Perfiles Latinoamericanos

ISSN: 0188-7653
perfiles@flacso.edu.mx
Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales
Mxico

Rubio Correa, Marcial

El Estado Peruano
Perfiles Latinoamericanos, nm. 1, diciembre, 1993, pp. 219-237
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
Distrito Federal, Mxico

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=11500109

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 EL ESTADOPERUANO

Marcial Rubio Correa'

n breve "Estado de situacin"

El Estado peruano actual es de concepcin tradicional,
tiene reglas poco democrticas de funcionamiento y est jaquea-
do por la transformacin que sufren las relaciones Estado-socie-
dad, y por el terrorismo subversivo.
La relacin Estado-sociedad se altera e n dos rumbos distin-
tos, y paralelos cuando menos en s u origen: las organizaciones
con parcial capacidad de solucin de los problemas sociales que
el Estado n o afronta, y la informalidad.
Existen varios grupos terroristas en el P e r pero, entre ellos,
destaca Sendero Luminoso por su visin estratgica y la acumulacin
significativa de poder que h a logrado. Si bien Sendero Luminoso no
tiene el equilibrio estratgico que dice haber alcanzado, s desnuda
todas las debilidades que tiene este Estado tradicional y las convierte
en avenidas de ganancia estratgica en el mbito poltico.

Estructura tradicional de separacin de poderes

El Estado peruano, formalmente hablando, h a sido concebido

dentro de la estructura de separacin de poderes, con u n a ten-

' Director del Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo, DESCO, Lima, Per
PERFILES LATINOAMERIC/WOS

dencia ligera hacia el reforzamiento institucional del Presidente

de la Repblica. Esta estructura y su funcionamiento son claros
para quienes hayan revisado alguna literatura sobre formas de
gobierno. No insistiremos en ello. Pero son muy importantes sus
limitaciones y sus silencios frente a la realidad:
- La democracia representativa existente es tremendamente
formal, porque en ella el pueblo slo puede votar por un
llamado representante al que le entrega un cheque en blanco
para los siguientes cinco afios que duran los mandatos nacio-
nales en el Peni. El problema se agrava por la casi nula
intermediacin que realizan los partidos polticos. Este es un
fensmeno sobre el que no es necesario abundar.
El rol central del Congreso' como expresin de la voluntad
popular a travs de las normas generales -leyes-, no existe ms
y eso es muy grave porque, tradicionalmente, se ha considera-
do a este rgano como uno de los pilares del sistema democr-
tico constitucional. Hoy, la regla es la legislacin por el
Ejecutivo con control negativo -es decir, prcticamente de
veto-, del Legislativo. Por consiguiente, la elaboracin de las
leyes se ha vuelto coto de tecncratas y su discusin es virtual-
mente inexistente y, en todo caso, se realiza entre las cuatro
paredes de la reunin del Gabinete Ministerial. En rigor, el Poder
Ejecutivo es una especie de magistratura todopoderosa que casi no
puede ser controlada, salvo en casos muy especiales y contados.
La deficiente organizacin del Poder Legislativo y del Judicial
colaboran a la imposibilidad de control sobre el Ejecutivo.
- Una justicia pricticamente inexistente desde el aparato de
Estado. La solucin de la administracin de justicia ha venido
u n a vez ms de la sociedad civil: arbitrajes, y formas diversas
de justicia pogular.2

1 Sobre el Congreso peruano las obras ms importantes-han sido escritas por Enrique
Bernales, quin e s adems de acadmico, senador electo de la Repblica desde 1980.
Su ltimo trabajo es: Bernales Ballesteros, Enrique. Parlamento y democracia. Lima:
Constitucin y Sociedad, 1990.
2 Interesante trabajo sobre esto ltimo es el de Brandt Hans Jrgen. Justiciapopulor. Lima,
Centro de Investigaciones Judiciales de la Corte Suprema de Justicia de la Repblica, 1987.
 EL ESTADO PERUANO

- Estado que tericamente ejerce el control sobre todo el terri-

torio pero que, desnudado por el terrorismo y el narcotrfi-
co, se d a cuenta que es incapaz de mostrar soberana efectiva
sobre su espacio. Existen amplias zonas del territorio nacional
en las que las fuerzas del orden son incapaces de tomar el
control efectivo aunque, como ya hemos dicho, no hay territo-
rios liberados estrictamente hablando.

Reglas poco democrticas de funcionamiento del Estado Peruano

Desde el punto de vista de sus reglas de funcionamiento, el

Estado peruano mantiene una estructura poco democratizada:
- Es un Estado centralizado fuertemente en Lima. El proceso de
regionalizacin reclamado por la propia constitucin est esta-
cionado y no se corrigen sus defectos de diseo.
- Es un Estado en el que la calidad de ciudadano va asociada an
al color de la piel, a la forma de hablar el espaol y a la cultura
que posee. Las dos repblicas coloniales -de indios y espaioles-
han sobrevivido en la Repblica aunque cambiadas en las
formas. El racismo es un cdigo negado en las leyes pero
aplicado en la realidad.3
- Es u n Estado que funciona por las reglas del clientelismo. E s
prcticamente imposible obtener de l a u n lo que es u n
derecho, sin el recurso a la influencia y las amistades. Si a
esto aadimos su carcter marginante indicado e n el prrafo
anterior, es fcil darse cuenta del grado de exclusin que
puede alcanzarse -y que de hecho se alcanza.

Lo anterior en un contexto de crisis econmica y supervivencia

Todo lo anterior ocurre en el contexto de u n a crisis econmica

profunda y perseverante en la que las estrategias de supervi-

3 Ver al respecto un interesante estudio emprico recientemente publicado: Portocarre-

ro, Gonzalo, y Elisabeth Acha. Violencia estructural en el Per: Sociologa. Lima:
Asociacin Peruana de Estudios e Investigacin para la Paz, 1990. Parte 1.
PERFILES LATINOAbfERICANOS

velacia h a n pasado a ser centrales para buena parte de la pob1a-

ci6n.4
El P e d fue u n pas que s e h a dado en llamar oligrquico
h a s t a 1968 e n que el gobierno de Velasco elimin como clase a los
terratenientes rentistas de l a tierra.5 Uno de los efectos de ello
fue que el campo inundara las ciudades6 y esta inmensa pobla-
cin urbanizada tuvo que sobrevivir. P a r a ello, se ocup en
actividades econmicas inforhales.7

4 E n junio-julio d e 1990, con base e n hogares encuestados, slo 44.9 por ciento de los
hogares de Lima Metropolitana q u e e s la regin de mayor concentracin de ingreso,
trabajo y servicios- estaba e n condiciones de integracin social, es decir, hogares cuyo
consumo esta por encima de la lnea de pobreza y con ausencia de carencias crticas.
Los datos provienen de Webb, Richard y Fernndez Baca, Graciela. Per en nmeros
1991. Lima: Cuanto, 1991. p.1950. A partir de agosto de 1991, con el programa de
estabilizacin establecido por el nuevo gobierno, la situacin se ha deteriorado an ms.
5 Trabajo reciente con u n a reflexin renovada sobre esta etapa de la vida poltica
peruana, aunque consistente esencialmente e n hiptesis como el mismo autor lo
declara, es: Adrianzen, Alberto. Estado y sociedad: secores, masas y ciudadanos, en
varios autores. Estado y Sociedad: relaciones peligrosas. Lima, DESCO,1990. Obras de
envergadura y reconocidas a lo largo de los anos sobre este trnsito son Borricaud,
Francois. Poder y sociedad en el Per. Lima, IEP,1989 (es reedicin de la niisnia obra
publicada por IEP,1967. Entonces se denomin "Poder y sociedad en el Per contempo-
rneo"). Tambin Pease, Henry. E l ocaso del poder oligrquico. Lima, DESCO,1986 (4a.
ed.). Un trabajo reciente y de importancia es Lpez, Sinesio. E l dios ~nortal- Estado,
sociedad y poltica en el Per del siglo xx. Lima: Instituto Democracia y Socialismo, 1991.
6 Segn cifras censales, en 1961 la poblacin urbana peruana era de 4 millones 660 mil
400 habitantes y la rural de 5 millones 759 mil 600. En 1981 las cifras eran 11 millones
28 mil 700 para la poblacin urbana y 6 millones 733 mil 300 para la rural. E n 1991
los estiniados e n base al ltinio censo realizado en 1981 son 15 millones 470 niil 200
de poblacin urbana y 6 millones 535 mil 800 de poblacin rural. Los datos han sido
tomados de Webb, Richard y Fernndez Baca, Graciela. Per en ~imeros1991. Lima:
Cuanto, 1991. pp.119 y 122.
7 L a bibliografa sobre el fenmeno informal peruano ha crecido en los ltimos arios.
E n nuestro criterio son particularmente tiles Matos, Mar, Jos. Desbordepopulary
crisis d e Estado. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, 1984. Crompone, Romeo.
Talleristas y vendedores ambulantes en Lima. Lima: DESCO,1985. De Soto, Hernando.
E l otro sendero. Lima: Editorial el Barranco, 1986. Carboneto, Daniel. Hoyle, Jenny
y Tueros, Mario. Lima: Sector Informal. Lima, CEDEP, 1988, (2 t.). Varios Autores. De
marginales a informales. Lima: DESCO,1990 y, e n cierta medida, es una evaluacin de
conjunto del problema de la informalidad a la fecha de publicacin.
 EL ESTADO PERUANO

El sector informal fue calculado en 33.3 por ciento para 1981

y en 34 por ciento para 1983 sobre la PEA de Lima,' que cuenta
con el 35 por ciento de la poblacin nacional.8 E n 1986 fue
calculado en 41.8 por ciento de la PEA nacionaLg El aporte del
sector informal al PIB de la actividad manufacturera e n 1979 fue
14.4 por ciento.lO
Es u n sector pragmtico que e n algn momento deba produ-
cir expresin poltica. La eleccin de Alberto Fujimori como
Presidente del P e r en junio de 1990 es, e n nuestro criterio, u n a
primera manifestacin de ello: n i los partidos tradicionales, n i el
apoyo casi incondicional de los medios de comunicacin y, desde
luego, tampoco los ingentes recursos financieros de campaa
electoral, pudieron lograr que Mario Vargas Llosa g a n a r a l a
eleccin. Al contrario, perdi estruendosamente e n u n a segunda
vuelta en la que las cifras totales oficiales fueron 56.35 por ciento
contra 33.92 por ciento.
Esas cifras no dan idea, sin embargo, de ciertos detalles: en
dos de los veinticuatro Departamentos existentes -Puno y Mo-
quegua, que suman el 5 por ciento del electorado nacional- Fuji-
mori gana por ms del 70 por ciento de los votos y en otros diez
-La Libertad, Ancash, Ica, Junn, Ayacucho, Huancavelica, Apu-
rimac, Cuzco, Madre de Dios y Tacna, que s u m a n 28 por ciento
del electorado nacional- gana por ms del 60 por ciento.ll E s
decir, que sumados los dos grupos dan 33 por ciento del electora-
do peruano. En la medida que Mario Vargas Llosa slo gan u n o
de los veinticuatro Departamentos -Loreto, que equivale al 2.5
por ciento del electorado nacional- puede afirmarse que Fujimori
gan en todos los terrenos, pero es evidente que s u votacin s e
centr en los estratos ms bajos de la poblacin. Esto se reafirma
porque los departamentos con alta votacin fujimorista tienen e n
8 Carbonetto, Daniel; Jenny Hoyle y Mario Tueros. Lima: Sector Informal. Lima,
C E D E P , 1988. Anexo 1, Cuadro 14 del tomo 1 (pginas del anexo sin numerar).
9 Chavez O'Brien, Eliana. El sector inforrnal urbano de reproduccin de la fuerza de
trabajo. Lima: Fundacin Friedrich Ebert, 1988. p . 5 8 , cuadro 1.
10 Carbonetto, Daniel, et.al. op.cit.
11 Sobre estos resultados oficiales, ver el mapa de distribucin de votacin en Quehacer,
Lima: Centro de Estudios y Pron~ocindel Desarrollo. DESCO, N o . 65; julio-agosto
1990, p.23.
PERFILES LATINOAMERICAh'OS

s u mayora u n gran componente indgena o cholo y, ademis, lo

confirma el propio A v a r o Vargais Elosa, hijo y jefe de prensa del
candidato, comentando los momentos iniciales de la campana:
Sentamos que la gente de los pueblos jvenes responda cada vez
con ms entusiasmo a las visitas frecuentes que el candidato haca.
Y, sin embargo, el hombre moderno y poltico nuevo que miraba con
sorpresa y admiracin segua pareciendo distante, un eterno visi-
tante e n el mundo extranjero de la pobreza. Un peruano diferente.
Desde aquellos das hasta el final de la campaa por la segunda
vuelta, estuvimos bajo el sndrome del c y D. c y D eran las dos clases
sociales que, en la esquemtica clasificacin de los niveles sociales
de las encuestas, estaban ms abajo. A y B eran los ricos, los acomo-
dados y la clase media, duramente golpeada en tiempos recientes,
pero ntidamente diferenciable de la gran masa popular habitante de
las nuevas poblaciones urbanas de la periferia. La bsqueda cont-
nua del c y el D domin nuestros pensamientos y nuestras energas,
y fue el norte de nuestra rutinaria hermenutica de los estudios del
mercado electoral. Sabam'os que nuestras ideas eran populares de
u n modo profundo en u n pas donde tantos millones de personas
estaban ya practicando, guiados por la necesidad y la adversidad,
una economa libre en estado primitivo. Y, a pesar de ello, result
u n sueo imposible conseguir que los peruanos del c y D, que
encarnaban ejemplarmente las virtudes de la libertad, identificaran
nuestro mensaje y su vida diaria como las dos caras de una moneda.12
E s corre.cto decir que a Mario Vargas Llosa lo derrot el
pueblo peruano por l a imagen de blanco que present d u r a n t e
s u campaa. Sinesio Lpez h a escrito que:
La segunda vuelta electoral de junio de 1990 mostr que la polari-
zacin no provena de la economa en crisis sino ms bien de la raza
y la cultura. No fue una confrontacin entre los ricos y los pobres
sino entre los pitucos y los cholos.13
Centrado originalmente en un mensaje proclive a los infor-
males -llamndolos empresarios-, Vargas Llosa vir hacia la bs-

12 Vargas Llosa, Alvaro. El diablo en canrpatia. Madrid: Ediciones El PaslAguilar,

1991. p.46.
13 Lpez, Sinesio. El Per de los 80: Sociedad y Estado en el fin de una poca, en: Varios
autores. Estado y Sociedad: relacioues peligrosas. Lima: DESCO, 1990. pp.198-199.
 EL ESTADO PERUANO
-
queda de apoyo de los grupos tradicionales de poder y, con ello,
perdi el de los informales. El ganador fue u n peruano de origen
japons, hijo de tendero, que no tena partido y no tuvo u n a
campaa electoral significativa. Ante l sucumbieron todas las
fuerzas polticas organizadas y tradicionalmente reconocidas del
pas.
Por supuesto, que Fujimori haya acabado aplicando el modelo
poltico que derrot en Mario Vargas Llosa, es u n a paradoja
trgica y frecuente del sistema democrtico restringido al que ya
nos hemos referido pero, al mismo tiempo, que ello ocurra sin
una terrible intranquilidad social, se debe a que no haba
razn ideolgica ni programtica en la derrota de Mario Var-
gas Llosa.

El terrorismo subversivo

Desde doce aos atrs el Per sufre u n proceso de violencia

subversiva interna que ha cambiado significativamente las re-
glas de juego dentro del Estado, porque el movimiento subversi-
vo ha sido capaz de acumular poder.14
La subversin no ha hecho inviable el acceso del gobierno a
partes del territorio nacional, pero s ha sido capaz de borrar
la presencia y accin permanente del Estado en muchos luga-
res recurriendo al terror: asesinato de autoridades, quema de
puestos policiales, control del trfico en r u t a s vehiculares y de
herradura, etctera. En ciertas zonas del pas el Estado slo ha
podido reaparecer con incursiones ocasionales de tropa o poli-
ca. Sobre los avatares de la subversin y la contrasubversin en
el Per son muy reveladores dos testimonios, uno de u n campe-
sino cuya comunidad finalmente hace alianza con las fuerzas del
orden cuando llega Sendero Luminoso, y otro de u n exconscripto

14 El libro ms completo que existe hasta el momento sobre los orgenes de Sendero
Luminoso y sus primeros tiempos de ejercicio de la subversin e s Gorriti Ellenbogen,
Gustavo. Sendero. Lima: Apoyo, 1990. Es el tomo 1 de una coleccin ms amplia
anunciada por el autor. Los tomos siguientes no se encontraban en circulacin cuando
ste artculo fue escrito.
PERFILES LATINOAMERICANOS

que cuenta u n a operacin de su grupo militar en zonas alejadas

del pas.15
La subversin se acerca a la poblacin utilizando las debi-
lidades del Estado: aniquila abigeos y extorsionadores que
siempre escamotearon a la represin con influencias o dinero;
prohibe l a prostitucin, el homosexualismo y el adulterio; res-
tituye derechos arrebatados, salda cuentas que la justicia nun-
ca puso al da, es decir, hace que las cosas funcionen a s u manera.
Por supuesto, tambin tiene sus exigencias y esto ha sido
particulaurmente claro en el campo -pues a las ciudades la subvesin
reci6n est ingresando con fuerza a partir del segundo semestre de
119911-: cuota de sangre para sus huestes llevndose adolescentes a
sus escuelas de cuadros; prohibe comercializar con las ciudades y
restablece el trueque, impone el deber de participar en operativos,
etctera.
Esto h a conducido a que muy rpidamente Sendero Luminoso
entre en contradiccin con los pobladores del campo: divide al
mundo entre los que pertenecen a l y los que estn en su contra;
exige u n a inccsndicionalidad difcil de lograr. Ea necesidad de
arrojar a Sendero ha partido en los ltimos tiempos de las pro-
pias poblaciones que, desprovistas de apoyo directo de las fuerzas
del orden, empiezan a organizarse para defenderse del terroris-
mo subversivo a travs de las rondas campesinas y hoy, de las
rondas urbanas.

Este asunto hay que tratar10 desde tres puntos de vista. El

primero es e1 camino que, parece, transitamos ahora por decisin
poltica del gobierno y de determinadas posiciones liberales que
concuerdan con l; el segundo consiste en determinar cules son
las tendencias de redefinicin del Estado desde el punto de vista
institucional; y, el tercero, es aquello que parece indispensable a
todos pero para cuya ejecucin no hay voluntad poltica mensu-
rable e n accin.

15 Quehacer. Lima: DESCO. No. 72,julio-agostode 1991, p. 54 y siguientes.

 EL ESTADO PERUANO

El camino que parece transitarse

La tendencia predominante en la evolucin reciente del Estado

peruano es el intento de regresar al Estado-polica del siglo XiX
en cuanto a funciones y compromisos. Los rasgos centrales son:
El fenmeno legislativo desarrollado por el Presidente Fujimo-
ri al que da clara prioridad en la tarea de gobierno: el Poder
Ejecutivo ha dictado nuevas normas, bajo el amparo de l a
delegacin de atribuciones legislativas por el Congreso, en
mbitos tradicionales como el Poder Judicial, y en otros que
nadie se haba atrevido a tocar: se han definido reglas de
defensa del consumidor, leyes claras sobre inversin, normas
antimonopolsticas y de funcionamiento del Estado. Se puede
discrepar con estas reglas, pero el inters e n normar los asun-
tos trascendentales existe y la profusin legislativa sobre ma-
terias importantes es enorme. Esto demuestra la voluntad de
considerar al Estado u n ente dador de normas jurdicas, y
vigilante de su cumplimiento, antes que interventor efectivo
en la vida cotidiana.
Se ha indicado que el Estado concentrar la inversin pblica
en el desarrollo fsico y vial del Per, y en proyectos especiales
de salud. Sobre educacin, por ejemplo h a habido u n a ardua
discusin porque un decreto legislativo dictado a fines de 1991
prevea la entrega de infraestructura fsica educativa del Esta-
do a grupos privados que invirtieran en ella para luego resar-
cirse mediante el cobro de pensiones. E n materia educativa la
lnea parece ser la privatizacin del servicio.
Desde luego, el trabajo, el transporte, la alimentacin, la
atencin a la niez y la juventud no figuran sino nominalmente
en la poltica concreta, cuando menos, frente a las enormes
carencias que habra que mitigar en el pas.
Es decir, lo que se busca es un Estado pequefio y eficiente,
ms de servicio y de dejar hacer dejar pasar, que de monitoreo y
regulacin del ejercicio del poder dentro de la sociedad.
Uno de los aspectos &s complicados de la evolucin del
Estado peruano actual, es la modalidad de reposar en organiza-
ciones de la sociedad civil para que realicen tareas diversas que,
 puopeea
oraopaaa la opoa eauan3 ua souaeuaoa !S o p M e s p sa etualqord
'03anl apsaa .soayaaja sns relqop e.ra!gap ejaqod E I ' e u q ua
a[e11nrqedap open3ape ol3!a~asu n aepu!aq eaed anb 'olduaa. rod
' e u q s a a s -aelnqred e!me1?!~ ag sstua3sys u03 soyle soopatu
saaoqaas sol ua opua!r.xnao ejuaa e ejagod ap op!aras lap erg!aez
-!?EA!J~ el 'pepqeaa u 3 .se!aualo!a seAanu ap elpuras el pepapos
e1 ua opueFp 'epgod ap u?!3unj el a e z ! p ~ ! a danb Ley opuena
arad la opua Basa opeqss ap o d y ?nb e p e y asaequnSaad aqe3
.aerodoad se1 anb ' u n e ' ~z!aaeSao
se1 anb l?nbe opoa e a p a t u a q ~ r n a ~ es !u~p s e ' a u q sal os
-ou!uanq oaapuas oy3ay ap- oa!saaAqns otus!aorraa p p 1oaquo3 ap
aqua!qa etuaoj e u n ueas sepuoa se1 'oi3an1apsap 'anberne sjed la
ua aauaas!xa paraaS p p o s e p u a p h e1 aesofiua E u9.q ' e S r q el E
'sep!nqqs!p seuaae se1 anb ap a~eaeaefieoso.rS!pd la u03 ' o p s ~ s s
lap e j q o d ap uo!aunj el m!n.g!pns sa sepuoa se1 u a m y anb o q
'a~!'gez!mSao e z r a y n s a e p . r w a p ap
qeaa L a a u a m p p e eaoua easpapuas e!3m?!pm q apuop a.puamspxd
uos anb 'sapepn!:, se1 ap saaqod sauopqqod se1 ua eppalqqsa das E
ea 'ose3 Iap sauro!~-pda3pese1 u03 ' e a o v A glsapeh$rsol ua oppa.pxa ~ ? y
as n p ~ z y 3 a aop e w o j ~ s . sa e w ap aA!snipea! ssppu?a~oad'EA.
-aaaqmqucx, Eymi a1 ap s a p p g p q sopmmrcx, sol ap loa.gero:, o@q
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' y a d la esapieqe anb el aod e a p a a q n s e a p ~ n q p! ~g ~ EpI aqq?
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so1 -sensqan mu!sadue3- szptaoa S E I :olaea.psnp uapand e z a p
-naeu e p q s ! p a p soldmap soa - 0 p q s 3 p napnodsaamoa 'ao3!a na
 EL ESTADO PERUANO

Lo ms probable es que el Estado deba fortalecer y moralizar

s u polica para que reciba la colaboracin de l a ciudadana, pero
no hacer que la ciudadana sustituya a l a polica.17
Otro mbito en el que la sociedad civil sustituye al Estado es
el del apoyo a la subsistencia del pueblo: mucha de la dirigencia
popular s e h a volcado a organizar comedores populares y otras
formas de autoayuda alimentaria.18 La cooperacin de las pro-
pias personas interesadas y de las organizaciones internaciona-
les o extranjeras permite que estos esfuerzos se mantengan.
El Estado, alegando problemas de caja fiscal, n o h a desarro-
llado u n programa de asistencia social realista y significativo, a
pesar del violento ajuste econmico que se vive desde agosto de
1990. E n consecuencia, no slo no cumple la labor asistencia1
mnima que le corresponde, sino que n i siquiera colabora significa-
tivamente con estas organizaciones populares de supervivencia.
E n la prctica, los comedores populares sirven para que el
Estado se desentienda de su responsabilidad. No es que estemos
contra la autoayuda, pero tampoco se t r a t a de que con l a autoa-
yuda el Estado sea relevado de preocuparse del problema de
pobreza extendida en el pas.

Neoliberalismo

Todo lo anterior se hace en nombre del liberalismo, reinterpre-

tado por tecncratas y polticos.19
Es verdad que el liberalismo plante u n a sociedad e n l a que
la libertad y la iniciativa particular seran los motores del proce-
so social, pero no plante nunca la existencia de u n Estado dbil,
pequeo y relativamente inerme frente a los poderes estableci-

17 Sobre la polica y s u operacin dentro d e la sociedad puede verse u n o d e los pocos

trabajos escritos sobre el tema, Vegas Torres, Jos M a r t n . F u e r z a s policiales, socie-
d a d y constitucin. Lima: Instituto d e Defensa Legal, 1990.
18 Ver respecto de este tenia Stein, Steve y Carlos, Monge. L a crisis del E s t a d o p a t r i ~ n o -
n i a l e n el Per. Lima: Instituto de Estudios P e r u a n o s y Universidad d e Mianii
Editores, 1988. Cap.111,pp.130 y siguientes.
19 Sobre el neoliberalismo criollo e s interesante Abugattas, J u a n . E l L e u i a t ~apedrea-
~
do: l a polmica sobre el Estado e n el P e r , en Varios Autores. E s t a d o y sociedad:
relacio~respeligrosas.Linia, DESCO, 1990, pp.81 y siguientes.
PERFILES LATINOAbERICANOS

dos. No lo podra haber planteado porque, entre otras cosas, no

hubiera podido derrotar ni al monarca ni a los realistas reaccio-
narios. Un Estado debil, incapaz de enfrentarse a los intereses
dominantes como el que proponen muchos neoliberales criollos
no es pues liberalismo.
De otro lado, si bien es cierto que el liberalismo como doctri-
na nunca se preocup de los pobres porque uno de sus axiomas
era la igualdad formal de los seres humanos,20 los Estados libe-
rales del siglo pasado, a su modo y en la medida de sus posibili-
dades, empezaron a preocuparse en la prctica de los pobres y
desvalidos, aunque slo fuera porque no les qued otra alterna-
tiva: la organizacin de estos sectores durante la segunda mitad
del siglo XIX les dio poder de negociacin que debi ser creciente-
mente atendido. As aparecieron muchos organismos y reglas de
funcionamiento del Estado -ver solamente, en este sentido, el
desarrollo del derecho laboral durante la segunda mitad del XIX
y primera del xx.
Por lo tanto, la idea del Estado chico, dbil y poco caritativo
no es parte del liberalismo de buena cepa sino creacin contem-
pornea, que se basa en una reaccin frente a los excesos del
Estado benefactor de los ltimos sesenta aos en materia de
gasto, burocratismo, gigantismo e ineficiencia.
Pero la crtica a este Estado, y la correccin de sus defectos,
no tienen como nica y correcta respuesta la neoliberal: que uno
tenga razn en la crtica que hace, no quiere en absoluto decir
que tenga razn en la propuesta alternativa que presenta. El
neoliberalismo tiene que mostrar que su propuesta es correcta.
Por ahora hay algunas circunstancias que parecen favorecer-
lo: el neoliberalismo ha criticado enrgicamente la ineficacia, el
burocratismo y el clientelismo. Los liberales contemporneos
tienden a poner reglas a todos, o a casi todos, dando mayor
uniformidad aunque no necesariamente equiparidad a la exigen-
cia de deberes frente al Estado.

20 Ningn liberal de monta entre los siglos XVIIy XIX fue particularmente devoto a los
problemas de los pobres, salvo obviamente Juan Jacobo Rousseau. Pero la historia ha
mostrado claramente que de l s e tom s6lo una parte, y precisamente la que no s e
refera a los pobres.
 EL ESTADO PERUANO

Algunos liberales, no todos, luchan a favor de la moralizacin

y eso, en un pas profundamente erosionado por la corrupcin
pblica,21 es una importante fuente de legitimacin. En este
sentido es correcto decir que el gobierno de Fujimori da u n a
imagen de honestidad que contrasta con los dos gobiernos cons-
titucionales anteriores y particularmente con el del periodo
1985-1990.
Finalmente, el liberalismo es favorecido en el Per porque la
crisis econmica y social que se vive, canaliza los esfuerzos hacia
las soluciones individuales -trabajo informal, decaimiento de las
organizaciones gremiales y reduccin considerable del proleta-
riado tradicional, dificultad de la accin colectiva por las urgen-
cias de la subsistencia diaria, etctera.
En estas circunstancias, el liberalismo parece haber sido
asumido como doctrina de vida cotidiana y, en consecuencia, los
neoliberales parecen remar a favor de la corriente.
Sin embargo, el neoliberalismo choca en el Per con dos
grandes problemas para los que no tiene solucin y que son la
situacin de carencia de las mayoras y la subversin terrorista.
Ambos aspectos, desde luego, tienen estrechas conexiones entre s.
La poltica econmica de ajuste era indispensable y comenz
en el Per en agosto de 1990. Pero un ajuste drstico sin u n
programa de emergencia social que amaine las trgicas conse-
cuencias de las medidas macroeconmicas en las gentes comunes y
corrientes -especialmente las de menores ingresos- es algo verdade-
ramente impensable.
Sin embargo, en el Per hasta este momento, veinte meses
despus del comienzo, no existe un programa de emergencia sino
esencialmente la autoayuda de la organizacin popular para la
subsistencia. Esto es aplicacin de una poltica ortodoxa y fan-
ticamente liberal a un pas que difcilmente puede soportarla.
De otro lado, al tomar las decisiones macroeconmicas, no se
tiene en cuenta que el Per es un pas con subversin terrorista
en el cual ajuste sin emergencia, violencia sin polica y problemas

21 Ver sobre este tenia Stein, Steve y Carlos Monge. La crisis del Estado patri>nouial
en el Per. Lima: Instituto de Estudios Peruanos y Universidad de Miami Editores,
1988. Cap.11.
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sin administracin de justicia -por poner slo tres aspectos rele-

vantes hoy recortados por las angustias fiscales-, no pueden sino
atizar las ascuas subversivas. En otras palabras, es una poltica
econmica inespacial e intemporal, puramente ideolgica y, slo
por ello, digna de ser puesta bajo lupa.
E n definitiva, este neoliberalismo que parece tan sacado de
los libros como algunos marxismos recalcitrantes del pasado,
tiene crticas muy acertadas a los defectos del Estado que dilapi-
da recursos y obstaculiza la iniciativa individual. Tiene tambin
propuestas acertadas -mejor y ms comprehensiva regulacin de
la vida social, tendencia a la uniforme aplicacin de ciertas reglas
tradicionalmente escamoteadas por los grandes intereses, inge-
nio para la desburocratizacin, disciplina fiscal, liberalizacin de
trabas a la iniciativa privada. Pero al mismo tiempo, tiene tre-
mendos defectos que son s u fanatismo, su soslayo de las condi-
ciones reales de la sociedad en que se aplica y, en el caso del Per,
su indiferencia ante el sufrimiento de la mitad de la poblacin
nacional y el hecho de considerar la poltica de pacificacin de la
violencia terrorista, como desconectada de la poltica econmica
y social.
Se construye, as, u n Estado que es para los ms iguales
parafraseando a Orwell pero no para todos y, en esas condicio-
nes, se generan posibilidades de violencia social, econmica,
poltica y delictiva, que a su vez tienen posibilidades de expan-
sin imprevisibles.

En lo institucional, se busca fortalecer al Poder Ejecutivo, dejando al

Poder Legislativo fundamentalmente en un rol de control poltico.
Esto ya ocurri en oportunidad de dictarse la Constitucin
Poltica vigente en 1979,con las atribuciones referentes al ma-
nejo presupuestal: en el sistema constitucional vigente la inicia-
tiva de gasto e s del Poder Ejecutivo y expresamente se dice que
los senadores y diputados carecen de ella -salvo, desde luego, al
determinar el presupuesto interno del Congreso.
Pero, adicionalmente, a principios de 1992 ha sido aprobada
por el Congreso u n a Ley que determina las facultades extraordi-
 EL ESTADO PERUANO

narias del Poder Ejecutivo y su fiscalizacin por el Poder Legis-

lativo. En teora esto es correcto pero, en realidad, en nuestro
criterio produce una profunda transformacin de las reglas de
juego para el ejercicio del poder formal. Y la razn es sencilla: la
Constitucin peruana prev que el Poder Legislativo dicta las
leyes y que el Ejecutivo las obedece, salvo excepciones. Lo que la
regulacin que comentamos establece, es que el Poder Ejecutivo
tambin puede normar y que el Legislativo fiscaliza y, de ser el
caso, corrige. Esto cambia sustantivamente el balance de fuerzas
a favor del Ejecutivo, que se convierte en una suerte de super-r-
gano legtimamente dotado de facultades para ser tal. En este
caso, creemos que se ha roto ya el margen de tolerancia de la
organizacin del aparato de Estado con base a la separacin de
poderes.
No tenemos objecin de fondo a que eventualmente ese sea el
esquema poltico en lo que se refiere al Ejecutivo pero, en ese
caso, el Poder Legislativo, y sobre todo las minoras represen-
tadas en l, tienen que poseer mayor injerencia de la que tienen
hasta ahora en el control. No para que puedan censurar minis-
tros, desde luego, pero s cuando menos para poder discutir con
ellos.
Un elemento que habra que tomar en consideracin en este
esquema es la renovacin del Congreso por mitades -o inclusive
por tercios-, de tal manera que el pueblo pueda ser mejor escu-
chado en el diseiio de las polticas, tanto por el Ejecutivo como
por el Legislativo, al tiempo que se refuerza la legitimidad de u n
Legislativo siempre renovado frente a un Poder Ejecutivo que
tiende a ser ms estable.
En adicin a ello, se ha dictado una nueva Ley Orgnica del
Poder Judicial, que hace algunas modificaciones importantes al
sistema existente desde 1963 -ao en que se dict la ley anterior-,
pero los cambios son demasiado pocos y demasiado tarde:
- No se reestructura sustantivamente la organizacin ni jerr-
quica ni geogrfica del Poder Judicial, de manera que la justi-
cia lenta, tarda y lejana seguir siendo la regla.
- No hay una drstica reforma de los procedimientos, que garan-
tice su cercana y abaratamiento para el posible litigante comn.
PERFILES LATINOAMERICANOS

S hay esfuerzos por dictar una legislacin de arbitraje mo-

derna, que permita que los interesados vayan a tribunales arbi-
trales cuyos laudos sean luego exigidos por el Poder Judicial.
La idea arbitral es buena en s misma. Es una forma de
justicia privada regulada por el Estado que tiene alcurnia y
legitimidad en el derecho. Pero, obviamente, es para quienes
tienen como pagarla -y suele ser cara, aunque eficiente. Es decir,
es liberal en la concepcin y produce el resultado de jugar a favor
de los ms ricos. De hecho, buena parte de las empresas impor-
tantes del PePi, solucionan ya hoy da sus diferencias con rbi-
tros, aunque dentro de una legislacin abiertamente insuficiente
para regular su funcionamiento.
Como puede apreciarse, las reformas institucionales que se
busca poner en ejecucin son todas horizontales en la terminolo-
ga de Eoewenstein,22 es decir, de mayor eficiencia de los rga-
nos, y de control interorgnico. No son medidas que tiendan a
reforzar el control democrtico vertical de abajo hacia arriba, es
decir, del pueblo hacia el gobierno.
La democracia representativa restringida parece seguir sien-
do la opcin, sin modificaciones que la hicieran ms acequible y
legitimada ante el pueblo. Tradicionalmente se ha sostenido que
el nico antdoto de este mal est en las formas directas de
democracia. Esto es cierto en parte aunque tiene enemigos. Para
quienes hacen fcil uso del recurso al descrdito de ellas, es
bueno recordar que en los iSltimos diez aios, Uruguay primero y
Chile despus, se libraron de terribles dictaduras por el ejercicio
valiente del plebiscito popular.
Pero, adems, existe toda otra batera de medidas institucio-
nales que pueden dar mayor participacin al pueblo: renovacin
del Congreso por mitades o tercios, regionalizacin con descen-
tralizacin efectiva del poder, municipalizacin de ciertas tareas
que h a concentrado el gobierno central y que no debieran corres-
ponderle, etctera. Que esto no se haga significa, en realidad, que
no hay voluntad de democratizar sino ms bien, de mantener un
Estado slo formalmente democrtico.

22 Lowenstein, Karl. Teora de la Corrstitucirr. Barcelona: Ediciones Ariel, 1964.

 EL ESTADO PERUANO

Imperativos para los que parece

no haber voluntad poltica
El P e r necesita de u n a serie de decisiones que permitan u n
desarrollo ms cabal no slo de su economa, sino tambin d e s u
pueblo como sociedad, y de s u vida poltica.23 Aqu, de e n t r e
muchos, planteamos dos temas adicionales a los y a tratados y
que nos parecen centrales.

La integracion social

El neoliberalismo imperante no tiene respuesta a u n o de los

problemas centrales del pas que es cmo integrar e n u n a sola
comunidad social y poltica, sin marginaciones, a toda la varie-
dad poblacional, racial y cultural del Per. Simplificadamente, la
eleccin neoliberal consiste en apostar a l a occidentalizacin de
todos, mediante la incorporacin al mercado y al mbito de lo
moderno. El que no ingresa por este camino, perder l a posibili-
dad de participar y ser cada vez ms marginal.
De hecho, sta es la consecuencia del liberalismo aplicado e n
extremo en la historia, y es parte de lo que ocurre e n el primer
mundo: u n amplio grupo de la sociedad marginado de s u s bene-
ficios. Pero al aplicar la misma receta en pases en los cuales la
marginacin superar a la mitad de la poblacin ser imposible
l
construir el progreso y la paz.
Analizadas as las cosas, por consiguiente, l a concepcin de
Estado subsumida en la idea neoliberal tiene que ser rediscutida
y reformulada.

23 Dos propuestas interesantes y de diferente ptica poltica pueden verse e n el libro

compilado por Julio Cotler. Estrategias para el desarrollo de la democracia: e ~ iPer .
y Amrica Latiua. Lima: Instituto de Estudios P e r u a n o s y Fundacin Friedrich
Nauniann Editores, 1990. Los trabajos son: Franco, Carlos. " P a r a la construccin d e
u n rgimen poltico democrtico-participativo"; y, B u s t a m a n t e Belaunde, Luis. "Es-
trategias p a r a el desarrollo de la democracia: el caso del P e r . "
 EL ESTADO PERUANO

montar un Estado desprejuiciado de tradiciones y atento a la

realidad cambiante del pas. Los aportes crticos y programticos
del liberalismo son tan importantes como sus lmites y, probable-
mente, el pndulo tendr que llegar al extremo e iniciar otra
oscilacin para que podamos encontrar una posicin intermedia
que no por lo eclctica, sino por lo razonable, sirva para una
organizacin ms cabal del Estado. Porque, resulta obvio, esta-
mos acercndonos al extremo liberal del curso pendular de la
poltica.

Lima, marzo de 1992.