectado por bajos niveles de escolaridad,
poca capacitación técnico/profesional y la consiguiente precaria productividad de la mano de obra.
4
Aquellas personas ocupadas que trabajan menos de un total de 30 horas por semana en su ocupación principal u
otras ocupaciones si las tuvieren, que desearían trabajar más horas por semana y están disponibles para hacerlo
(subempleo visible), así como aquellas que trabajando más de 30 horas semanales en su ocupación principal, tienen
un ingreso inferior a un mínimo legal establecido en el periodo de referencia (subempleo invisible).
5
Población que se declara como inactiva, pero que trabajaría en caso de que se den ciertas condiciones, ya que ha
perdido la esperanza de encontrar trabajo porque se ha cansado de buscar, no cree poder encontrar o no sabe
donde consultar.
6
Cuando el ingreso familiar es inferior al costo de una canasta básica de consumo, definida como el conjunto de
bienes y servicios que satisfacen los requerimientos mínimos para la sobrevivencia humana, incluye gastos en
alimentos más servicios relacionados con vivienda, vestido, educación, salud, etc.
7
Cuando el ingreso familiar es inferior al costo de una canasta básica de alimentos.
8
La calidad de la vivienda está definida por los materiales utilizados en la construcción y por la condición de
hacinamiento de sus ocupantes. La infraestructura sanitaria es evidenciada por la disponibilidad de servicios de
provisión de agua y eliminación de excretas. El acceso a la educación se refiere a la existencia de niños de 7 a 12
12 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
En términos generales, se podría afirmar que el nivel de pobreza estructural del Paraguay
ha descendido en el periodo 1992 – 1997/98. Si se considera como indicador el porcentaje de
hogares con al menos una NBI. Los indicadores que registran el mayor grado de disminución de los
niveles de carencia son: la infraestructura sanitaria y la calidad de la vivienda. Ver Figura 1.3.
70
64,18
60
49,4
50
40
35,37 34,83
30
23,9 22,86
19,9 20,9
20
14,98
10,9
10
0
CALIDAD DE LA INFRAESTRUCTUR ACCESO A LA CAPACIDAD HOG. CON AL MENOS
VIVIENDA A SANITARIA EDUCACIO DE
SUBSISTENCI 1 NBI
N A
1992 1997/98
Figura 1.3: Hogares con NBI por Tipo de Indicador. Periodo 1992 – 1997/98
1.7 Economía
El comportamiento del Producto Interno Bruto (PIB) en los últimos años se muestra en el
Cuadro 1.6 y la Figura 1.4. Una serie de circunstancias internas, otras, consecuencia de las
años que no asisten a establecimientos educativos y de analfabetos en relación de parentesco con el jefe de hogar.
Capacidad de subsistencia se refiere a la probabilidad de insuficiencia de ingreso en el hogar, relacionada con la
existencia o no de perceptor(a), el nivel educativo del jefe de hogar y el número de dependientes por perceptor(a) de
ingresos.
Paraguay 13
presiones del entorno internacional (Organización Mundial de Comercio, OMC; Mercado Común del
Sur, MERCOSUR y Área de Libre Comercio de las Américas, ALCA), unidas a la crisis del sector
financiero, han provocado una desaceleración de las actividades económicas hasta llegar a una
coyuntura recesiva en la cual el crecimiento de la economía ha sido negativo como ha ocurrido en
1998, cuando la variación del PIB fue de -0,4% (STP, 1999).
4,7
5
4,1
4
3,1 3,1
3 2,5
1,8
% 2
1,3
1 0,5
0
-0,4
-1
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1998 1999
Año
El sector agropecuario y forestal contribuye con 27% del PIB y genera entre productos
primarios y procesados, cerca del 90% del valor de las exportaciones, dentro de las cuales, el 61%
corresponde a algodón y soja en bruto o con algún grado de procesamiento.
Para el primer semestre de este año, la exportación de soja a pesar de haber sufrido una
reducción de 21% con respecto al mismo semestre del año 1999, representa el 42% del total
exportado, manteniendo su primer lugar como producto de exportación9.
Sector industrial: Este sector participa con un 14% en la formación del PIB, valor que se ha
mantenido en los últimos 10 años. Esta situación se atribuye a poca motivación para desarrollar el
espíritu de empresa en el sector manufacturero, así como a la carencia de financiamiento para la
inversión industrial y la incorporación tecnológica en el proceso productivo.
Cuadro 1.6: Producto Interno Bruto a precios de mercado por sectores económicos
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998* 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998*
Agricultura 150.061 161.465 156.562 174.643 176.564 186.805 188.075 (1,3) 7,6 (3,0) 11,5 1,1 5,8 0,7
Ganadería 75.066 77.114 79.441 81.901 83.293 87.857 87.155 1,3 2,7 3,0 3,1 1,7 5,5 (0,8)
Explotación
27.562 28.252 29.201 30.108 30.409 31.017 31.079 4,7 2,5 3,4 3,1 1,0 2,0 0,2
Forestal
Caza y
1.324 1.370 1.404 1.437 1.479 1.523 1.554 3,0 3,5 2,5 2,4 2,9 3,0 2,0
pesca
Minería 4.741 4.683 4.917 5.058 5.134 5.237 5.368 5,0 (1,2) 5,0 2,9 1,5 2,0 2,5
Industria 151.287 154.313 156.628 161.327 157.778 157.462 159.037 0,4 2,0 1,5 3,0 (2,2) (0,2) 1,0
Construcción 52.437 53.853 55.792 58.023 59.764 60.362 60.965 5,0 2,7 3,6 4,0 3,0 1,0 1,0
Electricidad 32.355 36.885 44.631 51.326 54.406 56.838 58.049 12,8 14,0 21,0 15,0 6,0 4,5 2,1
Agua y
servicios 3.894 4.486 5.249 5.879 6.291 6.047 5.826 (3,3) 15,2 17,0 12,0 7,0 (3,9) (3,7)
sanitarios
Transporte y
3,0
comunica- 45.790 47.327 49.191 50.907 52.180 54.163 55.788 2,5 3,4 3,9 3,5 2,5 3,8
ciones
Comercio y
256.958 266.795 278.209 282.584 279.758 280.318 268.545 0,6 3,8 4,3 1,6 (1,0) 0,2 (4,2)
finanzas
Gobierno
46.382 48.393 51.546 55.155 60.671 64.918 63.620 7,8 4,3 6,5 7,0 10,0 7,0 (2,0)
general
Viviendas 26.690 27.357 28.315 29.164 30.039 30.640 31.253 7,0 2,5 3,5 3,0 3,0 2,0 2,0
Otros
92.765 95.084 97.461 99.897 103.393 106.495 108.625 2,5 2,5 2,5 2,5 3,5 3,0 2,0
servicios
9
Informe de Coyuntura Económica, STP, Dirección de Políticas Económicas, primer semestre 2000.
Paraguay 15
La industria paraguaya se caracteriza por contar con cadenas productivas cortas, poco
integradas y algunas veces concentradas alrededor de escasos centros urbanos. Esto refleja por
una parte, la dificultad para el abastecimiento local de insumos y materia prima en la cantidad,
calidad y precios requeridos y por otra, su débil capacidad transformadora de la materia prima
existente. La misma desarticulación se da en relación con el sector terciario, reflejándose en la
carencia de servicios adecuados en cuanto a financiamiento, transporte, distribución,
comercialización y seguros, entre otros.
El 98% de las industrias del país son micro, pequeñas y medianas empresas; en
consecuencia, salvo muy pocas excepciones, no cuentan con los beneficios de la economía de
escala, con la agravante ausencia de iniciativas tendientes a la innovación y desarrollo. En su
mayoría carecen de experiencia exportadora.
La generación de puestos de trabajo por parte del sector industrial es escasa, la mano de
obra que ocupa es de baja calificación y los niveles de remuneración son bajos. Apenas el 15,2% de
la PEA en áreas urbanas y 8,7% en el área rural (DGEEC, 1999).
Minería: La actividad minera es incipiente, ya que sólo desde 1992, los inversionistas
internacionales comenzaron a estudiar la situación y perspectivas para la explotación minera en el
país. La explotación de canteras es más antigua, pero en una dimensión modesta. El Paraguay
cuenta con una variedad de rocas para uso vial, en construcciones u ornamentación. El uso de
cierta variedad de rocas, como las de los cerros Koí y Chororí, ha representado un grave daño al
patrimonio natural y turístico nacional, por tratarse de una variedad casi única en el mundo. La
explotación de hidrocarburos esta prácticamente paralizada y la perforación de pozos es
esporádica.
Por su parte, el subsector servicios se reconoce como poco competitivo considerándose que
constituye uno de los principales obstáculos para que las empresas de los sectores productivos se
beneficien del mercado ampliado y la población acceda a mejores niveles de vida.
10
Informe estadístico – SENATUR, 1999.
16 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
transporte, altos precios e infraestructura poco desarrollada con relación a los atractivos turísticos.
Todo ello se refleja en una baja participación de la industria del turismo en la formación del PIB
(2,4% en 1998). Esta situación es preocupante si se tiene en cuenta la importancia del sector por su
aporte a la conservación del patrimonio cultural y paisajístico, además de su capacidad generadora
de divisas para el país.
1.7.1.1 Inversiones
En los primeros seis meses del presente año las inversiones totales aprobadas bajo el
amparo de la Ley 60/90 de Fomento e Incentivo a las Inversiones totalizan 425.739 millones de
guaraníes, 29,4% inferior a igual período de 1999. De dicho total, aproximadamente el 36%
corresponde al sector industrial y el 63% al de servicios, lo que denota un cambio sustancial en la
composición de la misma. De materializarse dichas inversiones, las mismas generarían cerca de
2.354 nuevos puestos de trabajo.
A junio del año 2000, el volumen total de las operaciones realizadas en la Bolsa de Valores y
Productos de Asunción S.A. (BVPASA), alcanzó 16.452,5 millones de guaraníes, 31,1% inferior
respecto a igual período de 1999. La modalidad más utilizada fue la de Renta Variable, 74% frente a
las de Renta Fija que solamente representa 26%.
El salario mínimo que rige para el sector privado se mantiene en 680.162 guaraníes, y con la
inflación negativa del mes de junio de este año en 0,6%, el salario real recuperó en parte su poder
adquisitivo, con lo cual es 4,2% superior al registrado en junio de 1999.
1.7.1.4 Inflación
La tasa de inflación del -0,6% correspondiente al mes de junio de 2000, medida por la
variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC), se caracterizó por el dispar comportamiento de
precios exhibido por la Agrupación de Alimentación respecto de las demás Agrupaciones del Índice,
salvo la Agrupación Gastos Varios que no presentó variación alguna.
La inflación acumulada en el año 2000 asciende al 5,5% mayor al 0,8% alcanzado en igual
período del año 1999.
Por otro lado, la tasa de inflación mensual perteneciente a los bienes de consumo nacional
fue del 0,2%, mientras que la tasa de inflación de los productos de consumo importado fue del
4,1%. Con respecto a la disminución de los precios de consumo observado en la agrupación
Paraguay 17
Por grupos, las tasas de variación fueron las siguientes: Alimentación –2,8%, Vestido y
Calzado 0,4%, Vivienda 0,2%, Gastos en Salud 0,1%, Transporte 3,4%, Educación y Lectura 0,4%,
y Gastos Varios 0%.
La Balanza Comercial del primer semestre del año arrojó un déficit mayor en 11,12% en
comparación al registrado en el mismo período del año pasado. El aumento del déficit comercial se
debe al aumento de casi 9% de las importaciones.
Las exportaciones durante este semestre estuvieron influidas por el problema existente en la
Receita Federal Brasileña, lo cual trabó las exportaciones de soja paraguaya. A pesar de ello, las
exportaciones del país registraron un aumento con respecto al período del año pasado debido a
factores, tales como, mejora de los precios internacionales de la soja y del algodón, aumento de la
producción de algodón, aumento de la demanda brasileña de algodón, soja, cuero y maíz,
recuperación de la demanda de carne de Brasil y Chile, y mayores exportaciones de madera hacia
Argentina.
La exportación de soja, a pesar de haber sufrido una reducción de 21% con respecto al
mismo semestre del año 1999, debido a los problemas ya señalados, representa el 42% del total
exportado, manteniendo su primer lugar como producto de exportación.
Con respecto al Comercio Regional en el primer semestre del año el MERCOSUR absorbió
el 64% de las exportaciones totales del país, de los cuales Brasil lleva el 58,8% de las mercaderías,
Argentina 18% y Uruguay 23,3%.
18 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Las exportaciones a este bloque registran un aumento de casi 87% con relación a la cifra del
mismo período del año 1999. El aumento de las ventas a los socios se explica por los aumentos
significativos del 87,12% con la Argentina, 43,43% con el Brasil, y 697,34% con el Uruguay. Por
otro lado, las ventas al resto del mundo diminuyeron en 40%, esa baja estuvo fuertemente influida
por los menores envíos de soja.
En tanto con el Brasil el aumento se explica en gran medida por las mayores exportaciones
de cereales, soja, algodón, carne y animales vivos.
Con el Uruguay se registró un aumento más que relevante, explicado por los mayores envíos
de soja, que ese país lo reexporta a Japón y España.
Las importaciones del primer semestre registraron un aumento del 8,59% con respecto a las
del mismo período del año anterior. Esto se debió al incremento mundial del precio del petróleo y
derivados.
Con respecto al Comercio Regional, en este semestre el 52% de las importaciones totales
corresponden al MERCOSUR, de los cuales el 46,2% provienen del Brasil, 47,1% de la Argentina y
el 6,7% del Uruguay.
Las importaciones provenientes de este bloque registraron un aumento del 12,56% con
relación al mismo período del año anterior. Este incremento se debió principalmente a las
importaciones provenientes de la Argentina y Uruguay, las cuales tuvieron un incremento de 73,6% y
15,2%, respectivamente. Por otro lado, las compras provenientes del Brasil sufrieron una
disminución de 17,3%.
El nivel de las reservas monetarias internacionales a fin del mes de junio de este año fue de
930,4 millones de dólares.
El saldo de la deuda pública externa al 30 de junio del 2000, asciende a 2.207,8 millones de
dólares. Comparado con el saldo del mes anterior se registra un aumento de 22,4 millones de
dólares. Con relación al saldo del mes de junio del año anterior que fue de 1.564 millones de
dólares, se registra un aumento de 643,1 millones de dólares.
En el primer semestre del año 1999 el promedio de depósitos fue de 38-62% (moneda
nacional y extranjera). En tanto que en el primer semestre del 2000 el promedio fue de 36-64%.
Esto demuestra la tendencia a la dolarización de los depósitos del sistema como una forma de
refugio y la expectativa de los agentes ante una posible depreciación del guaraní. Esto se enmarca
dentro de las consultas a escala regional con respecto a la posibilidad de la aplicación de un
sistema de una moneda única (sustitución de la moneda nacional por el dólar de Estados Unidos).
Dos factores fundamentales influyen en esta situación de inestabilidad del costo del crédito
bancario. Por un lado, la crisis económica que experimenta el país y quizás con un condimento
especulativo de las entidades financieras por un exceso de liquidez en el sistema financiero. Por
otra parte, la política monetaria de reducir el rendimiento de los títulos (IRM) que el BCP vende al
mercado para esterilizar el excedente de liquidez en la plaza financiera y evitar desequilibrar la
inflación.
El tipo de cambio nominal promedio del guaraní con respecto al dólar estadounidense en el
primer semestre del año 1999 fue de 2.927 G/$, en tanto que este año fue de 3.462 G/$. La
depreciación acumulada es superior en el primer semestre de 1999 (8,3%) con relación al 2000
(5,7%). La depreciación interanual del primer semestre de 1999 fue de 12,1%, en tanto del 2000 fue
de 13,6%.
Los Ingresos Corrientes aumentaron en un 7,8% durante el primer semestre del año 2000
con relación al mismo período del año anterior.
20 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Entre los Ingresos Tributarios, el aumento de la tasa del impuesto a los combustibles (del
5,5 % al 11%) originó un incremento del 118% en las recaudaciones durante el primer semestre del
corriente año así como también el impuesto al comercio exterior que se elevó nominalmente en un
52,6% en igual período debido a mejoras en las dependencias aduaneras; sin embargo, los
impuestos principales (IVA, Renta, Selectivo al Consumo) tuvieron una sensible disminución
durante el primer semestre del año 2000 con respecto al de 1999 en un 5,3%, 18,7% y 18,3%
respectivamente, debidas principalmente a la situación económica por la que atraviesa el país así
como también a la alta tasa de evasión impositiva de los contribuyentes.
Con respecto a los Ingresos de Capital, se registró un incremento del 57,1% durante el
primer semestre del 2000 con respecto al mismo período del año anterior debido principalmente a
los aumentos en los reembolsos de préstamos.
Por otra parte, el total de gastos (Corrientes + De Capital) ascendió a 2.398.589 millones de
guaraníes durante el primer semestre del año 2000 en comparación con los 1.866.624 millones de
guaraníes registrados en el mismo período del año 1999, lo que significa un aumento nominal del
28,5%.
Los Gastos Corrientes representan el 79,6% del total de gastos y alcanzaron los 1.908.940
millones de guaraníes en el primer semestre del 2000 con relación a los 1.601.591 millones de
guaraníes recaudados en igual período del año anterior, lo que significa un aumento del 19,2%.
Entre los principales componentes se encuentran los servicios personales que constituyen el 54,4%
del total de gastos corrientes cuya cifra en el primer semestre del año 2000 fue superior en un
19,2% con respecto al mismo período del año anterior, los intereses contractuales de la deuda
pública que se incrementaron en un 80,6% durante el primer semestre del año en curso con
respecto al mismo período del año 1999, y las transferencias corrientes que aumentaron un 20,3%
en el primer semestre del 2000 con relación al año 1999.
En cuanto a los Gastos de Capital, que representan el 20,4% del total de gastos, los
mismos ascendieron a 489.649 millones de guaraníes durante el primer semestre del 2000 en
comparación a los 265.033 millones de guaraníes recaudados en igual período del año 1999, lo que
equivale a un aumento del 19,2%. Entre los componentes se encuentra la inversión física, que
representa el 83,8% del total de los gastos de capital, con un incremento del 102,8% en el primer
semestre del 2000 con respecto a igual período de 1999, y las transferencias de capital que se
incrementaron en 167,8% durante el primer semestre del 2000 con relación a igual período del año
anterior.
El déficit fiscal a junio del 2000 fue de 396.423 millones de guaraníes con un porcentaje de
ejecución del 35,9% en comparación con los 16.155 millones de guaraníes a junio de 1999 con un
porcentaje de ejecución del 0,9%, lo que equivale a un aumento del 2.353,7%.
En el primer semestre de 1999 se ejecutaron un 85,8% a los gastos corrientes y sólo 14,2%
a gastos de capital. Posteriormente, los gastos corrientes se redujeron en un 79,6%, en tanto que
los gastos de capital aumentaron al 20,4%.
El rezago en la ejecución de los gastos de capital fue revertido con la mayor disponibilidad
de recursos derivados del crédito público. Con esto se mejoró la participación de los programas de
inversión, dado que los mismos se orientaron a financiar las inversiones públicas y a constituirse en
contrapartida local para otros proyectos en ejecución.
El servicio de alcantarillado sanitario posee una cobertura del 11% en el Paraguay, lo que
hace que hace que muchas familias cuenten con su propio sistema de evacuación de excretas. El
Cuadro 1.8 muestra algunas características del servicio de saneamiento.
1.8.3 Transporte
1.8.4 Energía
Ese mismo año se creó por Ley Nº 369/72 el Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental,
SENASA.
En 1977, el SENASA elaboró el Plan Nacional de Promoción del Aseo Urbano, que entró en
operación en 1978. Dicho proyecto no prosperó como se planteó, a causa que las prioridades reales
del SENASA eran la provisión de agua para las comunidades y no contaban con recursos
económicos ni técnicos para dicha implementación. De este plan, lo que se obtuvo fue incorporar a
la OPACI y al IDM en el tema.
Durante esta década, el MSPyBS con el apoyo técnico de la OPS dio inicio a los primeros
Cursos Nacionales de Aseo Urbano, que permitieron la capacitación de recursos humanos en el
área, lo que estimuló la creación de unidades administrativas con competencia en el tema en
diferentes municipios del país. Desde entonces el SENASA, a través de sus inspectores, asesora a
las comunidades para mejorar la disposición sanitaria de las basuras.
Mburicaó y Cateura. A finales de la década también se habilitaron otros sitios como el del arroyo
Morotí.
A finales de 1989 e inicios de 1990 se iniciaron gestiones con la JICA para una consultoría
para la elaboración de un Plan de Manejo de los Residuos Sólidos en el Área Metropolitana de
Asunción. Los resultados del apoyo logrado de esta organización fueron la elaboración del estudio
antes mencionado y la formación de recursos humanos en el tema.
En 1990 se creó la Sub Secretaría de Recursos Naturales y Medio Ambiente, que por falta
de una definición clara de funciones conllevó a una serie de conflictos interinstitucionales con el
SENASA.
En 1993, dentro del SENASA, se creó el Departamento de Residuos Sólidos para atender
directamente al sector, incluyendo residuos municipales, hospitalarios, industriales, tóxicos y
peligrosos.
La OPS y SENASA realizaron un estudio en 37 hospitales que culminó con el cierre del
incinerador del LACIMET y abrió la puerta a la creación de un incinerador municipal y la
contratación posterior de una empresa privada para la recolección de los residuos sólidos
hospitalarios y su disposición final.
Durante 1993 y 1994 se desarrolló el Plan de Manejo de los Residuos Sólidos en el Área
Metropolitana de Asunción. Para 1995, se estimó que la cobertura del servicio de recolección en
población urbana era inferior al 25%. Asunción poseía una cobertura inferior al 80% y en el orden
de 33%, en su área metropolitana.
Entre 1994 y 1996, SENASA proporcionó Planes de Manejo de Residuos Sólidos a varias
comunidades y realizó en cada una de ellas, estudios de generación y composición de los residuos
sólidos.
Por Ley Nº 567/95 se aprobó el Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos
transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación.
El tema de los residuos sólidos se incluyó como una cátedra dentro de la Maestría en
Ciencias de la Ingeniería Civil, en el Área del Saneamiento Público y Ambiental, dictado por la
Facultad de Ciencias y Tecnología de la Universidad Católica. El tema también es incorporado
dentro diferentes cátedras en las carreras de Ingeniería Civil, Arquitectura y Diseño Gráfico. De
forma similar la Facultad de Ingeniería Civil de la Universidad Nacional de Asunción, incluye al tema
dentro de la Especialización en Ingeniería Sanitaria y Ambiental.
Las gobernaciones buscan tener mayor participación dentro del sector. Su papel en el
presente decenio será fundamental sobre todo en los departamentos de Central, Alto Paraná e
Itapúa. En los demás departamentos no se perciben mayores inquietudes en el tema.
Existen varias propuestas de manejo de residuos sólidos en el país por parte de varias
empresas extranjeras. Los proyectos incluyen el manejo integral de todos los componentes de
servicio de aseo urbano, incluyendo el tratamiento, recuperación, reciclaje, compostaje,
lombricultura y construcción y operación de plantas de transferencia y relleno sanitario, para un
conjunto de municipalidades. Para esto último se está promoviendo una ley en el Parlamento, que
permita la conformación de empresas mixtas, conformadas por el Estado y empresas privadas
extranjeras.
Por el momento todas las donaciones o fondos internacionales destinados a los municipios,
deben pasar por el Ministerio de Hacienda, sin que sea esto un requisito legal.
A principio del 2000, la OPACI amplió su gestión ante los municipios, incorporando
profesionales expertos en temas relacionados con el medio ambiente. Esta entidad además de
asesorar en cuestiones jurídicas, financieras, contables económicas, administrativas e informáticas,
también ofrece a los gobiernos locales, sin costo, asesoramiento en el tratamiento y disposición de
residuos sólidos. Asimismo, la OPACI ha realizado estudios para la elaboración de proyectos para
la construcción de vertederos y tratamientos de residuos sólidos (relleno sanitario) en varias
localidades del país.
Algunas municipalidades tales como Ayolas, Carmen del Paraná y Coronel Bogado están
desarrollando Planes Decenales de Manejo Integral de Residuos Sólidos, para lo cual han
contratado una empresa consultora del sector privado.
La Fiscalía General del Estado vela por las garantías constitucionales, procede con
intervenciones a municipios, con el fin de dar cumplimiento a la Ley 716/96 y al Código Penal.
Intervienen muchos casos juntamente con las autoridades administrativas, sobre todo con los del
SENASA. Actúa por denuncias, normalmente de la prensa y muchas veces sin sustentos técnicos
necesarios que fundamente su participación. Actualmente posee una Dirección de Medio Ambiente.
Pese a que se han realizado numerosos esfuerzos por mejorar la problemática asociada al
manejo inadecuado de los desechos sólidos en el país, la poca coordinación entre estos no ha
producido los resultados esperados. Las acciones se basan más en la aplicación de estrategias de
gestión “ comando y control” , que inducen a la adopción de posiciones reactivas por parte de los
generadores, más que preventivas, trayendo como consecuencia, inhibición de los involucrados en
la búsqueda de soluciones al problema, limitándose a su acato.
Por otra parte cabe destacar la escasa participación comunitaria en el planteamiento de los
problemas y sus soluciones. La preocupación por los asuntos relacionados con la salud y el
ambiente como consecuencia del manejo inadecuado de los residuos sólidos, parece nacer más
como una consecuencia de las imposiciones y acuerdos internacionales, que por una necesidad
sentida de los ciudadanos y sus instituciones.
La situación actual del manejo de los residuos sólidos en el área urbana del Paraguay, se
refleja en el informe geográfico elaborado a través del Programa de Desarrollo Territorial y
Descentralización de la STP a partir de una base de datos georreferenciada desarrollada en ese
programa y la información recopilada a los efectos de este análisis sectorial. Se debe destacar, que
estos resultados corresponden a una primera aproximación, la cual debe mejorarse para evitar
malas interpretaciones de la realidad nacional mostrada en los mapas, ya que para que el distrito
aparezca identificado en el mismo, basta con que exista al menos un centro poblado con la
característica que se esté evaluando.
Las variables incorporadas fueron: porcentaje de población con cobertura del servicio,
distritos con cobertura municipal, cobertura privada, vertederos a cielo abierto, vertederos
controlados, rellenos sanitarios, ordenanzas y con programas de reciclaje. También se incluye la
identificación de distritos por monto de la tasa aplicada para el servicio y mano de obra empleada.
Para la obtención de los parámetros sobre la situación actual en los municipios en relación
con el sector, se realizó una encuesta para poder obtener una inferencia estadística con la mayor
confiabilidad posible. El universo de la encuesta fue la totalidad de las poblaciones urbanas,
compuesta de 220 municipios con una población de 2.998.074 habitantes. Se encuestaron, vía
telefónica, 101 municipios, cubriendo una población de 2.827.966 habitantes; además, se
analizaron datos de estudios existentes sobre planes decenales de manejo de residuos sólidos, lo
28 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
que equivaldría al 46% de los municipios, cubriendo al 96% de la población urbana. La desviación
estándar muestra sobre el total de los municipios que poseen servicio de recolección fue de 0,03 y
sobre la población censada fue de 0,0000708, obteniéndose muy buena confiabilidad en las
conclusiones de la encuesta.
47%
Con atención
Sin atención
53%
2%
9% 0%
9%
0-6%
7-19%
7%
20-35%
36-60%
61-100%
TOTAL
73%
1%
4%
4% 1%
0-10.000
10.001-25.705
25.706-72.295
72.296-159.985
159.986-516.475
90%
35 31
30
25
No de Municipios
20 15
15
10 5
5
0
Municipal Privado Am bas m odalidades
46
50
40
No de Municipios
30
20 11
10
0
0
Con relleno sanitario Con relleno controlado Vertedero a cielo
abierto
20
20
18
16
No de Municipios
14
12 10
10
8 6
5
6
4 2
2
0
2.000-4.300 4.301-6.000 6.001-8.500 8.501-12.500 12.501-23.760
Figura 2.6: Número de Municipios con Tasas por Prestación de Servicios en el Rango
Señalado de GS
2.2.1 Barrido
El servicio de limpieza es una de las actividades que más se ejecuta (64%), y generalmente
lo realizan las municipalidades. Para el efecto se cuenta con cuadrillas conformadas por 2 a 6
personales.
2.2.4 Tratamiento
No existe ningún sitio sanitario de disposición final de residuos sólidos, sean éstos urbanos
o peligrosos. La disposición final de los residuos normalmente recae en la responsabilidad
municipal. Si bien, existen empresas privadas realizando los servicios de recolección, las mismas
disponen en terrenos o vertederos municipales.
Sin duda, se confirma la situación precaria del sector. En sólo seis distritos, la cobertura del
servicio supera el 60% de la población existente. Lo que es más preocupante es la existencia de
localidades donde no se presta el servicio. La participación del sector privado en el manejo de los
residuos sólidos es incipiente (37% de las comunidades urbanas).
32 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Dado que en Paraguay no existe una "estructura institucional formal" de lo que se entiende
usualmente como "sector de residuos sólidos", puesto que hasta el momento solamente se
identifican a nivel nacional dos unidades de diferentes ministerios que desde su particular interés
ejercen funciones de vigilancia y punitivas sobre los operadores de los servicios que son todas las
municipalidades del país, es obvio que no existe planificación sectorial como tal, sino las acciones
aisladas de cada uno de los actores (224 municipios), que no van más allá de elaborar los
correspondientes presupuestos anuales de costos de la prestación del servicio a su cargo.
Ley No. 1.561/2000 que crea el Sistema Nacional del Ambiente, el Consejo Nacional del
Ambiente y la Secretaría del Ambiente
Esta ley tiene por objeto crear y regular el funcionamiento de los organismos responsables
de la elaboración, normalización, coordinación, ejecución y fiscalización de la política y gestión
ambiental nacional.
Crea en su orden, el Sistema Nacional del Ambiente (SISNAM), integrado por el conjunto de
órganos y entidades públicas de los niveles nacional, departamental y municipal, con competencia
ambiental y las entidades privadas creadas con igual objetivo, a fin de actuar en forma conjunta,
armónica y coordinada, en la búsqueda de soluciones a la problemática ambiental y evitar conflictos
interinstitucionales, vacíos o superposiciones de competencia y así responder con eficiencia y
eficacia a los objetivos de la política ambiental. Igualmente crea el Consejo Nacional del Ambiente
(CONAM), como órgano colegiado de carácter interinstitucional, instancia consultiva y definitoria de
la política ambiental nacional, presidido por el Secretario Ejecutivo de la Secretaría del Ambiente
(SEAM) e integrado por representantes de las unidades ambientales de los ministerios, secretarías
y órganos públicos sectoriales; por las Secretarías y Departamentos Ambientales de los gobiernos
departamentales y municipales; representantes de las entidades gremiales, de los sectores
productivos privados y de las organizaciones ambientalistas no gubernamentales sin fines de lucro.
Tendrá además de las funciones definitorias, las de supervisión y evaluación de la política ambiental
Paraguay 43
nacional. Finalmente la SEAM estará integrada por: la Sub Secretaría de Estado de Recursos
Naturales y Medio Ambiente; la Dirección de Ordenamiento Ambiental (DOA), la Dirección de
Parques Nacionales y Vida Silvestre; la Oficina CITES-Paraguay y la Oficina de Pesca, todas
actualmente dependientes del Ministerio de Agricultura y Ganadería y la Dirección de Protección
Ambiental, del Servicio de Saneamiento Ambiental (SENASA), perteneciente al Ministerio de Salud
Pública y Bienestar Social.
Se ha presentado este detalle de la Ley, por las implicaciones que tiene en el futuro
inmediato del sector de los residuos sólidos del Paraguay. La ley en su conjunto es propicia para el
sector, porque constituye el marco jurídico del mismo, al crear los organismos de su Rectoría, toda
vez que sus funciones comprenden la formulación, aprobación, normalización, coordinación,
ejecución y fiscalización de la política y gestión ambiental nacional. Está en proceso de
reglamentación con plazo que vence en septiembre del 2000 y de los resultados de esta ley,
dependerá la operatividad del SISNAM y el CONAM, por el gran número y diversidad de
instituciones que deben estar en ellos representados y que su composición refleje un equilibrio de
poderes (nacional, departamental y municipal); de intereses entre Estado y particulares
(participación del sector privado).
Ley Nº1.614 del Marco Regulatorio y Tarifario del Servicio Público de Provisión de Agua
Potable y Alcantarillado Sanitario para la República del Paraguay
Esta importante ley se constituye en uno de los más destacados resultados del Análisis
Sectorial de Agua Potable y Saneamiento (ASAPS) del Paraguay, realizado en abril de 1998, en un
esfuerzo similar al actual análisis de Residuos Sólidos. La importancia de esta ley, comúnmente
conocida como del Ente Regulador de Servicios Sanitarios (ERSSAN), respecto del sector de
residuos sólidos, radica en que establecería un precedente jurídico en un servicio público de
características muy similares al de residuos sólidos. Define ampliamente los objetivos de la
regulación del servicio de agua potable y alcantarillado sanitario, entre los cuales se destaca
establecer el sistema normativo que garantice su prestación, continuidad, regularidad,
sostenibilidad, calidad, generalidad e igualdad, para que se garantice su eficiencia, la protección de
la salud pública y del ambiente con la utilización racional de los recursos. Establece el Principio de
Titularidad, de naturaleza pública y perteneciente al Estado paraguayo e igualmente la competencia
del Titular. Como se mencionó antes, crea el ERSSAN, como entidad autárquica, con personería
jurídica, dependiente del poder ejecutivo, cuya competencia, facultades y conformación también son
determinadas en la ley, entre las cuales cabe destacar la protección de los intereses de la
comunidad y de los usuarios del servicio. Las facultades y obligaciones se agrupan en tres
categorías: de regulación, de supervisión y de administración. El Artículo 13, le exige promover la
descentralización de las atribuciones y funciones que la misma Ley le confiere a los organismos y
entidades públicos de los gobiernos departamentales y municipales que actúan en materia
ambiental, con el fin de optimizar el control ambiental y la conservación de los recursos naturales.
También podrá facilitar su fortalecimiento institucional mediante convenios.
El Código Sanitario actual es bastante preciso, detallado y extenso, pero está vigente desde
1980. Fue elaborado y promulgado bajo contextos sociopolíticos, nacional e internacional,
diferentes al actual y su estructuración refleja un modelo sanitario centralizado, vertical y
asistencialista. Por ello, debe ser revisado y modificado a la luz de los avances políticos y sanitarios,
que indudablemente se han registrado en los últimos años. Por ésta y otras razones de carácter
constitucional, como la descentralización (la actual Constitución fue promulgada en 1992), así como
el fenómeno de la globalización, donde los conceptos de desarrollo sostenible e integración son
valores sustantivos y asimilados plenamente, se hace imperativo readecuar la legislación sanitaria,
máxime si se tiene en cuenta que Paraguay está incorporado dentro de un marco de integración
regional como lo es el MERCOSUR. Por otra parte, en el país se presenta una acelerada e
irracional depredación de los recursos naturales que amenaza el frágil equilibrio de su ecosistema.
En consecuencia de todo ello, el MSPyBS consideró necesario adecuar el actual código a las
nuevas realidades sanitarias del país y del mundo, a los nuevos conceptos de la promoción de la
salud, a los derechos humanos, a la globalización, así como a la necesidad de un ambiente y
ecosistema estables. El proyecto de nuevo Código Sanitario ha sido presentado por el Ejecutivo al
Congreso para su trámite legal.
Comentario especial merece este proyecto de ley, específicamente en su Título VI, Capítulo
V, De los Desechos Sólidos. Los tres artículos que lo conforman: 207, 208 y 209, determinan que
el MSPyBS ejercerá la rectoría en el manejo de los residuos sólidos mediante la formulación de
políticas nacionales, estrategias de desarrollo y su planificación; que determinará las normas sobre
condiciones del servicio, desde su almacenamiento hasta su disposición final; aprobará
técnicamente los sistemas de limpieza pública de los municipios del país (los operadores), y
reglamentará todo lo que afecte a la salud humana.
Esto, es cuando menos, contradictorio con el espíritu y objetivos de la Ley No. 1.561/2000,
que precisamente "para efectos de actuar en forma conjunta, armónica y ordenada, en busca de
respuestas y soluciones a la problemática ambiental y evitar conflictos institucionales, vacíos o
superposiciones de competencia y para responder con eficiencia y eficacia a los objetivos de la
política ambiental", creó el SISNAM, el CONAM y la SEAM, traspasándole a esta última, la Unidad
y los escasos recursos que el MSPyBS tiene en el SENASA, asignados a residuos sólidos.
Con ocasión de una reunión de presentación del Diagnóstico Preliminar preparado para este
ASRS, la Gobernación del Departamento Central presentó este proyecto de ley, previamente
elevado por la Gobernación a la Cámara de Diputados. En síntesis, el proyecto propone transferir a
los gobiernos departamentales la autoridad para elegir los sitios de disposición final dentro de su
11
Revisión del Proyecto de Ley para el Código Sanitario, H. C. de Senadores, Asunción, 13.09.2000.
Paraguay 45
respectivo territorio; que la recolección y transporte de los residuos sólidos hasta los sitios de
disposición final continúe siendo ejecutada por los municipios; obliga a la Administración Nacional
de Electricidad (ANDE) a incluir en su factura el cobro de las tasas de recolección y disposición final
de residuos sólidos "en un porcentaje que será establecido por los Municipios en el caso de la tasa
de recolección y la Gobernación respectiva, en el caso de la tasa de disposición final", y otras
disposiciones conexas.
Si la intención del Proyecto de Ley es que el valor a facturar por servicio de aseo urbano,
sea un porcentaje del consumo de energía del usuario, es un exabrupto, pues no existe relación
directa entre el uso de los dos servicios (energía y residuos sólidos), y ocasionaría muchas
distorsiones y cobros injustos. En muchos países y desde hace varias décadas, se utiliza la
facturación de éste u otro servicio domiciliario (agua potable y alcantarillado, que es el más afín o
teléfonos), para asegurar su recaudación, toda vez que el usuario no tiene la posibilidad de pagar
un servicio y otro no. Debe cancelar el valor total de la factura a fin de evitar que le sea suspendido
el de energía eléctrica. En este caso, el valor del servicio de residuos sólidos por el periodo
establecido de facturación, es constante normalmente por un año, o mientras se reajusta el costo
del mismo.
Programa de Gobierno
Sin lugar a dudas, la suerte de la Reforma del Estado está ligada al Programa de Gobierno,
por cuanto12 la elaboración del Plan de Gobierno 1999-2003, responde a la necesidad de contar
con políticas de Estado y directivas de Gobierno que, como parte de un efecto integral, permitan
una administración estatal transparente y sistémica; incrementen su eficiencia para la atención de la
demanda social, contribuyan al fortalecimiento del aparato productivo y protejan el equilibrio
ambiental.
Con el fin de preparar al Estado para este reto, se precisa una renovada base institucional
que tenga como características la subsidiaridad, la organización racional, la eficiencia y la
transparencia operativa. El modelo de Estado paraguayo, definido como conjunto de entidades que
regulan las relaciones sociales y aplican las leyes y reglamentos, debe convertirse en uno de
carácter normativo, regulador y promotor de las relaciones económicas y sociales.
12
Programa de Gobierno 1999-2003, Consolidado y Complementado, Asunción, nov. 1999.
13
Programa de Fortalecimiento Municipal (PFM), Módulo I Proyecto Marco Jurídico, Asunción, Paraguay, 1999.
Paraguay 47
Los dos últimos gobiernos de la “ era democrática” , poco han avanzado en el mejoramiento y
la racionalización de la gestión administrativa estatal, pese a constantes anuncios de planes,
programas y proyectos para emprender una reforma profunda al modelo de Estado existente. La
propuesta de la reconversión institucional y organizativa del Estado paraguayo se dirige a superar
un modelo de sector público y un estilo de gestión que ayudan a conformar el estatismo
paternalista, sobredimensionado en lo administrativo y de vocación centralista.
El Poder Ejecutivo está organizado desde una perspectiva que supone el protagonismo del
Estado en el proceso económico. Significa que cuenta con facultades de interventor y con presencia
directa como productor de bienes y prestador de servicios. La presencia económica del Estado, en
algunos casos, se realiza en forma monopólica a través de entes descentralizados, autónomos y
autárquicos que se vinculan al Poder Ejecutivo por medio de un ministerio. Se debe referir que la
existencia de monopolios públicos o privados no cuentan con el respaldo constitucional.
Una forma de clasificación de las entidades públicas, las agrupa según el estatus económico
de su actividad, relacionado con el carácter de competencia principal en: “ Gobierno Central” ,
“Entidades Reguladoras” , “ Entidades sin discriminar” , “ Empresas Públicas” , “ Empresas Financieras”
y por último las “ Administraciones Regionales y Locales” . La Administración Pública se compone del
Gobierno Central, 17 Gobiernos Departamentales y 224 Municipales (número que puede variar
según cambios de población y ordenamiento territorial).
Las denominadas “ empresas públicas” tienen por esencia la cualidad de ser operadoras (por
ejemplo, CORPOSANA, ANTELCO, ANDE), pero también mantienen competencias de otra
naturaleza, debido a que el origen legal las define como autárquicas y/o descentralizadas.
El estudio ha identificado, entre otros, los siguientes ejes centrales de la reforma del Estado,
que tienen relación directa con el análisis que nos ocupa y son:
Por todas las anteriores razones, el Diagnóstico del Sector Público aconseja promover la
siguiente agenda legislativa de Reforma del Estado:
Se han destacado las cuatro últimas leyes por ser las directamente relacionadas con el
sector de residuos sólidos. Dentro de los objetivos que tienen las leyes propuestas, se hace
referencia a: iniciar una política de privatizaciones que suponga retirar al Estado de los procesos de
producción y prestación de servicios. Los efectos de la privatización se harán sentir en la mayor
disponibilidad fiscal que permitirá al Estado cubrir los servicios sociales. La venta de activos públicos
dinamizará el crecimiento económico a través de la inversión privada y mejorará la competitividad
sistémica de la economía porque los criterios políticos o seudosociales con que se maneja la
economía pública serán reemplazados por el criterio de la eficiencia. Por supuesto que en el proceso
debe estar presente la función reguladora ejercida por el ente regulador respectivo (Ley 9).
Anteriormente, al analizar la Ley del ERSSAN, se aconsejaba su extensión de competencia al sector
de residuos sólidos, por esta misma razón. Un análisis más detenido requieren las siguientes leyes:
Ley de Descentralización
matriz institucional, que establezca con precisión, los diferentes niveles de competencia y la
asignación de funciones entre las tres instancias gubernamentales que integran el sector público. A
través de la ley se debe articular un régimen de descentralización por el cual se organice la
transferencia y delegación de atribuciones técnico administrativas no privativas del Poder Ejecutivo a
nivel nacional. La Ley de Descentralización debe reconocer el carácter unitario de la República y la
necesidad de lograr relaciones de cooperación y coordinación con los gobiernos municipales. Debe
por lo tanto definir entre otros, el régimen de cooperación y coordinación que se debe establecer
entre el gobierno departamental y el municipal.
Ley de Privatizaciones
La realización de la reforma del Estado debe contar con una ley marco que faculte al Poder
Ejecutivo a proceder a la privatización o a la concesión total o parcial de los servicios, prestaciones u
obras, cuya gestión actual se encuentre a su cargo, o a la liquidación de las empresas, sociedades,
establecimientos o haciendas productivas cuya propiedad pertenezca total o parcialmente al Estado
Nacional, que hayan sido declarados “ Sujetos a privatización” , conforme con las previsiones de las
leyes y la Constitución.
Esta ley tendría el objetivo de posibilitar la operación eficiente y competitiva de los mercados.
El Estado regulador debe contar con los recursos que le permitan superar las fallas del mercado que
conducen a la formación de monopolios y los abusos sobre los usuarios de parte de los beneficiarios
de la concesión. La transferencia de los activos del sector público debe ir acompañada de la
creación de instituciones que tengan la función de regular los mercados. Se deben lograr arreglos
institucionales que garanticen la calidad de la regulación, porque de lo contrario se estaría
propiciando la posibilidad de facilitar y estimular el comportamiento rentista de los actores
económicos. Por eso la función de las instancias reguladoras debe responder a los criterios de:
racionalidad, efectividad y eficiencia, productividad, responsabilidad del regulador y legitimidad.
3.1.4 Análisis de los planes y programas del sector para identificar su capacidad a fin de
cumplir con las decisiones gubernamentales y atender las necesidades de los
usuarios y de la comunidad en general
a) Sector público
La Secretaría del Ambiente (SEAM), como institución autonóma, xxxxxxxx, con personería
jurídica de derecho público, patrimonio propio y duración indefinida, dependiente de la Presidencia
de la República, tiene como objetivo la formulación, coordinación y fiscalización de la política
ambiental nacional, definida por el CONAM.
14
Diagnóstico Preliminar, ASRS-PAR., Lima R., 2000.
15
Programa de Fortalecimiento Municipal (PFM), Op cit.
Paraguay 51
Los Municipios (224), responsables por tratarse de un servicio público local y por mandato del
Código Sanitario. En la medida de sus posibilidades y recursos, las municipalidades ejecutan el
servicio directamente mediante una Unidad más de la Administración Municipal, dependiente
directamente del Intendente. En ese caso, el cobro del servicio se hace mediante una tasa sobre el
valor de la propiedad, que como tal no tiene una relación directa con el servicio que se presta y la
calidad o cantidad de los residuos recolectados. Los ingresos por esas tasa entran a fondos
comunes de la Administración Municipal y es ésta la que provee los fondos para cubrir los costos de
su funcionamiento, que siempre son mayores que los recaudos y determinan una situación de
dependencia y debilidad gerencial. En muchos casos, para el aseo urbano se contrata total o
parcialmente su ejecución (tercerización), pero el municipio es el responsable por el cobro de las
tasas con las cuales paga al contratista. En menor número se dan casos de concesión de los
servicios. Para el caso de los residuos hospitalarios y peligrosos, corresponde al generador darle
solución a todo el proceso hasta su disposición final.
Se pudo demostrar que de todas estas instituciones, excepción hecha de los municipios, por
obvias razones, solamente en SENASA existe un Departamento de Residuos Sólidos, que por
razones presupuestarias no cuenta con recursos suficientes para desplazar su personal a los
municipios que le solicitan su apoyo. Las demás instituciones citadas, se vinculan informal y
descoordinadamente entre sí y con las municipalidades que deberían ser su objetivo principal.
b) Sector Privado
Además de los pocos casos en que hay participación del sector privado, en las formas antes
mencionadas, en apoyo a los municipios, existen organismos no gubernamentales (ONG), que les
brindan asesoría técnica, generalmente pagada por los municipios.
a) Promover la cooperación entre las municipalidades del país y la coordinación de éstas con las
instituciones públicas estatales y no estatales para el desarrollo orgánico y planificado de
intereses comunes.
b) Fortalecer la vigencia plena del régimen de la autonomía municipal consagrada en la
Constitución y Ley Orgánica Municipal.
c) Promover y perfeccionar el fortalecimiento institucional de las municipalidades y consolidación de
los principios democráticos y participativos comunales.
16
OPACI, Estatutos Sociales, Asunción, 2000.
52 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Otras ONG:
LOS ECOCLUBES17. Asociaciones sin fines de lucro que congregan a jóvenes y niños,
comprometidos en mejorar las condiciones del medio ambiente en que viven, combatiendo la
contaminación ambiental y protegiendo los recursos naturales de la fauna y la flora, y desarrollando
otras actividades de promoción y protección de la salud colectiva e individual. En Paraguay existen
varios Ecoclubes y participan en actividades de la comunidad como identificación de riesgos y
soluciones a problemas ambientales, ...reciclaje de residuos y desarrollo de una nueva cultura
ambiental.
Se modifica solamente a nivel nacional, puesto que con la creación de: el SISNAM, el
CONAM y la SEAM, desaparecen las competencias de los ministerios: MAG y MSPyBS,
continuando éste último únicamente con el control y vigilancia que debe realizar para prevenir que
una mala gestión de los residuos sólidos pueda ocasionar problemas a la salud humana. Las
gobernaciones y municipalidades tendrán representación en los dos primeros y deberán relacionarse
con la SEAM como Ente Rector. En el nivel Departamental, las Unidades Ambientales
correspondientes con funciones asesoras y de coordinación entre el nivel nacional y el municipal y
finalmente, en este nivel, las Unidades de la Administración Municipal destinadas a la gestión de los
residuos sólidos (operadores locales).
17
ECOCLUBES, hoja descriptiva.
Paraguay 53
El número y su porcentaje, de los municipios urbanos que carecen del servicio de residuos
sólidos es muy elevado, casi la mitad de todos. Afortunadamente se trata de los más pequeños lo
cual minimiza el problema en términos de población no servida.
Recursos humanos vinculados al servicio: La misma encuesta, encontró los resultados que se
muestran en el Cuadro 3.2.
18
Plan de Trabajo y Términos de Referencia, ASRS-PAR, PIAS/OPS-OMS.
54 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Son diversas las razones para que se dé esta situación tan pobre: bajos salarios, mínimos
incentivos, rechazo de algunas personas al tipo de trabajo por su desprestigio; dificultad o
imposibilidad de conseguir profesionales en pequeños municipios e incapacidad de éstos para
pagarles salarios competitivos.
Potencial de las Juntas de Saneamiento para trabajar en el manejo de los residuos sólidos,
especialmente en el área rural. Las Juntas de Saneamiento son una experiencia modelo de
Paraguay que se ha mantenido por más de 28 años (fueron creadas por la Ley No. 369/72), y
representan un buen ejemplo de política de descentralización, participación comunitaria y de acción
conjunta gobierno-comunidad. Las Juntas fueron creadas “ con la finalidad de obtener la participación
comunitaria en la elaboración y ejecución de los programas locales de saneamiento y control de las
obras que se realicen” . SENASA asumió la responsabilidad de crear en cada distrito, conjuntamente
con la municipalidad local, la organización de una Junta de Saneamiento constituida por vecinos que
sean usuarios y beneficiarios de dichas obras. Las Juntas tienen la finalidad de colaborar en la
orientación y organización de las comunidades con relación al saneamiento, representar a los
beneficiarios y usuarios de los servicios de saneamiento; participar en la elaboración de los
programas locales de saneamiento y su ejecución; contratar la prestación de servicios; administrar
los sistemas de agua potable y disposición de excretas y de basuras y vigilar el correcto
funcionamiento de pozos de agua y letrinas. El SENASA debe administrar el Fondo Rotatorio para
viabilizar la creación de las Juntas y prestar asistencia legal, administrativa, de ingeniería y de
promoción y educación. Actualmente existen aproximadamente 400 Juntas que atienden a cerca de
2 millones de habitantes. Es de esperarse que la SEAM continúe apoyando esta experiencia tan
exitosa y sería interesante que puedan convertirse en Centros de Atención Primaria de Salud
Ambiental.
Como experiencia de Atención Primaria Ambiental en el campo de los residuos sólidos, está
el programa de reciclaje de periódicos y elaboración de utensilios caseros, a cargo del Ecoclub de
Asunción, que forma parte del programa de comunidades saludables que promueve la OPS.
Los municipios para resolver el problema que les representa mantener la limpieza urbana,
cada uno en la medida de tamaño, capacidad y recursos, ha organizado una Unidad más de la
Administración Municipal, a la cual se le asigna la responsabilidad de este servicio y en la mayoría
de los casos, otros similares. Es por lo tanto conveniente que tengan una organización mínima
modelo, para lo cual se sugiere basarse en las actuales de dos municipios, uno con población
mayor de 10.000 hab. y otra para localidades con población menor a ese número (para facilidad y
por conveniencia se ha decidido agruparlos así, incluida un tercer grupo de menos de 2.000 hab.).
Es muy importante recalcar, que cada caso es particular por los factores antes mencionados
y otros más, pero que esto puede significar una guía mínima o línea de base.
Paraguay 55
Estado. A fin de poder implementar con éxito la reforma del Estado, se debe profundizar la
democracia, poniendo en práctica políticas públicas que posibiliten la consolidación política, social y
económica de sus instituciones. Estos esfuerzos no deben darse en forma aislada, como hasta
ahora, sino que deben estar coordinados y guiados por la noción que vincula la vigencia del Estado
democrático de derecho con el éxito de los procesos de transformación.
Las políticas de Estado deben tender al logro de la eficiencia y eficacia de las instancias
públicas y, en su caso, dependiendo del área, deben propender a la privatización.
El Estado no debe ser sólo objeto de reforma administrativa y económica, sino que social,
muy especialmente. Su presencia debe, básicamente, circunscribirse a las áreas de seguridad,
salud, educación e infraestructura pública. Debe acelerar el proceso de descentralización,
propiciando la transferencia de capacidad decisional y de recursos hacia las correspondientes
instancias de decisión y ejecución de políticas públicas.
La reforma del Estado no debe limitarse a lo expresado sino que se debe priorizar el
establecimiento de un marco jurídico orgánico que provea de un sistema no rígido de normas que
permita homogeneizar el funcionamiento de la administración pública, compatibilizando
adecuadamente el funcionamiento de las instancias nacional, departamental y local. La ausencia de
rigidez en el ordenamiento jurídico nacional, permitirá, a su vez, estimular la cooperación y
coordinación entre los actores públicos y privados, al remover los obstáculos, generalmente
burocráticos, que impiden actualmente la realización eficiente de las políticas públicas.
Un claro ejemplo, en las condiciones actuales, del fracaso del único intento real de
descentralización se tiene con la falta de cumplimiento o implementación inadecuada del acuerdo
contractual de compromiso para la Descentralización Administrativa en Salud, al que arribaron, en
el marco de la Ley 1032/96 y del Decreto Nº 19.966, que reglamenta la descentralización sanitaria
local, la participación ciudadana y la autogestión en salud como estrategias para el desarrollo del
Sistema Nacional de Salud, el MSPyBS, la Gobernación Central y los gobiernos municipales y los
Consejos Locales de Salud de diversos municipios de dicho departamento. Dicho fracaso se debe a
la interpretación inadecuada y hasta distorsionada de las atribuciones y funciones que competen a
cada una de las entidades involucradas.
Art. 6º.- De la calidad de vida. La calidad de vida será promovida por el Estado mediante
planes y políticas que reconozcan los factores condicionantes, tales como la pobreza extrema y los
impedimentos de la discapacidad o la edad. El Estado también fomentará la investigación sobre los
factores de población y sus vínculos con el desarrollo económico social, con la preservación del
ambiente y con la calidad de vida de los habitantes.
Art. 7º.- Del derecho a un ambiente saludable. Toda persona tiene derecho a habitar en
un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado. Constituyen objetivos prioritarios de interés
social la preservación, la conservación, la recomposición y el mejoramiento del ambiente, así como
su conciliación con el desarrollo humano integral. Estos propósitos orientarán la legislación y la
política gubernamental.
58 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Art. 38º.- De la defensa de los intereses difusos. Toda persona tiene derecho, individual o
colectivamente, a reclamar a las autoridades públicas medidas para la defensa del ambiente, la
integridad del hábitat, de la salubridad pública, del acervo cultural nacional, de los intereses del
consumidor u de otros que por su naturaleza jurídica pertenezcan a la comunidad y hagan relación
con la calidad de vida y con el patrimonio colectivo.
Art. 40º.- Del derecho a peticionar a las autoridades. Toda persona, individual o
colectivamente, tiene el derecho de peticionar a las autoridades, quienes deberán responder dentro
del plazo y según las modalidades que la ley determine. Se reputará denegada toda petición que no
obtuviese respuesta en dicho plazo.
Art. 68º.- Del derecho a la salud. El Estado protegerá y promoverá la salud como derecho
fundamental de la persona y en interés de la comunidad. Nadie será privado de asistencia pública
para prevenir o tratar enfermedades, pestes o plagas, y de socorro en los casos de catástrofes y de
accidentes. Toda persona está obligada a someterse a las medidas sanitarias que establezca la ley,
dentro del respeto a la dignidad humana.
Art. 69º.- Del sistema nacional de salud. Se promoverá un sistema nacional de salud que
ejecute acciones sanitarias integradas, con políticas que posibiliten la concertación, la coordinación
y la complementación de programas y recursos del sector público y privado.
Art. 70º.- Del régimen de bienestar social. La ley establecerá programas de bienestar
social mediante estrategias basadas en la educación sanitaria y en la participación comunitaria.
Art. 160º.- De las regiones. Los departamentos podrán agruparse en regiones, para el
mejor desarrollo de sus respectivas comunidades. Su constitución y su funcionamiento serán
regulados por la ley.
Art. 161.- Del gobierno departamental. El gobierno de cada departamento será ejercido
por un gobernador y por una junta departamental. Serán electos por voto directo de los ciudadanos
radicados en los respectivos departamentos, en comicios coincidentes con las elecciones
generales, y durarán cinco años en sus funciones. El gobernador representa al poder ejecutivo en la
ejecución de la política nacional. No podrá ser reelecto. La ley determinará la composición y las
funciones de las juntas departamentales.
1. Coordinar las actividades con las de las distintas municipalidades del departamento; organizar
los servicios departamentales comunes, tales como obras públicas, provisión de energía, de
agua potable y de los demás que afecten conjuntamente a más de un municipio, así como
promover las asociaciones de cooperación entre ellos.
2. Preparar el plan de desarrollo departamental, que deberá coordinarse con el plan nacional de
desarrollo y elaborar la formulación presupuestaria anual, a considerarse en el presupuesto
general de la Nación.
3. Coordinar la acción departamental con las actividades del gobierno central, en especial en lo
relacionado con las oficinas de carácter nacional del departamento, primordialmente en el
ámbito de la salud y en el de la educación.
Art. 166º.- De la autonomía municipal. Las municipalidades son órganos de gobierno local
con personería jurídica que, dentro de su competencia, tienen autonomía política, administrativa y
normativa, así como autarquía en la recaudación e inversión de los recursos.
Art. 167º.- Del gobierno municipal. El gobierno de los municipios estará a cargo de un
intendente y de una junta municipal, los cuales serán electos en sufragio directo por las personas
habilitadas legalmente.
Art. 177º.- Del carácter de los planes de desarrollo. Los planes de desarrollo serán
indicativos para el sector privado y de cumplimiento obligatorio para el sector público.
60 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
En su título II, trata de la Salud y el Medio, en cuyos capítulos I y siguientes legisla sobre el
saneamiento ambiental y la contaminación.
El Art. 66º prescribe: Queda prohibida toda acción que deteriore el medio natural,
disminuyendo su calidad, tornándolo riesgoso para la salud.
Art. 67º: El Ministerio determinará los límites de tolerancia para la emisión o descarga de
contaminantes o poluidores de la atmósfera, el agua y el suelo y establecerá las normas a que
deben ajustarse las actividades laborales, industriales, comerciales y del transporte, para preservar
el ambiente de deterioro.
Art. 90º: El Ministerio determinará las normas sanitarias que deberán observarse para una
adecuada disposición y tratamiento de basuras.
Art. 91º: Estarán sujetos a las medidas sanitarias que dicte el Ministerio, todos los vehículos
que se dediquen al transporte en la vía pública.
Las Juntas de Saneamiento, previstas en la Ley del SENASA, también se verán restringidas
en su funcionamiento, facultades y atribuciones una vez que entre en vigencia la Ley del ERSSAN,
antes citada. Eventualmente, podría utilizarse el mismo esquema que el implementado para la
provisión de agua potable en las comunidades rurales, en lo relativo a los residuos sólidos, en
dichos lugares.
Este cuerpo legal, que podría considerarse como la carta orgánica del mencionado
Ministerio, a más de contener una larga lista de enunciaciones plenamente retóricas, contempla una
serie de postulados muy interesantes, directamente relacionados al medio ambiente, entre los que
pueden citarse como principales los siguientes:
Art. 4º: El derecho de todas las personas a un nivel adecuado y digno de vida en lo que
respecta a la salud y al bienestar, no sólo descansa en la atención médica y sanitaria, sino que
comprende a la vez el derecho a un nivel adecuado de alimentos, agua, vivienda, educación,
trabajo y servicios sociales desde una perspectiva de género y dentro de un marco de libertad, paz,
seguridad y equidad, en consonancia con un ambiente saludable.
Art. 8º: Constituyen ámbitos de responsabilidad, control y ejecución del Ministerio de Salud
Pública y Bienestar Social las siguientes áreas específicas de acción:
Art. 9º: Son funciones específicas en el área de conducción de la salud y del ambiente
humano:
62 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Art. 20º: Son funciones específicas del Ministro de Salud Pública y Bienestar Social:
Ley Nº 1.561/2000 que crea el Sistema Nacional del Ambiente, el Consejo Nacional del
Ambiente y la Secretaría del Ambiente.
La citada ley, promulgada en base a la sanción automática prevista por el Art. 211 de la
Constitución nacional, tiene por objeto, conforme a su Art. 1º, crear y regular el funcionamiento de
los organismos responsables de la elaboración, normalización, coordinación, ejecución y
fiscalización de la política y gestión ambiental nacional.
El Art. 2º instituye el Sistema Nacional del Medio Ambiente (SISNAM), integrado por el
conjunto de órganos y entidades públicas de los gobiernos nacional, departamental y municipal, con
competencia ambiental, y las entidades privadas creadas con igual objeto, a los efectos de actuar
en forma conjunta, armónica y ordenada, en la búsqueda de respuestas y soluciones a la
problemática ambiental. Asimismo, para evitar conflictos interinstitucionales, vacíos o
superposiciones de competencia, y para responder con eficiencia y eficacia a los objetivos de la
política ambiental.
Art. 3º: Créase el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), órgano colegiado, de carácter
interinstitucional, como instancia deliberativa, consultiva y definidora de la política ambiental
nacional.
Art. 7º: Créase la Secretaría del Ambiente (SEAM), como institución autónoma, autárquica,
con personería jurídica de derecho público, patrimonio propio y duración indefinida.
Art. 11º: La SEAM tiene por objetivo la formulación, coordinación ejecución y fiscalización de
la política ambiental nacional.
Es obvio que según el espíritu de esta ley, su jurisdicción es la referida únicamente a los
recursos naturales, entendidos como ambiente, desentendiéndose de la persona humana como
sujeto de su razón de ser.
Art. 14º: La SEAM adquiere el carácter de autoridad de aplicación de las siguientes leyes
que tienen relación directa con la gestión de los residuos sólidos:
Art. 37º: La SEAM elaborará en un plazo no mayor de dos años, un Código Ambiental que
unifique y armonice la legislación específica.
La elaboración del Código Ambiental será de vital importancia al dar validez a las normas y
permitir las sanciones correspondientes. De la adecuada configuración del código en cuestión y de
la reglamentación respectiva, depende en gran medida el éxito de la gestión concerniente a los
residuos sólidos. La misma se debe basar en las recomendaciones de la Agenda 21 y demás
acuerdos celebrados en la Cumbre para la Tierra, en Río de Janeiro, Brasil, en 1992, la que en la
parte correspondiente a la gestión de desechos sólidos y aguas residuales, declara enfáticamente
que la mejor manera de abordar el problema consiste en el enfoque preventivo. Esto es, toda la
legislación futura se debe basar en dicho enfoque y no solamente en la punición, como hasta ahora.
Esta ley establece los parámetros generales relativos al tema y designa al MSPyBS, al
MAG, al MIC y a la Comisión Nacional de Defensa de los Recursos Naturales y Preservación del
Medio Ambiente como responsables de la proposición de las normas de control necesarias para
hacer efectiva la prohibición establecida en la misma.
Esta Ley regula la Administración Financiera del Estado, que comprende el conjunto de
sistemas, las normas básicas y los procedimientos administrativos a los que se ajustarán sus
distintos organismos y dependencias para programar, gestionar, registrar, controlar y evaluar los
ingresos y el destino de los fondos públicos. Con la presente Ley se estructuró la norma
fundamental que rige el proceso presupuestario del sector público, en base a la técnica denominada
“Presupuesto por Programas” .
Regula la carta orgánica municipal, en cuyo marco las municipalidades son autónomas en el
orden político, jurídico, económico y administrativo, autonomía que será ejercida en los términos de
la Constitución Nacional y de la presente Ley. En ese sentido, las ordenanzas, reglamentos y
resoluciones que dictaren las municipalidades no podrán quedar sin efecto, sino de acuerdo a las
disposiciones de la Ley Orgánica Municipal. Todo el área concerniente a residuos sólidos es
Paraguay 65
eminentemente municipal, por lo que una vez que se conozca la reglamentación de la ley de
creación de la Secretaría del Ambiente se tendrá un panorama más aproximado del conflicto de
funciones y prerrogativas que se dará inicialmente.
Ley 125 del 9 de enero de 1992 que establece el Nuevo Régimen Tributario.
El nuevo régimen tributario del país está contemplado en su totalidad en esta ley, que tiene
importancia directa sobre las contrataciones públicas en virtud de la creación del Impuesto al Valor
Agregado (IVA) con una tasa del 10%. En un buen número de licitaciones, se prevé la exoneración
del IVA. En el tema de residuos sólidos son importantes el Art. 79 incisos d) y e), artículos 82, 83
incisos 3 y 4 y Art. 89. El Art. 54 que trata sobre el impuesto inmobiliario es de importancia capital
en el manejo de residuos sólidos debido a que es una de las principales fuentes de recursos de los
municipios y gobernaciones. Las municipalidades deben ocuparse de su recaudación y les
corresponde en propiedad el 70% del valor recaudado.
Ley 620/76 que establece el Régimen Tributario para las Municipalidades del Interior
del País.
Modificada parcialmente y actualizada por la Ley 135/91, regula la percepción de los tributos
municipales generales y específicamente las tasas por recolección de basuras, limpieza de vías
públicas y de cementerio, cuyo Art. 110º establece: La Municipalidad percibirá tasas por servicios de
recolección de basuras, barrido y limpieza de vías públicas y limpieza de cementerios, siempre que
sean efectivamente realizados y sus montos no podrán rebasar el costo real del servicio más los
gastos de administración. Por ordenanza serán establecidos los montos, forma y plazo de
percepción de las tasas.
Esta modalidad debería ser modificada, pues lo adecuado sería el cobro de tarifas y no
tasas, entendiéndose por las primeras, el valor económico del servicio prestado, más gastos de
administración, amortización y reposición de bienes de capital, reservas y utilidades, aunque sean
mínimas, como contraprestación por el servicio brindado. Con la modificación referida podrá
introducirse legalmente la participación privada en el sector.
Como ya está dicho, no existen impedimentos legales para la creación de una política
tarifaria para el sector, toda vez que la misma se adecue a las leyes vigentes.
66 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Ley Nº 276/94 (que deroga la Ley Nº 95/90 de fecha 3 de octubre de 1991 que crea la
Contraloría General de la Nación). Establece la Ley Orgánica y Funcional de la Contraloría
General de la República.
Esta ley es de índole enteramente comercial, pero es aquí citada debido a que la Ley del
SEAM tiene competencia sobre la misma, en razón de los intereses difusos que la misma protege, y
de que por su Art. 28, inc. f), considera abusivas y nulas de pleno derecho las cláusulas o
estipulaciones que violen o infrinjan normas medioambientales.
Con respecto a todas las leyes citadas se puede mencionar que las mismas fueron
elaboradas y promulgadas en contextos independientes, sin coordinación legislativa ni institucional.
El nuevo código penal paraguayo, tipifica y sanciona diversas conductas reprochables que
afectan al medio ambiente en base al Principio de legalidad. Así en su Art. 1º, define tal principio
diciendo: “ Nadie será sancionado con una pena o medida sin que los presupuestos de la punibilidad
de la conducta y la sanción aplicable se hallen expresa y estrictamente descritos en una ley vigente
con anterioridad a la acción u omisión que motive la sanción” .
En el Título III, capítulos I y II trata de los hechos punibles contra las bases naturales de la
vida humana.
La legislación paraguaya prevé los mecanismos de punición, pasando por alto la prevención
o la promoción de alternativas previas de mitigación del daño ambiental en base a políticas, planes
y programas adecuados.
En la actualidad, por las deficiencias propias del Poder Judicial y del Ministerio Público, son
escasos los hechos punibles contra el medio ambiente investigados que han llegado a sentencia,
habiéndose producido las pocas resoluciones judiciales mencionadas principalmente en juzgados
del interior del país.
En su Art. 1º se define su objeto: Esta ley protege el medio ambiente y la calidad de vida
humana contra quienes ordenen, ejecuten, o en razón de sus atribuciones permitan o autoricen
actividades atentatorias contra el equilibrio del ecosistema, la sustentabilidad de los recursos
naturales y la calidad de vida humana.
El convenio de Basilea fue aprobado por la ley de referencia teniendo en cuenta que los
desechos peligrosos y otros desechos y sus movimientos transfronterizos pueden causar daños a la
salud humana y al medio ambiente.
Ley Nº 1.262 que aprueba la enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los
movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación
Los órganos directamente relacionados con el sector de residuos sólidos son la Secretaría
del Ambiente, el MSPyBS y los municipios de todo el país.
La Ley Nº 1.561/2000 que crea el Sistema Nacional del Ambiente, el Consejo Nacional del
Ambiente y la Secretaría del Ambiente, por definición, establece que la Secretaría del Ambiente
debe regir el tema del medio ambiente en general y específicamente el área de los residuos sólidos.
Por su parte, los municipios son los entes directamente relacionados al área de residuos
sólidos. Mediante ordenanzas, las Juntas Municipales (órganos legislativos del gobierno local),
disponen y regulan todo lo concerniente al almacenamiento, la recolección, transporte, tratamiento y
disposición final de los residuos sólidos, como así también el tema referido a las tasas
correspondientes al servicio prestado, en concordancia con las leyes que rigen la materia.
Una vez que se reglamente la Ley Nº 1.561/2000 que crea el SISNAM, el CONAM y la
SEAM, será esta última la encargada del cumplimiento de la normativa que surja de dicha
reglamentación, a la cual en este momento nos es aún imposible referir.
La resolución citada contempla la normativa vigente referida a los diversos tipos de residuos
sólidos. Así, define a los residuos sólidos o basuras a todos los desechos que se producen en las
áreas urbanas y rurales, con excepción de los residuos hospitalarios o industriales. Los residuos
municipales se componen de desperdicios de alimentos, residuos domiciliarios, comerciales e
institucionales (los producidos en establecimientos educacionales, gubernamentales, militares,
Paraguay 69
Por su parte, los distintos municipios, cada vez más, a través de las Juntas Municipales
legislan el manejo de los residuos sólidos en el área de su competencia y jurisdicción.
Hasta la fecha, la escasa pero creciente participación del sector privado en el área, se ha
dado de hecho, en forma legalmente precaria, debido a circunstancias y necesidades de
saneamiento insatisfechas por los municipios y en muchos casos al reclamo de los ciudadanos
afectados. En algunos municipios se han otorgado autorizaciones o permisos a los operadores del
servicio de recolección que actúan en su territorio.
La traba principal para que el sector privado se involucre de lleno en el área de residuos
sólidos radica en que la legislación que rige el funcionamiento de los municipios, compuesta por la
Ley No. 1.294/87, Orgánica Municipal y por la Ley Nº 620/76 que establece el Régimen Tributario
para las Municipalidades del Interior del País, es obsoleta.
La Ley 620/76 arriba citada, modificada parcialmente y actualizada por la Ley 135/91,
dispone en su Art. 110º que la municipalidad percibirá tasas por servicios de recolección de
basuras, barrido y limpieza de vías públicas y limpieza de cementerios, siempre que sean
efectivamente realizados y sus montos no podrán rebasar el costo real del servicio más los gastos
de administración. Por ordenanza serán establecidos los montos, forma y plazo de percepción de
las tasas.
Esta limitación, con relación a los privados, es más bien deontológica, pues la prescripción
legal está dirigida a los municipios exclusivamente, pero de hecho coarta su participación en el
área, básicamente por distorsiones en la interpretación de la normativa referida. Más bien, la Junta
Municipal de un municipio dado, por medio de una ordenanza, debería determinar la concesión, el
permiso, la contratación, la tercerización o la privatización del servicio. En dicha ordenanza se debe
establecer el mecanismo de contratación de los oferentes. A los fines de la transparencia
administrativa, debería llamarse a una licitación pública, en cuyos pliegos de bases y condiciones
deberán establecerse todos los aspectos a ser tenidos en cuenta por los oferentes del servicio.
70 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
El sector privado, por derecho, no tiene limitación o restricción legal válida alguna para
participar en el sector de residuos sólidos, pero a fin de solventar las dificultades existentes por los
motivos expuestos, convendría que la legislación municipal sea explícita al respecto, aspecto que
deberá ser contemplado en la modificación legislativa respectiva.
Como se expuso más arriba, la falta de participación del sector privado en el área de
residuos sólidos se da principalmente debido a la carencia de reglas claras que rijan la materia, a la
insistencia de que el sector de residuos sólidos es eminente y excluyentemente municipal y a la
creencia de que no puede cobrarse por el servicio lo que realmente cuesta.
La solución directa al tema consiste en dar el valor real de las tasas y situarlas al nivel
adecuado, haciendo caso omiso a la suposición de que la ciudadanía no está dispuesta a pagar lo
que vale el servicio. Mejor aún sería establecer el sistema de tarifas, que no sólo contemple el costo
directo del servicio, sino que además incluya los costos de amortización, renovación de bienes de
capital, un margen razonable de utilidad y las correspondientes reservas, destinadas a aumentar la
cobertura de servicios, tomando en cuenta la equidad en relación a lugares o usuarios que
realmente no tienen posibilidades de pagar por los servicios.
Teniendo un sistema adecuado de tarifas, no sólo los municipios podrán brindar un mejor
servicio, sino que los operadores privados se interesarán en participar de los mismos. Por ello, es
recomendable, que en la modificación de la legislación municipal, actualmente en estudio, se
introduzca expresamente el sistema de tarifas contemplando los fundamentos aquí brevemente
expuestos.
Paraguay 71
Se superaron los tiempos cuando los desechos sólidos estaban conformados casi
exclusivamente por residuos sólidos orgánicos; en la actualidad la gran mayoría se compone de
materiales inorgánicos de difícil degradación. Asimismo, los residuos de jardín eran quemados en
las veredas a la tarde (costumbre casi folklórica) y hoy representan un importante aporte a los
vertederos, así como la tierra que acompaña a éstos debido a la costumbre de barrer el jardín con
escoba de paja y no con rastrillo metálico. La tecnología, a la par de proporcionar materiales
descartables, ha abaratado costos de producción lo cual implica que anteriormente se compraba
con una expectativa de utilidad de 30 o más años y hoy los artículos se cambian a los 5 u 8 años.
Este es un importante aporte a los vertederos, tanto por la cantidad de materiales que componen el
desecho como el volumen que ocupa.
4.2.1 Generación
Fuente: CONTECSA, Situación de los Residuos Sólidos en la República del Paraguay, 1996 y
sus actualizaciones.
* Investigación de los alumnos de la Cátedra de Limpieza Pública, de la Maestría en
Ciencias de la Ingeniería Civil, UCA.
Con estos valores se estima que se estarían generando para el año 2000 aproximadamente
3.113 ton/diarias de basuras provenientes de las poblaciones urbanas del país, de las cuales 1.505
ton/diarias (48%) son recolectadas por los diferentes servicios existentes en las comunidades y la
diferencia 1.608 ton/diarias (52%) ni siquiera son recolectadas.
El Cuadro 4.2, muestra como ha variado la generación de los residuos, sean estos
domiciliarios o urbanos.
Cuadro 4.2: Variación de la generación de residuos sólidos con relación al año 1994
En el Cuadro 4.3 se puede apreciar la generación de residuos por estrato social en tres
ciudades con diferente tamaño de población: Asunción (535.496 hab); Hernanderias (55.777 hab) y
Coronel Bogado (9.659hab), respectivamente.
Fuente: Estudio sobre el manejo de los residuos sólidos en el área metropolitana de Asunción.
JICA-MSPyBS. 1994.
* CONTECSA.
74 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Los cuadros 4.5 al 4.7 muestran la composición típica de los residuos por estrato social, tres
ciudades representativas de los tamaños de población existentes en el país: área metropolitana de
Asunción con una población mayor a 100.000 habitantes, Hernandarias con población entre 10.000
a 100.000 habitantes y Coronel Bogado, con población menor a 10.000 habitantes. Estos tres
estudios fueron seleccionados por representar a la vez regiones diferentes del país. El área
metropolitana de Asunción es la zona central de mayor concentración urbana e industrial del país.
Hernandarias, zona este, es típicamente comercial y agropecuaria de fuerte crecimiento económico.
Coronel Bogado, zona sur, con características más rural y representativo de las ciudades del interior
del país.
Al relacionar los datos de composición de los residuos con las tasas de generación para las
diferentes localidades consideradas (ver Cuadro 4.8), se obtiene que en términos generales el
61,1% de los materiales son biodegradables; por lo tanto, son susceptibles de un procesamiento
biológico (producción de abono orgánico); el plástico, gomas y cueros representan el 9,1% de los
desechos y el 29,8% restante corresponde a la fracción inorgánica. Estos valores que pudieran
apuntar hacia la selección de opciones para el aprovechamiento de los desechos con fines
lucrativos, deben ser tomados con cautela, puesto que la decisión al respecto debe considerar
fundamentalmente las producciones masivas de materiales a los efectos de garantizar la viabilidad
económica de la opción y como se ha señalado anteriormente, éstas son bajas especialmente en
las poblaciones medianas y pequeñas. Se sugiere que para estos casos se promueva la
recuperación de materiales orgánicos pero a nivel doméstico, es decir, se promueva la práctica de
la huerta familiar.
Paraguay 75
Hernandarias
Bogado (´00)
Cnel. Oviedo
Unidas (´99)
San Alberto
Carepegua
A sunción
Promedio
Colonias
Coronel
IItauguá
Iitauguá
Luque
Villeta
(´94)
(´98)
(´95)
(´95)
(´95)
(´99)
A.M.
(’99)
(’97)
(’00)
(´00)
8.90408
133.250
55.777
52.535
21.100
21.100
9.659
9.118
6.736
5.909
4.757
2.998.074
Población Urbana Total
Orgánicos 68,0 49,5 55,6 54,0 57,7 83,9 62,3 50,0 66,3 63,0 61,5 61,1
Desperdicios de Cocina 37,4 22,4 29,9 28,6 22,9 76,0 34,9 20,3 55,8 25,0 43,3 36,0
Desechos de Patios y jardines 19,2 11,9 22,3 13,0 25,9 0,0 16,4 21,5 2,8 31,4 10,4 15,9
Papeles y Cartones 10,2 13,0 2,8 8,9 6,5 5,7 8,3 6,9 5,3 5,5 5,9 7,2
Textiles 1,2 2,3 0,7 3,5 2,4 2,2 2,7 1,3 2,4 1,1 1,9 2,0
Plásticos 4,2 10,0 5,2 10,7 2,6 10,2 7,7 4,7 7,9 4,1 9,6 7,0
Cueros y Gomas 0,6 0,7 1,1 1,0 12,2 0,6 1,2 0,4 3,9 0,9 0,7 2,1
Inorgánicos 27,2 39,8 38,1 34,3 27,5 5,3 28,8 44,9 21,9 32,0 28,2 29,8
Metales 1,3 1,5 2,5 4,4 0,6 0,4 2,6 3,9 1,7 1,7 8,8 2,7
Vidrios 3,5 15,0 6,9 7,9 0,5 1,8 4,5 4,8 3,4 2,8 9,1 5,5
Cerámicas y Piedras (arena *1) 2,5 15,8 11,4 4,9 19,9 0,0 5,1 1,7 10,4 2,5 5,2 7,2
Otros (tierras, pañales, pilas, etc.) 19,9 7,6 17,4 17,1 6,5 3,2 16,6 34,5 6,3 25,0 4,9 14,4
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fuente: CONTECSA, Situación de los Residuos Sólidos en la República del Paraguay, 1996 y sus sucesivas
actualizaciones 1999.
ESTRATOS
Residuo Alta Media Bajo Promedio Comercios Bares Inst. Públ. Mercado
Goma 0,40 0,70 1,10 0,70 0,00 0,20 0,00 0,10
Plástico 5,00 3,70 3,90 3,90 8,00 2,80 5,30 3,00
Resto de jardín 28,0 21,10 23,20 22,20 6,10 1,60 13,20 2,00
Pañales - - - - - - - -
Piedra 2,20 1,80 4,90 2,50 4,00 1,00 1,70 0,70
Pila - - - - - - - -
Otros (tierra) * 15,3 18,30 38,40 22,00 11,00 4,80 16,70 7,80
Resto de cocina 31,0 42,40 18,90 36,60 18,30 75,00 13,90 69,40
Tela 1,60 1,00 2,10 1,30 1,00 0,01 1,50 0,30
Papel 8,60 6,70 4,40 6,40 45,50 7,30 43,40 8,50
Vidrio 6,20 3,00 1,90 3,10 4,80 5,70 2,00 7,10
Metal 1,70 1,30 1,20 1,30 1,30 1,50 2,40 1,10
Peso Total 100 100 100 100 100 100 100 100
*Pañales, pilas y tierra se incluyeron en otros.
76 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
ESTRATOS
Residuo Alta Media Bajo Promedio Comercios Bares Inst. públ. Mercado
Goma 0,00 0,68 1,55 1,08 0,00 7,00 0,60 13,20
Plástico 6,24 7,57 2,80 5,19 9,24 8,36 17,83 16,06
Resto de jardín 19,41 4,76 39,44 22,26 0,72 3,32 10,83 0,37
Pañales 6,01 11,12 1,51 6,23 0,00 0,37 7,77 0,01
Arena y piedra 0,83 5,98 17,39 11,37 1,84 1,41 4,22 1,12
Pila 0,00 0,00 0,00 0,00 0,02 0,00 0,00 0,00
Otros 9,41 14,42 8,06 11,12 0,45 0,75 11,22 13,70
Resto de cocina 40,89 49,65 9,86 29,87 52,15 62,23 11,13 21,62
Tela 3,98 0,41 0,70 0,69 0,87 0,05 4,08 0,00
Papel 9,92 3,65 1,42 2,79 22,55 8,34 20,57 3,99
Vidrio 1,38 0,52 13,43 6,87 0,14 4,66 9,74 1,14
Metal 1,93 1,24 3,83 2,53 12,03 3,49 2,01 28,78
Peso Total 100 100 100 100 100 100 100 100
ESTRATOS
Residuos Alta Media Baja Promedio Comercios Bares Inst. Públ
Goma 0,27 0,76 0,75 0,59 0,09 2,82 0,00
Plástico 9,53 10,22 8,33 9,36 8,76 10,37 10,12
Resto de jardín 4,66 8,48 13,28 8,81 2,30 12,67 5,06
Pañales 0,51 2,18 0,00 0,90 5,44 0,26 2,30
Arena y piedra 0,00 2,84 8,11 3,65 7,10 1,20 3,51
Pila 0,25 0,05 0,39 0,23 6,78 0,00 0,42
Otros 0,00 2,85 5,15 2,67 1,59 2,12 6,44
Resto de cocina 63,93 55,70 33,68 51,10 42,54 40,18 55,07
Tela 0,17 0,51 3,26 1,31 0,20 0,52 2,73
Papel 16,68 7,07 4,44 9,40 13,31 10,15 11,93
Vidrio 0,00 6,03 8,30 4,78 8,89 15,14 1,96
Metal 4,00 3,31 14,31 7,21 2,99 4,58 0,43
Peso Total 100 100 100 100 100 100 100
Paraguay 77
A.M. Asunción
Hernandarias
Bogado (´00)
Cnel. Oviedo
Unidas (´99)
San Alberto
Carepegua
Promedio
Colonias
Coronel
Itauguá
I tauguá
Luque
Villeta
(´94)
(´98)
(´99)
(´95)
(´97)
(´00)
(´95)
(´95)
(´99)
(´00)
2.998.074
840.908
133.250
55.777
52.535
21.100
21.100
9.659
9.118
6.736
5.909
4.757
Población Urbana Total
Orgánicos 750,2 71,3 22,3 26,1 12,3 16,1 6,8 3,4 3,0 3,9 2,4 1901,3
Desperdicios de Cocina 413 32,2 12,0 13,8 4,9 14,6 3,8 1,4 2,5 1,5 1,7 1121,9
Desechos de Patios y jardines 212 17,2 8,9 6,3 5,5 0,0 1,8 1,5 0,1 1,9 0,4 494,7
Papeles y Cartones 113 18,7 1,1 4,3 1,4 1,1 0,9 0,5 0,2 0,3 0,2 223,5
Textiles 13 3,3 0,3 1,7 0,5 0,4 0,3 0,1 0,1 0,1 0,1 61,2
Plásticos 46 14,3 2,1 5,2 0,6 2,0 0,8 0,3 0,4 0,3 0,4 217,4
Cueros y Gomas 7 1,0 0,4 0,5 2,6 0,1 0,1 0,0 0,2 0,1 0,0 65,9
Inorgánicos 300,0 57,4 15,3 16,5 5,8 1,0 3,2 3,1 0,9 1,9 1,1 927,8
Metales 14 2,1 1,0 2,1 0,1 0,1 0,3 0,3 0,1 0,1 0,3 83,4
Vidrios 39 21,5 2,8 3,8 0,1 0,3 0,5 0,3 0,2 0,2 0,4 170,2
Cerámicas y Piedras 28 22,8 4,6 2,4 4,2 0,0 0,6 0,1 0,5 0,2 0,2 224,6
Otros (tierras, pañales, pilas, etc.) 220 10,9 7,0 8,3 1,4 0,6 1,8 2,4 0,3 1,5 0,2 449,5
Total 1103,3 143,9 40,1 48,3 21,3 19,2 10,9 6,8 4,5 6,1 3,9 3112,4
En el Cuadro 4.9 se presentan los datos obtenidos durante el Estudio del Plan de Manejo de
Residuos Sólidos del Área Metropolitana de Asunción.
El Cuadro 4.10 resume los resultados obtenidos al evaluar las características químicas de
los residuos sólidos en el área metropolitana de Asunción. Destaca el bajo valor energético de tales
residuos y relativamente aceptable relación C/N lo que parece señalar bajas tasas de biodegración.
No obstante, las condiciones climáticas y de humedad pueden favorecer el proceso. En cualquier
caso la viabilidad técnica de cualquier opción de manejo deberá adaptarse a las condiciones locales
mediante la ejecución de pruebas a escala piloto.
78 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Cateura 15,9 7,7 1.400 812 245 497 60,0 N.D. N.D. N.D. N.D. N.D.
Cateura 20,0 7,2 530 159 84 268 84,0 0,02 N.D. N.D. N.D. N.D.
Cateura 17,2 8,3 1.975 143 159 2.734 900,0 N.D. N.D. N.D. N.D. N.D.
Cateura 15,2 8,5 2.200 890 284 3.284 253,0 N.D. N.D. N.D. N.D. N.D.
Lambaré 16,9 7,4 3.650 413 85 408 52,0 N.D. N.D. N.D. N.D. N.D.
Ñemby 15,3 8,3 10.400 938 1625 4.189 1886, N.D. N.D. N.D. N.D. N.D.
0
Limpio 13,5 7,4 135 20 22 141 2,3 N.D. N.D. N.D. N.D. N.D.
San Lorenzo 13,5 6,2 2.550 1.280 225 119 32,0 N.D. N.D. N.D. N.D. N.D.
Capiata 15,1 5,7 11.650 2.000 392 451 6,9 N.D. N.D. N.D. N.D. N.D.
Fuente: SENASA y la JICA.
* Estudios realizados en el año 1994.
Barrido de calles
Aproximadamente el 36% de las ciudades cuenta con servicio de barrido. Sólo la Ciudad de
Asunción tiene barredora mecánica. El rendimiento del barrido manual es muy variable; de 212
m/pers. (en Encarnación) a 1300 m/pers. (en Asunción) y el barrido mecánico tiene problemas de
movilidad tanto por los vehículos estacionados o por las molestias que causa al tránsito automotor
su operación, además de la baja eficiencia que los mismos están teniendo en la limpieza por el mal
mantenimiento de sus escobas. En Asunción la edad promedio de los obreros dedicados al barrido
de calles sobrepasan los 50 años. Generalmente son hombres, con excepción de Ciudad del Este,
Fernando de la Mora, San Lorenzo, que tienen mujeres como personal de Barrido.
Limpieza pública
El 64% de las ciudades posee algún servicio de limpieza, que consiste en la mayoría de las
veces en el desmalezamiento de los costados de las aceras, mantenimiento de alcantarillas, arreglo
de plazas, etc.
En ambos casos existe una tendencia de los municipios a ocuparse de estos servicios.
La tercerización o privatización está siendo una tendencia. El 56% de los servicios son
municipales, 36% son privados y 8% de los municipios poseen ambos servicios.
Existen algunos departamentos que poseen cobertura de recolección nula o muy próximo a
cero. En el ámbito del país, la cobertura del servicio llega a tan sólo a 54% de los municipios, lo que
representa al 48% de la población urbana del país.
Los efectos del MERCOSUR han llegado también a nivel de los recuperadores de residuos
sólidos, ya que ciudades fronterizas como Ciudad del Este y Encarnación, han recibido inmigrantes
de Brasil y Argentina, respectivamente. Los provenientes de la Argentina, constituidos por familias
de aproximadamente cinco miembros, han salido de los vertederos bonaerenses al ser cerrados
estos a los cirujas o gancheros.
Ciudad del Este, frontera Este con Brasil, es reconocida por la gran comercialización de
artículos electrónicos, deportivos, de bebidas alcohólicas, etc., todas de procedencia extranjera,
adquiridos en su mayoría por turistas brasileños y argentinos, quienes llegan hasta este punto del
país con el único fin de hacer compras. Esta actividad genera un movimiento diario de
aproximadamente 12.000 personas de lunes a viernes y 20.000 personas los fines de semana, con
un volumen de 240 m3 por día de desechos de embalajes constituidos por cartones, papeles,
plásticos entre otros, arrojados en la vía pública del microcentro, para ser recolectados durante la
noche por grupos informalmente organizados de recicladores, que celosamente cuidan que nadie
se apropie de sus mercaderías hasta que los vehículos de los intermediarios pasen a recogerlos
después de la medianoche. Este volumen de materiales reciclados es conducido diariamente al
Brasil por vía terrestre.
En la ciudad de Encarnación, frontera sur con Argentina, de comercio similar a Ciudad del
Este, pero en menores proporciones, se da una recuperación en menor escala. Aquí las latas de
aluminio son llevadas a la Argentina, los papeles y cartones se comercializan internamente a una
industria local, y el resto es llevado hasta diferentes sitios del área metropolitana de Asunción.
Paraguay 81
Las Colonias Unidas, integradas por las ciudades de Bella Vista, Hohenau y Obligado están
por iniciar un programa de recolección selectiva.
En Ciudad del Este, en el periodo de 1992 hasta 1995 habían implementado la disposición
final de residuos a través del método del relleno sanitario. En Cnel. Oviedo, Bella Vista y Obligado,
también se está operando de esa forma, aunque realmente en forma primaria, sólo tapado con
tierra ocasionalmente.
82 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Se están analizando los cuatros posibles sitios de disposición final ubicados en:
• Ypané - 50 Hectáreas
• Itauguá - 20 Hectáreas
• Luque - 30 Hectáreas
• Villa Hayes - 100 Hectáreas
Asunción tuvo un plan piloto (1993-94) para operar con métodos sanitarios, consistente en
tapada con tierra, drenaje de gases y lixiviados, y recirculación de lixiviados en una parcela de 3
Has., pero el mismo no prosperó.
En la actualidad existe una tendencia de asociación de dos o más municipios para operar en
un mismo vertedero. Ejemplo de estas negociaciones son las que se están dando entre Asunción
con las ciudades de Luque (16 km), Limpio (25 km), Areguá (28 km) Fernando de la Mora (7 km),
San Lorenzo (16 km), Capiatá (20 km), Ypacaraí (36 km), Ypané (26 km), donde todos utilizan el
vertedero Cateura de Asunción con un promedio de basuras dispuestas de entre 900 a 1.300
ton/día.
La ciudad de Atyrá, octava ciudad más limpia del mundo y ganadora de la denominación de
“Ciudad Saludable” por la OMS/OPS, había obtenido una asistencia del SENASA para la
implementación de un proyecto similar al de Carapeguá.
El 80% de los vertederos del país son vertederos a cielo abierto con todos los riesgos
sanitarios y ambientales que esto representa, el resto se considera de carácter controlado. Existen
pueblos que no cuentan con recolección, pero si poseen un vertedero (fosa) común para las
Paraguay 83
basuras de sus habitantes, los que son responsables de llevarlas hasta el sitio, encargándose la
municipalidad de hacer la cobertura una vez al mes.
Otras ciudades como Paraguarí son un ejemplo de la mala administración municipal debido
a que teniendo un Plan Maestro confeccionado por el SENASA, no lo han implementado,
incluyendo las obras construidas para el relleno sanitario manual (zanjas), que han quedado sin
cuidado alguno. También se registran casos de pueblos que no cuentan con un vertedero, pero si poseen
un servicio de recolección.
Con relación a los residuos hospitalarios, en varias localidades del interior del país los
hospitales cuentan con el servicio de recolección urbano, por lo que los residuos hospitalarios van a
parar en los vertederos municipales o privados de dichas localidades. En el caso particular del
vertedero de la ciudad de Asunción, como existen localidades que utilizan dicho vertedero y las
mismas no cuentan con servicios especiales de disposición de residuos hospitalarios, estos
residuos van a parar a este vertedero.
Los equipos utilizados en la recolección son de una gama muy variada en marcas y
modelos.
El índice de población atendida por vehículo es de 4.246 habitantes. Del total de los
vehículos utilizados el 1,4% (5 comunidades) conforma las carretas de tracción a sangre, 1,4% (5
comunidades) son carretillas, 6,5% restante (21 municipios) posee carros acoplados a otros vehículos,
65,8% camiones con carrocería abierta de madera o del tipo volquete y sólo el 24,6% camiones con
cajas compactadoras. Cabe mencionar que en el municipio de Altos el servicio de recolección se
realiza utilizando tres carretillas de tipo albañilería. La municipalidad de Asunción cuenta con
máquinas barredoras. En los vertederos generalmente no se cuentan con maquinarias (tractores),
se registraron sólo 9 municipios que poseen maquinarias pesadas para el cuidado del vertedero.
Asunción posee 10 maquinarias pesadas (6 topadoras, 1 oruga, 2 palas mecánicas, 1 excavadora,
2 volquetes, 1 taller móvil y 1 camioneta pick-up), Ciudad del Este cuenta con 1 topadora. Los otros
municipios que cuentan con ellas: Coronel Oviedo, Encarnación y San Juan Nepomuceno no son de
uso exclusivo del vertedero, sino que son prestadas de otros departamentos. San Lorenzo, presenta
un caso similar, pero en la actualidad todos sus residuos los llevan al vertedero Cateura en
Asunción.
La mayoría de los municipios manifiestan que existe déficit de equipos para cumplir con las
funciones de recolección y además no cuentan con equipos de reserva, lo que dificulta la
realización de los mantenimientos preventivos en las unidades de recolección.
84 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
4.3.1 Antecedentes
Estudios realizados por CONTECSA, arrojaron datos en cuanto a los índices de producción
de residuos de los centros de salud, los resultados de los mismos se presentan en los cuadros 4.11
y 4.12.
Unidad Cantidad
1. RS Comunes
Hosp. Público Grande kg/cama.día 0,60
Hosp. Público Medio kg/cama.día 0,20
Hosp. Público Chico kg/día 0,23
Hosp. Privado Grande kg/cama.día 0,22
Hosp. Privado Medio kg/cama.día 0,35
Hosp. Privado Chico kg/cama.día 0,30
2. RS Peligrosos
Hosp. Público Grande kg/cama.día 0,42
Hosp. Público Medio kg/cama.día 0,14
Hosp. Público Chico kg/día 0,16
Hosp. Privado Grande kg/cama.día 0,16
Hosp. Privado Medio kg/cama.día 0,25
Hosp. Privado Chico kg/cama.día 0,22
Unidad Cantidad
1. RS Comunes
Hosp. Público Grande kg/Intern.día 2,74
Hosp. Público Medio kg/Intern.día 3,19
Hosp. Público Chico kg/Intern.día 0,00
Hosp. Privado Grande kg/Intern.día 0,99
Hosp. Privado Medio kg/Intern.día 3,96
Hosp. Privado Chico kg/Intern.día 4,61
2. RS Peligrosos
Hosp. Público Grande kg/Intern.día 1,94
Hosp. Público Medio kg/Intern.día 2,27
Hosp. Público Chico kg/Intern.día 0,00
Hosp. Privado Grande kg/Intern.día 0,70
Hosp. Privado Medio kg/Intern.día 2,81
Hosp. Privado Chico kg/Intern.día 3,27
Los valores de 3,0 a 4,5 kg/cama/día, que se venía manejando en Paraguay desde 1989,
son muy elevados siendo los valores mínimo y medio los más elevados de la región y el máximo
sólo superado por Perú, que ya ha presentado otros valores más conservadores. Ver Cuadro 4.13.
kg/cama.día
PAÍS MIN. MED. MAX
Chile (73) 0,97 - 1,21
Venezuela (76) 2,56 3,10 3,71
Brasil (78) 1,20 2,63 3,80
Argentina (82) 0,82 - 4,20
Argentina (88) 1,85 - 3,65
Perú (87) 1,60 2,93 6,00
Colombia (92) 1,08 - 2,95
México (93) 3,00 3,70 4,10
EUA - 4,50 8,00
España - 4,40 -
Noruega - 3,90 -
Francia - 2,50 -
Reino Unidos - 3,30 -
Países Bajos 4,20 - 6,50
Paraguay (89) 3,00 3,80 4,50
En cuanto a la densidad suelta de las basuras hospitalarias, se tienen valores entre 0,08 y
0,21 kg/l, con una media de 0,15 kg/l. A los efectos de comparación se tienen los valores de
DIGSA/MINSA que varían entre 0,17 y 0,36 kg/l.
86 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Otra conclusión importante es la composición del total de los residuos sólidos que se puede
observar en los cuadros 4.14 y 4.15, donde la proporción de residuos hospitalarios peligrosos es de
41,5%, compuesto de infecciosos 27,9% y punzocortantes 4,4%, dando un total de 32,3%.
Habiendo un 9,2% de otros residuos que eventualmente podrían ser peligrosos. Por tanto, los
residuos comunes están en el orden del 58,5%.
Tipo de Látex y Gasas y Yesos Miembros Restos de Pañales y T. Agujas y Hojas Placentas Líquidos Otros
Servicios Goma Algodones Orgánicos Laboratorios Higiénicas de cortar
HpG 1,4 1,5 0,0 1,8 2,5 16,0 1,5 23,1 0,4 4,7
HpM 1,9 3,1 0,4 0,0 4,8 4,6 2,6 0,0 4,7 8,5
HpC 0,8 4,8 0,0 0,0 6,1 5,1 3,2 2,4 1,0 10,6
HPG 3,1 7,0 0,4 0,0 5,5 12,5 2,2 0,0 2,5 11,9
HPM 1,6 1,0 0,0 0,0 3,8 12,3 2,7 2,3 6,6 6,2
HPC 3,7 6,2 0,0 0,0 12,9 0,0 14,1 0,0 0,0 13,1
Promedio 2,1 3,9 0,1 0,3 5,9 8,4 4,4 4,6 2,5 9,2
Residuos Peligrosos = 41,5
Con las proporciones anteriores se obtienen los siguientes valores de producción para
residuos peligrosos: 0,24 kg/cama/día y la diferencia como residuos asimilables a comunes de 0,33
kg/cama/día.
Para una mayor comprensión de la magnitud del problema asociado a los residuos
hospitalarios, se presentan los cuadros 4.16 y 4.17, donde se incluyen los Índices de Composición
según los tipos de Servicios de Salud.
88 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Oficialmente existe sólo una planta incineradora instalada en Paraguay. Existen otras que no
fueron autorizadas a operar por estar mal ubicadas, por no ajustarse a las normas, ya son obsoletas
o no han sido registradas según lo estipula la reglamentación.
Los centros de salud que cuentan con quemadores (tipo parrilla) son: Hospital Bautista
(privado), en Asunción, actualmente clausurado y el Hospital del Instituto de Previsión Social
Regional de Itapúa, en Encarnación.
gasoil e inyección de aire y una turbina de recirculado de gases de la segunda cámara a la primera.
Posee lavado de gases con los líquidos provenientes de las piletas de acumulación de las bolsas de
residuos. En la parte superior de la chimenea posee un filtro. Este incinerador elimina únicamente
residuos hospitalarios, la capacidad es de 500 kg/hs, operando desde 1994; el estado del equipo no
es óptimo, ya no funcionan los pirómetros, se han fundido por las altas temperaturas que operaba.
La inyección de agua para el lavado de los gases tampoco funciona. A los filtros no se les hizo
nunca mantenimiento. Los ladrillos refractarios deben ser removidos constantemente pues no
resisten al desgaste pr ovocado por las implosiones de los frascos vacíos de vidrios. La puerta de
carga se ha malogrado y han cambiado el sistema de cierre. La temperatura de operación en la
actualidad se estima que fluctúa entre los 1000 y 1300ºC, conforme a más de 15 actas de
inspecciones realizadas por el SENASA.
En la planta de incineración poseen otro incinerador de 50 kg/hs marca Limberg, que está
fuera de servicio, la misma no alcanzó a operar ni dos años.
El SENASA en la actualidad está preocupado por las posibles fugas de dioxinas y furano de
los incineradores y la concentración de los metales pesados que pueda existir en las cenizas, las
que podrían contaminar cursos de aguas y el suelo.
El resto de los centros de atención a la salud del país operan, en su mayoría, con pozos
sanitarios. Las fosas utilizadas son simples hoyos cavados en el terreno natural en el fondo de los
terrenos, de dimensiones variadas, de abertura superior promedio 1,20 m de diámetro y profundidad
de 1,50 m; la mayoría cuenta con tapas muy rústicas e improvisadas, sin protección alguna para los
residuos, que eviten que los mismos queden al alcance de los animales y otros vectores. Existen
localidades que depositan los residuos en antiguos pozos de agua y otros que sólo depositan sus
residuos a cielo abierto al fondo de sus locales y al alcance de los animales domésticos, viéndose
ocasionalmente a perros transitar con placentas y miembros amputados provenientes de estos
sitios.
La Dirección de Defensa Vegetal del MAG cuenta con la ley que prohibe ciertos productos
químicos y tóxicos que aparecen en el libro, “ Simposio Internacional sobre Insecticidas, Plaguicidas
y Desechos Tóxicos en el Paraguay” . Documento de la OPS, 1994.
Al respecto de los países de importación de agroquímicos, Brasil ocupa el primer lugar con
una contribución del 68%, seguido por Argentina con 19% y Uruguay con un 12%.
El 42% de los agroquímicos ingresan al Paraguay por Ciudad del Este, 25% por
Encarnación y 25% por Salto del Guaira.
legalmente establecidos, se encuentra un desfasaje que para el año 1996 era de 41% a favor de los
volúmenes utilizados.
Otro factor aún no cuantificado, que ya fue mencionado anteriormente, son los residuos
tóxicos de origen desconocido que ingresan al Paraguay procedente del primer mundo. A principio
de 1998 se detectaron 1118 tambores conteniendo sustancias tóxicas que habían ingresado al
Puerto Fluvial de Asunción a mediados de 1997. Con la acción del representante residente del
PNUPD y la OPS, vía la oficina común Medioambiente/Coordinación de Acciones Humanitarias en
Ginebra, se identificaron las sustancias y recomendaron soluciones al problema suscitado. Los
contenidos se identificaron fundamentalmente como ácido nítrico, clorato de potasio, altamente
explosivos, tóxicos y potencialmente poluyentes.
• Talleres metalmecánicos.
• Lavados textiles, pinturerías y afines.
• Aceiteras y jabonerías.
• Industrias farmacéuticas.
• Carpinterías, aserraderos.
• Recicladoras de aceites, baterías, papeles, etc.
• Talleres, estaciones de servicios, etc.
• Panaderías, confiterías, restaurantes.
• Hoteles, clubes, instituciones varias, entre otras.
• Mataderos y frigoríficos.
Existe un vertedero particular para residuos industriales en la zona del distrito Capiatá. El
relleno posee dos zonas: alta y baja. La zona alta se encuentra 100% cubierta con tierra, la
compactación del terreno en esta zona es muy baja, lo que permite inferir que hace tiempo se ha
dejado de operar en el área. Sin embargo, en la zona baja, que se encuentra en plena operación, no se
practica una cobertura con tierra diariamente, aún contando con material para esta operación dispuesto a
lo largo del terreno. Aproximadamente 1,5 hectárea no cuenta con cobertura. Los materiales que se
depositan normalmente son tierra filtrante, cenizas de caldera y otros desechos sólidos
provenientes del proceso industrial de la fábrica procesadora de aceites, grasas, spellers diversos y
jabonería de la firma CAPSA. No se observan materiales peligrosos. Ocasionalmente se depositan
restos de embalajes de algunos productos, en cajas de cartón y plásticos.
Paraguay 95
A. Gobierno Central
Se deberían agregar a este listado los recursos del crédito externo, pero en los últimos años
no se registra ningún programa del sector financiado con este tipo de fondos.
Sin embargo, la reciente promulgación de la Ley No. 1.561/00 que crea el Sistema Nacional
del Ambiente (SISNAM), el Consejo Nacional del Ambiente (CONAN) y la Secretaría del Ambiente,
posibilita la sistematización de los programas presupuestarios al integrar al SISNAN al conjunto de
órganos y entidades de los gobiernos nacional, departamental y municipal y a las entidades
privadas que tengan el mismo objeto a los efectos de actuar en forma conjunta, armónica y
ordenada en la búsqueda de soluciones.
Ingresos Corrientes
Ingresos de Explotación
- Venta de Bienes
- Venta de Servicios
- Dividendos
- Intereses y Comisiones
- Rentas Patrimoniales
- Otros
Ingresos Ajenos de Explotación
De los Ingresos de Explotación, según las Cuentas Consolidadas (STP) registradas, reciben
ingresos solamente en el rubro Otros, que básicamente corresponde al porcentaje de Impuesto
Inmobiliario. En el ejercicio fiscal del año 1999 percibieron en ese concepto la suma de 3.589
millones de guaraníes. Las transferencias recibidas de la Administración Central en el mismo año
están en el orden de 55.153 millones de guaraníes. Su capacidad de generar ingresos propios está,
por lo tanto, en el orden del 0,6% del total recibido, poniendo de manifiesto la debilidad estructural
de generar sus propios ingresos.
Estructura Presupuestaria
Despacho de la Gobernación
Juntas Departamentales
Secretaría de Salud
Secretaría de Educación
Secretaría de Obras Públicas
Secretaría de Agricultura
Secretaría de la Mujer, Juventud e Infancia
Secretaría de Asuntos Indígenas
Escuelas Agrícolas, en la mayoría de ellas.
La Gobernación del Departamento Central cuenta con un Colegio Técnico en Salud, lo que
indica el interés sobre la problemática del sector.
En su Secretaría de Medio Ambiente, que cuenta con una asignación anual de más de 800
millones de guaraníes, se prevén dos proyectos: “ Proyecto de recuperación de tierras” (216 millones
de guaraníes anuales) y Proyecto Ecológico y Medio Ambiente (150 millones de guaraníes
anuales).
C. Los Municipios
de gastos. Se debe indicar las funciones, programas, sub-programas y proyectos que se ejecutarán
durante el ejercicio. Los presupuestos deben ser aprobados y controlados por las respectivas
Juntas Municipales, a quienes el Ejecutivo Comunal rinde cuentas.
La descripción anterior es de utilidad, pues demuestra que existen todos los elementos
necesarios para poder llegar sin mayores inconvenientes a contar con datos precisos de las
partidas presupuestarias utilizadas en el sector, pues en el Sub Programa 03, Servicios Básicos,
puede existir un proyecto específico del sector.
Del análisis de los ingresos presupuestados (Anexo 5) se nota claramente que el más
importante es el de los ingresos tributarios. Los ingresos no tributarios, en donde está clasificado la
tasa para la recolección y tratamiento de los residuos sólidos es de relativa importancia en el total
de los ingresos. En el cuadro se especifican los ingresos previstos por la percepción de tasas de
barrido y limpieza, siendo su porcentaje con relación al total de un promedio de 4%, lo que indica
que se lo puede considerar un ingreso marginal.
19
Programa de Fortalecimiento Municipal, Informe sobre la Municipalidad de Asunción, pág. 18 y 19, año 1999.
Paraguay 99
Los egresos de las Direcciones de Limpieza Urbana y de Protección Ambiental, en los años
1997 y 1998 estaban bajo un sólo programa presupuestario. En 1999 se cuenta con presupuestos
de ambos programas por separado.
Comparando los ingresos previstos por la percepción de estas tasas con los montos
presupuestados en los sub programas de servicios, que es donde se refleja el gasto que se realiza
en el tema de recolección de residuos sólidos, se puede concluir que es un servicio subsidiado en
un importante porcentaje.
4. No se cuentan con programas específicos a corto, mediano y largo plazos en el sector, salvo la
Municipalidad de la ciudad de Asunción.
Los gastos del sector, si bien no pueden ser cuantificados con cifras que sean confiables,
están financiados en su totalidad por los ingresos municipales, o su alternativa, el pago a empresas
privadas de recolección de basuras. Esto no significa que la totalidad de la población urbana cuenta
con este servicio, aunque sea en un mínimo de cobertura. La constante en los conglomerados
humanos alejados de los centros urbanos es que no cuentan con servicio de ningún tipo.
Hay que destacar nuevamente que el nuevo modelo que se está implementando en el sector
es la tercerización de los servicios con la modalidad de la concesión por licitación pública a las
empresas privadas, siendo los municipios los fiscalizadores de la acción privada, así como el
creador de las normas a las que debe ajustarse la tarea.
No se puede realizar una comparación con el sector de agua y saneamiento, porque aparte
de que el sector de residuos sólidos no cuenta con datos, el sector de agua y saneamiento cuenta
con datos dispersos del atendimiento privado.
No existe una política pública del sector, y no existe ninguna disposición legal nacional que
defina la proporción que debe tener el presupuesto del sector de residuos sólidos en el presupuesto
Paraguay 101
del sector público. Las municipalidades, al ser autónomas, tienen la potestad de definir sus
prioridades al respecto.
Al no existir estudios serios sobre el sector, no puede relacionarse con el total del gasto
público ni como porcentaje del PIB.
Los fondos asignados al servicio de manejo de residuos sólidos en particular a nivel nacional
y regional no tienen relevancia en el total de gastos. En cuanto a los gobiernos municipales, del
estudio de sus ingresos y gastos, se puede afirmar que en términos de moneda constante, el
ingreso de los municipios está en continuo aumento debido a la rápida urbanización que surge del
crecimiento poblacional, siendo la tendencia sin embargo que el sector sea subsidiado por el
gobierno municipal.
Según los datos arrojados por la encuesta realizada a los efectos de la preparación del
Diagnóstico Preliminar para este análisis sectorial, en los 17 departamentos trabajan un total de 195
funcionarios administrativos, 14 técnicos y 1.687 obreros.
Tipo de Personal
Departamento Administrativo Técnico Obreros*
Asunción 15 5 455
Central 64 3 378
Ñeembucú 2 - 25
Amambay 4 1 53
Canindeyú 5 - 21
Pte. Hyes 5 - 20
Boquerón - - -
Alto Paraguay - - -
Concepción 6 - 47
San Pedro 11 - 54
Cordillera 15 1 86
Guairá 2 - 6
Caaguazú 2 - 6
Caazapá 1 1 14
Itapua 10 2 138
Misiones 6 - 41
Paraguarí 8 - 48
Alto Paraná 41 1 295
Total 195 14 1687
Fuente: Encuesta Diagnóstico Preliminar (2000).
*Obreros: Comprende al personal encargado de barrido, recolección y
disposición final.
102 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
No existen estudios o análisis del sector que pueden presentar explícitamente los requisitos
financieros de aumento de cobertura y calidad de los servicios para los próximos años. Los planes
del sector medio ambiente tampoco determinan requerimientos financieros en el sector.
Esta inversión se refiere a la reubicación del vertedero municipal del área metropolitana con
una vida útil de por lo menos 20 años y con un costo de 500 mil dólares. Para el efecto, establece
los siguientes parámetros para su realización:
Para la definición de las necesidades de inversión del país se pueden utilizar estos
indicadores, focalizando los vertederos y zonificando los municipios que se servirán de ellos, que no
tienen que necesariamente ser iguales a la división por Departamentos, sino tener en cuenta otros
parámetros tales como:
La donación a los municipios para cubrir necesidades no responde a ningún plan orgánico y
depende exclusivamente de la capacidad de gestión de los interesados.
Se señala que no existe restricción legal o de otra índole para recibir la ayuda de
organismos nacionales o internacionales. Tampoco para la obtención de créditos de entidades
financieras nacionales o extranjeras. Es un hecho común la obtención de créditos bancarios, pero
solamente a nivel local, no registrándose endeudamiento a organismos multilaterales de
financiamiento.
Los datos utilizados son los obtenidos a través de la encuesta realizada con motivo del
Diagnóstico Preliminar para el presente análisis sectorial.
En localidades con población menor a 10.000 habitantes, el servicio será atendido por
microempresas (ME) organizadas en el seno de la comunidad, utilizando sistemas lo más
104 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
sencillos y adaptados a la realidad técnica y económica de la región. Se supone una (1) ME por
ciudad. Su implementación se estima en EUA$ 20.000/ME.
En vista de que la mayoría de las poblaciones incluidas en el rango entre 10.000 y 50.000
habitantes, se acercan más al extremo inferior del rango, se propone que el vehículo utilizado
en esos casos sea del tipo carga fija con caja de madera, cuyo costo en el Paraguay, está en el
orden de EUA$ 48.000.
Localidades con poblaciones entre 50.000 y 200.000 habitantes, requieren camiones volquete
"tumba" con capacidad de 6 toneladas, los cuales realizaran hasta dos viajes por día. Se
propone al menos un (1) vehículo por localidad. Costo estimado por unidad, EUA$ 60.000.
Localidades con población entre 200.000 y 500.000 habitantes, se propone la utilización de
camiones compactadores, con una capacidad de al menos 12,5 ton, realizando hasta 2 viajes
diarios. Costo estimado EUA$ 80.000.
Ciudades con población mayor a 500.000 habitantes, además de camiones compactadores, se
incorporan vehículos de carga mecánica para la recolección de recipientes estacionarios en
áreas de difícil acceso. Costo estimado, EUA$ 80.000.
Los Cuadros 5.3 al 5.6 resumen los resultados obtenidos de la estimación descrita.
Cuadro 5.4: Estimación del monto de inversión para el servicio recolección y transporte
La cifra que se menciona en el Cuadro 5.6 se incrementa en un 20%, para considerar los
gastos no contemplados y correspondientes a equipos auxiliares, instalaciones de mantenimiento y
otros requerimientos. El monto adicional es EUA$ 1.502.400.
Adicionalmente se debe considerar que existe una flota que en algunos casos será
necesario reemplazar o modernizar (ver Cuadro 5.6) así como la actualización de los equipos
complementarios existentes: recipientes estacionarios, equipamiento para el barrido de áreas
públicas. Para cubrir este concepto se ha revisado el parque de vehículos existentes y se obtuvo
que por ejemplo para Asunción que cuenta con una flota de 42 vehículos compactadores en buenas
condiciones sólo sería necesario el reemplazo de dos unidades. En los municipios del segundo
rango debe reemplazarse el 50% de su flota actual. En los otros rangos se observa que debido a la
ausencia de programas o créditos la recolección se realiza a través de camiones volquetes o de
cajas de madera que deberán ser reemplazados a corto plazo. Este remplazo se hará a través de lo
previsto en el Cuadro 5.4. Del análisis resulta una necesidad inmediata de EUA$ 2.140.000.
Los costos asignados para cada una de estas opciones son estimados del mercado. Deben
ser revisados, pero al tratarse de una estimación gruesa como la que se está haciendo, se
consideran aceptables.
Estas estimaciones preliminares resultan en un monto total de EUA$ 40.105.200, que bien
podría aproximarse a 50 millones de dólares. Con lo cual se estaría en capacidad de atender las
demandas actuales para el servicio de aseo urbano municipal. Si se tiene en cuenta el estado tan
precario del sector, así como el orden de magnitud de las estimaciones realizadas, se recomienda
darle prioridad a esta inversión. Una vez más se insiste en que estos montos estimados se refieren
Paraguay 107
únicamente a adquisición de equipos e instalaciones para atender las necesidades mínimas del
sector en áreas urbanas.
Una inversión de este monto podría plantearse por etapas dependiendo de la fuente de
financiamiento. Para facilitar dicha inversión debe impulsarse de manera decidida la participación
del sector privado.
Respecto a la población rural que comprende el 44% de la población total del país, cuyas
soluciones son de orden individual, se prevé un programa de capacitación que permita la asistencia
con técnicas apropiadas.
Los ingresos municipales están reglamentados por leyes. La Ley que abarca a todos es la
Orgánica Municipal.
Ley 1295/87
En el Anexo 5, se detalla los tipos de ingresos con que cuentan las municipalidades.
Ley 620/76
Esta ley establece el régimen tributario para las municipalidades del interior del país. En el
se establecen taxativamente los montos a percibir por los distintos conceptos. Esta ley está
modificada y actualizada por la Ley 135/91. Esta ley establece inclusive el modelo de las
ordenanzas sobre la materia.
Ley 838/26
Ley 607/76
A estas disposiciones legales, deben agregarse las Ordenanzas Municipales, que son las
que reglamentan todo lo concerniente a la prestación de sus servicios y sus recaudaciones, si bien
el monto a percibir está sujeto a las leyes.
108 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
No existen restricciones legales para la creación de una política tarifaria para el sector. Para
la cobranza de tasas por el servicio de residuos sólidos, juntamente con la cobranza de la tarifa de
agua o electricidad, es necesario una nueva disposición legal.
En algunos casos, si los estudios de factibilidad demuestran una rentabilidad interesante, las
empresas privadas pagan un canon a los municipios, que son muy particulares en razón que su
aprobación está supeditada a las Juntas Municipales, y a su vez, no existe una guía metodológica
para la realización de dichos estudios.
Los valores fiscales sobre inmuebles sobre los cuales deberán los municipios fijar los
montos de las tasas son dictados por el Poder Ejecutivo a través de un Decreto que los actualiza
anualmente de acuerdo al informe del Servicio Nacional de Catastro.
Esta es una limitante en cuanto a la actualización de tarifas, pues hallado los costos del
servicio si los ingresos no lo cubren, son subsidiados por otros programas.
En la actualidad sólo se pueden aplicar tasas por la prestación del servicio, en el entendido
de que las mismas se determinan a partir del costo del mismo. Si éste fuera un principio que atiende
a alguna intención de gestión municipal, lo cual no parece apropiado para el caso que nos ocupa,
entonces se trata de determinar correctamente los costos por servicio, donde uno de los rubros a
considerar es la evaluación y mejoramiento del mismo.
Los montos de las tasas aplicadas en el país, por concepto de servicio de aseo urbano se
resumen en el Cuadro 5.9.
Paraguay 109
Cuadro 5.9: Tasa aplicadas en Paraguay por concepto de prestación del servicio
Monto en Guaraníes
ACTIVIDAD (EUA$)
GENERADORA Medio Máximo Mínimo
Domiciliario 3.800 23.760 3.750
(1,1) (7) (1,1)
Comercio Pequeño 12.900 23.760 2.083
(3,8) (7) (0,6)
Mediano 22.900 41.666 4.140
(6,7) (12,3) (1,2)
Grande 32.500 60.000 5.000
(9,6) (17,6) (1,5)
Industria N/A 540.000 5.000
(159) (1,5)
Hospitales N/A 300.000 5.000
(88,2) (1,5)
Barrido N/A 14.040 2.400
(4,1) (0,7)
Limpieza N/A 1250 500
(0,4) (0,15)
Destaca la alta variabilidad en los valores reportados pero más aun, el monto reducido de
los mismos. Aun cuando no son directamente comparables con los reportados para otros países,
los encontrados en el Paraguay son sumamente bajos. Se debe señalar que los datos aquí
mostrados son el resultado de encuestas realizadas a los efectos del diagnóstico preliminar. No se
dispone y parece no existir, registros de información sistemática con relación a este factor.
Se hace impostergable una evaluación sistemática de los costos reales de prestación de los
diferentes tipos de servicio señalados y su posibilidad de recuperación a través de la recaudación
de tasas o tarifas, así como definir la política con relación a este aspecto, esto es, dar respuesta a
los siguientes interrogantes: los costos serán trasladados directamente al usuario?, ¿serán
subsidiados?, y de ser esto último, ¿cuáles serán los criterios utilizados para ello?.
De la información recabada para este análisis también se puede afirmar que la capacidad de
recaudación de los municipios es baja (en el orden del 40%), lo que sugiere la necesidad de
desarrollar estrategias para solventar esta situación, sin embargo, debe tomarse en cuenta que
hasta que no se esté en capacidad de ofrecer un servicio aceptable por parte de los usuarios, no
habrá posibilidad de exigir el pago de las tasas o tarifas correspondientes.
A los efectos de estimar las posibilidades de cubrir los costos a partir de la recaudación con
los montos de las tasas existentes, se preparó la Tabla 5.10. Suponiendo costos promedio del
servicio en términos de EUA$ por tonelada de desecho procesada según el rango poblacional, el
monto total estimado para prestar atención a nivel nacional, está en el orden de EUA$ 28,5 MM al
año. Por otra parte según encuesta realizada para el análisis del área socio comunitaria, se obtuvo
que el 60% de los encuestados están dispuestos a pagar 5.000 Gs (EUA$ 1,5 por mes).
110 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Suponiendo que se lograra la situación hipotética de recaudación del 100% en las viviendas
urbanas, el monto total recaudado sólo alcanzaría a EUA$ 11,720 MM al año, lo cual significa un
déficit de EUA$ 12,8 MM al año.
20
Basado en 649.618 viviendas urbanas según STP (Encuesta de Hogares 97/98) y monto dispuesto a pagar
US$/mes
Paraguay 111
6.1 Salud
6.1.1.1 Mortalidad
Según el contexto socioeconómico de los últimos años, las condiciones de vida de una gran
parte de la población se han ido deteriorando, especialmente en el área rural y urbana marginal de
las ciudades más importantes. Grandes contingentes humanos asentados en las franjas periféricas
se ven enfrentados a situaciones de pobreza extrema con precariedades del medio ambiente
cercano (viviendas inadecuadas, hacinamiento por promiscuidad, ausencia de servicios básicos)
que posibilita la rápida propagación de enfermedades infectocontagiosas y parasitarias, más aún
favorecidas por las privaciones nutricionales en cantidad y calidad. Al mismo tiempo, estas
poblaciones sufren las afecciones propias de la modernización, muy relacionadas a las exigencias y
contaminación de los ambientes comunitarios y laborales.
El perfil epidemiológico de salud emergente se caracteriza por dos tipos de afecciones bien
definidas. Por un lado, el incremento creciente de las crónico degenerativas, y, por el otro, la
permanencia y recrudescencia de enfermedades transmisibles y de deficiencia nutricional. Es la
coexistencia del patrón moderno de morbi-mortalidad junto al patrón de dolencias relacionadas a la
pobreza configurando el perfil característico de los países subdesarrollados. En efecto, según las
causas generales de mortalidad para el país de los años 1997, 1998 y 1999 de acuerdo a datos del
Dpto. de Bioestadística del MSPyBS, las enfermedades del patrón moderno (crónico degenerativas:
tumores, cardiovasculares, diabetes; accidentes y homicidios) constituyen los principales motivos de
muerte, conformando el 50% de todas las causas. Sin embargo, las enfermedades vinculadas a la
pobreza (pulmonares, diarreas, tuberculosis y nutricionales) continúan explicando el 15% de los
fallecimientos. Específicamente las diarreas son responsables del 2% de muertes en la población
general. Las diez primeras causas de muerte del año 1998 son: Enfermedades del Sistema
Circulatorio, Tumores, Enfermedades Cerebro Vasculares, Enfermedades del Sistema Respiratorio,
Accidentes en todas sus formas, Enfermedades Perinatales, Diabetes Mellitus, Diarreas, Homicidios
y Septicemia.
materna de 56,3%.Tales limitaciones imposibilitan contar con datos reales de los eventos
estudiados, que se encuentran subdimensionados en su magnitud.
Las causas principales de mortalidad infantil del año 1998 de acuerdo a datos del MSPyBS
son Infecciones del Recién Nacido, Lesiones Debidas al Parto, Neumonía e Influenza, Diarrea,
Malformaciones Congénitas, Prematuridad, Meningitis, Desnutrición y Anemia, Tétanos, entre las
más resaltantes. La mayoría relacionada a la baja cobertura de la atención prenatal, del parto
institucional y ausencia de saneamiento básico. Estos datos en el orden de frecuencia han variado
de tal modo a que las Lesiones Debidas al Parto que en el período de 1996 y 1997 ocupaban el
primer lugar pasaron, en el año 1998, al segundo lugar; siendo precedidas por las Infecciones del
Recién Nacido, según puede observarse en el Cuadro 6.2.
Concepción, Guairá, Caaguazú e Itapúa las cifras de mortalidad infantil son las más elevadas,
coincidiendo con altos índices de Necesidades Básicas Insatisfechas en dichas poblaciones. Por
esto, la mortalidad infantil es un indicador muy sensible de la calidad de vida, sobre todo de
saneamiento básico.
Las cuatro primeras causas de mortalidad en la faja etaria de 1 a 4 años para el año 1998
son atribuidas a la Neumonía, Causas Externas, Diarreas y Septicemia. Alcanzan la tasa de 78,80
por 100.000 hab. de 1 a 4 años, a diferencia del año 1996 cuando llegó a 89,32 por 100.000 hab.
de 1 a 4 años. Asimismo, se registran diferencias regionales como se observa en la mortalidad
infantil.
La tasa de diarrea como causa de muerte, tanto en los menores de un año como en los de 1
a 4 años llega a cifras significativas de 2,0 por 1.000 nacidos vivos registrados y de 12.5 por
100.000 hab. de 1 a 4 años, respectivamente.
El sector salud del Paraguay está integrado por todas las instituciones públicas y privadas
que tienen relación con la salud de la población, por su acción directa e indirecta. Comprende a los
subsectores público y privado, según las relaciones de dependencia administrativa con el gobierno
y la fuente de financiamiento de actividades. Discriminado a su vez el subsector privado, de acuerdo
a si tiene o no finalidad de lucro.
A pesar de estar concebidas como sistemas y descentralizadas por el marco legal vigente,
las instituciones actúan sin coordinación ni complementación en la práctica; el nivel de resolutividad,
la calidad de atención y los recursos humanos y financieros disponibles son deficientes e
114 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Salud y ambiente son dos conceptos estrechamente vinculados, pues al entender a la salud
como expresión de las condiciones de vida de una población dada, la relacionamos a las diferentes
áreas de la calidad de vida-ambiente tales como educación, alimentación, vivienda, recreación,
acceso a servicios públicos, entre otras. Cualquier alteración o disfunción de una de ellas ocasiona
la aparición de procesos mórbidos de diversas etiologías.
Están implicadas en el ciclo de manejo de los residuos sólidos las siguientes fases:
generación y almacenamiento de desechos domiciliarios, comerciales, industriales y hospitalarios;
disposición en la vía pública; recolección y transporte; segregación; disposición final y tratamiento.
El manejo inadecuado en una o más fases tiene implícito riesgos ambientales y a la salud referidos
a la contaminación del aire (quema o incineración de desechos), aguas superficiales y profundas
(por el vertido de desechos en sus cursos, disposición final inadecuada y ausencia de tratamiento
de lixiviados), suelos (degradación por desechos químicos, biológicos y peligrosos), alimentos
(contaminación), paisajes (deterioro).
Los efectos de los residuos sólidos en la salud son consecuencia de su propia composición
y de los procesos físicos, químicos y biológicos a los cuales están sujetos. Los mismos se
relacionan con la salud a lo largo del ciclo de su manejo de tal forma a que la disposición adecuada
en cada una de las fases permite eliminar o disminuir los riesgos inherentes al mismo.
El propósito del manejo adecuado de los residuos sólidos es prevenir o reducir la incidencia
de procesos mórbidos relacionados al mismo, por medio de la atención integral a la salud, estímulo
a ambientes saludables, vigilancia sanitaria y ambiental y servicios de aseo urbano eficientes y
eficaces.
Expresión de los riesgos en la salud son las enfermedades infecto contagiosas (dengue,
diarreas, hepatitis, tifoidea); parasitarias (giardiasis, cisticercosis, uncinariasis); respiratorias
(irritativas o alérgicas); crónico degenerativas (cánceres); laborales (ergonométricas, respiratorias,
dermatológicas); intoxicaciones (agudas y crónicas); genotóxicas y teratogénicas (malformaciones
congénitas); salud mental (violencias, drogadicción, alcoholismo); accidentes de trabajo (cortaduras,
arrollamiento). Las vías de exposición son variadas e incluyen la inhalatoria, exposición dérmica,
ingestión y contacto de vectores.
Paraguay 115
La población estimada del 2000 para Paraguay es de 5.496.450 habitantes, siendo menores
de 15 años el 40% de la población. La tasa de natalidad estimada para el 1995-2000 es de
31,3/1.000 y la de fecundidad, es de 4,2 hijos.
No existen estudios que relacionen las enfermedades infecto contagiosas y parasitarias con
el manejo de los residuos sólidos. No obstante, el deficiente saneamiento básico incide en la
aparición de estas enfermedades. De acuerdo a datos de morbilidad de consultorio externo del
MSPyBS, según enfermedades tenemos se tiene el cuadro siguiente:
De febrero a mayo de 1999, se registró una epidemia de dengue con 1.164 casos
confirmados por laboratorio, luego de una década sin reporte de casos (última epidemia en
1988/89). Asunción, Central, Alto Paraná y Amambay fueron las zonas geográficas más afectadas,
según datos del Boletín Epidemiológico del MSPyBS. Un rebrote surgió en noviembre del mismo
año en el Dpto. de Concepción y Central expandiéndose luego a Asunción, Alto Paraná y la casi
totalidad del país en el año 2000, constituyendo una epidemia de mayor magnitud que la del año
116 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
anterior. La incidencia de casos fue de 493,9 por 100.000 habitantes, 27.147 casos en total, de los
cuales 24.282 fueron diagnosticados clínicamente y 2.865 confirmados por laboratorio. Tal epidemia
colocó en evidencia el deficiente saneamiento domiciliario así como la ausencia de programas de
educación sanitaria continuos y sistemáticos con refuerzos ante posibilidad de brotes de epidemia.
Al mismo tiempo, demostró la insatisfactoria vigilancia epidemiológica para la aplicación inmediata
de medidas de control ante la detección de brotes y el monitoreo a los casos sospechosos, teniendo
en cuenta que los casos iniciales de 1999 y el posterior rebrote, meses después, debió haber
alertado y urgido para la adopción de medidas de control intensivas y extensivas. El dengue
constituye un ejemplo claro de enfermedad generada y propagada por condiciones favorables para
reproducción del vector (Aedes aegypti), asociada a mal manejo de residuos sólidos domiciliarios
(cubiertas, botellas y latas).
La enfermedad de Chagas continúa endémica con tasas de 0,6 por 1.000 habitantes, para
los años 1997 y 1998. Surge como consecuencia de la deforestación masiva en áreas rurales, de tal
forma que los triatomas al ser desalojados de la floresta, cambian su ciclo de vida de silvestre a
doméstico. Sus reservorios son así las aves de corral. Con la migración del campo a la ciudad,
grandes contingentes de portadores de la enfermedad llegan a las zonas urbanas, creando focos de
diseminación.
Segregadores;
Trabajadores formales o informales de recolección y transporte;
Población adyacente a los sitios de disposición final y tratamiento;
Población urbana sin servicio de recolección o disposición inadecuada de los desechos en el
domicilio;
Consumidores de carne vacuna o porcina contaminada;
Población urbana en general.
Entendemos que se trata del grupo humano de mayor riesgo y susceptibilidad por su
contacto directo con los desechos sin protección, además de provenir de un estrato socio
económico muy bajo.
Población Adyacente: la población adyacente al vertedero de Cateura está constituida por barrios
urbano marginales. Según una encuesta realizada por la Dirección de Medio Ambiente de la
Municipalidad de Asunción a 240 hogares asentados en las zonas colindantes a la Laguna Cateura
en el año 1998 (una parte de la población cercana al vertedero), se constató una población de 1.060
personas. Más de la mitad de las familias, es dueña de la vivienda en la cual habita. La mayoría
construida con material cocido y un porcentaje muy bajo con materiales precarios (madera, cartón y
zinc). La mitad de las viviendas con servicios sanitarios tipo común (pozo ciego) y la otra mitad con
servicios de letrinas; un grupo minoritario carece de servicio sanitario. La mayoría de la población
cuenta con electricidad y agua potable; el 98,3% no posee servicio de recolección pública
eliminando sus desechos en el vertedero (46%), quema o entierra (31,67%), mientras que el resto
(11,67%) arroja en la laguna o arroyo. Se componen de familias nucleares primarias con un
promedio de cinco miembros. El 57% de la población es menor de 21 años. Sólo el 20% de los
adultos tiene educación primaria completa. Tienen un 6% de niños trabajadores. En cuanto a las
actividades laborales más frecuentemente desempeñadas están los albañiles, vendedores
ambulantes y empleadas domésticas.
En resumen, se trata de una población altamente vulnerable por sus condiciones precarias
de vida sumadas a su cercanía al vertedero.
Población Urbana Sin Recolección Domiciliaria: para determinar esta población se consideró
que la cobertura total del país es del 46%, existiendo variaciones de tal modo que Asunción llega al
92%, el Area Metropolitana de Asunción alcanza el 54%, el Departamento de Amambay con 84%,
algunos Departamentos con coberturas próximas a cero (San Pedro, Guairá, Caaguazú,
Ñeembucú) y otros Departamentos sin servicios (Alto Paraguay y Boquerón).
Paraguay 119
120 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Población General: se tiene en cuenta sobre todo la población urbana del país, cuya cifra alcanza
a 2.998.073 habitantes, aproximadamente.
6.1.2.3 Vectores
Se refieren a roedores y artrópodos (moscas, mosquitos, ratas, pulgas, etc.) que actúan
transmitiendo enfermedades infecto contagiosas y parasitarias (dengue, hantavirus, paludismo). Su
vinculación con el ciclo de manejo de residuos sólidos inadecuados está definido, por su mayor
proliferación en contacto con los mismos. Además de vehiculizar, mecánicamente, cualquier agente
patógeno, más aún si se pone en contacto con aguas servidas o desagües cloacales.
Durante las visitas a las localidades seleccionadas por muestreo, se constató la presencia
de moscas, mosquitos y ratas en los lugares de disposición final o peridomiciliaria. El Servicio de
Erradicación del Paludismo (SENEPA) dependiente del MSPyBS, tiene a su cargo el control de
vectores a través de los programas de paludismo, dengue, Chagas, leihsmaniasis y
esquistosomiasis.
Los casos de paludismo, dengue, leishmaniasis y hantavirus en los años 1998, 1999 y 2000
están expresados en el Cuadro 6.6.
Otra enfermedad que apareció en el país relacionada a vectores fue el hantavirus, a partir
del año 1995, con 24 casos. Ubicados geográficamente en el Chaco Paraguayo (Boquerón y Loma
Plata) se reportaron 7 casos en 1996 y 3 en 1997. La especie de roedor implicada fue Calomys
laucha, único reservorio del hantavirus en la Región Occidental. El hábitat normal de dicha laucha
silvestre es la pastura y el sorgo. De esta forma, el hantavirus también se vincula con saneamiento
básico deficiente en las comunidades.
Para el combate a vectores utilizan compuestos piretroides. Contra los mosquitos Aedes
aegypti y flebótomos, se realizan rociados espaciales. Asimismo, se utilizan los rociados residuales
para triatomas y flebótomos (Chagas y paludismo). En el combate al Aedes aegypti también
realizan aplicación de larvicidas en los recipientes con agua (floreros, rejillas, piletas).
Conviene resaltar que los envases o contenedores de los productos químicos utilizados por
el SENEPA para el combate a vectores, son depositados en un local destinado para tal efecto en la
ciudad de Itá. Desde el año 1994, se encuentran también depositados en dicho lugar algunos
plaguicidas vencidos (entre ellos el Malathión). Sus autoridades están gestionando una salida a este
problema común a otras reparticiones estatales (MAG). La propuesta de expertos de Basilea, ante
consulta realizada por SENEPA, se basa en la incineración de dichos productos. No obstante, la
solución por este medio no es posible hasta la fecha por falta de infraestructura.
En cuanto al caso específico del Vertedero de Cateura, se realiza fumigación diaria a cargo
de una empresa privada, utilizando un compuesto piretroide.
La educación sanitaria sobre residuos sólidos, dentro del MSPyBS, está a cargo de
SENASA a través de una dependencia denominada Educación Ambiental. Ha desarrollado varios
cursos, seminarios y charlas en instituciones educativas, comisiones vecinales, municipios, etc., en
temas relacionados a la contaminación ambiental (con énfasis de las cuencas hídricas) y reciclaje
de desechos. Sin embargo, estas actividades se han efectuado con limitaciones importantes en
cuanto a recursos humanos necesarios para sostener programas permanentes o responder a
demandas específicas.
122 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Los encargados del Vertedero Cateura realizan visitas guiadas a escuelas y/o colegios que
lo requieran.
Si bien es una práctica difundida en la mayoría de las casas, por el relato de informantes
claves, y en los sitios de disposición final de desechos sólidos, por constatación directa de los
consultores en las visitas no hay una valoración de su relación con carnes contaminadas. En los
vertederos de ciudades importantes como Asunción y Encarnación, es una práctica bastante
difundida, involucrando a ganado vacuno, porcino y aves de corral. Los municipios no realizan
ningún control al respecto, a pesar de su prohibición en las ordenanzas municipales. No se cuentan
con datos de chancherías habilitadas o clandestinas.
Es importante recalcar que entre los productos segregados en el vertedero Cateura, también
figuran las verduras y frutas provenientes de mercados y supermercados, que son comercializados
para su posterior uso en la alimentación de animales domésticos.
Según encargados del vertedero de Cateura, tienen previsto cercar el lugar a fin de evitar el
ingreso de animales domésticos.
Los trabajadores del aseo urbano (barrido, limpieza y recolección), en general, no tienen
vestimenta adecuada. Utilizan en su mayoría zapatos comunes y en escasa proporción guantes de
Paraguay 123
cuero o látex, manifestando incomodidad de su uso, sobre todo en los días cálidos. En los
municipios de mayor envergadura (mayor de 100.000 habitantes) les proporcionan camisas con
mangas largas y pantalones largos de un color llamativo, incluso chalecos fosforescentes, pero en
los de menor envergadura y en varias de las empresas privadas no ocurre lo mismo, de tal forma
que utilizan ropa de calle. De todos modos, la provisión de dichos equipos de protección, cuando
existen, es irregular. No responde a un plan de provisión periódica de los mismos, de acuerdo a su
vida útil. En aislados casos los trabajadores del aseo urbano cuentan con pilotos y botas para los
días lluviosos. En Asunción, la mayor parte está vacunada contra el tétanos, en las demás
localidades en menor medida, si bien no hay datos fidedignos de que tal vacunación sea completa
para brindar eficaz protección inmunológica contra el dicha enfermedad. En ningún municipio han
sido vacunados contra la Hepatitis B. Sólo en el municipio de Asunción se dispone de servicios
sanitarios e higiénicos para el baño y cambio de ropa recomendado al final de la tarea, aunque en
número insuficiente. No obstante, están con perspectivas de ampliarlos.
Como parte de una verificación por parte del Viceministerio de Trabajo y Seguridad Social a
varias dependencias de la Municipalidad de Asunción, efectuada en el año 1996, se realizó un
informe del Dpto. de Limpieza Urbana, cuyos puntos resaltantes expresan la provisión irregular de
vestimenta y equipos de protección, algunos inadecuados con defectos (guantes) o faltantes
(zapatón). Además, el informe señala los riesgos de contaminación al cual se exponen los
recolectores, al contacto con líquidos provenientes del compactado de bolsas de basura; los
barrenderos expuestos a carburos (restos de soldadura oxiacetilénica) con irritaciones frecuentes
de los ojos, garganta y nariz; y aquellos expuestos a los residuos cloacales cuando realizan
limpieza de arroyos contaminados.
Se constató que la información que tienen los trabajadores de aseo urbano acerca de los
riesgos inherentes a sus actividades laborales, es vaga y muy escasa. Este conocimiento es
asimismo insuficiente entre las jefaturas correspondientes. La capacitación como programa continuo
y sistemático no es encarada por ningún municipio. Las afecciones más observadas según
responsables del área, son las infecciones de vías respiratorias altas en los trabajadores
recolectores y segregadores, como también parasitosis y anemia en los niños acompañantes.
Los trabajadores del aseo urbano no son objeto de revisión médica periódica, concurriendo
en casos de enfermedades o accidentes a los centros asistenciales públicos más cercanos.
Próximo al vertedero Cateura y al de Encarnación, se encuentra un Puesto de Salud del MSPyBS,
al cual concurren en casos de necesidad, pero con dificultades en la resolutividad de los problemas
por el alcance limitado del nivel de atención y del horario disponible de atención del centro. Si bien,
el Municipio de Asunción es el único del país que cuenta con un servicio propio de salud
ambulatorial, no está orientado a prestar atención en salud laboral para los trabajadores del sector.
A pesar de esto, el ausentismo laboral es mínimo.
Situación muy diferente se observa entre los segregadores, pues se hallan en contacto
directo con los desechos por medio de sus ropas de calle, descalzos o con zapatillas; en el mejor de
los casos con calzados más adecuados. En este punto, es importante señalar la experiencia de los
segregadores asociados en sindicatos en el vertedero Cateura, ya que por medio del mismo
lograron contar con la provisión de uniformes, championes y medias. La práctica de asociación,
desde esta perspectiva, se constituye en un factor de protección relevante a tener en cuenta.
La salud laboral como tal no está incluida dentro de la competencia del MSPyBS, no
existiendo instancias, programas, ni registro o monitoreo de las enfermedades ocupacionales o
accidentes de trabajo. Sólo el Ministerio de Justicia y Trabajo, a través de la Dirección de Higiene y
124 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Seguridad Laboral se encarga hasta el momento, si bien con estrecho alcance, de algunos aspectos
del tema.
Infecciosos: generados durante las diferentes etapas de la atención de salud que han entrado
en contacto con pacientes humanos o animales portadores de agentes infecciosos que
provocan las enfermedades.
Especiales: producidos durante las actividades auxiliares de los centros de atención de salud
que no han entrado en contacto con los pacientes ni con los agentes infecciosos. Son
peligrosos por sus características (corrosivos, inflamables, tóxicos, explosivos, radiactivos).
Comunes: resultantes de las actividades administrativas, auxiliares y generales, que no
corresponden a ninguna de las categorías anteriores; no representan peligro para la salud y sus
características son similares a las que presentan los residuos domésticos comunes.
En el caso del Hospital Regional de Encarnación, los desechos cortopunzantes, gasas, etc.
son colocados en bolsas de plástico en una caseta de material cocido, sin techo, como
almacenamiento terciario. Es recogido, posteriormente, por el sistema recolector municipal. Los
desechos humanos (placentas, restos quirúrgicos) se introducen en un pozo ciego no reguarecido
por pared o techo.
Dicha empresa tiene su planta de tratamiento en la ciudad de Ñemby, en donde cuenta con
un incinerador que cumple, actualmente, con los requisitos mínimos establecidos por el SENASA.
Estudios sobre la contaminación del aire por furanos y dioxanos emitidos por estos incineradores,
no existen hasta el momento. Es importante también recalcar que el contrato de concesión a esta
empresa vence en octubre del 2000.
Los trabajadores de la salud no son capacitados, sistemáticamente, sobre los riesgos del
manejo inadecuado de los residuos sólidos hospitalarios, sobre todo el personal de limpieza. Sin
embargo, el personal de enfermería cuenta con información básica por su propia formación
profesional, transmitiéndola, en forma ocasional, al personal de limpieza. Utilizan guardapolvo y
guantes de látex en su mayoría. Reciben sólo vacunación antitetánica y tampoco son evaluados
médicamente. Los establecimientos de salud no tienen servicios sanitarios para el baño del
personal de limpieza, previo a la salida del local del trabajo. Se percibe en los profesionales
médicos a cargo de los establecimientos de salud, limitados o escasos conocimientos de salud
laboral. En ninguna institución de salud están planteados programas de capacitación al respecto.
Son definidos como accidentes laborales, los ocurridos con motivo de la realización de
actividades ocupacionales dentro del propio establecimiento o en el trayecto de ida o vuelta al
mismo. Las calles y vertederos conforman los lugares de ocurrencia de dichos accidentes para los
trabajadores del aseo urbano y segregadores. Los accidentes comprenden cortaduras (material
cortopunzante) producidas por el manejo de los residuos sólidos dispuestos inadecuadamente, así
como aquellos ocasionados por los vehículos recolectores o maquinarias pesadas, los
deslizamientos de basura, las explosiones o incendios en los sitios de almacenanamiento o
disposición final.
Los accidentes de trabajo más comúnmente referidos, entre los trabajadores de aseo
urbano, son las cortaduras con material cortopunzante, caídas del vehículo recolector o maquinarias
pesadas y arrollamiento. Según datos relevados durante el presente análisis sectorial con la
encargada del vertedero Cateura de Asunción, existen pocos casos de accidentes entre los
trabajadores recolectores en el momento de la descarga en dicho lugar, ya que los mismos no
tienen contacto directo con la basura (los manipulan con máquinas pesadas). Sin embargo, ocurren
en mayor medida accidentes entre los segregadores, desde cortopunzantes, caídas de las
maquinarias pesadas, hasta casos fatales de arrollamiento. Cabe resaltar, casos de caídas de
niños de las maquinarias pesadas. Similar situación es apuntada en municipios de mayor
envergadura como Encarnación, en cuanto a los accidentes de los trabajadores de barrido, limpieza
y recolección. Mordeduras por perros o serpientes acontecen esporádicamente.
Casos de violencia, entre trabajadores de aseo urbano, no son referidos por responsables
del área. Es muy frecuente el consumo de cigarrillos, no así de alcohol. En forma constante tienen
síntomas de vías respiratorias altas (tos, catarro).
Existen casos de violencia y agresión, entre los segregadores, relacionados con robos de
sus productos segregados. Esto se acentúa por la constante ingestión de bebidas alcohólicas, por
parte de los mismos. Merece destacarse el consumo de alcohol y la inhalación de la cola de
zapatero y marihuana, por parte de los adolescentes segregadores del vertedero Cateura de
Asunción. Los encargados del mismo recurren a la policía en casos de violencia. Estos intervienen
en el lugar solamente durante el día, en la noche se niegan a ingresar por temor al enfrentamiento
con los segregadores. Es importante señalar que la violencia se da, sobre todo, entre los
segregadores no organizados.
Los municipios no cuentan con registro ni base da datos de eventos importantes como los
accidentes, enfermedades, alcoholismo y drogadicción de los trabajadores de aseo urbano y
segregadores.
6.2 Ambiente
Según estimaciones recientes, la población del país supera los 5.400.000 habitantes, con
una densidad poblacional de 10,2 hab./km2 y un crecimiento de 3,1% anual en promedio.
La fecundidad es de 4,2 hijos por mujer, aunque está disminuyendo a un ritmo equivalente al
57% del calculado para la región.
Del total de los habitantes, el 55% reside en centros urbanos y el resto en el área rural,
tendencia que se va reforzando a raíz del abandono del campo. Se verifica un marcado proceso de
urbanización incontrolada y desordenada, que se acentúa con el agotamiento del modelo
agropecuario. Este hecho aumenta la presión de los desechos sólidos sobre el medio natural y
sobre el ambiente urbano.
21
Referencias: 1) Documento preliminar para la elaboración de las estrategias Ambientales del BID en Paraguay,
1999; 2) Datos recabados por el equipo de ambiente y salud.
Paraguay 127
pobreza, marginalidad y exclusión social. El déficit acumulado de viviendas afecta el área rural y
urbana, con un total superior a las 300.000 familias y una demanda anual de 15.000 unidades. Esta
situación dificulta la implementación de políticas de manejo racional de los residuos sólidos, debido
a que la carencia de viviendas propicia la generación y disposición incontrolada de residuos. La
capacidad de respuesta estatal no satisface el déficit anual.
El censo de 1992 muestra que el 8,7% de la población de 7 años y más de edad (esta última
superando los 3 millones de personas) no cuenta con instrucción de cualquier tipo, el 65,4% tiene
instrucción primaria, el 22% nivel secundario y el 3,5% alcanza el nivel universitario. El segmento
sin instrucción en áreas urbanas disminuye al 5,6%, mientras aumenta en las áreas rurales hasta el
12,3%; según el mismo censo, la población con estudios primarios en áreas urbanas es de 54,7%
contra 78,1% en el área rural; el nivel secundario en áreas urbanas sube al 32,9% contra sólo 9,1%
en áreas rurales y, finalmente, el nivel universitario corresponde a 6,3% de la población urbana y
apenas a 0,2% de la población rural. Considerando el Área Metropolitana de Asunción,
aproximadamente el 84% de la población con nivel universitario está ocupada; el 66% con nivel
secundario; el 55% con nivel primario y sólo el 29% de los no instruidos.
Las municipalidades no cuentan con los recursos necesarios para cubrir las necesidades en
el área de recolección y, aún menos, en el de disposición final. El servicio está administrado por el
sector privado en un 44%. Por regla general, al no disponerse de un predio habilitado para la
disposición, las empresas vierten la basura en lugares inadecuados.
22
Referencia: Estrategia ambiental del BID en Paraguay (ATN / II-5788-pr).
128 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
El manejo de residuos sólidos está sujeto a la gestión de varios entes públicos, entre ellos
las municipalidades, las gobernaciones, la DOA y el SENASA, lo cual diluye responsabilidades y, en
muchos casos, vuelve inoperante al sistema por la baja capacidad institucional.
Las normas para el manejo de residuos sólidos son inadecuadas y de difícil aplicación y, por
tanto, no se cumplen. El SENASA, autoridad de aplicación, no tiene infraestructura suficiente para la
difusión, el asesoramiento y control del cumplimiento.
Asunción cuenta con el único vertedero habilitado que se encuentra ubicado en plena ciudad
y en área de humedales aledaños al río Paraguay, produciendo la degradación del paisaje, la
contaminación de la laguna y los humedales por infiltración del lixiviado y la polución con olores de
una extensa zona. Dicho vertedero atiende las principales ciudades del Departamento Central,
aledaño a Asunción, dando cobertura a una población superior al millón de personas (el doble de la
población de la capital).
23
Está en marcha el Proyecto de Fortalecimiento Municipal, con el apoyo del BID, en el cual se incluye un
componente de capacitación del personal municipal para este sector.
Paraguay 129
6.2.4 La actividad productiva y su vinculación con los residuos sólidos y con el medio
ambiente en el Paraguay
La economía tradicional del país, basada en la exportación de materia prima, muestra claros
signos de agotamiento. El tema ambiental asume contornos críticos, que no sólo afectan a la
calidad de vida de la población en el corto plazo, sino las perspectivas futuras de desarrollo. La
política económica aún no ha incorporado con medidas efectivas las variables y supuestos
ambientales.
Este sector genera el 25% del PIB y mantiene una composición equivalente a 60% para la
agricultura, 30% para la ganadería y 10% para la explotación forestal. Emplea al 35% de la fuerza
de trabajo. A pesar del proceso de degradación de suelos, debido al uso extensivo en forma de
pastizales, el país cuenta aún con dotación de tierras fértiles y un elevado potencial de crecimiento
del sector, que no puede ser convenientemente aprovechado debido fundamentalmente a la alta
concentración de la tenencia de la tierra.
En las condiciones productivas actuales del campo se encuentran las causas de los
procesos migratorios hacia las ciudades, con resultados insostenibles para la gestión ambiental
urbana.
La agroindustria representa el 70% del producto industrial (51% fuente agrícola, 5% fuente
pecuaria, 14% fuente forestal). Alrededor del 70% de los bienes industriales se destina al mercado
interno; el 30% restante al mercado externo.
6.2.4.4 Suelos
Los planes de desarrollo y las políticas sectoriales no contemplan el ordenamiento del uso
del territorio.
El ordenamiento territorial permitiría a los municipios la optimización del uso del suelo,
mediante la identificación de espacios propicios para la disposición de residuos y la definición
de programas coordinados de transferencia, reciclaje y control.
El tejido social en los centros urbanos presenta algunos indicios de autogestión, en la forma
de comisiones vecinales o asociación de vecinos, aunque generalmente su incidencia es escasa en
la definición de políticas de mediano y largo plazo para el medio ambiente.
presión sobre los generadores en los casos en que los mismos se hayan identificado o sea posible
hacerlo.
Esta descripción corresponde a la realidad local y nacional del país, lo que denuncia serias
dificultades en términos de perspectivas para el incremento en la calidad ambiental y en la
competitividad económica de las unidades productivas del territorio.
También existen personas que arrojan sus basuras en patios baldíos, en zanjas o en cursos
de agua, pero esta forma de disponer es propia de estratos sociales medios y superiores. La gente
pobre genera menor cantidad de residuos no degradables y no posee medios para trasladar los
mismos hasta lugares alejados de sus viviendas, por lo tanto los entierran o los queman.
80
80
60
Mujer
40 Hombre
Niño
15
20 5
0
Manejo de la Basura
Existe una actitud de indiferencia hacia el trabajo del recolector domiciliario de residuos, no
se tiene cuidado con la disposición de elementos cortantes, o de sustancias potencialmente tóxicas
para el trabajador. En ciertos lugares las bolsas de basura están al alcance de los animales, que se
encargan de esparcir la basura por las calles. Esto demuestra la poca colaboración de los usuarios
para optimizar o mejorar el aseo urbano. Además existe muy poca comunicación entre usuarios y
prestadores de servicio, por lo que la recolección domiciliaria de residuos no es generalmente
ordenada y eficiente.
60
60
40
50
40
Orgánico
30 Inórganico
20
10
0
Tipo de Basura
Como resultado de encuestas realizadas, a los efectos de este análisis sectorial, es notoria
la falta de cobertura en zonas periurbanas y además, los usuarios se quejan de la calidad de los
servicios municipales. Ver Figura 7.3.
136 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
100
80
60 Municipalidad
Serv. Priv.
40 Serv. Común
20
0
Malo Bueno
A fin de lograr mejorar la gestión de los residuos sólidos se han asociado los municipios de
Asunción y área metropolitana en la AMUAM que presta servicios a los asociados en lo referente a
uso de vertedero y camión recolector (compactador). El municipio interesado en el servicio referido
debe pagar un precio elevado por alquiler del vehículo, esto incluye derecho a usufructuar el
vertedero Cateura ubicado en Asunción.
Algunos municipios como San Lorenzo y Fernando de la Mora contratan mujeres para el
barrido de las calles pero la mayoría de las cuadrillas que cumplen esta función está conformada
por hombres. En lo referente a cargos directivos o jefaturas del sector residuos sólidos, estos están
ocupados por hombres, siendo la excepción tres municipios que tienen a mujeres ocupando
jefaturas importantes en el área en cuestión.
Por lo general, los municipios no realizan capacitación del personal encargado de tareas
como barrido y recolección. Ellos tienen poca formación académica y no saben que realizan un
trabajo insalubre y riesgoso; además trabajan sin los equipos de protección necesarios y sus
salarios son bajos sin compensación alguna, siendo los horarios a cumplir variables de acuerdo a
cada municipio, generalmente trabajan más de 8 horas diarias.
Constituye una excepción el Municipio de Asunción que paga un 30% adicional por trabajo
insalubre con reducción del horario de trabajo a 6 horas y pagando un adicional a los que trabajan
en horario nocturno.
Paraguay 137
7.3.1 Segregadores
Son personas que, normalmente no pertenecen a las empresas de aseo urbano y son
producto de las condiciones socioeconómicas del país. En los últimos años ha aumentado el
número de ellos en los distintos vertederos.
La recuperación manual en los basureros a cielo abierto es realizada en el país por los
gancheros y tiene un costo social muy alto por las condiciones degradantes en que viven y trabajan
los mismos; debiendo soportar el rechazo de la sociedad, la cual no les ofrece otra alternativa para
sobrevivir.
Se tienen tres clases de segregadores: (i) aquellos que seleccionan materiales (latas, papel,
cartones, botellas) en las calles; (ii) los que seleccionan los residuos en los lugares de disposición
final (vertedero), y (iii) los propios trabajadores de recolección (municipal o privado) que separan
ciertos objetos de la basura para comercializarlos.
Los niños en edad escolar de 5 a 12 años asisten a escuelas de los alrededores. Los
adolescentes que trabajan en el vertedero tienen problemas de consumo de drogas y agresividad
manifiesta. Los adultos en su mayoría consumen alcohol.
En los vertederos pequeños que se visitó con motivo del presente análisis sectorial, no se
observó la presencia de segregadores (Atyrá, Limpio y Fram); pero en las zonas céntricas de cada
comunidad están los individuos que juntan latas, botellas y otros materiales de las calles.
En las casas: en los desechos sólidos caseros hay gran cantidad de materiales que se
pueden reutilizar, pero la práctica de separar algunos materiales recuperables de la basura
doméstica se ha ido perdiendo con los años; anteriormente se juntaban botellas y papeles de
periódicos que algún comprador recolectaba para venderlos a otros para diferentes fines.
Actualmente, las amas de casa llevan una vida más agitada y piensan que separar y almacenar
residuos no vale la pena, prefiriendo dedicar su tiempo a tareas más productivas. Otro punto
negativo para la separación en origen es que los precios de los reciclables no suben al ritmo de la
inflación y es por ello que se busca la participación voluntaria de los usuarios para lograr la
separación selectiva.
Papel y cartón: se encuentra en las basuras entre un 10 a 20%. Se recuperan para usarlos
como materia prima en las fábricas de cartón tipo gris, corriente. El reciclaje del cartón y del papel
ayuda a conservar los bosques donde se obtiene la pulpa para su fabricación.
En general, la botella entera tiene mayor precio que su peso equivalente como materia
prima y la compran los envasadores originales o pequeñas fábricas para envasar productos como,
alcohol, vinagre, detergente, desodorante ambiental, etc.
Algunas empresas expresan que los gastos que implica recoger los envases vacíos,
transportarlos a la planta y lavarlos son mayores que el costo de un envase desechable. Por
consiguiente, no existe un incentivo apropiado, o una demanda de mercado, que justifique la
actividad.
Trapo: su recuperación y clasificación cada vez es más difícil por la gran afluencia de telas
sintéticas, de mayor uso en la actualidad. En las basuras se encuentran trapos en un 3 a 4%. Se
venden a los talleres mecánicos e imprentas.
140 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
La actividad realizada por los segregadores representa su medio de vida y los productos
recuperados son comercializados en el mismo vertedero para su reutilización.
7.4.5 Principales razones por las cuales las personas se inclinan a este tipo de actividad
La empresa Yaguareté S.A. depende totalmente del material reciclado, por lo cual cuenta
con un centro de clasificación y enfardamiento en Villa Elisa. La planta para producir cartón está en
Villeta. En Villa Elisa, el papel es clasificado manualmente en varias categorías. Después de la
Paraguay 141
La nueva industria papelera paraguaya Envase Total instalada en Villa Elisa, con capacidad
de 80.000 ton. anuales estaría trabajando con material recuperado de los vertederos de los
principales municipios del país, los comercios y la importación de pastas celulosas del Brasil. En
tales condiciones, la producción anual es de unas 2.400 ton., frente a una demanda insatisfecha por
falta de materia prima, razón por la cual actualmente trabajan sólo unos días a la semana. El kilo de
papel y cartón comprado en el vertedero, varía de precio según su calidad y característica, pero si el
material es transportado a Villa Elisa su precio es el doble. El precio del material reciclado
importado supera en 3 veces más a los costos locales. Por otro lado, los intentos de la empresa de
lograr un reciclaje antes de llevar al vertedero (separar el papel y el cartón del resto de los residuos
sólidos en las fuentes de generación), no han tenido un buen resultado, principalmente en las
unidades familiares. En algunos comercios este método se practica, pues representa ingresos
adicionales para el personal de limpieza, sin embargo, la falta de una mayor educación comunitaria
y por otro, el tiempo que llevaría a los segregadores la práctica de clasificación previa a la
recolección, son aspectos negativos para lograr la separación en origen.
Vidrios: tres firmas de plaza, Vidriera Sajonia, Fábrica Paraguaya de Vidrios y Vidriera
Asunción, se dedican a la industrialización del vidrio, siendo las necesidades de materia prima de
3.000 a 6.000 ton. anuales para cada una, estas firmas utilizan solamente material reciclado
produciendo botellas y frascos para distintos usos.
En lo que respecta al mercado de botellas de vidrio, éste es tan amplio que las necesidades
de sólo dos firmas, vino “ la Copa” y “ Cañas Paraguayas” alcanzan a 14 millones de unidades
anuales.
Por otro lado, suprimir la segregación significaría tener que importar ciertos productos
químicos para fabricar el vidrio y así poder mantener el nivel de producción, lo cual implicaría un
incremento de los costos de producción.
Plásticos: Las firmas de plaza “ Plásticos Guaraní” , “ Concor Plast” , “ Plásticos Cristal” , “ 4 P” ,
y otros, compran plásticos duros y blandos del vertedero, además recuperan sus propios productos
y otros importados, que presentan defectos. La obtención de materia prima por estos medios
representa el 80% de sus necesidades. El resto es importado.
La oferta de las firmas, 1000 ton. anuales de producto, es inferior a su demanda por escasez
de materia prima. Este problema se agrava por las importaciones que se realiza a dólar libre, razón
142 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
por la cual las cantidades compradas en el exterior son muy limitadas. La utilización de materia
prima recuperada es del orden de los 8.000 kilos anuales.
La recuperación en el vertedero es del orden de los 2.000 kg/ día, representando el 40% de
la materia prima utilizada. Mejorando la segregación, se puede elevar a por lo menos 6.000 kg
diarios, cantidad que puede ser absorbida por la industria local.
Al igual que con los productos anteriores, suprimir la segregación, implicaría una baja en su
producción. Pretender mantener dicha producción significaría mayores importaciones de materia
prima.
Las latas grandes son utilizadas para envases de pinturas, barnices y otros. Las latas
pequeñas se usan para alcancías de publicidad, pegamentos y en gran parte son vendidas como
aluminio, el cual es utilizado en artesanías y otros fines.
Las bolsas en buen estado son utilizadas para envasar carbón, productos agrícolas y otros,
destacándose dos tipos, las plastilleras y arpilleras.
El trapo recuperado tiene una demanda permanente, ya que el mismo es utilizado para
limpieza en industrias gráficas, en talleres mecánicos. La madera comercializada es generalmente
palo de escoba, a fin de lograr el mismo producto. Otros de menor importancia son cajas de cartón
y envases vacíos.
Paraguay 143
Cuadro 7.1: Industrias y comercios que reusan y reciclan materiales recuperados de los
vertederos
Producto Industria/Comercio
Papeles y Cartones Cartones Yaguareté S.A.
Corrugadora Paraguaya S.A.
Cartón Box
Papelería Guaraní
Todo Envase
Aluminio Alumpar
80
80
60
Sí
40 20 No
20
0
Conciencia de Reciclar
La voluntad de pago que la ciudadanía manifestó a través de la encuesta, fue una media de
5.000 guaraníes (EUA$1,5) debido a que no estaban conformes con los servicios ofrecidos y sobre
todo, en las localidades en que la municipalidad es la que lo administra. Ver Figura 7.5.
55
60
50
5000
40 30
7000
30 10000
20 O tros
10
5
10
En los municipios hay un gran porcentaje de personas que aun queman sus desechos, muy
pocos los entierran y estas prácticas se dan aunque haya servicio de recolección pues este servicio
no da cobertura a los requerimientos del municipio. Ver Figura 7. 6.
70
70
60
50
Quema
40
Entierra
20
30 Otros
20 10
10
0
80
80
60
Sí
40 20 No
20
0
Conocim iento de que la basura afecta
Cada municipio cuenta con comisiones vecinales, barriales o de fomento. Éstas se dedican
a trabajar para conseguir mejorar los caminos de acceso, en el hermoseamiento de plazas públicas,
así como también en la gestión de abastecimiento de agua potable. Aún sigue siendo mínimo el
porcentaje de las mismas que se ocupa de buscar solución para el problema de las basuras. La
localidad de Atyrá constituye un ejemplo, donde la comunidad organizada se ocupa del aseo
urbano, con apoyo del municipio.
Por otra parte la ONG AlterVida lleva a cabo programas comunitarios denominados Gestión
Ambiental Participativa con tres ejes:
AlterVida también realiza talleres de educación ambiental con énfasis en el reciclado de papeles
y reutilización de materiales descartables, dirigidos a trabajadores del sector y líderes
comunitarios.
Se debe destacar el trabajo de otras ONG, incluyendo el Comité de Iglesias y la Pastoral Social,
que se ocupan de promover la participación ciudadana organizando cursos talleres de
educación ambiental, dirigidos a docentes y líderes comunitarios, incluyendo siempre módulos
sobre manejo, recuperación, reutilización y reciclado de residuos sólidos. Estos cursos tienen
por objetivos: (i) despertar y estimular la conciencia ciudadana acerca de los graves problemas
ambientales que tiene el país, y capacitar sobre la importancia de la organización comunitaria
como búsqueda de solución a la problemática ambiental.
En los últimos tiempos algunas comunidades han logrado participar en Audiencias Públicas,
donde la autoridad municipal pone a consideración de la gente ciertos programas de interés local
(ubicación de plantas de tratamiento de efluentes, vertederos, fábricas).
La reforma educativa, tal cual como se plantea, debe llegar a todas las instituciones
educativas porque la mayoría de ellas aún conservan viejos hábitos como quemar las basuras
dentro del predio escolar y los basureros que existen en los patios generalmente se utilizan poco,
más aún cuando los alumnos, de todos los niveles colaboran muy poco con la limpieza de las aulas,
ayudan a ensuciar pero no a limpiar. Esto va cambiando en algunos centros educativos pero el
cambio debe darse en forma generalizada.
Algunas materias como Ciencias, Salud y Taller contemplan en sus contenidos todo lo
referente al manejo de las basuras y su impacto en la salud del individuo. Se organizan ferias y
exposiciones de trabajos realizados por los alumnos con materiales recuperados de las basuras.
Algunas instituciones educativas llevan adelante proyectos de huertas orgánicas y mejoramiento del
ambiente que rodea al educando, siendo este protagonista principal del cambio deseado para llegar
al objetivo propuesto.
También las ONG cumplen un papel importante porque la mayoría de ellas cuenta con algún
programa de capacitación ciudadana que hace referencia al tema de los residuos sólidos.
La falta de recursos humanos y financieros limita este tipo de acción que debe ser
constante, así como los medios masivos de comunicación para poder llegar a la mayor cantidad de
gente. Se debe tener en cuenta que los espacios televisivos son costosos. Las emisoras de radio
son más accesibles y factibles de utilizar para difundir información y lograr cambios de conducta en
la población.
Los periódicos que hoy circulan en el país tienen un suplemento escolar que llega al público
una vez por semana, en el cual se incluyen artículos o notas que se refieren al manejo de la basura.
El diario Última Hora con apoyo de varias empresas durante un año ha realizado un curso de
Educación Ambiental a distancia para lo cual semanalmente editaba fascículos con diversos temas
abarcando la problemática de los residuos sólidos.
Los medios de comunicación que cuentan con periodistas que son especialistas en temas
ambientales hacen denuncias y reportajes sobre problemas que tienen relación con residuos
sólidos. Últimamente se escuchan denuncias por radio y televisión sobre vertederos clandestinos u
operados por municipios pero rechazados por la gente. Se debe mencionar además un espacio
radial denominado Onda Verde que se emite un día de la semana y donde siempre se insiste sobre
Paraguay 149
No se percibe en Paraguay una “ estructura institucional formal” del sector de residuos sólidos
como ocurre con otras áreas de servicios públicos domiciliarios, como es el caso del suministro
de agua potable y saneamiento, de energía eléctrica, telecomunicaciones, entre otros.
Se observa un esquema institucional difuso y complejo, constituido por la totalidad de las
municipalidades, responsables del servicio y unas instituciones de orden nacional, dependientes
de diferentes ministerios que sin mayor coordinación, hacen más de fiscales y punitivas que de
asesoras de aquéllas.
Existe una situación institucional de indefinición coyuntural, por cuanto, tanto el Programa de
Gobierno 1999-2003, como el Diagnóstico del Sector Público que sirve de guía a la Secretaría
de Reforma del Estado, para llevarla a cabo y la Ley No. 1561/2000, que crea el Sistema
Nacional del Ambiente, el Consejo Nacional del Ambiente y la Secretaría del Ambiente, que
constituyen el marco jurídico que debe regir al sector de residuos sólidos en el inmediato futuro,
son aún instrumentos legales no perfeccionados. Como consecuencia de ello existe un
ambiente de indefinición y falta de compromiso de las autoridades nacionales y de
incertidumbre en las unidades afectadas o por afectar.
La gestión de los residuos sólidos en el país se realiza en ausencia de políticas y estrategias
nacionales, tanto para los residuos sólidos de responsabilidad municipal, como para los
residuos sólidos peligrosos, cuya responsabilidad es del propio generador.
La ausencia de una coordinación efectiva en la formulación y ejecución de planes, programas y
proyectos de nivel nacional, departamental y municipal, armonizadas y compatibilizadas entre
ellas, contribuye a la persistencia de problemas organizacionales, técnicos y operativos para
resolver sanitaria y ambientalmente la problemática de los residuos sólidos.
Existe ineficiencia gerencial en la gestión de residuos sólidos en la casi totalidad de las
instituciones prestadoras de los servicios (municipios y privados), lo cual se traduce en
coberturas bajas y mala calidad de los mismos.
Ninguna municipalidad (al menos con la información disponible) alcanza la autofinanciación
de los servicios de aseo urbano, por ineficiencias gerenciales, bajas tasas o por una
recaudación muy inferior al costo de su prestación. Tampoco se percibe la voluntad política
para lograrla.
Las instituciones que intervienen en el "sector de residuos sólidos" carecen de suficientes
recursos humanos, logísticos, presupuestarios e instrumentos de gestión, para realizar las
funciones políticas, normativas, asesoras, de vigilancia y control, atribuidas al ámbito nacional.
Paraguay 151
Los departamentales no tienen funciones claramente definidas sobre los municipios, más allá de
las enunciadas en la Constitución Nacional.
La orientación, colaboración y coordinación no han sido las pautas que rigen las relaciones
entre la autoridad y el operador, es decir entre quién ejerce funciones de vigilancia y supervisión
y el que presta el servicio integral de residuos sólidos.
Falta generalizada de información sobre la gestión de los residuos sólidos en las
municipalidades (especialmente de información gerencial), e incipiente o ninguna información
sobre residuos sólidos en los organismos nacionales relacionados. Existen muchos datos pero
no un sistema de información gerencial único, confiable y oportuno, que sirva de herramienta de
planificación y evaluación de gestión.
Incipiente y no bien reglamentada y regulada participación del sector privado en la gestión de
los residuos sólidos, desperdiciándose así las capacidades técnicas y financieras tanto
nacionales como internacionales en beneficio del sector. Existencia generalizada de mitos sobre
las inconveniencias de la participación del sector privado en la gestión de los residuos sólidos.
Ausencia de la función e instituciones rectora y reguladora de la prestación de este servicio, que
defina claramente las reglas de la participación privada, y los derechos y deberes de los
usuarios.
Uno de los aspectos críticos más relevante en la gestión de los residuos sólidos en las
municipalidades es el de la insuficiencia, poca capacitación, bajos salarios y número escaso de
los recursos humanos vinculados a estos servicios. Esto fomenta la deserción e inestabilidad
permanente y ocasiona una alta rotación del personal. Lo anterior es especialmente válido en
aspectos técnicos, operacionales y administrativos. Tampoco existen programas de
capacitación y desarrollo de recursos humanos vinculados al servicio.
8.1.2 Fortalezas
Voluntad política, más enunciada que real, para fortalecer el “ sector de residuos sólidos” ,
manifiesta en la Ley No. 1561/2000, aun faltando su reglamentación; el Programa de Gobierno
1999-2003 y el Programa de Reforma del Estado (PRE-SRE).
Proyecto de Ley General del Marco Regulatorio y Tarifario del Servicio Público de Provisión de
Agua Potable y Alcantarillado Sanitario para la República del Paraguay. Conforme se mencionó
en la parte del Análisis Situacional de este estudio, dicho proyecto, que sólo espera la
aprobación de la Cámara de Diputados para convertirse en Ley, lamentablemente no contempló
a este último servicio público probablemente porque dentro de la definición del concepto de
saneamiento básico los residuos sólidos no están incluidos, o porque una vez más se
demuestra que este sector que se ha mantenido informalmente como tal. La importancia de este
Proyecto de Ley, comúnmente conocido como del ERSSAN, respecto del Sector de Residuos
Sólidos, radica en que establecería un precedente jurídico en un servicio público de
características muy similares al de residuos sólidos.
La existencia de las entidades gubernamentales (gobernaciones departamentales), que bien
pueden ejercer funciones de coordinación, apoyo administrativo-financiero y de asesoría a las
municipalidades de su ámbito territorial, máxime si se consolida la descentralización prevista
por la Constitución de 1992.
Experiencias buenas en la solución conjunta de la disposición de los residuos sólidos (caso
AMUAM y muchos otros), que significan economías de escala y mayor capacidad técnica y
financiera para la ejecución de esas etapas del servicio, que son críticas actualmente.
152 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Cabe mencionar que muchos de los aspectos críticos del sector tienen buenas posibilidades
de ser solventados adecuadamente en el corto plazo, mediante la correcta implementación de las
leyes y reglamentos en proceso de consolidación.
8.2.2 Fortalezas
8.3.1.1 Generación
8.3.1.2 Almacenamiento
En las localidades donde se presta servicio de limpieza urbana, aun cuando una gran mayoría
de sus usuarios, utilizan bolsas plásticas para basuras, un número no despreciable de ellos
utilizan recipientes inapropiados como cajones de madera y cajas de cartones, acarreando
problemas a la recolección que se traducen en retraso en la operación y sobreesfuerzo de la
cuadrilla de operadores encargados de realizar la actividad.
La falta de estandarización y mantenimiento de los recipientes de uso domiciliario, así como de
las instalaciones para su almacenamiento temporal, dificulta su manejo.
Se observa insuficiente número de recipientes en los lugares de mayor concurrencia pública.
Los municipios con población mayor a 100.000 habitantes poseen serios inconvenientes con el
manejo de sus residuos hospitalarios.
No se han consolidado los sistemas de información sobre generación de residuos peligrosos,
así como inventarios existentes.
Los municipios pequeños, de características rurales, poseen graves problemas para el
tratamiento de los embalajes de productos agroquímicos usados.
No se ha afianzado la vigilancia y el control sobre los generadores de desechos para garantizar
la aplicación de la normativa legal vigente, en cuanto al almacenamiento, transporte, tratamiento
y disposición final.
No existe en el país un sitio para la disposición final de residuos peligrosos.
Existen indicios de que han ingresado residuos peligrosos al Paraguay, de dudosa procedencia.
En el control de los desechos peligrosos en el país, no se le ha dado suficiente importancia a la
producción de desechos peligrosos que en pequeñas cantidades se mezclan con los residuos
sólidos municipales.
En el país no se han creando incentivos para la participación del sector privado en la solución
de este problema.
El personal que trabaja tanto en los establecimientos de salud, como en las industrias, no tiene
los conocimientos necesarios para el manejo adecuado de los desechos sólidos peligrosos,
desconociendo, en la mayoría de los casos, los riesgos a que están expuestos.
No existe información precisa de la calidad y cantidad de los desechos que se producen en las
instalaciones generadoras de desechos peligrosos, incluidos los establecimientos de salud.
156 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
No existen suficientes incineradores en el país para el tratamiento de los desechos sólidos que
por ley deben incinerarse.
Existen residuos radioactivos, en pequeñas cantidades, almacenados en forma inadecuada, en
algunos entes nacionales.
8.3.2 Fortalezas
Aun la magnitud del problema asociado al manejo inadecuado de los residuos sólidos en el país
es controlable. El tamaño de la población y sus hábitos y costumbres, hacen que las cantidades
totales de desechos generados sean relativamente bajas.
La población en Paraguay no es extremadamente consumista, en consecuencia los residuos
generados presentan un significativo contenido de material orgánico degradable, el cual puede
ser asimilado por el medio, siempre y cuando se disponga bajo condiciones controladas.
La tendencia a la tercerización ha venido aumentando en los últimos años, el 56% de los
servicios son municipales, 37% privados y 9% se realiza con ambas modalidades.
Existe una trayectoria de cooperación internacional en el área específica de los residuos
sólidos.
Se identifica una cierta inclinación hacia la asociación de entidades municipales y
gobernaciones en la búsqueda de soluciones conjuntas, al menos en lo que a disposición final
se refiere.
La existencia de una estructura débil e incipiente de empresas dedicadas a la recuperación,
acopio y comercialización de materiales reciclables, ofrece una infraestructura de partida para el
desarrollo formal de estas actividades.
La vocación agrícola del suelo y la importancia económica de esta actividad ofrece una
oportunidad de mercado para abonos orgánicos producidos a partir de procesamiento biológico
de los residuos sólidos orgánicos generados.
Falta de comprensión por parte de las autoridades de las implicaciones económicas y sociales
del manejo inadecuado de los residuos, especialmente las relacionadas con el desarrollo
socioeconómico local.
Desconocimiento de los costos reales de la prestación del servicio.
Desconocimiento de las demandas reales de inversión requeridas por el sector.
Inexistencia de un procedimiento adecuado para facilitar la cobranza del servicio.
Ausencia de programas de inversión para el sector a nivel nacional, departamental o municipal.
Dispersión de esfuerzos y de utilización de recursos.
Inadecuado sistema del cálculo presupuestario de ingresos y gastos de los municipios.
Sistema tributario poco flexible.
Paraguay 157
No existe un sistema tarifario que refleje los costos reales del servicio, ni un sistema de
recaudación eficiente, lo cual incide en la ausencia de conciencia ambiental entre los usuarios
en la generación de desechos sólidos y la posible recuperación través del reciclaje.
La ausencia de mecanismos claros y transparentes en la fijación del régimen tarifario, así como
la peculiaridad del servicio que impide la imposición "corte del servicio", coadyuva a la
indiferencia de la población frente a los residuos sólidos.
No se cuenta con registros de información técnica y económica confiables y sistemáticos, que
permitan desarrollar los planes y programas y evaluar sus posibilidades de sustentabilidad
económica.
No existen incentivos apropiados claros que promuevan la participación privada en el sector
residuos sólidos.
8.4.2 Fortalezas
8.5.1 Ambiente
Los centros urbanos de las principales áreas del país, manifiestan los efectos ambientales de la
falta de medidas preventivas y de rehabilitación de lugares contaminados. En términos
ambientales, los vertederos visitados son impropios para el uso al cual fueron destinados,
habida cuenta de la falta de medidas preventivas de las filtraciones de lixiviados, la falta de
medidas de seguridad cuanto a los materiales ingresados a los vertederos y la ubicación
impropia de los mismos.
Dichos lugares generan conflictos ambientales con los recursos del territorio y producen
impactos negativos en la salud pública. En términos de costos sociales, los efectos del
aplazamiento de medidas para su rehabilitación no están siendo estimados, por parte de los
niveles de decisión correspondientes a las distintas jerarquías de gobierno (central,
departamental, municipal).
158 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
El sector privado también actúa siguiendo pautas de visión cortoplacista. Si bien hay ejemplos
de propuestas impulsadas por el sector privado y orientadas a la mejora gradual de la calidad
de los vertederos existentes (propuesta de la empresa El Farol para un vertedero privatizado en
la ciudad de Luque), no se notan resultados concretos en la calidad de los servicios, tampoco
indicios de “ participación responsable” (empowerment) por parte de la sociedad civil.
Los recursos y las potencialidades del territorio incluyen el tipo de suelo, la red hídrica
superficial y subterránea, la vegetación, la calidad de los servicios básicos, las vocaciones
productivas locales y la infraestructura, además de los valores culturales propios de sus
habitantes.
Como regla general los efectos de la participación del sector no gubernamental en la definición
de políticas ambientales, son provisorios y aislados, no habiendo mecanismos establecidos de
concertación intersectorial, ni espacios consensuados para el reconocimiento y la legitimación
de interlocutores o de programas. En este sentido, el sector de residuos sólidos sigue casi a la
deriva, puesto que los costos económicos, sociales (y por ende ambientales) de la falta de
integralidad entendida como baja capacidad de concertación, aún no han sido ponderados en
función a la pérdida de calidad de vida para las generaciones futuras.
Entran a tallar, en la descripción de los aspectos críticos que afectan el ambiente en el sector de
residuos sólidos, las características del capital social acumulado. El conjunto de costumbres,
conductas y destrezas productivas propias de la población y distribuidas entre sus
comunidades, en la actualidad revierten apenas parte de su potencial en favor de la
consolidación del desarrollo sostenible del país.
8.5.2 Salud
Marco institucional
El MSPyBS, como institución nacional rectora y normatizadora, tiene una concepción restringida
de la salud, evidenciada en sus niveles gerenciales, desde que no la relacionan con la “ calidad
de vida-ambiente” de la población. De esta forma, atribuyen la responsabilidad de la salud
ambiental, exclusivamente, a una de sus dependencias -SENASA-. Perciben al sector de
residuos sólidos como excluido de su competencia, sin relación directa a los objetivos y metas
de sus áreas respectivas. La salud ambiental no es considerada como principio básico y
esencial en la definición de políticas de salud, limitando su contenido y alcance. Sin embargo, la
propuesta de reforma del Código Sanitario, actualmente en estudio en la instancia legislativa
nacional, contempla un protagonismo más definido y amplio en el sector de residuos sólidos. En
contrapartida, el SENASA es la única institución nacional con un Departamento de Residuos
Sólidos.
A nivel de los municipios, se percibe una mayor preocupación por los residuos sólidos, si bien
ésta se centra en la recolección casi exclusivamente. También la concepción de salud es
160 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Salud laboral
- La exposición de trabajadores de aseo urbano y segregadores a riesgos por ausencia de
adecuada capacitación en salud, higiene y seguridad en el trabajo, además de provisión de
equipamiento de protección pertinente.
- No existen programas de salud ocupacional, en los municipios, para los trabajadores de
aseo urbano y segregadores; ni en los establecimientos de salud para el personal sanitario.
- Ausencia de servicios de salud apropiados para exámenes médicos periódicos
(inmunizaciones, cura parasitaria, atención de patologías comunes, etc.) detección precoz,
tratamiento y rehabilitación de enfermedades ocupacionales y accidentes.
Paraguay 161
- Escaso conocimiento por parte de los propios directivos de los centros asistenciales de
salud sobre el peligro para el personal que maneja residuos sólidos hospitalarios
(infecciosos y especiales).
Los municipios no cuentan con programas de higiene y seguridad ocupacional para los
funcionarios del sector.
Falta de incentivo o estímulo para lograr la separación en origen de los residuos sólidos.
162 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
La capacidad de gestión de los municipios es débil siendo la parte social del sector la que
menos preocupa a las autoridades.
8.6.2 Fortalezas
La existencia de las Juntas de Saneamiento en gran parte del país y que por ley están
facultadas a desarrollar programas y acciones de saneamiento básico.
La cooperación que existe entre municipios de la AMUAM para resolver los problemas del
sector residuos sólidos.
La coordinación que existe entre algunos municipios, Centros de Salud y Asociaciones Civiles
de Servicio a la comunidad para minimizar los riesgos que conlleva la mala disposición de
residuos sólidos.
Paraguay 163
El Gobierno Nacional, para ser consecuente con sus políticas y la Reforma del Estado,
particularmente en lo relativo a reducción del gasto público, disminución de la burocracia,
incremento de la eficiencia y eficacia de su accionar especialmente en la regulación y control de la
administración pública, debe asumir el papel que realmente le corresponde; proporcionar el marco
institucional y legal para aumentar la cobertura de los servicios públicos mediante la regulación
adecuada y la mayor participación del sector privado (PSP); proporcionar una efectiva conservación
del medio ambiente y los recursos naturales y mejorar la calidad de vida de todos los paraguayos,
así como desconcentrar funciones y recursos y fortalecer la autonomía municipal.
Se considera que todos estos elementos se deben retomar para definir líneas de acción y
estrategias para consolidar las políticas del sector residuos sólidos.
del nivel de un Viceministerio), del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPyBS).
Con esta modalidad se garantizarían la formulación de políticas, normas, planes, proyectos, la
supervisión y evaluación de su cumplimiento, así como el control y vigilancia de la prevención de
daños al ambiente y la salud humana por la mala gestión de los residuos sólidos. Todas esas
funciones las contempla esa ley, únicamente que con un enfoque ambiental, pero con la
participación de la autoridad de salud en todas las etapas del proceso, se garantizaría también la
incorporación del componente de la salud ambiental.
La rectoría del sector de residuos sólidos así asumida, tendría entre otras las siguientes
funciones específicas:
participación privada que encontraría reglas claras para su vinculación mediante inversiones muy
necesarias para desarrollar el sector.
Como conclusión del análisis integral de las consideraciones anteriores, se presenta una
propuesta que las autoridades con nivel de decisión deberán analizar para su posterior aprobación
con las modificaciones que se consideren necesarias. Esta propuesta se esquematiza en la Figura
9.1. Una explicación muy somera del mismo se intenta hacer a continuación:
El nivel nacional está integrado por los sectores de salud y ambiente y las instituciones
respectivas: Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social y la Secretaría del Ambiente en estrecha
y efectiva coordinación interinstitucional y con la Secretaría Técnica de Planificación (STP) como
asesora en su función de planificación nacional, y de otra parte, el Ente Regulador de Servicios
Sanitarios (ERSSAN), con la ampliación de funciones para la regulación de los servicios de residuos
sólidos como antes se recomendó. En cuanto a las funciones que le corresponden, se mencionan
todas las requeridas y que están claramente establecidas en las leyes constitutivas de esas
instituciones: (i) formulación de políticas, normas y planes nacionales; (ii) manejo y distribución de
recursos financieros necesarios, (iii) supervisión (monitoreo) y (iv) evaluación de la gestión en todo el
país.
El nivel departamental o regional, según sea el caso y la conveniencia, integrado por las
Unidades Departamentales o Regionales Ambientales respectivas que tendrán como funciones: (i)
la formulación de los planes departamentales y/o regionales; (ii) la coordinación interinstitucional e
intersectorial a ese nivel (de salud y ambiente), e intermunicipal entre los entes territoriales de su
jurisdicción; (iii) la cooperación técnica especialmente dirigida a los municipios más débiles; (iv) la
regulación cuya descentralización está prevista en la misma Ley, y (v) la vigilancia hacia las
municipalidades por el cumplimiento de todo el ordenamiento institucional y legal.
El nivel municipal, integrado por la totalidad de los municipios del país y los sectores salud y
ambiente y las respectivas unidades de éstos, donde se dan principalmente: (i) funciones de
Operación Local, pues también existen y se presentarán los casos de asociaciones de municipios
para partes de la gestión; (ii) de inversión para el desarrollo de los servicios; (iii) de promoción con
las comunidades directamente atendidas y de regulación, igualmente por delegación del Ente
Regulador. Los servicios pueden ser prestados totalmente por las municipalidades, parcialmente
por zonas que lo requieran así, en cuyo caso el operador es un privado en la modalidad de
tercerización o concesión y totalmente por el sector privado mediante las mismas modalidades.
Como antes se analizó, la costumbre es que la facturación del cobro lo hace la municipalidad y la
cobranza la realiza el privado, que entrega un porcentaje a la municipalidad por esa concesión y la
deuda por servicios no pagados la acumula el municipio. Esto es uno de los grandes problemas que
afectan las finanzas municipales.
166 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
PRESIDENCIA DE LA
REPÚBLICA
SALUD AMBIENTE
NACIONAL ORGANISMOS DE
COOPERACION
INTERNACIONAL
• Políticas
• Normas
• Plan Nacional EP ER
• Recursos Económicos BID
• Supervisión
• Evaluación MSPyBS SISNAM BIRF
VICE CONAM GTZ
MINISTERIO
SEAM
JICA
DEPARTAMENTAL O
REGIONAL OPS/OMS
BILATERALES
MUNICIPAL
ASOCIACIONES DE
MUNICIPIOS MUNICIPIO
PRIVADOS
(OPERADOR)
(OPERADORES)
No obstante que el aseo urbano significa una actividad de la mayor importancia en los
municipios (probablemente la más problemática entre todos los quehaceres municipales), no se
encuentran en todos unidades específicas de gestión para la recolección, barrido de calles y
disposición de residuos sólidos urbanos. La encuesta realizada para el Diagnóstico de este ASRS,
encontró que sólo el 54% de los municipios del país tenían un servicio de residuos sólidos, a cargo
de una Unidad más de la Administración Municipal que lo ejecuta directamente o lo contrata total o
parcialmente. Una evidencia de la debilidad de esa situación, es la gran dificultad que se presenta
para obtener información (datos simplemente), sobre costos de los servicios, sin mencionar la
carencia de índices y parámetros operacionales que permitan la evaluación de la eficiencia de los
servicios, al compararla con los de otras municipalidades semejantes del Paraguay o de otros países
de condiciones similares.
Para implementar el control de costos se cuenta con el Programa de Costos según Servicios
Prestados - COSEPRE,24 desarrollado por el Centro Panamericano de Ingeniería y Ciencias del
Ambiente (CEPIS/OPS). Se trata de un programa de computación (software), de contabilidad de
costos de los servicios prestados. Es obvio que para poder tener contabilidad de costos, debe
organizarse el servicio por centros de costos, que a su vez implica un desarrollo administrativo que
es el objetivo buscado. Es algo interactivo y de aproximaciones sucesivas.
24
Análisis Sectorial de Residuos Sólidos del Perú. PIAS-OPS/OMS, 1998.
168 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Sin embargo, lo más importante, considerando el momento que se vive con la Reforma del
Estado, cuya tendencia es fomentar la privatización de aquellos servicios prestados actualmente por
el Estado en forma ineficiente e ineficaz, es que con la definición de los costos reales del sistema, se
presta atención a los rubros más significativos y se inicia la discusión sobre la viabilidad y/o
conveniencia de la privatización de los servicios. Un ejemplo más de las ventajas de contar con un
sistema de información gerencial para toma de decisiones, que será motivo de la siguiente acción
propuesta.
Finalmente, se recomienda buscar incentivos para que las municipalidades usen esta
herramienta de gestión. Uno de ellos podría ser la posibilidad de revisar la tarifas (en Paraguay se
usan tasas), de aseo que deberían estar basadas en los costos del servicio prestado y otra podría
ser la preferencia a acceder a financiación blanda de algún fondo de fomento municipal.
Es evidente que, en aquellos municipios donde los intendentes están sensibilizados por el
tema de los residuos sólidos, se brinda prioridad a la limpieza urbana y los servicios son de buena
calidad, ambiental y sanitariamente aceptables. Igualmente se constató que en la mayor parte de las
municipalidades el tema del aseo urbano es algo que se discute con mucho énfasis en los periodos
pre y electorales, pero que luego se relega al olvido, concentrándose los esfuerzos y recursos en
obras de infraestructura más vistosas.
Estas reuniones deberían ser igualmente organizadas y coordinadas por el Ente Rector, con
la colaboración de las autoridades departamentales, y la participación de ONG como OPACI y
AIDISPAR, u otras entidades que quieran participar.
Tanto el Programa de Gobierno 1999-2003, 25como el de Reforma del Estado, al analizar las
diversas causas de la ineficiencia e ineficacia del Estado, ha definido muy claramente la situación,
que puede resumirse en las siguientes citas:
“Al mantener el control de las empresas públicas que brindan servicios de energía,
comunicaciones y saneamiento básico, el Estado define tarifas políticas y no de mercado,
restándose posibilidades de ampliar su oferta a un mayor número de consumidores que, en muchos
casos, contando con la capacidad de pago, deben aceptar la frustración de no disponer de un
servicio básico” .
25
Programa de Gobierno 1999-2003, op cit.
Paraguay 169
Ley de privatizaciones
Por la contundencia de los conceptos expresados en esos documentos oficiales y por las
informaciones de prensa 26 aparecidas con motivo de las discusiones sobre la Ley de Reforma del
Estado, que según ese medio de comunicación, la Cámara de Senadores aprobó el proyecto de ley
para la privatización de las empresas públicas, faltando únicamente la aprobación de la Cámara de
Diputados, esto es un hecho irreversible y en el primer grupo incluye a la Administración Nacional
de Telecomunicaciones (ANTELCO), y a la Corporación de Obras Sanitarias (CORPOSANA),
además del Ferrocarril Central Paraguayo, que sin operar desde hace varios años subsiste aun con
una nómina de 600 funcionarios que le cuestan al Estado anualmente Gs. 11.000 millones. Además
la privatización hace parte de la política de Racionalización de la Administración Pública y de la
disminución del tamaño del Estado.
Con estos antecedentes y las experiencias en 43 municipios con servicio de aseo urbano
privatizado y 9 con ambas modalidades y la totalidad de los servicios de residuos hospitalarios y
peligrosos que son responsabilidad de los generadores, la mayoría exitosas; considerando por otra
parte la ventaja esencial de la participación privada que significa incorporar más y mejores recursos
técnicos, gerenciales y financieros, y por supuesto liberando estos últimos recursos actualmente
aportados por el sector público (nacional o municipal), para ser aplicados en sectores como salud,
educación, seguridad, etc., es necesario adecuar el marco jurídico de manera que incluya la
regulación del sector de residuos sólidos. Al mismo tiempo se debe institucionalizar la política de
fomentar la participación privada en la gestión de los mismos.
Para que un empresario privado se decida a arriesgar su capital en una empresa de servicio
público, exige un contexto legal y económico predecible y unas “ reglas del juego” muy claras. Lo
anterior incluye los siguientes elementos:
Políticas de Gobierno
Debe existir un marco legal adecuado y un sistema regulador establecido que defina:
Tarifas y subsidios;
Niveles de calidad del servicio;
Criterios de desempeño exigidos;
Controles y sanciones.
26
Ultima Hora, Asunción, 16-17 de setiembre/2000.
170 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Información
Debe existir información histórica confiable, actualizada y disponible sobre el servicio en las
municipalidades donde se desea incorporar a los inversionistas:
Registros de operación;
Registros contables y financieros auditados e internacionalmente aceptados;
Indicadores de gestión.
Prácticamente todas las fases del servicio pueden ser contratadas o concesionadas, en
forma parcial o total, con el fin de mejorar la eficiencia y eficiencia de la gestión de los residuos
sólidos. Es conveniente recordar que la titularidad del servicio sigue residiendo en la municipalidad
y que ésta debe continuar administrando, mediante una estructura administrativa muy reducida
(como el esquema sugerido de las UMGERS), la concesión y fiscalizando su cumplimiento, así
como supervisando la calidad del servicio privatizado.
Esta acción propuesta puede considerarse como una segunda etapa del Fortalecimiento
Institucional de las Unidades Municipales de Gestión de Residuos Sólidos (UMGERS). Toda vez
que conforme se explicó al delinear esa acción prioritaria, se emplea una estrategia para su
implementación, basada en el control de costos, con las implicaciones que ya se indicaron para
satisfacer este requisito y que supone la obtención de datos adicionales a los contables, como son
los gastos por recolección, barrido, transferencia y disposición final; la identificación de los costos
de capital, de operación y mantenimiento, de personal, administrativos y financieros; el costo de los
servicios prestados a unidades físicas como toneladas recolectadas, kilómetros barridos, toneladas
dispuestas en rellenos u otros sistemas, etc., datos todos que procesados convenientemente y que
si cumplen con los requisitos de tener una fuente única, ser confiables, oportunos y actualizados,
constituyen un sistema de información, en este caso de tipo gerencial para toma de decisiones. Una
tercera etapa sería la consolidación de esas informaciones por Unidad Operativa, a nivel nacional,
conformando así el Sistema de Información Nacional de Gestión de Residuos Sólidos del Paraguay.
Lógicamente esto supone un desarrollo más avanzado del fortalecimiento institucional de esos
organismos locales de operación.
Para fortalecer el proyecto, éste incluye programas de capacitación de los funcionarios para
el llenado de los formularios. Exige igualmente la implantación de controles y sistemas de monitoreo
Paraguay 171
a nivel de cada UMGER y de incentivos que logren la adhesión al proyecto de parte de los
responsables del aseo urbano en cada municipalidad.
La primera tarea para el logro de este objetivo es la creación del Ente Regulador. En este
caso, ha sido nuestra reiterada recomendación, que se aproveche la creación del Ente Regulador
de los Servicios Sanitarios (ERSSAN), mediante la Ley General del Marco Regulatorio y Tarifario
del Servicio Público de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario
9.1.6 Desarrollar los recursos humanos vinculados al sector en sus tres niveles, nacional,
departamental y primordialmente municipal
De otra parte, es claro que el problema está a todos los niveles, pero que la prioridad estaría
en las UMGERS como organismos locales de operación, localizados frecuentemente en municipios
pequeños con dificultad, o en muchos casos, de conseguir personal para vincular en estos
servicios.
27
Programa de Fortalecimiento Municipal, op cit.
172 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
El Ente Rector, en este caso la SEAM, deberá a la brevedad posible, formular y ejecutar un
Proyecto de Desarrollo de los Recursos Humanos, que basado en la situación vigente y el
crecimiento y desarrollo del Sector, logre capacitar al menos a la mitad de sus integrantes en el
término de cinco años. Para su ejecución podrá coordinarse con entidades como OPACI, AIDISPAR,
universidades, el Instituto Nacional de Salud del MSPyBS y otras ONG.
El medio ambiente, por ser una área relativamente nueva en la legislación nacional, no ha
sido aún apropiadamente reglamentado y la normativa vigente es insuficiente, desordenada y
muchas veces contradictoria.
La Ley del SEAM establece que en un plazo no mayor a 2 años deberá redactarse el Código
Ambiental. Es fundamental que los entes involucrados en el área, tales como el MSPyBS
(principalmente), el Ministerio de Educación y Cultura, la Secretaría de la Reforma, la STP,
gobernaciones, municipalidades y ONG participen activamente en la redacción de dicho código, a
fin de que contemple a la salud ambiental en todos sus aspectos, incluyendo la previsión para el
manejo adecuado de los residuos sólidos.
Toda la nueva legislación debería tratar de instaurarse con la perspectiva del código
ambiental a ser redactado por la Secretaría del Ambiente, de manera coordinada y orgánica. La
nueva legislación referida obviamente deberá adecuarse a los acuerdos internacionales suscritos y
Paraguay 173
ratificados por la República del Paraguay, como así también a la normativa internacional vigente en
el tema.
9.3.1 Propósitos
Aumentar la cobertura del servicio de manejo integral de los residuos sólidos hasta lograr
cobertura en al menos el 80% de las localidades. Con ello se pretende contribuir a la prevención de
enfermedades y mejorar la salud ambiental y calidad de vida de los ciudadanos.
Lograr el manejo sostenido de los residuos sólidos, sin perjuicio de los estándares de
calidad de vida, mediante el desarrollo de tecnología apropiada para atender la diversidad de
realidades de las zonas urbanas del país, cuya aplicación sea posible con los recursos humanos y
materiales de la localidad y estar al alcance de las posibilidades económicas de quienes sufragan el
servicio.
Crear condiciones favorables para que el sector privado asuma un papel activo en la
inversión en infraestructura, equipamiento y operación del servicio. Asimismo promover la
participación de base comunitaria en el manejo de residuos.
9.3.2 Estrategias
Incorporar el manejo integral de los residuos sólidos en los proyectos de desarrollo urbano.
Promover el manejo integral de los residuos sólidos con tecnologías apropiadas incorporando la
participación comunitaria.
Promover y apoyar las asociaciones municipales para la gestión de los residuos sólidos.
Propiciar y desarrollar programas de investigación y desarrollo de tecnologías limpias.
9.3.3 Acciones
En el ámbito municipal
Establecer un protocolo para el levantamiento de información básica que incluya, entre otros,
tasas de generación, características de los residuos, costo, infraestructura, equipamiento y
recursos humanos e indicadores de gestión.
Diseñar planes decenales de manejo de residuos para los municipios del interior del país,
brindando la asesoría técnica necesaria e incorporando las recomendaciones pertinentes para
un correcto y eficiente manejo de residuos sólidos, de forma tal, que se constituyan en una guía
para las autoridades municipales en el planteamiento de nuevas estrategias de implementación
y/o ampliación de los servicios.
Diseñar planes decenales de manejo de residuos sólidos departamentales, de acuerdo a los
planes de los distintos municipios que conforman la entidad.
Elaborar un catastro nacional de los pasivos ambientales originados por los residuos sólidos
municipales.
Planificar y ejecutar proyectos pilotos para mostrar la aplicabilidad y viabilidad del
aprovechamiento de materiales presentes en los residuos sólidos.
Prestar asistencia técnica a la comunidad para la aplicación de técnicas de compostaje y
reciclado.
Estudiar la posibilidad y cuando sea indicado habilitar estaciones de transferencia,
especialmente en áreas de alta densidad demográfica y con posibilidades de asociación para la
disposición final de los residuos.
Determinar la ubicación de los vertederos con un trabajo previo realizado a nivel comunitario
con los afectados por las decisiones.
Elaborar un programa nacional de asistencia técnica para la provisión de infraestructura y
equipos para la operación de un sistema para el manejo integral de los residuos sólidos
municipales.
Diseñar un programa experimental de centros de acopios operados por microempresas.
Elaboración de un catastro nacional de los pasivos ambientales originados por los residuos
peligrosos.
Crear un sistema de información en ambiente y salud, que incluya los residuos peligrosos y las
instalaciones de salud que producen dichos residuos.
Capacitar a los empresarios, directores y funcionarios relacionados con el sector sobre el
manejo de residuos peligrosos industriales y hospitalarios.
Paraguay 175
9.4.1 Propósitos
Por otra parte, no debe olvidarse al área rural, que debe ser asistida para dar respuesta a
las soluciones individuales planteadas para la disposición de las basuras.
9.4.2 Estrategias
9.4.3 Acciones
¼ Costos totales
¼ Gastos de recolección y transporte
¼ Gastos de barrido de calles
¼ Gastos de disposición final
¼ Gastos de administración de servicio
¼ Costos de operación y mantenimiento
¼ Costos del servicio (tarifas)
9.5.1 Propósitos
La priorización de los grupos de mayor riesgo como los segregadores, trabajadores formales e
informales de aseo urbano, población circundante a los vertederos y población urbana sin
servicio de recolección.
La cooperación y coordinación intersectorial e interinstitucional de carácter público o privado
para optimizar recursos financieros y humanos del sector.
La investigación sistemática en salud ambiental con énfasis en los grupos de riesgo.
Ordenamiento Territorial: (i) georreferenciar los flujos de materia y energía presentes sobre el
territorio, desarrollando estrategias subordinadas al manejo sostenible de los recursos
ambientales (naturales y producidos); (ii) establecer parámetros para la ejecución de proyectos
de fortalecimiento y desarrollo en el sector de residuos sólidos.
9.6.1 Estrategias
9.6.2 Acciones
Para ello, se adoptan una serie de principios rectores los cuales deberían constituir el marco
referencial para la gestión de los residuos sóidos en el país. Tales principios subyacentes al diseño
de la política nacional ambiental, se enmarcan en los compromisos políticos asumidos en foros
internacionales y brindan el marco referencial pertinente para orientar el desarrollo socioeconómico
paraguayo, a largo plazo, hacia el bienestar humano por medio del uso y atención adecuados al
ambiente. Sus enunciados se refieren a:
Equidad en el sentido de la oportunidad que cada persona debe tener para acceder a las
medidas sanitarias, ambientales y sociales para proteger y promover su calidad de vida.
Paraguay 181
Es así como en concordancia con las políticas de Estado y sus planes de reforma,
orientados hacia la búsqueda del equilibrio social y económico como una forma de alcanzar niveles
óptimos de bienestar social y de calidad de vida, se definen los siguientes postulados y las
respectivas estrategias propuestas para su aplicación.
Postulados y estrategias
Estrategias
Estrategias
Fortalecer los sistemas de gestión de los residuos sólidos en las entidades municipales
y departamentales.
Promover la participación del sector privado en la planificación, el diseño, gestión y
operación de sistemas para el manejo integral de residuos sólidos.
Fomentar la utilización de tecnología limpia y el cambio de patrones de consumo para
minimizar la generación de residuos sólidos.
Crear y fortalecer una red nacional de calidad ambiental y un sistema de vigilancia y
control de la salud y el ambiente.
Garantizar la aplicación de la evaluación ambiental como instrumento para la toma de
decisiones.
Promover la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos
económicos.
Estrategias
Estrategia
Justificación
Casi la totalidad de las unidades que en las administraciones municipales operan los servicios de
residuos sólidos, son extremadamente débiles institucionalmente y localizadas en niveles inferiores
de su estructura orgánica, con responsabilidades adicionales a la gestión de los residuos sólidos y
sin dotarlas de recursos humanos u otros que les faciliten el cumplimiento de sus funciones. La
información disponible de sus servicios no pasa de datos aislados y como no tienen la
responsabilidad directa de recuperar el costo de la prestación del servicio, que en la realidad
desconocen, no tienen ninguna referencia para evaluar su desempeño.
Reforzar la capacidad de gestión de dichas unidades es una acción prioritaria que redundará en
beneficios para los servicios en particular, las finanzas de los municipios y la mejor imagen del
sector en general. Por todo lo anterior se considera prioritario toda acción que tienda a fortalecer las
UMGERS.
Objetivo general
Promover el fortalecimiento de las UMGERS para que puedan cumplir sus funciones con eficiencia
y eficacia, reflejadas en la prestación de los servicios a menores costos y de mejor calidad, las
cuales se medirían por el nivel de satisfacción de sus usuarios.
Objetivos específicos
(i) Lograr establecer el control de los costos de los servicios como actividad rutinaria.
(ii) Establecer los centros de costos de acuerdo con los diferentes componentes de la gestión de
los RS, como recolección, barrido de calles, transporte, transferencia y disposición final.
(iii) Identificar los costos de capital, de operación y mantenimiento, de personal, administrativos y
financieros.
(iv) Conocer los costos asociados a unidades físicas como toneladas recolectadas, kilómetros
barridos, toneladas dispuestas, etc.
(iv) Establecer el comportamiento de los costos a lo largo del tiempo y su comparación con
servicios de unidades similares en el país y en otros de similares características.
(v) Lograr un desarrollo administrativo que posibilite el cumplimiento de los anteriores objetivos
específicos.
(vi) Promover la importancia de la limpieza urbana entre los Intendentes Municipales.
El alcance de este proyecto es de orden nacional, pero se prevé que deberá iniciarse con aquellas
municipalidades que se considere tendrían las mayores posibilidades de éxito por reunir las
condiciones necesarias y de acuerdo a la capacidad de la Institución que lo ejecute y coordine. En
184 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
la medida de los avances, se podrán incorporar cada vez más municipalidades hasta cubrir la
totalidad del país.
Entidad ejecutora
La Secretaría del Ambiente como Ente Rector del Sector de Residuos Sólidos, según la propuesta
reiterativa y justificada que se hace en este ASRS, pudiendo coordinarse con otras instituciones
como OPACI y ONG que demuestren interés en participar.
Período de ejecución
Se estima un periodo aproximado de dos (2) años, suponiendo que se den las mejores condiciones
para su ejecución.
Costo tentativo
Financiamiento
Justificación
La dificultad para obtener información unificada, confiable, oportuna y actualizada de parte de los
organismos locales de gestión de los residuos sólidos, o UMGERS como las hemos llamado en este
ASRS, hace necesario y con carácter prioritario este proyecto, que al describir la acción
recomendable se considera sería la segunda etapa del fortalecimiento institucional de las mismas
unidades operativas primarias. Pero lo anterior no significa que para iniciarlo deba esperarse a la
consolidación de ese proyecto, pues por su misma naturaleza son complementarios como ya se
explicó.
Objetivo general
Paraguay 185
Desarrollar un sistema de información gerencial que permita a las UMGERS la toma de decisiones
a partir de la disponibilidad de información de una fuente única, confiable, oportuna y actualizada.
Objetivos específicos
El alcance es nacional, pero se considera que inicialmente sólo será un número relativamente
reducido de UMGERS que estarían en condiciones técnicas y económicas de iniciarlo.
Entidad ejecutora
La Secretaría del Ambiente (SEAM), en su condición de Ente Rector del Sector de Residuos
Sólidos, por la misma razón que se justificó para la primera etapa del fortalecimiento institucional de
las UMGERS, pudiendo igualmente coordinarse con otras instituciones como OPACI y ONG que se
interesen en participar.
Período de ejecución
Se estima en tres (3) años si se dan las condiciones ideales para su ejecución.
Costo tentativo
Financiamiento
186 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Justificación
Este proyecto es de impostergable ejecución, puesto que establecerá las condiciones en que los
servicios serán prestados, tales como continuidad, regularidad, sostenibilidad, calidad, generalidad
e igualdad, para que se garantice su eficiencia, la protección de la salud pública y del ambiente;
crea el Ente Regulador que en este caso se recomienda sea el ERSSAN por las razones que se
expusieron en su oportunidad y constituye la garantía que tiene el inversionista privado para
garantizar la seguridad de su inversión, o sea que se convierte en requisito para la privatización que
es una política decidida del Estado.
Objetivo general
Conseguir que el Estado paraguayo establezca la regulación de los servicios de residuos sólidos
con el fin de reglamentar las condiciones de su prestación.
Objetivos específicos
Lograr que el Ente Rector del sector de RS haga las gestiones necesarias para aprobar la ley que
amplíe la competencia del ERSSAN al ámbito de este servicio y luego de su reglamentación sea
también el Ente Regulador de la gestión de los residuos sólidos en Paraguay.
Asegurar que en la reglamentación de esa extensión de la ley del ERSSAN para incluir a los RS,
participen la SEAM, el MSPyBS, representantes de las autoridades departamentales y municipales,
organismos privados y ONG interesadas en el sector de RS.
Establecer los términos de la coordinación entre el Ente Rector y el Ente Regulador del Sector de
los RS.
Entidad ejecutora
La Secretaría del Ambiente en su condición de Ente Rector del Sector de Residuos Sólidos.
Período de ejecución
Costo tentativo
11.1.4 Desarrollar los recursos humanos vinculados al sector de residuos sólidos en sus
tres niveles, nacional, departamental y municipal
Justificación
Este proyecto es prioritario porque ninguno de los otros proyectos, tanto de esta área institucional
como de las demás que conforman este ASRS, podrá adelantarse, al menos con la calidad,
profundidad y celeridad que las circunstancias requieren si quienes tienen que ejecutarlo no tienen
la capacitación mínima requerida. Además porque no puede considerarse como un gasto sino como
una inversión de alta rentabilidad.
Objetivo general
Objetivos específicos
(i) Lograr la capacitación de por lo menos el número de funcionarios técnicos que resultaría de
aplicar los índices internacionales aceptados, al número de habitantes servidos.
(ii) Conseguir la preparación técnica de por lo menos el número de funcionarios administrativos y
operarios no calificados que resultaría de aplicar los respectivos índices internacionales
aceptados, al número de habitantes servidos.
(iii) Incentivar la permanencia y/o vinculación de buenos funcionarios al sector de residuos
sólidos.
Alcance y resultados esperados
Entidad ejecutora
La Secretaría del Ambiente en su condición de Ente Rector del sector de residuos sólidos, pero
puede coordinarse con los departamentos, municipios e instituciones como OPACI y otras ONG, o
entidades públicas y privadas que se especializan en capacitación de personal y desarrollo de
recursos humanos, como el Instituto Nacional de Salud del MSPyBS, AIDISPAR y las
universidades.
Período de ejecución
Este proyecto debería ser permanente, pero en una primera y urgente etapa se podría estimar su
duración en dos(2) años.
Costo tentativo
188 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Es muy difícil cuantificar los costos porque depende mucho del tipo de capacitación requerida en
cada caso, si los eventos de capacitación se realizan en una ciudad que reúna condiciones mínimas
o son iterativos, el costo de los desplazamientos que cada modalidad significa, el costo de esos
eventos y del material educativo, entre otros. Para esa primera etapa el costo se estima en EUA$
500.000.
Financiamiento
Justificación
Este proyecto tiene una justificación legal mandatoria, pues la propia Ley 1.561/2000, que crea el
Sistema Nacional del Ambiente, el Consejo Nacional del Ambiente y la Secretaría del Ambiente,
dispone que en un plazo menor a 2 años el código en cuestión debe ser elaborado por la misma.
Objetivo general
El objetivo general del Código Ambiental radica en la necesidad de contar con un cuerpo legal
orgánico y correctamente estructurado, que englobe la legislación ambiental hoy vigente y que
contemple todos los aspectos relativos al mismo, superando así el problema actual de legislación
dispersa y en muchos casos contradictoria.
Objetivo específico
El alcance del proyecto es nacional y se esperara que las legislaciones locales, sean ordenanzas
departamentales o municipales, y se adecuen al espíritu y al contenido del Código.
Entidad ejecutora
A la Secretaría Nacional del Ambiente (SEAM) corresponde por ley la ejecución de este proyecto.
Periodo de ejecución
El periodo de ejecución del presente proyecto no debe superar los 2 años, plazo establecido por la
misma Ley de la SEAM para el efecto.
Costo tentativo
Paraguay 189
La correcta planificación para la elaboración del Código será de vital importancia. Se debe tener en
cuenta los costos de recopilación de leyes, de análisis comparativo de la legislación nacional e
internacional que rige en el área y de elaboración del proyecto de ley propiamente dicho. Se estima
que se requeriría para el efecto la cantidad de EUA$ 240.000.
Financiamiento
Justificación
Con la conformación actual del Poder Judicial, el área ambiental está totalmente relegada y no se
prevé que sin el establecimiento de juzgados y tribunales especializados, puedan concretarse los
principios de inmediación y celeridad procesal.
Existe en el Paraguay una propensión a asociar el área ambiental con el área rural, inclusive la
Comisión Nacional de Codificación ha elaborado en su momento un proyecto de ley de creación del
fuero agrario y ambiental.
Objetivo general
Objetivos específicos
(i) Dar mejor cumplimiento a las disposiciones del Código Ambiental, de elaboración obligatoria
en virtud de la Ley de la SEAM.
(ii) Dotar a las diversas circunscripciones judiciales de juzgados y tribunales especializados de
legislación apropiada para intervenir en materias ambientales, con lo que no sólo se logrará la
adecuada aplicación de las leyes ambientales, sino que se conseguirá concientizar más
adecuadamente a la población, básicamente acostumbrada a accionar o reaccionar
únicamente en base a medidas punitivas, sobre la importancia y necesidad de preservar de la
mejor manera posible el ambiente.
Alcance y resultados esperados
Entidad ejecutora
Periodo de ejecución
El periodo de ejecución no puede ser menor que dos años, debido a que ese es el plazo de
concreción del Código Ambiental, ni mayor a 3 años, término dentro del cual deberían ya estar
establecidos los juzgados y tribunales correspondientes.
Costo tentativo
Existiendo ya un proyecto redactado por la Comisión Nacional de Codificación en el año 1998, pero
que considera como un sólo ámbito al agrario y al ambiental, podría considerarse que el costo no
debería sobrepasar la cantidad de EUA$ 300.000, para la adecuación de dicho proyecto al código
ambiental y teniendo en cuenta la instauración de un fuero independiente del agrario, para el área
ambiental.
Financiamiento
Justificación
La Ley de Descentralización no sólo es necesaria para adecuar la estructura del Estado a su propia
definición, sino que para lograr el desarrollo concreto del concepto en los niveles nacional,
departamental y municipal. El ordenamiento jurídico nacional está plagado de elementos
contradictorios que impiden la correcta aplicación de las leyes y en muchos casos dificultan su
propia interpretación. Mediante la claridad legal que traerá la promulgación de esta ley, se
solucionará el problema de las obviedades implícitas que tanto daño hacen al funcionamiento
correcto de las instituciones.
Objetivo general
Permitir estructurar los organismos del Estado en concordancia con los preceptos constitucionales
que lo definen.
Objetivos específicos
(i) Permitir la implementación de políticas, planes y programas locales, con un sustento legal
indiscutible.
(iii) Promover el mejor desenvolvimiento de las gobernaciones y de las municipalidades del país.
(iv) Permitir la formulación de instrumentos legales de alcance local que propendan al desarrollo de
cada una de las gobernaciones y municipios.
Entidad ejecutora
Periodo de ejecución
Costo tentativo
Financiamiento
Justificación
La modificación de la Ley Orgánica Municipal es necesaria debido a que deben adecuarse sus
preceptos a los postulados de la nueva Constitución Nacional de 1992.
Objetivo general
Adecuar la Ley Orgánica Municipal a la nueva definición constitucional del Estado paraguayo,
modernizando así la institución municipal, previendo los fenómenos de regionalización y
globalización en curso.
Objetivos específicos
(ii) Proveer mayor flexibilidad a los municipios para redactar su legislación local, lo que permitirá
establecer parámetros diferenciales de competitividad entre los diferentes municipios.
192 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
(iii) Lograr una mayor participación privada en el ámbito de sus respectivos territorios.
(iv) Adecuar las normativas municipales a las realidades locales respectivas para obtener mayor
versatilidad en el logro de los planes y programas específicos.
Alcance y resultados esperados
La modificación de la Ley Orgánica Municipal tendrá alcance nacional, con influencia específica en
el ámbito municipal. Se espera la adecuación progresiva de los instrumentos normativos locales y
su consecuente instauración en los diferentes municipios.
Entidad ejecutora
La Secretaría Nacional de la Reforma del Estado, apoyada por ONG con mucha experiencia en el
tema, como la OPACI.
Periodo de ejecución
El plazo máximo en que debería llevarse a cabo la reforma mencionada no puede sobrepasar de 1
año.
Costo tentativo
Financiamiento
Justificación
La adecuación de las normas municipales que rigen la materia, debería estar basada no sólo en la
nueva legislación ambiental, actual y futura, sino que también a los cambios que se introduzcan en
la modificación de la Ley Orgánica Municipal.
Objetivo general
Mejorar la normativa municipal, en concordancia con los nuevos instrumentos legales consolidados.
Objetivo específico
Adecuar las ordenanzas municipales de los distintos municipios al nuevo espectro jurídico en
vigencia y en proceso de promulgación, lo que permitirá a los gobiernos locales actuar
coherentemente y en sintonía con la política legislativa nacional, regional y mundial vigente.
Paraguay 193
Entidad ejecutora
Existe una amplia gama de posibilidades de ejecución del proyecto por parte de diversas entidades.
Entre éstas: la Secretaría Nacional de la Reforma, la Secretaría Técnica de Planificación, o cada
Gobernación en su territorio.
Periodo de ejecución
El periodo mínimo requerido para lograr la adecuación de las ordenanzas de todas las
municipalidades de la República de Paraguay es de 5 años.
Costo tentativo
Financiamiento
11.3.1 Desarrollo de los planes integrales para el manejo de los residuos sólidos en las
comunidades del país
Justificación
Los diferentes municipios del país necesitan contar con un conjunto de disposiciones jurídicas,
institucionales y técnicas para realizar eficientemente las tareas de administración, manipulación y
disposición final, tanto sanitaria como ambientalmente, de todos los residuos sólidos producidos en
su comunidad y a entera satisfacción de los contribuyentes.
Objetivo general
Proveer a todas las localidades del país con sus respectivos Planes de Manejo de los Residuos
Sólidos Municipales y los mecanismos básicos para implementarlos en el menor tiempo posible. De
este modo podrán cumplir con la legislación sanitaria (Ley 836/80 "Código Sanitario") y ambiental
(Ley 294/93 "Evaluación de Impacto Ambiental"), de la Nación, incluyendo la Ley 716/93 "Delito
contra el Medio Ambiente" la cual puede generar responsabilidad penal a los representantes
comunales.
194 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Objetivos específicos
(i) Diseñar el Plan Decenal de Manejo de Residuos Sólidos para los municipios del interior del
país, brindando las asesorías técnicas necesarias y las recomendaciones pertinentes para un
correcto y eficiente manejo de los residuos sólidos, de forma tal que se constituya en una guía
para las autoridades municipales, en el planeamiento de nuevas estrategias de implementación
y/o ampliación de los servicios referidos al manejo de los residuos sólidos.
(ii) Proveer a los municipios con elementos de planificación para lograr la autosustentabilidad de
los servicios de residuos sólidos. Dentro de la estrategia de implementación del plan, se
comienza con los elementos y recursos existentes en el municipio y se apunta a un paulatino
aumento de los servicios, sus niveles de cobertura y eficiencia basados principalmente en la
reorganización interna y mejoramiento de la capacidad de manejo de recursos técnicos,
administrativos y financieros, sin que esto implique grandes inversiones o endeudamiento por
parte de los municipios, sino lograr que el manejo de los residuos sólidos sea un servicio
autosustentable.
Autofinanciamiento del manejo integral de los residuos sólidos municipales, con la aplicación de
tecnologías apropiadas a sus realidades y que promuevan la protección a la salud de las personas y
el ambiente.
Entidad ejecutora
Periodo de ejecución
3 años.
Costo tentativo
EUA$ 2.200.000.
Justificación
Algunas gobernaciones buscan tener un papel preponderante en el sector, por lo que se le daría la
oportunidad de desempeñarse en el mismo. Existe una problemática en cuanto a la prelación de
ordenanzas departamentales y municipales, lo cual dificulta el trabajo coordinado, sin embargo con
estos planes se establecerían trabajos coordinados.
Objetivo general
Proveer a los distintos departamentos con sus respectivos planes de manejo de residuos sólidos
departamentales y los mecanismos básicos para implementarlos en el menor tiempo posible.
Paraguay 195
Objetivos específicos
(i) Establecer planes de acuerdo a los planes de los distintos municipios, que traten aspectos tales
como recursos disponibles, aumento de servicios y cobertura, mejoramiento de la capacidad de
manejo de recursos técnicos, administrativos y financieros, entre otros.
(ii) Establecer un sistema de fiscalización de los distintos planes de manejo integral de los residuos
sólidos de diversas comunidades.
Alcance y resultados esperados
Entidad ejecutora
El Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social será responsable de promover los planes
departamentales y su ejecución estará a cargo de las Gobernaciones Departamentales, con el
asesoramiento de la OPACI, ONG y/o empresas privadas.
Periodo de ejecución
3 años.
Costo tentativo
EUA$ 170.000.
11.3.3 Elaboración de un catastro nacional de los pasivos ambientales originados por los
residuos sólidos municipales
Justificación
Los graves daños que se han provocado al ambiente y a la salud de las personas por el mal manejo
de los residuos sólidos.
Objetivo general
Generar un sistema de información georreferenciado que sirva de base para conocer el pasivo
ambiental, en el tema de los residuos sólidos.
Objetivos específicos
(i) Proveer el equipamiento necesario para diseñar, instalar y mantener sistemas de información
georreferenciada.
(ii) Suministrar información que permita la planificación de las acciones y programas de inversión
en la solución de la problemática que ocasiona el manejo inadecuado de los residuos sólidos
municipales.
196 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Poseer en forma sistemática la información sobre los pasivos ambientales producto de los residuos
sólidos en el país.
Entidades Ejecutoras
El Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social debe promover el proyecto para ser ejecutado a
través de empresas privadas.
Periodo de ejecución
2 años.
Costo tentativo
EUA$ 500.000.
Justificación
Objetivo general
Desarrollar investigación básica y aplicada para el soporte de las soluciones técnicas a los
problemas vinculados al manejo, tratamiento y disposición de residuos sólidos adaptadas a la
realidad ambiental, económica y social del país.
Objetivos específicos
(i) Desarrollar tecnología para el manejo integral de residuos sólidos, adaptada a la realidad
nacional.
(ii) Capacitar y servir de centro de entrenamiento para profesionales vinculados al tema ambiental,
especialmente al área de los residuos sólidos.
(iii) Promover la incorporación del tema ambiental como eje transversal en la formación de los
profesionales universitarios.
Entidades ejecutoras
Periodo de ejecución
5 años
Costo tentativo
EUA$ 3.000.000
Justificación
Es indispensable determinar los requerimientos de inversión para atender las necesidades que
surgirán de los planes decenales de manejo de residuos sólidos municipales y departamentales, a
fin de garantizar el logro de los objetivos y metas trazadas.
Objetivo general
Proveer a los municipios y gobernaciones con los elementos necesarios para que puedan ejecutar
sus planes de manejo de residuos sólidos.
Objetivos específicos
(i) Mejorar los índices de referencia de la calidad del servicio de aseo urbano mediante un
programa de dotación adecuado de equipos y construcción de infraestructura básica.
(ii) Promover y asesorar el financiamiento de los municipios en la selección de equipos de limpieza
pública, vehículos recolectores y maquinarias pesadas a adquirir, para que éstos se adapten a
los planes decenales de los municipios.
Apoyar a los municipios y/o gobernaciones, para la selección y financiamiento de los posibles sitios
de tratamientos y disposición final de manera a que reúnan las condiciones sanitarias y ambientales
óptimas.
Entidad Ejecutora
Periodo de Ejecución
10 años.
Costo tentativo
EUA$ 64.000.000.
11.3.6 Elaboración de un catastro nacional de los pasivos ambientales originados por los
residuos sólidos peligrosos
Justificación
Los graves daños que se han provocado al ambiente y a la salud de las personas por el mal manejo
de los residuos sólidos peligrosos.
Objetivo general
Objetivos específicos
Logros esperados
Utilizar la información sobre los pasivos ambientales productos de los residuos sólidos industriales
en el país.
Entidades ejecutoras
El Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social debe promover el proyecto para ser ejecutado a
través de empresas privadas.
Periodo de ejecución
5 años.
Costo tentativo
EUA$ 1.000.000.
Paraguay 199
Justificación
En los municipios con población mayor a 100.000 habitantes, el problema relacionado con el
manejo inadecuado de los residuos sólidos peligrosos hospitalarios e industriales se ha agravado,
especialmente al ser éstos comúnmente mezclados con los residuos municipales.
En todo el país no existe ningún relleno de seguridad. Sólo Asunción posee un servicio de
tratamiento de los residuos de los centros de atención de la salud.
Objetivo general
Disminuir los riesgos al ambiente y a la salud que presenta el manejo inadecuado de los residuos
peligrosos.
Objetivos específicos
(i) Contar en los municipios con población mayor a 100.000 habitantes con servicios
concesionarios de la fiscalización, recolección, tratamiento y disposición final de los residuos
peligrosos.
(ii) Contar, de ser posible, de un sólo sitio para el tratamiento y disposición final de seguridad para
los residuos peligrosos por departamento.
Entidad ejecutora
Una gobernación y tres municipalidades, a través del sistema de concesión a empresas privadas.
Periodo de ejecución
2 años
Costo tentativo
Justificación
Objetivo general
Objetivos específicos
(i) Concientizar a los empresarios industriales y a los directores y administradores de los centros
de atención a la salud, sobre la importancia de la seguridad sanitaria.
(ii) Formar, entrenar y capacitar al personal de los centros de atención a la salud e industrias, sobre
las razones y el modo en que se deben de separar y almacenar los residuos peligrosos.
(iii) Diseñar sitios adecuados de almacenamiento de residuos peligrosos.
(iv) Definir programas de supervisión y control de residuos peligrosos.
En las ciudades con población mayor a 100.000 habitantes, haber realizado, para todos los
directores y administradores de los servicios públicos y privados de atención a la salud, un
seminario/taller de concientización.
Realizar como mínimo tres seminario-talleres en estas comunidades, para los funcionarios y
consultores interesados, dando énfasis a la separación en origen y al almacenamiento.
Realizar como mínimo un seminario-taller en cada gobernación del país, para los empresarios,
directores y administradores, los funcionarios y consultores interesados, dando énfasis a la
separación en origen y soluciones in situ.
Promover la devolución de los contenedores a los proveedores de productos agrotóxicos,
químicos de características peligrosas en general, radiológicos y otros que hayan almacenado
sustancias peligrosas.
Diferenciar recipientes según el tipo de desechos, utilizando símbolos, de acuerdo a la
normativa.
Proveer información al personal y al público sobre los desechos peligrosos para eliminarlos
correctamente.
Entidad ejecutora
Periodo de ejecución
3 años.
Paraguay 201
Costo tentativo
EUA$ 220.000.
Justificación
Objetivo general
Objetivos específicos
Logros esperados
Entidades ejecutoras
Unión Industrial Paraguaya (UIP) con la Universidad Católica Nuestra Señora de la Asunción (UCA).
Periodo de ejecución
5 años.
Costo tentativo
EUA$ 1.000.000.
202 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Justificación
Hasta el presente los pocos esfuerzos realizados con relación a la prestación del servicio de aseo
urbano se han centrado en la atención de áreas urbanas. La población rural, también necesita
mantener su entorno sano, sin embargo su misma distribución en el territorio nacional, así como la
naturaleza y cantidad de residuos generados, hace que las estrategias y acciones para resolver el
problema deban ser sencillas y adaptadas a sus posibilidades.
Objetivo general
Desarrollar un plan nacional para atender las necesidades del sector rural con relación al manejo y
disposición de sus residuos sólidos.
Objetivos específicos
(i) Prevenir la proliferación de enfermedades vinculadas con el manejo inadecuado de los residuos
sólidos en el medio rural.
(ii) Preservar la calidad del medio físico.
(iii) Mejorar la calidad de vida de la población rural.
Entidades ejecutoras
Municipios y Departamentos
Periodo de ejecución
5 años.
Costo tentativo
EUA$ 8.500.000
Justificación
La necesidad de contar en forma urgente y a corto plazo con un sitio de disposición final de los
residuos sólidos para Asunción y área metropolitana, por el inminente cierre del actual vertedero
intermunicipal de Cateura, ubicado en Asunción.
Objetivo general
Solucionar el problema que se crea en los municipios servidos por el vertedero de Cateura, ante su
inminente cierre.
Objetivos específicos
(i) Contar a corto plazo con un sitio de disposición final que cumpla con las condiciones propias de
un relleno sanitario.
(ii) Mejorar el manejo de los residuos sólidos en Asunción y su área metropolitana.
Alcance y resultados
Entidades ejecutoras
Periodo de ejecución
2 años
Costo tentativo
EUA$ 6.100.000.
Justificación
Objetivo general
Definir una política de incentivos fiscales y económicos para estimular la responsabilidad social de
las industrias, grupos sociales, organismos no gubernamentales para acciones que resulten en la
minimización de la producción de residuos sólidos y su mejor aprovechamiento.
Objetivos específicos
(i) Aumentar en un 30% el volumen de residuos reciclados en relación al volumen total de residuos
producidos.
(ii) Reducir los costos de tratamiento y disposición final de los residuos sólidos.
(iii) Aumentar la vida útil de los sitios de disposición final.
(iv) Proteger el medio ambiente y la salud de la población.
Entidad ejecutora
Costo tentativo
EUA$ 40.000.
Justificación
Al no identificarse el sector residuos sólidos como tal, no existe un sistema de apoyo financiero.
Considerando que esta situación puede ser superada con lo establecido en la Ley No. 1.561/00,
que crea el Sistema Nacional del Ambiente (SISNAM), el Consejo Nacional del Ambiente (CONAN) y
la Secretaría del Ambiente (SEAM), se posibilita la sistematización de los programas
presupuestarios al integrar el SISNAN al conjunto de órganos y entidades de los gobiernos nacional,
departamental, municipal y a las entidades privadas que tengan el mismo objeto a los efectos de
actuar en forma conjunta, armónica y ordenada en la búsqueda de soluciones.
Objetivo general
Objetivos específicos
Entidad ejecutora
Periodo de ejecución
18 meses.
Costo tentativo
EUA$ 100.000
Justificación
Objetivo general
Objetivos específicos
Entidad ejecutora
Período de ejecución
2 años.
206 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Costo tentativo
EUA$ 150.000.
Justificación
En el país aún existe un alto índice de enfermedades infecto contagiosas, ya sea transmitidas por el
consumo de agua o alimentos contaminados (relacionados directamente con residuos sólidos)
como aquellas transmitidas por vectores (vinculadas indirectamente con la incorrecta disposición de
residuos sólidos domiciliarios o comunitarios). Asimismo, están las parasitarias, respiratorias,
crónico degenerativas, intoxicaciones, genotóxicas y teratogénicas ligadas también al ciclo de
manejo de dichos residuos. De algunas de ellas se tienen datos y se realiza el monitoreo, a otras no
se las vincula con los residuos sólidos y de las restantes no se tienen registros.
Objetivo general
Objetivos específicos
(i) Disponer de una base de datos confiable sobre incidencia, prevalencia, factores de riesgo
asociados a las enfermedades vinculadas directa o indirectamente con el ciclo de manejo de los
residuos sólidos, en los diversos niveles de gestión regional.
(ii) Incorporar el tema ambiental como factor predisponente o determinante de las enfermedades
vinculadas al ciclo de manejo de residuos sólidos.
(iii) Capacitar recursos humanos en Epidemiología Ambiental.
(iv) Disponer de un sistema de comunicación a nivel institucional, intersectorial, interregional, para la
adopción de medidas sanitarias.
(v) Establecer una vigilancia sobre la gestión de residuos sólidos.
Entidades ejecutoras
Periodo de ejecución
1 año
Costo tentativo
EUA$ 50.000.
Paraguay 207
Justificación
Los niveles operativos de aseo urbano (y de las otras dependencias) a nivel municipal y de
empresas privadas no cuentan con áreas destinadas a la implementación de políticas, planes y
programas de Seguridad, Higiene y Medicina del Trabajo. No obstante, el Reglamento Técnico de
Seguridad e Higiene Laboral del Ministerio de Justicia y Trabajo tiene contemplada la creación de
servicios de Seguridad, Higiene y Medicina Laboral para los establecimientos públicos o privados
que cuenten con más de 100 trabajadores a su cargo.
Por otra parte, los trabajadores pertenecientes al sector público y privado del área de aseo urbano
y los segregadores no cuentan con capacitación e información suficiente para evitar accidentes de
trabajo y enfermedades ocupacionales, a más de no ser provistos en forma continua y sistemática
de vestimenta, equipos y maquinarias adecuadas de protección.
Objetivo general
Proteger la salud de los trabajadores municipales en general, con énfasis en los trabajadores
formales e informales de aseo urbano (sector público y privado) y segregadores, a fin de prevenir
los accidentes y enfermedades ocupacionales relacionadas con el manejo de residuos sólidos, a
través de la creación de Unidades Locales de Salud del Trabajador.
Objetivos específicos
(i) Elaborar un diagnóstico de salud del trabajador de aseo urbano y segregadores a fin de conocer
sus características, frecuencia, distribución y factores de riesgo asociados.
(ii) Establecer una base de datos ligada a enfermedades y a accidentes laborales.
(iii) Aplicar instrumentos de notificación obligatoria y de prevención de accidentes y enfermedades
laborales.
(iv) Capacitar en higiene y seguridad laboral a los trabajadores de aseo urbano y segregadores.
(v) Elaborar planes de provisión oportuna y permanente de vestimenta, equipos de protección y
maquinarias adecuadas.
(vi) Coordinar la atención a la salud de los trabajadores en las instituciones públicas y privadas
locales, incluyendo las del seguro social.
Entidad ejecutora
Período de ejecución
1 año
208 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Costo tentativo
EUA$ 100.000.
Justificación
Objetivo general
Objetivos específicos
(i) Elevar a la categoría de Ley, el Reglamento Técnico de Seguridad e Higiene Laboral del
Ministerio de Justicia y Trabajo.
(ii) Elaborar las políticas, estrategias y acciones en Salud del Trabajador.
(iii) Crear la Dirección de Salud del Trabajador en el MSPyBS, como contraparte esencial del sector
salud.
(iv) Velar y controlar el cumplimiento del Reglamento Técnico General de Seguridad, Higiene y
Medicina del Trabajo mientras se logre su elevación al rango de Ley.
(v) Exigir a las empresas públicas y privadas el mejoramiento del microambiente de trabajo (higiene
laboral) y la prevención de riesgos laborales (seguridad laboral).-
Entidades ejecutoras
Período de ejecución
1 año
Costo tentativo
EUA$ 20.000.
Paraguay 209
Justificación
Actualmente, en los principales sitios de disposición final de residuos sólidos (vertederos) se hallan
un importante número de mujeres y niños menores de 15 años, trabajando en la segregación de
basura. Están expuestos así, a los riesgos de enfermedades, directa o indirectamente, relacionadas
con el manejo inadecuado de residuos sólidos, accidentes, violencia, drogadicción, etc.
Constituyen un grupo altamente vulnerable por provenir de un nivel socioeconómico bajo, con
carencias nutricionales significativas, y más aún, por hallarse en fase de crecimiento y desarrollo
(niños y adolescentes), así como en etapa reproductiva (mujeres en edad fértil), inmersos en un
ambiente carente de las mínimas condiciones de vida humana digna.
Desde esta perspectiva, se hace imposible pretender construir o formar la ciudadanía de dichas
personas. Se vuelve imprescindible proponer acciones para proteger y evitar la continuidad de su
exposición a daños ambientales.
Sin embargo, es necesario en el caso de los menores, mantenerlos cercanos al espacio laboral de
sus progenitores, así como en el caso de las mujeres madres, brindarles una opción laboral segura
y adecuada.
Objetivo general
Promover la mejoría de las condiciones de vida y trabajo de segregadores y sus familias (mujeres,
niños y adolescentes) a través de la creación de tres Centros de Atención Primaria Ambiental
(CAPA) como empresas comunitarias, en los principales vertederos del país.
Objetivos específicos
Logros esperados
Corto Plazo
Entidad ejecutora
Organizaciones no gubernamentales.
Período de ejecución
1 año
Costo tentativo
EUA$ 150.000.
Justificación
Las comunidades en general, tienen una visión limitada de la responsabilidad que les corresponde
en la gestión de los residuos sólidos. Asimismo, poco les preocupa el grupo de personas que vive y
trabajan en los vertederos como segregadores o gancheros. Este grupo social marginado está
compuesto por mujeres, niños y hombres que viven en un ambiente insalubre, con grandes riesgos
para ellos. No tienen las condiciones mínimas para llevar una vida digna. Estas personas conforman
un grupo social marginal que no se relaciona con otras personas, se sienten desvaloralizados, con
una muy baja autoestima; pues son conscientes de que subsisten a través de buscar en lo que
otros desechan. Un ejemplo de esto son los segregadores y sus familias que viven en el vertederos
de Encarnación. Estas familias viven precariamente, entre animales (cerdos, vacas y perros) y
sobre la basura. Viendo esta realidad y sabiendo el riesgo para la salud que implica esta forma de
vida, el proyecto busca dignificar, de alguna manera la vida de los segregadores y sus familias y
provocar un cambio de actitud de la sociedad hacia ellos, a través de una campaña de separación
mínima de residuos sólidos en origen.
Objetivo general
Integrar a la comunidad en forma positiva a un grupo social (segregadores) que es rechazado, por
considerarlo una amenaza a la seguridad ciudadana.
Paraguay 211
Objetivos específicos
(i) Despertar la sensibilidad para ayudar a los segregadores que viven en los grandes vertederos
del país, a través de la disposición eficiente de los residuos sólidos.
(ii) Apoyar programas de reciclaje que beneficie a los segregadores.
(iii) Generar una educación ambiental activa para diferentes estratos sociales.
(iv) Lograr la cooperación de los ciudadanos para la separación en origen de los residuos
generados.
(v) Concientizar a las autoridades locales de la importancia del manejo correcto de los residuos
sólidos.
(vi) Promover campañas de concientización ciudadana a través de los medios masivos de
comunicación social.
Población beneficiaria
La población en general (niños, jóvenes y adultos) y la población marginal conformada por los
segregadores (en su mayoría niños y mujeres).
Entidades ejecutoras
Periodo de ejecución
3 años.
Costo tentativo
Financiamiento
Justificación
El problema de los residuos sólidos refleja una tendencia en los estilos de vida que enfatizan la
conveniencia consumista de la sociedad y el desecho fácil. En países del primer mundo se produce
más del doble de la basura de la que producen los países emergentes como el Paraguay. Sin
embargo, ellos reciclan una gran parte de ella. La forma más barata y segura para tratar la basura
es la señalada por el uso del sentido común, producir menos desechos y reciclar más.
El uso indiscriminado de pesticidas químicos acarrea una serie de problemas a la salud de las
personas y al ambiente. Existen alternativas naturales para evitar el uso de pesticidas químicos,
como por ejemplo la utilización adecuada de depredadores naturales. Se debería alentar a los
hortigranjeros a trabajar con dichas alternativas. Irónicamente contrario a lo que se cree no parece
mejorar el escudo agrícola con los agroquímicos, antes los granjeros perdían el 33% de sus
cosechas por plagas; hoy siguen perdiendo el mismo porcentaje de sus cosechas.
Objetivo general
Objetivos específicos
Población beneficiaria
Las poblaciones beneficiadas serian las zonas suburbanas y rurales en su inicio no excluyendo a
otras zonas.
Entidades ejecutoras
Las municipalidades podrían apoyar el programa con una parte de los ingresos que les
corresponden. El Ministerio de Agricultura puede incluir las granjas en sus programas de entrega de
semillas y saneamiento de animales. El Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social con el
programa de control de alimentos puede proveer los mecanismos necesarios para certificar que
estos productos están exentos de agrotóxicos.
Periodo de ejecución
2 años.
Costo tentativo
EUA$ 100.000, para la implementación del proyecto en 10 granjas desde su inicio hasta sistema de
regadío; (no contempla la compra de propiedades ni animales).
214 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Financiamiento
Justificación
El problema principal que se aborda en este proyecto, se refiere al grave daño causado por el
manejo inadecuado de los residuos sólidos al hábitat, que repercute negativamente en la salud
humana. La aplicación de la estrategia Atención Primaria Ambiental (APA) es urgente, para prevenir
o corregir dichos daños. Para ello se requiere la amplia participación ciudadana en el diagnóstico y
en propuestas de solución, que se concreta con la estrategia de participación de base comunitaria
en el tema ambiental y, específicamente, en el manejo correcto de residuos sólidos orgánicos e
inorgánicos en el cual la participación comunitaria ocupa el lugar principal en cualquier programa o
proyecto que se plantee en el sector.
Paraguay ha firmado, en el transcurso de varios años, con otros países, compromisos globales en
lo político, económico, comercial, tecnológico, cultural e informativo. Así como otros compromisos
nacionales que conllevan al gobierno a enfrentar diferentes procesos en el desarrollo del país; en
estos procesos es interés del gobierno, que se dé un desarrollo sostenible, que modifique, las
prácticas inadecuadas de un modelo que repercute negativamente en el medio ambiente, socava la
salud e inhibe el proceso a mediano y largo plazo. Se busca el aprovechamiento racional del medio
ambiente que sustente a mediano y largo plazo un desarrollo adecuado, que mejore la salud del
individuo, su calidad de vida, y preserve los recursos naturales, para satisfacer las necesidades de
futuras generaciones.
Sabiendo que uno de los temas principales en el mundo es el manejo y la disposición de los
residuos sólidos por la situación económica y la dificultad para los financiamientos, se debe
extremar nuestra creatividad para cumplir con los compromisos contraídos. La manera más simple,
eficaz y eficiente es actuando en la médula misma del problema, con amplia participación de la
comunidad, con lo que se abaratan considerablemente los costos.
Objetivo general
Objetivos específicos
(i) Despertar el interés de las diferentes Organizaciones Comunitarias (OC), tales como Consejos
Locales de Salud (CLS), Organizaciones no Gubernamentales (ONG) Juntas de Saneamiento
Ambiental (JSA), Comisiones Vecinales (CV) y otras, en el tema de Salud Ambiental, Medio
Ambiente y Residuos Sólidos.
(ii) Generar un proceso de organización y fortalecimiento de las comunidades tanto rurales como
urbanas en el tema de los residuos sólidos en sus municipios.
Paraguay 215
(iii) Buscar la descentralización en el mayor grado posible de los problemas de salud ambiental y
medio ambiente.
(iv) Concientizar a la comunidad en la problemática que trae consigo el mal manejo de los residuos
sólidos en el deterioro del ambiente y la salud.
(v) Promover la participación activa, responsable, organizada e integrada, en las acciones
relacionadas con salud ambiental en las comunidades.
(vi) Capacitar a líderes ambientales en cada comunidad y promover la formación de Ecoclubes en
colegios y universidades, con el apoyo de otros ecoclubes ya conformados.
(vii) Elaborar un manual sobre alternativas de manejo simplificado de residuos sólidos.
(viii) Realizar el Diagnóstico Ambiental Participativo (DAP).
(ix) Ampliar las acciones de las OC en todo lo que implica saneamiento ambiental, tales como
control de basura, vectores transmisores de enfermedades, suelo, efluentes líquidos, salud del
trabajador, contaminaciones del agua y el aire, tratamiento de excretas y otros, dentro de la
Atención Primaria Ambiental.
(x) Formar Promotores Ecológicos Paralegales (PEP) en las comunidades, para manejar y orientar
básicamente los problemas legales locales.
(xi) Apoyar y fomentar la creación de Centros de Atención Primaria Ambiental (CAPA) en los
municipios.
Población beneficiaria
Entidades ejecutoras
Periodo de ejecución
2 años.
Costo tentativo
EUA$ 560.000 en dos años para 80 comunidades (EUA$ 7.000 por comunidad).
Financiamiento
Las gobernaciones en sus programas de salud ambiental y medio ambiente; los municipios a través
de los ingresos que perciben; la Secretaria del Medio Ambiente cuando se implemente.
El Gobierno Nacional, a través del MSPyBS, se ha comprometido a apoyar la implementación de la
estrategia de APA en las comunidades, a través de proyectos en ejecución propuestos por BIRF IV,
por medio del Banco Mundial, para el suministro de agua potable y subcontempla las posibilidades
de acción de APA-BC, hecho que se está materializando en un convenio entre la Dirección de Salud
Ambiental del MSPyBS y la OPS.
216 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Justificación
En Paraguay, en las casas y calles existe una gran cantidad de arboles frutales que producen frutos
de estación, con una lamentable pérdida de los mismos, ya que no existe un método para su
recolección y industrialización, lo que conlleva a que los mismos terminen regados por los suelos,
creando proliferación de insectos tales como moscas que son agentes de enfermedades,
ocasionando una baja en calidad de la salubridad del medio.
En la actualidad, los Ecoclubes comienzan a realizar campañas de concientización para que las
autoridades fomenten y apoyen la separación de los residuos orgánicos en origen. Esto se ha
iniciado en la ciudad de Atyrá.
Está previsto crear en diferentes lugares del país plantas de compostaje, para la recuperación de
materia orgánica a través de la separación de residuos domiciliarios. Esto apunta, a su vez, a otra
estrategia, la separación de residuos orgánicos e inorgánicos en origen, donde las amas de casa
separarían los residuos y entregarían a los recolectores en días determinados. Esta campaña se
debe implementar a través de ONG, como los Ecoclubes, en dos ciudades además de Atyrá como
plan piloto, para luego hacerlo extensivo a otras comunidades y con ello, se logrará un cambio en la
conciencia ciudadana.
Se plantea trabajar en forma experimental con frutas de estación, y con la participación de jóvenes,
que están interesados en trabajar como agentes de cambio dentro de sus comunidades.
Objetivos
Implementar tres plantas piloto de abono orgánico para tratar inicialmente el 30% de los residuos
orgánicos de municipios en área urbana.
Sustentabilidad
(i) Inicialmente con la labor permanente de los miembros del Ecoclub para la concientización y
obtención del compromiso con la participación de las amas de casa en el proyecto de cambio.
(ii) Con el apoyo de la municipalidad para la recolección adecuada y transporte de los residuos.
(iii) Por el intercambio de plantas por el abono orgánico producido.
Entidades ejecutoras
Población beneficiaria
Costo tentativo
Financiación
Justificación
Gran parte de los residuos de una industria puede ser materia prima de otra. De no existir un
sistema que informe y permita el intercambio de residuos, se pierde la oportunidad económica y se
aumenta la contaminación ambiental. Por ejemplo, residuos de carpintería pueden ser utilizados en
la fabricación de chapas duras, óleos usados por autos pueden ser usados como materias primas
para elaboración de gomas, restos de las industrias de calzados pueden servir para artesanías,
sobras de restaurante pueden servir para alimentar a animales.
Objetivo
Población beneficiaria
Entidades ejecutoras
Costo tentativo
EUA$ 60.000.
Sustentabilidad
Se implementará con una cuota mensual pagada por las empresas asociadas al banco de residuos.
El mismo les brindará información constante a los asociados sobre el inventario de productos que
recibe de las industrias y también se pagará un monto acordado entre el banco de residuos y el
asociado.
Financiamiento
Justificación
Considerando que las condiciones de trabajo de los segregadores y sus familias en los vertederos
no son las mejores y sin embargo, la separación de los desechos les asegura ingresos mínimos
necesarios para su subsistencia. Se debería brindarles una mejor fuente de trabajo y que a su vez
ésta mejore la calidad de vida de esta población. Una alternativa factible es la creación Centros de
Acopio y reciclaje donde ellos puedan ser empleados y lograr así mejorar la calidad de vida de los
segregadores.
Objetivo general
Mejorar la calidad de vida de los segregadores a través de centros de acopio y reciclaje, así como
disminuir los volúmenes de residuos sólidos a ser dispuestos en los vertederos.
Objetivos específicos
Población beneficiaria
Entidades ejecutoras
Período de ejecución
5 años.
Paraguay 219
Costo tentativo
EUA$ 225.000.
Financiamiento
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República de Paraguay, Ley 125 del 9 de enero de 1992 que establece el Nuevo Régimen
Tributario.
República de Paraguay, Ley 42/90 que prohibe la importación, depósito, utilización de productos
calificados como residuos industriales peligrosos o basuras tóxicas y establece las penas
correspondientes por su incumplimiento.
República de Paraguay, Ley 607/76 que establece el régimen tributario para la Municipalidad de
Asunción.
República de Paraguay, Ley 61/92 que aprueba el Convenio de Viena para la protección de la capa
de ozono, de 1985, el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias agotadoras de la capa de
ozono de 1987 y la enmienda del Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa
de ozono de 1990.
República de Paraguay, Ley 620/76 que establece el Régimen Tributario para las Municipalidades
del Interior del País.
República de Paraguay, Ley 716/96 que sanciona delitos contra el medio ambiente.
República de Paraguay, Ley Nº 1.262 que aprueba la enmienda al Convenio de Basilea sobre el
control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación.
República de Paraguay, Ley Nº 1.561/2000 que crea el Sistema Nacional del Ambiente, el Consejo
Nacional del Ambiente y la Secretaría del Ambiente.
República de Paraguay, Ley Nº 123/91 que adopta nuevas formas de protección fitosanitaria.
República de Paraguay, Ley Nº 198/93 que aprueba el convenio en materia de salud fronteriza
suscrito entre el Paraguay y la Argentina.
República de Paraguay, Ley Nº 234/93 que aprueba y ratifica el Convenio Nº 169 sobre pueblos
indígenas y tribales en países independientes, adoptado durante la 76º conferencia internacional del
Trabajo, celebrada en Ginebra en 1989.
República de Paraguay, Ley Nº 251/93 que aprueba el convenio sobre cambio climático, adoptado
durante la conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, celebrada en
Río de Janeiro, Brasil.
República de Paraguay, Ley Nº 253/93 que aprueba el convenio sobre diversidad biológica,
adoptado durante la conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo,
celebrada en Río de Janeiro, Brasil.
República de Paraguay, Ley Nº 276/94 (que deroga la Ley Nº 95/90 de fecha 3 de octubre de 1991
que crea la Contraloría General de la Nación). Establece la Ley Orgánica y Funcional de la
Contraloría General de la República.
República de Paraguay, Ley Nº 350/94 que aprueba la convención relativa a los humedales de
importancia internacional, especialmente como hábitat de aves acuáticas.
República de Paraguay, Ley Nº 369/72 que crea el Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental y
su modificación Nº 908/96.
República de Paraguay, Ley Nº 42/90 que prohibe la importación, depósito, utilización de productos
calificados como residuos industriales peligrosos o basuras tóxicas y establece las penas
correspondientes a su incumplimiento.
República de Paraguay, Ley Nº 426 del 7 de diciembre de 1994 que Establece la Carta Orgánica del
Gobierno Departamental.
República de Paraguay, Ley Nº 583/76 que aprueba y ratifica la convención sobre el comercio
internacional de las especias amenazadas de fauna y flora silvestre.
República de Paraguay, Ley Nº 751/95 que aprueba el acuerdo sobre cooperación para el combate
al tráfico ilícito de maderas.
República de Paraguay, Ley Nº 970/96 que aprueba la convención de las Naciones Unidas de lucha
contra la desertificación, en los países afectados por la sequía grave o desertificación, en particular
en Africa.
República de Paraguay, Proyecto de Ley que crea el Sistema Nacional del Ambiente, el Consejo
Nacional del Ambiente y la Secretaría del Ambiente, 5 de Enero de 2000.
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Social.
República del Paraguay, Proyecto de Ley General del Marco Regulatorio y Tarifario del Servicio
Público de Provisión de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario para la República del Paraguay, 18
de Mayo de 2000.
República del Paraguay, Revisión del Proyecto de Ley para el Código Sanitario, H. Cámara de
Senadores, Asunción, 13-09-2000.
EQUIPO DE TRABAJO
CONTRAPARTES
Héctor Ramírez
Eduardo Vargas
ANEXO 1
ANEXO 2
ANEXO 3
Secretaría
general
Junta Intendencia
Municipal Municipal
Secretaria
Cuadrillas de
Limpieza Pública
242 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Paraguay 243
ANEXO 4
ANEXO 5