Caroline O.N.

Moser

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 Caroline O.N. Moser

PLANIFICACIN DE GNERO.
OBJETIVOS Y OBSTCULOS*

CAROLINE O. N. MOSER

E
l objetivo de la planificacin de gnero es emancipar a la mujer de su subordinacin
y llevarla a alcanzar la igualdad, la equidad y el empoderamiento. Esto vara
ampliamente segn los diferentes contextos, dependiendo del grado en que las
mujeres (como categora) tengan un estatus subordinado respecto de los hombres (como
categora). La base de conocimientos explorada en recientes debates feministas y del
desarrollo aporta la lgica conceptual para varios principios claves. Estos, a su vez, se
traducen en herramientas y tcnicas para un proceso de planificacin de gnero. Estos
principios analticos se vinculan a roles y a necesidades de gnero, as como al control de
los recursos y a las decisiones tomadas en el hogar, la sociedad civil y el Estado.
Para que esta nueva tradicin de planificacin obtenga legitimidad ser preciso
identificar y establecer los procedimientos mediante los cuales la planificacin de gnero
es operacionalizada, as como el marco dentro del cual ella es institucionalizada. Una
nueva tradicin planificadora tiene un largo trecho que recorrer. Lo que sigue slo puede
ser un punto de partida que documenta el desarrollo de la planificacin de gnero
durante la pasada dcada.
Por qu el tema del gnero habra de constituir una tradicin de planificacin por
derecho propio? Para contestar a esta pregunta es preciso empezar examinando la actual
agenda de "mujer en el desarrollo" y las preocupaciones planificadoras de quienes
trabajan con los pases en desarrollo. Pues en el mundo de las polticas y de la
planificacin, donde las modas vienen y van, las preocupaciones sobre mujer y desarrollo
son una anomala especial y se niegan resueltamente a desaparecer. Sin embargo, a
diferencia de otros competidores recientes, como el medio ambiente, son inquietudes que
no han logrado alcanzar la legitimidad en planificacin. Por qu a la planificacin
ambiental le ha sido tan fcil lograr una identidad como tradicin planificadora
diferenciada, algo que al enfoque de "mujer en el desarrollo" le resulta tan difcil? Por
qu las polticas y planes de accin para la mujer fracasan con tanta frecuencia en su
camino hacia la prctica? Por qu los Ministerios de la Mujer son tan efectivamente
excluidos de los procesos de la planificacin nacional y marginalizados en cuanto a la
asignacin de recursos?
Los antecedentes de estas preguntas son ya conocidos. La Dcada de la Mujer
(1976-1985) de las Naciones Unidas fue clave para poner de relieve el importante y a
menudo invisible rol de la mujer en el desarrollo social y econmico de los pases y las
comunidades del Tercer Mundo, y el especial "predicamento" de las mujeres de bajos
ingresos. En el curso de aquella dcada hubo considerables desplazamientos en los

* Introduccin (editada por Ediciones de las Mujeres) del libro de la misma autora Planificacin de
gnero y desarrollo. Teora, prctica y capacitacin, pp. 17-30. Lima: Red Entre Mujeres/Flora Tristn
Ediciones, 1995.

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enfoques de los investigadores acadmicos y los formuladores de polticas. Estos se

alejaron de la preocupacin por el rol de la mujer dentro de la familia y por las
responsabilidades reproductivas de la mujer, acercndose a una comprensin de las
complejidades del empleo femenino y de las actividades productivas de la mujer. Las
investigaciones sobre las trabajadoras asalariadas y las del sector informal, as como de
las reas urbanas y rurales, ayudaron a identificar la gama de las actividades generadoras
de ingresos de las mujeres de bajos ingresos en las economas del Tercer Mundo. As, en
el curso de la dcada, los formuladores de polticas empezaron a desplazar el centro de
su atencin de una preocupacin universal por programas orientados hacia la asistencia y
centrados en la familia, para los cuales la maternidad era el rol ms importante de la
mujer en el proceso de desarrollo, hacia una variedad de enfoques que hacen hincapi en
el rol productivo de la mujer. A pesar de desarrollos como stos, que ponen de relieve la
importancia de la mujer en el proceso de desarrollo, la aceptacin de la planificacin de
gnero se ha visto frenada por una gama de temas de debate que todava exigen
aclaracin.

TEMAS CONCEPTUALES: DE SEXO O GNERO A MED O GED

La expresin "mujer en el desarrollo" fue acuada a comienzos de los aos setenta

por el Comit de la Mujer del Captulo de Washington D.C., de la Society for
International Development, una red de mujeres profesionales del desarrollo influidas por
el trabajo sobre desarrollo en el Tercer Mundo realizado por Ester Boserup y otras
"nuevas" antroplogas (vase Boserup, 1970; Tinker, 1982; y Maguire, 1984). La
expresin fue muy rpidamente adoptada por la United States Agency for International
Development (USAID) en su llamado enfoque de Mujer en el Desarrollo (MED), cuya
lgica subyacente era que la mujer constituye un recurso no aprovechado susceptible de
aportar econmicamente al desarrollo. La USAID, con su Oficina de Mujer en el
Desarrollo, ha sido uno de las ms decididas defensoras del enfoque de MED. Junto con
el Harvard Institute of Intemational Development, han producido una metodologa basada
en estudios de caso para identificar cmo la mujer ha sido marginada del desarrollo,
sobre la base de que "las mujeres son actores claves en el sistema econmico, pero su
ausencia de los planes de desarrollo ha mantenido desaprovechado un aporte
potencialmente grande" (Overholt et al., 1984).
Ms recientemente, un desplazamiento adicional de los enfoques, sobre todo en la
investigacin acadmica, ha reconocido las limitaciones de una aproximacin a la mujer
aislada y ha llamado la atencin sobre la necesidad de considerar ms bien la perspectiva
de Gnero en el Desarrollo (GED). Esta concentracin en "gnero" en lugar de en la
"mujer" procede de la influencia de autoras como Oakley (1972) y Rubin (1975). A ellas
les preocupaba la manera cmo eran percibidos los problemas de la mujer en trminos
de su sexo -en otras palabras, sus diferencias biolgicas respecto de los hombres- en lugar
de su gnero, es decir la relacin social entre hombres y mujeres, en la cual la mujer ha
sido sistemticamente subordinada.1

1. En su texto funcional sobre este asunto, Oakley dice en 1972 que "sexo" es un trmino biolgico: "gnero"
es un trmino psicolgico y cultural. El sentido comn sugiere que slo hay dos maneras de mirar una misma
divisin y que alguien que pertenece a, digamos, al sexo femenino, automticamente pertenecer al
correspondiente gnero (femenino). En realidad esto no es as. Ser hombre o mujer, muchacho o muchacha,
es una funcin que tiene que ver tanto con el vestido, el gesto, la ocupacin, la red social, y la personalidad,
como con la posesin de un determinado juego de genitales (Oakley, 1972).

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Los enfoques de los temas relacionados con la mujer en los pases en vas de
desarrollo pasaron, en consecuencia, a preocuparse por la manera cmo el gnero y otras
relaciones concomitantes eran socialmente construidos. La concentracin en el gnero
antes que en la mujer exige mirar ms all de la categora "mujer" -puesto que esa no es
sino una parte de la historia- hacia la mujer en su relacin con el hombre, y hacia el
modo cmo son socialmente construidas las relaciones entre estas categoras. Hombres y
mujeres desempean roles distintos en la sociedad, y sus diferencias de gnero son
moldeadas por determinantes ideolgicas, histricas, religiosas, tnicas, econmicas y
culturales (Whitehead, 1979). Estos roles revelan similitudes y diferencias con otras
categoras sociales como la clase, la raza, la etnia y otras. Dado que la manera en que son
socialmente construidas siempre es temporal y espacialmente especfica, las divisiones de
gnero no pueden ser descontadas a partir de listas de verificacin. Por tanto, las
categoras sociales diferencian las experiencias de desigualdad de las de subordinacin
dentro de las sociedades.
Si bien la crtica distincin entre sexo y gnero es bien conocida, la distincin
adicional entre mujer en el desarrollo (MED) y gnero en el desarrollo (GED) resulta
menos clara. A menudo las expresiones son utilizadas como sinnimos, a pesar de que en
su significado original representan posiciones tericas muy diferentes respecto de los
problemas experimentados por las mujeres de bajos ingresos del Tercer Mundo. En
consecuencia, difieren fundamentalmente en trminos de su enfoque, lo cual tiene
importantes implicaciones tanto para sus polticas como para sus procedimientos de
planificacin.
El enfoque de MED, a pesar de haber pasado de concentrarse en la equidad a
hacerlo en la eficiencia, se basa en la lgica subyacente de que el proceso de desarrollo
avanzara mucho mejor si las mujeres estuvieran plenamente incorporadas a l (en lugar
de dejar que pierdan su tiempo "improductivamente"). Se centra sobre todo en la mujer
aislada, promoviendo medidas como el acceso al crdito y al empleo, como medios que
permitirn a esa mujer integrarse mejor al proceso de desarrollo. En cambio el enfoque de
GED sostiene que centrarse en la mujer aislada equivale a ignorar el verdadero problema,
que sigue siendo el de su posicin subordinada frente al hombre. Al insistir que la mujer
no puede ser vista aisladamente, hace hincapi en las relaciones de gnero al momento
de disear medidas para "ayudar" a la mujer en el proceso de desarrollo.
Es importante reconocer que la planificacin de gnero difiere fundamentalmente de
la planificacin para la mujer en el desarrollo. En la medida en que es un enfoque menos
"amenazador", la planificacin para la mujer en el desarrollo es mucho ms popular.
Pero, por su definicin misma, se trata de un aadido ms que de un camino integrador
frente al tema. La planificacin de gnero, con su fundamental objetivo emancipatorio, es
por definicin un enfoque ms "confrontacional". Se basa en la premisa de que el tema de
fondo es de subordinacin y desigualdad, y por tanto su propsito es que a travs del
empoderamiento las mujeres logren la igualdad y la equidad frente a los hombres en la
sociedad.

TEMAS DE PROCEDIMIENTO:

DE LA CONCIENCIA SOCIAL A LA PRCTICA DE LA PLANIFICACIN

Si el primer problema son las categoras conceptuales, el segundo son los pro-
cedimientos de planificacin. Est claro que si bien el importante rol de la mujer en los
procesos de desarrollo del Tercer Mundo es hoy ampliamente reconocido, la conciencia

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conceptual de MED y de GED no necesariamente ha resultado en su traduccin a la

prctica de la planificacin.
El grado en que la conciencia social o el reconocimiento de la desigualdad han sido
incorporados satisfactoriamente a la planificacin vara mucho. Las desigualdades de
clase, por ejemplo, probablemente han sido ms enfrentadas en la planificacin mediante
la introduccin de los ingresos como indicadores de grupo objetivo a la hora de
seleccionar polticas, programas y proyectos. El que la traduccin de las categoras
sociales a indicadores de planificacin no sea ni automtica ni universal, ha tenido
importantes implicancias para quienes enfrentan la desigualdad de gnero.
De hecho, muchos ejecutores involucrados en diversos aspectos de la planificacin de
gnero carecen de una metodologa adecuada de planificacin de gnero, y ese ha sido
el aspecto ms problemtico de su trabajo.
Con el aval de las Estrategias Prospectivas de la ONU de 1985, las instituciones de
nivel internacional, nacional y no gubernamental ahora apoyan a MED de la boca para
afuera. Generalmente centrados en la mujer aislada, los Ministerios de Asuntos de la
Mujer, las unidades de MED, y las organizaciones no gubernamentales (ONG) de
mujeres, con personal predominantemente femenino, han proliferado por el mundo
entero, en pases tan diversos como Filipinas, Zimbabwe y Belice. Han participado en el
desarrollo de polticas de MED, en el diseo de listas de verificacin de MED y en la
formulacin de programas y proyectos para "traer" o "integrar" a la mujer al proceso de
planificacin. Ms recientemente, algunas organizaciones se han desplazado hacia un
enfoque ms engenerado, y muchas de ellas se han embarcado en amplios programas de
capacitacin que buscan cambiar las prcticas laborales de los colegas dentro de la
organizacin.
A pesar de las energas y de los recursos asignados a este trabajo por ms de una
dcada, MED sigue siendo a menudo un "aadido" a la prctica establecida y predo-
minante de formulacin de polticas y de planificacin en la prctica de los espacios
institucionales centrales. Sigue teniendo problemas para ser satisfactoriamente in-
corporada a la variedad de intervenciones sectoriales preocupadas por las vidas de las
comunidades de bajos ingresos en los pases del Tercer Mundo. Por cierto que existen
importantes historias de xito. Sin embargo, en un contexto en que tantas polticas
fracasan a la hora de ser traducidas a la prctica, la preocupacin fundamental sigue
siendo la necesidad de desarrollar un marco de planificacin mucho ms riguroso que el
actual. Slo entonces podrn las preocupaciones de gnero ser integradas a la prctica
del desarrollo.
Diversos problemas han contribuido a que no se desarrollara un marco de plani-
ficacin de gnero. En primer lugar, la mayora de las autoridades responsables de la
planificacin del desarrollo han reconocido a regaadientes al gnero como un tema
importante de la planificacin, y a veces simplemente no lo han hecho. A pesar de la
creacin de los ministerios, las unidades y las oficinas de la mujer, las decisiones siguen
siendo un coto predominantemente masculino y ciego al gnero. Las limitaciones
polticas son abrumadoras. Pero a la vez concentrarse de manera total en ellas equivale a
perder de vista otros problemas cruciales, algunos de ellos de origen ms tcnico.
Para empezar, la mayor parte de los formuladores de poltica y ejecutores que
trabajan con temas de MED/GED no tienen ellos mismos ninguna capacitacin formal en
la disciplina de la planificacin. Es interesante advertir que para los planificadores que
trabajan dentro de reas tradicionales como planificacin del transporte, del uso de la
tierra o la planificacin regional, una capacitacin integral es un pre-

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requisito tcito; pero esto no sucede con la planificacin de gnero. Aqu se tiende a
reclutar mujeres asumiendo que ellas comprendern los temas por ciencia infusa y se
confa en su buen "sentido comn". En muchos casos esto ha resultado en una difundida
ignorancia de las limitaciones inherentes a los procedimientos de planificacin
adoptados.
Un problema adicional es que la preocupacin de la investigacin acadmica
feminista ha sido, por su naturaleza misma, poner de relieve las complejidades de las
relaciones de gnero y las divisiones del trabajo en contextos socioeconmicos espe-
cficos. No se ha preocupado por identificar cmo se podran simplificar esas com-
plejidades y volverlas herramientas metodolgicas que permitan a los ejecutores traducir
la conciencia de gnero a la prctica. El pblico de la investigacin pura sigue estando
formado por otros acadmicos. Esta incapacidad para traducir los resultados de la
investigacin a la prctica significa que muchos de los comprometidos con la integracin
del gnero a su trabajo a nivel de polticas, programa o proyecto, an carecen de los
principios de planificacin y de las herramientas metodolgicas que precisan. El tema es
crucial; los planificadores requieren herramientas simplificadas que les permitan
introducir las complejidades particulares de contextos especficos al proceso de
planificacin.
Por ltimo, y esto es de la mayor importancia para quienes se dedican a la prctica
de la planificacin, "injertar" el gnero en disciplinas de planificacin que ya existen ha
demostrado ser especialmente difcil. Estas disciplinas establecidas han demostrado ser
particularmente resistentes al cambio. Probablemente no es casual que la planificacin de
gnero, como disciplina de planificacin por derecho propio, se haya desarrollado a
partir de una institucin planificadora y no en un ambiente acadmico, de investigacin o
de consultora sobre medio ambiente. La frustracin personal que experiment al dictar
diversos cursos de capacitacin para ejecutores de la planificacin bilateral o en el Tercer
Mundo, personas en las que quise despertar una conciencia de gnero "injertando" el
gnero en determinadas disciplinas de planificacin -fueran sobre el uso de la tierra, la
"mano de obra" o la planificacin de la infraestructura- me llev a reconocer la necesidad
de distinguir entre un planificador consciente del gnero (en, digamos, la planificacin
del transporte) y la planificacin de gnero, como un enfoque especfico de planificacin
por derecho propio.
Como consecuencia de factores como stos, la mujer y el gnero siguen
marginalizados en la teora y en la prctica de la planificacin, y lo seguirn estando
hasta el momento en que las preocupaciones tericas feministas sean adecuadamente
incorporadas a un marco de polticas y de planificacin, lo cual se reconoce como una
tradicin de planificacin, con su propia metodologa de planificacin.

TEMAS DEFINICIONALES:

POLTICAS, PLANIFICACIN Y ORGANIZACIN DE LA IMPLEMENTACIN

Es importante comprender que los problemas de integrar MED o GED cambian en

las diferentes etapas del proceso de planificacin. Esto obliga a definir cmo sern
utilizados trminos como "polticas", "planificacin" e "implementacin". Esto es
importante dada la difundida confusin en la terminologa existente y debido a que la
estrecha interrelacin entre ellos hace difcil distinguir dnde un trmino concluye y
dnde comienza otro (Conyers, 1982). Si "polticas" trata de qu hacer, entonces
"planificacin" trata de cmo hacerlo, y la "organizacin de la implementacin", de lo

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que en realidad se est haciendo. La expresin "proceso de planificacin" es usada de

manera genrica para describir las tres etapas, detalladas ms abajo, de lo que
esencialmente es un proceso continuo.

Formulacin de poltica: el proceso de toma de decisiones sociales y polticas acerca

de cmo asignar recursos para las necesidades e intereses de la sociedad, que
concluye en la formulacin de una estrategia de poltica.
Planificacin: el proceso de la implementacin de la poltica, que a menudo concluye
en un plan.
Organizacin de la implementacin: el proceso de accin administrativa para
entregar el programa diseado, que a menudo resulta en un producto acabado.

De similar manera, la expresin "proceso de planificacin de gnero" tambin se usa

genricamente para describir las tres etapas interrelacionadas de la poltica de gnero, la
planificacin de gnero y la organizacin de la implementacin, con la expresin
"metodologa de la planificacin de gnero" utilizada para referirse a los mtodos
detallados con los que se realiza el proceso.2
La distincin entre diferentes etapas del proceso de planificacin es clave. Por
ejemplo, all donde hay ceguera frente al gnero en la formulacin de polticas es
probable que ocurra uno de dos problemas. Primero, no se reconoce que las mujeres son
importantes en el proceso del desarrollo y simplemente se les excluye en el nivel de la
formulacin de polticas. Segundo, en virtud de ciertos prejuicios, la poltica de
desarrollo, aun cuando ella es consciente del importante rol de las mujeres en los
procesos de desarrollo, a menudo "pierde" a las mujeres, y en consecuencia no llega a
desarrollar una poltica de gnero coherentemente formulada.
En cambio la incapacidad para volcar las polticas de gnero a la implementacin
prctica es a menudo un problema distinto. Esto tiene que ver con la identificacin de
trabas que pueden darse en numerosas fases de la etapa de implementacin. A la hora
de planificar se suele utilizar la palabra "cultura" como una explicacin universal para
identificar trabas al procedimiento de la planificacin. El uso de esta palabra de manera
tan peyorativa, como explicacin causal del fracaso, plantea el tema de en qu medida
la planificacin es una actividad neutra. Acaso las trabas a la planificacin que
aparecen cuando se desafan las desigualdades sociales son ms a menudo de
naturaleza poltica antes que tcnica?

2. De manera algo similar, pero ms detallada, Conyers (1982) describe la planificacin no como una
actividad aislada, sino como parte de un complejo proceso de "desarrollo" que incluye varias actividades
conexas, entre ellas:
i) la identificacin de metas y objetos generales;
ii) la formulacin de estrategias amplias de desarrollo para lograr tales objetivos;
iii) la traduccin de estas estrategias a programas y proyectos especficos;
iv) la implementacin de esos programas y proyectos, y
v) el monitoreo de la implementacin y de su impacto en el logro de las metas y los objetivos
planteados.

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TEMAS POLTICOS Y TCNICOS:

TRABAS Y OPORTUNIDADES EN EL PROCESO DE PLANIFICACIN

La poltica de gnero no llega a ser implementada debido a trabas tcnicas como,

por ejemplo, procedimientos inapropiados de planificacin, o existen trabas polticas
ms amplias, que operan a nivel de la formulacin de polticas, y que impiden una
implementacin exitosa? Grindle (1980) identifica la manera en que las trabas sociales y
estructurales influyen en la "implementabilidad" de los programas, y sostiene que las
personas y los grupos que buscan transformar las relaciones sociales por lo general
encuentran oposicin por parte de aquellos cuyos intereses se ven amenazados. Afirma
que el contenido de una poltica tiene considerable impacto sobre el tipo de actividad
poltica que el proceso de formulacin de polticas propicia. Argumenta que la
implementacin es un proceso en curso de toma de decisiones, cuyo ltimo resultado
est determinado por el contenido del programa en el que se est trabajando, y por la
interaccin entre los formuladores de polticas dentro de un contexto poltico-
administrativo dado.
En el mismo sentido ha sido criticada la visin tradicional de la planificacin como
un juego neutro y universalmente aplicable de procedimientos tcnicos. Segn Thomas
(1979), la caracterizacin de la planificacin como algo sin contenido y sin contexto,
con una "apariencia" de neutralidad, es resultado de la separacin del concepto de
planificacin de la realidad concreta de su contexto. La metodologa de la planificacin
como un juego transhistrico, apoltico y tcnico de procedimientos ha sido criticada
por "empricamente vacua" (Scott y Roweiss, 1977), como lo ha sido la idea de que
como la planificacin se identifica en primera instancia con la actividad del sector
pblico, sus instituciones son "neutras" y actan en funcin del "bien comn" (Healey et
al., 1982). Por tanto, al examinar la implementacin de las polticas de gnero es
importante identificar el grado en que sus trabas son polticas o tcnicas. Esta distincin
puede permitir calibrar de manera ms realista el "margen de maniobra" en contextos
especficos, y llegar a explicaciones ms precisas sobre por qu los cambios hacia una
poltica de MED/GED tan a menudo ocurren en etapas especficas del proceso de
planificacin.

LA IMPORTANCIA DE LA PLANIFICACIN DE GNERO

EN EL CONTEXTO PRESENTE

El desarrollo de la planificacin de gnero como una tradicin de planificacin es de

una importancia clave por varias razones. Probablemente la ms importante es la urgente
necesidad de informar a las polticas, a travs de la formulacin de polticas de gnero en
los niveles internacional, nacional y de ONG, as como de su integracin a la
planificacin sectorial. Esto es necesario, adems, para asegurar el desarrollo de
procedimientos de planificacin ms apropiados, es decir ms conscientes del gnero.
Por ltimo, puede ayudar en el esclarecimiento de las trabas tanto tcnicas como polticas
a la implementacin de la prctica de la planificacin.
La especial importancia de desarrollar la planificacin de gnero como una nueva
disciplina, rigurosa y por derecho propio en la planificacin, reside en que el "negocio de
MED" ahora est en crisis. Si bien los recursos asignados a programas y proyectos de MED
o GED en los hechos nunca han sumado mucho, la propaganda que los rodea ha llevado
a muchos a verlo como un sector muy bien dotado. La presin de la dcada 1976-1985,

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que tuvo como resultado la creacin de instituciones especialmente centradas en la mujer

y en la asignacin de recursos para sus necesidades, fue reemplazada a fines de los aos
ochenta por un clima ms hostil de deuda y recesin, en que la preocupacin
avasalladora de los gobiernos nacionales, los organismos donantes y las ONG, fue la
eficiencia en la asignacin de recursos. A la vez est claro que ha habido severos
problemas a la hora de manejar los temas de gnero; en concreto, al momento en que las
polticas formuladas deban convertirse en prctica implementada. Estos dos factores, un
historial de fracasos y un contexto econmico global cambiante, hacen indispensable que
quienes estn comprometidos con asuntos de MED o GED, sean acadmicos o ejecutores,
comprendan de manera ms integral las polticas y los procesos de planificacin de
gnero, y en consecuencia las trabas a la implementacin prctica.

BIBLIOGRAFA

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EDICIONES DE LAS MUJERES N 27

Diciembre 1998

1998 Isis Internacional

Inscripcin N 107.482
ISSN 0716-8101
Santiago, Chile

Editora: Eliana Largo

Directora: Ana Mara Portugal

Representante legal: Ana Mara Gmez
Produccin editorial: Carmen Torres
Diseo grfico: Rosa Varas
Portada: Aguafuerte de Gabriela Cnovas
Correccin de textos: Sonia Chamorro
Secretaria: Katia Corbaln

Impresin: Andros Ltda.

Esta publicacin ha sido posible gracias al apoyo de la Fundacin Heinrich Bll, ev.V. y
Evangelisches Missionswerk, ambas de Alemania.

Las opiniones expresadas por las autoras y autores no representan necesariamente el

punto de vista de Isis Internacional ni de sus integrantes.

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