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SANCIONADOR:
El transcurso del tiempo es un hecho jurdico natural que en s mismo o en concurrencia con
otros hechos genera efectos jurdicos de trascendental importancia. Tales efectos tienen la
virtualidad de crear, modificar o extinguir derechos u obligaciones, y pueden incidir tanto en las
relaciones privadas como en las relaciones de derecho pblico que surgen con motivo del inicio
de un procedimiento administrativo (administracin pblica - administrado).
1. Introduccin
El transcurso del tiempo es un hecho jurdico natural que en s mismo o en concurrencia con
otros hechos genera efectos jurdicos de trascendental importancia[1]. Tales efectos tienen la
virtualidad de crear, modificar o extinguir derechos u obligaciones, y pueden incidir tanto en las
relaciones privadas como en las relaciones de derecho pblico que surgen con motivo del inicio
de un procedimiento administrativo (administracin pblica administrado).
Recientemente, con la publicacin del Decreto Legislativo N 1272, Decreto Legislativo que
modifica la Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley N
29060, Ley del Silencio Administrativo[3] (en adelante el Decreto Legislativo), se opt por
incorporarla. De ella nos ocuparemos en las siguientes lneas, pero no en todos sus aspectos,
sino solo en lo relativo a las razones de su incorporacin, su definicin y diferencia sustancial con
la prescripcin, sus plazos, formas de declaracin, sus efectos sobre los procedimientos
sancionadores en trmite y una especial referencia a la imposibilidad de su aplicacin en el
procedimiento recursivo.
Conforme se indic ut supra antes de la modificacin a la Ley N 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General (en adelante la LPAG) la caducidad o perencin no se encontraba
regulada en el ordenamiento administrativo general. Este vaco ocasionaba que gran parte de las
entidades, salvo aquellas cuya regulacin especial s la contemplaba, legtimamente podan
resolver sus procedimientos sancionadores en meses o aos luego de haberlos iniciado, toda vez
que el nico factor impulsor de la tramitacin oportuna consista en la eventual prdida de la
potestad sancionadora para determinar la comisin de infracciones e imponer sanciones, es
decir, que con el trascurso del tiempo opere la prescripcin: una institucin jurdica que, tal
como veremos ms adelante, incide sobre otro mbito del derecho administrativo sancionador y
cuyos plazos son relativamente ms extensos.
Bajo esa ptica, en tanto no se evidenciase el riesgo de perder aquella potestad punitiva, las
entidades que conducen procedimientos sancionadores se tomaban su tiempo. Dicha
pasividad generaba gran incertidumbre en los administrados que haban sido pasibles del inicio
de un procedimiento administrativo sancionador, en razn a que no tenan certeza del tiempo
mximo de su duracin. Ello indudablemente transgreda principios medulares como el debido
procedimiento administrativo y la seguridad jurdica.
De otro lado, cabe sealar que de ninguna manera debe confundirse la caducidad con la
prescripcin, por cuanto si bien ambas instituciones forman parte del derecho administrativo
sancionador aquellas operan en mbitos distintos de este: la primera incide sobre el
procedimiento administrativo sancionador (tiempo de duracin del mismo) y la segunda afecta a
la misma potestad (facultad) sancionadora con que cuenta la autoridad administrativa para
determinar la existencia de una infraccin administrativa e imponer la sancin respectiva[6].
La diferencia anotada puede advertirse ntidamente en la LPAG, toda vez que cuando regula la
prescripcin en su artculo 233 dispone que:
Como toda institucin jurdica vinculada al transcurso del tiempo la caducidad cuenta con un
plazo inicial, dies a quo, y uno final, dies ad quem. El plazo inicial se configura con la notificacin
de la imputacin de cargos (acuerdo de iniciacin) y el plazo final, con la notificacin del acto
administrativo que pone fin al procedimiento sancionador (impone sancin o declara su
archivo).
Para fines didcticos y considerando la regulacin vigente se puede distinguir dos plazos, a
saber:
Plazo general.- Es el plazo aplicable cuando la ley especial no ha previsto trmino alguno. El
tiempo lmite es de nueve (09) meses, salvo circunstancias excepcionales en cuyo caso puede ser
ampliado por tres (03) meses adicionales, siempre que se emita la resolucin de ampliacin,
debidamente motivada, antes del vencimiento de los nueve (09) meses.
De manera preliminar, indicamos que la caducidad opera ipso iure, es decir, automticamente,
con el mero transcurso del tiempo y sin requerir circunstancia adicional alguna. En ese sentido,
una vez transcurrido el plazo aplicable (general o especial), sin que se haya instruido, resuelto y
notificado la decisin final, corresponde archivar el procedimiento administrativo, sin
pronunciamiento sobre el fondo. Siendo ello as, la resolucin que la dispone tiene carcter
meramente declarativo y no constitutivo, entendindose caducado el procedimiento cuando se
cumpli el plazo y no al momento de emisin de aquella resolucin o cuando esta sea notificada.
Es preciso traer a colacin que la prescripcin regulada el artculo 233 de la LPAG -antes de la
publicacin del Decreto Legislativo- generaba incertidumbres e interpretaciones contradictorias
en cuanto a su aplicacin, por cuanto de su tenor se interpretaba que slo era viable declararla
cuando el presunto infractor lo haya alegado mas no de oficio. Se indicaba que [c]onforme a su
propia naturaleza, ninguna autoridad puede plantear de oficio la prescripcin, del mismo modo
como no puede fundar sus decisiones en su propia desidia. Por ello, es que la prescripcin
ganada se alega por el interesado y corresponde a la Administracin resolverla sin abrir prueba,
sin formar incidente o pedir otro acto de instruccin que la mera constatacin de los plazos
vencidos[7]. De otro lado, quienes no asuman una postura concreta precisaban que[l]a norma
no establece si la prescripcin puede ser declarada de oficio, por lo que es un tema
controvertido. Razones de inters general podran justificar ambas posiciones [declaracin de
oficio o a instancia de parte][8].
Bajo tales consideraciones y a fin de evitar interpretaciones contradictorias como las suscitadas
en torno a la prescripcin, respecto de la caducidad, se crey conveniente disponer
expresamente y desde el inicio que la misma pueda ser declarada de oficio por el rgano
competente (autoridad resolutora) o a instancia del administrado. En ese sentido, se habilita
legalmente no slo a la autoridad administrativa para declararla, sino tambin al administrado
para solicitar que el rgano competente declare caducado el procedimiento, en el supuesto que
pese haber operado no lo haya declarado. Ahora bien, el rgano competente solo podr
rechazar dicha peticin cuando considere que el plazo aplicable an no se consum en su
integridad.
A decir del profesor Monroy Glvez[10], mutatis mutandis, cuando se expide una norma
procedimental se presentan tres situaciones que deben ser analizadas separadamente: la
primera es cmo van a ser afectados los procedimientos que han concluido; la segunda es qu
va ocurrir como los procedimientos que se van a iniciar, y la tercera, qu debe ocurrir con los
procedimientos en trmite.
En el primer supuesto el tema es sencillo: los procedimientos concluidos no son afectados por la
nueva norma. Del mismo modo aparece clara la solucin al segundo caso: los nuevos
procedimientos se deben seguir con la nueva ley. Las incertidumbres, se originan en relacin al
tercer supuesto.
Sin embargo, aquellos conflictos normativos temporales slo se pueden dar cuando existan dos
normas, una antigua que es derogada y una nueva que entra en vigencia.
Los procedimientos sancionadores concluidos en va administrativa y los que hayan sido objeto
de impugnacin mediante los recursos administrativos no son afectados.
La ltima regla es de suma importancia, toda vez que permite aplicar la caducidad a los
procedimientos en trmite solo cuando termine la vacatio legis prevista, evitndose el
decaimiento masivo de los procedimientos sancionadores cuyo plazo de conduccin, a la fecha
de entrada en vigencia del Decreto Legislativo, excedan los nueve (09) meses. Asimismo,
promueve la igualdad entre los administrados a quienes se les inici un procedimiento
sancionador antes del 21 de diciembre de 2016, quienes no tenan certeza sobre el tiempo
mximo de duracin del mismo, y los administrados a quienes se les inici un procedimiento a
partir del 22 de diciembre de 2016 que si cuentan con dicha informacin.
El numeral 1 ultimo prrafo del artculo 237-A de la LPAG, establece que la caducidad no aplica
al procedimiento recursivo, es decir, no opera en la etapa impugnativa; por ende, el mbito
donde puede ser declarada de oficio o alegada por el administrado se restringe al procedimiento
administrativo sancionador en primera instancia.
Tal regulacin es compatible con el tenor del artculo 206 numeral 206.1 de la citada norma, el
cual dispone que:
3. Conclusin
Sin lugar a dudas con dicha institucin se garantizar la vigencia de principios como el debido
procedimiento, que comprende, entre otros, el derecho a un plazo razonable, y la seguridad
jurdica, que a decir de nuestro mximo intrprete constitucional supone la predictibilidad de
las conductas de los poderes pblicos frente a los supuestos de hecho determinados por el
derecho, adems constituye una garanta que informa a todo el ordenamiento jurdico
consolidando la interdiccin de la arbitrariedad[14].
[1] Cfr. VIDAL RAMREZ, Fernando. Prescripcin extintiva y caducidad. Cuarta edicin. Lima:
Gaceta Jurdica S.A., 2002, p. 17.
[2] NIETO GARCA, Alejandro. Derecho administrativo sancionador. Quinta edicin. Madrid:
Editorial Tecnos, 2012, p. 550.
[5] GMEZ TOMILLO, Manuel y SANZ RUBIALES, igo. Derecho Administrativo Sancionador.
Parte general. Teora General y Prctica del Derecho Penal Administrativo. Segunda edicin.
Pamplona: Editorial Arazandi S.A., 2010, p.771.
[6] Cfr. MACASSI ZAVALA, Juan Pablo. La nueva caducidad del procedimiento administrativo
sancionador en el D. Leg. N 1272. En: Actualidad Jurdica, N 278, Gaceta jurdica S.A., Lima,
2017, pp. 67-68.
[7] MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
General. Undcima edicin. Lima: Gaceta Jurdica S.A., 2015, p.802
[8] GUZMAN NAPUR, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General. Segunda
edicin. Lima: Instituto Pacifico S.A., 2016, p. 680.
[10] Cfr. Monroy Galvez, Juan F. Teora General del Proceso. Tercera edicin. Lima: Librera
Comunitas E.R.L., 2009,p. 108-109. Si bien los planteamientos del autor se refieren al derecho
procesal, resultan vlidos trasladarlos al procedimiento administrativo.
[11] Adems de ello, no existiendo un conflicto de dos normas que regulen plazos de caducidad
diferenciados, por ejemplo, una antigua que establezca un plazo de tres (03) aos y otra nueva
que establezca el plazo de nueve (09) meses prorrogables.
[12] Sentencia del Tribunal Supremo Espaol, de fecha 15 de diciembre de 2004, recada en el
Expediente N 8106/2044
[13] Peticin administrativa que activa la facultad revisora de la administracin pblica de sus
propias decisiones.
[14] Cfr. Sentencia del Tribunal Constitucional, de fecha 30 de abril de 2003, recada en el
Expediente N 0016-2002-AI/TC.