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Politicas Publicas y Democracia PDF
Politicas Publicas y Democracia PDF
Aires, Argentina.
Oscar Oszlak
Toda sociedad debe decidir de qu manera enfrentar y resolver los problemas que
plantean la supervivencia de sus miembros y la convivencia relativamente pacfica del
conjunto. En tal sentido, podra hacerse referencia a una agenda social problemtica,
vista como el conjunto de necesidades y demandas de las que se hacen cargo
determinados actores sociales, adoptando decisiones y llevando a cabo acciones
tendientes a satisfacerlas. En toda sociedad existe algn esquema de divisin del trabajo
segn el cual esa agenda social es atendida por tres tipos de actores diferentes: 1) las
organizaciones estatales, en sus diferentes niveles jurisdiccionales; 2) los proveedores del
mercado, mediante los bienes y servicios que ofrecen a sus clientes; y 3) las
organizaciones de la sociedad civil, que tambin prestan un nmero muy variado de
servicios. De aqu que a este ltimo se lo considere el Tercer Sector. Sin embargo, este
plano funcional o de la divisin social del trabajo entre estado y sociedad no agota, como
se ver, sus respectivas intervenciones.
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Resolucin, en este caso, no implica solucin en algn sentido sustantivo (puede haberse eliminado el
carcter problemtico, o simplemente, se ha postergado su tratamiento, o bien, se ha ejercido coercin sobre
el actor o sector social que pretende introducir la cuestin en la agenda estatal).
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las que indican con mayor claridad cules son las orientaciones poltico-ideolgicas
implcitas en sus acciones. Estas tomas de posicin constituyen, en los hechos, las
polticas pblicas o polticas estatales de las agencias responsables de resolver las
cuestiones agendadas. Los cursos de accin adoptados por esas agencias estatales, a
los que comnmente denominamos polticas, tienen su origen en tomas de posicin de
decisores polticos que interpretan que una cierta secuencia de acciones y procesos
permitir resolver una determinada cuestin y, de ese modo, eliminarla de la agenda. Y
que esa resolucin ser congruente con una solucin tcnica que, en ciertos casos,
responde a una expresa orientacin poltico-ideolgica.
Con esto estoy afirmando, implcitamente, que resolver una cuestin agendada admite
diferentes posiciones y cursos de accin; pero cada una de estas puede repercutir de
maneras muy distintas sobre la suerte o situacin de los actores sociales involucrados en
el asunto o cuestin. Adems, una misma cuestin puede ser afrontada a travs del
tiempo mediante distintos cursos de accin (o cambios de polticas), sea -entre otras
causas- porque la misma pudo haberse agravado o porque surgi una nueva opcin de
tratamiento previamente no disponible. Por otra parte, es importante sealar que una
determinada toma de posicin frente a una cuestin agendada puede originar nuevas
cuestiones, en tanto la solucin o curso de accin adoptado afecte los intereses de ciertos
actores o d lugar a cambios ms o menos significativos sobre su posicin de poder.
Cuando una agencia estatal toma posicin y decide un curso de accin respecto de una
cuestin agendada, por lo general afecta en primer lugar a un grupo social delimitado
(v.g., determinados contribuyentes, titulares de cuentas bancarias, campesinos
minifundistas). Pero estos grupos (o poblacin-blanco) no son -ni podran serlo- un actor
poltico. Quien eventualmente actuar como tal ser, ahora si, una organizacin (o ms de
una) que asumir la defensa o promocin de los intereses del sector social afectado y lo
representar polticamente. A veces, inclusive, podr tratarse de una manifestacin
colectiva espontnea o de un simple individuo. Pero importa efectuar esta distincin entre
grupo o sector social afectado y actor poltico movilizado.
Por lo general, las cuestiones que tienen gran impacto social y generan fuertes
antagonismos, suelen movilizar a mltiples actores. Hasta el momento en que ello ocurre,
esos actores son virtuales o, ms precisamente, se hallan en una suerte de hibernacin
mientras la cuestin no se suscita. Con esto estoy sugiriendo que la cuestin hace al
actor, tanto en el estado como en la sociedad civil. O bien el actor es creado, como ocurre
cuando el estado decide implementar un nuevo curso de accin, o bien es activado en la
sociedad cuando la cuestin es planteada. 2
Las interacciones que tienen lugar entre estado-sociedad, pueden analizarse en trminos
de una triple relacin, que toma en cuenta los tres tipos de vnculos a travs de los cuales,
en ltima instancia, se dirimen los contenidos de la agenda social vigente y las formas de
resolucin de las cuestiones que la integran. Estas relaciones apuntan a decidir cmo se
distribuyen, entre ambas instancias, la gestin de lo pblico, los recursos de poder y el
excedente social.
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Indagar sobre si los actores preexisten al surgimiento de un conflicto o slo cobran vida cuando ste se
origina, me apartara bastante de la lnea de razonamiento que vengo desarrollando.
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Estos tres planos de interaccin entre estado y sociedad, tienen conexiones recprocas y
se vinculan con las caractersticas del modelo de organizacin econmica y reproduccin
social subyacente: a) en el plano funcional se limitan a fijar las reglas de (y a asignar las
respectivas responsabilidades en) la divisin social del trabajo; b) en el plano material, a
dirimir los patrones de distribucin del excedente social; y c) en el plano de la
dominacin, a establecer la correlacin de poder entre las diferentes fuerzas e
instituciones sociales. La agenda del estado se ve modificada por los procesos que tienen
lugar en cada uno de estos planos, as como por los que vinculan a los mismos entre si.
Por ltimo, en las relaciones de dominacin, se intercambian los recursos de poder que
pueden movilizar el estado y la sociedad en la consecucin de sus intereses y valores. Es
en este plano donde se dirime "quin decide de qu hay que ocuparse, quin gana y
quin pierde".
En un nivel de anlisis ms general, estos diferentes planos pueden ser vistos como
manifestaciones de los tres pactos sobre los que se basa una organizacin social: el
pacto de la dominacin que asegura la gobernabilidad; el pacto funcional que,
permanentemente redefinido, busca la mejor frmula para el desarrollo de las fuerzas
productivas; y el pacto distributivo, sobre cuyas bases se define la equidad relativa en la
distribucin de los frutos de ese desarrollo.
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Este plano funcional parece ser el que se corresponde con el trmino tercer sector: se tratara del sector
que, adems del estado y el mercado, participa en la produccin de bienes, servicios o acciones simblicas
que tienden a satisfacer determinadas demandas y/o necesidades sociales.
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A la luz de este marco conceptual, efectuar algunas consideraciones acerca de la
participacin de la sociedad civil en los procesos de formulacin e implementacin de
polticas pblicas relacionadas con la agenda de cuestiones sociales vigentes.
Por otra parte, se da por sentado que la participacin ciudadana es buena, en el sentido
que se le da a las buenas causas o las buenas acciones. Y se lamenta cuando los
ciudadanos no participan, es decir, cuando no pueden o no consiguen agregar sus
intereses en demanda de reivindicaciones que expresan valores, necesidades o
aspiraciones compartidos. Esto suele considerarse un dficit de la democracia, por lo que
la propuesta de ciertas formas de democracia directa o participativa han pasado a formar
parte insoslayable del pensamiento acadmico y poltico en materia de democratizacin.
La sociedad civil, por su parte, contina siendo una categora analtica y una referencia
emprica ambigua, si de identificar su carcter actoral se trata. Gran nmero de
definiciones incluyen una obligada alusin al estado, para sealar lo que la sociedad civil
no es. Casi parece una categora residual, que a veces hasta incluye al mercado. Pero si,
a su vez, el mercado es visto como una institucin, como un mbito de actores movidos
fundamentalmente por el lucro y diferenciados en trminos de su papel, organizacin y
formas de actuacin, la sociedad civil pasa a convertirse en el nico otro actor no
estatal. Un actor heterogneo que se manifiesta como contraparte multifactica del
estado en innumerables mbitos de accin individual o colectiva. Pero qu clase de
actores incluye?
La respuesta exige diferenciar los mbitos o planos de actuacin de los actores, tal como
se observara ms arriba. Por ejemplo, dentro de este conjunto podran considerarse a los
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partidos polticos y las organizaciones corporativas que representan intereses sectoriales.
Pero ms que al plano funcional, su rol correspondera al plano de la dominacin, de la
construccin del poder, de la conformacin de las influencias polticas y, en definitiva, del
funcionamiento de la democracia. 4 De hecho, la existencia, organizacin y funcionamiento
de los partidos constituyen, en principio, un test elocuente del carcter democrtico del
estado y la sociedad, del mismo modo en que su debilidad es considerada como dficit de
la democracia. Su efectivo funcionamiento demuestra una capacidad social de agregacin
y articulacin de la representacin poltica ante el estado, una manera genuina en que la
ciudadana expresa su voluntad de participar en la conformacin de la relacin de fuerzas
que asegura la gobernabilidad. 5
Tambin en este caso es preciso efectuar distinciones como, por ejemplo, entre aquellas
que estn constituidas formalmente (y legitimadas a travs de personeras jurdicas como
fundaciones o asociaciones civiles, con patrimonio propio, una membresa regulada,
autoridades electas peridicamente, etc.) y aquellas que se expresan mediante formas
diversas de movilizacin o constitucin de redes sociales solidarias cuyo rasgo dominante
es su informalidad, su surgimiento en situaciones de crisis, su reducida sustentabilidad
temporal, y su objetivo comn de resolver diversas cuestiones sociales especficas no
atendibles por el mercado, ni representadas debidamente por las organizaciones
corporativas, ni incorporadas a la agenda del estado o de las ONG.
A veces, inclusive, tal reconocimiento puede ser innecesario o inaplicable, como ocurre
con ciertos movimientos espontneos o esfuerzos colectivos ocasionales. Incluye a auto-
constructores, integrantes de clubes de trueque, redes solidarias de guarderas y
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Tambin podra considerarse que estas instituciones actan en el plano de la equidad distributiva, en tanto
los contenidos discursivos de sus plataformas expresan posiciones poltico-ideolgicas diferentes desde el
punto de vista de la asignacin del excedente social.
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Por eso el autoritarismo militar ha proscripto a los partidos en casi todas las experiencias histricas en que
este tipo de rgimen se instal en Amrica Latina.
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comedores populares precarios, bolsas de trabajo o comits vecinales de seguridad. La
expresin cuarto sector permitira incorporar, en una categora diferente, a formas
organizativas espontneas y escasamente sostenibles, mediante las que los sectores ms
desposedos de la sociedad civil intentan resolver, solidariamente, aspectos crticos de su
supervivencia cotidiana, ante la imposibilidad de acceder al mercado o ante el abandono
del estado de su funcin de bienestar.
Tanto las funciones de estas asociaciones espontneas como las del tercer sector formal
corresponden al plano funcional, habida cuenta de la redefinicin de las fronteras
producida entre los diferentes actores que integran el esquema de divisin social del
trabajo. Sin embargo, las acciones del tercer y cuarto sector pueden trascender este
plano funcional, para incursionar en los otros dos. En este caso y siguiendo la propia
lgica de mi argumento, ya no correspondera continuar hablando de tercero o cuarto
sectores sino, ms propiamente, de participacin ciudadana o de la sociedad civil. Puede
tratarse de las mismas organizaciones, que asumen los distintos roles o de
organizaciones/movimientos diferentes. As, por ejemplo, mientras una escuela o un asilo
privados funcionan estrictamente como suministradores de servicios en el plano funcional,
un movimiento piquetero podra funcionar en los tres planos, como brazo popular de un
partido poltico, como expresin reivindicativa de una reasignacin del ingreso en favor de
sectores marginales y/o como proveedor de empleo o capacitacin laboral a sus
integrantes.
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pblicas, en la ejecucin de las respectivas decisiones y en el control de la gestin
pblica. Es decir, en los tres tiempos -futuro, presente y pasado- en que se desenvuelve
toda actividad humana. As, sus organizaciones pueden influir en la creacin de los
escenarios polticos futuros que debe decidir una sociedad para alcanzar un modo de
organizacin social deseable; en la co-produccin cotidiana y rutinaria de bienes y
servicios junto a, o suplantando al estado; o en el seguimiento permanente de las
polticas, el control de la gestin y la evaluacin de los resultados conseguidos por las
instituciones estatales. Posiblemente los mayores avances producidos en la participacin
ciudadana durante los ltimos aos, han tenido lugar en los planos de la construccin del
futuro y de la revisin del pasado de la gestin gubernamental. Pero an si este fuera el
caso, existe todava un abismo entre la calidad de esa gestin y el papel que puede
cumplir la sociedad civil en su mejoramiento.
Tal vez el mximo desafo que enfrentan actualmente nuestros estados es lograr que la
gestin pblica consiga articular esos tres tiempos a que hice referencia. El estilo
latinoamericano de formular e implementar polticas pblicas se caracteriza por la
predisposicin y la urgencia por actuar, con poco conocimiento y en forma inconsulta. As,
la gestin pblica parece limitarse al presente, o ms precisamente, a un presente
continuo. Es decir, ni el futuro ni el pasado son privilegiados como tiempos que deban
conjugarse en la gestin estatal. Incorporarlos significara ampliar significativamente el
horizonte de las polticas. Implicara conocer mejor hacia dnde se va y evaluar si donde
realmente se lleg coincide con donde se quiso llegar o cunto hubo que apartarse de
las metas. Como regla general, no hay entonces xitos duraderos en las polticas pblicas
si no se est seguro de cules medios permitiran lograr ciertos resultados y de qu
estrategias haran posible articular tales vinculaciones entre medios y fines. Tampoco
suele haber xitos duraderos si las estrategias no contienen una comparacin sistemtica
entre lo que se est logrando y lo que se pretendi lograr. La participacin ciudadana no
puede, por si sola, cerrar esta brecha. Pero puede contribuir a que el estado se vea
forzado a reducirla, condicin ineludible para construir mayor gobernabilidad democrtica.