Concepciones sobre el ambiente y la naturaleza en la ciudad de

Buenos Aires. Una aproximacin al Plan Urbano Ambiental (2008)

Carolina Gonzalez Redondo1
IIGG/UBA

Desde principios de los 70, la expansin del ambientalismo a nivel mundial tuvo
su correlato en una creciente inclusin del tema en las agendas estatales. As
comenzaron a crearse marcos jurdicos ambientales y oficinas pblicas para llevar a cabo
polticas ambientales a la vez que se incluy la temtica en los organismos
internacionales (Reboratti, 2000). La creciente institucionalizacin de la temtica
ambiental sita como punto de origen la primer reunin de la Organizacin de las
Naciones Unidas (ONU) sobre el medio ambiente, celebrada en 1972 en Estocolmo. A
partir de las recomendaciones producidas en esta reunin, se cre el Programa de las
Naciones Unidad para el Medio Ambiente (PNUMA), con cabecera en Nairobi. Veinte
aos ms tarde, en 1992 en Ro de Janeiro, se organiz la segunda reunin de la ONU
sobre el ambiente y el desarrollo. En ella participaron 178 pases, representantes de
ONGs y movimientos sociales. Aqu la cuestin del ambiente comenz a estar
fuertemente vinculada al tema del desarrollo.
La autonomizacin de la ciudad de Buenos Aires se produjo en este contexto de
creciente inclusin de lo ambiental en las agendas gubernamentales; por lo que la
incorporacin de esta temtica en el cuerpo normativo de la ciudad fundamentalmente
en su Constitucin, sancionada en 1996- no llama la atencin. En este artculo,
indagamos sobre la emergencia de lo ambiental en el cuerpo normativo de la ciudad,
particularmente en su Plan Urbano Ambiental (PUA) sancionado como Ley N2930 en
2008, como parte de un mandato constitucional. Nos preguntamos por las nociones y
visiones de naturaleza y ambiente que conviven en este documento, a partir de identificar
las principales cuestiones ambientales que se reconocen como problema en el
diagnstico que da lugar al PUA y las soluciones que se proponen. Nos situamos en el
nivel normativo, dejando de lado el anlisis de la implementacin del plan. Esto significa
que el desarrollo y ejecucin de polticas concretas vinculadas a los lineamientos y
objetivos ambientales que propone el plan exceden el marco de este trabajo.

La emergencia de lo ambiental en la ciudad de Buenos Aires

En el ao 1996 la ciudad de Buenos Aires elabora su propia Constitucin, como

resultado de su proceso de autonomizacin. En ella, se sostiene que la ciudad debe
desarrollar una poltica de planeamiento y gestin del ambiente urbano, contemplando su
insercin en una regin metropolitana (art. 27). Para ello, versa el artculo, lleva adelante
un ordenamiento territorial y ambiental permanente y se promueven 14 puntos de los
cuales al menos nueve2 hacen una referencia explcita a cuestiones ambientales.

1 Licenciada en Comunicacin Social por la Universidad de Buenos Aires (UBA), Maestranda en Polticas
Ambientales y Territoriales (UBA). Becaria doctoral UBACyT, con sede en rea de Estudios Urbanos del
Instituto de Investigaciones Gino Germani, FSOC, UBA. Mail: carito_gr@yahoo.com.ar
2 Estos nueve puntos son: la preservacin y restauracin de los procesos ecolgicos esenciales y de los

recursos naturales que son de su dominio, minimizar volmenes y peligrosidad en la generacin, transporte,
tratamiento, recuperacin y disposicin de residuos, la preservacin e incremento de los espacios verdes,
las reas forestadas y parquizadas, parques naturales y zonas de reserva ecolgica, y la preservacin de la
diversidad biolgica, la proteccin de la fauna urbana y el respeto por su vida, la proteccin, saneamiento,
control de la contaminacin y mantenimiento de las reas costeras del Ro de la Plata y de la cuenca
Matanza-Riachuelo, de las subcuencas hdricas y de los acuferos, la seguridad vial y peatonal, la calidad
atmosfrica y la eficiencia energtica en el trnsito y el transporte, un desarrollo productivo compatible con la
 Por un lado, se plantean cuestiones que se acercan a miradas conservacionistas,
por ejemplo en relacin a la proteccin de la diversidad biolgica y la proteccin de la
fauna urbana; y por el otro aparecen visiones ms del tipo utilitaristas, en la que la
naturaleza es percibida como un recurso (punto 1). Esta combinacin de posturas no es
novedosa, tal como seala Gudynass (1999), las perspectivas utilitaristas han tenido una
convivencia histrica con las posturas conservacionistas.
Por otro lado, la Constitucin de CABA establece la obligacin de elaborar un PUA
que constituya una ley marco para la normativa urbanstica (art. 29). Posteriormente, en
1998, se sanciona la ley 71 por la que se crea el Consejo del Plan Urbano Ambiental
(CoPUA) dependiente del Poder Ejecutivo local- que sera el encargado de formular y
actualizar el PUA. A su vez este organismo deba convocar a instituciones acadmicas,
profesionales y comunitarias para conformar una Comisin Asesora Permanente
Honoraria (CoAPH) con un rol activo en la elaboracin del plan.
Entre la sancin de la ley 71/89 y del PUA Ley 2.930/2008 pasaron diez aos. La
dilatacin en el tiempo se debi a una serie de conflictos acerca de quines y de qu
manera deban intervenir en la elaboracin del plan3. Recin a partir de 2005, con nuevas
condiciones institucionales, pudo elaborarse un nuevo proyecto -producto de
negociaciones y consensos entre los integrantes de ambas comisiones (CoPUA y
CoAPH)- para remitir a la Legislatura para su aprobacin. El extenso y conflictivo proceso
de elaboracin del PUA nos invita a pensar que tal documento no constituye una idea
acabada y nica sobre la ciudad, sino que ms bien expresa las contradicciones y las
multiplicidad de ideas y miradas sobre la misma.

El desarrollo sostenible en la normativa ambiental de la ciudad

En la ley 71 se definen objetivos y criterios orientadores para la elaboracin de

este plan, entre los que se destaca que el mismo

se fundamentar en el concepto de desarrollo sostenible, entendido como un

proceso participativo, que integra la transformacin urbanstica, el crecimiento
econmico, la equidad social, la preservacin de la diversidad cultural y el uso racional
de los recursos ambientales, con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de la
poblacin y minimizar la degradacin o destruccin de su propia base ecolgica de
produccin y habitabilidad, sin poner en riesgo la satisfaccin de las necesidades de
las futuras generaciones (art. 11).

El desarrollo sostenible constituye un trmino polismico, susceptible de diversas

interpretaciones, al igual que lo que ocurre con la propia nocin de desarrollo (Reboratti,
2000). Se trata de un concepto que surge formalmente de una definicin elaborada en el
informe Bruntland de 1987, documento oficial utilizado como base para la discusin en la
reunin de la ONU de Ro 92, y desde entonces constituye un trmino cuasi retrico, una
necesidad en los discursos pblicos y en la letra escrita, que todos parecen sentirse
obligados a utilizar en casi cualquier circunstancia (pp 222). Pero adems es la
conjuncin de dos trminos que tienen su propia historia: desarrollo y sostenibilidad.

calidad ambiental, el uso de tecnologas no contaminantes y la disminucin en la generacin de residuos

industriales, la educacin ambiental en todas las modalidades y niveles.
3 A partir de su conformacin, el CoPUA produjo tres informes: Diagnsticos y Objetivos (noviembre de 2009);

Modelo Territorial y Polticas Generales de Actuacin (junio de 2000) y el Documento Final (2000) que fue
enviado para su tratamiento en la Legislatura a mediados de 2001. Sin embargo, este documento final no fue
aprobado debido a que algunos integrantes de la CoAPH denunciaron la falta de participacin real de esta
comisin en la elaboracin del mismo3 (Rodriguez, Bauelos y Mera, 2008)
 En este sentido, retomamos a Gudynass (1999) para sealar que naturaleza y
desarrollo han tenido una relacin recproca a lo largo del tiempo. Las ideas sobre
desarrollo han desencadenado visiones sobre el ambiente, pero a la vez las propias
concepciones de naturaleza han determinado estilos de desarrollo posibles. As, por
ejemplo, la concepcin renacentista de los siglos XV y XVI de la naturaleza implica verla
como un sistema ordenado, predecible, que es posible estudiar, ordenar, manipular y
controlar (Gudynass, 1999; Reboratti, 2000). Desde esta perspectiva, a los elementos de
la naturaleza se los observa como recursos, desvinculados unos de otros (Gudynass,
1999: 104) y el nfasis est puesto en los modos de extraer esos recursos y
aprovecharlos en las estrategias de desarrollo.
Posteriormente, el movimiento romntico del siglo XIX, reaccion a estas
concepciones mecanicistas y antropocntricas y plante como idea bsica la vuelta a la
naturaleza, considerada como fuente de virtudes como la belleza, la pureza y la
inocencia, valores que el progreso material de la sociedad haba abandonado (Reboratti,
2000: 164). Sin embargo, la utopa romntica no hizo la menor mella en las fuerzas
econmicas que durante todo ese tiempo apresuraron en todo el mundo el proceso de
dominacin y expoliacin de la naturaleza, pero crearon un imaginario social que an
subsiste de lo que en ella era deseable y por lo tanto digno de ser protegido (Reboratti,
2000: 165).
En relacin a la nocin de desarrollo, como dijimos, se trata de un concepto
polismico pero que a la vez se vuelve incuestionable en el campo acadmico y poltico.
Dejaremos de lado aqu la larga historia del concepto y sus debates, slo nos limitaremos
a advertir, junto con Gudynass (1999) y Alimonda (2011), que tanto las perspectivas de la
teora de la dependencia elaboradas en Amrica Latina durante los aos 50 y 60, como
las perspectivas marxistas clsicas no han cuestionado ni abandonado la confianza en el
progreso tcnico y de crecimiento ilimitado, por lo que tampoco han podido elaborar una
propuesta alternativa sobre la naturaleza.
En lo que respecta al segundo trmino de este par, la sostenibilidad, segn apunta
Reboratti se trata de una idea proveniente de la ecologa que refiere a la posibilidad de un
ecosistema de mantenerse en el tiempo con mnimas modificaciones. Desde la ecologa,
las primeras acepciones de desarrollo sostenible se referan a un modo de utilizar la
naturaleza y sus recursos minimizando la degradacin de la base ecolgica sobre la que
descansan su productividad y habitabilidad. Posteriormente, en el informe Bruntland de
1987, se produce un cambio de perspectiva en donde lo social pasa a tener un rol
preponderante y lo ambiental se integra como una dimensin ms (Reboratti, 2000). De
esta forma, el desarrollo sostenible queda definido como aquel que satisface las
necesidades de la generacin presente sin comprometer la capacidad de las
generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades (CMMAD, 1988: 67 citado
en Reboratti, 2000: 225). Si retomamos la definicin de la ley 71 vemos que se apoya en
estas perspectivas, al integrar lo ambiental como una dimensin ms de lo social, al
combinar cuestiones como crecimiento econmico, con uso racional de los recursos
ambientales, el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, y la necesaria
referencia al resguardo del ambiente para las generaciones futuras.

Concepciones sobre lo ambiental en el PUA

A partir de los supuestos de la Constitucin local y de la ley 71, el PUA define

cinco rasgos a desarrollar para la ciudad de Buenos Aires: integrada, policntrica, plural,
diversa y saludable. Este ltimo es el que est ms estrechamente ligado a la cuestin
ambiental, en tanto implica garantizar la calidad ambiental y la sostenibilidad, a partir del
uso de tecnologas apropiadas en las actividades productivas y en los sistemas de
transporte, de provisin adecuada de infraestructura de saneamiento, de la prevencin de
inundaciones y de la resolucin de la gestin de residuos (art. 4).
En esta definicin ya se delinean los principales problemas ambientales
identificados en el diagnstico que da sustento al plan y sobre los cuales se mencionan
lneas de accin. Se trata de problemas que a la vez pueden enmarcase en tres de los
cuatro grandes temas socioambientales (Bocero y Natenzon, 2007): contaminacin;
conservacin y prevencin de catstrofes (ver esquema 1). La cuarta gran temtica -que
por cierto resulta central en relacin con las otras- es el uso, manejo y valorizacin de los
recursos que, llamativamente, es prcticamente omitida en el PUA. ). Por supuesto, cabe
advertir que la clasificacin de estos temas se produce slo con fines analticos, dado
todos ellos mantienen relaciones dinmicas entre s y fundamentalmente el uso y manejo
estn en el centro de estas vinculaciones.

Esquema 1: Problemticas socio-ambientales que aparecen en el PUA

Contaminacin hdrica y
atmosfrica:
-Cuenca Matanza
Riachuelo
-Sistema de transporte
-Actividades industriales

USO, MANEJO Y
VALORIZACIN DE
RECURSOS

Conservacin:
Prevencin de catstrofes: -Parques metropolitanos
-Inundaciones -reas costeras Ro de la
Plata y Delta del Paran
-Espacios pblicos, plazas
y parques

Fuente: Elaboracin propia.

En lo que respecta a la contaminacin se destacan la hdrica y atmosfrica. En el

primer caso, se sostiene que es un tema crtico que se produce por los vuelcos cloacales
clandestinos a la red de desages, por los efluentes industriales y por derrames de
hidrocarburos, principalmente a la cuenca Matanza-Riachuelo. Segn el PUA, el
Riachuelo constituye uno de los espacios ms contaminados del rea Metropolitana de
Buenos Aires (AMBA) por estos motivos y por la falta de obras de saneamiento y
recuperacin (Diagnstico, Anexo 1, PUA). En este sentido, se propone el desarrollo de
planes integrales interjurisdiccionales para la recuperacin de la Cuenca Matanza-
Riachuelo (artculo 5). Por su parte, la contaminacin atmosfrica se le atribuye a
deficiencias en el sistema de transporte. As, se sostiene que las malas condiciones del
transporte pblico de pasajeros, con el consiguiente crecimiento del parque automotor a
partir de 2002, impact en la contaminacin atmosfrica. Como medida de mitigacin se
propone la elaboracin de polticas coordinadas de trasporte metropolitano, contemplado
modos tecnolgicos ms amigables con el medio (artculo 5). Asimismo se menciona la
promocin de condiciones sustentables de movilidad entre las que se incluye la
expansin de la red de subtes, la creacin de calles peatonales y la creacin del Sistema
de Transporte Pblico de Bicicletas.
Otro aspecto vinculado al tema de la contaminacin son las actividades
industriales. Si bien la reconversin industrial en CABA se llev adelante a fines de siglo
pasado, a nivel metropolitano, y sobre todo en la cuenca Matanza-Riachuelo prevalecen
industrias que impactan en la contaminacin atmosfrica y de los cauces hdricos. Como
medida se propone compatibilizar normativas sobre estndares de emisiones lquidas y
gaseosas (artculo 5) y, especficamente para la ciudad, completar la reconversin
industrial, compatibilizando actividades con mnimo impacto ambiental con reas
residenciales.
En lo que respecta a la prevencin de catstrofes, el foco est puesto en el
riesgo de inundaciones. Segn el diagnstico, tienen una multiplicidad de causas: los
rellenos de reas bajas, la paulatina ocupacin de cuencas, la inadecuada pavimentacin
de la red vial, etc. Asimismo se sostiene que las mismas constituyen un obstculo
importante para la puesta en valor de esas reas anegables, lo que pone de manifiesto
la gran preponderancia que la ciudad de Buenos Aires le otorga a la valorizacin del suelo
urbano, privilegiando esta dimensin del problema y dejando de lado otras como las
complicaciones que ocasionan las inundaciones a quienes viven en las zonas afectadas.
Otro aspecto privilegiado del plan nos remite a la idea de conservacin. En el
diagnstico del PUA (anexo 1) se afirma que la ausencia de polticas de urbanizacin
concertadas entre las distintas administraciones del rea metropolitana incide, entre otras
cosas, en la dificultad de coordinar acciones para preservar los grandes parques abiertos
como el Parque Pereyra Iraola o los Bosques de Ezeiza, y de las reas costeras del Ro
de la Plata y el Delta del Paran. A partir de este diagnstico, entendido como una
cuestin interjurisdiccional, el plan propone la concrecin de polticas de uso de la franja
costera del Ro de la Plata y del Ro Paran, con definicin de actividades a preservar y
una poltica de preservacin y desarrollo del Delta Inferior del Ro Paran, que conjugue
preservacin ambiental, desarrollo productivo y uso recreativo (artculo 5).
En cuanto a acciones ms especficas propias de la ciudad de Buenos Aires, el
foco est puesto en la conservacin a travs de la recuperacin y el mantenimiento- del
espacio pblico, plazas y parques a fin de dar lugar a funciones vitales como las de
encuentro, relax, confort y socializacin (art 9). Para ello, se propone, por ejemplo en
relacin el Ro de la Plata: preservar con carcter de patrimonio natural e impulsar el
uso pblico de los tramos costeros que an conserven caractersticas naturales. Estas
cuestiones nos remiten a la concepcin romntica de la naturaleza, vista como frgil y
delicada y que, por lo tanto, es necesario preservar para fines estticos, didcticos, y
fundamentalmente de ocio. Si lo vinculamos al creciente papel que juega el turismo en la
economa de la ciudad, vemos que la conservacin de estos espacios tambin persigue
estos fines, ya que la idea de ciudad verde constituye un atributo atractivo para el turista.
Por ltimo, la cuestin del uso, manejo y valorizacin de recursos naturales no se
explicita directamente en el PUA. Esto nos conduce a pensar que este problema -que en
zonas rurales tiene gran relevancia y suele derivar en disputas por el uso y apropiacin de
los mismos- est ms soslayado o incluso invisibilizado. Pero esto no significa que la
ciudad no consuma ni requiera de recursos. Dejando de lado que la mayor parte de los
recursos que se extraen en zonas rurales son consumidos en las grandes urbes (desde
productos alimenticios hasta minerales), la propia dinmica de la ciudad requiere de
recursos: consumo de agua, de gas, suelo (ya sea para depositar los residuos o para
hbitat, que en las reas periurbanas produce conflictos por el desplazamiento de la
agricultura de pequeos productores). Sin embargo, el PUA no hace referencia a
cuestiones vinculadas al uso y manejo de estos recursos, es muy poco lo que se plantea
sobre educacin ambiental y en general est asociada a concientizar sobre problemas de
contaminacin, pero no se busca generar cambios en los patrones de consumo. Como
vimos en el esquema inicial, el uso y manejo de recursos est en el centro de los otros
temas ambientales y se relaciona estrechamente con ellos. Sin embargo, en este
documento normativo, permanece ausente una reflexin al respecto.
El nico aspecto que, tal como se plantea en la normativa, remite a la cuestin de
los recursos es la conservacin de los espacios verdes que, al igual que otras
caractersticas de la ciudad, son puestos en valor para el disfrute de los vecinos pero
tambin forma parte de los atributos que valoriza la ciudad para posicionarse mejor ante
el mundo. Resulta interesante en este punto hacer una breve mencin a las similitudes
entre las miradas actuales sobre la naturaleza y las principales perspectivas sobre la
ciudad. Tal como seala Gudynass (1999), en la dcada del 80, se produce un nuevo
giro en estas concepciones y la naturaleza comienza a ser pensada como capital. Desde
distintas corrientes econmicas (liberales, neoliberales, keynesianas) se empieza a hablar
de capital natural. Desde estas perspectivas, el valor de la naturaleza est dado por los
valores de uso y de cambio asignados por el humano, la naturaleza puede contabilizarse
en dinero, y la proteccin del ambiente puede ser un modo de inversin. De esta forma,
los ciclos ecolgicos como el agua o la regeneracin del suelo se consideran servicios y la
fragmentacin de la naturaleza habilita la existencia de la propiedad sobre ecosistemas o
variedades genticas de especies vivas.

Palabras finales

A lo largo de este trabajo exploramos las concepciones de ambiente y naturaleza

que estn presentes en la normativa de la ciudad de Buenos Aires, fundamentalmente en
el Plan Urbano Ambiental y los dos marcos en que se sustenta, la Constitucin de la
ciudad y la ley 71. Como vimos, las condiciones de produccin del PUA dan cuenta de un
largo proceso de elaboracin, discusin, negociacin y conflictos; lo que nos invita a
pensar que el mismo ms que una visin nica y acabada sobre la ciudad, expresa las
contradicciones y multiplicidad de miradas que sobre ella se tienen. Esta diversidad de
miradas se plasma tambin en la dimensin ambiental del plan, en donde se observa la
convivencia de distintas concepciones de naturaleza no necesariamente contrapuestas-
que van desde perspectivas ms utilitaristas hasta algunas que apuntan a la conservacin
y preservacin, aunque siempre ligadas al uso por parte del hombre.
Tambin se pone de manifiesto el estrecho vnculo que histricamente han tenido
las miradas sobre desarrollo y sobre la naturaleza, tal como lo apunta Gudynass (1999).
As esta normativa dice basarse en el concepto de desarrollo sostenible, que es el que
permea y hegemoniza las agendas estatales desde su elaboracin en el informe
Bruntland de 1987. Se trata, por cierto, de un trmino polismico, tal como lo es el
desarrollo, y que en las definiciones corrientes incluye lo ambiental como una dimensin
ms de lo social. As vimos que en el caso de la normativa portea, el desarrollo
sostenible combina cuestiones como crecimiento econmico, con uso racional de los
recursos ambientales, el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, y la
necesaria referencia al resguardo del ambiente para las generaciones futuras, tal como el
concepto fue definido en el informe Bruntland.
Por otro lado, observamos que los problemas ambientales identificados en el PUA,
a los que le siguen una serie de propuestas, se enmarcan en tres de los cuatro grandes
temas socioambientales: la contaminacin, la conservacin y la exposicin a catstrofes;
dejando de lado una cuestin central que nuclea a estos tres como es el uso, manejo y
valorizacin de los recursos naturales. Aspecto que resulta llamativo si consideramos que
es en las grandes urbes donde se consumen en mayor medida los recursos extrados de
otras latitudes.

Bibliografa

ALIMONDA, Hctor (coord.) (2010) La Naturaleza colonizada. Ecologa poltica y minera

en Amrica Latina, Buenos Aires, CICCUS-CLACSO.
BOCERO, Silvia y NATENZON, Claudia (2007) La dimensin ambiental del territorio en
Amrica Latina: aportes para su discusin, en Fernandez Caso, Victoria y Gurevich,
Raquel (Coords.) Geografa. Nuevos temas, nuevas preguntas, Buenos Aires: Biblios.
GUDYNASS, Eduardo (1999) Concepciones de la naturaleza y el desarrollo en Amrica
Latina, en Persona y Sociedad, 31.
REBORATTI, Carlos (2000) Ambiente y sociedad. Conceptos y relaciones, Ed. Ariel,
Buenos Aires.
RODRIGUEZ, Carla; BAUELOS, Carla y MERA, Gabriela (2008) Intervencin no
intervencin: ciudad y polticas pblicas en el proceso de renovacin del rea Sur de la
Ciudad de Buenos Aires. En Herzer, Hilda (organizadora): Con el corazn mirando al sur.
Transformaciones en el sur de la ciudad de Buenos Aires. Espacio Editorial, Buenos
Aires. Captulo 2, pp 45-96

Otros documentos
Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (1996).
Legislatura de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (1998) Ley N71.
Legislatura de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (2008) Ley N2930 Plan Urbano
Ambiental.