TEMA 1

LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978. CARACTERÍSTICAS Y

ESTRUCTURA. LA REFORMA CONSTITUCIONAL. PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES Y VALORES SUPERIORES EN LA CONSTITUCIÓN.

LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978.

La transición política española consistió en el paso pacífico de un régimen

dictatorial a un sistema democrático y constitucional de corte europeo.

A la muerte del General Franco se produjo una sustitución radical de las Leyes
Fundamentales del franquismo a través de un proceso de reforma que partía del respeto
formal a esas mismas leyes y que fue dirigido por los sectores más evolucionados del
régimen.

El proyecto de Ley para la Reforma Política de Adolfo Suárez fue aprobado por
las Cortes Orgánicas en Noviembre de 1976 y ratificado en referéndum en Diciembre
del mismo año.

Las primeras Elecciones Generales se celebraron en 1977. Los parlamentarios

electos procedieron a la elaboración consensuada de un Proyecto de Constitución que
modificaba en gran medida la estructura política del país y que fue aprobado en sesiones
plenarias del Congreso y Senado celebradas el 31 de Octubre de 1978.

La Constitución fue ratificada en Referéndum el 6 de diciembre, sancionada por el Rey

el 27 y publicada en el B.O.E. el día 29, entrando en vigor en ese mismo día.
Seguidamente se produjo la disolución de las Cortes que habían aprobado la
Constitución, convocándose nuevas Elecciones Generales. La Constitución determinaba
una nueva organización política de carácter democrático.

Esta organización delimita los poderes del Estado, su distribución entre las
distintas Administraciones que lo integran y las relaciones entre las mismas. Igualmente
la Constitución es la primera norma jurídica del Estado, de la que derivan todas las
demás. Se caracteriza por llevar aparejadas unas garantías especiales, unas formalidades
más rigurosas y solemnes para su promulgación y mayores dificultades de modificación
que las demás leyes.

CARACTERÍSTICAS Y ESTRUCTURA

CARACTERÍSTICAS

A) Es de origen popular. Elaborada por representantes del pueblo y ratificada en

Referéndum Constitucional.
B) Es una Constitución pactada o de consenso. En su elaboración participaron y
llegaron a consenso la mayoría de las fuerzas políticas representantes del pueblo
español.

C) Es una Constitución extensa. Ya que además de los principios fundamentales

relativos a la forma del Estado, a su organización y funcionamiento, y a los derechos,
deberes y libertades individuales, contiene los preceptos relativos a la organización
administrativa y judicial, Derecho Penal, etc.

De hecho, es el texto Constitucional más largo de todas las realizadas desde

1812, salvo la elaborada por las Cortes de Cádiz.
D) Es una Constitución escrita.

E) Es una Constitución rígida.

Su reforma requiere un procedimiento complejo y difícil, que exige mayorías

cualificadas en las Cortes y que permite su ratificación a través de Referéndum si lo
solicita un pequeño grupo de diputados o senadores.

F) Es una Constitución ideológica.

Opta por un Estado social, democrático y de derecho.

Establece que España propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la

libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.

Y se sustenta en una:

a) Organización política

* Soberanía popular (art. 1.2).

* Monarquía Parlamentaria como forma política del Estado (art. 1.3).
* Unidad e indisolubilidad de la nación española (art. 2).
* Autonomía de las nacionalidades y regiones (art. 2).
* El castellano como lengua oficial del Estado y reconocimiento oficial de las
lenguas existentes en las Comunidades Autónomas (art. 3).
* La villa de Madrid como capital del Estado (art. 5).
* Los partidos políticos como forma de expresión del pluralismo político (art. 6).
* Reconocimiento de los sindicatos y organizaciones empresariales (art. 7).
* Establecimiento de las funciones de las Fuerzas Armadas (art. 8).

b) Principios que informan la actividad de los poderes políticos:

* Sometimiento a la Constitución y al ordenamiento jurídico (art. 9.1).

 * Promoción de las condiciones necesarias para posibilitar la libertad y la
igualdad de los ciudadanos (art. 9.2).
* Facilitar la participación de los ciudadanos en la vida política, económica,
social y cultural (art. 9.2).

c) Principios que informan el ordenamiento jurídico.

* Principio de legalidad, sometimiento a la ley de los poderes del Estado.

* Principio de jerarquía normativa, escalonamiento jerárquico de las leyes,
ocupando la Constitución el lugar preeminente.
* Principio de publicidad de las normas, obligación de publicar las leyes en el
B.O.E. y entrada en vigor a los 20 días, como norma general.
* Principio de no retroactividad de las disposiciones no favorables.
* Principio de seguridad jurídica, no hay delito sin ley previa, ni pena que no
esté previamente establecida y sin que se produzca un juicio legal.

PREÁMBULO

La Nación española, deseando establecer la justicia, la libertad y la seguridad y promover el bien de cuantos la integran, en uso
de su soberanía, proclama su voluntad de:

Garantizar la convivencia democrática dentro de la Constitución y de las leyes conforme a un orden económico y social justo.

Consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular.

Proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de los derechos humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas
e instituciones.

Promover el progreso de la cultura y de la economía para asegurar a todos una digna calidad de vida.

Establecer una sociedad democrática avanzada, y

Colaborar en el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz cooperación entre todos los pueblos de la Tierra.

En consecuencia, las Cortes aprueban y el pueblo español ratifica la siguiente

TÍTULO PRELIMINAR

Artículo 1
1. España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que
propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la
igualdad y el pluralismo político.
2. La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del
Estado.
3. La forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria.
Artículo 2
La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española,
patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la
autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas
ellas.

Artículo 3
1. El castellano es la lengua española oficial del Estado. Todos los españoles tienen
el deber de conocerla y el derecho a usarla.
2. Las demás lenguas españolas serán también oficiales en las respectivas
Comunidades Autónomas de acuerdo con sus Estatutos.
3. La riqueza de las distintas modalidades lingüísticas de España es un patrimonio
cultural que será objeto de especial respeto y protección.

Artículo 4
1. La bandera de España está formada por tres franjas horizontales, roja, amarilla y
roja, siendo la amarilla de doble anchura que cada una de las rojas.
2. Los Estatutos podrán reconocer banderas y enseñas propias de las Comunidades
Autónomas. Estas se utilizarán junto a la bandera de España en sus edificios públicos y
en sus actos oficiales.

Artículo 5
La capital del Estado es la villa de Madrid.

Artículo 6
Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y
manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la
participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del
respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser
democráticos.

Artículo 7
Los sindicatos de trabajadores y las asociaciones empresariales contribuyen a la
defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios. Su
creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a
la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos.

Artículo 8
1. Las Fuerzas Armadas, constituidas por el Ejército de Tierra, la Armada y el
Ejército del Aire, tienen como misión garantizar la soberanía e independencia de
España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional.
 2. Una ley orgánica regulará las bases de la organización militar conforme a los
principios de la presente Constitución.

Artículo 9
1. Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto
del ordenamiento jurídico.
2. Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad
y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas;
remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación
de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.
3. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la
publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la
responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

ESTRUCTURA

La Constitución se estructura en un Preámbulo, un Título Preliminar y diez Títulos, y

está compuesta de un total de 169 artículos. Además contiene 4 Disposiciones
Adicionales, 9 Transitorias, una Derogatoria y una Final.

Posee una parte dogmática y una orgánica.

Parte Dogmática. Se proclama el sistema de valores, principios y orientaciones

políticas que rigen la nación. Abarca desde el Preámbulo hasta el art. 55 de la
Constitución, es decir, Preámbulo, Título Preliminar y Título I.

Parte Orgánica. Se recogen los diferentes Órganos de poder, su composición y sus

funciones. Abarca desde el art. 56 hasta el 169, es decir desde el Título II al Título X.

Preámbulo. Contiene los principios que inspira el articulado del texto constitucional.

El Título Preliminar. Trata los principios esenciales del sistema político.

El Tít. I proclama los derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos.
El Tít. II establece la instauración de la Monarquía.
El Tít. III establece el funcionamiento de unas Cortes, Congreso y Senado y el
procedimiento de elaboración y aprobación de las leyes.
El IV se refiere al Gobierno y a la Administración.
El V establece las relaciones entre el Gobierno y las Cortes.
El VI trata las atribuciones y principios relativos al Poder Judicial.
El VII establece la organización territorial del Estado.
El IX constituye el Tribunal Constitucional.
El X de la reforma constitucional.
Las Disposiciones Adicionales y Transitorias se refieren en su mayor parte a los
problemas de la ordenación territorial.

La Disposición Derogatoria tiene especial interés porque derogó la Ley de Reforma

Política, las Leyes Fundamentales del franquismo y cuantas disposiciones se opongan a
lo establecido en la Constitución.

La Disposición Final determina la entrada en vigor de la Constitución el mismo día de

su publicación en el B.O.E., ordenando su publicación en las demás lenguas del Estado.

LA REFORMA CONSTITUCIONAL

TÍTULO X

De la reforma constitucional

Artículo 166

La iniciativa de reforma constitucional se ejercerá en los términos previstos en los

apartados 1 y 2 del artículo 87.

Artículo 167

1. Los proyectos de reforma constitucional deberán ser aprobados por una mayoría
de tres quintos de cada una de las Cámaras. Si no hubiera acuerdo entre ambas, se
intentará obtenerlo mediante la creación de una Comisión de composición paritaria de
Diputados y Senadores, que presentará un texto que será votado por el Congreso y el
Senado.

2. De no lograrse la aprobación mediante el procedimiento del apartado anterior, y

siempre que el texto hubiere obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del
Senado, el Congreso, por mayoría de dos tercios, podrá aprobar la reforma.

3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para
su ratificación cuando así lo soliciten, dentro de los quince días siguientes a su
aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras.

Artículo 168

1. Cuando se propusiere la revisión total de la Constitución o una parcial que afecte

al Titulo preliminar, al Capítulo segundo, Sección primera del Título I, o al Título II, se
procederá a la aprobación del principio por mayoría de dos tercios de cada Cámara, y a
la disolución inmediata de las Cortes.

2. Las Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo
texto constitucional, que deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas
Cámaras.

3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para
su ratificación.

Artículo 169
 No podrá iniciarse la reforma constitucional en tiempo de guerra o de vigencia de
alguno de los estados previstos en el artículo 116.

Reforma de 1992
En 1992 se realizó la primera reforma a la constitución española de 1978. 12 El 7 de
julio de 1992 los grupos parlamentariosen el Congreso del PSOE, Partido
Popular, Convergència i Unió, de Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya,
del CDS, PNVy Grupo Mixto, presentaron conjuntamente una proposición de reforma que
consistió en añadir, en el artículo 13.2, la expresión "y pasivo" referida al ejercicio del
derecho de sufragio de los extranjeros en elecciones municipales, en 1992, para adaptar la
Constitución a una exigencia del Tratado de Maastrich. Al no afectar a los artículos arriba
mencionados no se disolvieron las Cortes, y al no solicitar referéndum el 10% de diputados
o senadores, éste no se llegó a celebrar.

El artículo 13.2 en cuestión quedó, tras la reforma, de la siguiente manera:

2. Solamente los españoles serán titulares de los derechos reconocidos en el artículo 23, salvo lo
que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por tratado o ley para el derecho de
sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales.

Reforma de 2011
La reforma de 2011 gira en torno a la modificación del artículo 135 de la Constitución,
estableciendo en el texto el concepto de “estabilidad presupuestaria”. 13

La propuesta de reforma fue realizada el 23 de agosto de 2011 por el Presidente del

Gobierno.14 La reforma contó con el apoyo de los dos partidos mayoritarios PP y PSOE y
también de UPN. Puesto que PSOE y PP tienen conjuntamente más del 90% de diputados
y senadores, y al tratarse de una reforma por proceso ordinario, no fue necesario un
referéndum; tampoco ha sido solicitado por un 10% de los representantes de una de
ambas cámaras, dentro del plazo previsto que concluyó el 26 de septiembre de 2011. 15

Sin embargo el resto de partidos representados en la cámara se mostraron descontentos

ante dicha reforma en la que, según ellos, no se les había llamado a la negociación lo que
les llevó a acusar a ambos partidos de romper el proceso constituyente.16 17 El nuevo
artículo 135 quedaría redactado como sigue:

1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad

presupuestaria.

2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere
los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros.
Una Ley Orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades
Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar
equilibrio presupuestario.

3. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por Ley para emitir deuda
pública o contraer crédito.
Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se
entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de
prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se
ajusten a las condiciones de la Ley de emisión.
El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación al producto
interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea.

4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de
catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen
al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad
económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso
de los Diputados.

5. Una Ley Orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la
participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre
las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera. En todo caso, regulará:
a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas,
los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las
desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse.
b) La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural.
c) La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria.

6. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a
que se refiere este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del
principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias.

PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y VALORES SUPERIORES EN LA

CONSTITUCIÓN.

LOS PRINCIPIO CONSTITUCIONALES

Los principios generales manifiestan el sentido y la finalidad misma
del ordenamiento destacando su aspecto relacional interno y su
conexión con la comunidad que regula. Los principios generales del
Derecho han desarrollado en nuestro ordenamiento una triple función
(DE CASTRO):

1. Fundamento del ordenamiento jurídico.

2. Criterios orientadores de la labor interpretativa.
3. Fuente supletoria para el caso de insuficiencia de ley y costumbre.

El Título Preliminar del Código Civil dispone en su artículo 1.1 que «las
fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y
los principios generales del Derecho», y en el 1.4 establece que «los
principios generales del derecho se aplicarán en defecto de ley o
costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento
jurídico».

Esa función es también atribuible a los principios constitucionales. Sin

embargo, la proclamación constitucional de principios tiene una
indudable repercusión en el tratamiento de esta fuente del Derecho.
Los principios carecían normalmente de una estructura formal
expresa y, aparte de su carácter informador del ordenamiento jurídico
e integrador de deficiencias normativas, establecía su relación con
respecto a las demás fuentes del derecho sobre la base del principio
de subsidiariedad: sólo se aplicaban en defecto de ley y costumbre.

La proclamación constitucional de principios generales provoca una

dualidad de principios en nuestro ordenamiento (DÍEZ-PICAZO). De un
lado, los principios generales del Derecho en su acepción tradicional,
que se someten al régimen establecido en el Código Civil. De otro, los
principios constitucionales, que desarrollan su eficacia como tales
normas de rango constitucional y a los que, en consecuencia, deben
someterse tanto el legislador como los principios generales en su
versión clásica, es decir, los derivados del sistema legal.

Aunque se trata de normas jurídicas, los principios constitucionales

tienen una estructura normativa diferente al resto de las normas del
sistema jurídico. Se trata de normas que no regulan directamente una
materia, sino que establecen orientaciones generales que deben
seguirse en todos los casos que puedan producirse (ZAGREBELSKY).
Así pues, los principios constitucionales no proporcionan por sí
mismos una decisión para el caso concreto, sino que aportan criterios
respecto de la aplicación del resto de las normas (LEGUINA).

Ello no quiere decir que los principios constitucionales no puedan

desarrollar su función supletoria. Frente al resto de las normas, el
principio es una norma necesitada de concreción. La actividad de
concreción de los principios constitucionales debe ser realizada, sobre
todo, por el legislador.

No obstante, ello no impide que el aplicador del Derecho pueda

acometer esa misma labor cuando el desarrollo del principio conduzca
a resultados obligados en cuanto a la determinación de la regla a
aplicar, de modo que la actividad del órgano judicial estaría lo
suficientemente delimitada por la normativa vigente como para evitar
una suplantación de la función legislativa (ZAGREBELSKY).

La doctrina emplea con frecuencia la expresión «principios

constitucionales» para hacer referencia a los principios del artículo
9.3 CE:

«La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía

normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos
individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción
de la arbitrariedad de los poderes públicos».

Como ha apuntado la STC de 20 de julio de 1981, estos principios

constitucionales no son compartimentos estancos, sino que cada uno
de ellos cobra valor en función de los demás y en tanto sirvan para
promover los valores superiores del ordenamiento jurídico.
Estos principios se inspiran en una tradición muy arraigada en los
ordenamientos liberales que en último término revela una
preocupación garantista, pues con estos principios lo que se pretende
en buena medida es garantizar la situación jurídica de los ciudadanos
frente a los poderes públicos. Pero además, como ha precisado el TC,
estos principios son también mandatos dirigidos a los poderes
públicos pudiendo dar lugar su infracción a un recurso o cuestión de
inconstitucionalidad.

Procedamos a continuación con el examen de cada uno de estos

principios:

1. El principio de legalidad se traduce jurídicamente en la primacía de

la ley en cuanto expresión de la voluntad popular como se recuerda
en el
Preámbulo de la Constitución. Todos los poderes públicos se
encuentran sujetos a la CE y a la ley como establece el artículo 9.1
CE. Expresión específica de este principio es la sumisión a la ley de la
actividad administrativa que proclama el artículo 103 CE.

2. El principio de jerarquía que, junto con el principio de competencia

y procedimiento, regula las relaciones dentro de un sistema
normativo. El contenido material de este principio, como señala
SANTAMARÍA PASTOR, tiene dos vertientes:

a) una positiva, la norma superior puede derogar o modificar

válidamente la inferior, salvo que se halle protegida por los principios
de competencia o procedimiento,

b) otra negativa, que se reduce a la nulidad de la norma inferior que

contradice los preceptos de la superior; así son nulas las leyes que
contradigan la CE, y también lo son los reglamentos que vulneren lo
previsto en las leyes y, por supuesto, en la CE.

3. El principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes

públicos.
La arbitrariedad en la actuación de la Administración equivale a su no
adecuación a la legalidad, trátese de una actividad reglada o
discrecional; en cambio, la arbitrariedad del legislativo es posible,
como ha apuntado el TC, cuando se viola un precepto constitucional o
cuando el acto legislativo engendra desigualdad. Para evitar esta
posible arbitrariedad de los poderes públicos la CE introduce un
importante mecanismo revisor a través de los tribunales ordinarios y
el TC.

4. El principio de responsabilidad de los poderes públicos. Los poderes

públicos están obligados a sujetar su actuación al ordenamiento
jurídico y les está vedada la arbitrariedad, en consecuencia, una
actuación inadecuada en este sentido genera responsabilidad. La
misma CE ha recogido en distintos preceptos manifestaciones
singulares de este principio: es el caso del artículo 106.2 CE respecto
a la responsabilidad por las lesiones patrimoniales como
consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, o del
artículo 121 relativo a los daños causados por error judicial o
funcionamiento anormal de la Administración de Justicia.

5. El principio de seguridad jurídica. Principio de gran alcance, pues

no en vano el TC lo ha configurado como la suma de la certeza,
legalidad, jerarquía, publicidad normativa, prohibición de la
irretroactividad no favorable e interdicción de la arbitrariedad. Ahora
bien, esta seguridad jurídica, entendida como confianza que pueden
tener los ciudadanos en la observancia y respeto de situaciones
jurídicas derivadas de normas válidas y vigentes, tampoco es un valor
absoluto, pues lo contrario daría lugar a una congelación del
ordenamiento jurídico que ha de responder a la realidad de cada
momento. Y así ha declarado el TC que si bien este principio vincula al
legislador de igual modo que al resto de los poderes públicos, no
puede invocarse para reivindicar derechos adquiridos.

6. El principio de publicidad, requisito ineludible de la seguridad

jurídica, se impone necesariamente ya que si el Derecho no fuera
público no habría pauta cierta de conducta y los ciudadanos no
podrían conocer las consecuencias de sus actos. Este principio tiene
también una importante manifestación en el artículo 120.1 CE al
señalar que «las actuaciones judiciales serán públicas, con las
excepciones que prevean las leyes de procedimiento».

7. El principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras

no favorables o restrictivas de derechos individuales. Con ello el
principio de irretroactividad reconocido con carácter general en el art.
2.3 CC, se prevé expresamente en la Constitución para dos tipos de
normas:

a) respecto de las disposiciones sancionadoras no favorables, cuyo

ámbito es el llamado Derecho Sancionador, tanto el Derecho Penal
como el Derecho Administrativo Sancionador, constitucionalizándose
así un precepto clásico del Derecho Penal. De este principio
constitucional ha deducido el TC, con una interpretación contrario
sensu, que la CE garantiza también la retroactividad de la ley penal
favorable,

b) respecto de las disposiciones restrictivas de derechos individuales,

se planteó qué debía entenderse por «derechos individuales». En un
primer momento el TC sostuvo en su Sentencia de 20 de julio de
1981 que por «derechos individuales» no había de entenderse
«derechos adquiridos» sino los derechos fundamentales del Título I de
la CE. Finalmente el TC ha equiparado los «derechos individuales» del
artículo 9.3 CE a los derechos fundamentales y libertades públicas de
la sección 1.ª, del Capítulo 2.º del Título I de la CE. De esta forma, el
principio del Estado social que proclama el artículo 1.1 de la
Constitución puede desplegar sin obstáculos todas sus
potencialidades transformadoras.

La distinción entre principios constitucionales y normas programáticas

no admite una línea divisoria clara. Sin embargo existen diferencias
entre ambos tipos de normas. Mientras los principios, que actúan en
relación con la coherencia interna del ordenamiento jurídico, atienden
a la forma en que se desarrolla la acción normativa, las normas
programáticas se refieren a los fines político-sociales del
ordenamiento y, por tanto, a la finalidad de la acción normativa
(ZAGREBELSKY). Podría decirse, pues, que los principios se refieren en
mayor medida al modo en que se ejercita la actividad normativa,
mientras que las normas programáticas se refieren a los fines que
deben perseguirse a través de esa actividad normativa.

LOS VALORES SUPERIORES

Los valores superiores del ordenamiento jurídico se recogen en el

artículo
1.1 CE, que dispone: «España se constituye en un Estado social y
democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de
su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el
pluralismo político». Se ha subrayado la correlación entre los valores
superiores con las notas definitorias del Estado; así, el principio
democrático con el valor pluralismo político, el principio Estado de
Derecho con el valor libertad e igualmente el principio Estado social
con el valor igualdad (PAREJO).

Si bien el régimen de valores y principios se concibe generalmente de

forma similar, ambos conceptos sin embargo no pueden identificarse
plenamente. En primer lugar, porque en los principios hay un mayor
grado de concreción que en los valores, si bien la abstracción y
generalidad de estos últimos no es tampoco homogénea (PAREJO). Y
en segundo lugar, porque principios y valores se relacionan entre sí
como conceptos diferentes y a la vez complementarios: los principios
constitucionales pueden considerarse como los instrumentos
normativos fundamentales para la realización de los valores
superiores del ordenamiento (LEGUINA).

Los valores son un referente esencial en el proceso de producción,

interpretación y aplicación del Derecho. Son ellos los que definen las
orientaciones básicas a las que el ordenamiento debe dirigirse: la
libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo. Así pues, el
ordenamiento jurídico no es un conjunto yuxtapuesto de normas, sino
un conjunto sistemático con unos referentes concretos, esto es, los
valores superiores constitucionalmente establecidos. A su vez, estos
valores están orientados a la afirmación de la dignidad humana,
según recoge el artículo 10.1 CE en cuanto fundamento del orden
político y la paz social (PECES-BARBA).
Los valores superiores tienen, en cuanto que preceptos
constitucionales, carácter normativo. Sin embargo, ello no debe
inducir a pensar que los operadores jurídicos podrían ampararse en
ellos para alterar el sistema de fuentes. Los valores se expresan a
través de la Constitución y del sistema de fuentes, pero no pueden
ser utilizados para subvertirlo. Así por ejemplo, los jueces y
magistrados no pueden desvincularse de su sometimiento a la ley
sobre la base de su propia interpretación del valor justicia o del valor
libertad. Si existen dudas sobre el acomodo a la Constitución de la
ley, lo que procede es acudir al Tribunal Constitucional mediante el
planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad. En definitiva,
los valores superiores se realizan a través del ordenamiento, no
contra el ordenamiento.

2.1 La libertad

El valor libertad tiene dos grandes dimensiones (PECES BARBA):

a) Una dimensión organizativa:

Desde esta perspectiva, la libertad es raíz o causa de una serie de
exigencias que se despliegan a lo largo del texto de la CE:

1. La soberanía popular.
2. La elección de los gobernantes por sufragio universal.
3. La separación de poderes.
4. El reconocimiento y protección de los derechos fundamentales.

b) Una dimensión con relación al «status» de las personas, en donde

el valor libertad se realiza desde varias perspectivas:

1. En primer lugar, desde la libertad-autonomía, es decir, desde la

creación de condiciones jurídicas para que la persona tenga un
ámbito de actuación social, sin interferencias de otras personas, de
los grupos sociales o del Estado (arts. 16, 17, 19 CE).

2. En segundo lugar, desde la libertad-participación, esto es,

favoreciendo la intervención de las personas en la organización del
poder y en la fijación de los criterios generales de la gobernación del
Estado (arts. 22, 23, 28 CE).

3. En tercer lugar, desde la libertad-prestación, de manera que el

Estado tiene la obligación de realizar conductas positivas para facilitar
la libertad (art. 9.2 CE).

2.2 La justicia

La justicia no es un valor claramente identificable, de contornos

perfectamente delimitados. Por ello, los distintos esfuerzos por
descifrar su contenido han terminado por remitir a otros valores. Así,
KELSEN identifica justicia con los contenidos de libertad del sistema
democrático y, en la misma dirección, PECES BARBA sostiene que la
justicia como valor superior no añade nada a la libertad y a la
igualdad.

Quizá por ello no es de extrañar que el Tribunal Constitucional haya

eludido la aplicación directa de este valor excepto en su ámbito más
estricto, esto es, el relativo a la Administración de justicia; o bien que
lo haya reconducido a algún principio constitucional, tal y como hace
en la STC 66/1990, de 5 de abril, cuando señala que «en el reproche
de arbitrariedad (art. 9.3 CE) debe incluirse, asimismo, el relativo a la
lesión del valor “justicia”, que consagra el art. 1 de la Norma
fundamental» (F.J. 6º).

2.3 La igualdad

El emplazamiento de la igualdad, como valor superior, junto con la

libertad no deja de ser significativo. Nuestra Constitución opta por
entender que ambos valores, lejos de ser contrapuestos, han de ser
necesariamente conjugados de forma conjunta. Es sabido que tras la
revolución liberal y, en el ámbito económico-social, tras la revolución
industrial, la libertad se sublimó hasta hacerla, en la práctica,
incompatible con el valor de la igualdad; al menos de la igualdad
sustancial, que es diferenciable de la igualdad formal que sólo parecía
interesar a algunos de los primeros liberales.

El objetivo de la igualdad no puede ser perseguido en detrimento del

también valor superior de la libertad. Ésta es la fórmula de equilibrio
que asume todo el constitucionalismo europeo contemporáneo y que
hace suya nuestra Constitución de1978. Igualdad sin libertad es una
fórmula de convivencia incompatible con el Estado social y
democrático de Derecho.

La CE consagra el principio de igualdad en diversos preceptos. Así el

artículo 1.1 confiere a la igualdad el carácter de valor superior del
ordenamiento jurídico. Por su parte, el artículo 9.2 CE (igualdad
sustancial) dispone que «corresponde a los poderes públicos
promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del
individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas;
remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar
la participación de todos los ciudadanos en la vida política,
económica, cultural y social». Y el artículo 14 CE (igualdad formal)
proclama que «los españoles son iguales ante la Ley, sin que pueda
prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo,
religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o
social».

Según PECES BARBA, la igualdad presenta diversas dimensiones:

a) De generalidad:
Supone que todos los ciudadanos son destinatarios de las mismas
normas y todos están sometidos a las mismas instituciones y
tribunales.

b) De equiparación:

La equiparación supone un trato igual de circunstancias o de

situaciones no idénticas. Se estima que en determinados casos tal
diferencia no es relevante para justificar un distinto disfrute o
ejercicio de determinados derechos, o para la aplicación de una
distinta reglamentación normativa.

Según la CE no son relevantes para justificar una normativa jurídica

distinta «el nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra
condición o circunstancia personal o social» (art. 14 CE).

c) De diferenciación:

La diferenciación puede ser expresión del valor igualdad ante la ley

Legislar supone diferenciar las distintas posiciones jurídicas
resultantes del tráfico jurídico. En ocasiones se produce una
diferenciación en el trato con base en la existencia de determinadas
condiciones relevantes. Entre los criterios que permiten esta
diferenciación podemos citar la ciudadanía, la extranjería, el mérito y
la capacidad, la riqueza respecto al trato fiscal de las personas, etc.

d) Identidad de procedimiento:

Es decir, la existencia de un mismo procedimiento para todos con

independencia de las personas o de los intereses en juego en cada
caso.

2.4 El pluralismo político

Su reflejo más evidente en el texto constitucional se encuentra en su

artículo 6, que establece: «Los partidos políticos expresan el
pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la
voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación
política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del
respeto a la Constitución y a la Ley. Su estructura interna y
funcionamiento deberán ser democráticos».

No obstante, en la CE también se alude al pluralismo desde otros

puntos de vista:

1. Al pluralismo social: de ahí los preceptos que atribuyen un papel

fundamental a los sindicatos y asociaciones empresariales en las
relaciones laborales (arts. 7, 28 y 37).
2. Al pluralismo social con carácter general alude el artículo 9.2 CE
cuando se refiere al individuo y a los grupos en que se integra.

12 3. Al pluralismo territorial, cuando reconoce el derecho a la

autonomía de
las nacionalidades y regiones (art. 2 CE).

4. Al pluralismo lingüístico se refiere el artículo 3 CE. Igualmente el

pluralismo simbólico es reconocido en el artículo 4 CE. Ambos —el
pluralismo lingüístico y el simbólico— son, a su vez, derivaciones de
la configuración del Estado autonómico.

5. Al pluralismo ideológico y religioso (art. 16 CE).

6. Al pluralismo reconocido en el ejercicio de la libertad de expresión,

ya que se garantiza el acceso a los medios de comunicación social
dependientes del Estado a «los grupos sociales y políticos
significativos, respetando el pluralismo de la sociedad y de las
diversas lenguas de España» (art. 20.3 CE).

7. Al pluralismo asociativo (art. 22 CE).

El Tribunal Constitucional ha asumido como función propia «fijar los

límites dentro de los cuales pueden plantearse legítimamente las
distintas opciones políticas, pues, en términos generales, resulta claro
que la existencia de una sola opción es la negación del pluralismo»
(STC 4/1981, de 2 de febrero)