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Dora Orlansky
Dora Orlansky **
Instituto de Investigaciones Gino Germani
Facultad de Ciencias Sociales
Universidad de Buenos Aires
A travs de la mayor parte de este siglo el sector pblico se ha caracterizado por una
tendencia internacional generalizada hacia la creciente expansin y, durante las primeras
dcadas, hacia la centralizacin. Pero a partir de 1950, aproximadamente, disminuy la
participacin relativa de los gobiernos centrales en el total del gasto pblico aumentando la
incidencia de los gobiernos subnacionales; sin embargo, la red de subsidios desde los
gobiernos centrales hacia los subnacionales tornaron ms compleja la situacin (Olson 1969;
Oates 1977)
Con la reversin del auge econmico en los aos 70, las voces contra el estado se
hicieron ms numerosas y ms estridente el tono de sus objeciones. En la arena intelectual,
Hayek y Friedman, fueron los crticos ms potentes; economistas ambos, con planteos
visionarios acerca de la sociedad. Hayek cuestion la naturaleza centralizada del socialismo
(colectivismo, planificacin) por su carcter antagnico con la naturaleza descentralizada del
proceso competitivo del mercado; su crtica fundamental est basada en la dificultad que
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* Este trabajo ha sido realizado en el marco del Proyecto de Investigacin UBACYT CS003 Reforma del
Estado en Argentina. Estado y sociedad a partir de 1989, y de la Beca Hugo R. Thalmann, otorgada por la
Universidad de Buenos Aires con sede en el Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad de
Pittsburgh. Agradezco a estas instituciones por el sostn que me han brindado, a los miembros del
Departamento de Ciencia Poltica (Pitt), en particular a su Director, Ralph Owen, su apoyo y cordialidad, y a
B.Guy Peters, como siempre, su generoso estmulo intelectual.
**Direccin Postal: Junin 1431 9/A, 1113 Buenos Aires, Argentina. Telfax (+)541 806-7327
E-mail dora@orlans.fsoc.uba.ar
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En particular, las polticas del Nuevo Federalismo de los aos 1980 redefinieron las
relaciones entre el gobierno federal y los gobiernos locales, incluyendo un menor
financiamiento desde el gobierno central, un mayor nfasis en los recursos locales para
resolver las propias necesidades y un nmero creciente de servicios privatizados. (Derlien
1992; Pouder 1996)
Prudhomme (1994) fue quien mejor intent dar contenido operacional al concepto de
descentralizacin, un concepto ambiguo, con lmites no bien definidos, cuya ambigedad
sea, quiz, la que contribuya a la atraccin del concepto. La decentralizacin espacial,
comnmente conocida como una poltica regional se define como un proceso de difusin
geogrfica de la poblacin y las actividades urbanas fuera de las grandes aglomeraciones. La
decentralizacin del mercado, o liberalizacin del mercado, es un proceso de creacin de
condiciones segn las cuales los bienes y servicios son provistos por los mecanismos del
mercado ms que por decisin del gobierno. La descentralizacin administrativa se define
como la transferencia de las responsabilidades de planificacin, administracin, as como de
la obtencin y asignacin de recursos segn diferentes variantes; incluye las transferencias
desde los organismos del gobierno central a unidades regionales del mismo nivel; a unidades
de niveles subnacionales; a corporaciones de nivel zonal; a organizaciones no
1
Una simple manera de visualizar la dispersin es pensar que, al menos, en un principio del proceso
asignativo, cada unidad econmica tiene perfecta informacin en lo referente a s misma. (Hurwicz 1969).
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Los casos ms conocidos son la recoleccin de residuos, trabajos de construccin y mantenimiento, planes
de vivienda con apoyo estatal, salud pblica, servicios de educacin, etc. (Bennet 1994)
5
El Continuum Centralizacin-Descentralizacin
de la nacin (Bird y Wallich 1994). La forma en que los impuestos, los gastos y las
funciones de regulacin se distribuyen entre los diversos niveles de gobierno, y cmo se
estructuran las transferencias intergubernamentales son cuestiones que hacen a la eficiencia y
equidad de la provisin de bienes pblicos (Shah 1994).
Existe prcticamente un consenso (el Nuevo Federalismo Fiscal4) segn el cual la
responsabilidad primaria por las polticas de estabilizacin macroeconmica, y la
redistribucin del ingreso y la riqueza deben permanecer en el mbito del gobierno central5;
la descentralizacin hace ms dificil sino imposible las polticas de redistribucin
interpersonal o interjurisdiccional. El gobierno central6se debera concentrar en un conjunto
particular de misiones, incluyendo las relaciones internacionales, el fortalecimiento del
aseguramiento social, y la contribucin al ahorro nacional funcionando con un presupuesto
federal unificado con supervit. Las provincias deberan tener una responsabilidad bien
definida para la mayora de las cuestiones de inversin pblica, especialmente en el
desarrollo de las capacidades de la fuerza de trabajo y en el mejoramiento de la
infraestructura pblica. Esta lnea de argumentacin sugiere la devolucin a las provincias de
los programas nacionales de gasto en educacin, vivienda, capacitacin laboral y la mayora
de otros tipos de inversin --un desplazamiento que clarifica cul de los niveles de gobierno
es el responsable por el desempeo en esas reas (Rivlin 1991). La presuncin en favor de
la solucin federal, o sea, la provisin descentralizada de servicios pblicos en respuesta a
demandas locales no uniformes en las diversas comunidades est basada en dos condiciones
necesarias: la ausencia de efectos de externalidades (spillover) y de economas de escala.
(Oates 1977)
En contraste con las objeciones que Samuelson formulara contra las ineficiencias
resultantes de las decisiones descentralizadas de bienes pblicos, el modelo de Tiebout
muestra que la decisin individual para la clase de bienes cuyo consumo est restringido a un
rea geogrfica especfica, puede generar, al menos en principio, un resultado eficiente. La
lgica econmica en un sistema federal debe encontrarse en la capacidad de las unidades de
4
El Nuevo Federalismo Fiscal se define como la economa poltica de un gobierno de diferentes niveles en
trminos financieros y no financieros, basado en la existencia de una institucin gubernamental
separadamente por cada bien colectivo con delimitacin especfica, de modo tal que exista biunivocidad
entre quienes reciben el beneficio de un bien colectivo y quienes contribuyen econmicamente.
5
Es un lugar comn entre los economistas afirmar que en la sociedad moderna la funcin redistributiva debe
ser desempeada por el gobierno central. Como seala Oates, una poltica agresiva de redistribucin del
ingreso de ricos a pobres en una localidad en particular espantar probablemente a los relativamente pocos
ricos y atraer a los menos prsperos.
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Debera tambin enfatizarse que el trmino federalismo --asignacin territorial de autoridad asentada en
garantas constitucionales, Beer (1988)-- no debe ser entendida en un sentido muy estrecho. En trminos
econmicos todos los sistemas gubernamentales son ms o menos federales; an en un sistema
formalmente unitario, por ejemplo, existe una considerable extensin de discrecin fiscal de facto en los
niveles subnacionales. En vez de clasificarse dicotmicamente como federalo no federal, los sistemas de
gobierno varan en el grado en que las decisiones fiscales son descentralizados segn un espectro
multidimensional. Por ejemplo, en un modelo de federalismo cooperativo varios niveles de gobierno tienen
responsabilidades superpuestas y compartidas, y todos los niveles son definidos como socios equivalentes en
la federacin; en un federalismo dual, las instancias fiscales estn organizadas de un modo tal que
gobierno nacional y regional tienen autoridad independiente en sus reas de responsabilidad y se comportan
como socios equivalentes. (Oates 1977; Sha 1994)
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En en sentido opuesto, una forma unitaria de gobierno (es decir, un gobierno con
diversos niveles cuyo efectivo control es ejercido desde el gobierno central) facilita la toma
de decisiones centralizada para alcanzar objetivos de unidad nacional. Premia especialmente
la uniformidad e iguales posibilidades de ingreso a los servicios pblicos. Sin embargo, los
sistemas polticos evolucionan adquiriendo sus propios matices. En el caso de China, pr
ejemplo, durante la dcada de 1980, los gobiernos de nivel subnacional obtuvieron un
significativo grado de autonoma del gobierno central; no obstante haber mantenido la
estructura legal de un sistema de gobierno unitario, China es en la prctica una federacin
descentralizada (Sha 1994; Kuo 1994).
7
La centralizacin en Corea tambin puede considerse como el producto de la coalicin entre el estado y las
fuerzas econmicas emergentes que se han beneficiado de la expansin de la maquinaria del gobierno
central. (Jung 1991)
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8
Este consenso en favor de una descentralizacin poltica y administrativa contrasta netamente con la
situacin britnica (...) (Mazey 1994).
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Italia) han reaccionado a las turbulencias del ambiente con la propuesta de descentralizacin,
el Reino Unido, en cambio, ha experimentado un proceso de centralizacin. En efecto, la red
de relaciones del centro y las localidades comenz a deteriorarse en el contexto poltico de
las presiones econmicas y fiscales. La poltica centralizadora del gobierno conservador de
19799 emergi, en parte, como un resultado no deliberado del control de las erogaciones
pblicas. Fue la consecuencia de una sucesin de medidas que trataron de hacer frente al
gasto pblico local y a la resistencias del gobierno local 1) a la liberacin de los lmites entre
lo pblico y lo privado, 2) a la promocin de los procesos de mercado por sobre las tcnicas
de planificacin, y 3) a la implementacin del principio de la soberana del consumidor.
El Principio de Subsidiariedad
9
El Partido Conservador, paradjicamente, era considerado el defensor tradicional de la descentralizacin,
por oposicin al Partido Laborista, caracterizado por su adhesin a la planificacin central en funcin de las
prioridades nacionales.
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Desde 1986 en adelante, las autoridades locales estuvieron obligadas --ms all de que as lo quisieran-- a
contratar por licitacin las actividades habitualmente realizadas por sus propios empleados, tales como la
recoleccin de la basura, la provisin de alimentacin escolar, la limpieza de calles y edificios, el
mantenimiento de parques y de vehculos, y se previ, asimismo, la futura privatizacin de los servicios de
arquitectura, ingeniera, encuestas y computacin.
10
Sin embargo, en el caso de los Estados Unidos, el federalismo y las diversas agendas
de reforma descentralizadora han sido significativametne diferentes, tanto en sus propsitos
como en sus resultados polticos. Una pauta creciente de retraccin estatal puede
encontrarse desde el gobierno de Eisenhower al de Bush, siendo este ltimo quien acu la
consigna un tanto ambigua de dar poder (empowerment) para incrementar la participacin
local (Fox Piven 1993). Como antecedente histrico, la estrategia de salida de Eisenhower
consisti en un vuelco descentralizador de ciertas funciones hacia los gobiernos locales y
estados, al mismo tiempo que la derivacin de los recursos para su financiamiento. Nixon, a
su vez, concibi su aproximacin federalista como un medio de mejoraramiento y
fortalecimiento del gobierno, especialmente en el nivel de los estados y gobiernos locales.
Fue una transformacin de corte ideolgico conservador, una aproximacin
descentralizadora, pero no fue una pauta antigubernamental intencionada de
desmantelamiento. La poltica de consolidacin fiscal de Nixon consisti en mantener
centralizados los recursos, pero para ser usados para el financiamiento de las funciones
descentralizadas. Se basaba en la nocin de dejar al gobierno federal lo que mejor hace
(recaudar impuestos) y hacer que los gobiernos subnacionales hagan lo que a su vez mejor
hacen (administrar el gasto local). Las reformas del Nuevo Federalismo eran necesarias para
cerrar la brecha entre promesa y desempeo, como entonces se afirmaba. Sin embargo, si
el fin de mejorar el desempeo requera la nacionalizacin de ciertas funciones locales o el
compartirlas (bienestar o regulaciones del medio ambiente) este criterio se aceptaba si
contribua a la racionalizacin del financiamiento y de la prestacin de los servicios
pblicos. (Beer 1988; Conlan 1988)
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Kettl (1987) sealaba que en los Estados Unidos, especialmente a travs de las reformas de Nixon y
Reagan, y a pesar de una poderosa retrica en favor de la autonoma local y de los estados, hubo una
creciente ola hacia un rol ms poderoso del gobierno federal, an en decisiones que eran del dominio de los
gobiernos locales y de los estados.
13
(por ejemplo, Japn), las reformas de este tipo no aparecen como prioritarias. (Metcalfe and
Richards 1990; Lam 1996; OECD 1996)
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En Peters y Savoie (1995), el denominado coordination and empowerment cunundrum
15
ms bajos --.un gobierno desregulado19, mientras que 2) los crecientes problemas fiscales
presionan hacia mucho mayor control y coordinacin de las polticas y programas que se
ejercen a travs de la diversidad de ministerios y organismos20.
19
En general, las reformas administrativas (Next Steps en el Reino Unido, Special Operating Agencies en
Canada, por ejemplo) promueven no slo la descentralizacin sino tambin la inclusin del sector privado en
la provisin de los servicios pblicos.
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En el caso de los Estados Unidos, cada esfuerzo reciente de descentralizacin ha sido absorbido por el
maelstrom de la centralizacin, el turbulento remolino de la poltica nacional que atrae poder hacia
Washington, alentado frecuentemente por el irresistible seuelo de los subsidios federales y los prejuicios de
la incapacidad administrativa y poltica de los gobiernos locales y de los estados para servir por s mismos a
los ciudadanos. (Kettl 1987)
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Siguiendo a Ashford (1982), ni an el sistema francs de subvenciones o el norteamericano de subsidios
condicionados, seran sistemas opresivos de gobierno sobrecentralizado, sino el cemento que mantiene
unido al sistema, permitiendo a travs del intercambio poltico territorial la satisfaccin parcial tanto del
desiderata de polticas nacionales como subnacionales.
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territoriales ms que los intereses organizados funcionalmente son centrales para el anlisis.
(Sbragia 1996)
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Segn Loughlin (1996), Webb en 1922 fue quien formul el nexo del dinero (cash nexus).
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El concepto de gobernancia (governance) se define como la manera en que se ejerce el poder en la
administracin de los recursos econmicos y sociales para el desarrollo. (Banco Mundial 1994: vii)
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En los pases latinoamericanos existe una ausencia de coordinacin entre los ingresos
y las responsabilidades y se deberan revisar las experiencias y explorar alternativas para
asegurar que se cumplan los requisitos con el fin de que los gobiernos locales tengan los
recursos correspondientes a las nuevas responsabilidades asignadas. Abundan los ejemplos
de programas de descentralizacin innovativos pero que no estn vinculados con organismos
locales establecidos ni tampoco con fuentes de apoyo poltico y financiero. Ms
comnmente ocurre que se delega la autoridad a las organizaciones locales, pero stas no
reciben los recursos para desempear sus nuevas funciones. Otros serios problemas han sido
los inadecuados o demorados envos de recursos y, frecuentemente, que los fondos
asignados no son totalmente distribuidos. Paralelamente y en sentido opuesto, un punto a
tomar en cuenta es que los bancos provinciales no se excedan en su capacidad de prstamo
minando los esfuerzos de disciplina fiscal de los gobiernos centrales (Rondinelli, Nellis y
Cheema 1984); es ms difcil alcanzar la estabilidad econmica cuando la poltica econmica
desarrollada por los gobiernos subnacionales va en sentido contrario al de las polticas
nacionales.
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-Pouder, Richard W. (1996): Privatizing Services in Local Government: An Empirical
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Quarterly, Spring.
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Resumen
Summary
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The paper discusses the theory and practice of decentralization process, defined as an
instrument for reducing big central government. Especially after the 80s, developed and
developing countries have been implementing a diversity of decentralization policies,
according to a generalized trend of fiscal stabilization an/or structural adjustment programs.
Decentralization as a strategy of state retrenchment has been (related to, or) determined by
the emergence and change of internal or external conditions: sociodemographic factors,
fiscal crisis, democratization process, international political restructuring, economic
globalization, etc. The paper consists basically of a prior theoretical elucidation of the
concept of decentralization and its roots, and includes a discussion of some significative and
heterogeneous international experiences on decentralization.