Libro: “Las transformaciones del Estado contemporáneo”

Autor: Manuel García- Pelayo

RESUMEN:

Nos encontramos ante un momento histórico caracterizado por grandes

transformaciones en distintos aspectos y sectores tales como el cultural,
económico, social etc, pues bien, el Estado no escapa de esta fundamental
transformación, en concreto se hará referencia al Estado social.

El autor divide su obra en siete bloques o capítulos:

I. El Estado social y sus implicaciones.

-El Estado social significa históricamente el intento de adaptación del Estado

tradicional a las condiciones sociales de la civilización industrial y
postindustrial con sus nuevos y complejos problemas. Desde el último tercio
del siglo XIX se desarrolló en los países más adelantados una política social
cuyo objetivo inmediato era remediar las pésimas condiciones vitales de los
estratos más desamparados y menesterosos de la población. Se trataba así
de una política sectorial no tanto destinada a transformar la estructura
social cuanto a remediar algunos de sus peores efectos. En cambio, la
actual política social de los países industrializados y postindustrializados
extiende sus efectos no solamente extiende sus efectos no solamente a
aspectos parciales de las condiciones de vida de las clases obreras, cuyo
porcentaje sobre el total de la población tiende a disminuir, sino también a
las clases medias, cuyo porcentaje ha aumentado considerablemente como
consecuencia de la tecnificación del trabajo y del crecimiento del sector de
servicios, e indirectamente sobre la totalidad

de la población; tales medidas, además no se limitan a la menesterosidad

económica, sino que se extienden también a otros aspectos como
promoción del bienestar general, cultura, esparcimiento, educación, etc.

Las condiciones históricas que han hecho posible el desarrollo de esta

nueva función del Estado que ni es socialista, ni es capitalista en el sentido
clásico del concepto, sino que se corresponde con la etapa del
neocapitalismo son, de un lado, un reto histórico, una necesidad de resolver
problemas agobiantes irresolubles dentro de la estructura del Estado liberal,
y de otro lado, las posibilidades ofrecidas por el desarrollo cultural y
tecnológico de la época industrial.

Y es que, son conocidas las experiencias históricas del período comprendido

entre las dos guerras mundiales con sus profundas crisis económicas, su
extensísimo paro obrero, la consiguiente profundización, tensión y
politización de la luchas de clases, etc. Para ello sirvió la teoría económica
formulada por Keynes según la cual es preciso y posible llegar por métodos
democráticos y sin alterar fundamentalmente la economía capitalista, a la
cancelación del paro mediante un aumento de la capacidad adquisitiva de
las masas que operara, a su vez, como causa para el crecimiento de la
producción y, por consiguiente, de la oferta de empleo, fines que se
lograrían mediante una orientación y control del proceso económico por
parte del Estado, pero manteniendo la propiedad privada de los medios de
producción. Por otra parte, la función directiva del Estado ha sido hecha
posible,

además de por la ciencia y por la técnica económicas, por el enorme

desarrollo de las técnicas de control y de programación, de la teoría y el
análisis de sistemas, de la investigación operacional, de la teoría de juegos,
etc, y, en resumen, por lo que Bell denomina la tecnología intelectual, es
decir, el conocimiento de los métodos para definir la acción racional y para
identificar los medios para llevarla a cabo.

- Por otro lado, una de las características del orden político liberal era no
sólo la distinción, sino la oposición entre Estado y sociedad, a los que se
concebía como dos sistemas con un alto grado de autonomía, lo que
producía una inhibición del Estado frente a los problemas económicos y
sociales. Lo cierto, es que el Estado, organización artificial, ni debía, ni a la
larga podía, tratar de modificar el orden social natural, sino que su función
habría de limitarse a asegurar las condiciones ambientales mínimas para su
funcionamiento espontáneo y , todo lo más , a intervenir transitoriamente
para eliminar algún bloqueo a la operalización del orden autorregulado de la
sociedad, de este modo, el Estado y la sociedad eran imaginados como dos
sistemas distintos, cada uno de límites bien definidos, con regulaciones
autónomas y con unas mínimas relaciones entre sí. El Estado social por el
contrario, parte de la experiencia de que la sociedad dejada total o
parcialmente a sus mecanismos autorreguladores conduce a la pura
irracionalidad y que sólo la acción del Estado hecha posible por el desarrollo
de las técnicas administrativas, económicas,

puede neutralizar los efectos disfuncionales del desarrollo económico y

social controlado. Po consiguiente, el Estado no puede limitarse a asegurar
las condiciones ambientales de un supuesto orden social inmanente, ni a
vigilar los disturbios de un mecanismo autorregulado, sino que, por el
contrario, ha de ser el regulador decisivo del sistema social y ha de
disponerse a la tarea de estructurar la sociedad a través de medidas ya
sean directas o indirectas. En resumen, Estado y sociedad ya no son
sistemas autónomos, autorregulados, unidos por un número limitado de
relaciones, sino dos sistemas fuertemente interrelacionados entre sí a
través de relaciones complejas y con un conjunto de subsistemas
interseccionados.

- Si el Estado social significa un proceso de estructuración de la sociedad

por el Estado, hay que preguntarse sobre los valores y fines que lo orientan.
Los valores básicos del Estado democrático-liberal eran la libertad, la
propiedad individual, la igualdad, la seguridad jurídica y la participación de
los ciudadanos en la formación de la voluntad estatal a través del sufragio.
El Estado social democrático y libre no sólo no niega estos valores, sino que
pretende hacerlos más efectivos dándoles una base y un contenido material
y partiendo del supuesto de que individuo y sociedad no son categorías
aisladas y contradictorias, sino dos términos en implicación recíproca de tal
modo que no puede realizarse el uno sin el otro.

- Mientras que el Estado tradicional se sustentaba en la justicia

comunicativa, el Estado social se sustentaba

en la justicia distributiva. Lo que caracteriza cualitativamente al Estado

social no es tanto una política de nacionalización de los medios de
producción, cuanto una más justa distribución de lo producido llevada a
cabo por la adecuada utilización para tal fin de la tradicional potestad fiscal.
Nada impide al Estado recaudar el 80 o el 90 por 100 de la tasa de
crecimiento anual por vía de la tributación y destinar lo recaudado a fines
de distribución social.

-Pero es claro que para distribuir permanentemente algo no sólo hay que
tener poder de disposición sobre este algo, sino también asegurar su
producción y reproducción. Ya la sola asunción por parte del Estado de la
responsabilidad por la dirección general del proceso económico, dentro del
marco de una economía de mercado, que el mismo Estado contribuye a
regular estructural y coyunturalmente.

-La unidad entre el Estado social y la comunidad nacional nos lleva a otra
característica de dicho tipo de Estado, su capacidad para producir la
integración de la sociedad nacional. Esto quiere decir no tanto la supresión
de la lucha de clases o, mas bien, d e la pluralidad de grupos clasistas de la
sociedad actual, cuanto su reducción a conflictos parciales y resolubles por
vías jurídicas o por acuerdo entre las partes, sin que el conflicto llegue a
adquirir extensión nacional y se transforme en un proceso de
antagonización política radical. De este modo, la función característica del
Estado podría ser producir la integración dentro de las condiciones de la
actual sociedad industrial, con su pluralidad

de grupos e intereses antagónicos, reduciendo los conflictos sociales a

contactos sociales. Ello implica la garantía de la posibilidad de ascenso
social frente a la rígida estratificación; la sustitución de la lucha de clases
aniquiladora por acuerdos entre los participantes, y la cobertura de las
necesidades de amplios estratos sociales mediante una política de procura
de la existencia.

-Por otra parte, el Estado social tiene como supuesto la democracia política,
que se caracteriza por su tendencia hacia la instauración de una democracia
social, cuyas formas capitales son la democracia económica y la democracia
empresarial. La primera es la participación en las decisiones del Estado que
afectan a la globalidad o a amplios sectores de la economía nacional, no
sólo a través del parlamento, sino también de organismos específicos como
los consejos económicos sociales etc. La democracia empresarial tiene lugar
en el seno de las empresas y significa compartir la autoridad derivada de la
propiedad de los medios de producción con la autoridad derivada del trabajo
que hace productivos a tales medios con la participación de los
representantes de los obreros y empleados en la gestión de la empresa en
condiciones de paridad o próximas a la paridad con los representantes del
accionario.

-Respecto al Estado Social y al Estado de Derecho, podemos decir que

existe un intento de adaptación de las notas clásicas de derecho a su nuevo
contenido y a sus nuevas condiciones ambientales:

* Principio de legitimidad: el Estado social de derecho acoge los valores

jurídico-políticos clásicos, pero de acuerdo con el sentido que han ido

tomando a través del curso histórico y con las demandas y condiciones de la
sociedad del presente, además a tales derechos clásicos atañe los derechos
sociales económicos y, en general, los derivados de la función de la procura
existencial. Por consiguiente, no sólo incluye derechos para limitar la acción
del Estado, sino también derechos a las prestaciones del Estado.

* Principio de la división de poderes: el sistema de división de poderes

clásico ha pasado a constituir un subsistema dentro de un sistema más
amplio.
* Principio de legalidad: ahora, el Estado ha de utilizar la legislación no sólo
para crear un orden general para la acción, sino también como instrumento
de acción, entonces las leyes no pueden tener siempre carácter general y
abstracto, sino frecuentemente específico y concreto, de acuerdo con la
singularidad y, a menudo, con la temporalidad del caso a regular o del
objetivo a conseguir.

* El control de la legalidad y de la constitucionalidad: el poder ya no

beneficia, ni amenaza al ciudadano tan sólo con los medios tradicionales,
sino también mediante políticas económicas y sociales. La solución ahora
radica en unos sistemas de control mucho más complejos que incluyen no
sólo órganos estatales, sino también paraestatales o sociales más captables
intelectualmente por la proyección sobre el tema de modelos estructural-
funcionalistas, sistémicos o cibernéticos, que por las categorías jurídicas
tradicionales.

En cuanto al sistema social y al sistema económico,

podemos decir que esta forma estatal se corresponde con el

neocapitalismo. Y entre los objetivos y requisitos del sistema
neocapitalismo, destacamos:

- El crecimiento del consumo y del bienestar social

- El pleno empleo

- El crecimiento constante de la población

- La significación de la tecnología y la innovación.

- La economía de mercado

Los actores principales de este sistema serán el Estado por supuesto, las
empresas (macroempresas) y organizaciones de interés y los partidos
políticos, así como el subsistema de partidos y organizaciones.

De esta forma, el sistema económico y el sistema político se vinculan por

una retroacción positiva, es decir, cada uno de los términos alimenta el
desarrollo del otro.
 II. El Estado social y democrático de derecho en la constitución española.

El artículo 1.1 de la Constitución española define al Estado español como un

Estado social y democrático de derecho, la forma política del Estado español
es la monarquía parlamentaria y se determina que la constitución se
fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española y garantiza la
autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran. Pues bien, el
Estado español no es solamente un Estado legal de derecho, sino también y
esencialmente un Estado constitucional de derecho, no es solamente el
Estado de derecho administrativo bien ordenado, sino el Estado de derecho
constitucionalmente bien ordenado. Pero pasemos al Estado social, que se
caracteriza por varias notas:

- la acción estatal destinada a crear las

condiciones para la satisfacción de aquellas necesidades vitales, que no

pueden ser satisfechas por los individuos, ni por los grupos

- la superación de de las posibles contradicciones entre la titularidad

formal de unos derechos públicos subjetivos y su ejercicio efectivo

- por la concepción del estatus de ciudadanía no sólo como una común

participación en valores y en derechos políticos, sino también en los bienes
económicos y culturales

- por ser un estado de prestaciones

- por una política orientada a hacia la configuración de la sociedad por el

Estado dentro de los patrones constitucionales.

Hay que decir que parece que la única posibilidad de dar vigencia a los
principios contenidos en la fórmula tripartita Estado de derecho, Estado
social y Estado democrático es su integración recíproca.

III. Sociedad organizacional y sistema político

Podemos afirmar que todos trabajamos en una organización. Nos gobierna

una gran organización que es el Estado, auxiliado y controlado, a su vez, por
otras organizaciones, un Estado que se ha visto obligado a autolimitar su
soberanía fin de integrarse en organizaciones supraestatales de ámbito
planetario y regional. Y es que el surgimiento de una sociedad de
organizaciones, en la que cada tarea social de importancia es confiada a
una institución.
El Estado, tradicionalmente la más poderosa y extensa de las
organizaciones nacionales, siempre actuó a través de su propia
organización monocéntrica y burocrática, que durante mucho tiempo le
bastó para cumplir las funciones que le eran asignadas

en la época liberal tal organización constituía un sistema relativamente

simple y con límites bien definidos en correspondencia con la neta
diferenciación entre la esfera del Estado y la esfera de la sociedad, entre lo
público y lo privado. Para ello ha sufrido una serie de modificaciones:

- Se ha hecho mucho más compleja.

- Se han multiplicado en todos los países una serie de organizaciones

públicas con status autonómico que bajo la superior dirección y fiscalización
del Estado cumplen distintas funciones públicas y están dotadas de
potestad pública dentro de sus límites funcionales.

- A ellas se añaden las empresas económicas estatales en régimen de

autonomía de gestión y, sobre todo, las empresas mixtas en las que el
Estado posee el suficiente capital accionario para asegurarse de su
hegemonía.

- El Estado si quiere mantener el control social ha de hacerlo actuando en

coordinación con los grandes sindicatos de obreros y empleados por
ejemplo, y es que, para llevar a cabo sus objetivos de expansión y de
dirección económicas nacionales ha de vincular su propia acción y sus
propios objetivos con los de las empresas privadas.

- La relación ciudadano-Estado queda mediatizada por las grandes

organizaciones: son éstas y no la universalidad de los ciudadanos ni
tampoco los ciudadanos particulares, por influyentes que sean, los que
planean demandas y proporcionan apoyes estimables a la acción estatal o a
la estabilidad de un sistema.

- La competencia económica se manifiesta inevitablemente en la

competencia por la influencia

política.

La estructura organizativa estatal ha sido sometida simultáneamente a un

proceso de factorialización progresiva de su tradicional estructura
burocrática, manifestado en la progresiva de su tradicional estructura
burocrática, manifestado en la proliferación de subsistemas con tendencias
autónomas efectivas, consistente en la ampliación del sistema mediante la
inclusión de nuevas partes y relaciones. Corolario de ello ha sido el
desdibujamiento de límites entre el Estado y su ambiente, entre lo público y
lo privado, entre las funciones y los papeles políticos, de un lado, y los
económicos, sociales y culturales, del otro: los límites, ya no se configuran
como fronteras, sino más bien como marcas o como zonas de intersección e
interferencia entre el Estado y otras organizaciones.

III. Las organizaciones de intereses y la teoría constitucional.

Actualmente la sociedad y el Estado tanto en los países industrializados

como en los países en curso de desarrollo ya no pueden definirse como dos
sistemas, cada uno de ellos autorregulado sino como dos sistemas o, más
bien, subsistemas completamente interdependientes, vinculados y
condicionados por un número creciente de interrelaciones, de modo que,
como consecuencia de las crecientes y heterogéneas demandas y estímulos
por parte de la sociedad, asistimos a una transformación de la estructura y
función del Estado, y, como consecuencia de las constantes acciones e
intervenciones del Estado, asistimos no menos a una transformación
estructural de la sociedad. Resultado de ello es la

tendencia hacia la difuminación de límites entre ambos sistemas.

Algunos de los rasgos de la sociedad y del Estado en nuestro tiempo son:

- La regulación de la sociedad por el Estado. En todo caso nos encontramos

con un Estado que junto a sus objetivos tradicionales ha asumido:

* La garantía de la estabilidad de una sociedad acentuadamente dinámica y

compleja.

* Se responsabiliza de garantizar aquellas condiciones de la existencia

individual que ni el individuo, ni la sociedad pueden asegurar por sí mismos.

* Nada de lo dicho seria posible si el Estado no se responsabilizara del

funcionamiento y crecimiento global de la economía nacional, y en fin,

* como quiera que la tecnología es hoy la primera fuerza productiva y la

base de la defensa nacional, el Estado ha de asumir una parte muy
considerable de los programas de Investigación y Desarrollo.

A esto hay que añadir que el Estado es, la organización económica más
fuerte de la sociedad nacional: el más importante de los clientes y el más
poderoso de los capitalistas. En resumen, el Estado, en función de sus
objetivos, de los métodos para realizarlos y de los recursos de que dispone
se muestra como el regulador constante de la sociedad.
- La regulación del Estado por la sociedad. Como hemos dicho, la sociedad
organizacional es la sociedad del presente, una sociedad estructurada en
organizaciones en la que ni los objetivos individuales, ni los colectivos
pueden conseguirse más que a través de las organizaciones. Por
consiguiente, a la mediación y frecuentemente mediatización de de los
partidos,

se añade la mediación de las organizaciones como canal de acceso a la

sociedad a la participación en las decisiones del Estado, lo que quiere decir
que, junto a los partidos, nos encontramos con un actor político
constitucional.

Por otro lado, podemos decir que las grandes organizaciones no sólo están
en situación privilegiada para influir en las decisiones estatales, sino
además que el ejercicio de tal influencia es vital para ellas: no sólo han de
reaccionar, sino que han de accionar ante el Estado. Nos encontramos con
dos niveles dentro del campo organizacional. El uno, constituido por las
grandes organizaciones con acceso permanente a los centros efectivos de
poder estatal; y el otro, constituido por los individuos y las organizaciones
menores, las cuales simplemente reaccionan, pero no tienen iniciativa de
acción frente a las policies estatales, sus intereses pueden quizá no ser
totalmente desconocidos por las instancias del Estado, pero sí tienen menos
posibilidades de hacerse valer. Tanto el crecimiento de la tecnoburocracia
como la intervención de las organizaciones en el proceso estatal se sustenta
en un nuevo principio de legitimidad inherente al Estado manager. Nos
referimos a la eficacia como principio de legitimidad, es decir, a la
capacidad efectiva para satisfacer las crecientes demandas que le plantea
la sociedad. Este principio encierra en su seno un nuevo principio de
autoridad.

Las organizaciones pueden estar entre sí en relaciones de cooperación,

hegemonía y competencia. En la adquisición y mantenimiento de la posición

hegemónica por parte de una organización puede tener una importancia de

primer orden su capacidad para influir en la formulación y
operacionalización de las decisiones estatales, así como también tal
influencia sobre el Estado puede ser utilizada para favorecer la posición de
una organización en el juego competitivo interorganizacional. Sin necesidad
de entrar a determinar las misiones respectivas de los partidos y de las
organizaciones de intereses, baste decir que constituyen dos subsistemas
unidos por relaciones de retroacción. Tales relaciones pueden especificarse
del modo siguiente:
 - Las organizaciones de intereses proporcionan a los partidos recursos
financieros, ayuda técnica para la formulación de sus programas y, al
menos en algunos casos un caudal electoral.

- Los partidos proporcionan a las organizaciones de intereses la inclusión

en sus programas de algunas de sus demandas y en sus listas electorales a
algunos de sus miembros y, en todo caso, sirven de vehículo entre las
organizaciones y los sujetos jurídicos constitucionales investidos
formalmente de competencias decisorias.

- La vinculación entre ciertas organizaciones de intereses y los partidos se

expresa frecuentemente en la unión personal, es decir, los dirigentes de los
partidos son, simultáneamente, dirigentes de las organizaciones.

- El subsistema de los partidos sea adapta al subsistema organizacional

no sólo incluyendo en sus programas demandas de las organizaciones, sino
también por otros procedimientos, como, por ejemplo, constituyendo
fracciones parlamentarias

entre distintos para defender los intereses postulados por ciertas

organizaciones. Y, a su vez, los intereses particularizados de las
organizaciones han de adaptarse a la necesidad de los partidos de postular
y gestionar intereses generales.

También cabe distinguir entre el Parlamento, el Gobierno, y la

tecnoburocracia. Aunque las organizaciones tengan ocasionalmente acceso
a las comisiones parlamentarias, puede afirmarse que su influencia en el
Parlamento se realiza primordialmente a través de los partidos o de la
movilización de la opinión pública. Más directa es su acción sobre el
Gobierno, al que también pueden influir por las dos vías mencionadas. Y, en
fin, su campo permanente de acción son las tecnoburocracias que se
entienden mejor con los representantes de las grandes organizaciones que
con los de los partidos, razón por la cual puede emitirse la hipótesis de que
a medida que se acentúe la burocratización del Estado disminuirá el influjo
de los partidos para acrecerse el de las organizaciones de intereses.

Hay que hacer referencia a que estamos prácticamente frente a unos

derechos subjetivos no derivados de ninguna normatividad jurídica objetiva,
pero no por eso menos eficaces, frente a unos derechos que carecen de
validez formal, pero que no por eso dejan de tener vigencia, pues si a
ciertas organizaciones se les negara el derecho de veto, de audiencia o de
participación en las decisiones públicas lo considerarían como un entuerto,
como una lesión a su derecho, como una ruptura de las reglas de juego
sobre las que se

sustenta el orden político constitucional.

Por último, también decir que nos encontramos con unos derechos
adquiridos no reconocidos por la constitución, con unos métodos pre-
legislativos y, en general, pre-decisorios no previstos por las normas
constitucionales, pero no por eso menos determinantes de las decisiones de
los órganos establecidos por la constitución.

IV. Sociedad y política transnacional.

La sociedad transnacional tiene como supuesto la distinción de Estado y

sociedad, y puede definirse como el conjunto social resultante de las
interacciones directas entre actores pertenecientes a sociedades de
distintos Estados. Entre tales interacciones pueden contarse los tráficos o
flujos monetarios y financieros, de mercancías etc, sus actores son los
individuos o entidades cuyas acciones eventual o permanentemente
transcienden las fronteras de sus Estados. Es claro que para la sociedad y,
sobre todo, para la política transnacional tienen una importancia relevante
las organizaciones constituidas para actuar permanentemente en un ámbito
que rebasa las fronteras de los Estados. Hemos de decir, que lo que
caracteriza a nuestra época es la amplitud, diversidad movilidad del
fenómeno, en una palabra, su importancia y complejidad.

Entre los factores de su desarrollo podemos decir que las sociedades

nacionales se muestran incapaces de satisfacer por sí solas sus necesidades
actuales, incluido el bienestar de sus ciudadanos, o de desarrollar las
posibilidades que albergan en su seno. Las sociedades subdesarrolladas
necesitan para

su crecimiento de empresas, tecnología, ciencia, ideas y modelos generados

en el exterior. Por su parte, para las sociedades desarrolladas es condición
de su existencia la exportación de sus excedentes económicos, científico-
tecnológicos y de otra índole, al tiempo que dependen de productos
naturales o de mano de obra del exterior y, por supuesto, no esta excluido
que sean penetradas por fenómenos culturales y políticos originados en
otras sociedades.

Podemos considerar a la sociedad transnacional como un megasistema

dotado de su propia dialéctica y autonomía de desarrollo que, como todo
sistema, ejerce una coerción sobre sus partes. Sin embargo tal autonomía
del sistema transnacional no significa, en modo alguno su independencia
frente a las sociedades nacionales, sino que, por el contrario, es generado
por las condiciones de éstas y tiene efectos sobre ellas.

La presencia de la sociedad transnacional genera una nueva especie o tipo

de política, cuyos actores son los Estados u organizaciones interestatales
y/o las entidades transnacionales con la suficiente capacidad de recursos y
de autonomía de acción para facilitar u obstaculizar la acción de los Estados
e influir en sus decisiones. La política transnacional puede tener como
objetivos el control de los flujos transnacionales y de las entidades
transnacionales dentro de su territorio, y la utilización de estas entidades
dentro y fuera del país para conseguir objetivos de política interior o
exterior. Tal política comprende las actividades orientadas a influir las
decisiones o actitudes de

los Estados.

Respecto a la importancia de estos, los fenómenos transnacionales pueden

ofrecer tanto posibilidades como coerciones para el desarrollo de las
políticas nacionales y actuar tanto como factores de estabilización como de
desestabilización.

Otra dimensión de la política transnacional se refiere a las interacciones del

Estado y los actores transnacionales. En este sentido un Estado puede
utilizar a estos actores para la realización de sus objetivos, puede auxiliar a
una organización de su propio país en sus relaciones transnacionales y a su
vez, las actitudes y decisiones de un Estado pueden estar influidas y
condicionadas por la presión de actores transnacionales.

A fin de zanjar el desequilibrio frecuente entre su potencial, de un lado, y

sus necesidades u objetivos de política exterior, interior y transnacional, de
otro, el Estado se ve obligado a articularse en organizaciones regionales
interestatales que le permiten alcanzar objetivos que no podría lograr ni por
sí solo ni por vía de simples alianzas.
 V. El crecimiento de la complejidad estatal.

Entendemos por sistema complejo a aquel que puede tomar más de una
situación, es decir, que tiene una pluralidad de posibilidades compatibles
con su estructura.

De la simple observación de la realidad se llega fácilmente a la conclusión

de que el sistema estatal de nuestro tiempo ha crecido en complejidad con
respecto a los que le han precedido históricamente, tanto en su estructura
como en sus funciones y medios de acción. Si nos limitamos a recordar a
algunos hechos notorios:

- No sólo nos encontramos con el aumento cuantitativo de los órganos

tradicionales del Estado, como, por ejemplo, los ministerios, sino que nos
encontramos también con la proliferación de órganos de distinta estructura
como corporaciones de derecho público, institutos autónomos et.; empresas
estatales en régimen de derecho privado, empresas mixtas y, en fin, con
toda una gama de formas típicas y atípicas de autonomía administrativa de
la economía estatal.

- Este aumento y diversificación de órganos, poderes y actores estatales

va acompañado de un aumento y diversificación de funciones. En efecto, el
Estado social no sólo tiene a su cargo las funciones que podemos denominar
clásicas, sino que asume las de la procura existencial, es decir, la
satisfacción de las necesidades de la existencia que ni el individuo ni los
grupos pueden asegurar por sí mismos, y la de la estabilidad y desarrollo de
la sociedad industrial y post-industrial, incapaz de autorregulación. Sus
funciones se han extendido a la dirección y regulación de la economía
nacional, al apoyo logístico del crecimiento económico, a la generación y
gestión de prestaciones sociales, a la promoción de la investigación y
desarrollo etc.

- También han aumentado el número y la diversificación de los

instrumentos de acción y de las relaciones entre ellos. Los instrumentos
clásicos eran la ley y la acción administrativa. Ahora bien, la cantidad de
disposiciones legales no sólo ha tenido un enorme aumento, sino que el
concepto mismo de ley ha sufrido un proceso de diversificación.

- Todos los fenómenos enunciados anteriormente conducen, por su parte,

a un aumento y diversificación de las relaciones tanto de orden interno
como con referencia al mundo ambiental. Pues, es claro que en la medida
en que esa entidad que llamamos Estado mantenga como una de sus
características esenciales la capacidad de conversión de una pluralidad de
acciones y de recursos en una unidad de resultados, tal unidad sólo podrá
conseguirse mediante un crecimiento de las interacciones entre las partes
proporcional, en principio, al número y heterogeneidad de éstas.

En cuanto al crecimiento de la complejidad en materia de relaciones

exteriores, la situación se ha hecho más compleja y se ha consolidado una
tercera sociedad que no es ni la sociedad nacional ni la sociedad
interestatal, sino el resultado de la interacción entre componentes de
distintas sociedades nacionales, fenómeno que ha dado lugar, a su vez, a
una tercera especie de política estatal: la política trasnacional, cuyos
actores, de un lado, son los Estados o departamentos del Estado y, de otro,
entidades sociales del exterior que están representadas en la sociedad
nacional o que tienen efectos sobre ella. Actualmente, es frecuente y hasta
necesario que una buena parte de los ministerios tengan sus propias
relaciones exteriores no sólo con sus homólogos extranjeros, sino también
con otros Estados, organizaciones internacionales, etc. Tendríamos así que
las relaciones exteriores de un Estado pueden tener lugar: con otros
Estados, con organizaciones mundiales, con organizaciones regionales,

con unidades departamentales de otros Estados y con organizaciones

transnacionales.

El crecimiento de la complejidad puede deberse a motivaciones internas, y

se da una cierta tendencia al aumento de la complejidad impulsado por
intereses de los miembros del propio aparato. Pero, lo cierto es que el
impulso principal hacia la complejidad es: la ampliación de la actividad del
Estado, exigida por la civilización industrial y post-industrial, la complejidad
de la sociedad de nuestro tiempo o, en términos más generales, del
ambiente en que se mueve el sistema estatal y la interacción entre ambos
términos.

Y es que, claro que si se acrece la presión de los problemas y demandas

políticas, sociales, económicas y culturales planteadas al Estado por el
mundo ambiental, el sistema estatal tendrá que acrecer y diferenciar el
número de órganos, de funciones, de estructuras y de interacciones
destinadas a satisfacerlas y que tal complejidad se acrecerá cuanto mayor
sea la variedad y velocidad de los problemas planteados por el ambiente.

Hay que decir que la autodeterminación y control de la complejidad estatal

requiere ciertas condiciones que no siempre son fáciles de satisfacer. De
hecho, la autodeterminación de la complejidad estatal exige todavía otras
condiciones.
 VI. Segundo círculo y decisión consensuada.

La constitución es parte de un sistema amplio, al que denominamos sistema

constitucional, el cual está compuesto, de dos subsistemas:

- Subsistema normativo constitucional, integrado por la constitución

misma y por la legislación

destinada a la concreción y operacionalización de sus preceptos e

instituciones, por los reglamentos de las cámaras, por la jurisprudencia
constitucional, por los estatutos de las comunidades autónomas, etc. En una
palabra, el subsistema normativo constitucional comprende todas aquellas
normas que se refieren a los valores y objetivos políticos, a las
competencias y relaciones entre los poderes supremos del Estado, y a las
instituciones establecidas o reconocidas por la constitución y destinadas a
cumplir funciones constitucionales. Las relaciones entre los componentes de
este subsistema tienen carácter jurídico, han de ser analizadas con arreglo
a los métodos de interpretación jurídico-constitucional y su regulador más
importante es el tribunal constitucional.

- El subsistema político constitucional no se refiere tanto a conexiones de

sentido normativo, cuanto a las relaciones de poder entre los sujetos y
actores constitucionales. Entre tales sujetos y actores se cuentan el
gobierno, el parlamento, la administración, los partidos, las organizaciones
de intereses, el cuerpo electoral, etc. Las relaciones del subsistema político
constitucional tienen carácter político y han de ser analizadas
primordialmente por los métodos y recursos gnoseológicos proporcionados
por la politología.

El sistema político constitucional está formado por entidades estatales y

extraestatales. En este sentido rompe la claridad de líneas entre lo estatal y
lo extraestatal que nos tenía acostumbrada la teoría e incluso la praxis
política desde el siglo XIX. Dicha claridad

de líneas tenía como supuestos el sistema de dicotomías hombre y

ciudadano, público y privado, político y económico, estado y sociedad.

Es un lugar común afirmar que la sociedad de nuestro tiempo no sólo es

pluralista, sino que debe ser pluralista, ya que es un valor de convivencia
política y como tal ha sido reconocido en nuestra constitución. Diremos que
implica dos notas: de un lado, un área de libertad o de autodeterminación
interna para las organizaciones sociales, y, de otro, un área de participación
o de codeterminación en las decisiones de los órganos públicos que las
afecten. En resumen, el pluralismo significa la translación a las
organizaciones sociales de los derechos predicados para los individuos por
las democracias liberales. Podemos definir al Estado pluralista como aquel
cuya política y formación de voluntad están influidas, cuando no dirigidas,
por la lucha y el compromiso entre poderes económicos y sociales
establecidos al margen del ámbito estatal. Este Estado pluralista tiene como
supuesto la adaptación de su funcionamiento al hecho de que los recursos
políticos están ampliamente dispersos por toda la sociedad, de que hay una
continua competencia por la influencia política y de que los límites entre el
Estado y la sociedad han dejado de tener la precisión que poseían en otro
tiempo.

A grandes rasgos podemos considerar que en la sociedad occidental las

organizaciones capaces de controlar factores de incertidumbre para la
formulación y operacionalización de las decisiones estatales son los
partidos, los sindicatos de trabajadores,

las grandes empresas y las organizaciones empresariales o, dicho en

términos más breves, los partidos y las organizaciones de intereses.

La intervención de los actores extraestatales en las decisiones estatales

varía en su ámbito, dimensión de objetivos y procedimientos. Puede tratarse
de influir en las decisiones del parlamento, puede ser el resultado de
contactos personales entre el presidente del gobierno, y los dirigentes
políticos de la oposición, puede actuarse por métodos de aproximación
indirecta presionando sobre la opinión pública para que ésta condicione a
los órganos de decisión etc En general todas estas formas de intervención lo
son para objetivos individualizados y definidos. Junto a ellas nos
encontramos con formas y procedimientos de mayor alcance en cuanto a
los problemas planteados y a los sectores implicados. Sus modalidades
principales son los gobiernos de coalición y los pactos o programas
legislativos comunes entre todos o la mayoría de los partidos, quienes
probablemente han tenido en cuenta para su programación los criterios de
las organizaciones de intereses con las que se sienten vinculados o afines.
Otra forma de participación en las decisiones gubernamentales y a través
de ellas en las parlamentarias, es lo que podemos denominar segundo
círculo o círculo periférico, sistema que es típico de las democracias
llamadas consociacionales, es decir, de aquellas en las cuales las dualidades
mayoría-minoría y gobierno-oposición tratan de ser sustituidas por el
consenso y la unicidad en la toma de decisiones. Tal círculo

puede tener una presencia permanente o puede constituirse en

determinadas coyunturas y/o para determinados sectores de acción.
Podemos considerarlo como integrado por los partidos en el gobierno y en la
oposición, por las organizaciones de intereses empresariales y de
trabajadores y por otras entidades con sus propios intereses y capaces de
controlar factores de incertidumbre, como, por ejemplo, las unidades
territoriales.

Aunque no queden excluidos otros métodos, podemos afirmar que el

método típico para la toma de decisiones dentro del sistema del segundo
círculo es el del consenso. Y este consenso es un método de decisión que se
opone no sólo a la toma autoritaria y unilateral de decisiones, sino también
a la simple regla de la mayoría.

CONCLUSIÓN

Podemos afirmar que nos encontramos con una difuminación de los limites
entre la sociedad y el Estado. Es sabido que el Estado de nuestro tiempo ya
no se limita a crear un orden objetivo para la acción de los particulares a
través del establecimiento de normas jurídicas y a asegurar la vigencia de
estas normas, dejando que la sociedad construya y reconstruya sus propias
estructuras, sino que actúa constantemente a través de políticas de distinto
tipo, destinadas a estructurar y reestructurar la sociedad y que afecta por
tanto, a las modalidades de existencia de sus miembros. Por otra parte, el
aumento del ámbito de la acción y de la complejidad del Estado de nuestro
tiempo ha tenido como consecuencia que no pueda desarrollar sus
programas tan sólo por operación de su propio aparato, sino

que para ello tiene que contar con el acuerdo y cooperación de los partidos,
organizaciones de intereses, sindicatos, grandes empresas, etc. Sin
embargo, sólo los órganos del Estado pueden tomar legítimamente
decisiones vinculantes o que afecten o comprometan a la totalidad de la
sociedad nacional, lo cual basta para constituir al Estado en un sistema de
decisión y acción dotado de una nota que le es peculiar y que lo diferencia
analíticamente de otros sistemas. Es decir: un poder social pude presionar a
los poderes del Estado incluso hasta el punto, si se quiere, de determinar su
conducta; lo que no puede hacer, en tanto que haya Estado, es ejercer por
sí mismo los poderes públicos y, por ende, dar leyes o decisiones que
vinculen directa y jurídicamente a los ciudadanos.

Pero dado que los intereses de los componentes de la sociedad se ven

afectados por la acción del Estado, es lógico que traten de influir en la
formulación y operacionalización de las decisiones estatales. Así, pues, si la
acción del Estado no puede desarrollarse sin la cooperación de entidades a
su margen, no es menos cierto que una buena parte de los fines de éstas no
pueden realizarse sin la acción del Estado. Y, en resumen, si bien sólo los
poderes públicos tienen potestad legítima de decisión, si bien sólo ellos
están jurídicamente investidos para decidir, y por tanto, sólo ellos son
decisores en términos genéricos, no es menos cierto que en tales decisiones
influyen, a través de diversos mecanismos, las entidades interesadas, que
operan, así, como agentes de influencia en la decisión.