Gestion Publica y Rendicion de Cuentas PDF

Gestin Pblica y Rendicin de Cuentas:
Un enfoque basado en cumplimiento a uno

basado en resultados?
Mtro. Ernesto Velasco Snchez
Gestin Pblica y Rendicin de Cuentas:
Un enfoque basado en cumplimiento a uno basado en
resultados?
Directorio Comit Editorial
Salvador Vega Casillas Mijael Altamirano Santiago

Secretario de la Funcin Pblica
Rosa Isabel Montes Mendoza
Rafael Morgan Ros Jorge Romero Len
Subsecretario de Control y Auditora de la Gestin Pblica
Ricardo Uvalle Berrones
Elizabeth Oswelia Yez Robles Helena Varela Guinot
Subsecretaria de Atencin Ciudadana y Normatividad
Joel Salas Surez
Rogelio Carbajal Tejada
Subsecretario de la Funcin Pblica
Alfredo Esparza Jaime
Gloria del Carmen Muoz Len Coordinador de la Serie
Oficial Mayor
Luis F. Ostria Hernndez
Joel Salas Surez Coordinador Editorial
Titular de la Unidad de Polticas de Transparencia y
Cooperacin Internacional
Jos Antonio Bolvar Bustillo

Coordinador General de rganos de Vigilancia y Control
Moiss Herrera Sols

Titular de la Unidad de Asuntos Jurdicos
Alma de los ngeles Granados Palacios

Contralora Interna
Edicin a cargo de:
Unidad de Polticas de Transparencia y
Cooperacin Internacional
Direccin General Adjunta de Estudios y
Polticas de Transparencia y Rendicin de
Cuentas
Direccin General de Comunicacin Social
ndice
Presentacin 5
gestin pblica y rendicin de cuentas: 7

un enfoque basado en cumplimiento a uno basado en resultados?
Introduccin 7
I. Gestin pblica y rendicin de cuentas como problema 10

1.1 la gestin pblica como fenmeno social 10
1.2 rendicin de cuentas en la gestin pblica: definicin, dimensiones y tipos 18
II. Las formas tradicionales de rendicin de cuentas en la gestin pblica 33

2.1 mecanismos polticos 33
2.2 auditoras y revisin por instituciones especializadas 38
2.3 los tribunales 41
2.4 las jerarquas 43
III. Nueva gerencia pblica, gobernanza y rendicin de cuentas 47

3.1 nueva gerencia pblica y sus efectos en la rendicin de cuentas 47
3.2 nueva gobernanza y sus efectos en la rendicin de cuentas 88
Conclusiones 96
Una mirada de complejidad sobre la rendicin de cuentas en la gestin pblica
Notas 100
Bibliografa 114
Semblanza 125
Desde la perspectiva del autor, dicho proceso in-
tegral de rendicin de cuentas contribuir a im-
pulsar una administracin pblica dinmica y mo-
PRESENTACIN derna y, por ende, una gestin de gobierno ms
transparente, eficaz y eficiente en beneficio de la
Cuando nos referimos al concepto de rendicin ciudadana.
de cuentas en la gestin pblica, normalmen-
te pensamos en la forma de cmo contribuye a sta es la propuesta que nos hace Ernesto Velas-
la consolidacin de un Estado democrtico. Sin co, tras una revisin exhaustiva de los diferentes
embargo, muy pocas veces analizamos las difi- mecanismos de rendicin de cuentas, desde los
cultades que la rendicin de cuentas implica al tradicionales hasta los ms novedosos orientados
interior de las instituciones pblicas, como resul- al logro de resultados y ligados a la llamada Nue-
tado de los distintos mecanismos o instrumentos va Gestin Pblica, a los que se ve sometida la
administrativos que cada dependencia y entidad gestin de las instituciones del gobierno.
adopta como parte intrnseca de su gestin insti-
tucional. Una gran virtud de esta revisin es que no slo se
limita a hacer la descripcin de las diferentes for-
La publicacin de este tercer Cuaderno tiene la mas con las que se considera y valora el comporta-
intencin de invitar al lector a reflexionar sobre miento de los servidores pblicos, tambin se ana-
este nuevo aspecto de la rendicin de cuentas, a lizan las ventajas y los inconvenientes que tiene
observar a sta como un problema integral de di- cada uno de estos instrumentos que conviven en
seo institucional en los diferentes mbitos y r- la prctica cotidiana de las oficinas gubernamen-
denes de gobierno en Mxico, y a considerar como tales. De esta manera, el autor sita a la rendicin
un gran reto y desafo institucional la posible inde cuentas como un proceso complejo, que no
tegracin de las diferentes formas y mecanismos siempre tiene los efectos deseados y que requiere
de rendicin de cuentas que se contemplan en las de una gran dosis de trabajo y creatividad por par-
distintas instituciones gubernamentales. te de las distintas instituciones involucradas.
Se trata, en palabras del autor, de lograr una Es en esta ltima valoracin donde radica la re-
mayor coherencia de sus distintos componentes, levancia y trascendencia de esta tercera entrega
asegurar un diseo costo-eficaz de los mismos de la coleccin Cuadernos sobre Rendicin de
y su utilidad como medios para lograr la mejora Cuentas que hoy ponemos a consideracin de
permanente de la gestin pblica. nuestros lectores, como parte fundamental en la
construccin y fortalecimiento de una nueva cul-
Si bien Ernesto Velasco no nos ofrece una pro- tura a favor de la rendicin de cuentas dentro de
puesta respecto a cmo se puede lograr un mejor la gestin institucional en Mxico.
sistema de control y de rendicin de cuentas que
vincule corresponsablemente al gobierno con la
ciudadana, s proporciona los elementos para dis-
cutir y debatir cules seran las prcticas en esta
materia ms pertinentes a implementar en la ad-
ministracin pblica.
Su ensayo contribuye a entender la vinculacin

de los conceptos de gestin pblica y rendicin
de cuentas a partir de una revisin del proceso
histrico de conformacin del Estado moderno;
al ubicar la nocin de rendicin de cuentas como
un factor indispensable en la mejora del desem-
peo de las instituciones del gobierno; as como
al identificar cules son las nuevas y antiguas for-
mas de rendicin de cuentas que estn presentes
en la administracin pblica con lgicas y exigen-
cias diferentes y, en no muy pocos casos, contra-
dictorias.
Gestin pblica y rendicin de
cuentas:
un enfoque basado en cumplimiento
a uno basado en resultados?
Mtro. Ernesto Velasco Snchez 1
Introduccin
Por qu hablar de rendicin de cuentas y gestin rencia un conjunto de normas, principios o estn-
pblica? La rendicin de cuentas es un elemento dares relativos a lo que se considera un buen com-
central de las democracias que se refiere a la obli- portamiento3. Sin embargo, los mecanismos ins-
gacin de los actores pblicos (funcionarios elec- titucionales de la democracia representativa, que
tos y designados) de ofrecer informacin, expli- definen un conjunto de pesos y contrapesos entre
caciones y justificaciones respecto de sus actos, poderes, aunado a una serie de derechos ciudada-
de manera que los ciudadanos puedan discernir si nos para exigir cuentas a sus representantes, no
el gobierno est actuando en lnea con el inters agotan el problema del alineamiento entre los
general o el bien comn y sancionar las desvia- intereses pblicos o generales y el comportamien-
ciones identificadas2. Por rendicin de cuentas o to del gobierno. Por el contrario, el funcionamien-
su concepto en ingls, accountability, se entiende to cotidiano de las instituciones ha requerido la
que las acciones de un actor estn sujetas a ser generacin de diversos mecanismos de rendicin
inspeccionadas y valoradas tomando como refe- de cuentas de carcter administrativo.
La Re n d ic in d e C u e n ta s e n M xico: U n e nfo qu e b a sa do e n c u m pl i m i e nto a u no b a sa d o e n r e su lta do s? | 7
Este asunto resulta particularmente importante En este sentido, si se considera que las interaccio-
dado que en el Estado contemporneo, tambin nes ms frecuentes entre Estado y ciudana ocu-
conocido como Estado organizativo o admi- rren en la provisin de bienes y servicios pbli-
nistrativo, es frecuente que las decisiones que cos6, incluyendo la puesta en prctica de progra-
mayor efecto tienen sobre la vida de las perso- mas y la aplicacin de regulaciones pblicas, se
nas sean tomadas por funcionarios pblicos que entiende la creciente preocupacin por asegurar
laboran en las oficinas gubernamentales, lejos de que aquellos con autoridad delegada para realizar
los reflectores y la atencin de los medios y del tareas en nombre de los ciudadanos rindan ade-
ciudadano comn4. La complejidad del gobierno cuadamente cuentas7. Se trata, por tanto, de un
contemporneo exige cada vez mayores nive- elemento indispensable para el buen gobierno de
les de delegacin de capacidades de decisin y las sociedades democrticas.
accin hacia estructuras administrativas o hacia
organizaciones sociales y privadas especializadas, El texto que aqu se presenta ofrece una visin
lo que genera problemas de control y coordina- general sobre las formas en que la gestin de las
cin importantes, as como un alto riesgo de in- instituciones pblicas es sometida a revisin de
sensibilidad frente a las necesidades y demandas cuentas, as como sobre los mecanismos que se
de la ciudadana5. An ms, las nuevas formas de han experimentado recientemente alrededor del
interaccin entre gobierno y sociedad, sumadas mundo para lograr una orientacin hacia resul-
al desgaste de los modelos estado-cntricos de tados en las administraciones pblicas8. Se ana-
desarrollo, implican una reconfiguracin de la ac- lizarn las contribuciones que hacen los modelos
cin pblica en la que se privilegia cada vez ms tradicionales de rendicin de cuentas, as como
el establecimiento de redes de cooperacin inter- otros ms novedosos, sealando las crticas y de-
sectorial (Estado-sector privado-sociedad civil) bilidades en cada caso. Como se ver a lo largo
en la implementacin de polticas, la regulacin del texto, ms que una sustitucin de un enfoque
de comportamientos y la provisin de bienes y por otro, formas nuevas y viejas de accountabili-
servicios pblicos, donde las formas tradicionales ty conviven en el da a da de la administracin,
de rendicin de cuentas no son ya suficientes. promoviendo prcticas con lgicas y exigencias
8 | Mtro. Ernesto Velasco Snchez
diferentes y que, en no pocas ocasiones, resultan
contradictorias. Es por esta razn que no resulta
sencillo lograr que el conjunto de estas prcticas
contribuyan efectivamente a un servicio pblico
a la altura de las demandas de los ciudadanos y
los valores democrticos; y que, por el contrario,
en algunos casos puede generar an ms disfun-
ciones en la operacin del sector pblico.
El texto se divide en cuatro apartados. En el pri-

mero, se plantea el problema de la relacin entre
gestin pblica y rendicin de cuentas a partir de
una revisin del proceso histrico de conforma-
cin del Estado moderno, para despus identifi-
car diferentes dimensiones y tipos de accounta-
bility presentes en el sector pblico. En el segun-
do, se identifican los mecanismos ms comunes
o tradicionales de rendicin de cuentas, sea-
lando sus contribuciones y posibles debilidades.
El tercero, revisa una serie de mecanismos no-
vedosos que las reformas administrativas de los
ltimos aos han introducido para fortalecer una
rendicin de cuentas basada en los resultados de
la accin gubernamental, identificando sus ven-
tajas y las crticas de que han sido objeto. Final-
mente, se ofrecen algunos comentarios a modo
de conclusin9.
La Re n d ic in d e C u e n ta s e n M xico: U n e nfo qu e b a sa do e n c u m pl i m i e nto a u no b a sa d o e n r e su lta do s? | 9
I. Gestin pblica y rendicin de de rendicin de cuentas se referan a la obligacin
cuentas como problema de los diferentes seores feudales de presentar
la cuenta de sus bienes al soberano tanto para
En esta seccin se plantea que existe una rela- fines de control poltico, como para el pago de im-
cin paradjica entre la rendicin de cuentas y puestos10. Varios siglos despus, la tradicin del
la gestin pblica, que es resultado del proceso derecho natural, que reconoca la existencia de
socio-histrico que da lugar a las formas contem- derechos inalienables que los poderosos no de-
porneas de divisin del trabajo dentro de las or- ban violentar, so pena de perder la legitimidad de
ganizaciones pblicas. Esta situacin se entiende mandato, dio origen a la nocin de la soberana
como la tensin entre el desarrollo de los gobier- popular. Un elemento clave de esta transicin
nos basados en el principio de la soberana popu- fue la idea de que la sociedad y el Estado se han
lar y las necesidades de un gobierno complejo que constituido a partir de un contrato, donde los
descansa en un aparato administrativo tcnico individuos otorgan al soberano el derecho a utili-
y profesional, que no necesariamente responde zar la fuerza a cambio de que ste les brinde pro-
fielmente a los intereses de la comunidad poltica. teccin contra las agresiones de otros miembros
Posteriormente, se identificarn diferentes tipos de la comunidad o de fuerzas exteriores a ella.
de mecanismos de rendicin de cuentas a las que
se sujeta la gestin pblica, sealando sus carac- Thomas Hobbes, uno de los primeros filsofos
tersticas y los actores involucrados en cada caso. polticos en formular una postura en este sentido,
asegur que la nica forma de terminar con una
1.1 La gestin pblica como fenmeno situacin de guerra perpetua, que predomina en
social ausencia del Estado, justifica la necesidad de un
soberano con poder absoluto. John Locke y Jean-
La evolucin de las sociedades en su proceso de Jacques Rousseau, por su parte, criticaron estas
modernizacin ha generado la reversin de las ca- ideas. El primero, defini los mrgenes dentro de
denas o vnculos de accountability que predomi- los cuales es legtimo el ejercicio del poder, deli-
naban en la Edad Media: los primeros mecanismos mitando las responsabilidades del soberano con
respecto a la defensa del derecho natural de las De esta manera, la relacin social que implica la
personas a la vida, la libertad y, particularmente, rendicin de cuentas se transforma, haciendo de
a la propiedad privada11 . Por su parte, Rousseau los gobernantes entres obligados a presentar in-
afirm que el contrato social no significa una re- formacin y justificaciones, adems de ser suje-
nuncia a libertad alguna sino, por el contrario, tos de sanciones en caso de no apegarse a los dos
est basado en la soberana del conjunto social, principios sealados. Sin embargo, este postulado
por lo que la autoridad de los gobernantes est de filosofa poltica resultaba una aspiracin que
siempre sujeta a la aceptacin de los miembros de no estaba garantizada en la realidad: cmo po-
la comunidad poltica12. dra asegurarse que los gobiernos supuestamente
representativos de la voluntad popular realmente
La Guerra de Independencia de los Estados Uni- ejercieran el poder de manera aceptable? La apli-
dos y la Revolucin Francesa resultaron en la cacin prctica de estas nociones llev a los cons-
adopcin explcita de la idea de soberana popular titucionalistas norteamericanos a incorporar un
en esos pases, que aos despus se incorpor a la sistema de pesos y contrapesos institucionales
tradicin constitucional mexicana en 185713. En que, entre otras cosas, obligaran a la rama ejecu-
adelante, la legitimacin del poder poltico y de tiva del gobierno a rendir cuentas ante el legisla-
las instituciones requiere de vincular el ejercicio tivo. Un esfuerzo similar se hizo con la primera
del poder pblico con un mandato popular. El Constitucin de Mxico redactada en 182414.
ideal queda resumido en la bien conocida frase de
Lincoln, quien se refiere a la democracia como un Los prrafos anteriores sealan cmo la confor-
gobierno del pueblo, para el pueblo y por el pue- macin de una estructura poltica representa-
blo. La democracia representativa supone que el tiva y basada en la soberana popular supone la
poder del Estado deba no slo estar controlado reinterpretacin del concepto de rendicin de
para evitar un uso arbitrario o desptico, aten- cuentas. En trminos prcticos, la necesidad de
tatorio contra los derechos de las personas, sino asegurar un alineamiento entre la voluntad popu-
que deba ser sensible a las necesidades y expec- lar y el ejercicio del poder pblico implic el esta-
tativas ciudadanas. blecimiento de obligaciones referentes a ofrecer
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informacin, justificaciones y la posibilidad de de dominacin basados en leyes universales, la
aplicar sanciones cuando as correspondiese. Esto democracia representativa y, finalmente, la ex-
para asegurar un comportamiento adecuado de pansin del sector pblico, resultado del desarro-
los representantes polticos a los que se delega el llo del Estado de bienestar, consolidaron al cuer-
gobierno de la sociedad; es decir, la accountabili- po de funcionarios permanente o burocracia. Las
ty entendida como el requerimiento para que los etapas del proceso se pueden resumir en:
representantes den cuenta y respondan frente a
los representados sobre el uso de sus poderes, ac- Fin del sistema voluntario / colectivo de de-
ten como respuesta a las crticas, y acepten res- signacin de funcionarios: mientras que en
ponsabilidad en caso de errores, incompetencia o comunidades relativamente pequeas o con
engao15. Sin embargo, la aparicin de la gestin un nmero reducido de integrantes reconoci-
pblica, encarnada en el desarrollo de las organi- dos con derechos polticos, el ejercicio de go-
zaciones burocrticas, supone un nuevo elemen- bierno puede realizarse por medio de sistemas
to de tensin: el gobierno representativo no slo de rotacin de puestos entre los propios miem-
est delegado a los polticos electos, sino que s- bros de la polity (como ocurra en la antigua
tos a su vez requieren de un cuerpo de funciona- Atenas), la ampliacin territorial, demogrfi-
rios tcnicamente competentes para realizar las ca y la sofisticacin de las obras pblicas (por
cada vez ms complejas tareas gubernamentales. ejemplo, la planeacin y realizacin de grandes
Esto es, la gestin como fenmeno social, como obras de irrigacin), exigi el abandono de los
conjunto de actividades desempeadas por un cargos temporales o rotativos y la aparicin
grupo de expertos profesionales, es de relativa de un estamento que realiza las labores ad-
reciente aparicin y est ntimamente ligada al ministrativas de manera permanente17. Dicho
proceso de racionalizacin ligado al proceso de estamento podra estar constituido por perso-
modernizacin social16. najes con ttulos nobiliarios (frecuentemente
hereditarios), notables designados de ma-
En el caso del sector pblico, la centralizacin del nera honorfica o por sujetos que accedieron
poder del Estado, el establecimiento de sistemas a su condicin por medio de la compra de su
puesto (como suceda con los intendentes en Burocratizacin del aparato estatal: la con-
los dominios espaoles en Amrica durante la solidacin del derecho como fuente de la legi-
poca colonial). En este caso, los funcionarios timidad del ejercicio del poder, es decir, la do-
son dueos de su puesto y de los medios de minacin basada en un conjunto de reglas abs-
autoridad y administrativos requeridos para tractas, impersonales, de aplicacin universal, e
ejercerlos, por lo que se trata de una forma instituidas por representantes de la comunidad
patrimonialista de administracin. Estamos en poltica de manera racional, aument la nece-
presencia de una primera separacin entre el sidad de contar con un aparato administrativo
pueblo y los funcionarios. no slo permanente, sino profesional, capaz
de entender y aplicar el cada vez ms complejo
Despatrimonializacin de los instrumen- entramado normativo: [] el Estado burocr-
tos del Estado: la centralizacin del poder por tico con sus leyes racionales, es prcticamente
parte del Estado en su configuracin moderna, una mquina automtica de artculos jurdicos,
implic que ste se impusiera territorialmente en la que se introduce por arriba las actas y los
sobre los antiguos reinos y seoros y, como re- costos y dems tasas, y sale luego por debajo
sultado, que los medios reales de autoridad y la sentencia acompaada de los argumentos
administracin, que eran de posesin privada, ms o menos slidos en que se basa; el funcio-
se convirtiesen en propiedad pblica, as como namiento es, en todo caso, en general calcula-
que el poder de mando que se vena ejercien- ble20. Esta burocracia est compuesta en-
do como un derecho del sujeto, se expropiase tonces por personas tcnicamente capacitadas,
en beneficio del prncipe absoluto y luego del que no son poseedores de su cargo ni de los
Estado18. Esto supone la separacin entre el recursos de sus oficinas, que reciben, adems,
funcionariado y los medios materiales de la ad- un salario a cambio de la realizacin de sus ac-
ministracin19. tividades que, adicionalmente, se separan de la
cabeza poltica del Estado que est ocupada
por funcionarios polticos.

La modernizacin social conlleva un esfuerzo por Funcionarios que reciben una retribucin mo-
racionalizar las relaciones de poder, particular- netaria fija (salario) y que tienen en su cargo su
mente por medio de las leyes, lo que a su vez re- actividad profesional principal.
sulta en la necesidad de un conjunto de personas
especializadas, instruidas tcnicamente, desapa- Como se puede ver, la gestin pblica, entendida
sionados, aplicadores de un clculo racional, con como un conjunto de responsabilidades asumidas
una mentalidad liberada de las tradiciones domi- por un grupo especializado, se ha vuelto un m-
nantes en el pasado, capaces de desempear su bito de actividad social con cierto grado de auto-
trabajo de acuerdo a las reglas intrnsecas de su noma de otras: cuenta con mecanismos propios
profesin y con apego a una tica de la disciplina para la formacin y reclutamiento de sus especia-
y la autolimitacin21. De esta manera, el proceso listas, adems de relacionarse con un grupo social
de consolidacin del Estado moderno tambin especfico que la ejerce como profesin. Sin em-
implic la aparicin de un cuerpo de funcionarios bargo, dicho proceso da lugar al problema de que
independiente, es decir, de un conjunto social este cuerpo de funcionarios especializados tiene
con caractersticas peculiares y sobre las que se una gran capacidad para acumular poder gracias
asienta el ejercicio de la dominacin. Estas carac- no slo a su superior conocimiento de las tcnicas
tersticas las identifica Max Weber22, en su forma modernas de gestin pblica, sino por su acceso
pura de burocracia, de la siguiente manera: privilegiado al conocimiento del funcionamiento
interno del aparato estatal: El poder de los fun-
Funcionarios nombrados y no electos, organi- cionarios descansa, adems de sobre la tcnica di-
zados con una jerarqua estricta; visin del trabajo en el seno de la administracin
Funcionarios libremente seleccionados, es de- en cuanto tal, sobre el saber. Un saber de doble
cir, que no son designados por pertenecer a un ndole. Primero el saber especializado, tcnico
estamento o grupo social especfico; en el sentido ms amplio de la palabra, adquirido
Funcionarios que presentan un alto grado de mediante una instruccin especializada. [] A l
calificacin profesional y que son seleccionados debe aadrsele el conocimiento de los datos con-
y promovidos por sus mritos; cretos determinantes de su actuacin, que slo el

funcionario puede poseer en virtud de los medios Francia de Luis Bonaparte seala: este ejecu-
que pone a su disposicin el aparato oficial: el sa- tivo con su enorme organizacin burocrtica y
ber de oficio23. militar, con una multitud de funcionarios que
llegaba al medio milln este formidable cuerpo
El poder de la burocracia se vuelve entonces una parastico, que envuelve como una red el cuerpo
preocupacin importante para el pensamiento de la sociedad francesa y cierra todos sus poros
poltico, aunque por razones diferentes: mientras Todo inters comn era directamente separado de
que para Weber, el problema de la falta de control la sociedad, contrapuesto con ella como un inters
de la burocracia, debido a su superioridad tcni- general ms elevado, arrebatado a la actividad de
ca, se reflejara en la extensin de sus formas de los propios miembros de la sociedad y convertido
operacin y comportamiento hasta enjaular en objeto de la actividad gubernamental25. Poste-
al conjunto de la sociedad, deshumanizndola; riormente, asegurara que la revolucin social que
para otros el problema est en que se trata de un permitiera la toma del poder por parte de las clases
conjunto social parasitario con intereses propios. trabajadoras (proletariado) deba evitar el apode-
Henri de Saint-Simon, por ejemplo, argumenta- rarse de la maquinaria estatal y, en cambio, hara
ba que mientras los industriales representaban mejor al aplastarla. Inspirado en la experiencia
el sector ms til de la sociedad, los funcionarios de la Comuna, Marx consider que la nica forma
abusaban de su posicin para imponer obliga- de hacer coincidir el inters de las masas y aquel
ciones al resto para satisfacer su propio inters defendido por el aparato gubernamental era por
y vivan del trabajo de los otros por lo que son medio del establecimiento de un sistema con fun-
ociosos, es decir, ladrones24. cionarios provenientes del pueblo armado, que
seran electos por sufragio universal, responsables
En el mismo sentido, Karl Marx, como parte de su y revocables26. Por su parte, Frederich Engels con-
crtica a la idea de Hegel de que el aparato burocr- sider que este arreglo sera transitorio ya que,
tico era la expresin de los intereses universales, conforme desaparecieran las diferencias de clase,
vea a la burocracia como un estamento cerrado el Estado desaparecera cediendo su lugar a una
que sirve a su propio inters. Con referencia a la asociacin de productores libres e iguales27.
Detrs de estas posturas est el fermento de la objetivos de la Revolucin de Octubre para pre-
idea de que existe una relacin tensa entre Esta- servar sus privilegios29. Weber, adems, seal
do, democracia y gestin pblica. Si bien a lo lar- que las democracias liberales tampoco escapan
go de los siglos XIX y XX aparecieron regmenes al proceso de burocratizacin, debido al tamao
polticos que basaban su legitimidad en la idea de de su poblacin y a las exigencias de la econo-
democratizar el poder por medio del reemplazo ma moderna, por lo que deban plantearse seria-
de las monarquas por repblicas, el fortaleci- mente las formas en que sera posible establecer
miento de los canales de representacin como los el control sobre el funcionariado estatal por parte
parlamentos, el reconocimiento de los derechos de los representantes de la ciudadana30. En sin-
poltico-ciudadanos y la introduccin del voto tona similar, otros autores han advertido de la
universal, esto no debilit el proceso de burocra- aparicin de un Estado administrativo, donde
tizacin de las estructuras estatales. las decisiones de poltica pblica han dejado de
ser tomadas por los polticos y estn en manos
Los experimentos ms radicales realizados por los de los administradores, debido a la complejidad
regmenes revolucionarios de inspiracin marxis- de los asuntos y del aparato gubernamental que
ta en el siglo XX, que pretendan la abolicin del implementa dichas decisiones31. En trminos
aparato administrativo del rgimen burgus y del desarrollo de la administracin pblica como
de los managers en las fbricas, reemplazndolos disciplina, Dwight Waldo32 seal que la apari-
en el primer caso por miembros de la clase traba- cin del Estado administrativo deba conducirnos
jadora y en el segundo por medio de la autoges- a cuestionar la idea de que es posible separar la
tin de los obreros, resultaron poco exitosos. We- poltica de la administracin, as como de que
ber, de manera proftica, seal que los esfuerzos democracia y eficiencia no eran conceptos
por instaurar un rgimen de los trabajadores ter- fcilmente reconciliables.
minaran por establecer una dictadura de la bu-
rocracia28. Aos ms tarde, en el caso de la Rusia En suma, el proceso histrico que dio origen al
bolchevique, el poder burocrtico fue denunciado Estado moderno y a las democracias representa-
por Len Trotsky, que lo acus de traicionar los tivas tambin intensific la necesidad de contar
con un cuerpo administrativo tcnicamente sli- trabajadores sociales, entre otros. Ellos tambin
do que, de manera paradjica, es capaz de aislarse pueden defender su mbito de actividad, al limi-
de los intereses de la ciudadana e ignorar o, en el tar la rendicin de cuentas a aquella que se realiza
peor de los casos, subvertir los mandatos de los frente a sus pares.
representantes electos. En otras palabras, el Esta-
do moderno posee un potencial enorme de movi- El resultado de todo lo anterior, es la necesidad
lizacin de recursos sociales que se desea poner de contar con diferentes formas de control del
al servicio del inters colectivo de la ciudadana, aparato pblico, a fin de evitar el uso abusivo
pero que conlleva el riesgo de instaurar un poder del poder y promover la mayor sensibilidad po-
que se autonomiza y se orienta a la defensa de los sible a las demandas y expectativas ciudadanas.
intereses particulares de los especialistas que le La rendicin de cuentas es uno de los mecanis-
permiten funcionar. mos que se tienen para lograr este objetivo. Sin
embargo, dicha rendicin de cuentas no resulta
Es importante notar que esta situacin se agrava- un asunto sencillo debido a que existen diferen-
ra nuevamente con la expansin de las polticas tes lgicas o racionalidades que conviven en la
del Estado del bienestar durante el siglo XX: el operacin cotidiana de la administracin pblica;
reconocimiento de derechos sociales como compor ejemplo, la exigencia de apego a la legalidad,
ponentes de la ciudadana33, implic la extensin de sensibilidad de los deseos de la ciudadana, la
de las responsabilidades del Estado ms all de obediencia al mandato de los polticos electos, el
sus funciones tradicionales de garante de los de- apego a los principios y estndares de las diferen-
rechos de propiedad y la defensa de las fronteras. tes profesiones involucradas en la prestacin de
Esto como resultado de extraer del mercado servicios, la obediencia debida a los superiores je-
la distribucin de ciertos bienes y servicios, que rrquicos, la atencin a normas de certificacin y
seran en adelante ofrecidos por medios pblicos normalizacin establecidos por rganos externos,
(de-comodificacin)34. Como consecuencia, entre otros.
nuevos sectores de especialistas se vuelven el
grueso de la funcin pblica: mdicos, maestros,
1.2 Rendicin de cuentas en la gestin se tomen las acciones correctivas necesarias y se
pblica: definicin, dimensiones y tipos sancione a los funcionarios responsables.
La rendicin de cuentas aparenta ser un concepto Sin embargo, en su sentido ms amplio y a pesar
simple de interpretar pero que muestra dificulta- de todas sus imperfecciones, este sistema cumple
des cuando se analiza con detalle. An ms, en la la funcin de establecer un puente entre la faceta
prctica presenta varias capas o estratos frag- poltica y la administrativa del sistema poltico,
mentados que han evolucionado considerable- ligando ambas en ltima instancia con el ciuda-
mente a lo largo de la historia35. De esta manera, dano38. En buena medida las diferencias entre la
los gerentes pblicos enfrentan constantemente gestin pblica y la de la empresa privada o de
una multiplicidad de exigencias de rendicin de las organizaciones de la sociedad civil, tienen su
cuentas36. Al entramado de actores, relaciones, explicacin en el sometimiento de las organiza-
mecanismos e instituciones que exigen cuentas, ciones gubernamentales a formas de escrutinio
Lpez-Aylln y Merino37 lo llaman un sistema de pblico ms intensas y escrupulosas39.
rendicin de cuentas, lo que podra malinterpre-
tarse al suponer que se trata de una estructura di- Aqu entenderemos rendicin de cuentas (ac-
seada con una lgica consistente entre sus dife- countability) como una relacin social en la que
rentes elementos. En realidad, lo que experimen- un actor siente la obligacin de informar en un
tan los gerentes y funcionarios pblicos puede determinado foro sobre su conducta, proveyen-
describirse mejor como un jaloneo permanente do varios tipos de informacin acerca del desem-
entre las diferentes demandas, racionalidades y peo de sus tareas, productos y procedimientos.
formas de accountability a las que son sometidos, Frecuentemente, sobre todo en el caso de pre-
y que con facilidad se traslapan, duplican, con- sentarse incidentes y fallas, tambin implica el
tradicen o bloquean entre s. An peor, desde el ofrecer una justificacin40. Esta forma de en-
punto de vista ciudadano, esta sobre posicin de tender el concepto nos ofrece suficiente flexibi-
demandas de rendicin de cuentas no necesaria- lidad, al considerar que los funcionarios pueden
mente garantiza que cuando las cosas salen mal sentirse obligados a dar cuentas tanto porque
existen normas que estipulan dicha obligacin concepto de responsabilidad que, aunque es
o por otros factores que trascienden la legalidad complementario, se refiere especficamente a la
vigente. Tambin se plantea la cuestin respec- asignacin de un rol que se le otorga a la persona
to a que dicha relacin es bilateral, ya que existe, que ocupa un puesto, determinando sus obliga-
adems del actor que se supone sujeto obligado, ciones pero tambin delegando poder de decisin
un segundo actor que siente como propio el de- y accin dentro de un mbito o rea especfica
recho de llamar a algn individuo en particular (esto es, las competencias del cargo, en el sen-
o a alguna organizacin en su conjunto a rendir tido legal del trmino). As, la responsabilidad
cuentas. Sin embargo, la rendicin de cuentas no comprende el otorgar al funcionario un mbito
es la nica manera de generar dichos comporta- libre de control directo, supervisin o micro ges-
mientos y en muchas ocasiones no es tampoco tin por parte de una autoridad superior42. Sin
la ms efectiva, aunque es sin duda un elemento duda, la responsabilidad constituye la base de la
indispensable y distintivo del funcionamiento del rendicin de cuentas debido a que establece los
sector pblico. asuntos sobre los que es posible exigir explicacio-
nes a una persona u organizacin. La diferencia
Richard Mulgan41 seala la utilidad de entender entre accountability y responsabilidad es todava
la rendicin de cuentas como un mecanismo ex ms clara si se entiende la responsabilidad en el
post o retrospectivo, es decir, posterior a la sentido de responsabilidad profesional o tica,
realizacin de la tarea, a diferencia del control, la cual supone que el comportamiento es guiado
que se refiere al establecimiento de normas y por un conjunto de valores interiorizados por el
procedimientos que especifican de antemano (ex funcionario. En este caso, dado que no existe una
ante) los comportamientos que debe adoptar el relacin entre un actor que rinde cuentas y otro
funcionario. Esta forma de interpretar la rendi- que las exige, sino que el mecanismo que opera se
cin de cuentas nos permite descartar toda una basa en la conciencia individual y no en el es-
serie de formas de control que con frecuencia se crutinio externo, se trata de un mecanismo muy
confunden o utilizan como sinnimo de accoun- distinto de control del funcionariado43.
tability. Asimismo, vale la pena distinguirla del
Ahora bien, la rendicin de cuentas est com- implica que esta discusin debe ocurrir a la luz
puesta por los siguientes elementos bsicos que o frente al pblico ciudadano, de manera abier-
pueden entenderse como interrelacionados o que ta a la participacin libre de diferentes grupos y
se refuerzan mutuamente: de los ciudadanos en general que deben poder
expresar sus puntos de vista sin restricciones.
La obligacin de presentar informacin suficiente Este proceso debe culminar con la emisin de
respecto al comportamiento o desempeo perso- un juicio respecto de los aspectos meritorios y
nal u organizativo. Esto puede incluir la presen- aquellos negativos identificados en el compor-
tacin de informes o reportes de manera regular, tamiento sujeto a revisin.
pero tambin dar respuesta a los requerimientos
de informacin que se hagan y someterse a las Que existan consecuencias como resultado de
investigaciones, revisiones o inspecciones nece- la valoracin realizada de las cuentas entrega-
sarias para verificar dicha informacin. das. Es decir, que las dependencias del gobier-
no, por un lado, reconozcan los comportamien-
El derecho de los ciudadanos y sus represen- tos sobresalientes e identifiquen y sancionen
tantes de hacer una valoracin o formarse una aquellos otros que incurrieron en faltas y, por el
opinin sobre la informacin presentada. Esto otro, se generen cambios que prevengan la re-
requiere que el sujeto de la rendicin de cuen- currencia de los actos perniciosos. De esta ma-
tas presente argumentos o justificaciones que nera, un mecanismo de rendicin de cuentas
expliquen su comportamiento pasado. Tambin debe retroalimentar la forma en que opera la
implica contrastar el comportamiento demos- gestin pblica, ya sea mediante la generacin
trado contra una serie de parmetros o estn- de incentivos positivos o negativos, o por me-
dares referidos a lo que se espera por parte de dio de mecanismos de rectificacin como son la
los funcionarios44. Esta valoracin debe hacerse realizacin de acciones remediales y el otorga-
a partir de un ejercicio de discusin de los mri- miento de compensaciones a aquellos afecta-
tos de las explicaciones dadas. El componente dos negativamente por el comportamiento de
pblico de la rendicin de cuentas democrtica los agentes pblicos.
Este conjunto de elementos de la rendicin de cuentas, no implica que todos los mecanismos conten-
gan en su totalidad dichos componentes. En este sentido, hay medios de rendicin de cuentas ms
completos, que van desde la dotacin de informacin hasta la aplicacin de sanciones, como puede
ser el caso de la rendicin de cuentas ante tribunales. Otros, sin embargo, slo cuentan con algunos de
estos elementos; por ejemplo, los ombudsmen o instituciones de defensora de derechos ciudadanos
someten a escrutinio el actuar de la autoridad y emiten una valoracin, pero no tienen facultades para
asegurar que se apliquen sanciones o se realicen ciertas acciones remediales, dado que su diseo ins-
titucional slo les permite emitir recomendaciones que no son legalmente vinculantes como forma
de proteger su autoridad moral. En este sentido, y siguiendo a Andreas Schedler45, ms que ser un
modelo prescriptivo y binario de elementos que slo pueden estar presentes o ausentes, se trata de
variables continuas que pueden presentarse en grados diversos. Quizs el mecanismo ms perfecto, es
decir, que cubre todas las facetas de la rendicin de cuentas, sea lo que ocurre por medio de los tribu-
nales que, como se ver ms adelante, supone una rendicin de cuentas de carcter legal.
Esquema 1: Dimensiones de la rendicin de cuentas
Dar cuentas Debate y valoracin Consecuencias
Fuente: Elaboracin propia.

Es necesario analizar cada mecanismo de rendi- medios de revisin entre diferentes niveles direc-
cin de cuentas a partir de ciertas dimensiones tivos. En este sentido, una jerarqua implica un
que nos permitan entender sus propsitos y al- sistema de ordenamiento de puestos a lo largo de
cances: quin rinde cuentas?, ante quin?, so- una escala descendiente desde la cspide hasta
bre qu? y cmo? Respecto a quin rinde cuen- la base de la organizacin Cada persona [est]
tas, puede referirse a una persona particular (ren- bajo control de la persona inmediatamente arri-
dicin de cuentas individual,) o a un conjunto de ba de ella [y en forma recproca] es el superior
ellas (rendicin de cuentas colectiva). Identificar de la persona directamente debajo de ella46. De
quines deben de rendir cuentas sobre una ma- esta forma, de arriba hacia abajo se comunican
teria puede ser un asunto complejo, en la medida rdenes y parmetros de actuacin y hacia arri-
en que una decisin y accin de gobierno puede ba fluye informacin respecto de las actividades
comprender la movilizacin y coordinacin de realizadas.
muchos funcionarios y unidades administrativas.
Tambin resulta complejo determinar el grado en
que cada actor contribuy a la tarea, por lo que
asignar reconocimientos o culpas resulta tambin
complicado.
Respecto a la pregunta de ante quin se rinde

cuentas, existe una enorme variedad de alterna-
tivas. La primera forma de rendicin de cuentas,
y que es la forma cotidiana de hacerlo por parte
de los gerentes pblicos, es aquella que se rea-
liza ante una autoridad superior. Esta rendicin
de cuentas jerrquica o interna es la base de la
organizacin burocrtica y se fundamenta en una
distribucin de responsabilidades, autoridad y
Cuadro 1: Responsabilidad y rendicin de cuentas
En junio de 2009, el incendio en la guardera ABC, subrogada del Instituto Mexicano del Seguro
Social (IMSS), en Hermosillo, Sonora, provoc la muerte de 49 nios y lesiones graves a otros 100.
Una amplia cobertura meditica del suceso subray el incumplimiento de las normas bsicas de se-
guridad en la guardera como causa fundamental del incendio y deton un debate sobre la asignacin
de responsabilidades jurdicas, administrativas y polticas a las diversas instancias de los gobiernos
federal, estatal y municipal. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN) termin por allegarse
el caso, lo que suscit diversas reacciones en la discusin pblica, dadas las encontradas posiciones
de distintos actores.
La conclusin final de la SCJN, despus de realizar una investigacin sobre el sistema de subrogado de
guarderas del IMSS, no consider responsables directos a los funcionarios de ms alto nivel del IMSS,
aunque s se defini una lista de los funcionarios responsables en los distintos niveles de gobierno.
Esta decisin result polmica, ya que los familiares de las vctimas exigan la renuncia del titular del
IMSS y de otros funcionarios, al considerar que ellos presidieron un sistema de gestin que no funcion
adecuadamente (es decir, tomando un enfoque de rendicin de cuentas colectiva). La asignacin de
responsabilidades realizada por la Corte, se bas en el criterio de determinar el grado de involucra-
miento directo de las personas en los hechos especficos investigados (es decir, adoptando un enfoque
de rendicin de cuentas de carcter individual).
Fuente: Lo dicho sobre el caso de la guardera ABC, Nexos, http://redaccion.nexos.com.mx/?p=1656; y Suprema

Corte de Justicia de la Nacin, Informe preliminar sobre el ejercicio de la facultad de investigacin, 2009, disponible
en: http://www.scjn.gob.mx/MEDIOSPUB/Paginas/CasoGuarderiaABC.aspx.

En segundo lugar, se puede rendir cuentas ante exigencia. Muchas veces, estos mecanismos de
un ciudadano individual, normalmente con rela- rendicin social de cuentas, que dependen de una
cin a asuntos que le afectan de manera directa. ciudana activa y capaz de movilizarse, pueden
Por ejemplo, un ciudadano que solicita un recurso ser mecanismos ms flexibles, creativos y capa-
administrativo como medio para conocer la base ces de despertar un grado mayor de inters en la
sobre la cual se determin el nivel de contribu- sociedad, aunque comnmente resultan dbiles
ciones o impuestos que debe pagar. Otros actores en trminos de generar consecuencias, es decir,
que exigen cuentas son los organismos pblicos con frecuencia no logran generar cambios en las
especializados, como las instituciones superiores formas de actuacin de las autoridades pblicas.
de auditora, organizaciones de defensa de dere-
chos humanos u ombudsmen, las agencias regu- Finalmente, en un mundo de creciente intercam-
ladoras, entre otros. En este caso, se trata de ins- bio e interaccin poltica, econmica y social, los
tancias creadas para controlar y revisar el actuar gobiernos se ven en la necesidad de justificarse
de los servidores pblicos, frecuentemente dota- frente a instancias u organizaciones extranjeras o
das de facultades de investigacin y que reportan multilaterales. Ejemplo de esto es la revisin que
sus resultados al pblico en general y / o al Poder
hace el Banco Mundial (BM) respecto del cumpli-
Legislativo.
miento de las clusulas de condicionalidad de sus
Otra forma de rendicin de cuentas es denomi- prstamos, lo que implica que los gobiernos acre-
nada rendicin social de cuentas, referida a ditados deben demostrar que mantienen polticas
aquella que se hace ante actores de la sociedad macroeconmicas de estabilidad y han cumplido
en general, ya sean grupos comunitarios, orga- con los compromisos programticos en materia
nizaciones de la sociedad civil o ante los medios de combate a la corrupcin o reformas al sector
de comunicacin. En este caso se trata de grupos pblico, por ejemplo, establecidos como parte del
que exigen cuentas, pero que con frecuencia no crdito47. Igualmente, la creacin de instancias
tienen facultades legalmente establecidas para como la Corte Interamericana de Derechos Hu-
hacerlo. Sin embargo, eso no impide que estos manos (CIDH) somete a los Estados nacionales
actores consideren que es su derecho exigir expli- a ser sujetos de juicios respecto de su comporta-
caciones al gobierno y que este ltimo acte de miento y a ser incluso sancionados.
manera que por la va de los hechos acepte dicha
El tema de frente a quin se rinde cuentas ha dado como es el de la presentacin de informes de
lugar a varios modelos espaciales de accounta- avance y de labores, existe una definicin precisa
bility, destacando el propuesto por ODonell, que de los periodos en los que debe presentarse cierta
distingue entre rendicin de cuentas vertical, re- informacin. En otros casos, sin embargo, la orga-
ferida a la rendicin de cuentas a lo largo de la nizacin est sujeta a peticiones de informacin
cadena de mando, desde el funcionario de ven- por otros actores que pueden ser espordicos e,
tanilla hasta el Presidente de la Repblica, quien incluso, ocurrir nicamente una vez, como es el
responde ante los ciudadanos; y la horizontal, que caso de que un funcionario sea sujeto a un juicio
se refiere al sistema de pesos y contrapesos entre de responsabilidades por parte del Poder Legis-
diferentes poderes del Estado. Estas divisiones lativo. Finalmente, las normas de transparencia
derivan en clasificaciones que pueden resultar y acceso a la informacin, tomando ventaja de
confusas, dado que la metfora espacial es de por las tecnologas de comunicacin e informacin,
s relativa, requiriendo recurrir a formas mixtas obligan a publicar y mantener actualizada cierta
que combinan la rendicin de cuentas hacia arri- informacin institucional, lo que supone una ren-
ba, hacia abajo y hacia los lados y cambia dicin de cuentas permanente. De esta forma, los
segn se est en un sistema parlamentario o pre- mecanismos de accountability tienen diferentes
sidencial de gobierno48. Incluso, existen formas probabilidades de ser utilizados en el caso de una
de rendicin de cuentas hacia los pares, o rendi- organizacin pblica en particular.
cin de cuentas hacia un cuerpo profesional, que
no encajan adecuadamente en estas categoras49. Respecto de sobre qu temas o materias se rinde
Por esa razn, en este texto se prefiere minimizar cuentas, las alternativas son varias tambin. En
el uso de este tipo de metforas. general, se puede rendir cuentas sobre el uso pro-
bo de los insumos a disposicin. Esto tiene rela-
Vale la pena sealar que la rendicin de cuentas cin con el hecho de que los funcionarios pblicos
implica una llamada potencial. Es decir, no to- utilizan recursos de todo tipo que no son de su
das las instituciones pblicas rinden cuentas ante propiedad y por los que se les ha dado una res-
ciertos actores todo el tiempo. En algunos casos, ponsabilidad fiduciaria. Otra materia por la que se

puede rendir cuentas es por el apego o cumplimiento de las normas y procedimientos establecidos,
es decir, rendicin de cuentas de cumplimiento (compliance). Tambin se rinde cuentas sobre la
calidad de la toma de decisiones, es decir, sobre las fuentes de informacin utilizadas, los actores con-
sultados y la solidez tcnica demostrable del proceso decisorio. Una forma de rendicin de cuentas
que se ha vuelto cada vez ms intensa se refiere a aquella respecto de los resultados producidos por la
accin pblica, es decir, respecto de los bienes y servicios generados por la actividad institucional y los
cambios en las realidades o problemas sobre los que se desea incidir (impactos).
Tabla 1: Dimensiones de la rendicin de cuentas
Quin? Ante quin? Por qu Cmo? Cundo?

asunto/materia?
- Individual - Superior jerrquico - Uso de insumos - Dar cuentas - De manera peridica
- Colectiva - Individuo - Apego a normas/ - Debate y valoracin - A solicitud
- Institucin especializada procedimientos - Consecuencias - De manera permanente
(auditora superior, ombudsmen, - Solidez tcnica de las
agencia reguladora, rganos decisiones
de evaluacin de polticas, etc.) - Resultados
- Sociedad en general (medios de
comunicacin, organizaciones
de la sociedad civil, etc.)
- Organizaciones internacionales

Respecto a la materia sobre la que se rinden a ciudadanos particulares. Ejemplo de esto en
cuentas, algunos autores han generado tipologas Mxico es la respuesta que estn obligados a
o formas de clasificacin. Por ejemplo, Patricia dar las autoridades frente a los procedimientos
Day y Rudolf Klein50 en su estudio clsico sobre contra las resoluciones definitivas, actos admi-
la rendicin de cuentas en los servicios pblicos, nistrativos, reglamentos y procedimientos de la
proponen lo siguiente: autoridad que se inicien frente al Tribunal Fede-
ral de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA).
Rendicin de cuentas poltica: se refiere a rendir Creado en 2009, se trata de un tribunal dotado
cuentas frente a la poblacin, de manera direc- de autonoma para dictar sus fallos que concen-
ta en sociedades simples o con intermediacin tra todo en materia de lo contencioso-adminis-
de un cuerpo representativo, por lo que el juicio trativo, incluyendo las decisiones de carcter
al que se llegue resulta de naturaleza poltica y fiscal51.
con arreglo a valores. Con frecuencia este tipo
de rendicin de cuentas ocurre frente a los r- Rendicin de cuentas gerencial: se refiere a ha-
ganos de representacin de la ciudadana, como cer que aquellos que tienen autoridad delegada
es el Congreso. El juicio poltico considerado respondan respecto a la realizacin de las ta-
en la Constitucin mexicana sera un ejemplo. reas que tienen asignadas de acuerdo con cier-
Este tipo de rendicin de cuentas tambin ocu- tos criterios de desempeo. Este tipo de rendi-
rre durante el proceso electoral, que ofrece a cin de cuentas puede a su vez desglosarse en
los votantes la oportunidad de valorar la ges- las siguientes:
tin de la administracin saliente.
Rendicin de cuentas fiscal o de
Rendicin de cuentas legal: se refiere a aque- regularidad: enfocada en revisar que
lla que ocurre frente a rganos jurisdiccionales los recursos pblicos se ejercieron en
(tribunales) respecto a la legalidad de las actua- los rubros aprobados y con apego a las
ciones por parte de los servidores pblicos, ha- reglas apropiadas.
bitualmente relacionados con casos que afectan
Rendicin de cuentas de proceso o Si bien esta clasificacin es ilustrativa, nueva-
eficiencia: referida a asegurarse de que mente puede generar algunas confusiones dado
se ha seguido un cierto curso de accin y que algunos mecanismos combinan varios tipos
de que se han aprovechado los recursos de rendicin de cuentas. Sin embargo, ofrece luz
de manera ptima, sin desperdicios o respecto a cmo los funcionarios pblicos estn
sobrecostos. sometidos a exigencias y lgicas de rendicin
Rendicin de cuentas programtica o de de cuentas diversas de manera simultnea, que
eficacia: relacionada con la verificacin pueden complementarse y reforzarse o ser fran-
de que se han generado los efectos camente contradictorias. Un ejemplo de esta red
deseados como resultado de las acciones compleja de accountability se presenta a conti-
realizadas. nuacin.
Rendicin de cuentas profesional: se refiere a las

cuentas que se rinden respecto del cumplimien-
to de principios o reglas de actuacin convencio-
nalmente aceptadas por los cuerpos profesiona-
les pertinentes. En este sentido, una profesin
se entiende como una comunidad de personas
especializadas en un campo de actividad social
que comparten o se someten a definiciones
compartidas respecto a qu se considera un
comportamiento adecuado. Los cuerpos profe-
sionales, integrados por pares, se constituyen
como un monopolio que valora la actuacin de
los miembros individuales, pudiendo separar del
ejercicio profesional a aquellas personas que no
se apeguen a las normas aceptadas.
Esquema 2: Vnculos de rendicin de cuentas en el caso de Banobras
Ciudadanos
Secretara de Economa
Presidencia H. Congreso
de la Repblica de la Unin
Secretara de Hacienda Comisin
y Crdito Pblico Federal de
Comisin Bancaria
Mejora Regulatoria
y de Valores
BANOBRAS
Secretara
de la Funcin Pblica rgano Interno
de Control Auditora Superior
de la Federacin
Superior
Instituto Federal
de Acceso a la Informacin Funcionario
Pblica y Proteccin de Datos
Dependencias de la APF
Estados
Usuarios Municipios
Tribunales de los servicios Fideicomitentes

El esquema que se presenta arriba es una ver- ria de compromisos de simplificacin y mejora de
sin simplificada de los vnculos de rendicin de los mismos52. Adems, Banobras rinde cuentas
cuentas a los que est sujeto el Banco Nacional ante la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
de Obras y Servicios Pblicos (Banobras), que es (SHCP), ya que est sectorizado en el rea de po-
una institucin bancaria pblica orientada funda- ltica econmica del gobierno. Como institucin
mentalmente a ofrecer crditos para la realiza- bancaria, debe demostrar su apego a las disposi-
cin de proyectos de inversin pblica o privada ciones en materia de prcticas crediticias, niveles
en infraestructura y servicios pblicos, particular- de riesgo, entre otros, que emite la Comisin Na-
mente aquellos a cargo de los gobiernos estatales cional Bancaria y de Valores (CNBV). Todo lo an-
y municipales. Sus funcionarios estn sometidos terior se encuentra bajo la autoridad del Ejecutivo
a mecanismos de rendicin de cuentas internos, del gobierno, por lo que finalmente las cuentas se
particularmente de tipo jerrquico y los que invo- rinden ante el Presidente de la Repblica que, a su
lucran al rgano Interno de Control (OIC), que vez, informa y rinde cuentas a los ciudadanos.
es una instancia de auditora primordialmente
enfocada en la rendicin de cuentas financiera y Por otra parte, Banobras est sujeto a la revisin
de procesos. El OIC depende de la Secretara de la de la Auditora Superior de la Federacin (ASF),
Funcin Pblica (SFP), a la que reporta y la cual particularmente respecto de la integracin de la
tiene capacidad de imponer sanciones de carcter Cuenta Pblica Anual y tambin debido a que el
administrativo, as como de iniciar procedimien- Poder Legislativo puede solicitar auditoras es-
tos penales (que resultaran en un procedimiento peciales para revisar la actuacin del Banco; los
administrativo o penal tpico de la rendicin de directivos de la institucin pueden ser llamados
cuentas legal). a comparecer ante comisiones de las Cmaras del
Congreso y pueden ser objeto de juicio de res-
Asimismo, Banobras rinde cuentas directamente ponsabilidades (juicio poltico) por violaciones
ante la SFP, ya que sta pude ordenar interven- graves a la Constitucin y a las leyes federales
ciones de control (revisiones) que se realizan que de ella emanen, as como por el uso indebi-
desde la propia Secretara. Banobras tambin do de fondos o recursos federales. Respecto a la
est sujeto a la revisin de la Comisin Federal rendicin de cuentas legal, Banobras y sus fun-
de Mejora Regulatoria (COFEMER), respecto de cionarios pueden ser objeto de querellas ante tri-
la calidad de los trmites que opera y en mate- bunales de diverso tipo que interpongan aquellos
que se consideren afectados por la actuacin del la diferencia de lo que ocurre en las organizacio-
Banco. Igualmente, est sujeto a la revisin de nes privadas o de la sociedad civil que enfrentan
sus decisiones referentes al incumplimiento de vnculos de accountability ms simples. En este
solicitudes de informacin o de declarar cierta sentido, una de las habilidades centrales de los
informacin como reservada (procedimiento que gerentes pblicos es manejar las rigideces y ambi-
realiza el Instituto Federal de Acceso a la Infor- gedades que presenta la estructura de las redes
macin y Proteccin de Datos-IFAI). de rendicin de cuentas dentro de las que debe
trabajar, de forma tal que sea capaz de realizar
Finalmente, la institucin tambin debe respon- con eficacia su tarea o transformndolas de ma-
der ante los usuarios de sus servicios, compues- nera que se vuelvan mecanismos que tenga efec-
tos particularmente por otras dependencias del tos positivos sobre el rendimiento institucional.
gobierno federal, gobiernos estatales y municipa- Siguiendo a J. Hill y Laurence E. Lynn, los geren-
les, as como todos aquellos que han creado fi- tes pblicos deben dominar su arte para que
deicomisos en el Banco. Por ejemplo, Banobras es no se vuelvan meros sujetos de las estructuras y
la institucin que recibi la operacin del Fondo cultura organizativa en la que trabajan, sino que
Nacional de Infraestructura (FONADIN), fidei- sean capaces de crear nuevos arreglos y sinergias
comiso orientado a apoyar el desarrollo de infra- entre ellas en pro de los ciudadanos53.
estructura en los sectores de comunicaciones,
transporte, agua, medio ambiente y turismo. Ba- A lo largo de este texto se ofrece un anlisis ms
nobras debe rendir cuentas ante el Comit Tcni- detallado de las diferentes formas de rendicin de
co del mismo, integrado por representantes de las cuentas, sealando sus fortalezas, debilidades y
Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico; de Co- potenciales contradicciones. La siguiente seccin
municaciones y Transportes; de Medio Ambiente se enfoca a identificar las formas o mecanismos
y Recursos Naturales, as como la de Turismo. que integran el modelo tradicional de rendicin
de cuentas en la gestin pblica, que hace nfa-
El caso presentado muestra la complejidad de sis en la rendicin de cuentas poltica y jerrquica
las redes de rendicin de cuentas a las que est como medios para verificar el cumplimiento de
sujeta una organizacin pblica. Este entramado las normas y procedimientos establecidos.
resulta una caracterstica distintiva de la gestin
en el sector pblico, que hacen ver claramente
Cuadro 2: Un caso que involucra diferentes tipos de rendicin de cuentas
En el ao 2002, la Cmara de Diputados aprob el incremento de 600 millones de pesos para programas
nacionales de salud. Entre las modificaciones ocurridas tras este incremento, destac la cancelacin de un
fondo de alrededor de 30 millones de pesos para el combate del VIH-SIDA, que se asign, en cambio, a la
organizacin Comit Nacional Provida. A partir de ese mismo ao, una serie de organizaciones de la socie-
dad civil54, entre las que destac Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin A. C., realizaron una revisin
de la forma en que Provida haba utilizado los recursos otorgados. Durante el proceso, se encontraron serias
irregularidades, como el pago a organizaciones ficticias, importantes gastos no vinculados a programas de
salud y excesivos gastos en campaas de publicidad.
Las organizaciones que dieron seguimiento al caso Provida solicitaron reunirse con el encargado de la Se-
cretara de Salud en turno, pero esta solicitud no prosper. Se decidi entonces emprender una campaa en
los medios nacionales para llamar la atencin sobre el caso. Esta accin la llevaron a cabo en alianza con
numerosas organizaciones civiles que presentaron conjuntamente una peticin al gobierno para investigar
oficialmente el caso. Lo anterior, motiv la intervencin de la Secretara de la Funcin Pblica que impuso
sanciones de carcter monetario. Adicionalmente, Jorge Serrano Limn, quien estaba a cargo de Provida,
fue inhabilitado por 15 aos de cualquier cargo pblico. sta fue la primera vez que la Ley Federal de Respon-
sabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos (LFRASP) se aplic a personas que no son servidores
pblicos, pero que son responsables del uso de fondos pblicos.
En agosto de 2010, un juez en materia civil orden devolver la totalidad de los fondos otorgados a dicha
organizacin, pagar la sancin impuesta y ser excluida de la recepcin de fondos pblicos por 15 aos. La
suma total a devolver a los fondos pblicos ascendi a 14 millones 188 mil pesos, ms intereses acumulados,
lo que suma un total de aproximadamente 22 millones de pesos.
Fuente: Gaia Gozzo, El caso Provida: Cuentas pendientes en la transparencia y la justicia, Fundar, Centro de
Anlisis e Investigacin, A.C., 2006; y Vctor Fuentes, Deber Provida pagar 22 mdp, Reforma, 15 de agosto de
2010.

II. Las formas tradicionales de una revisin de estos mecanismos, sealando sus
rendicin de cuentas en la gestin fortalezas y debilidades.
pblica
2.1 Mecanismos polticos
La preocupacin por evitar el abuso del poder est
detrs de los procesos y sistemas de rendicin de Los mecanismos polticos sirven para asegurar
cuentas en los gobiernos contemporneos. Los que el gobierno rinda cuentas a la ciudadana por
mismos se enfocan tanto en asegurar un compor- el ejercicio del poder que le ha sido delegado, con
tamiento constitucionalmente adecuado, como objeto de garantizar que se gobierne con apego
una ejecucin coordinada y eficaz de las polticas a los valores de actuacin esperados y al inters
por parte del aparato administrativo55. En buena del conjunto social, y no favorezca a individuos o
medida, las reformas administrativas del siglo XIX grupos particulares. Este ejercicio permanente de
y principios del XX tuvieron como objeto lograr justificacin y explicacin del poder ante los ciu-
un mayor control de las burocracias pblicas, con- dadanos distingue a la democracia de un sistema
solidando su profesionalismo pero tambin intro- de tiranas electivas56. En cierto sentido, el mode-
duciendo mecanismos de rendicin de cuentas lo tradicional de rendicin de cuentas se ha desa-
fundamentalmente de tipo punitivo. Estos me- rrollado sobre la nocin de que todos los mecanis-
canismos se apoyan fuertemente en la rendicin mos de accountability que se establezcan deben
de cuentas poltica (hacia los votantes de manera estar ligados, en ltima instancia, a los miembros
directa o por intermediacin de sus representan- de la comunidad poltica. Esto es, se trata de un
tes) y jerrquica (establecindose una cadena de encadenamiento que liga a los servidores pbli-
mando donde los superiores tienen que rendir cos con los polticos electos y a stos, a su vez,
cuentas sobre las acciones de sus subordinados). con los ciudadanos. Entre los instrumentos ms
Tambin se desarrollaron las primeras institucio- importantes se encuentran los siguientes:
nes especializadas de auditora, centradas prime-
ro en la revisin de las cuentas y la probidad en
el uso de los recursos. A continuacin se ofrece
Las elecciones: se trata del momento en que la entre ellas las prcticas clientelares, la inequidad
ciudadana, mediante su voto, elige a sus repre- en acceso a medios de comunicacin, la presencia
sentantes otorgndoles un mandato. La cele- de identidades partidistas fuertes en algunos sec-
bracin de elecciones libres, legales y equitativas tores de la poblacin, entre otros.
son un elemento bsico de la democracia contem-
pornea. En relacin con la rendicin de cuentas, Tambin se ha criticado que la ciudadana slo pue-
autores como Karl Popper consideran que las de acceder a este mecanismo cada cierto tiempo
elecciones, al permitir el ejercicio de una valora- (tres o seis aos), as como que su eficacia parte
cin del desempeo de los gobernantes en turno, de la premisa de que los electores votan con una
se constituyen en un mecanismo auto-correctivo mirada hacia el pasado, cuando parece ms proba-
que hace de la democracia un rgimen poltico ble que lo hagan considerando lo que el candidato
superior: las instituciones democrticas tienen ofrece hacia el futuro59. En el caso de Mxico, al-
por objeto permitirnos liberarnos de los gober- gunos argumentan que las limitaciones a la reelec-
nantes malos o incompetentes o tirnicos sin un cin consecutiva de los representantes populares
bao de sangre57. Con relacin a lo anterior, en reduce an ms la eficacia del voto como mecanis-
las elecciones obligan a los partidos y candidatos
mo de accountability.
a establecer compromisos pblicos respecto de
las polticas que pretenden realizar, lo que puede
servir de base para la valoracin posterior de las
acciones de los gobernantes elegidos. Sin negar
su importancia, la efectividad de las elecciones
como mecanismo de rendicin de cuentas es li-
mitada en la medida de que el voto es un medio
imperfecto para transmitir el mandato de los vo-
tantes58. Existen numerosas distorsiones del pro-
ceso electoral que reducen la probabilidad de que
una mala gestin sea castigada electoralmente,
Cuadro 3: Organizaciones civiles e informacin electoral
Dos organizaciones, en lugares muy distintos, Argentina y Estados Unidos, han realizado esfuerzos en aos
recientes para fomentar la competencia electoral ms transparente y justa en sus respectivos sistemas pol-
ticos. Poder Ciudadano, en Argentina, realiza un monitoreo sistemtico de las normas de financiamiento
de las campaas electorales, difunde informacin sobre los bienes que poseen los polticos, as como registra
evidencia que puede utilizarse para exponer casos de corrupcin poltica. Con este propsito, la organizacin
desarroll una base de datos con los perfiles de polticos y sus plataformas electorales en el Distrito Federal
argentino (1997 y 2000) y las elecciones presidenciales. Otra de las herramientas clave creadas por Poder
Ciudadano fue la metodologa desarrollada para el monitoreo de gastos de campaa.
En Estados Unidos, el Project Votesmart, en Oregon, cre una base de 13 mil oficiales electos y candida-
tos a cargos pblicos, recopilando informacin de su pasado, como cargos ocupados, registros de votacin,
reportes financieros de sus campaas, as como evaluaciones realizadas por 100 grupos de distinto cuo
ideolgico. En general, el acceso a la informacin para los votantes por estos medios tiene efectos difusos,
ya que no necesariamente compromete a los ciudadanos en la toma de decisiones pblicas directa, ni la
informacin revelada conduce a procesos de investigacin, menos todava a sanciones para los oficiales en
cargos pblicos.
Fuente: Anwar Shah (ed.), Performance Accountability and Combating Corruption, Washington, DC, The
World Bank.

La revisin legislativa: como se mencion ante- dos, se pueden presentar legislaturas poco acu-
riormente, los sistemas polticos democrticos ciosas en la revisin de la actuacin del Ejecutivo,
han establecido formas de pesos y contrapesos si el partido en el gobierno cuenta con mayora
que intentan moderar los excesos que puedan en el Congreso o, al contrario, puede conducir al
cometer los gobernantes60. En Mxico, la Consti- aumento de su activismo en busca de daar a un
tucin y las leyes han otorgado diversos poderes gobierno de otro partido61. Asimismo, el acceso a
al Congreso de la Unin para revisar la actuacin los legisladores que tienen algunos grupos de in-
de los servidores pblicos. Entre ellas estn la exi- ters bien organizados puede dar ms voz a cier-
gencia de que se rindan informes anuales (y en tos intereses en detrimento de otros. Tambin se
ciertas materias, incluso ms frecuentemente), la ha criticado la falta de conocimiento tcnico que
capacidad de convocar a comparecer a los funcio- muestran muchos representantes populares, la
narios pblicos, la creacin de comisiones espe- carencia de recursos para conducir las revisiones,
ciales de legisladores que investigan ciertos he- la debilidad de las instancias de asesora legislati-
chos, la revisin de la cuenta pblica, entre otros. va, as como una tendencia a partidizar en exceso
De igual forma, existe la posibilidad de someter a el proceso de revisin, lo que puede conducir a la
un juicio de responsabilidades (juicio poltico) a parlisis de los procedimientos o a juicios dbil-
los altos funcionarios que incurran en faltas con- mente sustentados en evidencia.
sideradas graves, aunque dicho juicio est pensa-
do como un recurso extraordinario que requiere
de una mayora calificada de legisladores para que
tenga efecto (artculo 110 constitucional).
La revisin legislativa resulta esencial para man-

tener el carcter democrtico del sistema repre-
sentativo. Sin embargo, estos mecanismos tam-
bin estn sujetos a posibles distorsiones. Por
ejemplo, frente a partidos sumamente disciplina-
Cuadro 4: Profesionalizacin en la Cmara de Diputados
En el ao de 1999, mediante la modificacin de la Ley Orgnica del Congreso, se fund el Centro de Es-
tudios de Finanzas Pblicas (CEFP), con el propsito de contribuir a la funcin legislativa de la Cmara de
Diputados en temas de economa y finanzas pblicas, a travs del anlisis y evaluacin tcnica de las polti-
cas pblicas elaboradas por los grupos parlamentarios del Congreso. El CEFP est compuesto por divisiones
dedicadas especialmente a los estudios hacendarios, al estudio del presupuesto y el gasto pblico en general,
as como otra avocada al estudio de las tendencias macroeconmicas del pas y de los sectores industriales
de la economa.
Entre las funciones del CEFP se cuentan: apoyar la elaboracin del Paquete Econmico anual, mediante la
solicitud de informacin a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) respecto a los contenidos de
los proyectos del Presupuesto de Egresos; analizar el Informe Anual sobre las Acciones y Resultados de la
Ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo (PND); analizar las iniciativas del Presupuesto, la Ley de Ingresos,
leyes fiscales y los Criterios Generales de Poltica Econmica que se presenten a la Cmara.
Fuente: Centro de Estudios de Finanzas Pblicas, http://www.cefp.gob.mx/, consultada el 27 de octubre

de 2010.

2.2 Auditoras y revisin por instituciones La idea de contar con instancias de auditora es-
especializadas pecializadas, denominadas Instituciones Supe-
riores de Auditora, es asegurar su independencia
Como ejercicio tcnico, la auditora surge de ma- frente a los entes auditados (el gobierno) y con-
nera independiente a los mecanismos de rendicin tar con las capacidades requeridas, de manera
de cuentas poltica e, incluso, las antecede62. Como que se cumpla con estndares mnimos de com-
es sabido, el trmino ingls accountability deri- petencia tcnica, objetividad o neutralidad po-
va de la idea de revisar la cuenta de los recursos, es ltica, comportamiento profesional por parte de
decir, el registro y verificacin de la contabilidad. los auditores y la existencia de controles de ca-
A mediados del siglo XIX esta funcin fue asig- lidad de los reportes65. En general, estas institu-
nada a agencias especializadas, frecuentemente ciones reportan sus resultados en primer lugar al
dependientes del Poder Legislativo, concentrn- Poder Legislativo y, de acuerdo con la legislacin
dose fundamentalmente en revisar si los recursos de cada pas, al pblico en general. En el caso de
pblicos fueron ejercidos de acuerdo a las normas Mxico, la Auditora Superior de la Federacin,
financieras vigentes63. Debe distinguirse este creada en 2000 en sustitucin de la Contadura
tipo de auditora de las de carcter interno, que Mayor de Hacienda, realiza un reporte con la re-
se abordan ms adelante. Las auditoras suelen visin de la cuenta pblica que se da a conocer
centrarse en la revisin de la documentacin que con aproximadamente dieciocho meses despus
respalda el gasto y en la verificacin de que los re- de finalizado el ejercicio fiscal bajo revisin. De
cursos se ejercieron en los destinos predetermina- igual forma, la ley permite la realizacin de re-
dos en el presupuesto aprobado por el Legislativo, visiones particulares a solicitud de la Comisin.
es decir, enfoca su atencin en el cumplimiento de La Auditora Superior no tiene capacidad para
las normas y la regularidad de las transacciones64. imponer sanciones administrativas de manera
Ms recientemente, las auditoras han hecho ma- directa en casos en que detecte irregularidades,
yor nfasis en fortalecer los aspectos preventivos, situacin que es similar a la de otros pases. Sin
identificando problemas en los sistemas financie- embargo, puede establecer montos de multas y
ros y en las prcticas contables. sanciones resarcitorias que debe aplicar la SFP.
Las formas tradicionales de auditora han sido canismo que no genera informacin oportuna por
criticadas por generar un cmulo de informacin el desfase entre los ciclos de presupuestacin y
de escasa utilidad, particularmente desde el pun- de revisin de la cuenta pblica, la ASF adolece
to de vista de los ciudadanos. La complejidad de de una visin estrecha de responsabilidades indi-
la contabilidad gubernamental hace difcil ras- viduales, por lo que se deja de lado el actuar de
trear el destino final de los recursos, por lo que la institucin en conjunto o la valoracin integral
no se eliminan del todo los espacios de opacidad. del desempeo de los programas67.
Adems, no es viable realizar un ejercicio porme-
norizado de revisin a todas las instancias de go- Adicionalmente a la auditora, alrededor del mun-
bierno, por lo que los congresos tienden a preferir do han proliferado otros cuerpos especializados
otras formas de control y revisin basadas en la en la revisin de ciertas reas de poltica en parti-
denuncia de grupos sociales o individuos (es de- cular (watchdogs) o que tienen la misin de de-
cir, el desplazamiento de los mecanismos poli- fender derechos ciudadanos frente a decisiones o
ciales por otros que asemejan alarmas contra acciones de la autoridad. El mecanismo ms co-
incendios)66. Tambin se ha sealado como mn es la creacin de ombudsmen o defensores
una debilidad de ese enfoque, el que promueve del pueblo, los cuales tienen capacidades de in-
el apego a normas y procedimientos dejando de vestigacin de posibles violaciones a los derechos
lado aspectos cualitativos de la accin pblica, de personas o grupos particulares, as como de
convirtindose en una fuente adicional de rigidez generar recomendaciones, aunque normalmente
e inflexibilidad en el sector pblico. Finalmente, no disponen de facultades para ordenar la ejecu-
su enfoque, centrado en la revisin de cumpli- cin de acciones remediales o compensatorias ni
miento y regularidad, genera una relacin de con- para aplicar sanciones. En este sentido, los om-
frontacin entre el auditor y las instancias suje- budsmen confan en que su calidad moral pro-
tas a su revisin, dado que se tiende a reportar mover el cumplimiento voluntario o generar
y comunicar nicamente las fallas o desviaciones presin social sobre las instancias transgresoras.
encontradas. Lpez-Aylln y Fierro argumentan A estas instituciones se les otorga autonoma
que, en el caso mexicano, adems de ser un me- por medio de la designacin de sus titulares por
parte del Poder Legislativo y de garantizar asig- autnomas dedicadas a la inspeccin de institu-
naciones presupuestarias que no dependen de la ciones pblicas particulares, como son las escue-
aprobacin del Poder Ejecutivo. Normalmente, las, hospitales o las prisiones. Las inspecciones se
estos entes trabajan en la revisin de la actuacin concentran en determinar el desempeo general
gubernamental en casos particulares, por lo que en la administracin y provisin de servicios, por
sus valoraciones y recomendaciones no son de lo que regularmente no tratan casos de individuos
carcter general. afectados. Tambin se puede observar un creci-
miento de agencias de monitoreo y regulacin, en
En el caso de Mxico, la Comisin Nacional de buena medida como resultado de la privatizacin
los Derechos Humanos (CNDH) tiene facultades de antiguas empresas pblicas. En este caso, son
de iniciar investigaciones de oficio, sin que medie instancias que cuentan con un mbito de autono-
denuncia alguna. Algunos de estos rganos han ma tcnica y que tienen facultades para solicitar
tratado de ampliar su enfoque de actuacin, revi- informacin y dar seguimiento a las acciones de
sando polticas generales de los gobiernos, como otras instancias del gobierno relacionadas con su
es el caso de la Comisin de Derechos Humanos materia de especialidad. Por ejemplo, en Mxi-
del Distrito Federal (CDHDF), que ha realizado co, la Comisin Federal de Mejora Regulatoria es
estudios en el caso de la provisin de servicios p- responsable del seguimiento a los avances de las
blicos68. Se han creado organismos similares, pero dependencias y entidades en el cumplimiento de
con mbitos de actuacin ms restringidos, como sus programas de mejora regulatoria.
es el caso del Consejo Nacional para Prevenir la
Discriminacin (CONAPRED), que tiene entre En trminos de la efectividad de estas instancias
sus facultades la de investigar presuntos actos especializadas, en general hay consenso sobre la
y prcticas discriminatorias69 en organizaciones contribucin que hacen para fortalecer la rendi-
pblicas y privadas. cin de cuentas gracias a su independencia y la
capacidad profesional respecto de su mbito de
En muchos pases, sobre todo en aquellos de actuacin. Sin embargo, el propio mantenimiento
tradicin anglosajona, se han creado instancias de su autonoma es una dificultad importante. A
pesar de los mecanismos especiales para la desig- tas, al menos en lo referente a casos individuales.
nacin de sus titulares y la garanta de un nivel En Mxico se ha fortalecido este tipo de rendi-
de financiamiento adecuado, en la prctica puede cin de cuentas, particularmente con las reformas
presentarse el problema de intercambio de favo- al Poder Judicial realizadas a partir de 1995. En
res, actuaciones guiadas por motivaciones de tipo particular, la Suprema Corte de Justicia reforz su
poltico-partidista, tendencia a destinar menos papel como tribunal constitucional, lo que forta-
presupuestos a aquellos entes ms crticos, entre leci su capacidad de revisar el apego de las deci-
otros70. Asimismo, la propia autonoma puede li- siones y acciones de los poderes legislativo, eje-
mitar la capacidad de recoleccin de evidencia, en cutivo y judicial a la Constitucin de la Repblica.
la medida en que las organizaciones bajo revisin Por otra parte, los mecanismos de controversia
pueden retener informacin o impedir el acceso constitucional, que permiten remediar conflictos
de los investigadores a las fuentes directas de la entre poderes y niveles de gobierno, y de accin
misma. En otras palabras, la calidad de la revisin de inconstitucionalidad, que contribuyen a evitar
depende en un grado importante de la disposicin la entrada en vigor de normas o disposiciones que
de los entes bajo escrutinio a brindar los datos algn rgano del Estado considere contrarios a la
necesarios. Por ltimo, dado que frecuentemente Carta Magna, resultan importantes mecanismos
estas agencias especializadas no tienen capacidad para someter a revisin las decisiones de las dife-
de sancionar o imponer acciones remediales, de- rentes autoridades.
penden de la voluntad de otros actores para que
existan consecuencias en los casos en que detec- Sntoma del renovado papel de la SCJ en la rendi-
tan comportamientos inadecuados. cin de cuentas, es la creciente utilizacin de una
facultad de investigacin de algn hecho o he-
2.3 Los tribunales chos que constituyan una grave violacin de algu-
na garanta individual (art. 97 constitucional)71.
Ya se hizo referencia a que la rendicin de cuen- Esta facultad, si bien no genera consecuencias ya
tas legal, que ocurre mediante los tribunales, es el que sus recomendaciones no son vinculantes, s
mecanismo ms completo de rendicin de cuen- supone la publicacin de una valoracin respecto
de las actuaciones de las autoridades en los casos pblicos a los que la Secretara de la Funcin P-
particulares en que se ejerce. Otras ramas del Po- blica les haya aplicado una sancin, pueden im-
der Judicial tienen tambin funciones de revisin pugnar dicha decisin ante el Tribunal (art. 25,
de las decisiones de las entidades y dependencias Ley Federal de Responsabilidades Administrati-
del gobierno federal y la actuacin de sus fun- vas de los Servidores Pblicos-LFRASP), el cual
cionarios; por ejemplo, los juzgados en materia puede dictar medidas compensatorias (indemni-
laboral, civil y penal, y los tribunales en materia zaciones) y revocar los efectos de la decisin im-
electoral (respecto a posibles usos indebidos de pugnada (por ejemplo, mediante la restitucin en
recursos pblicos durante las campaas electo- el cargo). Otro ejemplo son los tribunales agra-
rales). Asimismo, se ha trabajado en los ltimos rios, que cuentan con competencia, entre otras,
aos para fortalecer el funcionamiento de los tri- para realizar juicios de nulidad contra resolucio-
bunales, de manera que sean un medio ms acce- nes dictadas por las autoridades agrarias (art. 18,
sible para los posibles afectados por las decisiones Ley Orgnica de los Tribunales Agrarios). El tema
gubernamentales. del papel de los mecanismos legales en la rendi-
cin de cuentas ha sido poco explorado en Mxi-
Cabe sealar que existen tribunales administrati- co, por lo que resultar importante el hacer una
vos que aunque no son parte del poder judicial valoracin respecto a su eficacia y eficiencia.
sino que dependen del Ejecutivo, son instancias
ante las que las personas pueden recurrir para in- En general, los mecanismos legales de rendicin
conformarse frente a los actos de las autoridades. de cuentas son los ms claros en trminos de los
El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administra- criterios que se utilizan para la revisin de los ac-
tiva es el ejemplo ms claro de este tipo de me- tos de la autoridad (contenidos explcitamente
canismo, que cuenta con plena autonoma para en la legislacin civil, penal, administrativa, entre
dictar sus fallos, encargado de dirimir las contro- otras)72. En Mxico, con excepciones como en el
versias jurdicas que se susciten entre la Adminis- caso de la facultad de investigacin de la SCJN,
tracin Pblica Federal (APF) y los particulares los mecanismos de tipo legal cubren el ciclo
(art. 73 constitucional). Tambin los servidores completo de la rendicin de cuentas, desde la
presentacin de informacin, el debate abierto informal, debido a las conexiones entre los inte-
de la misma, hasta la aplicacin de sanciones y grantes del Poder Judicial y otros funcionarios o
medidas correctivas. Se trata del medio ms im- representantes de intereses especiales, que en
portante para asegurar la legalidad de actuacin ltima instancia reducen la eficacia de este me-
de los funcionarios y, por tanto, se constituye canismo. An peor, la corrupcin que todava
en un elemento central del Estado de derecho73. distingue los intercambios entre el personal de
De igual forma, las cortes en muchos pases han los tribunales y la ciudana en Mxico, erosionan
desempeado un papel importante en asegurar gravemente la confianza que se tiene en este me-
el apego a ciertos principios de poltica pblica, canismo de rendicin de cuentas.
como es la no discriminacin. Por ejemplo, en los
Estados Unidos, las cortes han asumido el papel 2.4 Las jerarquas
de revisores del grado en que se avanza en trmi-
nos de la integracin racial en las escuelas74. Como se seal anteriormente, una de las carac-
tersticas distintivas de la burocracia contempo-
Se critica a estos mecanismos, en primer lugar, rnea es su forma de organizacin en estructuras
por su acento legalista que puede implicar el que altamente jerarquizadas: cada funcionario debe
se adopte un enfoque estrecho en la conside- justificar su actuacin frente a su superior. La ex-
racin de pruebas y argumentos. Tambin, se ha posicin bsica de este principio de organizacin
sealado este hecho como una barrera de acce- la ofreci John Stuart Mill:
so debido a que el ciudadano comn difcilmen-
te podr manejar los complejos procedimientos Como regla general, cada funcin ejecutiva, ya sea
jurisdiccionales y el lenguaje requerido. En este superior o subordinada, debe ser la responsabilidad
sentido, resulta un medio gravoso para los ciuda- asignada de un individuo dado. Debe ser claro para
danos por requerir asistencia legal profesional. A todo el mundo quin hizo cada cosa, y por causa de
lo anterior se suma la posible existencia de pro- quin otras fueron omitidas. La responsabilidad es
blemas de falta de independencia, tanto formal nula cuando nadie sabe quin es el responsable. La
en el caso de los tribunales administrativos, como responsabilidad tampoco tiene efecto cuando, aun
siendo real, puede fragmentarse hasta desaparecer. abajo en la cadena de mando, dado que cada
Para mantener la entereza de la responsabilidad, es funcionario es sometido a una revisin sobre el
necesario que sea una sola la persona que reciba uso dado a tales facultades.
todo el encomio de aquello que est bien hecho, y
toda la reprobacin de aquello que no75. Vale la pena mencionar que los mecanismos de
auditora interna forman parte de la rendicin je-
De esta forma, dentro de las organizaciones p- rrquica de cuentas, en la medida que sus revisio-
blicas impera la rendicin de cuentas jerrquica: nes son reportadas a los mandos superiores de la
el personal operativo rinde cuentas a los mandos organizacin. Su objetivo usualmente es ofrecer
inferiores, que a su vez lo hacen frente a los inter- una revisin por agentes que no pertenecen a
medios, que tambin justifican su actuacin fren- la lnea de mando sobre la adecuacin de los
te al liderazgo poltico de la institucin (polticos mecanismos internos de control78. En el caso de
designados o electos), quienes son responsables Mxico, las funciones de auditora interna las rea-
ante el pblico por el actuar de la organizacin en lizan los rganos Internos de Control que depen-
su conjunto. El funcionamiento de este esquema den funcionalmente de la Secretara de la Funcin
se basa en la capacidad de premiar y sancionar Pblica, aunque presupuestalmente estn incor-
que tienen los superiores, as como en el segui- porados a la dependencia a la que supervisan. Su
miento incuestionado de rdenes por parte de los acento est puesto en la revisin del apego a pro-
subordinados76. En buena medida, se asume que cedimientos y normas, cumpliendo en ocasiones
existe una demarcacin clara entre las tareas po- funciones de control, as como de seguimiento al
lticas de toma de decisiones respecto a la orien- ejercicio presupuestal. En los ltimos aos, se ha
tacin del gobierno y de sus polticas pblicas, y dado nfasis a que adopten un enfoque de mejo-
los aspectos tcnicos de la ejecucin de dichas ra continua en sus actuaciones y que tambin se
directrices, que son materia de los funcionarios o involucren en la gestin del desempeo institu-
burcratas77. De hecho, en tanto exista claridad cional, por medio de la verificacin de avances en
en las responsabilidades de cada quien, es posi- los indicadores institucionales79.
ble otorgar un mbito de discrecionalidad hacia
Las estructuras jerrquicas constituyen, en- principales, resulta problemtico. En especial, la
tonces, un mecanismo de rendicin de cuentas interfase entre funcionarios de carrera y elec-
aparentemente confiable y que brinda gran estos presenta constantes conflictos debido a hori-
tabilidad y legitimidad al aparato pblico. Sin la zontes de actuacin diferentes, culturas diversas
existencia de una cadena jerrquica se carecera y expectativas que no pueden conciliarse82. Inclu-
de base para todos los dems esquemas de rendi- so, la complejidad de las tareas del gobierno con-
cin de cuentas. Sin embargo, no se trata de una temporneo ha generado la necesidad de confiar
forma pblica de accountability, en la medida en expertos tanto en la prestacin de los servicios
en que ocurre al interior de las propias organiza- como en el diseo de las polticas, lo que socaba
ciones. Igualmente, se ha criticado a las jerarquas la separacin entre poltica y administracin.
por no ser sensibles a las realidades prcticas: asu- Finalmente, los estudios de la implementacin de
men que los mandatos polticos (o polticas) son las polticas pblicas han ofrecido evidencia de
claros cuando en realidad son objeto de constan- que la burocracia de ventanilla ajusta las polti-
tes reinterpretaciones y adecuaciones. Adems, cas a los contextos y necesidades en el campo,
las polticas frecuentemente contienen objetivos dado que es imposible definir de antemano todos
mltiples y hasta contradictorios, lo que reduce los retos o situaciones a las que se enfrentarn83.
su utilidad como vara de medida del actuar de El ejercicio de este mbito de discrecionalidad,
los funcionarios80. Asimismo, los funcionarios se muchas veces no es capturado por los mecanis-
encuentran sometidos a diferentes expectativas mos de revisin basados en la jerarqua.
sobre su actuar y deben responder no slo a los
Como se ha visto a lo largo de esta seccin, las for-
deseos de sus jefes, sino tambin a los de los pol-
mas tradicionales de rendicin de cuentas consti-
ticos electos, los miembros del Poder Legislativo,
tuyen elementos bsicos que permiten asegurar la
a los consumidores de servicios pblicos y los ciu-
dadanos en general al mismo tiempo81. revisin del comportamiento de los funcionarios
pblicos. Sin embargo, se trata de mecanismos
De esta forma, el modelo jerrquico, basado en en muchos sentidos imperfectos. En aquellos de
el encadenamiento de relaciones entre agentes y naturaleza poltica, normalmente son pocos sensi-

bles a situaciones particulares, ya que los ciudada- de estar en problemas84: se trata de castigar, de
nos requieren que sus preocupaciones resulten de sancionar culpables. Esto disminuye la eficacia de
inters para los representantes y partidos polticos. este modelo como forma de retroalimentar a las
En otros, como es el caso de los tribunales, existen autoridades, de permitir la correccin y el aprendi-
considerables costos de acceso. Por otra parte, zaje, por lo que son un dbil incentivo para el me-
hay serias dificultades para determinar quin debe joramiento permanente de las acciones y progra-
sufrir consecuencias por las fallas colectivas de la mas. En buena medida, las reformas administrati-
institucin en conjunto: debe siempre sancionar- vas recientes han trado el tema de la rendicin de
se a la cabeza de la organizacin?, debe limitarse cuentas a la mesa y han tratado de reorientar su
la aplicacin de sanciones a los individuos direc- funcionamiento, especialmente enfocndose ms
tamente involucrados con las fallas detectadas? en una accountability por resultados, en contras-
y cmo ponderar el grado de responsabilidad de te con aquella preocupada por el cumplimiento.
cada persona? Sobre esto se tratar en el apartado siguiente.
Tambin se ha sealado que estos mecanismos

tradicionales se enfocan casi de manera exclusiva
en los aspectos negativos, en los errores, fallas,
omisiones y desvos. Sus mecanismos parecen
partir del supuesto de que los funcionarios son
ineficientes y mal intencionados. Igualmente, su
concentracin caracterstica en el seguimiento de
normas y procedimientos los convierte en uno de
los factores que en mayor medida explican el ex-
ceso de cautela, la rigidez y el dominio de una cul-
tura conservadora dentro de las instituciones. En
este sentido, desde el punto de vista de los funcio-
narios, parece que rendir cuentas es sinnimo

III. Nueva Gerencia Pblica, adoptadas alrededor de mundo han tomado al
Gobernanza y rendicin de cuentas mercado y a la gestin de las empresas como un
referente a emular.
3.1 Nueva Gerencia Pblica y sus efectos en
Una primera ola de reformas, a las que Luis F.
la rendicin de cuentas
Aguilar denomina modelo redimensionador,
se centr en el control del gasto pblico y la re-
Las crisis fiscales vividas a finales de los aos se-
duccin de las reas de intervencin del Estado,
tenta en el mundo industrializado y en la dca-
particularmente por medio de la privatizacin de
da siguiente en Amrica Latina, el ascenso de la
empresas pblicas85. La privatizacin asume que
llamada Nueva Derecha, que conjunt el libe-
el sector pblico es irremediablemente menos efi-
ralismo econmico y conservadurismo social ca-
ractersticos de lderes como Margaret Thatcher ciente y eficaz que el privado en la produccin de
en el Reino Unido y Ronald Reagan en Estados bienes y la provisin de servicios, en buena me-
Unidos, aunados a los cambios en las expectati- dida por los costos que imponen los mecanismos
vas ciudadanas respecto del gobierno, han dado de rendicin de cuentas que caracterizan al sector
lugar a reformas que parten de una crtica a las pblico. De esta manera, el alineamiento de las
formas tradicionales de actuacin de los gobier- acciones con las necesidades de los ciudadanos
nos. En primer lugar, se seala que el sector pbli- debe darse no por medio de auditores o de las dis-
co es causante de ineficiencias e improductividad cusiones en el Congreso, sino gracias a la mano
en la sociedad debido a la captura por parte de in- invisible del mercado. Para ello es necesario dar
tereses particulares, la falta de presiones compe- capacidad a las personas de elegir con libertad a
titivas que lo obliguen a reducir sus costos y a ser los proveedores de bienes y servicios de su inte-
innovador, as como a la poca efectividad de las rs. Se trata de fortalecer la rendicin de cuentas
burocracias en la aplicacin de polticas por pro- de mercado, donde los consumidores pueden
blemas de coordinacin y su excesiva preocupa- votar con los pies u optar por la salida86, si
cin por seguir normas y procedimientos. En este el servicio recibido no les resulta satisfactorio. En
sentido, buena parte de las acciones de reforma este sentido, la privatizacin de actividades y em-
presas supone una sustitucin de formas de ren- aos ochenta, incorpor muchos de los argumen-
dicin de cuentas, en la medida en que las organi- tos crticos contra la administracin pblica tra-
zaciones privadas no se encuentran sometidas a dicional, pero consideran que la introduccin de
obligaciones comparables de rendicin de cuen- herramientas adecuadas de gestin puede hacer
tas87: no responden directamente ante los repre- a las organizaciones pblicas igual e incluso supe-
sentantes populares, no estn obligados a com- riores en su desempeo en comparacin con sus
parecer en audiencias pblicas en el Congreso, las contrapartes del sector privado.
leyes de acceso a la informacin no les aplican,
y no son sujetos de investigacin por parte de A este conjunto de reformas se le ha denomi-
los ombusdmen o de las instituciones superiores nado como Nueva Gestin Pblica (NGP), e
de auditora. En Mxico, crticas similares se han
incluyen aspectos como son: nfasis en la eco-
hecho a la opacidad de los fideicomisos pblicos,noma, eficiencia y eficacia, redimensionamiento
dado que se encuentran protegidos por el secreto de las estructuras organizativas (compactacin),
fiduciario. Adems, la privatizacin se ha dado en
descentralizacin gerencial (apoderar a los fun-
muchos pases de manera que se han constituido cionarios de contacto), la separacin del dise-
nuevos monopolios u oligopolios, lo que reduce o de las polticas de la provisin de los servicios
su eficacia como forma de disciplinar a las or-pblicos (policy design -- policy delivery split),
ganizaciones anteriormente pblicas. la introduccin de mecanismos de mercado o
cuasimercado en el sector pblico, la orientacin
El modelo redimensionador encontr rpida- hacia los usuarios, el nfasis en el desempeo y
mente sus lmites, toda vez que an se exigan los resultados ms que en el cumplimiento de
soluciones pblicas a diversos problemas, y a la procedimientos normativos, y el establecimiento
imposibilidad de trasladar al sector privado mu- de complejos sistemas de evaluacin y medicin
chas actividades cuyas caractersticas impedan del rendimiento organizativo.
su adecuada provisin por medio del mercado.
Una segunda ola de reformas, que tuvo lugar par- La NGP es una filosofa organizativa que, en ge-
ticularmente desde mediados de la dcada de los neral, contiene dos supuestos centrales: primero,
que la mejor manera para asignar bienes (p- cia de experiencias exitosas del sector privado,
blicos o privados) es por medio de mecanismos como recurso para eliminar o, al menos, aminorar
competitivos y, segundo, que las diferencias en- los males de la administracin pblica tradicional
tre el sector pblico y privado no son tan gran- (ver la Tabla 2).
des por lo que es posible trasladar, adaptndolas,
herramientas y enfoques de gestin de un sector De esta forma, la NGP fomenta la adopcin de
al otro. Cada uno de los supuestos mencionados formas descentralizadas de gestin, que permi-
corresponde a las dos vertientes principales de la ten a los funcionarios un mbito de decisin ms
NGP: la primera, la marketizacin, se refiere a la amplio para poder responder de manera flexible a
introduccin de mecanismos de mercado o de la las necesidades y expectativas de los ciudadanos,
simulacin de competencia en el sector pblico responsabilizndolos de los resultados e impactos
como medio para presionar a las organizaciones que sus actividades generen. Un elemento cen-
pblicas a ser ms eficientes, sensibles a las ne- tral de las doctrinas gerencialistas asociadas a la
cesidades ciudadanas e innovadoras, a travs de NGP, es la idea de recuperar el principio de que las
la introduccin de competencia entre proveedo- organizaciones pblicas existen para satisfacer
res de bienes y servicios pblicos (por ejemplo, demandas y necesidades ciudadanas, por lo cual
subcontratacin y competencia con proveedores se propone adoptar la nocin de cliente en el
privados) o de incentivos que simulen el am- servicio pblico. Se argumenta, por tanto, la ne-
biente competitivo en el que viven las empresas cesidad de poner al ciudadano en el centro de la
(por ejemplo, comparacin y pago con base atencin, de manera que se le otorgue la debida
en desempeo). Este tipo de discurso contiene consideracin a sus puntos de vista en el diseo,
un elemento crucial: la idea de ofrecer posibilida- la prestacin y la evaluacin de los bienes y servi-
des de eleccin a los clientes de los servicios cios provedos por el gobierno.
pblicos. La segunda variante de la NGP, el ge-
rencialismo, se entiende como la introduccin de
formas post-burocrticas de organizacin en el
sector pblico, frecuentemente bajo la influen-
Tabla 2: Herramientas tpicas de la Nueva Gestin Pblica
Marketizacin Gerencialismo
- Tests de mercado - Desagregacin de unidades administrativas

- Introduccin / simulacin de competencia - Descentralizacin gerencial (agencias autnomas)
(vouchers, quasimercados en salud y educacin) - Gestin Estratgica
- Subcontratacin de servicios (de apoyo, como - Gestin Financiera
mensajera, y sustantivos, como educacin o - Gestin de Recursos Humanos
readaptacin social) - Gestin de Calidad
- Comparacin de desempeo (League tables, - Gestin / Auditora del Desempeo
presupuestos por desempeo)
En trminos de la rendicin de cuentas, la NGP se objetivos, se argumenta que estos tres aspectos
concentra en robustecer la de tipo gerencial, con pueden alcanzarse al mismo tiempo por medio
los siguientes objetivos: lograr una rendicin de del fortalecimiento de esquemas de accountabi-
cuentas ms directa, clara y precisa de los funcio- lity basados en los resultados, la competencia, la
narios hacia los polticos electos (particularmente transparencia y el establecimiento de relaciones
en pases con un servicio civil de carrera consoli- tipo contractuales entre los actores de la gestin
dado), otorgar mayores mrgenes de decisin y pblica88. A continuacin se revisan algunos de
accin a los gerentes para aprovechar sus conoci- los mecanismos propuestos por la NGP y cmo
mientos y capacidades y, finalmente, asegurar una pretenden reforzar la rendicin de cuentas:
rendicin de cuentas sin intermediarios hacia los
usuarios, beneficiarios o clientes de la organiza-
cin. A pesar de las dificultades de conciliar estos
Subcontratacin: tambin denominada tercia- nivel de cobertura, costo, y calidad esperados y,
rizacin o externalizacin, se refiere al uso de posteriormente, revisa el cumplimiento de los tr-
contratistas del sector privado (con o sin fines de minos del contrato. El proveedor tiene inters en
lucro) como medio para la provisin de bienes y cumplir con lo acordado en la medida en que, de
servicios pblicos, sin que se renuncie a la respon- no hacerlo, puede ser sustituido por otro. Gracias
sabilidad estatal de ofrecerlos. Un contrato es un a que el diseo de las polticas y de los servicios
acuerdo formal y legalmente vinculante entre dos que implica est separado de la operacin de los
o ms partes, que establece compromisos de ofre- mismos, este esquema evita conflictos de inters
cer la realizacin de tareas, actos, procesos, pro- o colusin entre actores de una misma organiza-
ductos, servicios o la dotacin de recursos por una cin. Asimismo, los contratos tienen fuerza legal,
de las partes a cambio de una consideracin (dine- por lo que los incumplimientos graves pueden ser
ro u otros bienes) que sern entregados por la otra sancionados por la va de los juzgados.
parte89. A diferencia de la privatizacin, la subcon-
tratacin no implica traspaso de activos al sector La subcontratacin no es un mecanismo novedo-
privado. En la mayora de los casos, el comprador so, puesto que asuntos como la limpieza y man-
es el gobierno, por lo que para los usuarios finales tenimiento de edificios, la reparacin de equipos
de los bienes y servicios terciarizados el consumo y la vigilancia de instalaciones han sido reas
puede ser gratuito o gozar de un subsidio. donde se ha hecho uso corriente de proveedo-
res privados. La innovacin se refiere al extender
La subcontratacin pretende ser una va para con- este tipo de esquemas a servicios centrales de
centrar la atencin del gobierno en los resultados las instituciones: alrededor del mundo se ha sub-
que se desean alcanzar y no en detallar u operar contratado la operacin de sistemas de agua, ae-
las actividades precisas a realizarse. En teora, la ropuertos y prisiones, la recoleccin de basura, el
rendicin de cuentas ocurre gracias a que el con- manejo de centros de orientacin para jvenes,
trato permite establecer con claridad el papel del el cuidado de personas con enfermedades crni-
financiador y del proveedor: el gobierno otorga los cas o en situacin de abandono, entre muchos
recursos, establece los estndares de servicio o otros. El gobierno, entonces, se convierte en un
comprador ms que en un prestador de estado que permitan verificar el apego a lo acorda-
tos servicios, en concordancia con la metfora de do. La situacin se facilita en el caso de servicios
timonear, no remar90. cuyos atributos pueden ser definidos con mayor
claridad: tasa de expansin de la cobertura del
En la subcontratacin, los funcionarios encarga- servicio de agua potable, tiempo de respuesta en
dos de definir los servicios a comprar y adjudicar un servicio de atencin a emergencias, nmero
los contratos siguen siendo sujetos de los me- de kilmetros asfaltados, nmero de veces que se
canismos tradicionales de rendicin de cuentas. recoge la basura en un colonia o vecindario, etc.
Ahora bien, para que la rendicin de cuentas fun- Es ms complejo, en cambio, definir los resulta-
cione, se requiere que el gobierno sea, al mismo dos de servicios de asistencia a grupos vulnera-
tiempo, un comprador inteligente, un habilido- bles, como son la provisin de servicios de apoyo
so agente de compras y un inspector sofisticado a jvenes con problemas de adicciones, el cuida-
de los bienes y servicios que adquiere del sector do de personas de la tercera edad, por ejemplo.
privado91. Esto resulta una situacin paradjica, Esto implica, por tanto, que existan considerables
en la medida en que uno de los argumentos de la costos de tiempo y dinero para la definicin de los
externalizacin es justamente que el gobierno no contenidos del contrato y para la supervisin de
tiene las competencias tcnicas necesarias para su cumplimiento (costos de transaccin).
gestionar la provisin del bien o servicio subcon-
tratado, pero s debe contar con las suficientes Las consecuencias de no cumplir lo pactado estn
para detectar fallas por parte del proveedor, en definidas con precisin en el contrato, stas pue-
presencia de obvias asimetras de informacin (el den ir desde sanciones econmicas, rescindir el
contratista conoce mejor los costos y el desem- instrumento y hasta la presentacin de querellas
peo de los procesos de produccin o prestacin ante los juzgados competentes. Sin embargo, la
del servicio). complejidad de la operacin de los servicios hace
poco recomendable el establecer una relacin
Otro problema de la subcontratacin es la dificul- de confrontacin entre proveedor y comprador.
tad de establecer objetivos y medidas de resul- Como consecuencia, muchas veces la rendicin
de cuentas sucede a partir del desarrollo de rela- instancia del tipo ombudsman que no les apli-
ciones informales, conversaciones de resolucin can. En este sentido, la subcontratacin reduce
de problemas y de negociacin de puntos de la rendicin de cuentas pblica con la promesa
vista92. Se ha criticado que este tipo de interac- de un mejor desempeo en el logro de objetivos
cin disminuye la publicidad del accountability y metas (resultados), lo que no necesariamente
y conlleva el riesgo de colusin o captura de la est garantizado95.
agencia que debera revisar el cumplimiento de
los contratos. Contratos internos: cuando la alternativa de
contratar a un agente privado para prestar un
Un problema adicional es que la subcontratacin servicio no resulta conveniente, otra estrategia
no necesariamente clarifica quin est obligado a utilizada ha sido la restructuracin del sector p-
rendir cuentas: cuando aparecen problemas en la blico mediante la creacin de unidades especiali-
operacin del contrato que afectan a los usuarios zadas dotadas de cierta autonoma. La NGP est
finales del servicio, existe incertidumbre sobre si radicalmente opuesta a las grandes jerarquas y
la responsabilidad recae en el contratista o en el burocracias maquinales, fragmentadas funcio-
contratante, lo que constituye una fuente adicionalmente, que predominaron en las dcadas de
nal de confusin93. Si bien una de las finalidades los aos 50 a los 70 del siglo pasado, por lo que
de la subcontratacin es tomar ventaja de los propone romper y dividir en secciones ms ma-
mayores grados de libertad con que cuentan las nejables dichas estructuras, creando pautas de
empresas y organizaciones de la sociedad civil, gestin ms desconcentradas / descentralizadas.
las organizaciones privadas no estn sujetas al En este caso, el principio que se sigue es que debe
mismo nivel de escrutinio en comparacin con las darse mayor capacidad de decisin y accin a los
pertenecientes al sector pblico como se seal gerentes pblicos, reduciendo o relajando las exi-
en el caso de la privatizacin94. Incluso si, como gencias normativas y procedimentales, a cambio
ocurre en Mxico, los contratistas deben responde una reforzada rendicin de cuentas con base
der a los requerimientos de informacin por parte en los resultados que obtienen. En muchos pa-
de las instancias de auditora, otros mecanismos ses, este tipo de reformas ha acelerado la creacin
como la revisin legislativa o por parte de una de agencias autnomas que ya ocupan a un n-
mero considerable de los funcionarios pblicos: con personalidad jurdica y patrimonio propio
emplean a 80% de los empleados pblicos en que operan a la manera de las empresas con fines
Nueva Zelanda, 75% del Servicio Civil Britnico, de lucro, el aplanamiento de estructuras por
30% de los funcionarios pblicos en Holanda; y medio de la eliminacin de grados o niveles je-
de 150,000 a 200,000 funcionarios del gobier- rrquicos, la delegacin de autoridad en los altos
no central en Suecia96. directivos con base en contratos individuales de
desempeo, la adopcin de formas de gobierno
Estas agencias se relacionan con su dependen- corporativo con fundamento en el modelo de la
cia superior por medio de acuerdos semejantes a empresa privada (por ejemplo, creando Consejos
contratos que usualmente contienen los siguien- de Directores) y la dotacin de facultades de gas-
tes elementos: to a ciertas unidades administrativas97. En estos
esfuerzos de descentralizacin gerencial, la ren-
Objetivos y metas de la unidad responsable de dicin de cuentas parte de establecer una sepa-
operar el servicio o programa; racin entre las funciones de diseo de polticas
Un acuerdo anual de desempeo que define pblicas de las de provisin de servicios (policy /
metas y periodos de reporte y verificacin; service delivery split). Esto permite delegar auto-
Los deberes y responsabilidades del ministerio ridad a los gerentes de las unidades responsables
y del Jefe Ejecutivo, particularmente respecto de la provisin de servicios para administrar con
de la revisin de los avances, el monto de los mayor libertad su estructura, salarios y personal.
presupuestos que deben entregar a la unidad y
el calendario de desembolsos; y En este sentido, la especificacin de los resulta-
La definicin de las facultades en materia de dos esperados de las unidades tiene el propsi-
manejo financiero, de definicin de estructurato explcito de limitar la interferencia de actores
y/o de administracin del personal que se otor-
polticos en la operacin cotidiana de las mismas,
ga a la unidad. al tiempo que asegura una rendicin de cuentas
ms clara del funcionariado hacia el liderazgo
Otras formas de descentralizacin administra- poltico del gobierno. El caso ms citado en este
tiva son, la creacin de entidades paraestatales sentido es el de Nueva Zelanda, donde los De-
partamentos (equivalentes a las Secretaras de de incumplimiento, el sistema se colapsa y deja
nuestro pas) fueron reestructuradas en la dca- de ser til como medio de accountability. Por
da de 1990 para asemejarse a empresas priva- ejemplo, cuando se cre el Instituto Nacional de
das, contando con un Jefe Ejecutivo designado Migracin (INM), rgano desconcentrado de la
bajo contrato, que rinde cuentas ante el Minis- Secretara de Gobernacin, se opt por la elabora-
tro correspondiente por los resultados (bienes cin de un contrato que obligaba al Comisionado
y servicios producidos), mientras ste ltimo es del INM a alcanzar ciertas metas en trminos de
responsable ante el Parlamento por los impactos mejora de sus programas y servicios. En caso de
de la poltica del gobierno. Se trata de un caso de
desempearse satisfactoriamente, se estableci
aplicacin extremadamente rigurosa de la teo- el compromiso de que la Secretara de Hacienda
ra, por lo que se volvi un referente mundial de reintegrara en el presupuesto del ao siguiente
mejora en la eficacia y transparencia del sector cualquier ahorro generado durante el ejercicio
pblico, gracias al uso de Declaraciones de Inten-cubierto por el acuerdo. Trascurri el periodo del
cin (parecidos a contratos) y diversos requeri- contrato y el INM present resultados superio-
mientos de reporte y revisiones del desempeo res a los establecidos y, sin embargo, la SHCP no
de los Jefes Ejecutivos98. reintegr los recursos prometidos. A partir de
entonces se abandon el esquema, regresndose
A pesar de que los arreglos semicontractuales a uno de tipo jerrquico.
entre autoridades centrales y unidades subordi-
nadas ha sido una estrategia de reforma amplia- Adicionalmente a los problemas mencionados
mente adoptada, se han sealado algunos proble- con relacin a la subcontratacin, en el caso de
mas respecto a la rendicin de cuentas. En primer los contratos internos, al no ser legalmente vin-
lugar, los contratos internos tienen la intencin culantes, no garantizan el respeto a la esfera de
de generar incentivos positivos y negativos para autonoma otorgada. De hecho, existe siempre la
promover ciertos comportamientos. Este sis- tentacin por parte del liderazgo poltico del go-
tema depende de manera crucial de la credi- bierno a intervenir en la operacin de los progra-
bilidad que los actores tienen respecto de que mas y servicios, especialmente cuando se trata de
se respetarn los trminos del acuerdo. En caso asuntos polticamente delicados99. Aqu se mani-
fiestan dos aspectos problemticos: en primer lu- zacin y de sus miembros genera una disminucin
gar, que la delegacin gerencial basada en rendi- de su capacidad para producir los bienes, servicios y
cin de cuentas por contratos realmente convive regulaciones adecuados. ste es el supuesto del que
con formas jerrquicas y polticas de accountabi- parte la gestin del desempeo. Contrariamente a
lity. En segundo, que estos contratos introducen la tradicin burocrtica, en la gestin del rendimien-
un nuevo factor: la rendicin de cuentas hacia el to no se da por entendido que el desempeo ser el
contratado, ya que estos contratos establecen resultado automtico de las rdenes transmitidas a
obligaciones tambin para la dependencia o auto- travs de la estructura jerrquica o el control de la
ridad superior que patrocina el acuerdo. utilizacin de insumos102.
Adems, la creacin de agencias o unidades con No existe una definicin nica y aceptada de qu
autonoma tcnica pueden alterar las formas de es la gestin del desempeo. Sin embargo, en
interaccin entre funcionarios de carrera y el li- cualquier forma que adopte, se sigue un principio
derazgo poltico del gobierno, no necesariamente bsico: una organizacin pblica determina su
en una direccin de cooperacin. Por el contrario, desempeo deseado y seala la forma en que di-
en el caso de Nueva Zelanda, diversos informan- cho rendimiento ser medido por medio de la de-
tes reportan que se ha generado ms distancia y finicin de indicadores de rendimiento. Una vez
recelo entre estos dos tipos de funcionarios100. que la organizacin ha realizado sus actividades,
Por tanto, ms que simplificar la rendicin de ser posible demostrar si el desempeo proyecta-
cuentas, parece que los contratos de desempeo do fue alcanzado y a qu costos103. De lo ante-
la hacen ms compleja an. rior se desprende que el corazn de la gestin del
desempeo es la definicin de los indicadores104
Gestin del desempeo: desde la dcada de 1990 y que permiten medir los logros organizativos. La
hasta nuestros das la gestin del desempeo se ha innovacin de este enfoque como parte de la
extendido tanto que algunos autores sealan que Nueva Gestin Pblica, es la orientacin hacia
existe una obsesin internacional respecto del la medicin de los resultados: el uso de insumos
desempeo101, que se sustenta en la idea de que la puede justificarse slo en trminos de los produc-
falta de claridad sobre lo que se desea de la organi- tos y resultados / impactos generados.
La gestin del desempeo, por tanto, refuerza la nocer lo que hace la organizacin, sino tambin la
rendicin de cuentas gerencial, particularmen- calidad con la que realiza sus actividades.
te al medir los logros alcanzados en componen-
tes fundamentales del desempeo como son las Se aclara la relacin entre las aportaciones y
convencionalmente denominadas 3 E: la eco- resultados, permite medir el progreso hacia los
noma (el costo en que se incurre para allegarse objetivos del gobierno e incluso recompensar o
los insumos requeridos), la eficiencia (la relacin sancionar el desempeo individual y de la or-
entre costos y productos generados) y la eficacia ganizacin, adems de facilitar la asignacin de
(el grado en que la organizacin genera los bie- responsabilidades por el rendimiento105.
nes o servicios comprometidos y las transforma-
ciones en la realidad o en el problema a atender). Puede promover un proceso de mejora conti-
A stos se aaden otros factores como la equidad nua de los servicios pblicos mediante la posi-
o el respeto al medio ambiente, entre otros, que bilidad de identificar y extraer lecciones de bue-
puedan resultar relevantes en un caso particular. nas prcticas y de sealar lo que es posible ha-
Los principales beneficios de este enfoque, en cerse para hacer mejor las cosas106. Se trata de
trminos de accountability, son los siguientes: generar procesos de aprendizaje organizativo y
del desarrollo de capacidades institucionales en
Obliga a hacer explcita la teora de cambio busca de resultados cada vez mejores107.
de los programas y servicios, es decir, la rela-
cin entre insumos utilizados, procesos reali- En un entorno cada vez ms descentralizado en
zados, productos (bienes, servicios o regula- el que las polticas dependen del concurso de
ciones aplicadas) y los cambios en la sociedad, diversos actores, permite la gestin de la inter-
la economa, la poltica, entre otros, que se faz entre varios proveedores de servicios pbli-
desean generar. cos (pblicos y privados, nacionales, regionales
y locales) y la formulacin de polticas, al esta-
Se formaliza lo que se espera obtener al determi- blecer un marco claro y estable que precisa las
nar los criterios con los que se valorar el desem- expectativas de los participantes en un subsis-
peo y al establecer mtricas no slo para co- tema de poltica pblica particular108.
La divulgacin de mayor informacin respecto
del rendimiento del gobierno, tiene un efec-
to positivo en la rendicin de cuentas ante
los ciudadanos por parte de los profesionales
y directivos responsables de los servicios que
ofrecen109.

Cuadro 5: El uso de indicadores para mejorar el desempeo: el caso de Oregon Shines
Hacia el ao de 1989, el estado de Oregon, Estados Unidos, atravesaba un prolongado periodo de rece-
sin econmica, a la vez que sus proyecciones econmicas y poblacionales para los aos venideros no re-
sultaban alentadoras. Ante este panorama, el gobierno del estado desarroll un plan estratgico, conocido
como Oregon Shines: An Economic Strategy for the Pacific Century, en el que se articul la visin de
un estado con una economa de alto rendimiento, una fuerza laboral de clase mundial, as como un nivel
excepcional de vida. Con este propsito, la legislatura del estado creo la Oregon Progess Board, cuya tarea
consisti en la elaboracin de medidores de resultados para asegurar las metas mencionadas. En 1991, se
desarrollaron 158 indicadores, que fueron compilados en el Oregon Benchmarks, Setting Measurable
Standards for Progress, a los que estaran sujetos las agencias del gobierno estatal, las instituciones de
servicios pblicos, as como ciudadanos comprometidos con el programa.
Los indicadores del programa estaban clasificados en tres categoras: Gente excepcional, Calidad de vida
excepcional y Economa slida y diversa, con objetivos especficos para cada ao. Estos indicadores se re-
novaban cada dos aos. Para 1993, el nmero de indicadores creci a 272, siendo 43 de ellos clasificados
como crticos. Algunos de estos indicadores se referan a la tasa de embarazo adolescente, a los niveles de
logro educativo de los alumnos, as como calidad del aire. Entre los indicadores crticos, se estalecieron: salud
de los adultos, seguridad pblica, as como la expansin de las exportaciones manufacturadas. Toda la infor-
macin producida a partir de estos indicadores fue de gran importancia para tomar decisiones de gobierno
en los aos subsecuentes. Adems, el efecto de estos indicadores, al no restringirse a las reas de competen-
cia de cada agencia gubernamental en lo particular, ha sido promover la cooperacin y asociacin entre el
gobierno y asociaciones privadas y ciudadanas en el estado para alcanzar los objetivos del programa.
Fuente: Oregon Benchmarks, http://www.innovations.harvard.edu/awards.html?id=3634, consultado el

26 de octubre de 2010.

La gestin del desempeo puede implicar, con tiles y efectivamente utilizados para tomar de-
crecientes grados de dificultad, lo siguiente: a) cisiones en otra111.
establecer objetivos de desempeo y metas para
los programas; b) otorgar a los administradores En el primer caso, la gestin del personal pblico
est basada en un esquema de relaciones labora-
responsables de cada servicio la libertad para de-
finir sus procesos y asignar recursos para alcan-les, que pueden o no incluir la inamovilidad del
zar los objetivos acordados; c) medir e informar cargo, pero que en pocos casos permiten el esta-
sobre el nivel real de ejecucin contra los obje-blecimiento de formas de compensacin variable
tivos predefinidos; d) alimentar el proceso de (pago por desempeo) o el establecimiento de
toma de decisiones sobre la financiacin del ser-sanciones por rendimientos insatisfactorios. Esto
vicio, los cambios en su contenido o el diseo y hace muy difcil establecer vnculos directos entre
la asignacin a la organizacin o a sus miembros desempeo y recompensas / sanciones al perso-
de recompensas o sanciones, con informacin nal. Es por esta razn que, por lo regular, la ges-
sobre el nivel de desempeo, y e) el suministro tin del desempeo de personal est desconec-
de informacin para las instancias de revisin a tada de los sistemas de rendicin de cuentas con
base en el desempeo. Algunos argumentan que
posteriori, como las comisiones legislativas y los
rganos superiores de auditora110. esto es positivo, en la medida que se protege un
espritu de cuerpo entre los funcionarios y se
En la prctica, no todos los pases han experi- evita la introduccin de incentivos perversos que
mentado con la introduccin de las herramientas generan competencia entre las diferentes unida-
ms complejas, como son la gestin del desem- des dentro de las organizaciones.
peo de los recursos humanos y la presupuesta-
cin con base en desempeo. En ambos casos, Normalmente, la gestin de recursos humanos
se requiere el desarrollo de sistemas de gestin con base en desempeo genera inconformidades
del desempeo ms sofisticados, que no slo ge- entre los servidores pblicos, que consideran a los
neran informacin sino que establecen procedi- indicadores como medidas poco certeras para va-
mientos de toma de decisiones, donde los datos lorar su esfuerzo112. Una alternativa intermedia ha
generados en una parte de la organizacin son sido adoptada en el Instituto del Fondo Nacional
de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT), donde se han establecido bonos que se asignan de
acuerdo con el cumplimiento de las metas de la institucin en general y de la unidad de adscripcin en
particular. En el caso de los mandos no sindicalizados, el avance se revisa trimestralmente por medio
de un sistema electrnico de indicadores y se discuten en una reunin especial113. Este esquema se
ampli en 2007 al personal sindicalizado (ver Cuadro 6). Incluso donde ha sido posible establecer
este tipo de mecanismos, habitualmente los bonos por desempeo representan una fraccin pequea
del salario y / o slo un grupo reducido de funcionarios (normalmente de alto nivel) son candidatos
a obtenerlos114.
Cuadro 6: Compensacin variable en el Infonavit
Durante el ao 2007, en el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT)
se inici el proyecto de Modernizacin e Institucionalizacin de las Relaciones con el Sindicato (MIRS), con
el objetivo de renovar y reforzar el marco legal que regula la relacin que existe entre ambos para conseguir
una total alineacin del sindicato con la estrategia a mediano y largo plazos del Instituto.
Entre los acuerdos alcanzados se estableci un sistema de compensacin variable para el personal sindica-
lizado. Este sistema de compensacin involucra dos tipos de salario; el fijo (conformado por los derechos
asegurados del trabajador) y el variable (el cual depende de la aportacin individual y colectiva al logro de
los objetivos institucionales). La compensacin fija, de conformidad con el contrato colectivo de trabajo,
se brinda de acuerdo con el tabulador de salarios. En cambio, la compensacin variable podr alcanzar un
monto hasta de 30 das de salario tabulado al ao, de los cuales 15 das de salario estn sujetos a una eva-
luacin de desempeo que realiza el jefe inmediato y los otros 15 das dependern de la evaluacin global
del equipo al que pertenezca (delegacin, subdireccin, etctera).
Fuente: Mara del Carmen Pardo y Ernesto Velasco Snchez (coords.), El proceso de modernizacin en el
Infonavit 2001-2009. Estrategia, redes y liderazgo en una experiencia de innovacin gerencial, Mxico, El
Colegio de Mxico, 2010.

La introduccin de formas de medicin y rendi- presencia de variables exgenas, (fuera del
cin de cuentas con base en resultados parece un control de la organizacin) que pueden afectar
elemento que ha llegado para quedarse en las ad- los resultados medidos para bien o para mal,
ministraciones pblicas del mundo. Investigacio- se vuelve difcil establecer el grado en que un
nes recientes han ofrecido evidencia de que el es- determinado programa o actividad incide en
tablecimiento de estos sistemas, est relacionado los cambios registrados. Por ejemplo, cuando
de manera positiva con mejoras cuantitativas y coinciden en una misma localidad programas
cualitativas en la prestacin de servicios115. Sin de fomento econmico de diferentes instan-
embargo, se han identificado importantes obst- cias o niveles de gobierno, es difcil estimar la
culos prcticos entre los que se encuentran: contribucin individual de cada proyecto al ni-
vel general de desarrollo observado. Igualmen-
Dificultad para medir los productos y resulta- te, cambios en variables econmicas, polticas
dos: establecer los estndares de desempeo y sociales pueden repercutir sobre el nivel de
de servicios complejos (como la educacin y la logros alcanzados, por ejemplo generando un
salud) puede ser difcil. An ms, la evaluacin agravamiento inesperado de las condiciones de
de los resultados puede complicarse en caso de pobreza, lo que podra llevar a juicios injustos
que stos aparezcan mucho despus de que se sobre el esfuerzo realizado. Por esta razn, H.
ha realizado la accin a ser evaluada o si stos de Brujin considera que la rendicin de cuentas
son difciles de identificar. El riesgo aqu es de- debe tomar en cuenta nicamente los resulta-
finir indicadores de desempeo que no hacen dos inmediatos de las actividades (bienes y ser-
justicia a los diferentes aspectos del programa y vicios generados) y no considerar los impactos
sus beneficios y perjuicios potenciales116. observados117.
La atribucin de los efectos observados: este Enfoque estrecho en lo que es medido: en al-
problema se refiera a determinar si los resulta- gunos casos, aquello medido y valorado como
dos observados son consecuencia del esfuerzo buen desempeo se puede lograr a costa de
de la organizacin o de otros programas pbli- otros aspectos importantes del programa o ser-
cos o el efecto de variables contextuales. En vicio que no estn incluidos por el sistema de
gestin del rendimiento. Medir tantos aspectos macin inexacta sobre los resultados realmen-
del servicio como sea posible es una manera de te obtenidos, entre otros120. Aunque este es un
hacer frente a este problema. Sin embargo, en- riesgo, no debe exagerarse sus efectos, ya que
tre ms complejo sea el sistema ms difcil es no existe evidencia contundente de que sean
interpretar la informacin que genera118. fenmenos generalizados.
Sustitucin de esfuerzo: al clarificar los aspec- No es una garanta para mejorar la calidad y
tos sobre los que se debe rendir cuentas, los la eficacia: el problema de la fijacin de estn-
funcionarios desplazan su atencin, recursos y dares es que pueden promover el rendimien-
tiempo hacia las tareas directamente relaciona- to individual y no el rendimiento general. Es
das con lo que se medir, dejando de lado otras decir, el rendimiento individual no se traduce
que pueden ser importantes119. en el rendimiento organizativo. De hecho, es
comn que la accin colectiva se vea socava-
Promover juegos estratgicos: el estableci- da por la promocin de la rendicin de cuentas
miento de indicadores de desempeo y metas individuales121.
podra distorsionar el comportamiento indi-
vidual y organizacional. El principal problema El sistema puede generar efectos indeseados:
es la asimetra de informacin acerca del ren- en ocasiones, los sistemas de medicin del
dimiento real y potencial de la organizacin: desempeo generan efectos indeseables en-
aquellos que producen el servicio tienen ms tre sus usuarios finales. Por ejemplo, la publi-
informacin que quienes evalan sus resulta- cacin de comparaciones de desempeo entre
dos y aplican sanciones. La consecuencia es las escuelas pblicas puede generar un incre-
que existe la posibilidad de engaar median- mento del valor de la tierra en las proximidades
te el establecimiento de objetivos que son fci- de las mismas lo que, dado que es comn que
les de lograr, la concentracin de la atencin en los lugares en las escuelas se asignen tomando
poblaciones o casos que se reflejen ms fcil- en cuenta el criterio de proximidad del domi-
mente en cambios positivos en los indicadores cilio, genera un fenmeno indeseado de exclu-
dejando de lado al resto, la difusin de infor- sin con base en el ingreso122.
Problemas de la seleccin de indicadores: la selec- encargadas del control del gobierno, como son
cin de indicadores no es neutral, sino que privi- los ministerios de finanzas.
legia las expectativas de ciertos grupos o actores,
en detrimento de los puntos de vista de otros Adems, si bien puede reforzar la rendicin de
actores interesados123. Tambin est el problema cuentas gerencial y la transparencia, no necesa-
de que existen varias formas razonables de medir riamente sucede lo mismo con la rendicin de
una misma dimensin del desempeo, por lo que cuentas poltica126. Por ejemplo, respecto de res-
la eleccin de alguna tiene siempre cierto grado ponder frente a la ciudadana, la complejidad de
de arbitrariedad124. los reportes y la falta de inters por parte de la
sociedad en general han impedido que el uso de
En buena medida, la gestin del desempeo no indicadores contribuya a aumentar la confianza
ha terminado por resolver los problemas de la en el gobierno. Muestra de lo anterior es que el
rendicin de cuentas en el sector pblico. Entre demostrar un buen desempeo no se traduce en
las razones que explican esta situacin est que mayor apoyo electoral para el partido en el po-
dicho enfoque ha generado nuevos requisitos y der127. Finalmente, dada la necesaria imperfeccin
procedimientos que, en lugar de sustituir a los y parcialidad de cualquier sistema de indicadores,
anteriores, se suma a la carga administrativa ya stos no pueden sustituir el debate pblico entre
existente de las oficinas pblicas125. En la malos actores polticos sobre los valores que sub-
yora de los casos, la ejecucin de sus principios yacen a la accin pblica ni sobre las diferentes
ha sido incompleta: si bien se definen mtricas perspectivas legtimas desde las cuales se puede
y metas, no se otorgan mayores capacidades de valorar dicha accin.
decisin y accin a las unidades, por lo que la
accountability por resultados se suma a las for- A pesar de estos problemas, la rendicin de cuen-
mas ms tradicionales de rendicin de cuentas. tas por resultados ha contribuido a llenar algunos
De hecho, la creacin de sistemas unificados vacos que los medios tradicionales de rendicin
de gestin del desempeo, como es el caso de de cuentas haban dejado, al recuperar la nocin
Gran Bretaa y de Mxico, han generado mayor de valor pblico. Sin embargo, algunos autores re-
centralizacin e interferencia de las instancias comiendan que la rendicin de cuentas con base
en resultados no est fundamentalmente enfo- decisiones de gasto con la informacin sobre el
cada en castigar los desempeos inadecuados, desempeo ha probado ser complicado, sobre
sino que sirva como una herramienta de anlisis y todo cuando los programas tienen objetivos
reflexin colectiva en busca de una mejora cons- mltiples que atender.
tante de la accin pblica. En este sentido, la ges-
tin del desempeo no debera asociarse a con- En trminos de rendicin de cuentas, la integra-
secuencias de tipo sancionador, sino entenderse cin de presupuestos que contengan informacin
como una forma de aprendizaje institucional128. sobre el desempeo pasado y los objetivos com-
prometidos para el siguiente ciclo fiscal, permiten
Presupuestos con base en resultados: en muchos establecer criterios de valoracin de las activida-
pases se han realizado esfuerzos por vincular la des. Ello requiere, en primer lugar, modificar la
gestin del desempeo y la gestin financiera del forma en que se registra la contabilidad pblica,
sector pblico que, en principio, resultan com- que debe ahora centrarse menos en los insumos
plementarias129. El lograr una mayor eficiencia y ms en los costos por unidad de producto ge-
en la asignacin de recursos requiere contar con nerada. Las normas contables, por tanto, resultan
informacin que permita sealar las actividades un elemento crucial para una adecuada rendicin
que generan resultados y a qu costos, de manera de cuentas financiera con base en resultados. En
que los dirigentes polticos puedan realizar de for- segundo lugar, se necesita que el liderazgo pol-
ma ms sistemtica las decisiones de gasto. Esto tico en verdad tome en cuenta la informacin
resulta de particular importancia en situaciones relativa al desempeo para tomar sus decisiones
de escasez presupuestal, ya que los programas sobre asignaciones futuras. Esto quiere decir que
y unidades entran en una dura competencia por la presentacin de la informacin debe facilitar a
el financiamiento disponible130. Si bien es cierto los tomadores de decisiones tanto su compren-
que existe esta compatibilidad, la integracin sin como la comparacin entre diferentes alter-
en la prctica ha sido difcil y con frecuencia no nativas de gasto. Varios pases han optado por
ha dado los resultados esperados y, en cambio, formas distintas de integrar la informacin presu-
s ha generado nuevas cargas o demandas de puestal con la del desempeo: algunos prefieren
generacin de informacin y reportes. Ligar las presentar las metas (bienes y servicios a ser pro-
ducidos y en algunos casos impactos esperados)
a un costado de las asignaciones presupuestarias,
mientras que otros lo hacen de manera separada,
estableciendo compromisos ms generales, sin
un vnculo directo a partidas o asignaciones parti-
culares131. El caso del gobierno federal de Estados
Unidos es un ejemplo de un proceso altamente
formalizado de vinculacin entre rendicin de
cuentas por resultados y decisiones presupuesta-
les (ver Cuadro 7).

Cuadro 7: Gestin del Desempeo en Estados Unidos
El Congreso aprob la Government Performance and Results Act (GPRA) en 1993 con el objetivo de mejorar la
efectividad y la rendicin de cuentas mediante el enfoque en resultados, lograr servicios de calidad y satisfacer a los
usuarios de dichos servicios. Para esto se consider necesario que las dependencias federales ofrecieran informacin sobre
los resultados de cada programa y la calidad del servicio, adems de fortalecer la toma de decisiones en el Congreso a
partir de dotarlo de informacin objetiva de la efectividad de los programas federales. Esto se implement de manera
generalizada hasta 1997, ya que durante cuatro aos se llevaron a cabo programas piloto. La reforma signific la
imposicin de una serie de requisitos para todas las agencias federales: todos los departamentos y agencias estn
obligados a desarrollar un plan estratgico de cinco aos que debe ser revisado cada tres y entregado al director de la
Oficina de Gerencia y Presupuesto y al Congreso.
Adems, cada agencia debe presentar al Congreso, acompaando a su presupuesto, un reporte de desempeo del ao
fiscal anterior y un plan de trabajo que contiene una descripcin detallada de cmo se piensan alcanzar las metas
planteadas, incluyendo procesos operacionales, tecnologas, recursos humanos y cualquier otro insumo requerido en la
consecucin de sus objetivos.
En trminos de rendicin de cuentas, esta experiencia innov al incorporar al Congreso en la gestin del desempeo del
Ejecutivo, por medio del ciclo presupuestario. Se ha criticado que existe poco homogeneidad en la calidad de los planes de
trabajo, dndose con frecuencia el fenmeno del cumplimiento de requisitos de mnimos. Por otra parte, se ha sealado
que el Congreso no necesariamente basa sus decisiones presupuestales en los resultados mostrados por los indicadores,
particularmente en el caso de los programas que ms recursos reciben.
En enero de 2011 se introdujeron diversas reformas a este marco legal para lograr una determinacin ms integrada de
los objetivos del gobierno como un todo, ajustar el horizonte de la planeacin a los periodos presidenciales, alinear los
programas anuales con los contenidos de los planes estratgicos a cuatro aos, crear un mecanismo de mejora en los
casos en que no se alcancen los objetivos anuales, introducir el seguimiento trimestral de prioridades transversales de
gobierno, y para crear oficiales de mejora del desempeo en las agencias, entre otras finalidades.
Fuente: Donald F. Kettl, The Global Public Management Revolution, A report on The Transformation of Governance, Brookings
Institution Press, Washington D.C., 2000; Donald F. Kettl y John J. Dilulio Jr., Inside The Reinvention Machine: Appraising
Governmental Reform, Brookings Institution Press, Washington D.C., 1995 y GPRA Modernization Act of 2010.

En Mxico, se han hecho avances importantes peo de las polticas pblicas, de los programas
en el establecimiento de esquemas de gestin presupuestarios y de las instituciones, as como
del desempeo en el gobierno federal. Durante la para determinar el impacto que los recursos p-
administracin del presidente Ernesto Zedillo se blicos tienen en el bienestar de la poblacin133.
introdujo la llamada Nueva Estructura Program-
tica que incorpor indicadores de desempeo en En la prctica, se ha requerido la construccin de
la integracin de los programas presupuestales, un sistema de seguimiento o monitoreo de desem-
con la intencin de dotar de mayor autonoma de peo ligado con la informacin sobre avances en la
gestin a las dependencias y entidades, aunque ejecucin del Presupuesto. Como base se adapt
esto ltimo no logr materializarse132. Posterior- la metodologa de marco lgico, originalmente
mente, en 2006, la promulgacin de la Ley Fede- diseada en la dcada de 1967 por la Agencia de
ral de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria los Estados Unidos para el Desarrollo Internacio-
(LFPRH) introdujo de manera explcita el con- nal para el diseo de proyectos134. Dicha tcnica
cepto de presupuesto con base en resultados, con ofrece conceptos y una ruta metodolgica para
el objeto de asegurar que las decisiones del gasto establecer una cadena causal que va de los Fines
se basen en una valoracin de los resultados de a las Actividades, con indicadores para valorar
la aplicacin de recursos federales. Tambin man- los avances en sus diferentes componentes. Esta
data la creacin de un Sistema de Evaluacin del herramienta permite valorar a posteriori si se al-
Desempeo (SED) que realizar el seguimien- canzaron las metas planteadas y permite tambin
to y la evaluacin sistemtica de las polticas y identificar posibles cambios que deben introducir-
programas de las entidades y dependencias de la se al programa. El sistema de seguimiento cuenta
Administracin Pblica Federal, para contribuir a con la participacin de la Secretara de Hacienda
la consecucin de los objetivos establecidos en y Crdito Pblico, que valida los indicadores es-
el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y los pro- tratgicos (de Fin y de Propsito), de la Secreta-
gramas que se derivan de ste. El SED pretende ra de la Funcin Pblica, que hace lo propio con
ofrecer informacin necesaria para valorar objeti- los de gestin (componentes y actividades) y del
vamente y mejorar de manera continua el desem- Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de

Desarrollo Social (CONEVAL), que tiene facul- Dado que el sistema comenz a operar en 2007,
tades de evaluar el desempeo de programas so- en trminos de rendicin de cuentas, ste an tie-
ciales, y sus resultados deben entregarse regular- ne problemas dado que las habilidades para el de-
mente al Congreso de la Unin, de manera que la sarrollo de matrices e indicadores son en muchos
informacin del desempeo apoye las decisiones casos incipientes. Adicionalmente, los formatos y
sobre el presupuesto135. contenidos de las evaluaciones se estn ajustan-
do, por lo que en muchas ocasiones se dificulta el
Esta informacin se actualiza de manera trimes- dar seguimiento a los mismos aspectos a lo largo
tral por medio de una plataforma electrnica. Una del tiempo. Asimismo, an existe reticencia por
vez concluido el ejercicio fiscal, la informacin del parte de los operadores de los programas que sien-
sistema se pone a disposicin para la realizacin de ten que se les impone un mtodo poco sensible a
evaluaciones especficas de desempeo que, en el las caracterstica particulares de sus actividades,
caso de los programas sociales con reglas de ope- y que temen que los contenidos de la evaluacin
racin, son responsabilidad del CONEVAL que, a sean utilizados de manera interesada para crear
su vez, subcontrata a evaluadores externos136. escndalos o desatar ataques de naturaleza
poltica. A pesar de lo anterior, los avances en el
Las dependencias y entidades interactan con los desarrollo de los sistemas y procedimientos para
evaluadores externos durante reuniones obliga- enlazar el presupuesto, la gestin del desempeo
torias de retroalimentacin, donde se discute un y la rendicin de cuentas son considerables dado
borrador del informe de desempeo; igualmente, el nivel de desarrollo de la APF.
tienen derecho a fijar una postura institucional
que se publica junto con la versin final del informe La rendicin de cuentas sobre el uso de los recur-
referido137. Los reportes de las mismas son pblicos sos pblicos para el logro de resultados aspira a
(estn disponibles en la pgina de las dependencias lograr un esquema de retroalimentacin positiva
y entidades evaluadas y en la del CONEVAL) y se de las decisiones presupuestales, como medio
entregan a la Cmara de Diputados, apegndose a para generar mayor eficiencia de las asignaciones.
un calendario preestablecido. Sin embargo, la evidencia de diversas experien-
cias alrededor del mundo es que la informacin
sobre el desempeo juega un papel limitado, al- La medicin del desempeo para la rendicin de
gunos sealan incluso que es minsculo, en la cuentas trata de contestar la pregunta se hizo
conformacin de los presupuestos, lo que debi- de manera correcta?. La medicin del desempeo
litara las consecuencias de este mecanismo de con el fin de mejorar el rendimiento, a su vez, trata
accountability. de contestar la pregunta se hizo lo correcto?. Sin
embargo, la medicin del desempeo para mejorar
Frente a esta situacin, Donald P. Moynihan argu- el rendimiento se relaciona con la exploracin y el
menta que, ms que esperar que en adelante las aprendizaje a partir de la experiencia. Los datos sobre el
decisiones estn determinadas por la informacin desempeo son analizados, pero constituyen slo una
del desempeo, lo que se debe esperar es que la fraccin de los insumos que se utilizan en el esfuerzo
misma sea considerada durante las diferentes de identificar lecciones aprendidas y las nuevas ideas
etapas del ciclo presupuestal. Esto, debido a que que sern sometidas a prueba en el futuro. Cuando las
el uso intensivo de la informacin sobre el desem- mediciones de desempeo se utilizan para promover la
peo rebasa las capacidades de procesamiento de
rendicin de cuentas, los gerentes y sus subordinados
los legisladores, es decir, puede generar una sa-
tienen incentivos a no desviarse de los planes
turacin de datos138. Tambin, el proceso polti-
aprobados, incluso cuando dicha desviacin pueda
co supone la atencin a multiplicidad de actores
estar en lnea con el inters pblico. Gastar mucho ms
y demandas, as como el debate sobre los valores
o mucho menos de lo presupuestado abre la puerta
que se deben perseguir, lo que introduce aspectos
a cuestionamientos e implica trabajo adicional para
polticos en la decisin. Por estas razones, un pre-
documentar y justificar las variaciones (como ocurre
supuesto completamente basado exclusivamente
en el desempeo institucional es una aspiracin en el caso de la Government Performance and Results
poco realista e, incluso, indeseable. Act y los lineamientos correspondientes de la Oficina
de Gestin y Presupuestos). Estos incentivos negativos
Por su parte, Arie Halachmi considera que me- hacen menos probable que los funcionarios pblicos
dicin del desempeo y rendicin de cuentas tomen la iniciativa para introducir adaptaciones frente
son incompatibles: a situaciones rpidamente cambiantes o frente a
circunstancias no previstas139.
Rendicin de cuentas profesional: como se dijo implica la adopcin de prcticas especficas,
con anterioridad, la NGP ha adoptado la idea de como la elaboracin y aplicacin de manuales
que es necesario aprender de las experiencias exi- de calidad, as como de documentos de control
tosas del sector privado, adaptando sus mtodos y de registro, cuya adecuacin es verificada por
y herramientas a las realidades del sector pblico. expertos externos (los auditores ISO)142.
Respecto de la rendicin de cuentas, esto ha ge-
nerado la proliferacin de nuevos mecanismos de Respecto de la rendicin de cuentas, la incor-
accountability profesional que, sin estar estable- poracin de este tipo de certificaciones impli-
cidas en la ley, son asumidas por los gerentes p- ca que las dependencias y entidades aceptan
blicos de manera voluntaria. Aqu se mencionarn sujetarse a los lineamientos establecidos (las
tres ejemplos de este tipo de mecanismos: normas) por entes fuera del gobierno y a la
revisin de dicho apego por parte de personas
Certificacin de la calidad: en el sector privado ajenas a la institucin. Otro modelo amplia-
se han desarrollado diversos conjuntos de nor- mente difundido, y que varios miembros de
mas o estndares internacionales que a la vez la Unin Europea han adaptado, es el EFQM
homogenizan y ofrecen garanta respecto de la Excellence Model. Con base en dicho modelo
calidad de los procesos de las empresas140. Este se estableci un Marco Comn de Evaluacin,
tipo de instrumentos nacieron en la manufac- que permite a los funcionarios pblicos compa-
tura como medio para facilitar los intercam- rar el estado de su organizacin con respecto a
bios entre proveedores, al ofrecer una opinin las calificaciones obtenidas por otras organiza-
independiente sobre el apego de las organizaciones pblicas dentro de la Unin Europea143.
ciones a los principios de la gestin de calidad. Nuevamente, se trata de un ejercicio que so-
La norma ISO 9000 es la ms extendida y, en mete a revisin de pares y valoracin las ac-
Mxico, hay experiencias de su aplicacin des- tividades institucionales. Recientemente, se ha
de la dcada de 1990 en organizaciones como dado a conocer una norma de certificacin de
Petrleos Mexicanos, la entonces Secretara de gobiernos locales, denominada ISO IWA4 Re-
Comercio y Fomento Industrial y la Comisin liable Local Government, que considera cuatro
Federal de Electricidad141. Este tipo de normas ejes de valoracin: desarrollo institucional para
un buen gobierno, desarrollo econmico soste-
nible, desarrollo social incluyente y desarrollo
ambiental sustentable.
Se han sealado algunas de las ventajas de este

tipo de sistemas, como son el apego a especifi-
caciones de actividades y resultados claramen-
te definidos, la emulacin de buenas prcticas
internacionalmente reconocidas, la mejora de
los sistemas de trabajo y de comunicacin, la
reduccin de desperdicios, defectos, retrabajos
y el mejoramiento de la relacin proveedor
organizacin cliente. Sin embargo, tambin
se ha sealado que tales sistemas pueden cons-
tituirse en una nueva forma de sobreburocrati-
zacin y papeleo en las organizaciones144.

Cuadro 8: La rendicin de cuentas entre pares: el caso de la New Partnership for Africas
Development
Para lograr los objetivos postulados por la New Partnership for Africas Development (NEPAD), una
iniciativa que representa la voluntad de lderes africanos para consolidar el camino del continente por las sen-
das del desarrollo sustentable y el buen gobierno, se ha propuesto utilizar un arreglo singular e innovador: el
African Peer Review Mechanism (APRM), constituido en el ao de 2003. La revisin entre pares consiste
en la exanimacin sistemtica del desempeo de un Estado por parte de otros Estados o, alternativamente,
por parte de una institucin designada por consenso. La meta ltima del APRM es ayudar al Estado sujeto a
revisin a mejorar sus prcticas de gobierno y sus polticas pblicas, as como a desarrollar estndares, cdigos
y principios de calidad en los mismos rubros. En particular, el APRM mandata a los miembros de la NEPAD a
conformarse con las prcticas polticas y econmicas contenidas en la Declaration on Democracy, Politi-
cal and Economic Corporate Governance, aprobada por la Unin Africana en el ao de 2002.
Los beneficios de la APRM son el aumento de la transparencia, entendida como la disponibilidad pblica de
informacin relevante y confiable respecto a las decisiones de los gobiernos participantes, as como el aliento
a la participacin ciudadana en la configuracin de las agendas de gobierno corporativo en temas de eco-
noma y poltica; la mejora de la rendicin de cuentas pblica, es decir, de la asignacin de responsabilidades
de las acciones pblicas, ya sea por acto u omisin, pero no como un mecanismo de castigo, sino como uno
de aprendizaje institucional; la mejora de la coherencia de las polticas pblicas de los gobiernos miembro; la
asociacin inteligente, esto es, la transferencia y aprendizaje de la experiencia de otros gobiernos africanos en
la puesta en prctica de polticas pblicas; mayores flujos de capital privado, como consecuencia de la mayor
solidez y transparencia percibida de los gobiernos del continente, as como el aumento general de las capaci-
dades de gobierno y desarrollo de los miembros de la NEPAD.
Fuente: Ronald Hope Kempe, Sr., Toward Good Governance and Sustainable Development: The African Peer
Review Mechanism, en Governance: an International Journal of Policy, Administration and Institutions,
Vol. 18, 2, 2005, pp. 283-311.

Premios y reconocimientos: tambin ligado al cios, al demostrar que cumple con un estndar
movimiento de la gestin de calidad, existe un mnimo de competencia146. Nuevamente, se
conjunto de premios que se otorgan a las or- trata de un ejercicio de valoracin por parte de
ganizaciones que destacan por su desempeo expertos independientes respecto del nivel
o por la calidad de sus actividades y sistemas de capacidad personal o institucional que, de
gerenciales. En el caso del sector privado, el ser satisfactorio, conduce a obtener un certifi-
ms conocido es el Premio Nacional de Calidad cado de acreditacin. Un ejemplo de este tipo
de la Fundacin Malcolm Baldrige de Estados de procesos es la acreditacin de programas
Unidos. En el gobierno de Mxico, durante el acadmicos de las instituciones de educacin
sexenio del presidente Vicente Fox se dise superior en Mxico: la acreditacin de un pro-
un modelo de gestin de calidad denominado grama acadmico de nivel superior es el reco-
Intragob, con el objetivo de mejorar la calidad nocimiento pblico que otorga un organismo
de los servicios que ofreca la APF. Este mode- acreditador, no gubernamental y reconocido
lo dara lugar, en 2002, a los premios Innova, formalmente por el Consejo para la Acredita-
creados con el propsito de reconocer las me- cin de la Educacin Superior, A. C. (COPAES),
jores prcticas y sistemas que contribuan a la en el sentido de que cumple con determinados
formacin y consolidacin de un Buen Gobier- criterios, indicadores y parmetros de calidad
no. Las instituciones se postularon y un panel en su estructura, organizacin, funcionamien-
de funcionarios y expertos defini la lista de to, insumos, procesos de enseanza, servicios y
ganadores. Entre 2002 y 2005, se otorgaron en sus resultados. Significa tambin que el pro-
241 reconocimientos a nivel federal, estatal y grama tiene pertinencia social147. ste es un
municipal, con la participacin de 808 prcti- claro ejemplo de rendicin de cuentas ante un
cas gubernamentales145. cuerpo profesional que no es parte del gobier-
no. No existe una obligacin para acreditarse,
Acreditaciones: las acreditaciones son meca- aunque, en la prctica, existen consecuencias
nismos por medio de los cuales una organi- de no lograr la acreditacin o de no ser capaz
zacin o persona es reconocida formalmente de refrendarla, en trminos de acceso a finan-
como capaz de proveer ciertos bienes o servi- ciamiento pblico.
Como puede verse, se han fortalecido formas de proveedores de servicios pertenecientes a pro-
rendicin de cuentas profesional que trascienden fesiones particulares slo reconocen a sus pares
lo establecido en las leyes, ya que en muchos ca- como agentes a los que hay que rendir cuentas,
sos las instituciones aceptan someterse a la revi- por lo que los usuarios se vuelven con frecuencia
sin y a sufrir sanciones por parte de organizacio- receptores pasivos de bienes y servicios definidos
nes sin autoridad formal para hacerlo. Este tipo por las prcticas convencionales150. Los meca-
de mecanismos no sustituye otros ya existentes, nismos tradicionales de rendicin de cuentas no
por lo que pueden suponer nuevas cargas admi- suponen un contrapeso eficaz frente a estas ten-
nistrativas para las instituciones que las adoptan. dencias, debido a que la rendicin de cuentas que
sigue la lnea de mando es tardada y opaca, y a la
Rendicin de cuentas hacia los clientes: una de lejana de los polticos electos respecto a las reali-
las crticas ms comunes a las formas burocrti- dades de la prestacin de servicios pblicos en un
cas de administracin es que resultan insensibles lugar en particular.
a las necesidades de personas o grupos particula-
res, ya que operan bajo un conjunto de normas y Las reformas administrativa recientes han hecho
procedimientos centralmente establecidos y con nfasis en la necesidad de un sector pblico que
base en una organizacin del trabajo de tipo for- responda a los cambiantes patrones de consumo
dista o de produccin en masa, bajo la idea de de sus ciudadanos, derivados de transformacio-
que una sola talla le queda a todos (one-size- nes en las estructuras polticas, econmicas y
fits-all)148; en otras palabras, la gestin pblica culturales de las sociedades contemporneas. En
se convierte en una fbrica de un conjunto este sentido, se trata de reforzar las vas de rendi-
pequeo de bienes y servicios sociales estanda- cin de cuentas hacia los usuarios, beneficiarios o
rizados y pensados para el consumo colectivo149. consumidores de los programas y servicios pbli-
Adicionalmente, las estructuras altamente jerar- cos151. Se aspira a lograr gobiernos que cortan a
quizadas abren una brecha entre el inters de sus la medida sus acciones a las necesidades de las
usuarios y el que persigue la organizacin, por lo personas y grupos interesados. De igual manera,
que muchas veces parece que el ciudadano sirve a se quiere fortalecer el respeto hacia el mbito de
la administracin y no al revs. Por otra parte, los autonoma de las personas frente al Estado, reco-
nociendo su derecho a elegir por medio de ofrecerles mayores opciones y/o involucrndolos en los
procesos de produccin de los bienes y servicios pbicos de los que son usuarios152. Se trata de con-
centrar la atencin de los funcionarios en el momento de la prestacin del servicio, reconociendo que
es, quizs, la interaccin ms frecuente e intensa entre gobierno y ciudadano: la ventanilla, la clnica,
el corraln153. De esta forma, se pretende construir organizaciones pblicas que se orienten a los
clientes antes que a los productos154, es decir, que enfoquen sus actividades hacia la realizacin de
los bienes y servicios - resultados impactos conformes con las especificaciones / expectativas de los
ciudadanos.
Esquema 3: Rendicin de cuentas al ciudadano-cliente
Antes Ahora
Ejecutivo Ejecutivo
Cuerpos Jerarquas Pblicas Cuerpos Jerarquas Pblicas

Representativos Representativos
Prestador Prestador
Representante del Servicio Representante del Servicio
voto voto
Usuario / Cliente Usuario / Cliente

Con relacin a la rendicin de cuentas, se parte del cios es por medio de la creacin de organizacio-
principio, convencional en la gestin de la calidad nes pblicas, frecuentemente en posicin de mo-
en el sector privado, de que el cliente es quien de- nopolio, que reciben anualmente un presupuesto
fine la calidad del servicio y, por tanto, es el juez de para operar (financiamiento con base en la ofer-
ltima instancia sobre el desempeo de la organiza- ta). La escuela de la eleccin social ha sealado
cin proveedora (no los funcionarios medios y su- que este formato de prestacin genera asimetras
periores, ni los polticos electos ni los profesionales de informacin que provocan sobreoferta de ser-
de la salud, la educacin, etc.)155. De esta manera, vicios a altos costos157. Para revertir esta situa-
las reformas pretenden acortar las largas cadenas cin, se propone financiar la demanda de dichos
jerrquicas de las formas tradicionales de rendicin servicios, por medio de vales o vouchers que
de cuentas, de manera que sea posible ofrecer in- los usuarios pueden cambiar con un proveedor de
formacin, facilitar la valoracin y realizar las accio- su eleccin (que en principio puede ser pblico o
nes correctivas en el campo, para establecer una privado, con o sin fines de lucro)158. Por su parte,
relacin cercana con los usuarios, beneficiarios o los oferentes del servicio dependen del nmero
clientes de la accin pblica. Se argumenta que de de usuarios que logran atraer para mantener su
esta forma se logra democratizar la gestin guber- viabilidad financiera.
namental, al hacer a los funcionarios y prestadores
de servicios directamente responsables ante sus En trminos de rendicin de cuentas, este
clientes, removiendo formas ineficaces de interme- modelo basado en la soberana del consumi-
diacin156. En seguida se revisan algunos de los me- dor159, supone que la competencia entre ofe-
canismos ms comunes que pretenden dar voz a rentes por demostrar un desempeo o calidad
los usuarios de los servicios: superior suceder en la medida en que los usua-
rios tengan la capacidad de elegir y cambiar de
Subsidios a la demanda: una de las estrategias proveedor. Si bien este tipo de mecanismos ha
utilizadas para alterar el balance de poder entre sido introducido en reas como la educacin
los prestadores de servicios pblicos y sus usua- pblica160, normalmente las opciones entre la
rios, es cambiar su esquema de financiamiento. que se puede escoger estn restringidas: por
La forma tpica en que se fondean dichos servi- ejemplo, no se pueden elegir proveedores priva-
dos o slo se puede cambiar de proveedor un servicio por los resultados comparativamente
cierto nmero de veces al ao. En otros casos, bajos o, si es posible, de cambiar de proveedor.
los usuarios no cuentan con los conocimientos Una herramienta particularmente til en este
o capacidad para tomar decisiones informadas, sentido ha sido la publicacin de tablas com-
dada la sofisticacin del servicio requerido, por parativas (league tables) del desempeo de
lo que se recurre a intermediarios que tomen diferentes oferentes de un mismo servicio. En
las decisiones en su nombre161 (como ocurre el Reino Unido, se publican regularmente este
en el Sistema Nacional de Salud ingls, donde tipo de tablas respecto de servicios como la sa-
el mdico general realiza la compra a nom- lud (por ejemplo, se puede comparar las tasas
bre de su paciente, eligiendo entre las diferen- de mortalidad durante la realizacin de cierto
tes paquetes de tratamiento que ofrecen los tipo de operaciones que muestran los diferen-
hospitales pblicos162). En algunos casos, exis- tes hospitales pblicos164), niveles de crimina-
te evidencia que el ofrecer ms alternativas de lidad (por ejemplo, se presentan los resultados
eleccin no mejora sino empeora la satisfaccin de niveles de delincuencia por municipalidad,
de los usuarios, al enfrentarlos a decisiones que de acuerdo con una encuesta anual165), los
rebasan su capacidad de clculo o que requieren resultados de las escuelas en las pruebas na-
incurrir en costos para allegarse la informacin cionales estandarizadas166 (ya es parte de la
necesaria163. vida cotidiana que los padres cuyos hijos van
a ingresar a la escuela revisen esta informacin
Publicacin de informacin comparativa de e, incluso, cambien su lugar de residencia para
desempeo: otra forma de cambiar el balan- estar ms cerca de aquellas escuelas que mejor
ce de poder entre prestadores de servicios y se desempean), la calidad de la investigacin
usuarios es por medio de ofrecer informacin de las universidades167, entre otros.
comparativa sobre el desempeo de distintos
proveedores. De esta forma, se promueve una En Mxico, el uso de este tipo de tablas com-
toma ms informada de decisiones por parte parativas en el caso de la educacin bsica ha
de los clientes, abriendo la posibilidad de que resultado polmico. Los resultados de los pri-
reclamen directamente a los encargados del meros ejercicios de aplicacin de exmenes
estandarizados por parte del Instituto Nacional en general en los documentos de informacin,
para la Evaluacin de la Educacin (INEE) fue- entre otros170. En general, existe evidencia de
ron publicados slo de manera agregada, argu- que los ciudadanos utilizan este tipo de herra-
mentndose que no se divulgaban los datos por mientas para tomar decisiones, aunque algunos
plantel educativo para evitar la especulacin autores sealan que la aparente simplicidad de
y la descontextulizacin de los mismos168. la informacin puede conducir a interpretacio-
De esta manera, durante aos se obstruy el nes equivocadas sobre el desempeo de los
uso de los exmenes como medio de rendicin servicios o esconder los posibles intercambios
de cuentas hacia los usuarios de los servicios (trade offs) entre diferentes objetivos (por
educativos. Ms recientemente, a partir de la ejemplo, entre investigacin y enseanza en el
aplicacin de la Evaluacin Nacional del Logro caso de las universidades).
Acadmico en Centros Escolares (ENLACE) en
los planteles de Primaria, Secundaria y Media Cartas de Servicio: tambin denominadas
Superior, se han hecho accesibles los datos por Cartas Ciudadanas o, como en Mxico, Car-
plantel169. tas Compromiso al Ciudadano (CCC), son un
instrumento que est orientado a lograr una
Otras herramientas que buscan mejorar el uso mayor rendicin de cuentas en la prestacin
de la informacin por parte de los usuarios de de servicios. Se trata de un documento que
los servicios pblicos, han sido las pginas elec- hace pblicos los estndares de servicio que
trnicas que concentran informacin de manera los ciudadanos tienen derecho a esperar de una
que se reduce el costo de bsqueda de la misma, organizacin entera o de un rea de servicio
gracias al uso de herramientas visuales y simu- particular. En ocasiones tambin incluyen las
ladores, entre otros. En el mismo sentido, se ha obligaciones del usuario / beneficiario / clien-
hecho uso de la difusin de informacin como te171. Con frecuencia contiene: la identificacin
medio de empoderamiento ciudadano, particu- de quines son los usuarios o clientes del ser-
larmente mediante el compartir las experiencias vicio, una descripcin de las caractersticas de
de usuarios pasados, el uso de lenguaje simple y calidad que el servicio ofrece y de los beneficios
de ms fcil comprensin por parte del pblico a los que tiene derecho el usuario, una decla-
racin de garanta de que se respetarn los ni- les hasta los hospitales pblicos, pasando por las
veles de calidad del servicio comprometidos, la oficinas de recoleccin de impuestos, los bom-
identificacin de los funcionarios responsables beros y el servicio de trenes172.
de la prestacin del servicio, y la definicin de
los procedimientos de queja o denuncia dis- En Mxico, durante el sexenio del presidente Vi-
ponibles. En ciertos casos, incluye el derecho cente Fox se adopt la iniciativa de Cartas Com-
a compensaciones econmicas si se presenta promiso al Ciudadano como parte de la Agenda
alguna falla o insatisfaccin de los usuarios. En de Buen Gobierno. Para septiembre de 2006, se
algunos pases, se ha establecido una va de re- haban publicado 260 de estas CCC. Las evalua-
clamacin externa a la administracin para ha- ciones realizadas a los servicios que cuentan con
cer llegar las quejas de la ciudadana. CCC hasta el ao 2006, mostraron un aumento
de 2.5 puntos en promedio en el nivel de satis-
Se promueve que estas Cartas estn a la vista de faccin de los usuarios entrevistados despus de
los usuarios que asisten a las oficinas pblicas. realizar sus trmites. A pesar de los avances, no
Este esfuerzo incluye tambin facilitar los tr- todos los servicios sustantivos tienen una CCC
mites y el nombramiento de rbitros voluntarios y la iniciativa ha perdido impulso en los ltimos
de reconocida calidad moral, con capacidad de aos173. Una debilidad sealada de estas cartas
resolver rpidamente conflictos y brindar aseso- es la falta de difusin entre los usuarios: la ma-
ra al pblico. A pesar de esto, las cartas suelen yor parte de los ciudadanos desconoce su exis-
ser documentos de carcter administrativo, por tencia, lo que disminuye su eficacia como meca-
lo que no establecen compromisos que sean le- nismo de rendicin de cuentas174.
galmente vinculantes. El caso pionero de uso
extendido de este tipo de instrumentos es el del
Reino Unido, donde a partir de 1991, a iniciati-
va del Primer Ministro, se dise un programa
a diez aos para introducir Cartas Ciudadanas
en una gran variedad de servicios, que incluy
desde oficinas de pasaportes y servicios posta-
Cuadro 9: La Carta del Paciente, Reino Unido, 1991 (abreviada)
Los pacientes del NHS (Servicio Nacional de Salud) tienen los siguientes derechos:
Recibir atencin mdica con base en su necesidad clnica, y no en razn de su capacidad
de pago, estilo de vida o cualquier otro factor;
Ser registrados con un Mdico General (MG), ser capaces de cambiar de MG de manera
rpida y sencilla, adems de recibir una revisin mdica bsica;
Que los medicamentos y frmacos que les sean recetados sean apropiados a su enfermedad,
adems de recibir medicamentos gratuitos si se es parte de un cierto grupo de edad;
Obtener tratamiento mdico de urgencia en cualquier momento;
Ser referidos a un especialista razonable, adems de obtener una segunda opinin;
Elegir si desean participar en investigaciones mdicas o en entrenamientos mdicos;
Recibir una explicacin clara de cualquier tratamiento, as como de los riesgos asociados y
las alternativas existentes;
Tener acceso a los registros mdicos propios;
Asegurarse de que las quejas sobre el Servicio Nacional de Salud sean investigadas;
Recibir informacin detallada sobre los servicios locales de salud, incluyendo los referidos a
estndares de calidad y tiempos de espera.
Fuente: http://dsp-psd.pwgsc.gc.ca/Collection-R/LoPBdP/BP/prb0131-e.htm#(47)txt

Medios de consulta a los usuarios: los gobiernos como reemplazos), seleccionados al azar para
han recurrido con mayor frecuencia a utilizar di- que fueran un grupo representativo de la pobla-
ferentes mecanismos para conocer los juicios de cin, a los cuales se les realizaban preguntas pe-
la ciudadana respecto al funcionamiento guber- ridicamente sobre sus opiniones respecto de
namental. No es posible revisar la gran variedad diferentes reas y programas de gobierno176.
de mtodos que se utilizan para estos fines, por
lo que slo se comentan algunos brevemente. Otro mecanismo utilizado es la integracin de
Jurados Ciudadanos, que sirven para incorporar
La forma ms comn es la utilizacin de en- los puntos de vista de ciudadanos comunes en
cuestas a la poblacin. Aunque ste no es un decisiones que les afectan. Normalmente tie-
mtodo de reciente utilizacin, s se est ha- nen tres caractersticas: a) se integran a partir
ciendo uso del mismo en formas novedosas. de un sorteo entre ciudadanos de una localidad
En la ciudad de Bangalore, un conjunto enca- o grupo afectado, b) expertos son llamados a
bezado por organizaciones de la sociedad civil testificar frente al jurado, que los interroga y
ha tenido por objetivo el generar una Boleta sintetiza conclusiones; y c) el proceso es super-
de Calificaciones175 de los servicios pblicos visado por un grupo de actores interesados que
locales (ver Cuadro 12). En Mxico, se pue- tomarn la decisin a partir del reporte que en-
de mencionar el ejercicio de evaluacin de los tregue el jurado177. Ejemplo igualmente de este
policas realizado por el Consejo Ciudadano de tipo de mecanismos, con relevancia para la ren-
Seguridad Pblica y Procuracin de Justicia del dicin de cuentas, es la incorporacin de Con-
Distrito Federal. Tambin se ha extendido el sejeros Ciudadanos en los Consejos Directivos
uso de paneles o grupos de enfoque, donde ciu- de organismos pblicos. Esta prctica es comn
dadanos seleccionados ofrecen su valoracin en los pases escandinavos178. En la educacin,
de ciertas actividades del gobierno. Por ejem- existe un movimiento importante para crear
plo, entre 1998 y 2002 el gobierno britnico juntas de gobierno en los planteles educativos
estableci un Panel del Pueblo constituido por con la participacin de maestros, directivos y
5,000 personas mayores de 16 aos (a las que padres de familia. En Mxico, la Secretara de
posteriormente se agregaron 1,000 adicionales Educacin Pblica Federal ha dado un impulso
importante a la creacin de Consejos Escolares de Participacin Social, los cuales reciben informa-
cin sobre el monto y el ejercicio de recursos de la escuela, as como respecto de los resultados de las
evaluaciones que realicen las autoridades educativas. Tambin se les responsabiliza de dar a conocer
esta informacin al resto de la comunidad179.
Cuadro 10: El Observatorio Ciudadano de la Ciudad de Mxico
El Observatorio Ciudadano de la Ciudad de Mxico fue creado en el 2007, a partir de la aso-

ciacin del Gobierno del Distrito Federal (GDF) y un conjunto de destacadas instituciones
acadmicas, como la Academia Mexicana de las Ciencias, El Colegio de Mxico, la Universidad
Autnoma de la Ciudad de Mxico, la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y el Centro
de Investigacin y Docencia Econmicas, entre otras.
El propsito del Observatorio es analizar y elaborar estudios respecto a las polticas pblicas y
servicios urbanos de la Ciudad de Mxico, as como promover una gestin urbana reflexiva. El
Observatorio se organiza con base en cuatro ejes: Cultura ciudadana, Desarrollo econmico y
sistemas productivos locales, Mercado inmobiliario y Movilidad urbana y transporte. El come-
tido del Observatorio ha sido vincular a las autoridades de la ciudad con otros sectores sociales
para promover soluciones que aprovechen no slo los recursos tcnicos, resultado del vnculo
con la academia, sino tambin la mayor legitimidad y transparencia, al establecer estrechos
vnculos con organizaciones de la sociedad civil. Estas acciones resultan a su vez, en una mayor
cercana entre los ciudadanos y las decisiones e informacin que son producidas por el GDF.
Fuente: Observatorio Ciudadano de la Ciudad de Mxico, http://www.occm.uam.mx

Proliferacin de actividades evaluativas: final- no institucional (capacidad para tomar decisio-
mente, es importante mencionar la rpida ex- nes y coordinar su ejecucin), entre otros182. La
pansin de las acciones de evaluacin de las ac- ampliacin de los criterios de revisin tambin
tividades gubernamentales que se ha experimen- es acompaado del uso de metodologas de re-
tado en todo el mundo. La reorientacin de las coleccin y anlisis de datos que se separan de
actividades de auditora es un ejemplo claro de aquellos tpicos de la auditora tradicional: entre-
esto. Como se mencion anteriormente, la forma vistas semi-estructuradas, grupos de enfoque,
tradicional de auditora se centraba en la revisin encuestas, observacin directa, simulaciones,
contable y de apego a la normatividad en el ejer- etc. Este tipo de auditoras rebasan la tradicio-
cicio de recursos180. Recientemente, diversos pa- nal frontera entre auditora y evaluacin, lo que
ses han tratado de que la labor del auditor ample por un lado muestra la preocupacin por generar
su enfoque hacia asegurar que las instituciones reportes ms tiles para la toma de decisiones
pblicas ofrezcan los resultados esperados181. Es pero, al mismo tiempo, conlleva el riesgo del uso
por eso que se empieza a hablar de auditoras del de mtodos ms controversiales. De esta forma,
desempeo o de valor por el dinero (value-for- en trminos de rendicin de cuentas, la auditora
money), entendidas como aquellas que tienen del desempeo quiere aportar una visin inde-
por objetivo revisar ciertas agencias o programas pendiente sobre el funcionamiento de organiza-
para dar recomendaciones de mejora de sus servi- ciones y programas pblicos, emitiendo valora-
cios y de sus prcticas de gestin. ciones respecto de si se han aplicado principios
establecidos y ampliamente reconocidos, pero
Entre los nuevos criterios que este tipo de valo- sin tener el peso de juicio final que las audito-
racin pueden utilizar estn: la economa en la ras tradicionales suelen tener183.
gestin (el costo de los insumos), eficiencia (la
relacin entre insumos y resultados generados), Paradjicamente, la ampliacin de objetivos
efectividad (la relacin entre los resultados al- y mtodos resulta en una mayor vulnerabili-
canzados y aquellos preestablecidos), apego a dad de los reportes a la crtica y la descalifica-
buenas prcticas de gestin, apego al mandato cin, lo que termina por hacer polmicos estos
institucional, calidad del servicio y buen gobier- ejercicios. Los crticos ms frreos consideran
que, dado que los reportes son el resultado de en 2002, que se enfoc en desarrollar sistemas
un proceso de negociacin de los contenidos de indicadores de calidad del sistema educati-
con las instancias bajo revisin, no contribuyen vo nacional y de los subsistemas estatales; la
a una rendicin de cuentas efectiva184. Por otra realizacin de pruebas de aprendizaje, y la eva-
parte, la expansin de este tipo de actividades luacin de escuelas. La promulgacin de la Ley
de revisin ha llevado a autores como Michael General de Desarrollo Social estableci la obli-
Power a denunciar una explosin de la audito- gacin de evaluar regularmente los programas
ra en la sociedad que, sin embargo, no contribu- sociales del gobierno federal y de hacer pbli-
ye en gran medida a una mejora del desempeo cos los resultados de dichos ejercicios. Por otro
gubernamental185. En la prctica, la auditora de lado, se mandat la creacin del Consejo Na-
desempeo ha mostrado resultados importantes cional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo
en cuanto a la rendicin de cuentas. Slo como Social, gobernado por un grupo independiente
ejemplo, vale mencionar que la Auditora Supe- de expertos, que puede realizar evaluaciones
rior de la Federacin ha generado importantes directamente o comisionarlas a otras organiza-
recomendaciones respecto a las duplicidades en ciones. Tambin se le impuso la obligacin de
los padrones de beneficiarios de los programas generar una medicin oficial de la pobreza,
federales. cuyo clculo debe actualizarse cada dos aos y
que debe ser de conocimiento pblico.
Por otra parte, alrededor del mundo se ha es-
tablecido un sinnmero de nuevos organismos El CONEVAL, junto con la Secretara de la Fun-
dedicados a la evaluacin de la accin guber- cin Pblica y la de Hacienda, generan un Pro-
namental186. En Mxico, durante aos la eva- grama Anual de Evaluacin que considera mu-
luacin de programas haba quedado relegada chos tipos de ejercicios evaluatorios, algunos
como actividad espordica y realizada de mane- de tipo general y otros que slo se realizan en
ra discrecional por parte de los funcionarios p- instituciones particulares (ver Cuadro 11). Si
blicos. Intentos por institucionalizar la funcin bien la legislacin en materia de evaluacin es
de evaluacin se sucedieron con mayor o me- parcial (se enfoca sobre todo en los programas
nor xito. Un ejemplo fue la creacin del INEE sociales) y ha generado problemas de compe-
tencias traslapadas187, cada vez se hace un uso
ms extendido de la evaluacin, tanto como
herramienta de decisin como medio de rendi-
cin de cuentas a la sociedad.
La generacin de nuevas instancias instituciona-

les de evaluacin sin duda ha venido a reforzar la
rendicin de cuentas, ya que se empieza a gene-
rar informacin tcnicamente confiable sobre el
desempeo gubernamental y con una periodici-
dad ms frecuente. Aunque esto es positivo, el
gran reto es lograr que las recomendaciones ge-
neradas por los esfuerzos de evaluacin realmen-
te tengan consecuencias sobre el funcionamien-
to de las administraciones pblicas. Esto requie-
re lograr una mayor apertura de los funcionarios
a recibir crticas y recomendaciones por parte de
los evaluadores externos. Adicionalmente, en el
gobierno federal se ha trabajado ya en esta di-
reccin, se requiere tambin dar seguimiento a
cmo se atienden o mejoran, dentro de lo posi-
ble, los aspectos negativos identificados.

Cuadro 11: Tipos de evaluacin definidos por el CONEVAL
Evaluacin de Diseo: es aquella que permite evaluar la consistencia y lgica interna de los
programas presupuestales.
Evaluacin de Consistencia y Resultados: da la posibilidad de tener un diagnstico sobre la
capacidad institucional, organizacional y de gestin de los programas para alcanzar resultados.
Evaluacin de Impacto: mide los efectos netos del programa sobre la poblacin que atiende.
Evaluaciones Complementarias: son aquellas que los propios programas y dependencias realizan
para profundizar sobre aspectos relevantes de su desempeo.
Evaluacin de Indicadores: revisa mediante trabajo de campo la pertinencia y el alcance de los
indicadores de un programa para el logro de sus resultados.
Evaluacin de Procesos: analiza mediante trabajo de campo si el programa lleva a cabo sus procesos
operativos de manera eficaz y eficiente, y si contribuye al mejoramiento de su gestin.
Evaluaciones Estratgicas: son una valoracin de las polticas y estrategias de desarrollo social,
tomando en cuenta diversos programas y acciones dirigidos a un objetivo comn.
Evaluaciones Especficas de Desempeo: son una sntesis de la informacin que las dependencias
integran en el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) de la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico (SHCP). El formato conciso permite que se pueda tener fcil acceso a la informacin sobre
los programas. La calidad de estas evaluaciones depender en gran medida de la informacin
que cada dependencia integre en el SED. Adems de los informes de evaluacin, en las pginas
electrnicas del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL) y
de las dependencias se encuentra la opinin que los programas tienen de sus evaluaciones externas.
Esta posicin institucional permite que se conozca pblicamente no slo el punto de vista del
evaluador externo, sino tambin del programa, lo cual refleja el carcter participativo en el que se
han desarrollado las evaluaciones externas.
Fuente:http://medusa.coneval.gob.mx/cmsconeval/rw/pages/evaluacion/procesodeevaluacion.es.do

3.2 Nueva Gobernanza y sus efectos en la Existe un creciente consenso acerca de que el go-
rendicin de cuentas bierno no cuenta con todas las capacidades o ha
perdido control de variables clave requeridas para
Breve mencin merece el efecto que tienen so- atender asuntos de creciente complejidad que sa-
bre la rendicin de cuentas las nuevas formas de turan la agenda pblica. La alternativa a la parli-
organizacin y coordinacin entre Estado y socie- sis es considerar soluciones basadas en relaciones
dad caractersticas de la gobernanza de principios de coordinacin ms intensas con otros actores
del siglo XXI. Diversos autores han sealado que sociales, ms all de las formas tradicionales de
existen toda una serie de dinmicas sociales, eco- mando y control. De all que se busque transitar
nmicas, polticas y culturales que estn llevando hacia nuevas formas de gobernanza (governan-
a un cambio en la forma en que se entiende el ce) que aprovechen los recursos, conocimientos
gobierno de las sociedades. Por un lado, los fen- y potencialidades sociales de forma ms eficien-
menos de la globalizacin, la desterritorializacin te, eficaz e innovadora.
de la produccin y la integracin econmica su-
ponen nuevos lmites y retos a la capacidad de los De acuerdo con Aguilar, la gobernanza se refiere
estados para conducir el desarrollo. Asimismo, el al proceso mediante el cual los actores de una
reforzamiento de identidades locales y los proce- sociedad deciden sus objetivos de convivencia
sos de descentralizacin se combinan con los fac- fundamentales y coyunturalesy las formas
tores externos para generar un fenmeno de des- para coordinarse para realizarlos: su sentido de
plazamiento o ahuecamiento (hollowing out) direccin y capacidad de direccin189. En otras
que ha mermado las posibilidades de respuesta palabras, la gobernanza es el conjunto de interac-
gubernamental ante problemas complejos, que ciones en el que gobierno, sector privado y socie-
muchas veces rebasan las fronteras nacionales188. dad civil participan en aras de resolver los proble-
Tambin, hay un escepticismo social respecto de mas pblicos para crear nueva oportunidades so-
la vala de las acciones del Estado como actor ciales190. Los cambios actuales exigen al gobierno
central del desarrollo. involucrarse en relaciones de colaboracin con
actores y organizaciones privadas y de la socie-
dad civil, as como trasnacionales o multilatera-
les. Dicho de otra forma, la gobernacin exitosa Exigencias de mayor transparencia: existe la cre-
pasa por el manejo del entorno del gobierno191. ciente demanda desde la sociedad civil de refor-
zar la transparencia gubernamental. Ejemplo de
Si bien el reconocimiento de su mandato y legiti- lo anterior fue la aprobacin en Mxico, a partir
midad hace al Estado primus inter pares192, esto de propuestas de diversos lderes sociales, de la
ocurre en una situacin de asociacin con el res- Ley Federal de Transparencia y Acceso a la In-
to de los actores de la gobernanza ms que de formacin Pblica Gubernamental (LFTAIPG),
dominio sobre ellos. No obstante que los poderes que cre un organismo con autonoma tcnica,
coactivos del Estado siguen siendo una herramien- el Instituto Federal de Acceso a la Informacin
ta fundamental, se hace nfasis en una mezcla ms y Proteccin de Datos (IFAI). El IFAI tiene la
balanceada que recurre a mtodos suaves de per- atribucin de revisar los incumplimientos de las
suasin, interlocucin, negociacin y convocatoria. dependencias y entidades de la APF respecto de
En este sentido, el Estado en la gobernanza es sus obligaciones de entregar informacin o de
entendido a partir no slo de sus capacidades de mantener actualizada la misma en las pginas de
gobierno vertical o jerrquico, sino tambin por internet. En Estados Unidos, tambin se ha dado
sus aspectos de colaboracin y orquestacin un creciente activismo en la materia a partir de la
horizontal de la accin colectiva. El Estado con llegada de Barack Obama a la presidencia de ese
su doble cara de agente coactivo y de gestor o pas193.
ndulo articulador de redes de actores.
Crecimiento de organizaciones de la sociedad ci-
Esta situacin tiene aspectos positivos y negati- vil dedicadas a la vigilancia de las acciones guber-
vos respecto de la rendicin de cuentas. Por una namentales: pese a no ser un fenmeno del todo
parte, existe un aumento de la demanda de gru- novedoso, la creacin de nuevas organizaciones
pos de la sociedad por incorporarse activamente de vigilancia desde la sociedad civil se ha conso-
en la revisin y valoracin de la actuacin guber- lidado194. En nuestro pas, ejemplos destacables
namental. Ejemplos de esto son los siguientes: son los ejercicios de seguimiento presupuestal
en materias como salud reproductiva, que rea-
liza Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin
A.C.195, los Observatorios de Derechos Humanos y Poltica Social y de Familia y Polticas Pblicas de
la organizacin Iniciativa Ciudadana y Desarrollo Social, INCIDE SOCIAL, A.C.196, el seguimiento de
indicadores de competitividad y de finanzas que realiza el Instituto Mexicano para la Competitividad
(IMCO)197 y el monitoreo de las polticas de seguridad por parte del Instituto Ciudadano de Estudios
sobre la Inseguridad , A.C. (ICESI)198, entre muchas otros.
Cuadro 12: Boleta de Calificaciones de los Servicios de Bangalore, India
En la dcada de 1990, varias organizaciones de la sociedad civil utilizaron boletas de ca-

lificacin de los servicios pblicos en la ciudad india de Bangalore, tanto para crear mayor
conciencia pblica sobre el mal desempeo de sus proveedores de servicios pblicos, como para
desafiarlos a que fueran ms eficientes y sensibles a las necesidades de sus clientes.
La boleta de calificacin consisti en una encuesta por muestreo de los usuarios de los servi-
cios de la ciudad y una clasificacin de los organismos pblicos en trminos de satisfaccin del
pblico con las distintas dimensiones de sus servicios. La opinin de la poblacin tambin se
utiliz para cuantificar la magnitud de la corrupcin y otros costos indirectos de los servicios.
El resultado final fue una evaluacin de los servicios pblicos desde la perspectiva de los ciuda-
danos. La encuesta fue completada en 1993, pero las actividades de seguimiento continuaron
durante los siguientes tres aos, con la participacin activa de varios grupos de ciudadanos y
organizaciones de la sociedad. Los medios de comunicacin difundieron los resultados de la
boleta de calificaciones, los organismos pblicos dieron respuesta a los resultados de la boleta
y se realizaron iniciativas conjuntas para mejorar los servicios de los organismos y grupos de
ciudadanos.
Fuente: Samuel Paul, Making Voice Work: The Report Card on Bangalores Public Services, Public Affairs
Centre, Bangalore, India, s.a.

Activismo en medios de comunicacin y redes parecer o ser sujetos de proceso ante este tipo de
sociales: la prensa y los medios electrnicos tra- organismos. Por lo que respecta a Mxico, en el
dicionales (radio y televisin) acrecientan su ao 2010 la Corte Interamericana de Derechos
demanda de informacin y someten a escrutinio Humanos emiti sentencias condenatorias con-
las acciones de los actores pblicos, a lo que se tra el Estado Mexicano en casos de violacin a
agrega el uso de nuevos medios como el Inter- derechos durante la llamada Guerra Sucia en la
net y las redes sociales electrnicas como formas dcada de los aos setenta, de mujeres en Ciudad
de demandar cuentas a los gobernantes. En este Jurez y de abusos por parte de personal del Ejr-
ltimo caso, no obstante de que se trata de fen- cito (ver Cuadro 13)202.
menos novedosos, su potencial para difundir in-
formacin y generar organizacin entre las perso-
nas puede cambiar la forma en que se comunican
Estado y sociedad199.
Rendicin cuentas hacia organismos internacio-

nales: otro fenmeno creciente es el estableci-
miento de obligaciones de accountability frente
a entidades transnacionales y/o multilaterales
por parte de los estados nacionales. Por ejemplo,
la creacin de mecanismos para dirimir conflic-
tos comerciales entre naciones ha aumentado
notablemente con la firma de acuerdos de libre
comercio y la creacin de la Organizacin Mun-
dial del Comercio (OMC)200. El establecimiento
de tribunales en casos de crmenes contra la hu-
manidad (Tribunal Penal Internacional para la ex
Yugoslavia201) supone que los gobiernos aceptan
que sus funcionarios pueden ser llamados a com-
Cuadro 13: Sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
La Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) fue fundada en 1979, con el propsito de
aplicar e interpretar lo dispuesto en la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (CADH).
Mxico se sum a estos acuerdos en 1981, pero no fue sino hasta 1998, cuando Mxico acept la
competencia contenciosa de la CIDH, lo que la establece como un autntico tribunal jurisdiccional.
Es importante sealar que la Corte requiere del consentimiento expreso del Estado mexicano para
que la misma tenga competencia para conocer de un caso. Cuando en las sentencias que dicta
la Corte se indique la responsabilidad internacional del Estado mexicano, porque se resuelve que
hubo una violacin de los derechos protegidos por la Convencin, se debe garantizar la libertad a
los ciudadanos involucrados y, si as corresponde, disponer la reparacin de las consecuencias del
acto u omisin violatorio de derechos humanos y el pago de una indemnizacin justa.
El Estado mexicano ha sido sometido a juicio de esta instancia en diversos casos, entre los que
destacan: el de Digna Ochoa y Plcido, suscitado por las agresiones a las que fue sometida la
periodista junto con otros miembros del Centro de Derechos Humanos Miguel Agustn Pro Jurez;
el del General Jos Francisco Gallardo Rodrguez, luego de ser sometido a hostigamientos por
parte del ejrcito como represalia a sus crticas a la misma institucin, particularmente respecto
a la violacin sistemtica de derechos humanos; el caso de Rosendo Radilla Pacheco, lder social
del estado de Guerrero, as como, ms recientemente, el caso de los ecologistas Teodoro Cabrera
y Rodolfo Montiel, quienes fueron torturados por el ejrcito. En todos estos casos, la CIDH orden
al Estado mexicano emprender acciones que aseguraran la libertad e integridad de los ciudadanos
afectados, y garantizar la reparacin de los daos ocasionados.
Fuente: Salvador Mondragn Reyes, La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, mimeo,
2004; y Sergio Garca Ramrez Mxico y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Estudios jurdicos, Mxico,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2000, pp. 373-387.

Por otro lado, el uso creciente de asociaciones p- tin pblica, favoreciendo formas gerenciales de
blico-privadas supone el abandono de las formas rendicin de cuentas tales como la clarificacin de
de mando y control tpicas de la gestin pblica los papeles de decisin de polticas y de prestacin
tradicional, a favor de la construccin de alianzas de servicios, el establecimiento de sistemas de me-
de actores que se relacionan de manera horizon- dicin del desempeo, la creacin de mecanismos
tal, entre iguales, y donde las decisiones se to- para dar voz a los usuarios y la realizacin de
man a partir de intensos procesos de negociacin un creciente nmero de ejercicios de evaluacin
y ajuste o acomodo entre los participantes203. de diversos tipos. Al mismo tiempo, los cambios
Estas redes han reforzado la tendencia a sustituir en la gobernanza actual han generado una mayor
la rendicin de cuentas poltica y jerrquica por demanda de rendicin de cuentas hacia diferentes
formas ex post basadas en la comprobacin de actores sociales, bajo esquemas basados en la idea
resultados: la gobernanza propone el imperio de democracia participativa (rendicin social de
de la rendicin de cuentas como reemplazo cuentas), y el establecimiento de nuevos mecanis-
del imperio de la ley204. En este sentido, existe mos transfronterizos de accountability. Se vuelve
preocupacin debido a que estos arreglos en red pertinente plantear tres preguntas: cules han
hacen an ms complejo la asignacin de respon- sido los beneficios de esta nueva orientacin?, en
sabilidades y el llamado a cuentas, ya que, en prin- qu medida estos cambios fortalecen la rendicin
cipio, los participantes slo aceptan rendir cuentas de cuentas en general? y estamos en presencia de
por medio de la deliberacin entre ellos mismos una sustitucin de un enfoque de accountability
(lo que potencialmente podra excluir al resto de por otro?
los actores del sistema poltico) y porque las re-
laciones se basan en la buena fe205. Por tanto, Con respecto a la primera pregunta, los nuevos
mecanismos parecen tener un efecto importante
se plantea la duda de si la revisin a posteriori es
suficiente para mantener una adecuada rendicin en trminos de aumentar la informacin disponi-
de cuentas de este tipo de arreglos. ble respecto al desempeo de las organizaciones y
programas pblicos. Por ejemplo, las auditoras y
Como se ha visto a lo largo de esta seccin, las evaluaciones externas del desempeo se vinculan
reformas administrativas recientes han tratado de con el ciclo presupuestal dando a los tomadores de
fortalecer una orientacin a resultados en la ges- decisiones mejores datos para apoyar (si bien no
determinar) las asignaciones presupuestales. Los llas de tipo poltico, existe un riesgo importante
cambios tambin han clarificado lo que se espera de fragmentacin y atomizacin del accounta-
de los gerentes pblicos por medio de una especi- bility. Con sus defectos, las formas tradicionales
ficacin ms precisa de los resultados emprica- hacen nfasis en valorar la actividad pblica como
mente registrables que deben alcanzar. Ejemplo un todo y asumen la rendicin de cuentas como
de esto es la incorporacin de metas cuantitativas una responsabilidad de moral pblica y no slo
en los procesos de programacin y presupuesta- como un instrumento gerencial207. El riesgo de
cin, lo que permite un reforzamiento de la rendi- atomizacin deviene de una visin estrecha de la
cin de cuentas jerrquica hacia los superiores y, rendicin de cuentas, enfocada en usuarios parti-
en ltima instancia, hacia los polticos electos206. culares y con base en el desempeo de unidades
La incorporacin de nuevos actores e instancias y programas individuales. Adicionalmente, fen-
de rendicin de cuentas tambin permite una menos como la subcontratacin y la creacin de
mayor gama de medios para denunciar abusos y alianzas pblico-privadas tiene claros efectos de
lograr sanciones ante comportamientos inade- reduccin del escrutinio pblico respecto de ac-
cuados de la autoridad. Probablemente el efecto tividades financiadas con recursos gubernamen-
ms importante de los nuevos mecanismos, es el tales. El ejemplo ms extremo y perturbador ha
fortalecimiento de la rendicin de cuentas hacia sido la subcontratacin de actividades ligadas a la
los usuarios, es decir, la referida a casos particu- seguridad nacional en Estados Unidos, donde con-
lares, ya que se orienta a atender las quejas y re- tratistas privados mantienen centros de detencin
querimientos de los clientes de los servicios. Esto y realizan interrogatorios no siempre en apego a
gracias a una mayor preocupacin por contar con las convenciones de derechos humanos sin que
estndares explcitos de calidad, el reconocimien- sea posible llamar a cuentas a los responsables208.
to de los derechos del usuario y la creacin de me-
canismos para atender solicitudes y denuncias. La introduccin de una rendicin de cuentas basa-
da en resultados no ha estado exenta de tensiones
Con referencia a la segunda cuestin, el panora- con otros tipos de mecanismos de accountability.
ma resulta menos claro. Cuando el acento en los Por ejemplo, la intencin de establecer una distin-
resultados se hace en detrimento de otras formas cin entre decisiones de polticas y provisin de
de rendicin de cuentas, particularmente de aque- servicios se ha encontrado con dificultades en la
prctica. No obstante que la idea es generar ma- eleccin de proveedores es frecuente. Lo anterior
yores libertades para que los gerentes puedan hace que con frecuencia estas estrategias sean de
ejercitar su juicio profesional, por medio de la rela- carcter discursivo ms que esfuerzos realmente
jacin de las relaciones jerrquicas y de las normas eficaces de dar poder al ciudadano211.
y procedimientos, en la realidad esto no ha ocurri-
do. En algunos casos los propios mecanismos de Finalmente, respecto al tercer asunto, ms que
rendicin de cuentas por resultados se vuelven un una sustitucin, estamos frente a una convivencia
formalismo adicional, que se suma a las activida- entre los nuevos enfoques de rendicin de cuentas
des preexistentes de generacin y reporte de in- y aquellos que ya existan en el pasado. En algunas
formacin. En este sentido, no necesariamente ha ocasiones esto permite visiones complementarias
existido una disminucin de los costos de moni- respecto de la actuacin gubernamental, es decir,
toreo dentro de la administracin pblica209. An una suma de perspectivas y valoraciones que
peor, en ocasiones pueden reforzar tendencias a la puede enriquecer el debate pblico. Sin embargo,
burocratizacin: la dificultad de medir de manera con mucha frecuencia los distintos medios de ren-
confiable los impactos de la accin pblica puede dicin de cuentas conviven en una relacin tensa e
llevar a reforzar un enfoque en el cumplimiento de incluso contradictoria, generando an ms dificul-
procedimientos y en el uso de insumos210. tades para arribar a juicios que permitan mejorar el
desempeo institucional. En el peor de los casos,
En el caso de la rendicin de cuentas hacia los se generan an mayores incentivos para la caute-
usuarios, aunque el lenguaje de la calidad y los de- la, reforzando una cultura conservadora dentro de
rechos de los clientes se ha extendido, en muchas la administracin pblica.
ocasiones los nuevos mecanismos son poco co-
nocidos por la ciudadana. La falta de fuerza legal
de los compromisos respecto a estndares de ser-
vicio limita la posibilidad de exigir consecuencias
por desempeos inadecuados. En los casos en
que se opta por dar mayor capacidad de eleccin
en la provisin de servicios, el uso de intermedia-
rios y las limitaciones prcticas a la libertad de
Conclusiones: ciencia y la exigencia de la rendicin de cuen-
Una mirada compleja de la rendicin de tas. Esta forma de ver el problema resulta
simplista: la eficiencia no puede existir en
cuentas en la gestin pblica
el mbito pblico sin una convalidacin de los
valores que se deben defender y objetivos que
En las pginas anteriores se delinearon las for- se persiguen, lo que necesariamente implica un
mas tradicionales por medio de las cuales la debate y juicio de carcter poltico. As contex-
gestin pblica es llamada a rendir cuentas, as tualizada, la eficiencia en el sector pblico
como algunos de sus desarrollos contempor- implica la rendicin de cuentas como compo-
neos. Se ha ofrecido una visin alternativa a nente y no como opuesto. Por lo anterior, es de
aquella dominante que, desde la ciencia poltica, esperarse que la actuacin de los funcionarios
asume que la rendicin de cuentas es una cues- sea valorada a partir de diferentes perspectivas
tin exclusivamente de diseo institucional de y mecanismos, dada la naturaleza pluralista del
las democracias. En la prctica, los funcionarios rgimen democrtico. Formas tcnicas y po-
pblicos enfrentan mltiples exigencias de in- lticas de rendicin de cuentas son necesarias
formacin, estn sujetos a numerosos medios en tanto producen insumos valiosos para el de-
de revisin y estn expuestos a diferentes for- bate pblico. A pesar de lo anterior, es posible
mas de reconocimiento y sancin. La rendicin identificar tensiones entre las diferentes lgicas
de cuentas, desde la mirada de la gestin pbli- de los mecanismos de rendicin de cuentas que
ca, tambin se hace cargo de los mecanismos no son fciles de atenuar: mientras que algunos
que ms directamente ataen a los ciudadanos ponen el acento en la identificacin de fallas y
en su interaccin cotidiana con las burocracias, violaciones a las normas, otros lo hacen en revi-
ms all de los ciclos electorales y de la poltica sar la eficacia de las acciones o en la compensa-
partidista. cin hacia individuos afectados.
Desde el enfoque propuesto en este texto, el La introduccin de nuevos mecanismos de ren-

debate actual ha girado sobre la idea de que dicin de cuentas, en particular aquellos orienta-
existe una tensin entre la bsqueda de la efi- dos a resultados, no sustituye sino que convive
con otras formas de accountability, generando y eficacia, por una parte, y el principio de informar
lo que Herbert Spiro ha denominado rendicin a los ciudadanos sobre las acciones realizadas, por
de cuentas multicntrica212. Es decir, se ha esta- la otra? Hasta ahora no contamos con una res-
blecido una compleja red de vnculos de actores puesta inequvoca al respecto. Quizs estas ten-
demandantes de explicaciones y con diversas ca- siones son inevitables y slo es esperable alcanzar
pacidades para imponer acciones correctivas. El soluciones precarias que necesariamente sern
problema que esto presenta es que estas redes no cambiantes en el tiempo.
necesariamente hacen consistentes a los diferen-
tes elementos que la componen. Por una parte, Retos an mayores existen si se piensa en las
todos los mecanismos de rendicin de cuentas complejas relaciones que se estn conformando
tienen debilidades, pero la conjuncin con otros entre gobierno, empresas y organizaciones de la
no necesariamente llena los huecos preexis- sociedad civil. Las llamadas asociaciones pbli-
tentes. En otras palabras, la suma de los aportes co-privadas o intersectoriales se vuelven una
de todos los medios de rendicin de cuentas no herramienta cada vez ms utilizada en el mundo
necesariamente genera una imagen clara y til para lidiar con asuntos que van desde la cons-
para elevar el debate pblico sobre la calidad de truccin de infraestructura hasta la provisin de
la accin gubernamental. Adems, en ocasiones servicios de salud y educacin. Estas experiencias
la existencia de mayores y variadas demandas muestran las ventajas y riesgos de compartir la
de rendicin de cuentas, con lgicas y objetivos responsabilidad del manejo de recursos pblicos
dismbolos, puede ocasionar mayor confusin y respecto del logro de objetivos de poltica p-
respecto de cules son los comportamientos es- blica con una red de actores de diversos sectores
perados por parte de los funcionarios y sobre los de la sociedad. Estos cambios requieren repensar
criterios de valoracin de sus actividades. las formas tradicionales de rendicin de cuentas
y considerar cules sern las formas en que la
En este sentido, la pregunta que surge es: cul cooperacin con actores no gubernamentales se
es el equilibrio ptimo entre flexibilidad y libertad facilite, pero que esto no suceda en detrimento
para actuar y rendicin democrtica de cuentas? del principio democrtico de informar y ser suje-
Es decir, cmo lograr un balance entre eficiencia to a consecuencias en caso de no actuar segn el
inters general. No en pocas ocasiones los pol- tamiento global, la reduccin de la pobreza, la dis-
ticos tratan de evadir sus responsabilidades por minucin de la corrupcin trasnacional, el comba-
medio de delegar funciones pblicas en entes pri- te al crimen organizado, entre otros, requieren de
vados o sin fines de lucro. sta es una tendencia formas globales de rendicin de cuentas que an
preocupante y que requerir de revisar los marcos no existen o que estn en construccin: el fallido
normativos dentro de los cuales se realiza dicha protocolo de Kyoto que pretenda fijar lmites a
transferencia. Nuevas preguntas surgen a partir las emisiones de carbono de los pases, las Metas
de lo anterior: en qu medida agentes privados o del Desarrollo del Milenio, entre otros esfuerzos
sociales que manejan recursos pblicos deben so- son testimonio de la creciente necesidad de asig-
meterse a mecanismos polticos de rendicin de nar responsabilidades comnmente acordadas en
cuentas y a la revisin especializada de sus activi- el mbito internacional y de dar seguimiento a los
dades? Cmo asegurar la adecuada rendicin de resultados colectivos alcanzados por la comuni-
cuentas sin convertir a las organizaciones sociales dad internacional.
y a las empresas en extensin de la maquinaria
burocrtica? De nuevo, este asunto an dar para En este sentido, la discusin sobre las consecuen-
un debate intenso en el futuro. cias prcticas de la accountability an est lejos
de concluir, al mismo tiempo que en el futuro es
Otro asunto de preocupacin es en qu medida la de esperarse una mayor complejidad de los siste-
rendicin de cuentas debe limitarse a los rganos mas de rendicin de cuentas. El gran reto ser lo-
del poder pblico en un contexto de globalizacin grar una mayor coherencia de sus distintos com-
y creciente interconexin econmica, poltica ponentes, asegurar un diseo costo-eficaz de los
y social. La crisis financiera internacional de los mismos y su utilidad como medios para lograr la
ltimos aos ha puesto en evidencia que existen mejora permanente de la gestin pblica. La ex-
entes privados que por su tamao y potencial de periencia reciente relacionada con la introduccin
dao a la economa de las naciones deberan estar de mecanismos de rendicin de cuentas con base
sometidos a formas ms intensas de rendicin de en resultados, han sealado que el mayor bene-
cuentas: las grandes firmas financieras transna- ficio que se puede obtener de los mecanismos
cionales, particularmente. Temas como el calen- de accountability es que se conviertan en verda-
deras fuentes de reflexin, aprendizaje y mejora cuentas sea predominante, a pesar de los esfuer-
permanente del funcionamiento de las adminis- zos serios por generar ms y mejor informacin
traciones pblicas. Este pudiera convertirse en el sobre la actuacin del gobierno. Es por esta razn
principio articulador del sistema de rendicin de que el equilibrio mencionado anteriormente re-
cuentas, a partir de transitar de un enfoque puni- quiere no slo de funcionarios convencidos en la
tivo e inquisitorio a uno que genere informacin necesidad de abrirse al escrutinio pblico, sino de
til para la toma de decisiones y para una valora- actores polticos y de una sociedad en general ca-
cin social ms adecuada del actuar del gobierno. paz de reflexionar de manera constructiva sobre
Sin duda, el problema de articular los diferentes las cuentas presentadas por los funcionarios.
tipos y mecanismos existentes en pases como el
nuestro resulta una tarea compleja, pero slo una
revisin sistemtica de los mismos permitir que
stos generen verdadero valor pblico y no se
vuelvan nicamente fuentes de anquilosamiento
o excusas para justificar desempeos mediocres.
Sin embargo, es de esperarse que una visin es-

candalosa de la rendicin de cuentas limite la
adopcin de un enfoque de aprendizaje institu-
cional. Los ciclos noticiosos de veinticuatro horas
al da requieren de respuestas rpidas, de sea-
lar culpables, al tiempo que los actores polticos
buscan sostener una imagen de decisin y dureza
frente a cualquier error o problema. Este entorno,
dominado por la dictadura del soundbite, no es
el ms conducente para un ejercicio de reflexin
informada. Es por tanto probable que un entendi-
miento inquisitorio y punitivo de la rendicin de
NOTAS 10. Los famosos Domesday Books del ao 1085 encargados por
el rey Guillermo I, conquistador de Inglaterra, recogen dicho lista-
1. Director General de Cvicus, Consultores en Gestin Pblica do de bienes y su valor. Ver Mark Bovens, Public Accountability,
y Social, S. C. en Ewan Ferlie, Laurence E. Lynn Jr. y Christopher Pollitt eds., The
2. Ver Luis Carlos Ugalde, Rendicin de cuentas y democracia: Oxford Handbook of Public Management, Oxford, Oxford Uni-
El caso de Mxico, Mxico, IFE, 2002. versity Press, 2005, pp. 182-208.
3. Ver Patricia Day y Rudolf Klein, Accountabilities in Five Pu- 11. Ver Enrique Serrano, La disputa en torno al derecho natu-
blic Services, London, Tavistock, 1987. ral (Hobbes y Locke), en Luis Aguilar y Corina Yturbe comps.,
4. Ver Peter Aucoin y Ralph Heintzman, The dialectics of ac- Filosofa poltica: Razn y Poder, Mxico, UNAM, 1987, pp.
countability for performance in the public management reform, 17-34.
en International Review of Administrative Sciences, vol. 66, no. 12. Ver Jean-Jacques Rousseau, El contrato social, Madrid,
1, 2000, pp. 45-55. EDAF, 1982.
5. Patricia Day y Rudolf Klein, Accountabilities in Five Public 13. Ver Eduardo Andrade Snchez, La soberana popular,
Services, op. cit. en Estudios jurdicos en torno a la Constitucin mexicana de
6. Ver OECD, Governance in transition: Public Management Re- 1917, Mxico, UNAM, 1992, pp. 355-368.
forms in OECD Countries, Paris, OECD, 1995. 14. Luis Carlos Ugalde, Rendicin de cuentas y democracia: El
7. J. D. Stewart, The Role of Information in Public Accountability, caso de Mxico, op. cit.
en Hopwood, A. y L. Tomkins eds., Issues in Public Sector Accoun- 15. McLean citado en Idem., p. 12.
ting, Oxford, Phillip Allan, 1987. 16. Ver Max Weber, Economa y Sociedad, Mxico, FCE, se-
8. Mervin Dubnick, Accountability and the Promise of Perfor- gunda edicin, 1967. En el caso de la empresa privada, Colin
mance, en Public Performance and Management Review, vol. Hale identifica tres hitos o momentos definitorios que generan
28, no. 3, 2005, pp. 276-417. la separacin de las tareas gerenciales del resto de las activida-
9. A lo largo del texto la atencin se concentrar en el nivel des del proceso productivo, a saber: separacin entre trabajo y
federal o central de gobierno, con referencias tangenciales a los la propiedad del producto del trabajo, la separacin completa
retos particulares de la rendicin de cuentas de la gestin pbli- de la gestin y el trabajo y la separacin entre la propiedad y la
ca en sistemas federales que, sin duda, requiere un tratamiento gestin. En trminos de rendicin de cuentas, este proceso de
por separado. separacin de la gestin tanto de la propiedad como del trabajo
supone un proceso de complejidad de las obligaciones de ac-
countability dentro de la empresa: mientras en el taller, el arte- 25. Citado en Martin Krygier, Saint-Simon, Marx y la socie-
sano no est sujeto a obligacin alguna de rendir cuentas sobre dad no gobernada, art. cit., p. 96.
el desempeo de sus responsabilidades, en la empresa moder- 26. Karl Marx, La guerra civil en Francia, en Marx y Engels:
na se establecen al menos tres relaciones agente-principal; la Obras Escogidas, Mosc, Editorial Progreso, s.a., p. 298.
primera, entre los dueos y los gerentes (stos ltimos deben 27. F. Engels, La familia, la propiedad privada y el Estado,
informar y justificar su desempeo respecto al grado de eficien- Mosc, Editorial Progreso, 1970, p. 174.
cia, productividad, motivacin, entre otros, que reina en la or- 28. Ver Max Weber, Poder burocrtico, art. cit.
ganizacin) y, la segunda, entre los gerentes y los trabajadores 29. Ver Ernst Mandel, Qu es la burocracia?, Buenos Aires,
(stos ltimos responsables por la calidad y oportunidad de los Daniel Bilbao editor, 1973.
bienes y/o servicios que generan). Ver Colin Hales, Managing 30. Ver Max Weber, Escritos Polticos, op. cit.
Through Organization: The Management Process, Forms of 31. Ver Jerome B. McKinney y Lawrence C. Howard, Public
Organization and the Work of Managers, Learning Business Administration: Balancing Power and Accountability, London,
Press, segunda edicin, 2000. Praeger, 1998.
17. Max Weber, Economa y Sociedad, op. cit. 32. Ver Dwight Waldo, The Administrative State: A study of
18. Hermann Heller, Teora del Estado, Mxico, FCE, 1942, the Political Theory of American Public Administration, New
p. 146. York, Ronald Press Co., 1948.
19. Max Weber, Poder burocrtico y liderazgo poltico, en Escri- 33. Ver T. H. Marsshall, Citizenship and Social Class, en
tos Polticos, Madrid, Alianza, 1991, p. 91. Christopher Pierson y Francis G. Castles eds., The Welfare Sta-
20. Idem., p. 131. te Reader, London, Polity Press, 2000.
21. Ver Anthony Giddens, Poltica y sociologa en Max Weber, 34. Ver Gsta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare
Madrid, Alianza, 1972. Capitalism, Princeton, Princeton University Press, 1991.
22. Max Weber, Economa y Sociedad, op. cit. 35. Ver Andrew Massey y Robert Pyper, Public Management
23. Max Weber, Parlamento y gobierno en una Alemania and Modernisation in Britain, Gran Bretaa, Palgrave, 2005.
reorganizada, en Escritos Polticos, op. cit., pp. 73-174. En este sentido, una definicin demasiado laxa de accoun-
24. Citado en Martin Krygier, Saint-Simon, Marx y la sociedad tability supone el riesgo de quedar perdido en medio de una
no gobernada, en Eugene Kameka et al. coords., La burocra- enorme diversidad de actores, mecanismos e instituciones. Por
cia: Trayectoria de un concepto, Mxico, FCE, 1981, p. 76. otra parte, una definicin que se limite a considerar nicamen-
te aquellos aspectos formalmente establecidos en la normati-
La Rend ic in d e C ue n ta s e n M xico: U n e nfo qu e b a sa d o e n c u m pl i m i e nto a u no b a sa d o e n r e su lta do s? | 101
vidad dejara de lado toda una gama de formas de interaccin 40. Mark Bovens, Public Accountability, art. cit., p. 185.
entre agentes pblicos y la sociedad que rebasan las definicio- 41. Ver Richard Mulgan, Holding Power to Account: Accoun-
nes tradicionales del derecho pblico y que, sin embargo, no tability in Modern Democracies, New York, Palgrave, 2003.
slo exigen considerable tiempo y atencin de los funcionarios, 42. Ver John Uhr, Redesigning accountability, en The Austra-
sino que tambin son asumidos como derechos por parte de lian Quarterly, vol. 65, 1993, no. 2, pp. 1-16.
los ciudadanos. Por otra parte, los argumentos que justifican 43. Richard Mulgan, Holding Power to Account: Accountability
las reformas administrativas recientes en muchos pases del in Modern Democracies, op. cit., p. 15.
mundo hacen nfasis en el fortalecimiento de la rendicin 44. Sin embargo, hay que tomar en cuenta que la definicin de
de cuentas directa a los ciudadanos, usuarios, beneficiarios y estndares es de por s problemtica dado que pueden esperar-
clientes de los programas y servicios pblicos. Adicionalmente, se comportamientos que resulten contradictorios entre s o que
se han multiplicado las formas voluntarias de rendicin de se elijan criterios de valoracin que no son los que el servidor
cuentas en las que, notablemente, las instituciones deciden por pblico consider que sera valorado su actuar. Por ejemplo, un
cuenta propia, es decir, sin existir mandato legal de por medio, profesor puede haber tomado alguna decisin con base en es-
involucrarse en relaciones donde se les exigen cuentas e inclu- tndares profesionales, pero ser evaluado respecto de su apego
so se les imponen sanciones por actores que no cuentan con a ciertos procedimientos burocrticos.
autoridad formal. 45. Ver Andreas Schedler, Qu es la rendicin de cuentas?,
36. Coincido con Lpez-Aylln y Merino en que la rendicin Mxico, IFAI, 2008, captulo 3.
de cuenta requiere un componente poltico-ciudadano para 46. Robert Presthus citado en Jerome B. McKinney y Lawren-
poder calificar como democrticos y no simplemente bu- ce C. Howard, Public Administration: Balancing Power and
rocrticos a los mecanismos de rendicin de cuentas. Ver La Accountability, op. cit., p. 219.
rendicin de cuentas en Mxico: perspectivas y retos, Mxico, 47. Ver Heather Marquette, The World Banks Fight Against
Secretara de la Funcin Pblica, 2009. Corruption, en Brown Journal of World Affairs, vol. 13, no. 2,
37. Idem., p. 12. 2007, pp. 27-39 y World Bank, Review of Word Bank Condi-
38. Ver Owen E. Hughes, Public Management and Administra- tionality, Washington, D.C., World Bank, 2005.
tion, New York, Palgrave, tercera edicin, 2003, captulo 13. 48. Al respecto, ver Richard Mulgan, Holding Power to
39. Ver Hal G. Rainey, Understanding and Managing Public Account: Accountability in Modern Democracies, op. cit.,
Organizations, San Francisco, Jossey-Bass, 1997, segunda pp. 25-27.
edicin, 1997, captulo 4.
49. Al respecto, ver Patrcia Day y Rudolf Klein, Accountabili- 57. Karl Popper, Acerca de las llamadas fuentes del conoci-
ties in Five Public Services, op. cit., p. 28. miento, en En busca de un mundo mejor, Buenos Aires, Pai-
50. Idem. ds, 1994, p. 70.
51. Ley Orgnica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Ad- 58. Por ejemplo, los votantes pueden elegir a un candidato por
ministrativa, artculo 1. razones muy diferentes, incluso prefiriendo elegir al menos
52. Ver Mara del Carmen Pardo, Los mecanismos de rendi- peor, lo que no implica automticamente la aprobacin para el
cin de cuentas en el mbito ejecutivo de gobierno, en Mau- conjunto de su propuesta poltica. Sobre estos y otros defectos
ricio Merino, Sergio Lpez-Aylln y Guillermo Cejudo coords., del voto, ver David L. Weimer y Aidan R. Vining, Policy Analy-
La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico, Mxico, sis: Concepts and Practice, Englewood Cliffs, N.J., Prentice-
Instituto de Investigaciones Jurdicas-Centro de Investigacin Hall, Parte II, 1992.
y Docencia Econmicas, 2010, pp. 29-86. 59. Rob Jenkins, The Role of Political Institutions in Promo-
53. Ver Carolyn J. Hill y Laurence E. Lynn Jr., Public Mana- ting Accountability, en Anwar Shah ed., Performance Accoun-
gement: A Three Dimensional Approach, Washington, D.C., tability and Combating Corruption, Washington, D.C., The
CQ Press, 2008, captulo 2. World Bank, 2007, pp. 135-181.
54. Entre las organizaciones civiles se cuentan: Consorcio 60. Para el siglo XIX, los parlamentos asumieron a la audi-
para el Dilogo Parlamentario y la Equidad, Equidad de G- tora como funcin propia de manera que fuera posible, en
nero: Ciudadana, Trabajo y Familia, Grupo de Informacin palabras de John Stuart Mill, vigilar y controlar al gobierno;
en Reproduccin Elegida, Letra S: Salud, Sexualidad, Sida y arrojar luz pblica sobre sus actos, provocar una completa
Salud Integral para la Mujer. exposicin y justificacin de todo aquello que uno considere
55. Ver Robert Gregory, Accountability in Modern Govern- cuestionable; censurarlo si se le encuentra condenable y, si
ment, en B. Guy Peters y Jon Pierre, Handbook of Public Ad- los hombres que componen el gobierno abusan de la con-
ministration, Oxford, Sage, 2003, pp. 557-568. fianza en ellos depositada, o la ejercen de manera deliberada
56. Patricia Day y Rudolf Klein, Accountabilities in Five Public en contra del sentido de nacin, de echarlos de su puesto,
Services, op. cit. En buena medida, estos sistemas han tratado en Considerations on Representative Government, Rockvi-
de recrear el tipo de vnculos existentes entre gobernantes y lle, Serenoty, 2008, p. 69.
gobernados en las primeras experiencias democrticas de la 61. Idem.
antigua Grecia, adaptndolas a las realidades de una sociedad 62. En el Reino Unido, se rastrean sus antecedentes a 1314,
compleja con distintos grados de xito. mientras que en Francia el Cour de Comptes fue creado en
1318. Ver Christopher Pollitt et al., Performance or Complian- 69. Ley para Prevenir y Eliminar la Discriminacin, artculo
ce?: Performance Audit and Public Management in Five Coun- 20.
tries, Oxford, Oxford University Press, 1999. 70. Rob Jenkins, The Role of Political Institutions in Promo-
63. A. Premchard argumenta que la auditora naci como un ting Accountability, art. cit.
foro para escuchar lo que ocurra en las diferentes partes del 71. De 1917 a 2000 la Suprema Corte ejerci la facultad de inves-
gobierno, pero que su evolucin histrica fue constriendo su tigacin tan slo en dos ocasiones. De 2000 a la fecha, sin embar-
papel al manejo financiero. Ver Control of Public Money: The go, se ha ejercido en 4 ocasiones.
Fiscal Machinery in Developing Countries, Oxford, Oxford 72. Mark Bovens, Public Accountability, art. cit.
University Press, 2000. 73. Richard Mulgan, Holding Power to Account: Accountabili-
64. Richard Mulgan, Holding Power to Account: Accountabili- ty in Modern Democracies, op. cit.
ty in Modern Democracies, op. cit. 74. Linda DeLeon, Accountability in the Reinvented
65. A. Premchard, Control of Public Money: The Fiscal Machi- Government, en Public Administration, vol. 76, no. 3,
nery in Developing Countries, op. cit. 1998, pp. 539-558.
66. Ver Mathew D. McCubbins y Thomas Schwarts, Con- 75. John Stuart Mill, Considerations on Representative
gressional Oversight Overlooked: Police Patrols versus Fire Government, op. cit., pp. 152-153.
Alarms, en Mathew D. McCubbins y Terry Sullivan eds., Con- 76. Ver Kathe Callahan, Elements of Effective Governance:
gress: Structure and Policy, New York, Cambridge University Measurement, Accountability and Participation, New York,
Press, 1987. CRC, 2007.
67. Ver Sergio Lpez-Aylln y Ana Elena Fierro, El ciclo del 77. Owen E. Hughes, Public Management and Administra-
uso de los recursos pblicos en el ordenamiento jurdico mexi- tion, op. cit.
cano, en Mauricio Merino, Sergio Lpez-Aylln y Guillermo 78. Ver Rowan Jones y Maurice Pendlebury, Public Sector Ac-
Cejudo coords., La estructura de la rendicin de cuentas en counting, Harlow, Financial Times-Prentice Hall, 2000, quinta
Mxico, op. cit., pp. 487-522. edicin, captulo 11.
68. Ver CDHDF, Article XIX e INFODF, Los Derechos Hu- 79. Mara del Carmen Pardo, Los mecanismos de rendicin
manos desde la perspectiva del derecho de acceso a la Infor- de cuentas en el mbito ejecutivo de gobierno, art. cit.
macin: Un estudio sobre servicios pblicos en la Ciudad de 80. Ver Evelyn Z. Brodkin, Accountability in Street-Level Orga-
Mxico, Mxico, Comisin de Derechos Humanos del Distrito nizations, en International Journal of Public Administration, vol.
Federal, 2009. 31, no. 3, 2008, pp. 317-336.
81. Ver David Mayston, Principals, Agents and the Econo- 88. Ver Tom Christensen y Per Laegreid, New Public Mana-
mics of Accountability in the New Public Sector, en Accoun- gement: Undermining Political Control?, en su edicin New
ting, Auditing & Accountability Journal, vol. 6, no. 3, 1993, Public Management: The Transformation of Ideas and Practi-
pp. 68-96. ce, Hapshire, Ashgate, 2003, pp. 93-120.
82. Ver Owen E. Hughes, Public Management and Adminis- 89. Ver Lisa A. Dicke y J. Steven Ott, Public Agency Accoun-
tration, op. cit, y Sam Agere, Redefining Management Roles: tability in Human Services Contracting, en Public Productivity
Improving the Functional Relationship between Ministers and & Management Review, vol. 22, no. 4,1999, pp. 502-516.
Permanent Secretaries, London, Commonwealth Secretariat, 90. Ver David E. Osborne y Ted Gaebler, Reinventing Govern-
1999. ment: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public
83. Linda DeLeon, Accountability in the Reinvented Sector, New York, Plume, 1992.
Government, art. cit. 91. Ver David M. Van Slyke, The Mythology of Privatization
84. Mark Bovens, Public Accountability, art. cit., p. 189. in Contracting for Social Services, en Public Administration
85. Ver Luis F. Aguilar Villanueva, El modelo redimensionador: Review, vol. 63, no. 3, 2003, pp. 296-315.
supuestos y lmites, Memoria I, Seminario Internacional, Insti- 92. Lisa A. Dicke y J. Steven Ott, Public Agency Accountability
tuto Nacional de Administracin Pblica, 1989. in Human Services Contracting, art. cit.
86. Ver Albert O. Hirschman, Exit, Voice, and Loyalty: Res- 93. Ver John Stewart, The Rebuilding of Public Accountability,
ponses to Decline in Firms, Organizations, and States, Cam- ponencia presentada en la Conferencia Europea de Polticas,
bridge, Harvard University Press, 1970. El sentido dado en diciembre, 1992.
este texto al concepto de rendicin de cuentas no incluye la 94. Richard Mulgan, Holding Power to Account: Accountabili-
accountability de mercado, en la medida de que no se trata ty in Modern Democracies, op. cit.
de una revisin ex post de la accin gubernamental que permi- 95. Ver George A. Boyne, Bureaucratic Theory Meets Reality:
ta un debate sobre la calidad de la misma. En otras palabras, la Public Choice and Service Contracting in U. S. Local Govern-
rendicin de cuentas implica el ejercicio de voz, mientras que ment, en Public Administration Review, vol. 58, no. 6, 1998,
el mercado se basa en la salida. pp. 474-484.
87. Richard Mulgan, Holding Power to Account: Accounta- 96. Ver Christopher Pollitt et al., Agency Fever? Analysis of
bility in Modern Democracies, op. cit. y Mark Bovens, Public an International Policy Fashion, en Journal of Comparative
Accountability, art. cit. Policy Analysis: Research and Practice, vol. 3, no. 3, 2001, pp.
271-290.
97. George Larbi, Executive Agencies and Decentralized Ma- 100. Ver Richard Norman, Obedient Servants?: Management
nagement, mimeo. Freedoms and Accountabilities in the New Zealand Public Sec-
98. Ver Derek Gill, New Zealand Experience with Public Ma- tor, Wellington, Victoria University Press, 2004.
nagement Reform or Why the Grass is Always Greener on the 101. Ver Carolyn Heinrich, Outcome-based performance
other Side of the Fence, en Jones ed., Learning from Interna- management in the public sector: implications for the go-
tional Public Management Reform: Part A, Research in Public vernment accountability and effectiveness, en Public Ad-
Policy Analysis and Management, vol. 11, Emerald Group Pu- ministration Review, vol. 62, no. 6, 2002, pp. 712-725.
blishing Limited, 2000, pp.143-160. A pesar de esto, cabe sealar que el principio bsico de la
99. Por ejemplo, en el Reino Unido se decidi crear una agencia gestin del desempeo no es nuevo. De hecho, ha sido el
autnoma para el manejo del sistema carcelario, designndose resultado de una evolucin en las prcticas de planificacin
un Jefe Ejecutivo proveniente del sector privado como primer y programacin de todo el mundo. El primer esfuerzo claro
responsable. Se estableci un contrato de desempeo con el para medir el rendimiento se puede encontrar desde el dece-
Ministerio del Interior, que defina ciertas metas en temas tales nio de 1960 en la experiencia de Estados Unidos y Suecia
como el nmero de escapes aceptables por ao. En su primer en la gestin por objetivos y en los contratos de desempeo
ao, el Jefe Ejecutivo recibi un bono por haber cumplido con en Francia, y durante la dcada de 1970 en los presupuestos
15 de sus 16 metas. Sin embargo, tras la fuga de algunos inde base cero. Lo novedoso de la ltima ola de medicin del
ternos ligados con el terrorismo irlands, el Ministro del Interior desempeo quizs se encuentra en el nfasis en vincular los
presion al Jefe Ejecutivo para despedir al encargado de la pri- insumos no slo a los resultados inmediatos de la accin,
sin donde sucedi el incidente y, posteriormente, despidi al sino a los impactos sociales que se producen. Durante los
propio Jefe Ejecutivo del sistema. Esto abri un intenso debate aos 80 del siglo pasado, el nfasis en los resultados estaba
sobre si esto haba constituido una violacin a los trminos del arraigado en los Estados Unidos, Nueva Zelandia, el Reino
contrato interno, lo que fue ratificado por un Juzgado que oblig Unido y Australia.
al gobierno a pagar una cuantiosa indemnizacin al Jefe Eje- 102. Owen E. Hughes, Public Management and Administra-
cutivo despedido. Ver Charles Polidano, The Bureaucrat Who tion, op. cit.
Fell Under a Bus: Ministerial Responsibility, Executive Agencies 103. Ver De Brujin, Managing Performance in the Public Sec-
and the Derek Lewis affair in Britain, Manchester, Manchester tor, London, Routledge, 2001, p. 7.
University, IDPM Working Paper, no. 1, 1996. 104. Del latn indicare, significa: mostrar o significar algo,
con indicios y seales. Nuevamente, no existe consenso sobre
qu constituye un indicador. El mundo de la prctica resulta 110. Desarrollado con base en Christopher Pollitt et al., Perfor-
ms ilustrativo que la literatura. De acuerdo con el gobierno mance or Compliance?: Performance Audit and Public Mana-
chileno, un indicador es una herramienta que entrega infor- gement in Five Countries, op. cit.
macin cuantitativa respecto del logro o resultado en la entrega 111. Ver Geert Bouckacert y John Halligan llaman a esto la
de productos (bienes o servicios) generados por la institucin, gestin de los desempeos, Managing Performance: Interna-
que cubre aspectos cuantitativos o cualitativos. Ver DP, Pro- tional Comparisons, op. cit., p. 78.
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su servicio (Charter Mark, que en 2008 fue sustituido por el Cus- op. cit., p. 2
tomer Service ExcellenceSstandard). En 1993, se cre un grupo 181. A. Premchand, Control of Public Money: The Fiscal Machi-
interdepartamental especializado en atender las quejas derivadas nery in Developing Countries, op. cit., p. 400.
de incumplimientos de los contenidos de las Cartas en diferentes 182. Christopher Pollitt et al., Performance or Compliance?:
servicios pblicos, de manera que todas las quejas se respondie- Performance Audit and Public Management in Five Countries,
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Semblanza

Licenciado en Administracin Pblica por El Co-
legio de Mxico y Maestro en Gestin del Sector
Pblico por la Universidad de Birmingham, Reino
Unido. Actualmente es Director General de Cvi-
cus, Consultores en Gestin Pblica y Social, S. C.
Ha sido consultor en proyectos del Consejo Na-

cional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo
Social, del Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo y del Banco Mundial. Ha participa-
do como responsable de intervenciones en gran
nmero de organizaciones gubernamentales y
sin fines de lucro. Tambin ha impartido cte-
dra en importantes instituciones como El Co-
legio de Mxico, el Instituto Tecnolgico y de
Estudios Superiores de Occidente, la Universi-
dad Iberoamericana, la Escuela de Administra-
cin Pblica del Distrito Federal y el Instituto
Nacional de Administracin Pblica.

Cuenta con ms de una decena de publi-
caciones sobre gestin pblica y social
como autor, coautor y coordinador, en-
tre las que destacan: Gestin Estratgica
(EAPDF - Siglo XXI, 2011); El proceso de
modernizacin en el Infonavit 2001-2009.
Estrategia, redes y liderazgo en una expe-
riencia de innovacin gerencial (El Colegio
de Mxico, 2010); La Gerencia Pblica en
Amrica del Norte (El Colegio de Mxico,
2009); Capacitacin de altos funciona-
rios pblicos en el Reino Unido y Polonia.
Tensiones y equilibrios en Gestin y Polti-
ca Pblica (Vol. XV (2), 2006); y Public
Policy and Human Resource Development,
en United Nations, Human Resources for
Effective Public Administration in a Globa-
lized World ( United Nations Department
of Economic and Social Affairs, 2005).

Secretara de la Funcin Pblica (SFP)
Insurgentes Sur No. 1735,

Col. Guadalupe Inn, C.P. 01020,
Delegacin lvaro Obregn, Mxico, D. F.
Primera edicin, marzo 2011
ISBN: 978-607-95271-3-6
Impreso en Mxico / Printed in Mexico

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Gestin Pblica y Rendicin de Cuentas:

Un enfoque basado en cumplimiento a uno

Salvador Vega Casillas Mijael Altamirano Santiago

Jos Antonio Bolvar Bustillo

Moiss Herrera Sols

Alma de los ngeles Granados Palacios

gestin pblica y rendicin de cuentas: 7

I. Gestin pblica y rendicin de cuentas como problema 10

II. Las formas tradicionales de rendicin de cuentas en la gestin pblica 33

III. Nueva gerencia pblica, gobernanza y rendicin de cuentas 47

Su ensayo contribuye a entender la vinculacin

El texto se divide en cuatro apartados. En el pri-

La Rend ic in d e C u e n ta s e n M xico: U n e nfo qu e b a sa do e n c u m pl i m i e nto a u no b a sa d o e n r e su lta do s? | 13

14 | Mtro. Ernesto Velasco Snchez

Esquema 1: Dimensiones de la rendicin de cuentas

Dar cuentas Debate y valoracin Consecuencias

Fuente: Elaboracin propia.

Respecto a la pregunta de ante quin se rinde

Fuente: Lo dicho sobre el caso de la guardera ABC, Nexos, http://redaccion.nexos.com.mx/?p=1656; y Suprema

La Rend ic in d e C u e n ta s e n M xico: U n e nfo qu e b a sa do e n c u m pl i m i e nto a u no b a sa d o e n r e su lta do s? | 23

La Rend ic in d e C u e n ta s e n M xico: U n e nfo qu e b a sa do e n c u m pl i m i e nto a u no b a sa d o e n r e su lta do s? | 25

Tabla 1: Dimensiones de la rendicin de cuentas

Quin? Ante quin? Por qu Cmo? Cundo?

Fuente: Elaboracin propia.

26 | Mtro. Ernesto Velasco Snchez

Rendicin de cuentas profesional: se refiere a las

Fuente: Elaboracin propia.

La Rend ic in d e C u e n ta s e n M xico: U n e nfo qu e b a sa do e n c u m pl i m i e nto a u no b a sa d o e n r e su lta do s? | 29

32 | Mtro. Ernesto Velasco Snchez

La Rend ic in d e C u e n ta s e n M xico: U n e nfo qu e b a sa do e n c u m pl i m i e nto a u no b a sa d o e n r e su lta do s? | 35

La revisin legislativa resulta esencial para man-

Fuente: Centro de Estudios de Finanzas Pblicas, http://www.cefp.gob.mx/, consultada el 27 de octubre

La Rend ic in d e C u e n ta s e n M xico: U n e nfo qu e b a sa do e n c u m pl i m i e nto a u no b a sa d o e n r e su lta do s? | 37

La Rend ic in d e C u e n ta s e n M xico: U n e nfo qu e b a sa do e n c u m pl i m i e nto a u no b a sa d o e n r e su lta do s? | 45

Tambin se ha sealado que estos mecanismos

46 | Mtro. Ernesto Velasco Snchez

- Tests de mercado - Desagregacin de unidades administrativas

Fuente: Elaboracin propia.

58 | Mtro. Ernesto Velasco Snchez

Fuente: Oregon Benchmarks, http://www.innovations.harvard.edu/awards.html?id=3634, consultado el

La Rend ic in d e C u e n ta s e n M xico: U n e nfo qu e b a sa do e n c u m pl i m i e nto a u no b a sa d o e n r e su lta do s? | 59

Cuadro 6: Compensacin variable en el Infonavit

La Rend ic in d e C u e n ta s e n M xico: U n e nfo qu e b a sa do e n c u m pl i m i e nto a u no b a sa d o e n r e su lta do s? | 61

66 | Mtro. Ernesto Velasco Snchez

La Rend ic in d e C u e n ta s e n M xico: U n e nfo qu e b a sa do e n c u m pl i m i e nto a u no b a sa d o e n r e su lta do s? | 67

68 | Mtro. Ernesto Velasco Snchez

Se han sealado algunas de las ventajas de este

72 | Mtro. Ernesto Velasco Snchez

La Rend ic in d e C u e n ta s e n M xico: U n e nfo qu e b a sa do e n c u m pl i m i e nto a u no b a sa d o e n r e su lta do s? | 73

Esquema 3: Rendicin de cuentas al ciudadano-cliente

Cuerpos Jerarquas Pblicas Cuerpos Jerarquas Pblicas

Usuario / Cliente Usuario / Cliente

Fuente: Elaboracin propia.

76 | Mtro. Ernesto Velasco Snchez

La Rend ic in d e C u e n ta s e n M xico: U n e nfo qu e b a sa do e n c u m pl i m i e nto a u no b a sa d o e n r e su lta do s? | 81

Cuadro 10: El Observatorio Ciudadano de la Ciudad de Mxico

El Observatorio Ciudadano de la Ciudad de Mxico fue creado en el 2007, a partir de la aso-

Fuente: Observatorio Ciudadano de la Ciudad de Mxico, http://www.occm.uam.mx

La Rend ic in d e C u e n ta s e n M xico: U n e nfo qu e b a sa do e n c u m pl i m i e nto a u no b a sa d o e n r e su lta do s? | 83

La generacin de nuevas instancias instituciona-

86 | Mtro. Ernesto Velasco Snchez

La Rend ic in d e C u e n ta s e n M xico: U n e nfo qu e b a sa do e n c u m pl i m i e nto a u no b a sa d o e n r e su lta do s? | 87

Cuadro 12: Boleta de Calificaciones de los Servicios de Bangalore, India