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Abril de 2009
Introduccin
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Para este trabajo hemos tomado como base el artculo de Ilari, Sergio, El modelo burocrtico en la
gestin de polticas sociales? Los gobiernos locales en la Argentina de los aos 80 en Falappa, Fernando
y Mossier, Vernica (coordinadores) La poltica social en perspectiva histrica, UNGS, en edicin
CENTRALIZACIN DESCENTRALIZACIN
En ese mismo momento, Daniel Garca Delgado presentaba en relacin a los cambios
polticos institucionales de los gobiernos locales en Argentina, otro esquema que logr
13 tambin una difusin importante en Amrica latina y en donde al igual que en el texto
de Franco, se caracteriza de burocrtico al modelo tradicional3:
Tambin Bernardo Kliksberg haba avanzado unos aos antes con un planteo similar,
tanto al referirse a los cambios que se estaban produciendo en la gestin de empresas
(1979) como a la gestin pblica en general: El modelo gerencial tradicional tiene una
percepcin bsicamente formalista de la organizacin... Ese esfuerzo conducir a
generar el organigrama, la descripcin de funciones, manuales de normas, de
circuitos... (1995) Frente a las necesidades de flexibilizacin que el contexto
2
El autor presenta con algunas diferencias esta dimensin.
3
El cuadro original incluye adems otros criterios, que no hemos incluido en este caso para centrar el
anlisis slo en algunos aspectos.
turbulento actual demanda, le llamar al modelo tradicional de reduccionismo
formalista.
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Ahora bien, no cabe dudas de que el diagnstico podra haber tenido pertinencia para
la discusin respecto de las administraciones pblicas nacionales de los pases
desarrollados, en particular las del centro y norte de Europa, donde realmente se
constituyeron administraciones pblicas con alto grado de burocratizacin. Pero vale
el mismo diagnstico para las administraciones latinoamericanas en general, sin
reconocer diferencias entre los regmenes polticos? Y tanto para los gobiernos
nacionales como a las administraciones locales? A partir de un estudio de la gestin
social entre 1984 y 1987, en un municipio de la Provincia de Buenos Aires, Argentina,
en este trabajo presentaremos algunas reflexiones sobre la modalidad de gestin que
las reas sociales adoptaron al regreso a la democracia. Las conclusiones obtenidas
nos permitirn reflexionar respecto del modelo prevaleciente en las reas sociales de
los gobiernos locales de la Amrica Latina post dictadura.
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La elaboracin de un ndice para la medicin del grado de burocratizacin de reas sociales de
gobiernos locales intermedios constituye uno de los productos del Proyecto Polticas Sociales y Modelos
de Gestin Pblica. Niveles sub nacionales de gobierno en Argentina, en el marco del Programa Prioritario
Espacio pblico y polticas: representaciones, prcticas y actores. Argentina a partir de la dcada del 80,
Universidad Nacional de Quilmes, 2007 2009, dirigido por Sergio Ilari.
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Aqu se podra abrir otro debate que lleva a analizar las funciones y disfunciones de la burocracia, tema
ampliamente debatido en la bibliografa. A nivel organizacional, una perspectiva interesante respecto de la
formalizacin es la de Ricard Hall (1996). No entraremos en este debate, a fin de centrarnos en el
objetivo del trabajo.
Desagregadas las dimensiones del modelo podramos preguntarnos, hasta qu
puntos era burocrtica la gestin pblica de los aos 80 en Latinoamrica? Desde una
perspectiva macrosocial, consideramos acertada la posicin que adoptaron Peter
Evans (2003), Guy Peters (2003) y Koldo Echevarria (2005), quienes dan cuenta del
bajo nivel de burocratizacin real de las administraciones latinoamericanas,
sealando que slo existen en ellas algunos espacios puntuales organizados con tales
caractersticas. Sin embargo, si ampliamos an ms el foco de anlisis podramos
afirmar que ya en la propia naturaleza de los Estados Perifricos se encuentra una
13 limitada organizacin autnoma del estado y una dbil constitucin de las instancias
superiores de gobierno de acuerdo a un modelo racional, neutral o burocrtico. En un
marco de heterogeneidad estructural de las formaciones sociales y de ausencia de un
espacio econmico nacional integrado y un mercado nico (Evers: 33 y 71), el aparato
estatal se va constituyendo con mltiples funciones diferenciadas, muchas veces
capturadas por intereses particulares y con un bajo grado de institucionalizacin
formal. Desde ya, cabe distinguir que a nivel nacional algunas organizaciones
pblicas adquirieron componentes cercanos al modelo, tal como los Ministerios de
Relaciones Exteriores o el Poder Judicial. Incluso tambin podramos visualizar
organismos de este tipo en el mbito de las reas que gestionan las polticas sociales
universales, de salud y educacin, an estando stas en manos del gobierno nacional
o a cargo de las administraciones provinciales. Pero tampoco se salvaron de ser
catalogadas por el discurso hegemnico de los 90, de burocrticas el resto de las
reas sociales, varias de ellas pobremente institucionalizadas e incluso tambin
quedaban as caracterizados los gobiernos locales.
Lo que queda claro es que parecera existir una correspondencia entre el modelo
patrimonial de gestin y las relaciones de negociacin clientelar. Informalizacin,
discrecionalidad, personalismo, lealtades pareceran ser conceptos constitutivos en
ambos casos. Ahora bien, qu caractersticas debera tener un modelo de gestin
pblica en donde se hayan institucionalizado las prcticas clientelares?
Tomando como base la proyeccin que hace Oscar Oszlak (1980) de las
caractersticas que distingue Max Weber acerca del rgimen patrimonial tradicional a
las modernas administraciones pblicas y en particular a las latinoamericanas del siglo
XX, podramos afirmar que un modelo clientelar se asienta en la dominacin de un
solo hombre, donde los bienes pblicos son considerados y administrados como
propios por el lder. El lder ocupa el centro de la escena poltica, desde donde ejerce
el poder fundado en relaciones personales y obligaciones recprocas, conformndose
as una estructura jerrquica radial (Oszlak:1980:42-43).
Sabido es que este modelo de gestin se desarrolla con un alto grado de informalidad.
Y de existir la normativa, fundamentalmente cumple una funcin de pantalla. Slo se
cumple la fraccin de la norma que interesa, en funcin de los objetivos del funcionario
pblico.
A fines de los aos 80, tomando como base a varios municipios argentinos, Pedro
Prez haca una muy apropiada descripcin de los modelos de gestin local, a los que
denominaba clsicos ampliados, dado los cambios que se estaban produciendo en el
contexto y la readecuacin del rol del municipio clsico prestador de servicios al
contexto vigente de aumento de la pobreza y la inequidad. Prez observaba que el
modelo clsico se estaba transformando o ampliando en dos direcciones, por una
parte una ampliacin de carcter democrtica y por otra, la consolidacin del modelo
clientelar. Los municipios estudiados que eran ms cercanos a este modelo
presentaban una limitada calificacin del personal, bajos salarios; escasos de
recursos materiales de trabajo y una notoria desorganizacin administrativa,
provocada por el crecimiento de reparticiones y de cargos jerrquicos. Adems,
observaba en ellos el estilo inmediatista de gestin, el cual tiende a limitarse a la
produccin de un reducido espectro de productos, en funcin de demandas puntuales
y a cambio de apoyo poltico (1991:208). Humberto Vargas llegaba a similares
conclusiones tomando como base la situacin de municipios intermedios de Bolivia. El
modelo sigue los patrones anteriores de manejo patrimonialista, clientelar y
excluyente (1991:75). Y estas mismas caractersticas detectaba Fabio Velsquez en
Colombia. El clientelismo vigente implica que los intermediarios polticos atienden las
necesidades populares slo de manera selectiva, preferiblemente individual y a
13 condicin de que los beneficiarios acepten su papel de subordinacin y de electorado
cautivo (1991:124)
Llevando el tema a los gobiernos locales, Prez seala que adems de la ampliacin
clientelar, existe en ese perodo una segunda ampliacin del modelo clsico de los
gobiernos locales, hacia una modalidad democrtica. En los aos 80 aparecan
experiencias innovadoras de municipios o al menos de reas determinadas de dichos
municipios, donde se intentaba modificar las lgicas tradicionales de accin,
generando prcticas democrticas y/o de participacin ciudadana. En estos casos, el
tipo de vnculo establecido con la poblacin supona la organizacin autnoma y su
participacin en procesos decisorios. Dado que el cambio slo se visualizaba en
algunas de las reas de gobierno, es que el autor lo describe como en transicin.
(209). Tambin cabe agregar que estas experiencias participativas se estaban dando a
lo largo de todo el continente, pero en ningn caso de manera generalizada. Dos
experiencias tuvieron bastante difusin en los aos 80 en la provincia de Buenos
Aires, Argentina, la del municipio de Zrate y su programa participativo de
relocalizacin del Barrio de la Carbonilla6, as como tambin experiencias de mayor
amplitud, tal como la conformacin de los Consejos de la Comunidad en el municipio
de Moreno7. Tambin emergieron en toda Amrica latina experiencias de este tipo,
claramente vinculadas con el nuevo contexto democrtico. As puede destacarse la
experiencia de los Talleres Municipales de Planificacin que desde 1988 se
desarrollaron en Sucre, Bolivia; los Comits de Gestin y las prcticas de los Cabildos
Abiertos en Ilo, Per; el inicio de la experiencia participativa de Villa El Salvador, Per
y tambin a fines de los 80, el Presupuesto Participativo de Porto Alegre.
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Hemos analizado y evaluado los resultados del programa en Ilari: 2003
7
Se puede acceder a una descripcin del caso en Herzer y Prez:1990
2. Analizando un caso. La gestin social en el Municipio de Florencio Varela
(1984 1987)
Por otra parte, cabe visualizar que la funcin de la educacin inicial no estaba ni
siquiera contemplada por la Ley Orgnica de Municipalidades de la Provincia de
Buenos Aires, norma que define en su art. 27, las funciones que pueden reglamentar y
desempear los gobiernos locales en esta jurisdiccin provincial. Con lo cual, el
panorama se caracterizaba por la ausencia de normas que enmarquen la intervencin
municipal en el campo de la educacin inicial, el bajo grado de divisin del trabajo y de
cumplimiento de jerarqua de autoridad y ni qu decir de seleccin del personal segn
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Entrevista c (pg. 3)
competencia tcnica. En todo el Municipio haba muy poco personal. Despus se fue
integrando la militancia con lo que se fue ampliado el personal9. A qu conclusin
podramos llegar con esta nueva informacin? Consideramos que es correcto hablar
de la constitucin del modelo burocrtico en la gestin de la poltica educativa, pero
limitando la afirmacin a ciertos servicios educativos, aquellos que alcanzaron
tradicionalmente la obligatoriedad y universalidad. Pero no as, aquellos servicios
educativos gestionados desde los municipios, los cuales en ese momento adoptaban
otra modalidad de gestin.
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Qu ocurra en otras de las reas sociales?
Desarrollo Social
El rea de Desarrollo Social sin duda tom relevancia en las reas municipales a partir
del retorno democrtico del 83. Sin embargo, fueron tomando funciones dependiendo
de la voluntad de los funcionarios a cargo del rea. En el municipio de Florencio
Varela, se encargaban de repartir algunos bolsones de alimentos a personas muy
necesitadas que no superaban la centena. Esta funcin no se realizaba segn normas
escritas y procedimientos establecidos, sino que se iba creando sobre la prctica
misma, el cmo y el a quin de la asistencia. A las personas que se acercaban, se les
haca una encuesta social y se discuta si se le daba o no asistencia, segn las
necesidades de cada familia.
Los procedimientos en el mbito municipal varelense, se iban construyendo a medida
que iban surgiendo las necesidades. Habamos diseado, en ese momento, un
formulario para ir llenando con la informacin de cada familia, como una ficha para ir
registrando a las familiasy curiosamente es el mismo que se sigue usando ahora,
por supuesto que hoy hecho con ms tecnologa.
Con respecto al ingreso del personal, si bien exista en el municipio un exmen de
ingreso que meda aptitudes fsicas e intelectuales, ste se dej de utilizar a partir de
1984. Lo cierto es que empezaron a entrar familiares y gente de confianza de los
funcionarios de ese momento; ingresaban por el hecho de ser militantes10.
Las funciones de los puestos de trabajo si bien estaban asignadas no respondan a
criterios formales de los sistemas burocrticos Cada uno saba lo que tena que hacer
porque cuando entramos, en nuestro caso antes de 1983, alguien nos haba dicho vos
tens que hacer esto as y as; tenamos bastante delimitado lo que haca cada uno,
9
Entrevista c (pag. 1)
10
Entrevista D
pero bamos respondiendo segn las necesidades que se presentaban a diario. No
haba nada escrito que nos dijera cules eran nuestras funciones.
Los ascensos eran establecidos por el poder de los funcionarios en la medida de las
limitaciones presupuestarias, no existiendo reglas claras de evaluacin y promocin
del personal. En mi caso, el Jefe de ese momento se iba, entonces le propuso al
Secretario que me quede yo a cargo, porque vena trabajando con l y saba cmo se
hacan la mayora de las cosas le gust cmo me desenvolva, y me propueso. As
es como llegu a ese cargo en ese momento.
13 La informalidad en la administracin de las reas sociales a nivel municipal impeda la
planificacin de acciones, el establecimiento de normas y el cumplimiento de las leyes
provinciales vigentes como la ley (Decreto/ley) orgnica de las municipalidades,
sancionada en 1958 en lo social vos sos la Cenicienta, cuando vos vas a una reunin
de gabinete, no te dejan hablar, te dan el mnimo de recursos, el 5%, no, el 3%, el
0,1% de los recursos municipales y es ms, si vos esos recursos no sos piola de
ordenarlos en una ordenanza para esto, te lo afanan, te lo afanana m me lo
afanaban para comprarles botas a la gente del corraln.11
Es interesante destacar, que si bien las dimensiones formales que se presentaron al
incio del presente documento que daran cuenta de la existencia o no de una sistema
racional-legal no estaban presentes, el acatamiento a las normas establecidas
(aunque stas fueran tcitas o poco delimitadas) s se cumpla, Tenamos una
formacin muy represiva, nadie se animaba a no hacer lo que te indicaban. ramos
muy jvenes y recin salamos de un gobierno militar. Claro que todo eso se fue
relajando con la democracia, pero nosotros que ya venamos trabajando seguimos
igual, hacamos lo que nos decan, no lo cuestionbamos12.
Salud
El rea de salud, quizs se asemeja ms al de educacin en cuanto a los niveles de
formalizacin de los cargos y funciones que deben desempear los agentes y
funcionarios pblicos y a los niveles de profesionalismo que se presume tienen que
tener no slo los profesionales que trabajan en sus dependencias sino tambin la
formacin profesional que tienen en general los funcionarios que ocupan lugares de
decisin en el rea.
As es que en el Municipio de Florencio Varela, en el rea de salud,sin embargo, en
los 80 se encontraban niveles de informalidad que provocaban acciones por fuera de
lo esperable en una organizacin racional-legal. Nosotros en el 85, 86 abramos
11
Entrevist F
12
Entrevista D y E
Centros de Salud en una casa de familia, nos prestaban una habitacin, una camilla y
venan un pediatra, una partera o ginecloga en el mejor de los casos13
Vivienda
Al tomar las reas sociales para la presente investigacin, no poda quedar fuera del
anlisis la vinculada a la tierra y a la vivienda. Sin embargo, durante los aos 80 eran
muy incipientes las acciones de los gobiernos locales referidos al diseo y/o
13 implementacin de polticas sociales cuyo objeto fuera la regularizacin o el
mejoramiento de la habitabilidad de las personas. Es as como en el municipio de
Florencio Varela, se cre recin en 1986 la primera Direccin de Tierras y Vivienda,
El desafo fue crear institucionalidad luego de realizar un diagnstico, para
implementar una poltica especfica de regularizacin de tierras ya ocupadas.
La construccin de esta Direccin estuvo signada de una gran horizontalidad
producto de los aos de apertura democrtica que se vivan. Se discuta todo, y las
instancias formales e informales de participacin eran utilizadas para la definicin de
las principales polticas. Se lleg al punto de discutir a quien iban a poner de Director
una vez que el Director anterior abandon el cargo, se discuti en asamblea y se
elev; por supuesto que no prosper, no fue aceptado por el Intendente. La jerarqua,
si bien se aceptaban las indicaciones del Director y de la Subsecretaria, las decisiones
eran tomadas en forma democrtica, a travs de permanentes reuniones participativas
de la totalidad de los empleados del sector.
Si bien no existan normas y procedimientos por escrito sobre las acciones propias de
la Direccin, s se realizaron las acciones pertinentes para que el Programa de
regularizacin de tierras fuera aprobado segn la legislacin vigente, cumpliendo los
procedimientos generales establecidos (aprobacin del Programa por el Concejo
Deliberante a travs de una Ordenanza).
La estructura de la Secretara sufri modificaciones segn las propias necesidades de
gestin, as a dos aos de la creacin de la Direccin de Tierras y Vivienda, se cre
una Subsecretara de Obras Pblicas y Programacin, de la cual dependa la
Direccin antes citada. Esto seala un bajo grado de estabilidad estructural, contrario
a lo que afirm Weber sobre la burocracia Sectores jurisdiccionales estables y
oficiales (Weber:3), o por la negativa, afirmaba que en las estructuras no
burocrticas, las comisiones y autoridad no estn delimitadas con precisin, sino que
se establecen de manera temporaria y para cada caso (Weber:5).
13
Entrevista F
Hacia el interior, la diferenciacin horizontal era muy informal, dividiendo tcitamente
las reas y funciones de los puestos de trabajo, es decir, se rompa con el principio
weberiano de las atribuciones fijas (Weber, EyS 717) y con el de competencia
jurisdiccional (Weber: 10).
Con respecto a los agentes municipales, en esta nueva estructura creada, el personal
ingresaba a travs de una entrevista personal con el Director y/o con la Subsecretaria,
sin rendir ningn tipo de examen sobre su capacidad. A pesar de ello, por ser un rea
muy especfica dentro de las reas sociales, ms del 60% del personal que ingres
13 posea estudios formales especficos para el rea (arquitectos, diseadores,
comunicadores). Contrario a las caractersticas de la burocracia, el salario de los
trabajadores de esta rea, era mayor al salario de la media de los trabajadores
municipales, no haban ingresado en una categora inferior con posibilidades de
ascenso, sino que directamente el ingreso era en una categora superior y sin
posibilidad real de movilidad, de ascenso.
3. Algunas conclusiones
Este modelo efectivamente vigente dispone de unas pocas dimensiones del modelo
burocrtico, pero no de otras sumamente importantes y propias de una gestin
pblica racional legal local tal como el acceso del personal por concursos, la
estabilidad laboral con un sistema de control y evaluacin eficaz, o la definicin de
normas tcnicas de procedimientos. Pero a esto cabe agregar que un componente
esencial de este modelo discrecional estara dado por la informalidad de las prcticas,
el no respeto de las pocas normas escritas, lo cual constituye el ltimo de los
componentes del modelo burocrtico que incluimos al iniciar este trabajo, pero que no
por su ubicacin debe ser menospreciado, sino todo lo contrario.
13 Cabe agregar, que fuera de las reas sociales y a su vez, del resto de las funciones
sustantivas de los municipios, podramos visualizar ciertas caractersticas del modelo
burocrtico. Nos referimos a las reas de apoyo, encargadas de la recaudacin, el
control contable, el rea de compras o la asesora letrada, donde el formalismo y la
jerarqua vertical se hacia presente. Pero esto no era la regla en el resto de las reas
de gobierno y como decamos, tampoco sera de esperar que en esas reas de apoyo
realmente se hubiera constituido un modelo de alto grado de burocratizacin, ante la
ausencia de otros componentes tal cual el de la impersonalidad, la seleccin y
promocin por concursos o el cumplimiento de las normas. Esto nos lleva a
considerarlo tambin dentro del modelo discrecional de gestin pblica local y lo
denominaremos formalista.
Frente al simplismo del discurso hegemnico planteado en los 90, consideramos que
el caracterizar a la gestin social municipal de carcter burocrtico, no se acierta en
el diagnstico, adems de ensombrecer la rica heterogeneidad que los municipios
argentinos estaban viviendo en ese momento, diversidad que incluso se expresaba al
interior de cada administracin al convivir reas en donde se gestaban o reproducan
modelos alternativos de gestin. Esto mismo se desprende de las primeras
aproximaciones al caso que estamos investigando actualmente y a su vez, el anlisis
que realizamos a mediados de los 90.
Sabido es que tanto en Argentina como en toda Latinoamrica, los gobiernos locales
casi no han avanzado en la fijacin de un servicio pblico profesional. En los 80,
saliendo de los perodos de dictaduras militares, existan reas donde se haba
instituido algunos componentes menores del modelo racional legal, tal como la de
Hacienda o Contabilidad, producto de la necesaria rendicin de cuentas. Pero esto no
cabe generalizarlo al resto del gobierno. En particular las reas que gestionaban las
polticas y los servicios sociales muchas veces fueron proclives al comportamiento
clientelar y muy en menor medida, a una gestin que alentaba la generacin de
espacios de deliberacin interna y participacin ciudadana.
Las reas sociales de los gobiernos locales han sido en los aos 80 particularmente
13 flexibles, an antes del auge del neoliberalismo y de los procesos de descentralizacin
y de promocin de estructuras adaptativas. Tal como haba detectado Guevara en la
Cuba de los aos 60, la falta de organizacin, el inmediatismo y la informalidad eran
la norma, ms que la existencia y cumplimiento de reglamentaciones rgidas.
Bibliografa