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Derecho Administrativo Vol 2 Andres Serra Rojas PDF
Derecho Administrativo Vol 2 Andres Serra Rojas PDF
ADMINISTRATIVO
AN DRS~RA RO JAS
PROFESOR EMRITO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL
AUTNOMA DE MXICO
DERECHO
ADMINISTRATIVO
DOCTRINA, LEGISLACIN y JURISPRUDENCIA
OCTAVA EDICIN
SEGUNDO TOMO
EDITORIAL PORRlJA t S. A.
AV. REPOBLICA ARGENTINA, 15
MSXICO. 1977
Primera edicin, 1959
Derechos reservados
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IMPRESO EN MtxICO
PlUNTED IN MEXlCO
QUINTA PARTE
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:
TTULO OCTAVO
INTRODUCCIN
ECONOMA Y FINANZAS
9
10 ANDRS SERRA ROJAS
ten intervenir en la vida econmica y social; tales son los gastos pblicos, las taxas
administrativas y parafiscales, el impuesto, el emprstito, los mecanismos de teso-
rera, las manipulaciones monetarias, .etc, Las otras forman de alguna manera el
cuadro en el interior del cual son empleados los medios de accin precedentes: la
originalidad de la actividad financiera, en efecto, es que 'ella est planificada, es
que ella se desarrolla segn un programa de accin anual que se llama presupuesto.
Todo lo que se orienta al establecimiento de este presupuesto y su ejecucin (con-
tabilidad pblica), constituye lo que se podra llamar el plan financiero." (Mau-
ricio Duverger. Finances Publiques. Presses Universitaires de France. 1971, Pars.
Pgs. 27-28.)
Hay nociones relativas a las finanzas privadas que emplean los particu-
lares en sus relaciones y un conjunto de principios en los que se basan las
finanzas pblicas. Necesidades pblicas y privadas han acabado por mante-
ner una relacin necesaria, por lo que el campo de las finanzas pblicas se
ha extendido considerablemente contrariando los viejos principios liberales.
La actividad del Estado no se reduce a obtener recursos de los causantes
y a consumirlos en los gastos pblicos para la satisfaccin de las necesidades
colectivas. El Estado democrtico federal une su accin a la de los particula-
res, como promotor de la riqueza nacional. Financiar es al final de cuentas
una labor creadora de instrumentos o medios econmicos con elevadas fina-
lidades sociales.s
Las finanzas pblicas constituyen una disciplina que estudia las activi-
dades del Estado que se encaminan a crear las instituciones, mtodos y prin-
cipios necesarios para el desarrollo econmico de una nacin.
Mario Pugliesse define de una manera general el derecho financiero del Estado,
como "la disciplina que tiene por objeto el estudio sistemtico del conjunto de
2 Giannini define el derecho financiero diciendo que, "el derecho financiero es un con-
junto de normas que disciplinan la recaudacin, la gestin y la erogacin de los medios
econmicos concurrentes a la vida de los entes pblicos".
Louis Trotabas. Prcis de Science et Legislation Financires. Dalloz. 1947, pg. 1, nos
dice: "Para estudiar tilmente las finanzas pblicas, es indispensable conocer el rgimen
constitucional del Estado, su organizacin, los servicios pblicos que determinan directa-
mente el estudio del presupuesto. Pero es necesario tambin conocer el derecho privado,
porque el impuesto y el emprstito producen sus efectos sobre los bienes sometidos a
las reglas de derecho privado. Y como la materia inicial de las finanzas. es siempre la
moneda, no se podra profundizar en 108 problemas de las finanzas pblicas sin una fuerte
cultura econmica:'
DERECHO ADMINISTRATIVO 11
3 Mario Pugliesse. Derecho financiero. Pgina 22. Fondo de Cultura Econmica. Mxi-
co, 1989. 1 v. 270 pgs.
12 ANDRS SERRA ROJAS
manos nos permiten transformar o elaborar los elementos que satisfacen nues-
tras necesidades.
De aqu aparece la definicin general de economa, o sea: cmo organizan
o transforman las personas el uso de los recursos para satisfacer sus necesi-
dades.
En la actualidad una de las grandes preocupaciones consiste en que el
Estado proporcione a su poblacin los recursos que le son indispensables.
En una economa liberal los particulares toman a su cargo el suministro de
esos elementos y se ven complementados por el Estado en formas muy di-
versas.
La economa guarda estrecha relacin con otras ramas del saber: de esta
manera ella es historia, sociologa, psicologa, ciencia poltica, matemticas.
John V. Van Sickle y Benjamn A. Rogge, Introduccin a la economa, pg. 9,
al analizar estas disciplinas concluyen: "Cuando se trata de tcnicas de pro-
duccin y de medio natural, la economa se funde con las ciencias fsicas.
Finalmente, cuando la economa aborda, si es que 10 hace, la tarea de decir
lo que est bien y lo que est mal, debe buscar las normas en la filosofa
y la religin. La persona que quiera comprender la economa nunca debe
perder de vista las relaciones entre sta y las otras ramas del saber."
El derecho financiero mantiene estrechas vinculaciones con todas las ra-
mas del derecho en general. En particular con sus propias ramas.
El derecho financiero aparece como una rama del derecho pblico, sus
instituciones todas son instituciones de derecho pblico.
Tambin mantiene estrechas relaciones con el derecho civil, el mercantil,
el penal, el procesal y el internacional.
Cuando aludimos a las fuentes del derecho financiero nos encontramos
con el derecho constitucional, el derecho administrativo, la costumbre, la ju-
risprudencia, los tratados y convenciones internacionales.
Otras disciplinas jurdicas concurren a ampliar el concepto de derecho
financiero, sobre todo el fiscal, el crediticio y todos los medios econmicos y
jurdicos que puedan comprenderse en la poltica econmica del Estado.
DERECHO ADMINISTRATIVO 17
10 Jobn S. Gambs. Hombre, dinero 'Y bienes. Lib. Ateneo. Buenos Aires.
2. 11
18 ANDRS SERRA ROJAS
debe ser regulada por el Estado como una medida de produccin del capital
pblico y privado. Esto viene a sealar la funcin ms importante que es el
Estado como estabilizador de la economa.
El mundo moderno vive intensamente preocupado por los problemas eco-
nmicos, no hay un problema que domine tanto la conciencia pblica como
los asuntos econmicos.
El Estado es la persona jurdica que ms recursos necesita para su sub-
sistencia. Todas las actividades del Estado implican gastos crecientes. Una
notable incapacidad domina al Estado para atender a las actividades que le
corresponden. Las actividades funcionales del Estado cada da son ms one-
rosas. El problema ms grave para un hacendista moderno, no es cmo gastar
los ingresos, sino cmo obtener nuevas fuentes de recursos, y al mismo tiempo
cmo intensificar la economa nacional, siguiendo los derroteros de una justa
distribucin de la riqueza pblica.P
1 "El presupuesto ejecutivo, preparado, por el jefe del ejecutivo (con la ayuda del
Departamento u Oficina del Presupuesto) y presentado a la rama legislativa del gobier-
no para su transformacin en ley, es el tipo de presupuesto preferido y el ms general-
mente usado por las grandes unidades gubernamentales. La alternativa, es el presupuesto
legislativo preparado por una comisin del poder legislativo para ser aprobado por ste.
Tres argumentos hablan en favor del presupuesto ejecutivo: 1. El jefe del Ejecutivo respon-
der pblicamente de los resultados de las operaciones fiscales durante el perodo pre-
supuestario a que se refieran, sea o no el principal responsable, y est, por lo tanto,
facultado para presentar su presupuesto. 2. Una de las funciones del jefe del Ejecutivo en
los Estados Unidos, el Presidente. es la de proponer la poltica general del Gobierno, pla-
neando la trayectoria a seguir para su cumplimiento o revisin por los rganos legislati-
vos; 3. La mayor parte de los gastos se harn efectivos a travs de las dependencias .del
brazo ejecutivo del gobierno. Como veremos, la presentacin por el ejecutivo del plan
presupuestario en modo alguno se interfiere en los dominios de la esfera legislativa, ya
que las propuestas de aqul se hacen efectivas, solamente a travs de su transformacin
en ley por los rganos legislativos." Philip E. Taylor. Ob, cit., pg. 17.
19
20 ANDRS SERRA ROJAS
tiene los ingresos que debe percibir la Federacin y los gastos que se deban
realizar en relacin con los servicios y dems prestaciones pblicas.j
Alan Williams en su libro "Finanzas pblicas y poltica presupuestaria"
(Amorrortu. Eds., pg. 9) nos dice:
"Es un lugar comn que el presupuesto ya no es lo que sola ser: una simple
presentacin anual del resultado financiero de la administracin gubernamental
de las finanzas pblicas durante el ao anterior que se haca ante los representan-
tes del pueblo e iba acompaada de cambios propuestos para el ao siguiente.
Como tal, cumpla una funcin similar a la presentacin de las cuentas de una
compaa ante la asamblea de accionistas. Pero puesto que el rol del gobierno se
ha ido extendiendo cada vez con mayor amplitud en la economa durante este
siglo, esta funcin del presupuesto ha tenido a ser reemplazada en forma cre-
ciente por un informe mucho ms general sobre el estado de la economa. El pre-
supuesto se utiliza hoy en forma. deliberada, como instrumento para efectuar todo
tipo de modificaciones en la situacin econmica general, y ninguna medida ais-
lada en l contenida puede analizarse adecuadamente dentro del estrecho marco
de las cuentas presupuestarias en s mismas. Ningn impuesto debe considerarse
como un mero medio para obtener recursos; ninguna partida de gastos debe dis-
minuirse simplemente por falta de recursos. Todo impuesto recaudado tiene sobre
la economa repercusiones que deben ser investigadas y evaluadas y lo mismo vale
para cada partida de gasto."
LLa palabra presupuesto, "budget", es un trmino del argot del siglo XVIII
"Bougette o sac de papier", que originalmente era el portamonedas pblico,
que serva para recibir los ingresos y obtener las sumas que gastara el EstadoJ
LEn Inglaterra se us el trmino para describir la bolsa de cuero (carte-
ra) en que el canciller de la tesorera, llevaba consigo al parlamento una
relacin de las necesidades del gobierno y con sus fuentes de ingreso. Even-
tualmente vino a significar los documentos y propsitos contenidos en la
bolsa, con los proyectos de las finanzas pblicas propuestas a los legisladores.j
\..El presupuesto en su sentido tradicional es el conjunto de previsiones f-
nancieras de un ente pblico, en virtud de las cuales se precisan los gastos
calculados que ha de realizar durante un perodo de un ao y evaluar los in-
gresos probables, con los que se cubran aquellos gastos, provenientes de los
particulares y de sus propios recursos.;:.
t!ambin recibe el nombre de presupuesto el documento, estado o rela-
cin de los gastos e ingresos, la ecuacin entre los mismos y el mantenimiento
de su relacin necesaria. Un sentido ms moderno del presupuesto lo con-
vierte en parte integrante del plan econmico del Estado o programa de toda
la actividad gubernamental. Esto se realiza lo mismo en los pases democr-
ticos, que en las naciones comunistas, pues su finalidad es atender las neceo
sidades p blica~
LEl presupuesto como instrumento poltico, econmico y pblico, es el
medio ms poderoso de coordinacin e integracin de la vida econmica y de
orientacin al desarrollo social. El Estado acta sobre la economa nacional
DERECHO ADMINISTRATIVO 21
\::El presupuesto ser una institucin jurdica, dice Sainz de Bujanda (Hacien-
da y Derecho, pg. 448), cuando su contenido no puede ser arbitrariamente fijado
por la Administracin, es decir, cuando exista un ncleo de normas fundamentales
que determinen el cmo, el cundo y el porqu de los gastos y de los ingresos p-
blico~ Las dificultades que el jurista habr de resolver para la elaboracin del
nuevo derecho presupuestario sern, sin duda, inmensas. Pero la dificultad de una
tarea no puede justificar nunca el darle la espalda. La inhibicin del jurista ante
los problemas de su tiempo trae consigo problemas mucho ms graves que aque-
llos que por pereza o indiferencia dejan de abordarse en el momento oportuno."
2 Vase adems: V. Lavrov. El presupuesto de la Unin. 1958. Poul Loch. Le' budget
de l'entreprise, PUF.
22 ANDRS SERRA ROJAS
Esta opinin debemos armonizarla con las importantes funciones q~e por
hoy corresponden al Estado mexicano en el campo de la economa nacional y
que sealan nuestro creciente intervencionismo de Estado.
En todos los pases la materia del presupuesto se entrega a organismos
especializados, crendose dependencias administrativas, tcnicas apropiadas a
24 ANDRS SERRA ROJAS
4 "El Estado utiliza para la aprobacin del presupuesto el mtodo ms solemne que
en el derecho se conoce; pero ello slo prueba la importancia del acto no la consustan-
cialidad con la forma. Si a esta coincidencia unimos el hecho de que aprovechando la forma
legislativa con que el presupuesto se aprueba suelen contenerse en la misma ley algunas
disposiciones relacionadas con su desarrollo, si, pero independientes de su verdadera sg,
nifcacin, encontramos explicada suficientemente la postura, de ciertos tratadistas Geze,
Griziotti) que intentan buscar en el presupuesto aspectos distintos del nico que l pre
senta. El presupuesto no es nada ms que un acto administrativo de evaluacin de gastos
e ingresos, y todo lo dems son cosas independientes al mismo. Su orientacin obedecer,
ciertamente, a un criterio poltico determinado (Griziotti), pero este criterio poltico es
anterior e independiente del presupuesto, no es esencial con l y lo prueba suficientemente
el hecho de su variabilidad, sin que por ello deje de ser el presupuesto clculo de gastos
e ingresos. Por lo tanto podemos concluir que el presupuesto es el acto administrativo en
virtud del cual se determinan los gastos que una entidad pblica ha de realizar durante
un perodo de tiempo especfico para cumplir sus fines, y se evalan los ingresos proba-
bles con los que se cumplan aquellos gastos." Gabriel de Usera. Legislacin de Hacienda
espaola. Madrid, 1950, pg. 30, 4'" ed. Ed. Aguilar.
DERECHO ADMINISTRATIVO 25
De dnde viene
Impuesto sobre la renta
Impuestos al comercio y a la industria
Impuesto al comercio exterior
Otros impuestos
Derecho, productos y aprovechamientos
Colocacin de impuestos y financiamientos
Los autores italianos llaman balance del Estado a: "Todos los hechos fi-
nancieros de un Estado, resultantes de ingresos y de gastos pblicos, que ad-
quieran una forma de sntesis mediante aquel instrumento representativo que
se llama balance."
El Estado como cualquier empresa privada necesita una coordinacin pre-
cisa de sus ingresos y de sus egresos. Esta tarea no es sencilla porque los
ingresos del Estado siempre son limitados frente a las grandes necesidades
sociales que es necesario atender. Hasta dnde llega la capacidad del pueblo
para pagar los impuestos? Cul es la graduacin que debe imponerse en las
inversiones pblicas? Son problemas complejos en los que intervienen fac-
tores permanentes y ocasionales.v
A esto obedece principalmente la limitacin de vigencia de los presu-
puestos, que se denomina el ejercicio financiero. En nuestro pas ese perodo
de tiempo es de un ao, del 1'? de enero al 31 de diciembre, y corresponde al
ao solar. En otros pases estas fechas varfan.?
8Rafael Mancera Ortiz, "El presupuesto y la economa nacional". Bol. O], Sra. Hda.
y C. P. julio. 1957.
9 Aguilar, Gustavo. Los presupuestos mexicanos. 1940. Arthurs Smithies. The
Bud.
getary Procese in the U. S. MacGraw Hill Book Co. Inc. 1952.
o 7737
CAPTULO II
SECCIN PRIMERA
. 1 La ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal en el Art. 3 ordena: Los
Ingresos del Departamento del Distrito Federal se dividirn en dos clases: ordinarios y
29
30 ANDRS SERRA ROJAS
Por ltimo, en la doctrina se clasifican los recursos del Estado en dos grupos:
"Los provenientes de bienes y actividades del Estado; y los provenientes del ejer-
cicio de poderes inherentes. a la soberana o al poder del Estado." Fonrouge, Leyes
tributarias. Procedimiento impositivo. Ediciones Depalma, Buenos Aires.
2. EL CONCEPTO DE IMPUESTO
Hay que distinguir dos conceptos que guardan una estrecha relacin sin
ser sinnimos o equivalentes: la contribucin y el impuesto.o
La contribucin es un concepto ms amplio con el cual se alude a todo lo
que contribuye a los gastos del Estado. Este es el concepto del artculo 31,
fraccin IV de la Constitucin con la expresin "contribuir". El articulo
73, fraccin VII de la misma, faculta al Congreso: "Para imponer las contri-
buciones necesarias a cubrir el presupuesto." 7
Todo impuesto es una contribucin, pero no toda contribucin es un
impuesto. Los legados y donaciones al Estado son un ejemplo de contribu-
ciones, pero no son impuestos. Se alude al concepto de impuesto en el ar-
t~ulo 65, fraccin II de la Constitucin que faculta al Congreso para "exa-
mlOar, discutir y aprobar el presupuesto del ao fiscal siguiente y decretar
los impuestos necesarios para cubrirlo".
a) De legalidad;
b) De limitacin;
e) De generalidad;
d) De proporcionalidad y equidad;
e) De certeza;
f) De numerario del impuesto; y
g) De relacin con el gasto pblico.
H. Rossy (ob. cit., pg. 155), considera que el rasgo ms importante es el que
se refiere a que "el impuesto es una institucin jurdica financiera que contiene
facultades en s misma".
a) El principio de legalidad
El impuesto es un acto de soberana gobernado por disposicin de dere-
cho pblico. Estamos en presencia de una necesidad poltica derivada del
origen y evolucin del Estado, que requiere de elementos que le proporcionan
los mismos administrados. 'El Estado se cre para atender finalidades sociales
que no pueden ser debidamente satisfechas por los particulares."
El Estado acta en materia impositiva como autoridad revestida de un
poder soberano y coactivo que ejerce sobre una comunidad social que tiene
intereses y necesidades comunes y asume la obligacin de atenderlas. 10
La materia fiscal es una materia gobernada por el inters general y es
una consecuencia de la actuacin soberana de los rganos del Estado. El de-
recho fiscal es un derecho emanado de la soberana del poder pblico.
El impuesto aparece como el ms importante de los crditos pblicos y
fortalece la actuacin financiera del Estado, como un factor necesario para
el mantenimiento de la vida social, econmica y poltica. Es as como el
Estado recibe una participacin de la riqueza social. La facultad impositiva
~es:ans.a en la ley constitucional y ordinaria y constituye la ms importante
lImItaCin: slo podrn percibirse los impuestos fijados por la ley.
El Estado acta unilateralmente ordenando sobre bases de estricto dere-
cho un pago o contribucin. Con esta expresin se est indicando que /el .
poder pblico acta en determinadas condiciones mandando, o imponiendo
su voluntad sin requerir la intervencin de la voluntad de los ciudadanos
por medio de mandatos unilaterales.
b) El principio de limitacin
Los gastos del Estado son crecientes, apremiado por el incontenible des-
arr?lIo demogrfico que trae aparejado nuevas y ms complejas necesidades
SOCIales, que es imperioso atender.
"Tenemos pues, dice Rossy, ob. cit., pg. 158, otro principio jurdico del im-
puesto: el de limitacin. En virtud de l hallar justificacin el ente pblico para
moderar la exigencia de un impuesto cuyas tarifas sean exageradamente altas cuan-
do en el curso de un ejercicio econmico se manifieste un supervit que asegure
la cobertura del presupuesto de gastos."
e) El principio de generalidad
"El Ejecutivo podr ser facultado por el Congreso de la Unin para aumentar,
disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportacin e importacin, expe-
didas por el propio Congreso, y para crear otras; as como para restringir y para
prohibir las importaciones, las exportaciones y el trnsito de productos, artculos
y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la eco-
noma del pas, la estabilidad de la produccin nacional o de realizar cualquier
otro propsito, en beneficio del pas.lID propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el
Presupuesto fiscal de cada ao, someter a su aprobacin el uso que hubiere hecho
de la facultad concedida."
DERECHO ADMINISTRATIVO 35
El artculo 31, fraccin IV, es homlogo al artculo 36, segunda parte del
Proyecto de Constitucin de 1856; y al 31, fraccin II de la Constitucin de
1857; la cual pas a ser fraccin III en la reforma del 10 de junio de 1898.
El criterio de proporcionalidad del impuesto ha sido un tema ampliamente
discutido y se han emitido distintos pareceres. Proporcional es lo pertene-
ciente a la proporcin o que la incluye en s. Proporcin es la disposicin,
conformidad o correspondencia debida de las partes de una cosa con el todo
o entre cosas relacionadas entre si. El criterio liberal de "proporcionalidad"
s~ enfrenta actualmente a los problemas de "una justa distribucin de la
riqueza pblica".
Cuando una ley ordena que un impuesto sea proporcional, con ello se
alude a ciertos principios econmicos bsicos de la convivencia humana. El
Estado es una creacin social y se ha constituido para su servicio. Como
el Estado no tiene recursos propios para mantener su organizacin, se requiere
que todos los que integramos una comunidad y en la medida de nuestros pro-
pios recursos contribuyamos al sostenimiento de una institucin a la que se
le han asignado tan elevados fines.
Desde este punto de vista el impuesto aparece como un deber, una obliga-
cin, un principio ineludible de la vida social. La sabidura de un sistema
impositivo debe esforzarse por distribuir proporcionalmente esas cargas socia-
les; tomando como base los criterios ms generales posibles.
Todos podemos estar en los supuestos previstos por la ley fcal, si tene-
mos la oportunidad de realizar los hechos que ella considera. De no cum-
plirse ese principio la leyes privativa y contraria a su verdadera naturaleza.
La equidad es una igualdad de nimo, un sentimiento que nos obliga a
actuar de acuerdo con el deber o con la conciencia, ms que por los mandatos
34 ANDRS SERRA ROJAS
"Tenemos pues, dice Rossy, ob. cit., pg. 158, otro principio jurdico del im-
puesto: el de limitacin. En virtud de l hallar justificacin el ente pblico para
moderar la exigencia de un impuesto cuyas tarifas sean exageradamente altas cuan-
do en el curso de un ejercicio econmico se manifieste un supervit que asegure
la cobertura del presupuesto de gastos."
e) El principio de generalidad
"El Ejecutivo podr ser facultado por el Congreso de la Unin para aumentar,
disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportacin e importacin, expe-
didas por el propio Congreso, y para crear otras; as como para restringir y para
prohibir las importaciones, las exportaciones y el trnsito de productos, artculos
y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la eco-
noma del pas, la estabilidad de la produccin nacional o de realizar cualquier
otro propsito, en beneficio del pas.LID propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el
Presupuesto fiscal de cada ao, someter a su aprobacin el uso que hubiere hecho
de la facultad concedida."
DERECHO ADMINISTRATIVO 35
El artculo 31, fraccin IV, es homlogo al artculo 36, segunda parte del
Proyecto de Constitucin de 1856; y al 31, fraccin II de la Constitucin de
1857; la cual pas a ser fraccin III en la reforma del 10 de junio de 1898.
El criterio de proporcionalidad del impuesto ha sido un tema ampliamente
discutido y se han emitido distintos pareceres. Proporcional es lo pertene-
ciente a la proporcin o que la incluye en s. Proporcin es la disposicin,
conformidad o correspondencia debida de las partes de una cosa con el todo
o entre cosas relacionadas entre s. El criterio liberal de "proporcionalidad"
s~ enfrenta actualmente a los problemas de "una justa distribucin de la
riqueza pblica".
Cuando una ley ordena que un impuesto sea proporcional, con ello se
alude a ciertos principios econmicos bsicos de la convivencia humana. El
Estado es una creacin social y se ha constituido para su servicio. Como
el Estado no tiene recursos propios para mantener su organizacin, se requiere
q~e todos los que integramos una comunidad yen la medida de nuestros pro-
pios recursos contribuyamos al sostenimiento de una institucin a la que se
le han asignado tan elevados fines.
Desde este punto de vista el impuesto aparece como un deber, una obliga-
cin, un principio ineludible de la vida social. La sabidura de un sistema
impositivo debe esforzarse por distribuir proporcionalmente esas cargas socia-
les" tomando como base los criterios ms generales posibles.
Todos podemos estar en los supuestos previstos por la ley fical, si tene-
mos la oportunidad de realizar los hechos que ella considera. De no cum-
plirse ese principio la leyes privativa y contraria a su verdadera naturaleza.
La equidad es una igualdad de nimo, un sentimiento que nos obliga a
actuar de acuerdo con el deber o con la conciencia, ms que por los mandatos
36 ANDRS SERRA ROJAS
11 "Aristteles comparaba la equidad con las molduras lesbias, que consistan en una
regla de plomo que se empleaba para calcular sinuosidades de las piedras, a las que se
adaptaba con gran precisin en razn de su maleabilidad." Ruiz Moreno. Vocabulario filo-
sfico, pg. 53.
12 "Un impuesto resulta contrario a los requisitos de equidad y proporcionalidad, cuan-
do a juicio de] Poder Judicial aparezca que es excesivo o ruinoso, o que el Poder Legis-
lativo se excedi en sus facultades constitucionales, porque con relacin a la misma fuente
de ingresos que grava y a igual capacidad econmica de los afectados, establece cuotas
distintas a los contribuyentes." Sem. [ud, Fed, T. XVIII, pg. 816.
13 VaIlarta. Votos. Tomo 11, pginas Il y 12. 1894.
14 Compilacin de la jurisprudencia 19171954, tesis nmero 543, tomo 11, pgina 1004.
DERECHO ADMINISTRATIVO 37
e) El principio de certeza
Otro carcter del impuesto se refiere a su aplicacin que debe ser estricta,
en sus trminos y sin que se aplique por analoga. El artculo 11, del Cdigo
Fiscal, ordena: "Las normas de derecho tributario que establezcan cargas a
los particulares y las que sealen excepciones a las mismas, sern de apli-
cacin estricta,"
Este principio de certeza combate arbitrariedades, ensayos, indecisiones,
malentendidos en materia fiscal.
El desarrollo de la tcnica fiscal no slo se extiende al campo de la accin
econmica del Estado, sino a una proteccin eficaz del contribuyente.
El artculo segundo. del Cdigo Fiscal se inicia dicindonos que son im-
'Pu~stos las prestaciones en dinero o en especie. Con esto la ley lo que hace es
ndcar que el impuesto se obtiene sin que implique ninguna contraprestacin
p.ara el Estado. Se trata de un acto del poder pblico, que ejercita disposi-
ciones del orden pblico encaminadas a obtener de los contribuyentes los
elementos necesarios para el sostenimiento del Estado, en dinero y excepcio-
nalmente en especie.
. Alude tambin la definicin a que la prestacin es en dinero o en espe-
Cle. 1 5 En pocas pasadas el Estado tomaba en cuenta diferentes circunstancias
15 Impuesto de produccin sobre el oro, plata y cobre de acuerdo con la ley de Im-
pu~tos y derechos relativos a la minera de 30 de agosto de 1934, artculo 8, prrafo VI,
InCISO B: "El impuesto de produccin sobre oro y diez por ciento adicionales, se pagaran
en especIe. Se faculta a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para exigir el pago en
especie en el artculo siguiente:'
38 ANDRS SERRA ROJAS
El impuesto tiene por finalidad atender a los gastos pblicos y realiza una
importante funcin econmica.l"
Algunos autores consideran que es un acierto del cdigo fiscal aludir
a los gastos pblicos en su definicin de impuestos, pero no debemos olvi-
dar que este binomio econmico, impuesto y gasto pblico, es una relacin
fundamental sin la cual el impuesto pierde su carcter y justificacin.l7
;,. El artculo 2 del Cdigo Fiscal de la Federacin invoca este elemento en
su definicin, 10 mismo que el artculo 31, fraccin IV de la Constitucin al
sealar entre las obligaciones de los mexicanos la de contribuir para los gastos
pblicos de la Federacin, Estados y municipios de la manera proporcional
y equitativa que dispongan las leyes.
Para la Suprema Corte, tesis jurisprudencial nmero 50, "por gastos pblicos
no deben entenderse todos los que pueda hacer el Estado, sino aquellos destinados
a satisfacer las funciones y servicios pblicos".
El gasto pblico son las erogaciones que el Estado debe hacer con motivo
del cumplimiento de sus fines -en concreto la ejecucin de las leyes- y el
mantenimiento de los servicios pblicos. Los fondos pblicos provenientes de
los impuestos se incorporan al patrimonio del Estado y se erogan de una
manera general.
El gasto pblico es obligatorio cuando las autoridades administrativas no
pueden sustraerse a l. El gasto pblico facultativo queda sujeto a la voluntad
discrecional del rgano administrativo competente.
"Los impuestos deben tener por objeto inmediato cubrir los gastos pblicos,
., que es en esencia comn a todos ellos; y otro objeto mediato consiste en la real-
zacin de ciertos propsitos, como la proteccin a ciertas industrias, de modo que
el impuesto, para que se considere como tal, no es forzoso que deba tener como
nico objeto el inmediato de que se ha hablado." Sem. [ud. Fed. T. 24, pg. 159.
VI poca.
16 Ernesto Flores Zavala. Ob, cit. 51l ed., pg. 43, 1961. "Como habr podido obser-
varse, la definicin de impuesto del Art. 2 del C. Fsc, no incurre en el error de decir
que esas prestaciones se destinarn a cubrir los gastos generales del Estado."
17 Cdigo Fiscal de la Federacin, Artculo 2.
DERECHO ADMINISTRATIVO 39
'_.El artculo 1C? del Cdigo Fiscal de la Federacin establece como regla
general: "Los impuestos, derechos y aprovechamientos se regirn por las leyes
fiscales respectivas, en su defecto por este cdigo y supletoriamente por el
derecho comn. Los productos se regularn por las indicadas disposiciones o
por lo que en su caso prevengan los contratos y concesiones respectivos.ly
Son derechos las contraprestaciones establecidas por el poder pblico, con-
forme a la ley, en pago de un servicio. Artculo 3 del cdigo. Tanto en la teo-
ra como en el derecho tributario de otros pases no se emplea la palabra
derechos, sino tasas o taxas. Vase a este respecto la crtica que formula
Carlos Corts Figueroa: Examen crtico del nuevo cdigo fiscal, pgina 4.
Mxico, Ley de ingresos de la Federacin. Art. lC?, fraccin XVII.
Emilio Margin Manautou (Introduccin.,. Ob. cit., pg. 97), nos precisa
cules son las analogas y diferencias entre impuestos y derechos: "Los impuestos
y los derechos coinciden en que ambas figuras tributarias son creadas por la ley y
se pagan obligatoriamente.
. "Por el contrario, las principales diferencias entre unos y otros, son: ay Los
Impuestos se utilizan para cubrir servicios pblicos generales o individuales; los de-
rechos son para cubrir servicios pblicos o divisibles; b) Los impuestos pueden ser
a cuota fija, proporcional, progresiva, etc.; los derechos son proporcionales a la
extensin del servicio y excepcionalmente cuota fija; y c) Los impuestos se aplican
tambin para satisfacer otros servicios que no son indivisibles; los derechos nica-
mente para los particulares."
El mismo autor estudia estos conceptos en los artculos "Los derechos, tasas
o taxas y la contribucin especial". El Foro, Nms. 105, 112-113.
Son productos los ingresos que percibe la Federacin por actividades que
no corresponden al desarrollo de sus funciones propias de derecho pblico o
por la explotacin de sus bienes patrimoniales. Artculo 4 del cdigo. Art. l'!
XVIII. Ley de ingresos.
Son aprovechamientos los recargos, las multas y los dems ingresos de
d,erecho pblico, no c1asificables como impuestos, derechos o productos. Ar-
tculo 5 del cdigo. Ley de Ingresos de la Federacin. Art. l? XIX.
18 Randolph E. PauI. T'axation in the United States, Little Browh and Ca. Boston.
1954. Adems: MorseIli. La Dottrina del Tributo. 1958. Cedam.
19 En la economa inglesa liberal, Adam Smith propone en 1776 cuatro principios ge-
nerales: 1. Principio de igualdad: los sbditos han de pagar impuesto en proporcin a la
renta que obtienen bajo la proteccin del Estado. 2. Principio de certeza: la exaccin ha
de venir declarada en la ley de modo terminante y claro para todos, de forma que no haya
lugar a la arbitrariedad del funcionario fiscal o del arrendador de impuestos. J. Princpo
de comodidad: se concedern al contribuyente las mximas facilidades para el cumplimien-
to; sta no deber tomar del bolsillo del contribuyente ms de lo que llega al tesoro p-
blico, pero entendiendo la economa no slo en el sentido de que no sea obstculo a la
diligencia para el trabajo y aleje al ciudadano de ciertas actividades econmicas que ofre-
cen ocupacin y sustento a gran nmero de personas.
DERECHO ADMINISTRATIVO 41
"Tal unin es casi indisoluble (Schmolders, ob. cit., pg. 43). Las condicio-
nes de la distribucin, fundadas inmediatamente en la produccin burguesa, las
relaciones entre salario y beneficio, beneficio e inters, renta de la tierra y benefi-
cio, no podr modificarlas el impuesto ms que accidentalmente, nunca sustancial-
mente. En cambio, la desaparicin del impuesto acarreara necesariamente la des-
aparicin del Estado y el paso al Estado futuro, 'la sociedad sin clases'."
:"'0 Serge Gachkel. Le mecanisme des [inances sooitiques. Payot. Pars. 1946.
21 Maurice Dobb. La economla sovitica. Pg. IIl.
22 Robert Mess. L'economi collectiviste. Pars. 1939. L. G. D. et de JUl'.
42 ANDRS SERRA ROJAS
DERECHO ADMINISTRATlVO 43
Impuesto sobre la renta. Tesis 264, 265, 266, 267, 268, 269, 270, 271, 272, 273.
Segunda Sala. 3~ Parte. 11.
Impuesto ad ualorern, Tesis 196, 197, 198, 199, 200, 201. Segunda Sala. 3;' Parte I.
Impuesto predial en el Distrito Federal. 15 por ciento adicional Cas. de Seguros.
Tesis 202, 2 Sala. 3 Parte I.
Aplicacin de los impuestos. Tesis 203, 2 Sala. 3 Parte I.
Impuestos. Carga de la prueba de los supuestos jurdicos. 2 Sala, tesis 204,
3 Parte I.
Impuestos. Consentimiento de la ley que los crea, 2 Sala. Tesis 205. 3~ Parte I.
Impuestos del Distrito Federal. Suspensin contra el cobro de. Tesis 206. Id.
Impuestos. Devoluciones de cantidades pagadas de ms. Tesis 207. Id.
Impuestos, multas y pagos fiscales. 2 Sala. Tesis 208. 3'1- Parte I. Tesis 209-210.
Impuestos municipales. Tesis 211. Id.
Devolucin de los impuestos pagados de ms. Tesis 212. Id. Y Tesis 213.
Impuestos. Suspensin contra su pago. Tesis 214. Id.
SECCIN SEGUNDA
1El impuesto pone en contacto tres factores: el fisco, el contribuyente, una fa-
cu.tad constructiva o, ms simplemente, una riqueza. Todo sistema fiscal se deter-
milla por el arreglo de las relaciones que es necesario establecer entre los factores.
44 ANDRS SERRA ROJAS
F. Sainz ele Bujanda. Los sujetos ele la obligacin tributaria. Rev. Trib. Fis-
cal. 29 Nm. Extr., p~'g. 615.
5. EL SUJETO PASIVO
Relacionado con el sujeto pasivo debemos sealar diversas causas que mo-
difican la capacidad tributaria.
Estas causas son las siguientes: el sexo, el estado civil, la naturaleza legal
de la sociedad, la religin, la nacionalidad, la ocupacin, arte, oficio o profe-
sin, el domicilio y otras causas.
25 Vanse, adems, las siguientes ejecutorias: T. 6, pgs. 159, 501 Y 728; Tomo 7,
pg. 1932; T. 11, pg. 593; T. 14, pg. 1045; T. 16, pg. 451; T. 17, pg. 310; T. 18,
pg. 1038; T. 46, pg. 1823; T. 57, pg. 3325; T. H2, pg. 655; T. 116, pgs. 701 y
331; T. 117, pg. 716. '
26 Reglamento de las oficinas federales de hacienda de D. O. 13 de junio de 1940.
DERECHO ADMINISTRATIVO 47
.(La materia imponible, dice Mehl (ob. cit., pg. 57), es el elemento econ-
~nlC? sobre el que se apoya el impuesto, en el cual toma su fuente, directa o
lllcI!rectamente. Este elemento puede ser un bien, un producto, un servicio,
una renta, un capital. \
La materia del impuesto, son las circunstancias econmicas en las cuales
s: basa la accin impositiva, en relacin con el hecho generador del crdito
fiscal.
El objeto de la relacin tributaria est constituido por una obligacin de
~~r, a cargo del sujeto pasivo en beneficio del fisco. Esa obligacin por lo
lecuente se traduce en una obligacin de entregar una suma de dinero.
1 ~ara .Flores Zavala (ob, cit., pg. 98. 5~ ed.) , el objeto del impuesto es
a SituaCIn que la ley seala como hecho generador del crdito fiscal.
:dIa deuda impositiva surge, dice A. D. Giannini (ob. cit., pg. 141), como es
sa b1 o d
s ' cuan o se produce la situacin de hecho establecido por la ley, como pre-
c~ue~to de la imposicin. Se ha puesto tambin de relieve que la expresada situa-
n e hecho consta de dos elementos a saber: uno, material, consistente en la
48 ANDRS SERRA ROJAS
Lucien Mehl (ob, cit., pg. 59) formula el siguiente interesante desarrollo
del hecho generador del impuesto:
"La existencia de la materia imponible no implica por s misma, por regla ge-
neral, ninguna consecuencia fiscal. El crdito del impuesto a provecho del Tesoro
no puede tomar nacimiento ms que si ciertas condiciones se han realizado. El acon-
tecimiento, el acto o la situacin, a veces compleja, que crea estas condiciones,
constituye el hecho generador del impuesto.
"Nosotros veremos, por otra parte, que a lo menos en ciertos casos, la aparicin
del hecho generador no constituye inmediatamente al contribuyente deudor de la
deuda del impuesto. Es necesario a veces hacer uso de una nocin auxiliar: el acto
(o el hecho) que hace el impuesto exigible.
DERECHO ADMINISTRATIVO 49
y concluye:
Las leyes fiscales son las que determinan las situaciones diversas que dan
nacimiento al crdito fiscal.
Es la consagracin del principio jurdico "nullum. tribium sine lege" o
sea es la voluntad legal la que hace nacer la relacin tributaria.s"
La vida social se desenvuelve en un conjunto de actividades de natura-
leza econmica. Esas situaciones son consideradas por la ley fiscal la renta
que obtiene un individuo, una actividad comercial o una empresa industrial.
Personas, cosas y relaciones pueden ser gravadas legalmente para proporcio-
nar recursos al fisco. 28
La Direccin General de Planeacin Hacendaria en la Secretara de Ha-
ciend~ y Crdito Pblico es el ejemplo de un organismo que se encarga de
estudiar las fuentes probables de tributacin o el desarrollo de las existentes,
y expresar la conveniencia de establecer nuevos impuestos.
"La obligacin fiscal nace cuando se realizan las situaciones jurdicas o
de hecho previstas en las leyes fiscales." Artculo 17 del cdigo.
. El hecho generador del impuesto produce diferentes consecuencias de ca-
racter econmico, tales como la repercusin, la difusin, la utilizacin del
desgr,avamiento, la absorcin, la amortizacin, la capitalizacin y la evasin.
1odos estos efectos se reflejan en el actual Cdigo Fiscal de la Federacin
y haremos referencia a ellos en trminos generales.
9. LA UNIDAD CONTRIBUTIVA
--
d
a que la ley fija la cantidad que debe pagarse por concepto de impuesto.
E ~i "VITiIliam Fellner y otros. Fiscal and Debt management policies. Prentice Hall Ine.
ngrewoods CHffs. N. J.
28 ~omo 34, pg. 2035, del Semanario Judicial de la Federacin: "Para que el cobro
e Un Impuesto sea fecundo, se requiere que haya una ley que lo establezca."
4. 11
50 ANDRS SERRA ROJAS
" ... puesto que el importe del dbito resulta de la aplicacin del tipo de gra-
vamen, fijado por la ley, a una magnitud denominada base imponible, aparece como
lgicamente necesaria la reduccin del presupuesto a una cifra, con el fin de hacer
posible la aplicacin del tipo impositivo. De ah la necesidad de otras normas tri-
butarias, casi siempre distintas de las indicadoras del presupuesto, cuya misin es-
pecfica consiste en establecer los criterios con arreglo a los cuales ha de valorarse
el presupuesto para la determinacin de la base imponible." A. D. Giannini. Insti-
tuciones. Ob, cit., nm. 30.
SECCIN TERCERA
a i Para el estudio del Derecho fiscal mexicano recomendamos las siguientes obras:
Sergio F. de la Garza. Derecho financiero mexicano. 3'1- ed. Ed. Porra, S. A. 1968.
Ernesto Flores Zavala. Elementos de finanzas pblicas mexicanas. 3'1- ed. T. 1. Ed. Po-
rra, S. A. 1955.
Emilio Margin Manautou. Introduccin al estudio del Derecho tributario mexicano.
UN. Aut, de San Luis Potosi. Mxico, 1966.
Id. La Constitucin y algunos aspectos del derecho tributario mexicano. UN. Aut. de
San Luis Potos. 1967.
Carlos Corts Figueroa. Examen crtico del tlUevo Cdigo Fiscal. Crdenas. Ed. Mxico.
Manuel Dubln. Curso de Derecho fiscal. 3l. ed. Mxico, 1898. Tp. de El Siglo XIX.
Armando Porras Lpez, Derecho Fiscal. Textos Universitarios. 1967. Mxico.
1d. Derecho Procesal Fiscal. Textos Universitarios. Mxico, 1969.
Humberto Briseo Sierra. Derecho Procesal Fiscal. Antigua Librera Robredo. Mxi-
co. 1964.
'. Francis~o Lerdo de Tejada. Cdigo Fiscal de la Federacin comentrulo y anotado. 1970.
Centro de ll1vestigacin tributaria. Conf. Patr, R. M.
Luis Martnez Lpez. Derecho fiscal mexicano. 3'1- ed. 1965. Ed. del autor.
Ifigenia M. de Navarrete. Poltica fiscal de Mxico. Escuela Nac, de Economa. UNAM.
1964.
G~stavo Saridova] Lpez. El impuesto sobre la renta. Mxico, 1965.
Bnseo Sierra, Humberto, Comentarios al anteproyecto del Cdigo Fiscal de la Fe-
deracin. COPARMEX. Mxico, 1966.
Gutirrez y Gonzlez Ernesto. Derecho 'de las obligaciones. Editorial Cajica. Puebla.
1965. ' -
Lerdo de Tejada, Francisco. Apuntes de Derecho fiscal. Instituto Tecnolgico Autno,
mo de Mxico. Mxico, 1967.
. Lerdo de Tejada, Francisco y Robles Glenn, Jos Luis. Manual para la aplicacin del
Impuesto sobre la renta. COPARMEX, 1966.
Schimili, Ulises. Cdigo Fiscal de la Federacin. Editorial Sistema. Mxico, 1967.
. Valds Villarreal, Miguel. La eficacia del Derecho para la realizacin de una poll-
Uca fiscal para el desarrollo. Facultad de Derecho. UNAM. Mxico, 1964.
. Yez Ruiz, Manuel. El problema fiscal en las distintas etapas de nuestra organiza
cln pOltica. T.LE.V. Mxico, 1958.
52 ANDRS SERRA ROJAS
3.-' Jess Toral Moreno. "Algunos aspectos generales de la ley fiscal". Rev. de la Fac.
ele derecho, oct-dc. nmero 20, pg. 9.
Salvatore Bartholini. Il principio di legalitd dei tributi ;/1 matnia di im [JOs te. Padova.
Cedam.
51 ANDRS SERRA ROJAS
B) Para exportacin.
2. Minera:
A) Concesiones mineras.
B) Produccin de minerales y no metlicos, metales y compuestos metlicos, cual-
quiera que sea su origen o los procedimientos empleados para obtenerlos. Quedan
comprendidos los metales y productos metlicos extrados de los jales, de los terreo
nos, de las escorias y de otros residuos del tratamiento de minerales.
3. Petrleo. Petrleo crudo, sus derivados y desperdicios, gas natural, gas licua-
do y gas artificial.
A) Para consumo interno.
B) Para exportacin.
4. Explotacin pesquera y buceo.
5. Sal.
A) Para consumo interno.
B) Para exportacin.
6. Uso o aprovechamiento de aguas Federales.
111. Impuestos a las industrias y sobre la produccin y comercio a la tenencia
o uso de bienes y a servicios industriales.
l. Aguamiel y productos de su fermentacin.
2. Aguas envasadas y refrescos. Compraventas.
3. Alcohol, cabezas y colas, aguardientes, mieles incristalizables y envasamiento
de bebidas alcohlicas.
A) Alcohol: produccin faltan te en la produccin. Compraventa, envasamiento
y remanentes de precios de venta.
B) Cabezas y colas: remanentes de precios de venta.
C) Aguardiente: produccin y faltante en la produccin.
D) Mieles incristalizables: compraventa, remate de precio de venta y faltantes
de mieles incristalizables o asimiladas y posesin ilegal de las mismas.
E) Envasamiento de bebidas alcohlicas.
4. Azcar.
A) Compraventa.
B) Remanente de precios de venta.
5. Algodn.
A) Consumo.
B) Despepite.
6. Artculos electrnicos, discos, cintas, aspiradoras y pulidoras. Compraventa.
7. Alfombras, tapetes y tapices. Compraventa.
8. Automviles y camiones.
A) Ensambles de automviles y camiones.
B) Tenencia o uso de automviles.
9. Benzol, xilol, toluol y naftas de alquitrn de hulla:
A) De procedencia nacional.
B) De procedencia extranjera.
10. Cacao.-Compraventa.
11. Cemento, en todas sus variedades y compuestos.
12. Cerillos y fsforos.
DERECHO ADMINISTRATIVO 55
13. Cerveza.
A) Produccin.
B) Consumo.
14. Energa elctrica.
A) Produccin, introduccin o importacin.
B) Consumo.
15. Estac'r-nes de radio o televisin.
16. Ixtles"de lechugilla y palma-compraventa.
17. Llantas y cmaras de hule.
18. Petrleo y sus derivados.
A) Petrleo y sus derivados, gas natural, gas licuado y gas artificial de importacin.
B) Gasolina y otros productos ligeros del petrleo.
a) De procedencia nacional.
b) De procedencia extranjera.
e) Adicional sobre consumo de gasolina.
d) Venta de gasolina.
C) Grasas y lubricantes.
a) Sobre la primera reventa de aceites y grasas lubricantes.
b) Sobre la venta de primera mano de aceites y grasas lubricantes importados.
c) Sobre la venta de primera mano de aceites y grasas lubricantes elabora-
dos con aceites usados o regenerados.
D) Petroqumica.
19. Tabacos labrados.
A) De procedencia nacional.
a) Cigarros.
b) Puros.
c) Diversos.
B) De procedencia extranjera.
a) Cigarros.
b) Puros.
c) Diversos.
20. Vehculos propulsados por motores de tipo diesel o acondicionados para .uso
de gas licuado de petrleo o de cualquier combustible que no sea gasolma.
21. 10% sobre entradas brutas de ferrocarriles y empresas conexas.
22. Portes y pasajes.
A) Areos.
B) Martimos.
C) Terrestres.
23. ~dicional de 2.5% sobre las cuotas de pasajes en ferrocarril. que se cobrar
Juntamente con el impuesto a que se refiere la frac. anterior.
24. Telfonos.
25. 15% sobre el precio oficial de venta de primera mano de oro y plata, cual-
quiera que sea la forma de presentacin.
26. Vidrio o cristal. Compraventa.
27. ~ervicios expresamente declarados de inters pblico po~ .ley, .en los qu:
Intervengan empresas concesionarias de bienes del domllllO directo de 1
Nacin.
56 ANDRS SERRA ROJAS
Nos hemos referido antes al sujeto activo y al sujeto pasivo de la relacin tri-
butaria, indicaremos ahora la clasificacin ms general de los impuestos.3 6
La doctrina fiscal ha sido muy extensa para clasificar los impuestos. De esta
manera se han diferenciado los impuestos directos y los indirectos; los impuestos
~eales y los personales; los impuestos especficos y los impuestos ad oalorem; los
Impuestos generales y los impuestos especiales; impuestos sobres fines fiscales e im-
puestos con fines extra-fiscales: los diferentes impuestos alcabalatorios, etc. Tanto
Sergio de la Garza (ob, cit., pgs. 380 y ss., como Emilio Margin Manautou "In-
tr?duccin", ob. cit., pg. 65 Y ss.) y Ernesto Flores Zavala ("Finanzas", ob. cit.,
pago 237), aluden a estas clasificaciones.
Los impuestos se clasifican por el objeto-fin de los mismos en el siguiente grupo:
Sobre el capital;
sobre el trfico de capitales;
sobre la renta total;
sobre las rentas parciales;
sobre el gasto, uso o consumo.
5. LA EXENCIN DE IMPUESTOS
tratos y concesiones, adems de que, aunque el Estado reciba por virtud del contrato
o concesin, un beneficio, esto no quiere decir que el particular que presta dicho
beneficio al Estado, lo haga simplemente por razn de que se le excepte de con-
tribuciones, sino que en todos los casos lo presta sobre la base de obtener una re-
muneracin y, por lo mismo, no hay razn para que el Estado prescinda de sus
medios de vida y beneficie, en perjuicio de los dems contribuyentes, el inters
individual del contratista o concesionario."
Ejecutoria de la Suprema Corte. Toca 4095/41, del Banco Internacional e Hipo-
tecario de Mxico, contra actos de la Primera Sala del Tribunal Fiscal de la
Federacin.
Multas:
Multas. "Si las que impongan las autoridades administrativas no se ajustan es-
trictamente a la ley, contra ellas procede conceder el amparo." Tesis jurspruden-
cial nmero 172, 2~ Sala. Rec. 1917-65.
Caracteres de las multas. "Todas las multas tienen el carcter de sanciones, pero
no por ello dejan de catalogarse dentro de los cobros fiscales." Tesis jurispruden-
cial, nmero 173, 2~ Sala, Rec. 1917-65.
Nueva recopilacin de la jurisprudencia. Suprema Corte, 1975.
Multas. Si las que impongan las autoridades administrativas no se ajustan es-
trictamente a la ley, contra ellas procede conceder el amparo. Tesis 228.
Caractersticas de las Multas. Todas las multas tienen el carcter de sanciones,
pero no por ello dejan de catalogarse dentro de los cobros fiscales. Tesis 229.
Multas de carcter administrativo en materia laboral. Es necesario agotar el
juicio anulatorio ante el Tribunal Fiscal. Amparo improcedente. Tesis 230.
Multas por promover un amparo improcedente. Tesis 231. 3~ Parte, 2'1- Sala.
Multas. Tienen carcter fiscal cuando el crdito principal del que derivan tiene
esa naturaleza. Tesis 232. 3~ Parte, 21/. Sala.
Recargos:
SECCIN CUARTA
5. II
66 ANDRS SERRA ROJAS
Direccin de Consulta.
Sub procurador Fiscal de Investigaciones.
Tesorero de la Federacin.
Subtesorera de Egresos.
Subtesorera de Ingresos.
Subtesorera de Control e Informacin.
Direccin General de Planeacion Hacendaria.
Direccin de Estudios Econmicos.
Direccin de Evaluacin Hacendaria.
Direccin de Estadstica Hacendaria.
Direccin General de Crdito.
Direccin de Deuda Pblica.
Direccin de Bancos, Seguros y Valores.
Direccin de Instituciones Nacionales de Crdito.
Direccin de Asuntos Monetarios.
Direccin de Evaluacin Financiera.
Direccin General de Asuntos Hacendarios Internacionales.
Direccin de Estudios Internacionales.
Direccin de Finanzas Internacionales.
Direccin de Organismos Econmicos Internacionales.
Direccin General de Promocin Fiscal.
Direccin de Anlisis y Promocin Fiscal.
Direccin de Estmulos Fiscales.
Direccin de Control de Estmulos Fiscales.
Direccin de Coordinacin de Estmulos Fiscales.
Direccin General .de Poltica de Ingresos.
Direccin de Poltica Tributaria.
Direccin General de Coordinacin, Recursos y Estudios Fiscales.
Direccin de Coordinacin Fiscal.
Direccin de Recursos y Estudios Fiscales.
Direccin General de Difusin Fiscal.
Direccin General de Administracin Fiscal Central.
Direccin del Impuesto sobre la Renta.
Direccin del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles.
Direccin de Impuestos Interiores.
Direccin General de Administracin Fiscal Regional.
Direccin de Sistemas de Recaudacin.
Direccin General de Informtica de Ingresos.
Dirrccin General de Auditora Fiscal.
Direccin de Inspeccin de Impuestos Interiores.
Direccin General de Aduanas.
Direccin General de Vigilancia de Fondos y Valores.
Direccin ele Control de Fondos y Valores.
Direccin de Investigacin ele Fondos y Valores.
Direccin General del Registro Federal de Automviles.
Direccin General de Bienes Muebles.
Direccin General de Programacin, Organizacin y Presupuesto.
Direccin de Programacin.
'Direccin ele Organizacin.
DERECHO ADMINISTRATIVO 67
Direccin de Presupuesto.
Direccin de Informtica.
Direccin de Auditora Presupuestal.
Direccin General de Administracin.
Direccin de Personal.
Direccin de Servicios Sociales.
Direccin de Servicios Mdicos.
Direccin de Adquisiciones.
Direccin de Conservacin y Mantenimiento.
'Direccin de Servicios Generales.
Direccin General de Prensa.
Direccin General de Laboratorio Central.
Direccin General de Talleres de Impresin de Estampillas y Valores.
Direccin General de Casa de Moneda.
Unidades Administrativas Regionales.
Subprocuraduras Fiscales Auxiliares.
Delegaciones Regionales de la Tesorera de la Federacin.
Administraciones Fiscales Regionales.
Oficinas Federales de Hacienda.
Delegaciones Regionales de Inspeccin Fiscal.
Aduanas.
Zonas de Inspeccin y Vigilancia Aduanal,
Delegaciones Regionales del Registro Federal de Automviles.
Delegaciones Regionales de Servicios Administrativos.
"La obligacin de pagar los aportes, los intereses moratorias y los capitales cons-
titutivos, tendr el carcter de fiscal. Corresponder al Instituto Mexicano del Se-
guro Social, en su carcter de organismo [isca l autnomo, la determinacin de cr-
ditos y de las bases para su liquidacin; fijar la cantidad lquida y su percepcin
y cobro de conformidad con la presente ley y sus disposiciones reglamentarias. El
procedimiento administrativo de ejecucin de las liquidaciones que no hubieren sido
cubiertas directamente al Instituto, se realizar por conducto de las Oficinas Fede-
rales de Hacienda que corresponda, con sujecin a las normas del Cdigo Fiscal de
la Federacin que regulan las fases oficiosas y contenciosas del procedimiento tri-
butario. Dichas oficinas procedern inmediatamente a la notificacin y cobro de
los crditos por la va econrnico-coativa ajustndose en todo caso a las bases sea-
ladas por el Instituto. Obtenido el pago, los jefes de las oficinas ejecutoras, bajo
su responsabilidad, entregarn al Instituto las sumas recaudadas."
Otro caso es el de la Junta calificadora de alcoholes creada por la ley de im-
puestos a las industrias de alcohol y aguardiente.
Por lo que se refiere a las Comisiones Fiscales Regionales remitimos al captulo
relativo a la desconcentracin.
6. LA TESORERA DE LA FEDERACIN
del gobierno federal, cancelarlas o hacerlas efectivas, segn el caso excepto las ju-
diciales por cuanto a su calificacin y cancelacin;
XIII. Otorgar las garantas que legalmente deban darse a nombre del gobier-
no federal;
XIV. Intervenir en los avales que otorgue el gobierno federal;
XV. Administrar el fondo para indemnizaciones al erario federal que establece
la ley;
XVI. Cancelar los crditos en contra del erario federal que hayan prescrito y
aplicar en favor del mismo en los casos de abandono los depsitos a su cuidado o a
su disposicin constituidos en efectivo o en valores en los trminos de esta ley;
XVII. Crear oficinas y delegaciones para el desarrollo de los asuntos de su com-
petencia y fijarles su ubicacin y la circunscripcin territorial en que deban actuar,
de acuerdo con las prevenciones del reglamento;
XVIII. Designar el personal auxiliar propio o ajeno para el desempeo de omi-
siones y servicios ordinarios o especiales en el despacho de los asuntos de su com-
petencia, de acuerdo con lo que establezca el reglamento;
XIX. Imponer sanciones administrativas por infracciones a la ley;
XX. Emitir opinin respecto de los proyectos de leyes, reglamentos y otras dis-
posiciones gubernamentales de carcter general, formulados por el Ejecutivo que
afecten las disposiciones de esta ley, los que debern envirsele para ese efecto;
XXI. Ser el rgano de consulta interno de la Secretara en lo que respecta a la
interpretacin de esta ley;
XXII. Las dems que establezcan esta ley y su reglamento.
Vase, el artculo 30 del Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico.
. ':Los sujetos pasivos que habitualmente causen impuestos federales debern ins-
cnbuse en el Registro Federal de Causantes de la Secretara de Hacienda y Crdito
P~blico. Igual obligacin tendrn los retenedores habituales aun cuando no causen
dIrectamente algn impuesto federal."
"Quedan exceptuados de la obligacin de inscribirse los causantes de impuestos
cuy~ :ecaudacin se haga por organismos o empresas que exploten concesiones de
servIcIo pblico y quienes no estn obligados segn disposiciones generales."
"Quienes deban inscribirse en el registro presentarn declaracin en las formas
que les proporcione la Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico, en la que expre
sarn:
74 ANDRS SERRA ROJAS
77
78 ANDRS SERRA ROJAS
--
"El uso de la facultad econmico-coactiva por las autoridades administrativas,
no est en pugna con el artculo 14 constitucional."
a) "He tenido ya antes ocasin de indicar que en las deudas fiscales, aunque
en ellas surja algn incidente que las haga contenciosas, el fisco no pelea despojado,
porque como despojo de las rentas que le pertenecen debe calificar la resistencia
al pago del tributo exigido en nombre de la soberana nacional." En esta clase
de asuntos una doble presuncin legtima es mxima legal: la de que la hacien-
da pblica es la duea del impuesto que cobra y la de que el deudor que resiste
o dilate el pago, es un mero detentador. Vallarta: b) "Otro privilegio cuya mala
inteligencia y abusos se han hecho insoportables, es el principio de que el fisco
nunca litiga despojado. Esta regla, que tal como es en derecho, no presenta una
deforme irregularidad, ha querido la ignorancia convertirla en el atroz principio
de que el fisco despojado, cuando ciertamente no es semejante barbaridad lo que
el derecho ha establecido en beneficio del fisco y ha estado muy distante de querer
que el primer efecto de pretender la hacienda pblica una cosa sea hacerse de ella,
y que para el fisco todas las demandas comiencen por donde todas acaban. Los
autores ms respetables, los ms celosos del fisco, los que por su oficio consumieron
muchos aos versndose en sus negocios, al exponer este principio de no litigar
desposedo, dicen que obra en todos los casos en que el referido fisco entra desde
3 Florencia Forpheta Cherigo. Instituciones de derecho fiscal. Inst, Ed. Reus. Madrid.
1957.
4 Sobre la legalidad de la facultad econmico-coactiva pueden consultarse otras ejecu-
torias: T. VII, pgs. 553 y 747; T. VIII, pgs. 1157, 1370 Y 2312.
5 Ignacio L. Vallarta. "Estudios sobre la constitucionalidad de la facultad econmico
coactiva". Rev. Fac. juro Tomo VIII, nm. 29, enero-m~rzo. 1946.
6 Rodrguez de San Miguel. Gua judicial o Coleccin de las Leyes de mds frecuente
uso en la Administracin de justicia. Mxico. 1846. Imprenta de J. M. Lara.
DERECHO ADMINISTRATIVO 81
Las obligaciones y los crditos fiscales a que este cdigo se refiere podrn ga.
rantizarse en alguna de las formas siguientes:
1. Depsito de dinero en la institucin de crdito que legalmente corresponda;
Il. Prenda e hipoteca;
.. lII. Fianza otorgada por compaa autorizada la que no gozar de los bene-
flCIOS de orden y excusin;
IV. Secuestro en la va administrativa, y
V: Obligacin solidaria asumida por tercero que compruebe su idoneidad y sol-
venera,
Los recursos en materia fiscal son las defensas establecidas por la ley
que tiene el causante para reparar las violaciones a las leyes fiscales.
"Contra las resoluciones dictadas en materia fiscal, slo procedern los recursos
administrativos que establezcan este cdigo, o los dems ordenamientos fiscales."
"Las resoluciones que se dicten como consecuencia de recursos no establecidos
legalmente. sern nulas. Dicha nulidad ser declarada, aun de oficio, por la autori-
dad superior a la que hubiere dictado la resolucin si sta no modifica en favor
del panicular, la primera resolucin; si hubiere modificacin favorable al parti-
cular, la nulidad de la nueva resolucin slo podr ser declarada por el Tribunal
FiscaL" Art. 158. Id.
El artculo 159 del cdigo, seala la tramitacin de los recursos que esta-
blece y la de los instituidos en las dems leyes fiscales que no tengan sealado
trmite especial.
Para los casos en que las leyes fiscales no establezcan recursos, el artculo
160 del cdigo, seala los siguientes recursos:
El gasto pblico est constituido por el conjunto de los egresos del Estado,
empleados en los servicios pblicos, obras pblicas, etc., y en la realizacin
de ~na poltica econmica de desarrollo y justicia social. El documento que
COntiene la enumeracin de esos egresos se denomina: "Presupuesto de Egre-
sos de la Federacin" . .
El artculo 2 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Fe-
deral de D. O. F.) del 31 de diciembre de 1976, dispone:
. "El gasto pblico federal comprende las erogaciones por concepto de gasto co-
rr:ente, inversin fsica, inversin financiera, as como pagos de pasivo o deuda p-
blIca, que realizan:
1. El Poder Legislativo;
Ir. El Poder Judicial;
In. La Presidencia de la Repblica;
, IV. Las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos y la Procuradu-
na ~eneral de la Repblica;
V. El Departamento del Distrito Federal;
VI. Los organismos descentralizados;
VII. Las empresas de participacin estatal mayoritaria;
D VIII. Los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal, el
f ep~rtamento del Distrito Federal o alguna de las entidades mencionadas en las
raCClOnes VI y VII.
A los poderes, instituciones, dependencias, organismos, empresas y fideicomisos
antes me nClOnados
. se les denominar genricamente en esta 1ey como " da des,
enn
salvo mencin expresa,"
85
86 ANDRS SERRA ROJAS
"El estudio del gasto pblico, desde el punto de vista histrico, no puede redu-
cirse a una catalogacin de la estadstica financiera referente a este tema, pues ~s
un hecho de gran significacin poltica y econmica a la vez. En su aspecto econo-
mico revela una exigencia de las necesidades del Estado, dadas por la misma r~ali
dad, que se impone a despecho de los propsitos convencionales que puedan abrigar
los gobernantes; son motivaciones recibidas que no siempre pueden limitarse. Ello
explica la falta de concordancia y armona entre los gas:~s pblic?s y .la capacidad
econmica de la nacin. En su aspecto poltico se maniiiesta el InflUJO que sobre
la economa del Estado ejercen los factores polticos como e lementos determinantes.
y todo ello, estimado en conjunto, representa la direccin fundamental de la ha-
cienda tanto en lo econmico como en lo poltico." 1
. ,De una manera general, el presupuesto de egresos se forma con las pre-
vIslO~es financieras anuales en las que se calculan y analizan los gastos ne-
cesanas que el Estado debe hacer. El desorden en materia presupuestal es
combatido por la Constitucin al disponer el artculo 126 que "no podr
hacerse pago alguno que no est comprendido en el presupuesto o determi-
nado por ley posterior".
El Presupuesto de Egresos de la Federacin es un documento elaborado
por, la Secretara de Programacin y Presupuesto que el Ejecutivo Federal
envIa. a la Cmara de Diputados para su revisin y aprobacin. Contiene en
su pnmera forma una enumeracin de las dependencias administrativas ge-
nerales como las Secretaras de Estado, los Departamentos administrativos y
dems organismos antes mencionados, y la suma global que posteriormente
desarrollar la misma secretara pormenorizando el monto total del presu-
pu:sto. Este documento se denomina "Presupuesto de Egresos de la Fede-
racn para el ejercicio fiscal de 1977", el cual se encuentra publicado en el
D. O. F., del 31 de diciembre de 1976.4
El Presupuesto se inicia sealando las erogaciones que correspondan a
las dependencias administrativas industria militar, inversiones, erogaciones
adicio~ales, deuda pblica y las' erogaciones adicionales de organi:mos d:s-
centralIzados y empresas de participacin estatal. Seala las erogaciones VIr-
- 3
1
Jos Zubizarreta Gutirrcz, Derecho Fiscal. Tercera edicin. Madrid. 1958, pg. 95.
El Lic. Eduardo Bustamante en sus notas a la obra de Laufenburguer, ob. cit.,
r'\g-. 28 nos dice: "La Constitucin no obliga al Poder Ejecutivo a iniciar la expedicin
del presupuesto, aunque le reconoce el derecho general de iniciar toda clase de leyes y
decretos. No obstante la ley orgnica del presupuesto de egresos, que establece las normas
con arreglo a las cuales debe prepararse el presupuesto anual, estatuye que el Pres~d~nte
de la Repblica debe presentar a la Cmara de Diputados, a ms tardar el 15 de dl~lem
Ore' de cad a ano.
- El proyecto de presupuesto de egresos para e1 eJerCICIo
. .. que comienza .
:1 19 ?~ ~nero del ao inmediato. Debe estimarse que esta ley da el ca.r~cter de necesana
la IniCiativa presidencial en materia de egresos" (ley del 26 de dcembre de 1935).
88 ANDRS SERRA ROJAS
tuales y compensadas en los ramos que cita, adems de las erogaciones adi-
cionales de organismos descentralizados y empresas propiedad del Gobierno
Federal, los descentralizados y empresas de participacin estatal.
Los artculos 2 a 22 contienen los programas y subprogramas que de sarro-
Har el Gobierno Federal y la participacin de los Estados, el Distrito Fe-
deral y los municipios.
L? .Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal (D.. O. F., .del. ~1
de diciembre de 1976), es la que fija las reglas tcnicas de elaboraCin Y eJerCICIO
del presupuesto de egresos de la Federacin.
. A:t: 17. Para la formulacin del Proyecto del Presupuesto de ~gresos de la F,e.
deraClon, las entidades que deban quedar comprendidas en el mismo, elaboraran
ant p ... a
e royectos de presupuesto con base en los programas respectivos y los remittran
la Secretara de Programacin y Presupuesto, de acuerdo con las normas, montos
y plazos que el Ejecutivo establezca por medio de esta Secretara.
Art. 18. La Secretara de Programacin y Presupuesto queda facultada para
formular el Proyecto de Presupuesto de las Entidades, cuando no le sea presentado
en los plazos que al efecto se les hubiere sealado.
Art. 19. El Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin se integrar
con los documentos que se refieran a: .
1. _ Descripcin clara de los programas que sean la base del Proyecto, en los que
se senale n o bijenvos, metas y unidades responsables de su eJecucI
" n, aSI como su
valuacin estimada
. por programas.
n . Expliicacin
. y comentarios de los principales programas Y en especia . I de
aqu:ilos qu.e ab.arquen dos o ms ejercicios fiscales. . ., .
1. Estmacn de ingresos y proposicin de gastos del eJeracIo fiscal para el
que se propone, con la indicacin de los empleos que incluye.
90 ANDRS SERRA ROJAS
6. LA INTERVENCIN LEGISLATIVA
public en los peridicos del da y por primera vez, la situacin contable de la misma.
~un benefi~i~so ser~ que las ?ems instituciones hicieran lo mismo. El Instituto de Segu-
ndad y Servicios Sociales tambin ha publicado su situacin econmca actual.
."-;-
DERECHO ADMLNISTRATIVO 93
El artculo 5 de la ley para el control, por parte del Gobierno Federal de los
organismos descentralizados y empresas de participacin estatal (D. O. F. XIl-31-1970)
dispone modificada por la Ley orgnica de la Administracin:
Artculo 5. La Secretara del Patrimonio Nacional controlar y vigilar las ope-
raciones de los organismos y empresas a que alude este captulo, por medio de la
auditora permanente y de la inspeccin tcnica, para informarse de su marcha
administrativa; procurar su eficiente funcionamiento econmico y correcta operacin;
verificar el cumplimiento de las disposiciones que dicte la Secretara de la Presi-
dencia en materia de vigilancia de las inversiones y con las normas que para el
ejercicio de sus presupuestos seale la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
. El control y vigilancia que ejerza la Secretara del Patrimonio Nacional sern
mdependientes de los que correspondan a las Secretaras de la Presidencia y de
Hacienda y Crdito Pblico en el ejercicio que sobre inversiones y presupuesto,
respectivamente, les confieren otras disposiciones legales.
prueba y, en su caso, sanciona sobre la legalidad y la eficiencia con que sus rganos
actan o han actuado conforme a las funciones asignadas. El control es externo
cuando el examen, el juicio y, en su caso, la exigencia de responsabilidades corres-
ponde a rganos ajenos a la Administracin pblica. Ahora bien, a extramuros
de la Administracin pblica existen, al menos, dos clases de rganos: el legis-
lativo y los judiciales. Por tanto el control externo puede, a su vez, clasificarse
en poltico y judicial." Csar Albiana Garca-Quintana. El control de la Hacienda
pblica en Espaa. Eds. Rialp. Madrid, pgs. 212 y siguientes.
Vase: Anguiano Equihua Roberto. El control del presupuesto y el control del
Plan. Bases para la planificacin econmica y social de Mxico. Ed. Siglo XXI.
Mxico, 1966.
Gonzalo Martner. Planificacin y Presupuesto por Programas. Ed. Siglo XXI.
Mxico, 1967.
CAPTULO V
LA CONTABILIDAD PBLICA
Existen discrepancias entre los autores para fijar el alcance del concepto
de contabilidad pblica.
La contabilidad pblica se forma con las reglas de presentacin ele las
cuentas pblicas. Como esta definicin es insuficiente, se ha expresado que
la contabilidad pblica tiene por misin fijar no solamente las reglas de pre
sentacin de las cuentas pblicas, sino tambin la organizacin del servicio
de contabilidad pblica.1
Otros autores definen las reglas de la contabilidad pblica como todas
aquellas que deban ser seguidas a la vez por los contables y por los ordena-
dores, para que un encajonamiento o un desencajonamiento se pueda consi-
derar como vlido.
En una definicin jurdica moderna se expresa: que los ingresos y los
egresos son las operaciones financieras, que tienen por efecto, salvo cuando
ellas se compensan mutuamente, acrecentar o reducir las disponibilidades de
~n~ persona moral. En la legislacin francesa de 1953 de esta materia se
IndIca: Artculo 1:> "Las reglas de la contabilidad pblica tienen por objeto
~eterminar las obligaciones y las responsabilidades de los ordenadores de los
Ingresos pblicos) de los ordenadores de los egresos pblicos y de los conta-
bies pblicos."
"La facultad de revisin de la cuenta pblica corresponde al Congreso
de la Unin, de acuerdo con el artculo 65 de la Constitucin, el cual en su
perodo normal de sesiones debe revisar la cuenta pblica del ao anterior,
97
7. II
98 ANDRS SERRA ROJAS
que ser presentada a la Cmara de Diputados." Tal fue el criterio del cons-
tituyente de 1917. (Tomo 1, pgina 227.)
Otros preceptos de la Constitucin establecen un criterio de competencia
diferente al anterior. Desde luego en 1857, la nica Cmara conoca de esta
materia de acuerdo con el artculo 72, fraccin A. VI. En la actual Consti-
tucin, el artculo 74 otorga a la Cmara de Diputados la facultad de revisar
la cuenta pblica del ao anterior, por medio de una comisin de su seno,
el exacto desem peo de las funciones de la contadura mayor y nombrar los
jefes y dems empleados de esa oficina. La ley de la contadura sigue este
criterio y lo reglamenta en el mismo sentido.
de economa mixta o descentralizada, en los casos en que las leyes especiales que
las rijan no lo encomienden a otro rgano o persona.
ViII. Conciliar con los resultados de la contabilidad de la Federacin, los de
las contabilidades de las instituciones o empresas de economa mixta o descentra-
lizada.
IX. Formar la cuenta pblica anual.
X. Tramitar las gestiones y proposiciones de cancelacin de crditos que ha-
gan las oficinas de servicios generales o sus dependencias, bien para someter al
acuerdo del secretario lo que proceda, o para dictar la resolucin definitiva corres-
pondiente.
la forma establecida por esta ley, por sus disposiciones reg-lamentarias y por aque-
llas que dicte la contadura de la Federacin. de acuerdo con su competencia;
11. Rendir sus cuentas en la forma y dentro de los trminos sealados en las dispo-
siciones indicadas; LlI. Solventar las observaciones que les formule la contadura
al glosar sus cuentas; IV. Acatar las rdenes e instrucciones que en casos particu-
lares les dirija la contadura, en relacin con las funciones de que trata esta ley.
(Art. 9.)
l. EL EMPRSTITO
1 El emprstito puede ser interno o externo, ya que en unos casos el Estado recurre
al ere'd'Ita ll1terno
. del pas o al exterior, emitiendo ttulos de la d eu d a publilea, que se
cubren en d e t ermma d os plazos y devengan Ciertos
. .
mtercses. .
v p're~upuesto de egresos de la Federacin para el ao de 1974. Secretara de Hacienda
, CredIto Pblico. Mxico. D. O. F. del XII-31-1973. 2 vols,
105
106 ANDRS SERRA ROJAS
los ttulos emitidos, y con frecuencia, con dispensa total o parcial del pago
de intereses o de su reembolso inmediato.
Se ha pensado por algunos autores que la emisin de papel moneda de
circulacin obligatoria es una variante del emprstito forzado.
"En general se acusan las deudas siguientes: flotantes, se emite por el Tesoro
dentro del ejercicio de cada presupuesto para atender a las diferencias del venci-
miento entre los crditos activos y pasivos del mismo y suplemento del crdito y
crditos extraordinarios; se extingue con el presupuesto a que se refiere. Si el
Estado se obliga a devolver el capital en plazos determinados, la deuda es amorti-
zable; si se omite ese plazo la deuda es perpetua: cuando el acreedor se encuentra
personalmente determinado, la deuda es nominativa; cuando se entiende por acreedor
al tenedor de un documento de crdito, la deuda es al portador. Se llama deuda
interior cuando la obligacin se ha de cumplir dentro de la nacin y exterior si
fuera de ella. La deuda puede ser con o sin inters; en el primer caso los intereses
se pagarn por trimestres vencidos." Pedro Guillermo AItamira. Curso de Derecho
administrativo. Ed. Depalma. Pgina 573.
"Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar emprstitos sobre
el crdito de la nacin, para aprobar esos mismos emprstitos y para reconocer )'
mandar pagar la deuda nacional. Ningn emprstito podr celebrarse sino para la
ejecucin de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos p-
blicos, salvo los que se realicen con propsitos de regulacin monetaria, las opera-
ciones de conversin y los que se contraten durante alguna emergencia declarada
por el Presidente de la Repblica en los trminos del artculo 29." 3
"Para los efectos del presupuesto, la deuda pblica comprende las obli-
gaciones provenientes de adeudos contrados dentro de las asignaciones presu-
puestales, durante el ejercicio para el cual fueron fijadas, no satisfechos a la
terminacin del propio ejercicio, y los reconocidos expresamente por el Con-
greso de la Unin." 4
Por lo que se refiere a los aspectos econmicos generales de la deuda p-
blica en Mxico, recomiendo la obra de Roberto Anguiano Equihua, Las fi-
nanzas del sector pblico en Mxico. Textos Universitarios. UNAM, cuyo
captulo XX, pgina 322 analiza las "caractersticas distintivas del crdito
pblico en relacin con los gastos e ingresos fiscales. Lmites econmicos de
la deuda pblica interna. Capacidad de endeudamiento externo. Tendencias
de la deuda pblica en Mxico."
La Ley General de Deuda Pblica (D. O. F., del 31 de diciembre de 1976,
dispone:
Art, }Q "Para los fines de esta ley, la deuda pblica estar constituida por las
obligaciones de pasivo, directas o contingentes derivadas de financiamientos y a car-
go de las siguientes entidades:
1. El Ejecutivo Federal y sus dependencias;
JI. El Departamento del Distrito Federal;
III. Los organismos descentralizados;
IV. Las empresas de participacin estatal mayoritaria;
El artculo 73, fraccin VIII, faculta al Congreso de la Unin: "Para dar bases
s??re las cuales el Ejecutivo pueda celebrar emprstitos sobre el crdito de la na-
Clon, para aprobar esos mismos emprstitos y .para reconocer y mandar pagar la
deuda nacional. Ningn emprstito podr celebrarse sino para la ejecucin de obras
que directamente produzcan un incremento en los ingresos pblicos, salvo los ~ue
se realicen con propsitos de regulacin monetaria, las operaciones de conversin
y los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el Presidente de
la Repblica en los trminos del artculo 29."
Por lo que se refiere a las Entidades Federativas, el artcul? l! 7 fracci~? V.I~I
d,e la Constitucin, dispone que los Estados no pueden en nmgun caso: ~mJt.Ir
tltu!os de deuda pblica pagaderos en moneda extranjera o ~uera del terntono
n.aclOnal contratar directa o indirectamente prstamos con gobiernos de otra~ na-
CIones, o contraer obligaciones en favor de sociedades o particulares extranjeros,
cuando haya de expedirse ttulos o bonos al portador o tra~smisi?les por endo~.
~os Estados y los Municipios no podrn celebrar emprstitos SIn? para la eJe-
CUCIn de obras que estn destinadas a producir directamente un Incremento en
sus respectivos ingresos."
110 ANDRS SERRA ROJAS
Artculo 5'1 La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico tendr adems las si-
guientes facuItades:
1. Contratar directamente los financiamientos a cargo del Gobierno Federal en
los trminos de esta ley.
II. Someter a la autorizacin del Presidente de la Repblica las emisiones de
bonos del Gobierno Federal que se coloquen dentro y fuera del pas. las cuales
podrn constar de una o varias series que se pondrn en circulacin en la opor-
tunidad en que el Ejecutivo Federal lo autorice, a travs de la Secretara. Estas emi-
siones constituirn obligaciones generales directas e incondicionales de los Estados
Unidos Mexicanos, de acuerdo con los trminos fijados en las actas de emisiu o
en los documentos contractuales respectivos. Sus dems caractersticas sern sealadas
por la misma Secretara al suscribir las actas de emisin o los documentos contrac-
tuales mencionados.
Los ttulos que documenten las emisiones que se coloquen en el extranjero. ad-
quiridos por extranjeros no residentes en el pas, no causarn impuesto alguno. La
Secretara de Hacienda podr extender este tratamiento a los agentes financieros del
Gobierno Federal, cuando stos realicen emisiones por cuenta del propio gobicrno.
III. Tomar' las medidas de carcter administrativo relativas al pago del prin-
cipal, liquidacin de intereses, comisiones, gastos financieros, requisitos y formali-
dades de las actas de emisin de los valores y documentos contractuales respectivos
que se deriven de los emprstitos concertados, as como la reposicin de los valores
que documenten obligaciones en moneda nacional y extranjera y para su cotizacin
en las bolsas de valores extranjeras y nacionales. Podr tambin convenir con los
acreditan tes en la constitucin de fondos de amortizacin para el pago de los va-
lores que se rediman.
IV. Autorizar a las autoridades mencionadas en las fracciones II a VI del Ar-
tculo 1Q para la contratacin de financiamientos.
V. Llevar el registro de la deuda del sector pblico federal.
Artculo 6Q Las entidades del sector pblico federal requerirn la autorizacin
pr:~ia de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para efectuar negociaciones
ofICIales, gestiones informales o exploratorias sobre la posibilidad de acudir al mer-
cado externo de dinero y capitales.
Para obtener esta autorizacin debern proporcionar a dicha Secretara sus pro-
gran?~s financieros anuales y de mediano y largo plazo, as como la dems infor-
maClon que se les solicite, a fin de determinar sus necesidades de crdito.
. Artculo 7Q El manejo que hagan las entidades de recursos provenientes de
~lllanciamientos contratados en los trminos de esta ley, ser supervisado por la
SeCretara de Hacienda y Crdito Pblico la que podr coordinarse con la Secre-
t;ra de Estado o el Departamento Administrativo al que corresponda el sector
respectivo.
ArtCUlo 8Q Los financiamientos que la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
Contrate o autorice debern estar comprendidos en el programa financiero elabo-
rado en los trminos del captulo III de esta ley y en el programa general de deuda.
~or lo que se refiere a los emprstitos, stos han adquirido tal impor-
tanCia, que forman, normalmente incorporados a las finanzas pblicas, uno
de los renglones ms importantes de los ingresos de la Federacin, no como
~emedios extraordinarios o de auxilio, sino como una fuente normal de
lIlgresos.
112 ANDRS SERRA ROJAS
Artculo 17. El Ejecutivo Federal y sus dependencias slo podrn contratar finan-
ciamientos a travs de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. El Departa-
mento del Distrito Federal,' los organismos descentralizados, empresas de participa-
cin estatal mayoritarias, las instituciones y organizaciones auxiliares nacionales de
crdito, las nacionales de seguros y fianzas y los fideicomisos a que se refiere el ar-
tculo IQ, slo podrn contratar financiamientos con la autorizacin previa de la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Artculo 18. Los proyectos a cargo de las dependencias del Gobierno Federal
que requieran financiamientos para su realizacin, debern producir los recursos
s~ficieIltes para su realizacin y las obligaciones que se asuman, en razn de que
dl~os financiamientos, no debern ser superiores a la capacidad de pago de las
entIdades del sector pblico que los promuevan.
Artculo 23. Las entidades acreditadas, ya sean del Gobierno Federal o del sector
paraestatal, llevarn los registros de los financiamientos en que participen conforme
a las reglas que seale la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Debern adems
proporcionar a la misma Secretara, toda la informacin necesaria para llevar a
cabo la vigilancia que le compete respecto a la aplicacin de los -recursos prove-
nientes de financiamientos autorizados, con la periodicidad y en la forma que dicha
Secretara determine.
Artculo 24. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico vigilar que se in-
cluyan en los presupuestos de las entidades del sector pblico los montos necesa-
rios para satisfacer puntualmente los compromisos derivados de la contratacin de
financiamientos en los trminos de los artculos 2Q y 17 de esta Ley.
Artculo 25. Las entidades del sector pblico prestarn todo gnero de faclida-
DERECHO ADMINISTRATIVO 115
In. Proponer las medidas de coordinacin de las entidades del sector pblico
fede: al en todo 10 que se refiere a captacin de recursos externos para las mismas,
c~nSlderando lineamientos de negociacin sobre las condiciones generales de los er-
dltos externos que se pretendan contratar.
116 ANDRS SERRA ROJAS
IV. Estudiar los programas de financiamientos externos para las entidades del
sector pblico federal con criterios de oportunidad y prelacin.
V. Conocer y opinar sobre los estudios que se refieran a la deuda externa del
sector pblico federal y recomendar polticas para mantenerla dentro de la capaci-
dad de pago de dicho sector y del pas.
VI. La comisin asesorar a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico sobre
el monto de financiamiento externo que las entidades del sector pblico contraten
anualmente.
VII. En general todos aquellos que permitan asesorar debidamente a la Secre-
tara de Hacienda y Crdito Pblico en el manejo de la deuda externa de las enti-
dades del sector pblico y las que le sealen esta ley y otros ordenamientos.
Para la programacin de los financiamientos la Secretara de Hacienda y Cr-
dito Pblico podr tomar en cuenta la opinin de la Comisin.
BIBLIOGRAFA
Jeze, Gastn. Cours de Finances Publiques. Pars. 1931. Pgs. 239 y ss.
Lanz Duret, Miguel. Derecho constitucional mexicano. 1931. Pg. 137,
Son importantes los artculos que la prensa nacional public de los ahogados Al-
fonso Noriega Jr., Narciso Bassols, Ignacio Garda Tllez y otros m.is sob.re
el tema de los crditos a las instituciones descentralizadas.
Ley de Crdito Pblico de Venezuela. Boletn del Instituto de Derecho Comparado
de Afxico. Ao XII, enero-abril. 1960, nm. 37.
Pago de la vieja deuda pblica exterior. El mercado de Valores. Ao XX, nm. 20,
16 de marzo de 1960, pgina 245.
CAPTULO 1
---
Los elementos del patrimonio del Estado, concebidos como una conse-
cuencia necesaria de su personalidad jurdica, son:
. 1 Antonio de Ibarrola. Cosas y Sucesiones. 3<' ed, 1972, pg. 33 Y ss, Cap. I. El Pa-
trunonio. Editorial Porra, S. A.
Ernesto Gutirrez y Gonzlez. "El Patrimonio pecuniario y moral o derechos de la
personalidad. Ed. Cajica JI'. Puebla. 1971. Cap. 1, pg. 13 Y ss,
121
122 ANDRS SERRA ROJAS
Art. 48 constitucional:
"Las islas, los cayos y arrecifes de los mares adyacentes que pertenezcan al
territorio nacional, la plataforma continental, los zcalos submarinos de las islas.
de los cayos y arrecifes, los mares territoriales, las aguas martimas interiores y
e~ espacio situado sobre el territorio nacional, dependern directamente del go-
bIerno de la Federacin, con excepcin de aquellas islas sobre las que hasta la
fecha hayan ejercido jurisdiccin los Estados."
--
lo rnismo que los municipios de toda la Repblica, tendrn capacidad plena
2 Felipe Tena Ramrez. Der. Consto Mex, XI ed., pgs. 183 ss,
Ulises Schimtt Ordoez. El sistema de la Constitucin Mexicana. 1971. Ed. Porra.
pgs. 42 ss.
3~ Enrique Gonzlez Flores. Manual de Derecho Constitucional. Textos universitarios.
ed, 1969. Pgs. 49 ss.
. Campillo. Tratado elemental de derecho constitucional Mexicano. Jalapa. T. L, p-
gInas 824 ss,
124 ANDRS SERRA ROJAS
para adquirir y poseer todos los bienes races necesarios para los servicios
pblicos."
El territorio comprende las partes de la superficie terrestre slidas y l-
quidas, tales como la superficie terrestre, ros, lagos, mares interiores, lagu-
nas, en las cuales est permanentemente establecida la poblacin: adems, el
espacio, el subsuelo, las playas, la zona martima, el mar territorial, la pla-
taforma continental, el zcalo submarino, el lecho del mar. La zona exclusiva.
La vida econmica y social de la poblacin se subordina a las caracters-
ticas que ofrece el territorio, que segn HeIler "es la condicin geogrfica
del obrar estatal, es decir, el Estado como universal unidad de accin y deci-
sin en su territorio, se basa en una comunidad de destino de la tierra".
La poblacin se ve apremiada por necesidades materiales y culturales
cuya satisfaccin el medio fsico le proporciona. El territorio proporciona al
hombre la riqueza que contiene, formada por un conjunto de bienes nece-
sarios para la vida de relacin. Toda la superficie del planeta est parcelada
y como sus productos son diferentes, la vida internacional se hace ms com-
pleja.
El territorio es, por tanto, la fuente que proporciona al hombre los bienes
que son indispensables para la realizacin de sus fines.
Tiene razn el profesor Federico Puig Pea (Nueva enciclopedia jurdica, Seix,
Barcelo?a. Tomo VII, pg. 732) al afirmar: " ... siempre resultar que el dominio
es la piedra angular de todo el desarrollo jurdico de este mundo, que nos sirve
de medio para la satisfaccin de las exigencias humanas ... "
DERECHO ADMINISTRATIVO 125
"La propiedad de las tierras yaguas comprendidas dentro de los lmites del
territorio nacional, corresponde originariamente a la nacion, la cual ha tenido y
tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo
la propiedad privada."
--
a los particulares, sujeta al rgimen jurdico que sta determina."
3
4
Sem, [tul, de la Fed, Tomo XXXIII, pgs. 2721, 5'1- poca.
Pastor Rouaix. Gnesis de los artculos 27 y 123 de la Constitucin de 1917. Pue-
bla 1945, pgs. 146 ss,
Edmundo O'Gorman. Breve historia de las divisiones territoriales de Mxico. 1937.
126 ANDRS SERRA ROJAS
J, EL PRINCIPIO DE EXTRATERRITORIALIDAD
"El Estado, de acuerdo con los intereses pblicos internos y los principios de
reciprocidad, podr, a juicio de la Secretara de Relaciones, conceder autorizacin
a los Estados extranjeros, para que adquieran, en el lugar permanente de la resi-
dencia de los poderes federales, la propiedad privada de bienes inmuebles necesa-
nos para el servicio directo de sus embajadas y legaciones."
"Hay que distinguir con rigor entre el derecho del diplomtico a la inviola-
b.ili~tad, por un lado, y la extraterritorialidad por otro. Mientras la extraterrito-
nahdad tiene por objeto una abstencin -non facere- del Estado ante el cual
el diplomtico est acreditado, la inviolabilidad impone a dicho Estado una accin,
f~cere, a saber una proteccin especial contra ataques ilcitos. La extraterritoria-
lidad como certeramente viera Beling, protege al diplomtico contra un proceder
de .~anos estatales por lo dems lcito, o sea contra una vis justa sive judicialis;
la inVIOlabilidad, contra una conducta punible, es decir, una vis injusta." (Alfredo
Verdrs. Derecho internacional pblico. Ed. Aguilar, pg. 250.) 5
. ~l, dominio del Estado comprende las cosas o bienes susceptibles d.e apro-
placlOn, que el Estado destina a la satisfaccin de las necesidades pblicas y a
las particulares del mismo, bajo la clasificacin y rgimen jurdico que la
COnstitucin y las leyes establecen.
El dominio nacional o dominio del Estado es una expresin muy amplia
que comprende todos los bienes corporales e incorporales, muebles e inmue-
bles, que pertenecen a las diversas entidades pblicas, sometidos a un rgimen
de derecho pblico y slo por excepcin a un rgimen de dere~o privado.
. El Estado tiene sobre sus bienes un verdadero derecho de propiedad, pero
Sl~mpre proyectndolo hacia el inters general. Una propiedad con un conteo
nIdo dive~so al concepto tradicional de propiedad. C. C. Art. 765. .
--
Los bienes que comprenden el dominio nacional quedan sometidos a la
6 El problema de los territorios fue muy interesante, ya que aparecen como organismos
federales (centralizados, desconcentrados, poltica y administrativamente), que no eliminan
la jerarqua administrativa. Vanse estos preceptos constitucionales; Art, 27 Consto prrafo
VII, inciso 6 en su parte relativa: "Los territorios tendrn plena capacidad para adquirir
y poseer todos los bienes races necesarios para los servicios pblicos." Art. 43 Consto
Son partes integrantes de la Federacin. Art. 45 con su extensin territorial y lmites.
Art, 73, fraccin I de la Consto Pueden convertirse en Estados con una poblacin de
ochenta mil habitantes y elementos necesarios para proveer a su existencia poltica. Frac'
cin VI, 2" Y 3" parte: tendrn un gobernador, dependiente directamente del Presidente,
se dividirn en municipalidades y el gobernador acuerda con el Presidente.
7 El dominio pblico es el conjunto de bienes sometidos a un rgimen jurdico sus-
tancialmente distinto al que rige el dominio privado, B. Villegas Basavilbaso. Ob. cit-.
pg. 88. T. I.
Para Carda Oviedo el bien de dominio pblico se caracteriza: 1) Que el bien se apli-
que a UI!! fin social o sea el criterio de utilidad pblica; 2) Que el titular de tal derechO
sea un rgano de la Administracin.
Vase el Decreto que reforma los prrafos cuarto, quinto, sexto y sptimo, fraccin 1
DERECHO ADMINISTRATIVO 129
9. II
130 ANDRS SERRA ROJAS
regimen exorbitante que los libre de las asechanzas de que pueden ser objeto
esos bienes.w
La adquisicin de bienes por la Federacin se realiza en diversas formas,
todas ellas sometidas al rgimen de derecho pblico> aunque en algunas de
ellas la ley remita al derecho privado como supletorio. Esas formas pueden
ser: expropiacin, decomiso, requisicin, reversin, adjudicacin, nacionaliza-
cism, descubrimiento y suministro. Las formas supletorias son todas las que
cscablece el Cdigo Civil, con las limitaciones que establecen las mismas leyes
administrativas. Tal es el caso de la prescripcin en la cual la ley general
de bienes nacionales ampla los trminos de la misma.
Podremos tambin comprobar, que en lugar de ese rgimen de derecho
pblico, otros bienes del Estado estn sometidos a normas, incluso las del
Cdigo Civil, que hacen suponer que la propiedad del Estado sobre esos
bienes, es de la misma naturaleza que la propiedad del derecho privado.
Por ltimo, aunque las legislaciones administrativas, en algunos casos
corno la nuestra, remitan por excepcin al derecho privado, la tendencia mo-
derna es obligar al terico del derecho administrativo oriente al legislador a
formular una adecuada)' diversa reglamentacin de esos bienes.!"
El artculo l? de la ley general de bienes nacionales ordena:
--
.
CIOsa
En Francia este rgimen de derecho pblico es materia de la competencia contcn-
15
de los tribunales administrativos.
16 Andr de Laubadere Derecho administrativo. 1957, pg. 701.
A este respecto entiende que de una manera general, todas las dependencias del
dominio del Estado estn sujetas a reglas especiales que se fundan en nociones completa-
mente diferentes a las que sirven de base a la propiedad privada, Der. Ad, T. IV, pg. 24.
130 ANDRS SERRA ROJAS
rgimen exorbitante que los libre de las asechanzas de que pueden ser objeto
esos bienes.l"
La adquisicin de bienes por la Federacin se realiza en diversas formas,
todas ellas sometidas al rgimen de derecho pblico> aunque en algunas de
ellas la ley remita al derecho privado como supletorio. Esas formas pueden
ser: expropiacin> decomiso, requisicin, reversin, adjudicacin, nacionaliza-
cion, descubrimiento y suministro. Las formas supletorias son todas las que
establece el Cdigo Civil, con las limitaciones que establecen las mismas leyes
administrativas. Tal es el caso de la prescripcin en la cual la ley general
de bienes nacionales ampla los trminos de la misma.
Podremos tambin comprobar, que en lugar de ese rgimen de derecho
pblico, otros bienes del Estado estn sometidos a normas, incluso las del
Cdigo Civil, que hacen suponer que la propiedad del Estado sobre esos
bienes, es de la misma naturaleza que la propiedad del derecho privado.
Por ltimo, aunque las legislaciones administrativas, en algunos casos
como la nuestra, remitan por excepcin al derecho privado, la tendencia mo-
derna es obligar al terico del derecho administrativo oriente al legislador a
formular una adecuada y diversa reglamentacin de esos bienes.t"
El artculo l'? de la ley general de bienes nacionales ordena:
INTRODUCCIN
--
los bienes de dominio pblico: 1
133
134 ANDRS SERRA ROJAS
"En vista de la confusin de las disposicions legales, a travs de la cual tiene que
abrirse paso trabajosamente el criterio y la gestin del gobierno para el despacho de los
asuntos relativos a bienes inmuebles de propiedad federal, la Secretara de mi cargo, mo-
vida por el deseo de que cuanto antes desaparezca ese irregular estado de cosas que
perjudica los intereses pblicos y constituye una seria imperfeccin administrativa, recab
acuerdo del seor Presidente de la Repblica para someter a las cmaras legisladoras el
adjunto proyecto de ley, en el que se establece, con respecto a las autoridades de la
Federacin, la condicin legal de dichos bienes, se clasifican stos y se proponen diversoS
preceptos que ataen a su rgimen interior, a su destino, conservacin y vigilancia, as
como a los contratos de que pueden ser objeto."
"El tenor del proyecto de ley no deja duda, de su ndole meramente administrativa
y en efecto, ese carcter quiso darle el Ejecutivo, porque, a su juicio, no debe tocarse
en esta vez el punto relativo a jurisdiccin federal sobre inmuebles nacionales, tomando
la palabra jurisdiccin en su acepcin ms alta, supuesto que, considerada con esa amplitud
tiene que ser objeto de otra iniciativa que presentar oportunamente la Sra. de Goberna-
cin, reglamentando el nuevo artculo 125 de nuestra Carta fundamental."
DERECHO ADMINISTRATIVO 135
--
titUCional.
--
VIII. Asesorar militarmente la construccin de toda clase de vas de comuni-
ca "
con terrestres y areas.
legal o por error, dolo o violencia, que perjudiquen o restrinjan los derechos de
la nacin, sobre los bienes de dominio pblico o los intereses legtimos de tercero; '1
VI. En general, dictar las disposiciones que demande el cumplimiento de esta
ley o de las dems especficas a que estn sometidos los bienes de dominio pblico.
Las facultades que este artculo seala se ejercern por conducto de la Secre-
tara o Departamento de Estado a que por ley corresponda el ramo '1 a falta de
disposicin expresa, por la Secretara del Patrimonio Nacional."
"Cuando a juicio del Ejecutivo exista motivo que lo amerite. podr abstenerse
de dictar las resoluciones o de seguir los procedimientos a que se refiere el artcu-
lo anterior, y ordenar al Ministerio Pblico que someta el asunto al conocimiento
d~ los tribunales. Dentro del procedimiento podr solicitarse la ocupacin admi-
llIstrativa de los bienes de conformidad con lo establecido en el artculo 27 cons-
titucional. Los tribunales decretarn de plano la ocupacin." Artculo 11 de la ley.
"Las resoluciones a que se refiere el artculo 10 podrn ser reclamadas ante la
autoridad administrativa, de acuerdo con lo que establezcan las leyes aplicables. A
falta de disposicin en dichas leyes o cuando las mismas sean insuficientes, se estad
a las siguientes reglas:
L. Quien sufra un perjuicio individual directo y actual, podr oponerse ante
la misma autoridad que haya dictado la providencia. .,' .
n. Las instancias, debern promoverse dentro de los qUlllce das sigUientes
a~ de la notificacin al opositor o del inicio de la ejecucin, cuando no haya ha-
bido notificacin'
II~. Salvo ca;os urgentes de evidente inters pblico a juicio de la. aut~ridad,
sta, lllterpuesto el recurso, deber suspender la ejecucin de la resolUCin lm~ug'
nada, previo el otorgamiento de la garanta bastante que al recurrente se senaIe
y tomar las medidas adicionales que fueren necesarias para salvaguarda de los
Intereses nacionales'
IV. Interpuesto' el recurso se comunicar al tercero interesado, si lo hubiere,
y se conceder un trmino de treinta das para pruebas. Es admisible toda clase
de pruebas, salvo la confesional.
140 ANDRS SERRA ROJAS
SECCIN PRIMERA
La Constitucin nos fija un criterio sobre la naturaleza de los bienes de uso co-
mn: Art. 132. "Los fuertes, los cuarteles, almacenes de depsito y dems bienes
inmuebles destinados por el Gobierno de la Unin al servicio pblico o al uso
comn, estarn sujetos a la jurisdiccin de los poderes federales en los trminos
que establezca la ley que expedir al Congreso de la Unin; mas para que lo estn
igualmente los que en lo sucesivo adquiera dentro del territorio de algn Estado,
ser necesario el consentimiento de la legislatura respectiva."
Art, 19. "Todos los habitantes de la Repblica pueden usar de los bienes de
uso comn, sin ms restricciones que las establecidas por las leyes y los reglamen-
tos administrativos. Para aprovechamientos especiales sobre los bienes de uso comn,
se requiere concesin otorgada con las condiciones y requisitos que establezcan
las leyes."
DERECHO ADMINISTRATIVO 141
2. EL ESPACIO NACIONAL
Marcel Waline nos habla del pretendido dominio areo y nos dice a este respec-
to, que se alude algunas veces en derecho internacional pblico al dominio areo.
En realidad la expresin es impropia. Ella designa el espacio atmosfrico corres-
pondiente al territorio y al mar territorial, donde se ejerce la competencia del
Estado, competencia principalmente de polica. Y concluye el autor, que es nece-
sario no confundir los derechos ejercidos en virtud de la dominialidad que se
asemejan al derecho de la propiedad, con una competencia poltica, legislativa o
de polica.?
El problema del espacio es uno de los temas dominantes en la Organizacin
de las Naciones Unidas, que realiza esfuerzos para conciliar los diversos criterios
e intereses de los Estados modernos. No puede decirse que se hubiera llegado a
un acuerdo conciliatorio, sino que por el contrario, el problema del espacio areo
es cada da ms complejo e incierto por los adelantos cientficos modernos, y por
los sistemas irreconciliables que no encuentran el justo medio de convivencia pa-
cfica. El espacio borra fronteras y crea incertidumbres e inseguridades.tv
El mar tertorial comprende una zona del mar adyacente a las costas de un
Estado soberano, de anchura diferente, que ha sido objeto de numerosas controver-
sias internacionales.
En el siglo pasado se fij con frecuencia el lmite de tres millas. Nuestro pas
tom como base en sus Tratados de lmites la "de tres leguas fuera de tierra". En
este siglo la ley de bienes inmuebles de la Federacin precis la distancia de tres
millas martimas (arts. 4 y 5), agregando que "la vigilancia y jurisdiccin de las
autoridades federales podr extenderse en el mar, en materia fiscal, hasta una dis-
tancia de veinte kilmetros contados desde la lnea de la marea ms baja en las
costas de la Repblica".
La Constitucin de 1917 subordin, en el arto 27, pr. V la extensin que las aguas
de los mares territoriales a la extensin y lmites que fija el Derecho Internacional.
La Ley de bienes inmuebles de la Federacin fue reformada en el articulo 4e;>
para fijar una nueva extensin: "el mar territorial hasta la distancia de nueve
millas martimas (16,668 metros) contados desde la lnea de la marea ms baja".
Una nueva reforma a la Ley General de Bienes Nacionales de 1944 ofreci una nueva
redaccin del texto.
El artculo 27 constitucional reformado, prrafo quinto, se refiere a esta ma-
teria, en estos trminos: 11
"Son propiedad de la nacin las aguas de los mares territoriales en la exten-
sin y trminos que fije el derecho internacional; las aguas marinas interiores;
las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente
con el mar ... "
El artculo 42 constitucional reformado enumera entre los elementos del territo-
rio nacional (territorio sumergido):
Fraccin V. "Las aguas de los mares territoriales en la extensin y 'trminos
que fije el derecho internacional y las martimas interiores."
El artculo le;>, fraccin 1 de la ley de vas generales de comunicacin enumera
entre las vas generales de comunicacin: 1. El mar territorial, en la extensin y
trminos que establezcan las leyes y el derecho internacional.
El arto 18, frac. n de la ley general de bienes nacionales (decreto que reforma el
primero y segundo prrafos de la frac. n del arto 18 de la ley general de bienes na-
cionales: D. O. F. del 26 de diciembre de 1969), clasifica entre los bienes de uso comn.
n. El mar territorial hasta una distancia de doce millas marinas (22,224 me-
tros) , de acuerdo con lo dispuesto por la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, las leyes que de ella emanen y el Derecho internacional. Salvo lo dis-
puesto en el prrafo siguiente, la anchura del mar territorial se medir a partir
~e la l~nea de bajamar de las costas y de las islas que forman parte del territe-
no nacional,
"En los lugares en que la costa del territorio nacional tenga profundas aber-
11 Harthingh France de. "Les conceptions sovitiques du droit de la mer". 1960. Bt. de
Droit Intern. Pars. Lib. Gen. Droit. et de Jur. 1 v, 198 pginas.
Alfonso Garda Robles. La conferencia de Ginebra y la anchura del mar territorial.
Mxico, 1959.
Sergio Gutirrez Olivo. Mar territorial y derecho moderno. Ed. Jurdica de Chile
1955. 1 v, 132 pgs.
DERECHO ADMI:NISTRATIVO 145
turas o escotaduras o en las que haya una franja de islas a lo largo de la costa si-
tuadas en su proximidad inmediata, podr adoptarse como mtodo para trazar la
lnea de base desde la que ha de medirse el mar territorial, el de las lneas de
base rectas que unan los puntos mis adentrados en el mar. El trazado de esas lneas
de base no se apartar de una manera apreciable de la direccin general de la
costa y las zonas de mar situadas del lado de tierra de esas lneas, estarn suficien-
temente vinculadas al dominio terrestre para estar sometidas al rgimen de las
aguas interiores. Estas lneas podrn trazarse hacia las elevaciones que emerjan en
bajamar, cuando sobre ellas existan faros o instalaciones que permanezcan cons-
tantemente sobre el nivel del agua o cuando tales elevaciones estn total o par-
cialmente a una; distancia de la costa firme o de una isla que no exceda de la an-
chura del mar territorial. Las instalaciones permanentes ms adentradas en el mar.
que formen parte integrante del sistema portuario, se considerarn como parte de
la costa para los efectos de la delimitacin del mar territorial."
Es conveniente mencionar el artculo tercero transitorio de la misma reforma al
artculo 18, fraccin II de la ley que dispone: "El presente decreto no afecta los
convenios ya concertados o que lleguen a concertarse de acuerdo con el artculo 39
transitorio de la ley sobre la zona exclusiva de pesca del 11 de diciembre de 1966,
publicados en el D. O. F. del 20 de enero de 1967."
Adems debemos aludir a la reforma del Golfo de California. Decreto por el
que se delimita el mar territorial mexicano en el interior del Golfo de California.
D. O. F. del 30 de agosto de 1968.
Diversas convenciones internacionales regulan los problemas relativos al mar
territorial y la zona contigua. sin que pueda decirse qUl; se han resuelto los pro-
blemas ms discutidos por los Estados.
La Convencin sobre el mar territorial y la zona contigua fue firmada en Gine-
bra el 29 de abril de 1958; la Convencin sobre la alta mar en la misma fecha; y
la. Convencin sobre pesca y conservacin de los recursos vivos de la alta mar, en la
misma fecha.
Convencin internacional para la seguridad de la vida humana en el mar de
1960. D. O. F., diciembre 28 de 1967.
. Finalmente, vemos con positiva simpata los esfuerzos que extienden en forma
Importante los lmites de sus mares territoriales, como una forma justa y razona-
ble de defender sus especies marinas, los bienes de la plataforma continental y la
seguridad de las propias naciones. El concepto de "Mar patrimonial es una tesis
mexicana encaminada a fijar una zona econmica exclusiva denominada Mar patri-
monial, con una extensin de 200 millas, sobre cuyos recursos mantendrn derechos
exclusivos los Estados ribereos".
La tesis de Mxico fue expuesta por el Presidente de la Repblica ante la Asam-
ble General de las Naciones Unidas el 5 de octubre de 1971, luego en el foro de
la Tercera UNCTAD en Santiago de Chile ellO de abril de 1972. Posteriormente el
7 de julio la Delegacin Mexicana expuso esta tesis en la sesin plenaria de la
Conferencia especializada de los Pases del Caribe sobre los Derechos del Mar. Vase
el Peridico El Da del 9 de junio de 1972. Tests y Docs.
Vase: Nuevos Tratados de lmites con E.U.A. del 23 de ,noviembre de 1970.
Tratado de Guadalupe de 1848. Tratado de la Mesilla del 30 de diciembre de
1853. Diversos Tratados con Guatemala, Ecuador, Suecia. Noruega. 4 Convencio-
nes en Ginebra: D. O. F. 27-II1-1965; Art, 5 del Cdigo Penal.
lO. U
146 ANDRS SERRA ROJAS
Entre los bienes de uso comn se cuenta con,12 (Ley general de bienes
nacionales) Art. 18, fraccin IV:
"Las playas martimas, entendindose por tales las partes de tierra que
por virtud de la marea cubre y descubre el agua, desde los limites de mayor
reflujo hasta los lmites de mayor flujo anuales."
La playa, nos dice Lozano,13 es la ribera del mar, esto es, todo el lugar o
espacio que cubren sus aguas en el tiempo que ms crecen con su flujo y
refl~jo, sea en invierno en verano: quousque maximus [luctus o mari per-
Ventt. Las Siete Partidas de Alfonso X, que trata de unificar la legislacin
hasta el ao de 1256, ponen la playa entre las cosas comunes de que todos
los ho~bres pueden aprovecharse; pero no puede ser su intencin mirarla
como llldependiente del imperio de la nacin a que pertenece.
5. LA ZONA MARTIMO-TERRESTRE
~.
I
148 ANDRS SERRA ROJAS
de tierra firme transitable, contigua a las playas del mar o a las riberas de
los ros, desde la desembocadura de stos en el mar, hasta el punto ro arriba
donde llegue el mayor flujo anual." 15 V. Las riberas y zonas federales de las
corrientes. (Ley Gral. B. Nac. Art. 18, fraccin VII.)
La resolucin del 20 de febrero de 1890 declar que la zona martima es
de propiedad pblica. Esta resolucin se fundaba en que las riberas del mar
formaban parte del dominio pblico. En el Derecho romano aparece consa-
grado este principio: Litora in quae populos romanus imperium habei,
populi Romani, esse orbitorw
tara de Guerra y Marina, una consulta sobre zonas martimas. Lozano. Diccionario, p-
gina 1157.
Jorge Vera Estaol, Cuestiones [urldicas constitucionales, pg. 23.
Aniceto Villamar. Leyes federales vigentes sobre tierras, bosques, aguas, ejidos, colo'
nizacin y gran registro de la propiedad. Mxico. Herrero Hnos. Edit., 1904, pg. 116.
Adems estas disposiciones: ley del 26 de marzo de 1894, artculo 14.
La ley de aguas de propiedad nacional de 1934, Art, 3 fraccin I. Las playas y zonas
maritimas, y en cuanto a la extensin el Art. 122.
15 El prrafo V del Art. 27 tambin alude a la zona martima.
16 Aparece del expediente de referencia que con apoyo en la Ordenanza de poblaciones
de Felipe 11, Real Orden del 10 de sepreabre de 1815 y circulares deL 5 de mayo de
1851, 13 de noviembre de 1868 y 17 de abril de 1883, que define la zona martima
precisando su extensin; en la ley del 5 de julio de 1888, que compete al Ejecutivo de la
Unin la polica y vigilancia de las vas generales de comunicacin, facultndolo para
reglamentar el uso pblico y privado de las mismas, especialmente en lo referente a la
pesca, buceo de perlas y al uso o aprovechamiento de los esteros y lagunas que se en'
cuentran en las playas de la Repblica, y en la ley del 26 de marzo de 1894; que prescribe
no puedan enajenarse ni estar sujetos a prescripcin, sino que permanezcan siempre del
dominio del gobierno federal las playas del mar, la zona martima, con una extensin
de veinte metros, contados desde la orilla del agua, en la mayor pleamar y zona de diez
metros en ambas riberas de los ros navegables y de cinco en los flotables, declarando,
asimismo, la inalienabilidad de los esteros, estanques y lagunas de propiedad nacional,
esa Secretara, por acuerdo del 28 de junio de 1897, comunicado al Jefe de' Puerto de
San BIas, el propio da tuvo a bien resolver que, por estar bajo el exclusivo dominio
de la Federacin los terrenos pertenecientes a la zona martima, los esteros navegables
y la zona situada en ambas riberas de los ros navegables y flotables, de que se ha hecho
mencin, a la misma Secretara corresponde administrar, por mediacin de los jefes de
Puerto, las repetidas zonas, y facult al de este empleo, en San BIas, a efecto de que
continuara expidiendo permisos para el corte de maderas en los terrenos comprendidO!'
dentro de las zonas antes dichas, siempre que aqullas se destinaran al uso personal de los
habitantes de la poblacin. Lozano. Diccionario, pg. 1157.
DERECHO ADMINISTRATIVO 149
17. Humberto Lpez Villamil. Plataforma continental y los problemas jurldicos del mar.
MadrId: 1958. 1 v.277 pgs.
FelIpe Alfin y Delgado. El mundo submarino y el derecho. Madrid. 1958. 1 v. 178 pgs.
F~ncesco Durante. La piattaforma litorale nel diritto internazionaleX, Milano Dott
A. GlUffr editore. 1955. 1 v. 311 pgs.
150 ANDRS SERRA ROJAS
18 Decreto que reforma los prrafos cuarto, quinto, sexto y sptimo, fraccin 1 del ar-
tculo 27, y los artculos 42 y 48 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexica-
nos. D. O. F. del 20 de enero de 1960.
Es conveniente agregar, que la nueva ley del petrleo. D. O. F. del 29 de noviembre
de 1958, incluy en su artculo 1, la plataforma continental, antes de la citada reforma de
enero de 1960.
DERECHO ADMINISTRATlVO 151
IX. "Los caminos, carreteras y puentes que constituyan vas generales de co-
municacin, con sus servicios auxiliares y dems partes integrantes establecidas en
la ley federal de la materia."
24 Jess Gonzlez Prez, "Los derechos reales administrativos". Rev. Eac. Der. En-jun.
1957. Nm. 25-26. "En general los derechos reales administrativos son los derechos reales
cuyo objeto son cosas del dominio pblico."
Vase adems como antecedente: Rigaud. La thorie des droits rels administrati],
Pars, 1914.
25 Guillermo Cabanellas. Diccionario de derecho usual. Pg. 171.
26 "La clasificacin ms amplia y general de los derechos de los individuos es aqulla
que los divide en derechos pblicos y derechos privados. Cada una de estas categoras de
derecho tienen un origen y un rgimen jurdico diferente, pues en tanto que los primeros
se generan por actos del Estado y se rigen por el derecho pblico, los segundos nacen de
actos de particulares y estn regulados por el derecho privado. Es natural, por tanto,
que la naturaleza jurdica de cada uno de esos derechos sea definida por la ley que los
norma, de tal manera que ser a las leyes de derecho pblico a las que les corresponda
det~r?Iinar la naturaleza de los derechos pblicos, y a las leyes civiles a quienes compete
claSificar y distinguir a los derechos privados. Es cierto que el derecho pblico, eximindose
de definir los derechos que regulan, puede remitirse a la ley comn para que los agrupe
e~ sus clasificaciones genricas: pero para que esto suceda, se requieren necesariamente
disposiciones expresas que vengan a cumplir el doble cometido de autorizar la aplicacin
de las leyes civiles y de circunscribir su radio de accin." Sem. Jud. de la Fed. Tomo 71,
pg. 931.
154 ANDRS SERRA ROJAS
27 De todos estos derechos cules deben incluirse bajo la rbrica de los "derechos
reales administrativos? Es posible una concepcin 'restringida, bien por razn de la exi
gencia del carcter pblico del sujeto titular, bien por el carcter demanial del objeto.
Empero, hay que entender que un derecho real debe calificarse de administrativo siempre
que, cualquiera que sea la naturaleza jurdica del sujeto o del objeto, presente peculiari-
dades respecto a su rgimen jurdico que contraste con el establecido por el Derecho
civil". Fernando Garrido Falla. Ob. cit., 2<1 ed. Vol. 11, pgs. 374-375.
28 Debemos insistir en que el Estado dispone de diversos medios para adquirir el
dominio privado tales como la ocupacin, por relaciones con los particulares, por ex'
propiacin y por abandono de la cosa en todas se originan derechos que no caen en el
campo del derecho privado.
DERECHO ADMINISTRATIVO 155
21l Rafael Rojina Villegas. Derechos reales y personales. Compaa General Editora, S. A
Mxico, 1942. 1 v. 79 pgs.
80 Eduardo PalIares. "Los derechos de patente, son reales?". Peridico El Universal
del 7 de febrero de 1942.
DERECHO ADMINISTRATIVO 157
~1 Alberto Vzquez del Mercado. Concesin minera y derechos reales. Porra, Hnos.
y Ca., distribuidores. Mxico. 1946, pg. 30 Y 144 las citas.
Francesco Carnelutti, Usurpacin de la propiedad industrial. Trad. de F. Apodaca
y O. Mxico, 1945.
158 ANDRS SERRA ROJAS
SECCIN SEGUNDA
diciones que las leyes prevean. Tratndose del petrleo y de los carburos de hidr-
geno slidos, lquidos o gaseosos, no se otorgarn concesiones ni contratos ni sub-
sistirn los que se hayan otorgado y la nacin llevar a cabo la explotacin de
esos productos, en los trminos que seale la ley reglamentaria respectiva. Corres-
ponde exclusivamente a la nacin generar, conducir, transformar, distribuir y abas-
tecer energa elctrica que tenga por objeto la prestacin de servicio pblico. En
esta materia no se otorgarn concesiones a los particulares y la nacin aprovechar
los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines," Art. 27, prrafo
VI de la Constitucin.
"El 'Congreso tiene facultad: Para legislar en toda la Repblica sobre hidro-
carburos, minera, industria cinematogrfica, comercio, juego con apuestas y sor-
teos, instituciones de crdito y energa elctrica, para establecer el Banco nico
de emisin en los trminos del artculo 28 de la Constitucin y para expedir las
. leyes del trabajo reglamentarias del artculo 123 de la propia Constitucin,"
11. Los sealados en los artculos 27, prrafos cuarto y quinto, 'Y 42, fraccin
IV de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
"Las concesiones sobre los bienes' de dominio directo cuyo otorgamiento auto-
riza el artculo 27 constitucional, se regirn por lo dispuesto en las leyes regla-
mentarias respectivas.s
Nos vamos a referir en particular a cada una de las distintas pocas que
atraviesa el rgimen de minera en sus aspectos legislatvos.s
3. LA LEGISLACIN ESPAOLA
3 Gropalli nos dice: por subsuelo se entiende aquella parte de la tierra que est
debajo del suelo y se profundiza -usque ad internos.
4 "Real cdula del 21 de agosto de 1784 sobre que los Exmos. Virreyes no se avoquen
las cosas de minas de derecho entre partes, sino que conozcan las justicias ordinarias de los
Distritos con recurso a las Audiencias de ellos." Dubln. T. 1, pg. 9.
5 Francisco Javier Gamboa. Comentario a las Ordenanzas de Minera. Edicin de la
Ciencia Jurdica. 1898. Mxico.
Santiago Ramrez. Noticia histrica de la riqueza minera. Oficina Tipogrfica de la
Secretara de Fomento. 1884. 1 v. 768 pgs.
DERECHO ADMINISTRATIVO 161
4. LA LEGISLACIN COLONIAL
11. Il
162 ANDRS SERRA ROJAS
Artculo 1. Las minas son propias de mi Real Corona, as por 'su naturaleza
y origen, como por su reunin dispuesta en ley 4')., Ttulo 13, Libro VI de la Nueva
Recopilacin.
"Sin separarlas de mi Real Patrimonio, las concedo a mis vasallos en propie-
dad y posesin de tal manera que puedan venderlas, permutadas, arrendarlas, do-
narlas, dejarlas en testamento o herencia o manda, o de cualquiera otra manera
enajenar el derecho, que en ellas les pertenezca en los mismos trminos que lo
posean, y en personas que puedan adquirirlo." Art. 2.
"Esta concesin se entiende bajo dos condiciones: la primera, que hayan de
contribuir a mi Real Hacienda la parte de metales sealada, y la segunda que han
de labrar y disfrutar las minas cumpliendo lo prevenido en estas ordenanzas, de
tal suerte que se entiendan perdidas siempre que se falte al cumplimiento de aque-
llas en que as se previniere y puedan concedrsele a otro cualquiera que por su
ttulo las denunciare."
En el ttulo V, se reglamentan los modos de adquirir las minas de los nuevos
descubrimientos, registros de vetas y denuncio de minas abandonadas o perdidas.
"La libertad del laboreo de las minas jams se cumpli en la Amrica espaola,
porque en virtud de la infeudacin que se reconoci al soberano de Castilla en
esos pases, toda mina se trabaj con permiso de los representantes de la Corona
imponiendo la obligacin al explotador de abonar al monarca el quinto de los
productos, en reconocimiento de su dominio radical en ellas; principio que sancion
la Real Cdula de 1526. Resulta que en la monarqua no exista una sola legisla-
cin minera, pues mientras en la metrpoli era libre el laboreo de las minas, en
los pases conquistados en Amrica slo se explotaban mediante real permiso." Mara
Becerra. Principios de la. Constitucin de 1917 relacionados con el subsuelo} ante-
cedentes doctrinales y legislativos, principios [undamentales contenidos en la Cons-
titucin en su versin original y cambios operados despus de 1917 en el mismo
texto constitucional. UNAM. Pg. 12.
Las ltimas disposiciones coloniales en materia de minera son: 2 de febrero
de l Sl I para la explotacin y comercio de las minas de azogue; y la Real Orden
del 18 de diciembre de 1818 sobre azogue.
6. LA CONSTITUCIN DE 1857
.8 "Sin que las Ordenanzas de 1784 quedaran propiamente derogadas, porque ninguna
legIslacin seria y completa se puso en su lugar, hubo un perodo de tiempo en que al
amparo del sistema federal, impropio, artificial, imposible y notoriamente perjudicial para
el pas, porque ha sido y es todava la causa de nuestro desequilibrio poltico, legislaron
algu.nas entidades sobre asuntos mineros." C. Trejo y Lerdo de Tejada. Derecho adminis-
tratIvo mexicano. Pg. 6. Mxico. Tip. ed. la Vda de Daz de Len. 1911.
~ Vase en la obra de Juan de la Torre. Guia para el estudio del derecho constitucional
meXIcano. Los antecedentes del XI Congreso que reform la fraccin. Pg. 79.
164 ANDRS SERRA ROJAS
Los extranjeros pueden adquirir la propiedad minera en los trminos y con las
restricciones con que las Leyes de la Repblica los consideran capaces de adquirir,
poseer y transmitir la propiedad comn; sometindose como los mexicanos, a las
prescripciones de esta ley ya las dems que se expidieren, relativas al ramo de mi-
nera. Artculo 6Q o
Son de exclusiva propiedad del dueo del suelo, quien por lo mismo, sin neceo
sidad de denuncia ni adjudicacin especial, podr explotar y aprovechar:
1. Los criaderos de las diversas variedades de carbn y piedra; no Las rocas
del terreno y materias del suelo, como calizas, pizarras, prfidos, basaltos, piedras
de construccin, tierras, arcillas, arenas y dems sustancias anlogas; IfI. Las sus-
tancias no especificadas en la fraccin n del artculo 1Q, que, se encuentren en
placeres, como el hierro, el estao y dems minerales de acarreo; IV. Las sales
que existan en la superficie, las aguas puras y saladas, superficiales o subterrneas;
el petrleo y los manantiales gaseosos o de aguas termales y medicinales. Para el
aprovechamiento de todas estas sustancias, el dueo del terreno se sujetar, sin
embargo, en sus trabajos, a las disposiciones y reglamentos de polica, y en la
explotacin de los carbones minerales y de las otras materias que exijan labrar ex-
cavaciones, a las prevenciones de este cdigo, relativas a la conservacin de las
minas y seguridad de los trabajadores. Artculo l.
Comentando esta ley, dice el constituyente Ing. Pastor Rouaix: "Este acto del
Congreso y del gobierno fue un verdadero atentado contra los derechos de la na-
cin al hacerla perder de una plumada, su propiedad indiscutible en trescientoS
setenta aos, reconocida y aceptada por todos."
Vamos a referirnos a otra ley minera, la ley del 4 de junio de 1892, que in-
trodujo modificaciones importantes al rgimen establecido por la ley anterior. l1
Son objeto de la ley de referencia las sustancias minerales que no pueden ser
explotadas sin previa concesin, y aquellas para cuya extraccin se requieren tra-
bajos que puedan poner en peligro la vida de los operarios, la seguridad de las
labores y la estabilidad del suelo. Artculo 29.
Las sustancias para cuya explotacin es indispensable, en cada caso, la conce-
sin correspondiente, son las que en seguida se enumeran, cualquiera que sea
la naturaleza, forma y situacin de sus criaderos respectivos. A. Oro, platino, plata,
mercurio, hierro, excepto el de pantanos, el de acarreo y los ocres que se exploten
como materia colorante; plomo, cobre, estao, excepto el de acarreo, zinc, anti-
monio nquel, cobalto, manganeso bismuto y arsnico; ya se encuentren en el
suelo nativo o mineralizado. B. Las piedras preciosas la sal gema y el azufre.
Artculo 3Q.
El dueo del suelo explotar libremente, sin necesidad de concesin especial en
ningn caso, las sustancias minerales siguientes:
Los combustibles minerales. Los aceites yaguas minerales. Las rocas del terreno,
en general, que sirven ya como elementos directos, ya como materias primas para
la construccin y la ornamentacin. Las materias del suelo, como las tierras, las
arenas y las arcillas de todas clases. Las sustancias minerales exceptuadas de con-
cesin en el artculo 39 de esta ley, y en general todas las no especificadas en el
mismo artculo de ella. Los trabajos de excavacin superficiales o subterrneos que
exija la explotacin de algunas de esas sustancias, quedarn siempre sujetos a los
reglamentos que se expidan por la polica y seguridad de las minas. Artculo 4c.12
La propiedad minera, legalmente adquirida y la que en lo sucesivo se adquiera
COn arreglo a esta ley, ser irrevocable y perpetua, mediante el pago del impuesto
f~deral de propiedad, de acuerdo con las prescripciones de la ley que establezca
dIcho impuesto. Artculo 59.
El ttulo primordial de la propiedad minera que se adquiera nuevamente ser
el que expida la Secretara de Fomento, de conformidad con las prescripciones de
esta ley. Artculo 69.
La propiedad minera excepto en el caso de placeres o criaderos superficiales.
se entiende slo respecto del .subsuelo, y no de la superficie, la cual continuar
bajo el dominio de su propietario; menos en la parte de ella que necesite ocupar
el minero en los casos y con las condiciones que se establecen en el artculo 11 de
este ttulo. Artculo 7Q.
Esta ley suprimi las diputaciones de minera y de este modo destruy a juicio
de don Manuel de la Pea, "un fuero injusto y anticonstitucional que sancionaba
u~ poder intermedio entre la Administracin y los que se dedicaban a la industria
mmera".
Correlativamente a esta reforma, el 6 de junio de 1892 se expidi la Ley de
Impuestos a la Minera.
. La ley petrolera del 24 de diciembre de 1901 vino a crear un rgimen de pri-
VIlegios exorbitantes para las compaas, expropiando terrenos, libre importacin
de mquinas, libre de impuestos por diez aos, entregndoseles tierras baldas y
---
nacionales. Con esto se inicia el desenfreno del monopolio petrolero privado.
12 Notable retroceso significa la expedicin de esta ley que trunca la tradicin jurdica
Imperante. a pretexto de una mejor y ms intensa explotacin de los fundos mineros. Las
consecuencias fueron diversas porque ellas sealan un notable decaimiento de la minera,
aunque en el fondo, a su amparo
' se acapararon grandes extensiones.
166 ANDRS SERRA ROJAS
Desde luego esta ley derog los artculos del Cdigo civil del Distrito Federal
y dems disposiciones relativas a inmuebles dependientes de la Unin en lo que
uno y otro sean incompatibles con los preceptos de la ley.13
Esta ley dividi los bienes inmuebles de la Federacin en dos clases: 1. Bienes
de dominio pblico o de uso comn; y 2. Bienes propios de la Hacienda federal.
Excluy de su aplicacin a los criaderos minerales, cuyo dominio eminente pertenece
a la nacin, y los terrenos baldos.
El captulo II de la ley 'regula el rgimen de los bienes de dominio pblico
de uso comn; y el captulo III. Los bienes propios de la Hacienda federal.
Respecto de los primeros bienes ningn permiso o concesin se otorgar por ms
de veinte aos, sin aprobacin del Congreso de la Unin.
Respecto de los bienes propios comprenden dos grupos: 1. Los que, por sus
condiciones especiales o por determinacin de la ley, estn destinados a un servi-
cio pblico; y 2. Los dems, que por cualquier ttulo translativo de dominio
por
virtud de la ley adquiera la Hacienda federal. El primero de estos bienes es
imprescriptible si se amparan en un decreto de destino.
Son importantes los captulos cuarto y quinto de la ley relativos a la admi-
nistracin y conservacin de los inmuebles y a 'los contratos de que sean objeto.
La mayor parte de los preceptos de esta ley fueron reformados y adicionados
por la ley vigente y a ella haremos referencia.
13 Dubln. Tomo XXXIV, pgs. 1000 Y ss. Decreto sobre clasificacin y rgimen de
bienes inmuebles de propiedad federal.
DERECHO ADMINISTRATIVO 167
V. Las rocas del terreno y materias del suelo, corno pizarra, prfido, basalto y caliza,
y las tierras, arenas y arcillas; VI. El hierro de los pantanos, y el de acareo, el
estao de acarreo y las ocres. Artculo 2Q.
Son aplicables al rgimen de la propiedad minera, en todo lo que no est pre
visto en la presente ley, las disposiciones del Cdigo Civil del Distrito Federal
relativas a la propiedad comn, y a sus desmembramientos. Artculo 3'1.
El dueo del fundo minero tiene derecho a extraer y aprovechar toda sustancia
de las comprendidas en el artculo IQ, que se encuentre en la superficie o en el
subsuelo del fundo minero. Artculo 4'1.
La propiedad minera se adquiere originalmente de la nacin, mediante ttulo
expedido por el Poder Ejecutivo por conducto de la Secretara de Fomento, previos
el denuncio y dems requisitos establecidos por esta ley. Artculo II.14
Los Decretos de I-III-1915 y de I-V-1916 establecieron impuesto a la minera.
Los graves problemas creados por las empresas petroleras en nuestro pas, cul-
minaron con el decreto del 18 de mano de 1938, en virtud del cual se expropiaron
por causa de utilidad pblica los bienes de las compaas petroleras.
El decreto del 7 de junio de .19.38 crea la institucin pblica "Petrleos Mexi
canos". Con esto una nueva Era se iniciaba para despertar el progreso de la
nacin.
La ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en el ramo del petrleo se
expidi el: D. O. F. del 29 de noviembre de 1958; y el reglamento de: D. O. F.
25 de agosto de 1959. Desarrollando los principios contenidos en el artculo 27
constitucional y aprovechando la experiencia de la institucin.
Una nueva ley petrolera fue expedida: la ley orgnica de Petrleos MexicanoS
publicada en el D. O. F. del 6 de febrero de 1971. Como en las anteriores se
proscribe el rgimen de las concesiones en materia petrolera y fija como norma
que la nacin llevar a cabo la explotacin.
Tambin fue expedido el reglamento de la ley reglamentaria del artculo 27
constitucional en el ramo del petrleo, en materia de petroqumica. D. O. F. del
9 de febrero de 1971.
DERECHO ADMINISTRATIVO 169
Carlos Puyuelo, nos dice: "Para explicar y justificar dicha propiedad y el de-
recho invocado para la explotacin minera, se han ideado diversas teoras, que
responden al concepto que los autores que sostienen cada una de ellas tienen del
derecho de propiedad en general y del que atribuyen al Estado. Dichas teoras
pueden reducirse a tres, con variantes dentro de cada una de ellas. Carbonell. en
la obra citada distingue cinco sistemas: 1. El de la accesin. 2. El de la ocupacin.
3. De la regala minera. 4. De la libertad de minas y 5. De la res nullus. SaIf y
Muro -Dominio de las minas-e, distingue dos grandes sistemas: el que parte de
la unidad de la propiedad del suelo y del subsuelo y el que distingue y separa la
propiedad del uno y del otro; el primer sistema es el de la accesin; el segundo
sirve a su vez de base a otros dos, el derecho dominical o del seoro del Estado
y el de res nullius o sea el de la ocupacin," 2Q
Los autores distinguen dos diversos sistemas adoptados en otras legislaciones
respecto de la propiedad minera: unas excluyen la intervencin del Estado y otras
artculo 27, cuando dice: "que la propiedad de las tierras yaguas corresponde
originariamente a la nacin. .. y cuando en el prrafo cuarto del mismo precepto
establece que corresponde a la nacin el dominio directo de todos los minera-
les, etc.: debiendo advertirse que el dominio directo no es ms que una, consecuencia
inmediata y directa del dominio eminente, o sea la efectividad, en ejercicio de la
soberana que corresponde a la. nacin; estos principios, contenidos en todas las
leyes mineras, fueron elevados a la categora de precepto constitucional y su apli-
cacin no es retroactiva, porque la garanta que contiene el artculo 14 de la Cons-
titucin, es que a ninguna ley se dar efecto retroactivo, pero no que puedan dic-
tarse leyes retroactivas." 24
SECCIN TERCERA
"La propiedad de las tierras yaguas comprendidas dento de los lmites del
territorio nacional, corresponde originariamente a la nacin, la cual ha tenido y
tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo
la propiedad privada."
El artculo 27, prrafo quinto de la Constitucin formula una enumeracin am-
plia de las corrientes de agua, que son objeto de una reglamentacin en los diversos
ordenamientos administrativos, en los siguientes trminos:
"Son propiedad de la nacin las aguas de los mares territoriales en la exten-
sin y trminos que fije el Derecho internacional; las aguas marinas interiores;
las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente
con el mar; las de los lagos interiores de formacin natural que estn ligados
directamente a corrientes constantes; las de los ros y sus afluentes directos o in-
directos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas perma-
nentes, intermientes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, la-
gunas o esteros de propiedad nacional; las de corrientes constantes o intermiten-
tes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aqullas en toda su exten-
sin o en parte de ellas, sirva de lmite al territorio nacional o a dos entidades
federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la lnea divi-
soria de la Repblica; la de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas,
estn cruzados por lneas divisorias de dos o ms entidades o entre la Repblica
y un pas vecino, o cuando el lmite de las riberas, sirva de lindero entre dos
entidades federativas o a la Repblica con un pas vecino; las de los manantiales
que broten en las playas, zonas martimas, cauces, vasos o riberas de los lagos,
lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas; y los
cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensin que fije
la ley. Las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras
artificiales y apropiarse por el dueo del terreno, pero cuando lo exija el inters
pblico o se afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podr regla-
mentar su extraccin y utilizacin y aun establecer zonas vedadas, al igual que para
las dems aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras aguas no incluidas en la
enumeracin anterior, se considerarn como parte integrante de la propiedad de
los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depsitos, pero si
se localizaren en dos o ms predios el aprovechamiento de estas aguas se consi-
derar de utilidad pblica, y quedar sujeto a las disposiciones que dicten los
Estados."
"En los casos a que se refieren los dos prrafos anteriores (entre ellos el de
las aguas), el dominio de la nacin es inalienable e imprescriptible y la explota-
cin, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares
o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podr ,realizarse
sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las
reglas y condiciones que establezcan las leyes ... "
Siguiendo los lineamientos del Cdigo civil el agua es "una cosa", que segn
los casos puede ser mueble e inmueble.
176 ANDRS SERRA ROJAS
a) Etapa precortesiana 27
b) Etapa colonial
El rgimen de las aguas form parte del real patrimonio y los monarcas esgri-
mieron los mismos derechos que para la propiedad superficiaria y el subsuelo.
En las leyes de Partida las aguas pertenecen a todas las criaturas. (Leyes 3 y 6,
Tt. XXVIII, Partida Ill.) De este modo se ordenan las disposiciones para aprove-
char el rgimen de las aguas con estos caracteres importantes:
1. Las aguas estuvieron sometidos a un rgimen de derecho pblico;
2. Subsisti la misma clasificacin peninsular de aguas pblicas yaguas privadas;
3. La legislacin de Indias tuvo muy en cuenta las necesidades de los pueblos
y ciudades, y en particular, asegur el aprovechamiento de las aguas a las comu-
nidades indgenas.
El rgimen de las mercedes estuvo imperante durante la Colonia y poda equi-
pararse al rgimen de las concesiones.es La merced otorgaba el aprovechamiento
de las aguas, bajo las condiciones previstas y mantena un sistema precario de la
propiedad de ellas.
"Que los pastos, montes, aguas y trmino sean comunes... 'Ley 5, ttulo 17
libro IV, 1550'." "Los virreyes y audiencias vean lo que fuere de buena goberna-
cin en cuanto a los pastos, aguas y cosas pblicas y provean lo que fuere conve-
niente a la poblacin y perpetuidad de la tierra y enviarnos relacin de lo pro-
27 PalIares, Eduardo. Leyes complementarias del Cdigo Civil. Mxico. Herrero Her-
manos. Sucs. 1920. Pg. 327.
28 Recopilacin de Indias. Ttulo XII. Libro XXIV. Ley 6\\ Ttulo XVIII. Partida Il~ .
PalIares, Jacinto. Legislacin complementaria del derecho civil mexicano. Librera TI-
pogrfica Artstica Riveroll. 1847. Pg. 427.
DERECHO ADMINISTRATIVO 177
vedo " Ley 9, ttulo 17, libro IV. "Que las tierras se rieguen conforme a la
ley " Ley 11, ttulo 17, libro IV.21l
"Ordenamos que los acuerdos de las audiencias nombren jueces, si no estuvie-
ren en costumbre, que nombre el virrey o presidente, ciudad y cabildo, que reparta
las aguas a, los indios, para que rieguen sus campos, huertas y sementeras y abreven
los ganados, los cuales sean tales que no les hagan agravios y repartan lo que
hubieren menester." Ley 63, ttulo 2, libro IlI.
e) Mxico independiente
d) La Constitucin de 1857
12. II
178 ANDRS SERRA ROJAS
Los valores de los terrenos y las aguas se derivarn de los actuales, y se redu-
cirn a las nuevas unidades de medida; los precios de stas sern los que se expresan
en todas las partidas de avalo.
Cuando hubiere contienda sobre las aguas porque se alegue derecho a una can-
tidad cuyos ttulos o documentos anteriores a la sancin de la ley, den la medida
en surcos, no se emplear la relacin que adelante se fija para determinar la. can-
tidad controvertida, sino cuando no haya otra prueba material sobre cual haya
sido aquella cantidad; mas si esto no puede justificarse por cualquier otro medio
que importe prueba plena, se decidir conforme a ella.
Entre las disposiciones ms importantes sobre medidas de aguas, tenemos las
siguientes:
El litro, esto es, la capacidad de un decmetro cbico, seden adelante la nica
medida para las aguas rsticas y urbanas. En el cmputo de las primeras se tomar
por unidad de tiempo el segundo, y en el de las urbanas el minuto.
Un surco se considerar igual a seis litros y medio por segundo, en las medidas
rsticas, y en las urbanas se considerar la baja igual a 45 centsimos de litro por
minuto.
Los ingenieros, agrimensores e hidromensores, arreglarn en cada caso las datas
rsticas y urbanas que correspondan a los elementos de inclinacin, distancia de
las tomas presin, que deban tenerse en cuenta, presentando en cada caso las
frmulas que emplearn y las razones de sus procedimientos.
La medida para las potencias mecnicas ser el kilogrmetro, esto es, un kilo-
gramo por segundo, con la altura de un metro, formando 75 kilogrmetros el ca-
ballo de vapor.
El decreto de esa fecha del Congreso autoriz al Ejecutivo para que haga
--
concesiones para aprovechar las aguas de jurisdiccin federal en riesgos y en la
--
CIonadas con el agua. Hoy la Secretara se fusion con Agricultura.
Finalidad de la ley
Para este efecto, el artculo 2 de la ley declara de utilidad pblica, en una amo
plia enumeracin, todas aquellas obras encaminadas a realizar los fines de la ley.4o
En principio, todas las aguas son propiedad de la nacion. A esto .se refie-
ren los prrafos quinto y sexto del artculo 27 constitucional, y los artculos
5 y 6 de la ley federal de aguas.
Cualesquiera otras aguas no incluidas en la enumeracin de dichos pre-
ceptos, se considerarn como parte integrante de la propiedad de los terrenos
por los que corran o en los que se encuentren sus depsitos, pero si se lo-
calizaren en dos o ms predios, el aprovechamiento de estas aguas se conside-
rar de utilidad pblica y quedar sujeto a las disposiciones que dicten los
Estados.
La Ley Federal de Reforma Agraria (D. O. F. del 16 de abril de 1971)
y los ros sucesivos. Se regulan por acuerdos entre los pases. Un importante
paso es el proyecto elaborado por la Internacional Law Association o reglas
de Helsinki de 1966.
SECCIN CUARTA
1. RGIMEN LEGAL
44 Len Duguit. Trait de droit constitutionnel. T. 11, pg. 359 Y siguientes. "EstoS
inmuebles estn afectados a un servicio no como objeto, sino como medios, como instnJ-
mentas. Estn sometidos a la ley del servicio al que estn afectados, y por eso mismo
sustrados al rgimen de la propiedad privada. La dominicalidad aparece aqu ciertamente,
pero al mismo tiempo con un carcter menos acusado que en las categoras precedentes.
Es necesario que haya habido una afectacin expresa."
Duverger. L'ajiectation des inmuebles domaniaux seruices pubtics. 1942.
DERECHO ADMINISTRATIVO 189
SECCIN QUINTA
. El artculo 752 del Cdigo civil para el Distrito Federal indica que los
bienes son muebles por su naturaleza o por disposicin de la ley.
Son muebles por su naturaleza, los cuerpos que pueden trasladarse de un
l~gar a otro, ya se muevan por s mismos, ya por efecto de una fuerza exte-
nor, Artculo 753. Cdigo civil para el Distrito Federal.
Son bienes muebles por determinacin 'de la ley, las obligaciones y los
derechos o acciones que tienen por objeto cosas muebles o cantidades exigi-
bles en virtud de accin personal. Artculo 754, C.C.
Los artculos siguientes reputan muebles las acciones, las embarcaciones,
los materiales de demolicin, los derechos de autor. Artculos 755 a 758. C.C.
Los bienes muebles son fungibles o no fungibles. Pertenecen a la primera
clase los que pueden ser reemplazados por otros de la misma especie, calidad
y cantidad. Los no fungibles son los que no pueden ser sustituidos por otros
de la misma especie, calidad y cantidad. Artculo 763. C.C. '
" ... X. Los muebles de propiedad federal que por su naturaleza no sean nor-
malmente sustituibles, como los documentos y expedientes de las oficinas; los ma-
nuscritos, incunables, ediciones, libros, documentos publicaciones peridicas, mapas,
planos, folletos y grabados importantes o raros, as como las colecciones de esos
bienes, las piezas etnlgcas y paleontolgicas; los especmenes tipo de la flora y
de la fauna; las colecciones cientficas y tcnicas de armas, numismticas y filat-
licas; los archivos, las fonograbaciones, pelculas, archivos fotogrficos, cintas mag-
netofnicas y cualquier otro objeto que contenga imgenes y sonidos, y las piezas
artsticas o histricas de los museos." 46
que no son slidas las consideraciones en que una parte de la doctrina descansa para
negar la posibilidad de un dominio pblico mueble, siempre que n~turalmente se t~ate
de cosas no sustituibles. Quin puede negar en efecto, que un expediente de un. archivo,
0, un objeto arqueolgico o histrico, o especialmente valioso artfstica~ente amente eS,tar
Situado dentro de un rgimen legal que garantice la permanente propiedad de l~ n. aCln
sobre l y la eficacia de su persecucin en el supuesto lamentable de u~a 'p: rch da o
SUstraccin. Que los muebles son destructibles se alega; pero. eso nada" significa, pues
muchos de los inmuebles, las edificaciones principalmente. tambin lo ,S<)fi. ,
Franr,;ois Reymond. "Le domaine public mobilier. Reo. de Droit publc et de la
science poiitique en Erance et l'etranger. Javier et grevier. 1960. Nm. 1. Pg. 49.
CAPTULO III
13. II
193
194 ANDRS SERRA ROJAS
SECCIN PRIMERA
La tierra como el agua son elementos vitales para los pueblos y su apro-
vechamiento, justo y adecuado, ha constituido y sigue constituyendo uno de
los problemas sociales ms graves."
La historia nos dio un inmenso territorio con todas las calidades de tie-
rras, climas y topografa. Luego el mexicano vio lamentablemente reducir
su territorio a una superficie total de 1.963,890 kilmetros cuadrados con
12,949 kilmetros de costas y fronteras, 99,028 localidades y ms de sesenta
millones de habitantes; una poblacin urbana que poco a poco se equipara
en nmero a la poblacin rural, lo mismo que una poblacin equilibrada
de hombres y mujeres, en tanto que la poblacin econmicamente activa
comprende una tercera parte de la misma poblacin,"
No somos un pas que podamos fiarnos, hacia el futuro, de nuestra agri-
cultura. Debemos esperar que el empleo de procedimientos tcnicos nos lleve
a obtener de la tierra lo que lgicamente puede esperarse de ella.
Ms de un milln de campesinos salen con frecuencia a cultivar la
tierra en el extranjero, como si en su suelo no encontraran los atractivos de
su vida de relacin. Todo ello revela pesadumbre, atraso cultural, desarre-
glo poltico, econmico y angustia para luchar en un medio en que el
hombre y el clima son enemigos naturales para el desarrollo.
El artculo 33 frac. 1 de la Ley orgnica de la Administracin Pblica
Federal seala entre las facultades de la Secretara del Patrimonio y Fomento
Industrial: "Poseer, vigilar, conservar o administrar los bienes de propiedad
originaria."
La ley general de bienes nacionales, artculo 3Q, fraccin 1, estatuye: son bienes
de dominio privado de la Federacin:
1. Las tierras yaguas no comprendidas en el artculo 2 de esta ley, que sean
susceptibles de enajenacin a los particulares.u
La propiedad originaria de la nacin se apoya jurdicamente en dos elementos
bsicos:
1. Su origen histrico tal como lo determina el prrafo 1, del artculo 27 de la
Constitucin.
n. Su justisicacin social desde el punto de vista sociolgico y legal. El prra-
fo IJI, del artculo 27, entrega a la nacin una [ocultad de extraordinaria impor-
tancia: la de tener en todo tiempo, el derecho de imponer a la propiedad privada
9 George Jellinek. Teora General del Estado. Editorial Albatros. Buenos Aires, 1943,
pg. 147.
10 Algunas ediciones de la Constitucin poltica emplean la palabra "originalmente"
en el prrafo I del artculo 27 constitucional. Como en las ediciones de la Cmara de
Diputados de 1954. Se trata en este caso de un error, pues la expresin correcta es "ori
ginariamente".
I1 Ley general de Bienes Nacionales, artculo 4.
Enjuto y Ferrn. "Rgimen de la propiedad rstica en Amrica segn las Leyes de
Indias". Cuadenws Americanos, nmero 6, ao 111.
La inquietud del problema de la tierra en Mxico se revela por las numerosas leyes
que regulan el rgimen de la propiedad rstica, desde la Colonia hasta la ,actualidad.
DERECHO ADMINISTRATIVO 199
las modalidades que dicte el inters pblico y las otras im-portantes facultades (jue
el mismo precepto seala.
Desde que llegaron los espaoles a colonizar las tierras americanas se preocu-
paron constantemente porque stas fueran explotadas. Para este propsito se dicta-
ron disposiciones que intentaron el fraccionamiento de la propiedad y asegurar &11
debida explotacin. Las tierras comunales indgenas se respetaron en gran parte
y se procur que conquistadores, encomenderos, las corporaciones religiosas y otros,
no concentraran la propiedad. El problema era demasiado complejo para resolverlo
con buenas intenciones.
Ley 7'1- de Felipe II en el Pardo, a lQ de diciembre de 1573 y de Felipe III en
Madrid, a 10 de octubre de 1618:
"Condiciones que deben tener los sitios en que se han de formar pueblos y
reducciones: Los sitios en que se han de formar los pueblos y reducciones, tengan
comodidad de aguas, tierras y montes, entradas y salidas, y labranzas, y un ejido
de una legua de largo, donde los indios puedan tener sus ganados, sin que revuel-
van con otros de espaoles," Lib. 6Q Tt. 39 , R. de 1. Folio 199.
"El fundo legal naci en la ordenanza del 26 de mayo de 1567, dictada por el
marqus de Falces, conde Santisteba, virrey de Nueva Espaa, concedindoles a
los pueblos de indios 500 varas de terrenos por los cuatro vientos, conforme a las
leyes del 12 y 18, libro 40 de la Recopilacin de Indias. Despus se aument el n-
mero de varas a 600, contadas desde los ltimos linderos o casas del lugar; pero
en 1695, Fernando VII, por su cdula del 12 de julio y con motivo de un litigio
declar que se deba contar el nmero de varas desde el atrio de la iglesia princi-
pal." Vidal y Flor Luis. Coleccin de Leyes Federales vigentes. Herrero Hnos. 1901,
pg. 117.
Cdula del 12 de julio de 1695, pedida a instancia de los labradores de Nueva
Espaa, previniendo el modo y forma con que han de proceder en las medidas de
las 600 varas de tierra que se han de dar a los pueblos de indios y les estn asig-
nadas por la real orden del 26 de mayo de 1567.
a) La propiedad precortesiana
Los grupos indgenas precortesianos no conocieron el concepto de propiedad
romana, ni el rgimen actual de la propiedad.t-
d) La Constitucin de 1857
Para corregir las graves anomalas de la catica situacin de la titulacin y
revisin de la propiedad territorial, hubo necesidad de federalizar esta materia,
qui tndole a los Estados sus facultades anteriores.
La Constitucin de 1857 estableci como facultad del Congreso, artculo 72,
fraccin XXV: "Para fijar las reglas a que debe sujetarse la ocupacin y enajena-
cin de terrenos baldos y el precio de stos." 22
Como la ocupacin y enajenacin de los baldos se halla ntimamente enlazada
con las leyes de colonizacin, nada ms til para conocer la historia y desenvolvi-
miento de nuestro derecho en esta materia que consultar las dos obras ms im-
portantes y. completas que se han publicado. Una de ellas es el Cdigo de coloni-
zacin y terrenos baldos, formado por Francisco l. de la Maza y publicado por
orden de la Secretara de Fomento, Edicin de '1893, en un tomo; y la otra la
Legislacin y jurisprudencia sobre terrenos baldos, por el Lic. Wistano Luis Oroz-
CO, edicin de 1895, en dos tomos.
21 Moreno Cora S. "Las leyes vigentes sobre tierras, bosques, aguas, ejidos, coloniza-
cin y el registro de la propiedad".
Orozco Wistano L. Legislacin y jurisprudencia sobre terrenos baldlos. 1895. 2 vals.
Pallares Jacinto. "Legislacin complementaria del Cdigo Civil". Ob. cit., pg. XV, 1.
Gutirrez Alatorre Bias. Nuevo Cdigo de la Reforma. 1869. Extracto de las dispo-
siciones dictadas sobre baldos desde 1768 a 1869. T. 11, pgs. 158 a 211.
Daz Leal Jos. Legislacin y Guia sobre Terrenos Baldos. 1878.
Informe rendido por el Secretario de Fomento a la Cmara de Diputados, sobre colo-
nizacin y Terrenos Baldos. 1885.
Inda Manuel. "Dictamen sobre la cuestin de terrenos baldos presentado a la Secre-
tara de Fomento". 1885.
Daz Gonzlez Prisciliano M. La cuestin de terrenos baldios. Observaciones jurdicas
contra un contrato del Ministro de Fomento sobre deslinde de terrenos baldos, 1885.
De la Maza Francisco. Cdigo de Colonizacin y Terrenos Baldos. Edicin de 1892.
Secretara de Fomento.
22 Jacinto Pallares, "Legislacin complementaria del Cdigo Civil". Ob. cit., pgi-
na XV, 1.
Vallarta. El juicio de amparo, pg. 489.
De la Torre. Guia para el estudio del derecho constitucional mexicano, pg. 84.
Moreno Cora S. "Las leyes federales vigentes sobre tierras, aguas, ejidos, colonizacin
y el gran Registro de la Propiedad".
DERECHO ADMINISTRATIVO 203
h) La Constitucin de 1917
Los artculos 830 a 853 del Cdigo Civi lpara el Distrito Federal re~R" -l
propj~d4d privada como una funcin social: 28
Artculo 830. El propietario de una cosa puede gozar y disponer de 'ella con
las limitaciones y modalidades que fijen las leyes.
Artculo 840. No es lcito ejercitar el derecho de propiedad de manera que su
ejercicio no d otro resultado que causar perjuicios a un tercero, sin utilidad para
el propietario.
Discrepa este criterio del concepto de propiedad establecido en el cdigo civil
de 1884,29 que tiene estos preceptos:
Artculo 729. La.JllilPiedad es el derecho de gozar y disponer de una cosa, sin
ms limitaciones que las que fijan las leyes. (Su correlativo en el cdigo civil de
1870, artculo 827.)
tiene el derecho de construir, pero este derecho est sujeto a las limitaciones y
restricciones legales y reglamentarias, es decir, ES liN DERECHO SUJETO A LA VOLUN-
TAD DEL ESTADO. Lo mismo puede afirmarse de la propiedad agraria y otras formas
de propiedad delimitadas en la legislacin.
Afirm el ministro de la Suprema Corte, Gabriel Garca Rojas: "Suprimid del
Cdigo civil la institucin de la propiedad y caern por su base casi todos los
captulos de dicho ordenamiento, todo lo relativo a contratos que incluyan este
concepto, los testamentos, etc., automticamente desapareceran y la vida social-
jurdica, se tornara prcticamente imposible."
"Si las autoridades responsables, lo mismo que los terceros perjudicados no prue-
ban en el juicio de garantas los motivos que haya habido para revocar resoluciones
dictadas en materia de terrenos baldos y nacionales, y stas han creado derechos
DERECHO ADMINISTRATIVO 211
SECCIN SEGUNDA
2. LA LEGISLACIN DE LA REFORMA
Desde luego debemos sealar dos etapas: la primera comprende las ideas de!
liberalismo radical de la primera mitad del siglo XIX, con sus expositores el doctor
Jos Mara Luis Mora, don Valentn Gmez Faras y el grupo de la Revolucin
de Ayutla.3 6
La segunda etapa comprende propiamente el movimiento de Reforma encabezado
32 Destruccin <le algunos errores que se han propalado con motivo de varios artculos
de la Constitucin. si. Mxico. Imprenta de Vicente G. Torres. 1857.
Emilio Portes Gil. La lucha entre el Poder Civil y la Iglesia. Mxico.
33 Antonio de J. Lozano. Manual prctico de la Constitucin y de la Reforma. Mxico.
Herrero Hnos. S. A. Suco 1906.
Cdigo de la Reforma o sea coleccin de las leyes de la materia. Mxico. Herrero.
Hnos., editores 1903.
34 La legislacin de reforma parece estar en aparente desuso, despus de su aplica-
cin radical por gobiernos anterioes, que provocaron un violento clima de intranquilidad
nacional. Los ltimos aos han sealado un cambio en la poltica de las relaciones entre la
Iglesia y el Estado, en un clima de cordialidad. Desde luego esta existencia real -pero no
jurdica de la Iglesia-, debe considerarse con sentido moderno, como se ha hecho en los
pases que tienen una poblacin catlica numerosa como el nuestro, los cuales procuran
mantener ciertas normas constitucionales que dan personalidad judica a la Iglesia, y fijan
las bases de las relaciones entre ella y el Estado y los lmites de su capacidad adquisitiva.
Desde luego la materia es delicada y de difcil manejo.
35 Juan Porras Snchez. Orgenes y evolucin de la Reforma en Mxico. Mxico 1 v.
161 pgs.
36 Coleccin. El liberalismo mexicano en pensamiento y accin. Nmeros 2, II Y 14,
denominados: "Morelos y la Iglesia Catlica". Jos Mara Luis Mora. "El Clero, la edu-
cacin y la libertad". Lorenzo de Zavala, "Venganza de la Colonia".
DERECHO ADMINISTRATIVO 213
por don Benito Jurez, don Melchor Ocampo, don Sebastn Lerdo de Tejada y
otros distinguidos liberales.?
Al asumir la Presidencia de la Repblica don Benito Jurez en su calidad de
presidente de la Suprema Corte de Justicia de la N acin, el grupo liberal radical
asumi la direccin poltica de la nacin, frente al grupo conservador que estimaba
esas ideas como "principios esencialmente inconciliables". En esta tesitura se inicia
propiamente La legislacin de Reforma en Veracruz.
Los principales documentos son los siguientes: "Manifiesto del Gobierno Cons-
titucional a 13 Nacin, del 7 de julio de 1859, en la parte relativa al programa de
la Reforma". "Ley del 12 de julio de 1859. Ley de nacionalizacin de los bienes
eclesisticos". "Ley del 23 de julio de 1859. Ley del matrimonio civil". "Ley del
28 de julio de 1859. Ley orgnica del Registro Civil".
Las principales leyes vigentes en esta materia son las siguientes:
"Ley del 31 de julio de 1859. 'Decreto del gobierno, que declara que cesa toda
intervencin del clero en los cementerios y camposantos". "Ley del 11 de agosto
de 1859. Decreto del gobierno. Declara qu das deben tenerse como festivos y prohbe
la asistencia oficial a las funciones de la Iglesia". "Ley del 4 de diciembre de 1860.
Ley sobre la libertad de cultos". "Ley del 2 de febrero de 1861. Decreto del go-
bierno. Quedan secularizados los hospitales y establecimientos de beneficencia".
"Ley del 26 de febrero de 1863. Decreto del gobierno. Se extinguen en toda la
Repblica las comunidades religiosas" .38
La culminacin de la legislacin de Reforma, se alcanza con las adiciones y re-
formas a la Constitucin de 1857, de fecha 25 de septiembre de 1873.
"El Estado no puede permitir que se lleve a efecto ningn contrato, pacto o
convenio que tenga por objeto el menoscabo, la prdida o el irrevocable sacrificio
de la libertad del hombre, ya sea por causa de trabajo, de educacin o de voto
religioso. La ley en consecuencia, no permite el establecimiento de rdenes mo-
nsticas, cualesquiera que sean la denominacin u objeto con que pretenden erigirse.
"'o Esta ley est vigente- de acuerdo con el artculo 3 transitorio del Cdigo Penal del
13 de agosto de 1931.
DERECHO ADMINISTRATIVO 215
LA CONCESIN ADMINISTRATIVA
219
220 ANDRS SERRA ROJAS
2 Alcal Zamora, Niceto. La concesin como contrato y como derecho real. Madrid,
1918.
Fernndez de VeIasco, Recaredo. Teorla [urldica de las concesiones administrativas. Ma-
drid, 1918.
3 OUo Mayer. Derecho administrativo alemn. T. III, pg. 245.
Jos Gascn y Marn, Derecho administrativo. T. 1, pg. 367, ed. 1952.
Rafael Bielsa. Ob. cit. T. II, pg. 217. 5~ ed. 1955.
Gastn Jeze. Ob. cit. T. III, pg. 361. ed. 1949.
Benjamn Villegas Basavilbaso. Ob. cit T. Hl, pg. 98, ed. 1951.
Jos Luis Villar Palas. Concesin administrativa en la Nueva Enciclopedia jurldica
Seix: Barcelona. T. IV, pgs. 684 ss.
DERECHO ADMINISTRATIVO 221
Manuel lvarez Rico. Las concesiones de aguas pblicas superficiales. Ed. Montecorvo.
Madrid, 1970.
222 ANDRS SERRA ROJAS
patentable aquella invencin que constituya una mejora a otra y que cumpla con
los requisitos del prrafo anterior. Art. 4.
"Una invencin no se considerar como nueva si est comprendida en el estado
de la tcnica, esto es, si se ha hecho accesible al pblico en el pas o en el extran-
jero, mediante una descripcin oral o escrita, por el uso o por cualquier otro medio
suficiente para permitir su ejecucin con anterioridad a la fecha de presentacin
de la solicitud de la patente o de la fecha de prioridad vlidamente reivindicada."
Art. 5.
Kl'i!\Hi.
226 ANDRS SERRA ROJAS
Estas actividades slo pueden realizarse por los particulares o por socie-
dades constituidas confome a las leyes mexicanas, y no pueden hacerlo sino
mediante concesiones otorgadas por el Eiecutioo Federal de acuerdo con las
reglas y condiciones que establezcan las leyes.
La ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia minera
(D. O. F. del 22 de diciembre de 1975), dispone:
"Slo POdrn obtener las concesiones a que se refiere esta ley, las perso-
nas fsicas mexicanas, los ejidos y comunidades agrarias con las condiciones
preferentes a que se refiere la Ley de reforma agraria, las sociedades coopera-
tivas de produccin minera que estn constituidas de acuerdo con la ley
respectiva y autorizadas y registradas por la Secretara de Industria y Comer-
cio y las sociedades mercantiles mexicanas de acuerdo con lo dispuesto por
esta ley." Artculo 11.
Por su parte, la ley federal de radio y televisin dispone:
Artculo 23. No se podr ceder ni en manera alguna gravar, dar en fideico-
miso o enajenar total o parcialmente la concesin, los derechos en ella conferidos,
instalaciones, servicios auxiliares, dependencias o accesorios, a un gobierno o persona
extranjeros, ni admitirlos como socios de la empresa concesionaria.
Artculo 24. Las acciones y participaciones emitidas por las empresas que ex-
ploten una estacin radiodifusora, que fueren adquiridas por un gobierno o personas
extranjeras, desde el momento de la adquisicin quedarn sin efecto para el tenor
de ellas y pasarn al dominio de la nacin- los derechos que representen, sin que
proceda indemnizacin alguna.
Artculo 25. Los permisos para las estaciones oficiales, culturales y de experi-
mentacin y para las escuelas radiofnicas, slo podrn otorgarse a ciudadanos mexi-
canos y entidades u organismos pblicos o sociedades cuyos socios sean mexicanos.
Si se tratara de sociedades por acciones stas. tendrn precisamente el carcter. de
nominativas y aqullas quedarn obligadas a proporcionar anualmente a la Secre-
tara de Comunicaciones y Transportes la lista general de socios.
Estos ejemplos son suficientes para comprobar el criterio uniforme de
las leyes administrativas mexicanas sobre la intervencin de extranjeros o
de gobiernos extranjeros.s
La ley tambin ha considerado indispensable asegurarse de las posibilidades eco-
nmicas, morales o financieras de los concesionarios, ya sea comprobando la pro-
piedad o posesin de las tierras como en el caso del artculo 121 de la: ley federal
de aguas de propiedad nacional; o de requisitos locales o municipales como en la
ley de la industria elctrica. Artculo 11.
"Al otorgar las concesiones o permisos a que se refiere esta ley, el Ejecutivo
federal por conducto de la Secretara de Comunicaciones y Transportes determinar
la naturaleza de las estaciones de radio y televisin, las cuales podrn ser: comer-
ciales, oficiales, culturales, de experimentacin, escuelas radiofnicas o de cualquiera
otra ndole."
"La pluralidad de actos que con tal concepto se cubren haya de dar lugar a
su vez, a una clasificacin de las concesiones: 1. Concesiones, traslativas, que im-
plican la subrogacin del panicular en las facultades de gestin o disfrute de que
la Administracin pblica es titular en relacin con el servicio pblico o el domi-
nio pblico, concesin de servicios pblicos y concesiones sobre el dominio pblico;
2. Concesiones .constitutivas, mediante las que, en la base a los poderes que les
vienen atribuidos por la ley, la Administracin constituye a favor de particulares
nuevos derechos o facultades", el propio autor comenta que no obstante lo gene
ralizado de tal clasificacin, slo las concesiones traslativas responden con todo rigor
a las exigencias del concepto.
Los actos que afectan las relaciones entre el Estado y la forma de ex-
plotacin de una concesin, son regulados por disposiciones administrativas
de derecho pblico, que aseguren el inters general, el debido aprovecha-
miento de la riqueza pblica para fines sociales, o la atencin de un servicio
pblico.
En cambio, 'se rigen por el derecho privado la adquisicin, comercio y
disfrute de los derechos que ellas engendran; debiendo precisarse las situacio-
nes jurdicas que se refieran a los derechos que engendran los contratos que
tengan por objeto la explotacin de lotes mineros o la enajenacin de los
derechos mineros y los contratos que celebren los particulares con las sustan-
cias, productos o servicios relativos, independientemente de los actos civiles
que deben regirse, en su caso, por el cdigo civil o por el cdigo de comercio
o las leyes mercantiles especializadas.
Por eso el rgimen de la concesin de explotacin de bienes del Estado
SECCIN PRIMERA
"1. Vigilar la debida prestacin de los servicios pblicos." Tambin seala este
artculo los diversos servicios que estn a cargo del Departamento.
mando que la teora de la imprevisin tiene por fin el asegurar la continuidad del ser-
vicio, debiendo dividirse el riesgo entre los dos contratantes, la persona pblica otorgando
al contratante una indemnizacin que le. permita seguir la explotacin.
14 Duez et Debeyre. Ob. cit., pgs, 556 Y ss,
Las concesiones de carcter administrativo cuando se otorgan a particulares para que
exploten la riqueza pblica, tienen por finalidad aumentar la economa nacional, en tanto
que se pone en circulacin la riqueza que se concesiona, dando posibilidad a los conce-
sionarios de obtener una utilidad legtima, a cambio del capital invertido y del trabajo
tcnicamente desarrollado, de los gastos de produccin, riesgo del capital, pago de im-
puestos, etc. Semanario Iud. de la Fed. Tomo 62, pg. 3021.
15 Ley de vas generales de comunicacin. Arts, 50 y 55; Ley de la industria elctrica.
Arts. 36 y 37.
DERECHO ADMINISTRATIVO 239
a que debern sujetarse las difusoras comerciales en el cobro de los diversos ser-
vicios que le sean contratados para su transmisin al pblico.
La misma Secretara vigilar que se apliquen correctamente las tarifas y que
no se hagan devoluciones o bonificaciones que impliquen la reduccin de las cuotas
sealadas, la misma ley expresa los casos de excepcin.
Las estaciones difusoras debern tener a disposicin del pblico, en sus ofi-
cinas, suficientes ejemplares de las tarifas respectivas y de sus formas de aplicacin.
No se concedern prerrogativas que impliquen privilegios de alguna empresa de
radio y televisin en perjuicio de las dems.
Adems, debemos recordar a este propsito las funciones que corresponden en
materia de tarifas a la comisin de tarifas de electricidad y gas. l 6
En principio las tarifas deben contenerse en los reglamentos, aunque pueden
emplearse otros medios administrativos. "Las tarifas, dice Hauriou, una vez homo-
logadas se convierten en verdaderos reglamentos que no son de ningn modo con-
venciones celebradas entre la compaa y el pblico, para la remuneracin de una
locacin de servicios, son como leyes. Este carcter de homologacin entraa la
percepcin de una tasa pblica, razn por la cual hemos debido colocar las tarifas
homologadas entre los reglamentos." Entre nosotros no tienen las tarifas necesaria-
mente la forma del reglamento, sino elementos para apoyar el 'sistema econmico
de la concesin, que no debe contrariar el inters pblico.
Deben proscribirse por antisociales todas las clusulas de una concesin que
permitan automtico el aumento de ellas sin intervencin administrativa, y slo fun-
dadas en consideraciones particulares de las empresas. La misma consideracin debe-
mos repetir respecto a leyes y reglamentos que contengan esa autorizacin.
La determinacin de una tarifa, dice Bielsa.t? acto principalmente administra-
tivo, es un problema de ndole complejo, toda vez que afecta intereses de carc-
ter comercial, industrial, etc., e influye de una manera decisiva en la economla
p~blica. Es indudable, en efecto, que una tarifa elevada pueda arruinar una indus-
tria o impedir su desarrollo y empobrecer una zona de produccin, lo que ocurre
cuando el precio del producto, agregado al precio del transporte, hace imposible
la concurrencia de ese producto 'en los mercados o lugares de venta o consumo,
razn de ndole econmico-poltica frente a las que no puede ser indiferente el
Estado." .
Considero aplicables las siguientes conclusiones de la cuarta Conferencia Nacio-
nal de Abogados de Tucumn, en 1936, acerca de las tarifas:
a) La tarifa debe ser modificada segn las necesidades econmicas, sociales y
polticas;
b) Es inalienable el poder de la autoridad pblica para adaptar la tarifa a las
necesidades de los servicios pblicos;
e) La intervencin del concesionario en la preparacin o modificacin de la
tarifa no debe ser considerada como una participacin en el acto jurdico de la tari-
fa, en calidad de coautor;
SECCIN SEGUNDA
"En los casos a que se refieren los dos prrafos anteriores, el dominio de la
nacin es inalienable e imprescriptible y la explotacin, el uso o el aprovecha-
miento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades cons-
tituidas conforme a las leyes mexicanas, no podr realizarse sino mediante concesio-
nes otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones
que establezcan las leyes. Las normas legales relativas a obras o trabajos de explo-
tacin de los minerales y sustancias a que se refiere el prrafo cuarto, regularn
la ejecucin y comprobacin de los que se efecten 10 deban efectuarse a partir
de su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones,
y su observancia dar lugar a la I cancelacin de stas. El gobierno federal tiene
la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias co-
rrespondientes se harn por el Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes
prevean. Tratndose del petrleo y de los carburos de hidrgeno, slidos, lquidos
o gaseosos, no se otorgarn concesiones ni contratos, ni subsistirn los que hayan
otorgado y la nacin llevar a cabo la explotacin de esos productos, en los trminos
que seale la ley reglamentaria respectiva. Corresponde exclusivamente a la nacin
generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energa elctrica que tenga
por objeto la prestacin de un servicio pblico. En esta materia no se otorgarn
concesiones a los particulares y la nacin aprovechar los bienes y recursos natu-
rales que se requieran para dichos bienes."
"La concesin, nos dice Mayer, presenta ciertas semejanzas con el permiso de
polica en la industria. En este ltimo caso tambin se trata de una actividad que el
individuo va a ejercer en su nombre y por su cuenta, pero de una actividad que,
por su naturaleza, podra ejercerse en virtud de la libertad natural; el permiso
no hace ms que superar un obstculo que se opone en virtud de la prohibicin
e~tablecida por la polica en forma de una regla de derecho. En cambio, la conce-
sin confiere al concesionario algo que no se considera comprendido en la libertad
natural, un poder de actuar derivado del Estado." (Otto Mayer. Ob, cit., pg. 149,
ed. 1954.)
didos en los prrafos 4') y 5'1 del artculo 27; sobre instituciones de' crdito y socie-
dades de seguros; sobre servicios pblicos concesionados o explotados directamente
por la Federacin; 5. Especiales sobre: a) Energa elctrica; b) Produccin y con-
sumo de tabacos labrados; c) Gasolina y otros productos derivados del petrleo;
d) Cerillos y fsforos; e) Aguamiel y productos de su fermentacin; f) Explotacin
forestal; g) Produccin y consumo de cerveza.
"Las entidades federativas participarn en el rendimiento de estas contribu-
ciones especiales en la proporcin que la ley secundaria federal determine. Las
legislaturas locales fijarn el porcentaje correspondiente a los municipios en sus
ingresos por concepto del impuesto sobre energa elctrica."
La concesin de aguas
. La ley federal de aguas publicada en el D. O. F. del 11 de enero de 1972,
I?troduce importantes reformas al rgimen de las concesiones de la legisla-
cin anterior.
Entre las atribuciones de la Secretara, el artculo 17 de dicha ley, ordena:
cesin o permiso otorgados conforme a esta ley y dems disposiciones legales apli-
cables, obedeciendo las limitaciones establecidas en el artculo 27 constitucional."
Artculo 22 de la ley.
"Las aguas propiedad de la nacin reguladas en los captulos segundo a octavo
del ttulo segundo de esta ley, podrn explotarse, mediante concesin, en los tr-
minos del presente captulo." Artculo 119 de la ley.
"La solicitud de concesin deber presentarse ante la secretara y contener:
1. Nombre, nacionalidad y domicilio del solicitante; n. Ubicacin del aprovecha-
miento y, en su caso, descripcin de las obras; In. Destino de las aguas." Artculo
120 de la ley.
"Para obtener la concesin, el solicitante est obligado a: 1. Comprobar que
es propietario o poseedor de buena fe de los bienes que se vayan a beneficiar con
la explotacin, uso o aprovechamiento de las aguas; Il. Exhibir permiso o licen-
cia de las autoridades competentes, cuando se solicite para prestar servicios pbli-
cos o domsticos, explotar industrias, generar energa elctrica para usos propios,
explotar plantas desaladoras de aguas, o cualquiera otra actividad similar a las
mencionadas que as lo exija; y IIl. Presentar el proyecto de obras y el programa
de construccin." Artculo 121 de la ley.
SECCIN TERCERA
LA CONCESIN MINERA
1. LA CONCESIN MINERA 19
rales no renovables, los de dominio pblico y los de uso comn, siempre que no
estn encomendados expresamente a otra dependencia. El artculo 24 de la ley
minera seala las atribuciones de la secretara en materia minera.
Subsecretara de recursos no renovables y siderurgia. Competencia de la Direc-
cin General de Minas, art. 24 del reglamento interior.
minera y la cuantificacin de los recursos mineros a que se refiere esta ley. Opina
y acta como rgano de consulta.
El Consejo de Recursos Minerales se administrar por un Consejo directivo in-
tegrado por el secretario del Patrimonio como Presidente y como vocales los secre-
tarios de Hacienda, Industria, Presidencia; el subsecretario de recursos no renova-
bles, los Directores de Nacional Financiera, Petrleos, de Fomento Minero y gene-
ral de minas. El subsecretario de recursos no renovables, ser vocal ejecutivo del
Consejo Directivo del Organismo. Recurdese el cambio de denominacin de algu-
nas secretaras.
22 Alberto Vzquez del Mercado. Concesin minera y derechos reales. Porra Hnos.
y Ca. Mxico. 1946. Pgs. 12 y ss.
DERECHO ADMINISTRATIVO 251
"La tesis anterior no nos parece sin embargo admisible, porque sin desconocer
que la concesin crea ventajas patrimoniales para el concesionario y que puede
ser objeto de diversos actos y contratos, ni la legislacin contempornea admite
que se trate de un bien regido por la legislacin civil, ni la naturaleza del mismo
p:rmite equiparado a un derecho real sobre el inmueble." (Der. Ad. 11'" ed. p-
gtna 391.)
y agrega: "En efecto, por una parte, tanto el cdigo civil de 1884 como el ac-
"Es inexacto que los derechos emanados de una concesin minera no puedan
clasificarse bajo alguna de las categoras en las que divide el derecho privado Y
para eludir esta distincin no bastan con que sean de derecho pblico administra-
tivo pues la doctrina civilista no se reserva privativamente la clasificacin de los
bienes." S. ]. Fed. T. 89, pg. 796, V. Ep.
"Las concesiones en s mismas no son derechos reales ni personales, sino actos
de autoridad administrativa que otorga determinados derechos entre los cuales exis-
ten algunos de carcter real. El artculo 42, fraccin 1, de la ley minera, faculta
al concesionario para establecer servidumbres reales a favor del fundo minero, 10
que presupone necesariamente, que no se constituya un derecho real, cuando tiene
uno personal." (S. ]. Fed. T. 1, pg. 734, V poca.)
a) Para hacer todas las instalaciones, oficinas y anexos que sean necesarios para
la explotacin y el aprovechamiento mineros;
b) Para formar terrenos y depsitos de jales o desechos de las plantas de bene-
ficio; y
e) Para construir estaciones de almacenamiento, plantas de bombeo, plantas de
beneficio y dems instalaciones que fueren necesarias para los fines de la concesin.
11. A constituir en terrenos de propiedad ajena las servidumbres que a juicio
de la Secretara del Patrimonio Nacional, fueren necesarias para la construccin de
vas de transporte, de acueductos, lneas de transmisin de energa para su uso
exclusivo, tendido I de tuberas y dems instalaciones que sean necesarias para los
fines de la concesin.
III. A ejecutar, mediante autorizacin de la Secretara del Patrimonio Nacional,
obras subterrneas a travs de terrenos libres o amparados por otras concesiones o
asignaciones, y a comunicarlas con la superficie del terreno, para el solo efecto de
hacer ms econmica la extraccin, el desage o la ventilacin de las obras mineras.
Estas obras no podrn hacerse a travs de lotes mineros que amparen carbn mineral.
IV. A aprovechar las aguas que broten o aparezcan en el laboreo de las minas
o que provengan del desage de stas, siempre que dichas aguas sean utilizadas
exclusivamente en los trabajos de explotacin, en las plantas de beneficio, o en el
servicio domstico del personal empleado en la industria y gozarn de preferencia
para obtener concesin sobre dichas aguas para cualquier otro aprovechamiento,
ajustndose a 10 prescrito por la ley de la materia; y
V. A utilizar las aguas sobrantes de propiedad particular que, .a juicio de la
~c.retara del Patrimonio Nacional, sean indispensables exclusivamente para el ser-
VIOO domstico del personal empleado en la industria minera, y para la explotacin
y beneficio de las sustancias objeto de esta ley, sujetndose a las disposiciones lega-
les correspondientes.
. Todas las instalaciones a que se refieren las fracciones anteriores quedarn
sujetas a los requisitos que se sealen en las disposiciones legales y reglamentarias
respectivas. Art. 37 de la ley.
7. PROHIBICIONES y AUTORIZACIONES
Slo podrn obtener las concesiones a que se refiere la ley minera, las
~rsonas fsicas mexicanas, los ejidos y comunidades agrarias con las condi-
Clones preferentes a que se refiere la ley de reforma agraria, las sociedades
COOperativas de produccin minera que estn constituidas de acuerdo con
la ley respectiva y autorizadas y registradas por la Secretara de Industria
y Comercio y, las sociedades mercantiles mexicanas de acuerdo a lo dispuesto
por la ley minera. Art, 11.
~s concesiones a que se refiere esta ley y los derechos que de ellas se
den~aren no podrn ser otorgados o transmitidos en todo o en parte a ex-
tr.an]eros, sean personas fsicas, sociedades, soberanos, estados, o gobiernos,
ni .a sociedades mexicanas en las que extranjeros representen en el capital
SOCIal, un porcentaje mayor del sealado para cada caso en los artculos 12
y 13 de esta ley. Art. 15.
Las concesiones mineras y los derechos que de ellas deriven slo sern
254 ANDRS SERRA ROJAS
Los artculos 137 y siguientes de la ley federal de aguas, sealan los diver-
sos casos de extincin, revocacin y caducidad de las concesiones de aguas.
El artculo 29 de la ley de vas generales de comunicacin tambin enu-
mera las causas de caducidad:
17. JI
TTULO DCIMO
INTRODUCCIN
259
260 ANDRS SERRA ROJAS
SECCIN PRIMERA
l. CoNCEPTO DE EXPROPIACIN
2 Es este ltimo requisito el que lo diferencia del impuesto, pues en ste no hay nin-
guna contraprestacin, sino una obligacin estricta de derecho pblico para contribuir a
los gastos pblicos.
3 "La necesidad para la autoridad de apoderarse de inmuebles privados sin el consen-
timiento del propietario, encontr durante el antiguo rgimen un fundamento jurdico en
la distincin del dominio eminente y del dominio til. Los soberanos sefiores del dominio
eminente sobre los bienes de los sujetos que no tenan ms que el dominio til, poda por
esta calidad, recuperar sus bienes; la indemnizacin no obedeca a ninguna regla fija:'
Jean Rivero. Ob, cit., pg. 461.
DERECHO ADMINISTRATIVO 263
"Ninguno debe ser privado de la menor porclOn de las cosas que posea sino
cuando lo exija la pblica necesidad, pero en este caso tiene derecho a la justa
compensacin."
En las siete leyes constitucionales de 1836, ley J, artculo II; ley tercera,
fraccin III; y ley cuarta, fraccin III, se contenan facultades para la dispo-
sicin de la propiedad, con las limitaciones necesarias.
En las Bases orgnicas del 12 de junio de 1843, en la parte relativa del
ttulo Ll, artculo 9, fraccin XIII. se orden: " ... Cuando algn objeto de
utilidad pblica exija su ocupacin, se har sta previa la competente indem-
nizacin en el modo que disponga la ley."
La ley de expropiacin del 7 de julio de 1853 contena requisitos se-
mejantes.
El artculo 27 constitucional de 1857, expres: 11
"La ley determinar la autoridad que deba hacer la expropiacin y los requi-
sitos con que sta haya de verificarse.
"Ninguna corporacin civil o eclesistica, cualquiera que sea su carcter, deno-
minacin u objeto, tendr capacidad legal para adquirir bienes en propiedad o
administrar por s bienes races, con la nica excepcin de los edificios destinados
inmediata y directamente al servicio u objeto de la institucin." 6
Este artculo 27 fue modificado por el artculo 3':' de las adiciones y re-
formas del 25 de septiembre de 1873, que dice:
Principio general
"Artculo 830. El propietario de una cosa puede gozar y disponer de ella con
las modalidades que fijen las leyes.
"Artculo 831. La propiedad no puede ser ocupada contra la voluntad de su
dueo, sino por causa de utilidad pblica y mediante indemnizacin.
"Se declara de utilidad pblica, la adquisicin que haga el gobierno de terre-
nos apropiados a fin de venderlos para la constitucin del patrimonio de la familia
o para que se construyan casas habitaciones que se alquilen a las familias pobres
mediante el pago de una renta mdica.
"El artculo 832 del Cdigo civil para el Distrito Federal dispone: 'Se declara
de utilidad pblica la adquisicin que haga el gobierno de terrenos apropiados, a
fin de venderlos para la constitucin del patrimonio de la familia o para que se
construyan casas habitaciones que se alquilen a las familias pobres, mediante el
pago de una renta mdica.'
"Artculo 836. La autoridad puede, mediante indemnizacin ocupar la propie-
dad particular, deteriorarla y aun destruirla, si esto es indispensable para prevenir
o remediar una calamidad pblica, para salvar de un riesgo inminente una pobla-
cin o para ejecutar obras de un evidente beneficio colectivo.
"El artculo 833 del mismo ordenamiento seala: 'El Gobierno federal podr
expropiar las cosas que pertenezcan I a los particulares y que se consideren como
notables y caractersticas manifestaciones de nuestra cultura nacional, de acuerdo
con la ley especial correspondiente.'
"La ley. de propiedad industrial establece la expropiacin de patentes de in-
vencin. El artculo 73 de la misma, ordena: 'Las patentes de invencin podrn
ser expropiadas por el Ejecutivo Federal, por causa de utilidad pblica, haciendo
que el invento respectivo caiga desde luego bajo el dominio pblico, sujetndose
en 10 conducente a los requisitos que para la expropiacin de bienes races esta-
blecen las leyes vigentes sobre la materia.' El artculo 74 de la misma ley se
refiere a la expropiacin de un arma nueva, instrumento de guerra, explosivo y
en general, de cualquier mejora en mquinas de guerra, susceptibles de ser apli-
cadas a la defensa nacional."
pretende, es claro que procede la suspensin mientras se decide la legalidad del decreto
que se reclama."
DERECHO ADMINISTRATIVO 269
c) Declaratoria de expropiacin
El prrafo XV, del articulo 27 constitucional, indica que de acuerdo con
dichas leyes, la autoridad administrativa har la declaracin correspondiente.
El artculo 3? de la ley de expropiacin expresa que "el Ejecutivo Federal,
P?r conducto de la Secretara de Estado, dependencia administrativa o go-
b~er~o de los territorios correspondientes tramitar el expediente de expro-
pIaCIn, desocupacin o de limitacin de dominio y en su caso har la decla-
ratoria respectiva". Esta declaratoria se formula sin intervencin del afectado,
al cual se notifica por medio del Diario Oficial y se notificar personalmente.
Artculos 3-4.11
11 Jurisp. de la Superna Corte. 1917-1954. Tesis 468, pg. 901: No existe violacin
de garantas por el hecho de que la expropiacin se haga sin or antes al expropiado.
Salvo que la ley as lo ordene. Idem, Tesis 471, pg. 902.
.. Tesi~ ,iurisprudencial Nm. 469. Notijoacion de las declaraciones de expropiacin.
La notifIcacin de las declaraciones de expropiacin debe hacese personalmente y slo
ha el caso de. que se ignore el domicilio del afectado es lcita la notificacin que se le
aga por medIO del peridico oficial."
270 ANDRS SERRA ROJAS
El artculo 8? agrega:
"En los casos a que se refieren las fracciones V, VI Y X del artculo 1Q de esta
ley, el Ejecutivo Federal, hecha la declaracin, podr ordenar la ocupacin de los
bienes objeto de la expropiacin o de la ocupacin temporal o imponer la ejecucin
inmediata de las disposiciones de limitacin de dominio, sin que la interposicin
del recurso administrativo de revocacin suspenda la ocupacin del bien o bienes
de que se trate o la ejecucin de las disposiciones de limitacin de dominio."
e) Intervencin judicial
El artculo 27, prrafo XV, expresa en su parte relativa: " ... El exceso
de valor o el demrito que haya tenido la propiedad particular por las mejo-
ras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignacin del
valor fiscal, ser lo nico que deber quedar sujeto a juicio pericial y a reso-
lucin judicial. Esto mismo se observar cuando se trate de objetos cuyo valor
no est fijado en las oficinas rentsticas."
9. LA INDEMNIZACIN O JUSTIPRECIO
16 Vanse adems los artculos 521 y siguientes del Cdigo Federal de ProcedimientoS
Civiles.
DERECHO ADMINISTRATIVO 277
"En nuestra opinin el problema debe ser resuelto en el sentido de que la Cons-
titucin no establece una poca precisa como requisito esencial para la indernni-
zacin; que lo nico que establece con ese carcter es la indemnizacin; pero que
en realidad corresponde a las leyes secundarias determinar la poca en que debe
de efectuarse, pudiendo dichas leyes establecerla como previa, como simultnea o
como posterior a la expropiacin, pero siempre que en este ltimo caso haya una
justificacin irrefutable de la necesidad de que sea posterior; de que el plazo
guarde relacin tambin justificada con las posibilidades presupuestales del Estado,
y de que se d una garanta eficaz de que la indemnizacin ha de efectuarse cum-
plidamente. De otro modo el expropiado sufrir una afectacin no compatible con
el principio, que domina toda la materia, de igualdad de todos los individuos frente
a las cargas pblicas." Vanse artculos 19 y 20 de la ley federal de expropiacin.
Insistimos en que los tribunales judiciales son competentes para comprobar si en
la indemnizacin hay causa jurdica de utilidad pblica.
a) El recurso de revocacin
El artculo 5<;> de la ley ordena:
Los propietarios afectados podrn interponer, dentro de los quince das hbi-
les siguientes a la notificacin del acuerdo, recurso administrativo de reoocacton
contra la declaratoria correspondiente.
Tesis relacionadas:
SECCIN SEGUNDA
L\. CONFISCACIN
1. DEFINICIN y RGIMEN
2. CONFISCACIN y DECOMISO
rr Marc, Lambert. Les ffets civils de la coniiscation gnerale des biens. Dalloz. Pa-
rs. 1949.
La Constitucin espaola de 1932 en su artculo 10 estableci la abolicin de la con-
fiscacin de bienes.
DERECHO ADMINISTRATIVO 281
3. INCONSTITUCIONALIDAD DE LA CONFISCACIN
18 Cdigo Penal para el Distrito Federal, artculos 24, Fracs. 7, 8, 40, 41 Y 160.
Francisco Gonzlez de la Vega. El cdigo penal comentado. Mxico. 1939, pg. 103.
Ral Carranc y Trujillo. Derecho Penal Mexicano. 2~ ed. Lib. Robredo. 1941. pg. 446.
19 Cdigo Aduanero. D. O. F. del 31 de diciembre de 1951, artculos 524, 541, 211, 492.
394, 570, 578, 538, 299 Y 581.
Ley de vas generales de comunicacin. Art. 539.
Cdigo Sanitario. Arts. 41, 155, 160, 172, 213,.238, 242, 244 Y 280.
282 ANDRS SERRA ROJAS
piedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribu-
nales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esen-
ciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad
al hecho."
El artculo 22 de la Constitucin, prrafo primero, seala las penas que
quedan prohibidas, entre ellas la multa excesiva, la conjiscacin de bienes y
cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentaless"
El prrafo segundo del propio precepto agrega: "No se considerar como
confiscacin de bienes la aplicacin total o parcial de los bienes de una per-
sona, hecha por la autoridad judicial, para el pago de la responsabilidad civil
resultante de la comisin de un delito o para el pago de impuestos o multas."
Tampoco debe considerarse como confiscacin de bienes, aquellas accio-
nes o procedimientos administrativos fundados en la Constitucin, por medio
de los cuales, el Estado ocupa bienes particulares para realizar una finalidad
poltico-econmica, como en el caso a que alude el artculo 27 constitucio-
nal. La realizacin de la poltica agraria y las expropiaciones en general se
verifican mediante indemnizacin y no tienen legalmente el carcter de con-
fiscacin.
SECCIN TERCERA
LA REQUISICIN
l. CoNCEPTO y RGIMEN
"En tiempo de paz ningn miembro del ejrcito podr alojarse en casa parti-
cular contra la voluntad del dueo, ni imponer prestacin alguna. En tiempo de
guerra, los militares podrn exigir alojamiento, bagajes, alimentos y otras presta-
ciones, en los trminos que establezca la ley marcial correspondiente."
El artculo 29 de la Constitucin se refiere a "en los casos de invasin, per-
turbacin grave de la paz pblica o cualquiera otro que ponga a la sociedad en gran-
de peligro o conflicto, solamente el Presidente de la Repblica Mexicana, de acuerdo
con el consejo de ministros y con aprobacin del Congreso de la Unin, y en los
recesos de ste, de la comisin permanente, podr suspender en todo el pas o en
lugar determinado, las garantas que fuesen obstculo para hacer frente, rpida y
tdcil71lente, a la situacin, pero deber hacerlo por un tiempo limitado, por medio
de prevenciones generales y sin que la suspensin se contraiga a determinado indi-
viduo. 'Si la suspensin tuviese lugar hallndose el Congreso reunido, ste conce-
der las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a
la situacin. Si la suspensin se verificase en tiempo de receso se convocar sin
demora al Congreso para que las acuerde".
Los preceptos citados se aplican a las situaciones anormales que ellos mis-
mos determinan y en ningn caso para pocas de paz y tranquilidad. Estas
ltimas situaciones nos hacen reflexionar sobre el valor que puedan tener
preceptos de algunas leyes administrativas que establecen el poder de requi-
sicin en contradiccin con los artculos 14 y 16 constitucionales.
Tal es el caso del artculo 112 de la ley de vas generales de comunica-
cin que faculta al Ejecutivo Federal para requisar los bienes de las empre-
sas de vas generales de comunicacin en los casos especficos que el propio
precepto seala y entre los que se encuentra la posibilidad de peligro inmi~.
nente para la economa nacional.w
Desde el punto de vista doctrinal, principalmente de la legislacin y ju-
risprudencia francesa, no hay duda de que estos casos son de aquellos que
paulatinamente se han venido aceptando como motivos graves para la requi-
sicin. Pero la legislacin francesa se apoya en otras normas constitucionales
diversas a la nuestra, que nos permiten concluir que la requisicin para po-
cas de paz es contraria a los preceptos de nuestra Constitucin, ya sealados.
Otros casos sealados en las leyes administrativas son: el arto 43 de la ley
forestal D. O. F. 16-1-1960 Y los artculos 25 y 26 del Cdigo sanitario
(D. O. F. l3-Il1-1973) .
"En caso de guerra internacional, de gran alteracin del orden pblico o cuan-
do se tema algn peligro inminente para la paz interior del pas o para la econo-
ma nacional, el Gobierno tendr el derecho de hacer la requisicin en caso de
que a su juicio lo exija la seguridad, defensa, economa o tranquilidad del pas,
de las vas generales de comunicacin, de los medios de transporte, de sus servicios
auxiliares accesorios y dependencias, bienes muebles e inmuebles y de disponer
de todo ello como lo juzgue conveniente. El gobierno podr igualmente utilizar
el personal que estuviere al servicio de la va de que se trate cuando lo considere
necesario. En ese caso, la nacin indemnizar a los interesados, pagando los daos
por su valor real y los perjuicios con el cincuenta por ciento de descuento. Si no
hubiere avenimiento sobre el monto de la indemnizacin, los daos se fijarn por
DERECHO ADMINISTRATIVO 289
peritos nombrados por ambas partes, y los perjuicios, tomando como base el pro-
medio del ingreso neto en los aos anteriores y posterior a la incautacin. Los gastos
del procedimiento pericial sern, por cuenta de la nacin. En el caso de guerra
internacional a que se refiere este artculo, la nacin no estar obligada a cubrir
indemnizacin alguna." Este precepto reglamenta una parte del artculo 29 de la
Constitucin y se apoya en el artculo 73, fraccin XVII de la misma.
27 Entre los diversos autores que estudian los problemas de la requisicin, hemos de
recomendar dos importantes obras: Robert Ducos-Ader, Le Droit de rquisition. Thorie
19. JT
290 ANDRS SERRA ROJAS
6. REQUISICIN y EXPROPIACIN
l. En cuanto a la fuente
El rgimen de expropiacin es uno, el rgimen de la requisicin es menos ho-
mogneo.
Se distinguen:
a) Las requisiciones militares;
b) Las requisiciones para las necesidades de la nacin;
c) Las requisiciones de alojamiento.
3. En cuanta a su objeto
El procedimiento de requisicin es mucho ms diversificado que el de expro-
piacin.
La requisicin se puede llevar:
5. En cuanto al procedimiento
SECCIN CUARTA
" ... Los efectos de las modalidades que se impriman a la propiedad privada
consisten en una extincin parcial de los atributos del propietario, de tal manera
que ste no sigue gozando, en virtud de las limitaciones estatuidas por el Poder
Legislativo, de todas las facuItades inherentes a la extensin actual de su derecho."
te La finalidad que Se persigue al imponerse modalidades a la propiedad. pri-
vada no es otra cosa que la de estructurar el rgimen de la propiedad privada dentro
de un sistema que haga prevalecer el inters pblico sobre el inters privado, hasta
el grado que la nacin lo estime conveniente."
..... Por lo que toca a los efectos jurdicos de la expropiacin, debe decirse
que no supone una extincin de los derechos del propietario, sino una sustitucin
del dominio o el uso, por el goce de la indemnizacin correspondiente."
" ... Ahora bien, precisados los conceptos de modalidad de la propiedad privada
y de expropiacin, son fcilmente perceptibles las diferencias que las separan. La
primera supone una restriccin al derecho de propiedad de carcter general y per-
manente; la segunda implica la transmisin de los derechos sobre un bien concreto,
mediante la intervencin del Estado, del expropiado o la 'entidad, corporacin o
sujeto beneficiado."
..... La modalidad se traduce en una extincin parcial de los derechos del pro-
pietario; la expropiacin importa la sustitucin del derecho al dominio o uso de
la cosa por el goce de la indemnizacin."
" ... En aqulla. la supresin de facultades parciales del propietario se verifica
sin contraprestacin alguna; en ste se compensan los perjuicios' ocasionados, me-
diante el pago del valor de los derechos lesionados."
Por su parte Leopoldo Aguilar Carvajal (Segundo curso de Derecho Civil, 2'1- ed,
Ed. Porra, S. A., Mxico, 1967, pg. 120) nos dice: "Se discute en 'Doctrina si
son sinnimas estas palabras empleadas por el artculo 27 constitucional, en el
prrafo tercero; los que afirman que son distintas expresan que modalidades quiere
decir forma de aprovechamiento, mientras que limitaciones quiere decir prohibi-
ciones impuestas por el legislador respecto a determinada facultad inherente al
derecho de propiedad, ya que este derecho por naturaleza es elstico, puesto que
siendo por definicin el derecho de aprovecharse de todas las ventajas econmicas
susceptibles de obtenerse de la cosa, pudo el legislador prohibir el ejercicio de
algunas de estas facultades, 10 que constituye una limitacin."
I 33 Cdigo Civil para el Distrito y Territorios Federales enmat.eria comn y para toda
a Repblica en materia federal, promulgado el 30 de agosto de 1928.
296 ANDRS SERRA ROJAS
SECCIN QUINTA
LA NACIONALIZACIN
l. EL RGIMEN DE LA NACIONAUZACIN
Nos dice a este respecto Maurice Duverger: "Se designa con el nombre de em-
presas nacionales a las empresas que, perteneciendo en otro tiempo a particulares,
han sido asumidas por el Estado: esta operacin se llama nacionalizacin. El prem-
bulo de la Constitucin francesa obliga a nacionalizar 'toda propiedad o empresa
cuya explotacin revista caracteres de servicio pblico o de monopolio de hecho',
pero esta disposicin ha sido poco aplicada. En 936 se emprendi una primera
serie de nacionalizaciones en relacin a la S.U.C.F., a las empresas de construccin
aeronuticas, a las fbricas de armas de guerra; en 1944-46, una segunda serie de
nacionalizaciones afect a las minas, la electricidad, el gas, los automviles Renault,
etctera." 35
SECCIN SEXTA
1. CONCEPTO DE SERVIDUMBRE
El artculo 1057 del Cdigo Civil para el Distrito Federal en materia comn
y para toda la Repblica en materia federal, define la servidumbre en estos tr-
minos:
Art. 1057. "La servidumbre es un gravamen real impuesto sobre un inmueble
en beneficio de otro perteneciente a distinto dueo. El inmueble a cuyo favor est
constituida la servidumbre se llama predio dominante; el que la sufre, predio
sirviente."
Como se observa de esta definicin son los inmuebles los que soportan
las servidumbres, por ello el artculo 750 fraccin 111 del cdigo civil, con-
sidera como inmuebles: Los derechos reales sobre inmuebles.
2. SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS
comn, sobre los bienes de dominio pblico. Los derechos de trnsito, de vista, de
luz, de derrame y otros semejantes sobre dichos bienes se rigen exclusivamente por
las leyes y reglamentos administrativos."
La propia ley al enumerar en su artculo 2 los bienes de dominio pblico, enu-
mera entre estos:
" ... IX. Las servidumbres, cuando el predio dominante sea alguno de los ano
teriores," El precepto citado se refiere a los bienes de uso comn, aguas, subsuelo,
templos, bienes destinados a un servicio pblico, monumentos arqueolgicos, hist-
ricos y artsticos, terrenos baldos y dems bienes declarados por la ley inalienables
e imprescriptibles.
El artculo 13 de la misma ley, seala la forma de aprovechamiento de ellos,
siempre de acuerdo con las leyes y reglamentos administrativos:
Artculo 13. "Las concesiones sobre bienes de dominio pblico no crean dere-
chos reales; otorgan simplemente frente a la administracin y sin perjuicio de ter-
ceros, el derecho a realizar los usos, aprovechamiento y explotaciones, de acuerdo
con las reglas y condiciones que establezcan las leyes."
uso exclusivo, tendido de tuberas y dems instalaciones que sean necesarias para
los fines de la concesin.
Artculo 39. En el uso de una servidumbre, el beneficiario de la concesin que-
dar obligado:
I. A indemnizar al propietario del predio sirviente por los daos y perjuicios
que se le causaren;
lI. A hacer las obras necesarias para que la servidumbre resulte lo menos gravosa
posible para el propietario del predio sirviente;
Ill. Cuando en el predio sirviente existiere concesionado algn lote minero, en
favor de tercero, a extraer las sustancias minerales que desprenda con motivo de
las obras, ponindolas a disposicin del concesionario respectivo. Si el predio sir-
viente no estuviese comprendido dentro de alguna concesin, las sustancias minerales
sern puestas a disposicin de la Secretara del Patrimonio Nacional; y
IV. A permitir que el concesionario del predio sirviente o, en su caso, la Se-
cretara del Patrimonio N aciona1, inspeccionen las obras relacionadas con la ser-
vidumbre.
En materia de servidumbre por causa de la explotacin minera, en lo no esta-
blecido especialmente por este Captulo, regirn las disposiciones del Cdigo Civil
para el Distrito Federal y para toda la Repblica en materia federal.
CAPTULO 1
ECONOMA Y DERECHO
20. 11 305
306 ANDRi:S SERRA ROJAS
del Derecho econmico un orden jurdico nuevo que responde a las nece-
sidades de la sociedad industrial".
(ob. cit., pg. 32) expresa: "El desarrollo del derecho administrativo econmico es
el fenmeno ms aparente del derecho econmico. Este desarrollo es a la vez cuan-
titativo (existencia de una organizacin econmica del Estado, aparicin de un
derecho de la empresa pblica, desarrollo de una reglamentacin pblica de las
Manzanedo. J. Hernndez. E. Gmez Reino Curso de derecho administrativo eco-
actividades privadas) y cualitativo." Pueden consultarse adems las obras de: J. A.
nmico (Inst, de Adm. local), la obra de Agustn A. Gordillo, Derecho adminis-
trativo de la economa (Eds. Macchi) , y la obra del Instituto de administracin
Pblica: Funcin de la administroeion Pblica en el establecimiento de un nuevo
orden econmico y social, Andr de Laubadere. Droit administrati] special y Droit
Public economique, Ed. Dalloz.
:r
odo esto fue exaltado por los liberales mexicanos en tanto que los liberales
radIcales se apoyan en el racionalismo. "En s, dice ''''alter Treimer, el liberalismo
fue la fuerza poltica dominante en el siglo XIX y transform el mundo como nin-
gn otro movimiento lo haba hecho antes que l. Se identific con el progreso,
ciment la democracia poltica en toda Europa Occidental y logr un sistema de
gobierno constitucional en el centro europeo. En poltica exterior represent la
libertad y la soberana para todos los pueblos europeos, patrocin la obtencin de
la unidad nacional de los pueblos que todava no la posean. Y en eso uni los es-
fuerzos nacionales de dichos pueblos con las exigencias de constituciones liberales." ~
mica filosfica.ts que forma el tema del mundo presente, no podemos negar
la indiscutible importancia del factor econmico, como elemento fundamental
de la vida social mexicana. Podramos generalizar diciendo que los proble-
mas econmicos forman el sustratum de toda la legislacin administrativa,
mexicana, pasando los otros problemas a un lugar secundario. La accin
gubernamental tendr que proyectarse con mayor intensidad y mtodo.
Tambin es necesario reafirmar las indudables relaciones entre la estruc-
tura del Estado y los problemas econmicos de una sociedad y llegar a
esta conclusin de Charles A. Beard: 15
"No obstante, de todos los cambios ms recientes queda una cosa segura. La
poltica, aun en sus aspectos militares, debe tener base econmica, de lo contrario
perece. El pueblo debe contar con sustento, ropa y techo, no slo antes, sino tambin
mientras se est ocupando de poltica y lucha. Cualesquiera que sean las frmulas
que para la posesin y el uso de la propiedad imperen, el Estado -desptico o
democrtico-s, debe garantizarse, en bien de su propia existencia, seguridad econ-
mica suficiente, pues de otro modo pasa a la historia como les ha sucedido a muchos
imperios y Estados en el pasado."
La libre empresa o empresa privada es celosamente defendida por las naciones ca-
pitalistas y 'por los Estados que estn en la rbita de su influencia. Max Horn
piensa.w "que el libre juego de las fuerzas econmicas, el desenvolvimiento SIn
trabas de la iniciativa privada y la reduccin al mnimo indispensable de las fun-
ciones del Estado, representan las mejores garantas para el progreso de las naciones
y el bienestar de los pueblos".
El profesor Raymond Barre (Economa Poltica, 3\\ edicin, pg. 118, edi-
ciones Ariel) nos dice, a propsito de la intervencin del Estado:
"En los momentos actuales, en los que el liberalismo del siglo XIX no es ya
triunfante, dejando a un lado las economas planificadas, en donde el Estado asume
el papel econmico central y decisivo, podemos observar que la intervencin del
Estado en la economa es amplia y reviste mltiples formas:
a) El Estado fija "las reglas de juego" econmico (por ejemplo instaura los
contratos colectivos, fija la duracin legal de la jornada de trabajo o dicta dispo-
siciones relativas a la concentracin de empresas).
b) El Estado interviene indirectamente en la actividad econmica a, travs de
la imposicin y del gasto pblico, el control del dinero y la distribucin del crdito.
c) El Estado coordina y financia una gran parte de la inversin total del pas .
. d) El Estado se hace cargo de un sector de la produccin (sector pblico; por
ejemplo las empresas nacionalizadas o las explotaciones pblicas},
e) El Estado controla directa o indirectamente los precios y los tipos de cambio.
f) El Estado asegura la redistribucin de la renta nacional.
. g) El Estado es responsable del mantenimiento del pleno empleo y del creci-
miento de la economa.
"En tales circunstancias se puede afirmar que el Estado es un sujeto econmico
que opera asociado con los sujetos econmicos individuales y los grupos. Desde
este punto de vista, las economas del siglo xx son colectivas y mixtas."
21. 11
322 ANDRS SERRA ROJAS
34 Charles E. Merriam. The Nat ional Recourses Planning Board, pg. 489.
35 L. Lavault. Les repports [inanciers dans les entreprises. Dunot.
36 F. Zamora. Planeacln e industrializacin regional de Mxico. 1950. Mxico, pg. 94.
37 Sintetizando el proyecto de planeacin, nos dice Pedro Muoz Amato, Administra-
Cin Pblica, FCE. Mxico, "La planificacin es uno de los ms simples y naturales proce-
SOs de la mente por la cual los hombres piensan, determinan y logran sus objetivos. En la
Administracin, la planificacin y la gerencia son una y la misma cosa. Es evidente que
la planificacin no puede ser eficaz si no se le separa de la gerencia." Pg. 99.
38 K. Mandelbaum. La industrializacin de los paises atrasados. Ed. Aguilar. Madrid.
1950.
324 ANDRS SERRA ROJAS
"Si la quejosa solicit exencin de impuestos para fabricar sus productos, con
apoyo en la ley de industrias nuevas y necesarias y su reglamento e instructivo,
y la autoridad responsable le contest que si tena inters en disfrutar de las
franquicias fiscales, debera cumplir con lo dispuesto en el artculo 5 del acuerdo
constitucional publicado en el Diario Oficial de 18 de octubre de 1956, que con-
cede un subsidio, segn su artculo 11, por todo ese ao y que se puede prorrogar
por dos y medio aos ms, es de concluirse algo no perdido, ya que subsidio en los
trminos de aquel acuerdo, es algo muy distinto de la exencin solicitada, que se
otorga por un perodo de diez aos a las industrias bsicas, y no por el ao de
1956, con las prrrogas indicadas."
12. "Treinta aos han transcurrido desde que fue nacionalizada la industria pe-
trolera y la fecha del 18 de marzo de 1968 encuentra a PEMEX en condiciones que
permiten asegurar el cabal xito de' su programa de expansin e integracin in-
dustrial." 49 Lo mismo puede decirse de la Comisin Federal de Electricidad (Ley
del servicio pblico de energa elctrica del D. O. F. del 22 de diciembre de 1975.
13. Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabaja-
dores: D. O. F. 24-IV-1972; reforma a la ley del trabajo y reforma y adicin al pre-
supuesto de egresos, en la misma fecha.
14. La ley del desarrollo urbano del Distrito Federal, del D. O. F. del 7 de
enero de 1976; y la Ley Federal de Asentamientos humanos.
4. OTRAS FACULTADES
cacin de actos administrativos, siempre y cuando los actos que se revoquen sean
perfectos, porque si son imperfectos no procede or en defensa, previamente, al inte-
resado. La garanta de referencia la establece el artculo 14 constitucional para cual-
quier procedimiento en que las autoridades pretendan, con razn o equivocada-
mente, privar de algn derecho a las personas. Adems, es inadmisible que la
autoridad administrativa, anticipadamente y sin haber tenido en cuenta la de-
fensa de los interesados, establezca que se trate en determinado caso de actos admi-
nistrativos perfectos o imperfectos. En cuanto a las ejecutorias que se mencionan
en el agravio a estudio, en ellas se sostiene que pueden las autoridades administra-
tivas revocar sus resoluciones cuando stas sean contrarias a la ley; pero no esta-
blecen que en tales casos estn tambin facultadas para violar la garanta de
audiencia; y en segundo lugar que como ya lo resolvi esta Sala al dictar resolucin
en las tocas 3243-19521'\ Vicente Avalos G., y 2179-1958-1'\ Laboratorios Le der-
le, S. A., la Secretaria de Economa antes de revocar un precio sealado a determi-
nada medicina, debe or en defensa al interesado aun en el caso de que se alegue
que el precio anterior haba sido ilegalmente sealado, pues el hecho de que se
sostenga que se trata de actos administrativos imperfectos, eso no facula a las auto-
ridades para violar la garanta de audiencia." Bol. de Inf. [ud. Nm. 151. Pg. ll7.
Precios de las medicinas. La Secretara de Economa, antes de revocar un precio
sealado a determinada medicina, debe or en defensa al interesado aun en el caso
de que alegue que el precio anterior, haba sido ilegalmente sealado, pues el
hecho de que se sostenga que se trata de actos administrativos imperfectos, no fa-
culta a las autoridades para violar la garanta de audiencia. Bol. de Inf. Jud.
Nm. 142. Pg. 316.
a Con un criterio liberal esta ley ha sido objetada por Gustavo R. Velasco. Libertad
~ abundancia. Ed. POITa, S. A. Mxico. 1958. En particular los captulos denominados
Una ley inconstitucional e inconveniente" y "La ley sobre atribuciones al Ejecutivo en
materia econmica", Pgs. 119 y 213.
334 ANDRS SERRA ROJAS
"En la planeacin econmica de Mxico, slo debern -tomar parte los mexi-
canos. Contamos con suficientes economistas, ingenieros e industriales mexicanos
con capacidad indiscutible. Consultar a los extranjeros dara el resultado bien co-
nocido de obtener opiniones tan inadecuadas como las de los libros de Mosk Y
Tannenbaum."
4 Escasez y caresta. Mxico. 1946. Primera convencin para el estudio de los pro-
blemas econmicos de Mxico.
5 Doctrina econmica mexicana. Cmara de la Industria de Transformacin. Mxico.
1952.
DERECHO ADMINISTRATIVO 335
"Todas las mercancas con demanda nacional que tengan materias primas mexi-
canas u obtenibles en Mxico, deben desarrollarse dentro de nuestra economa,
corrigindose definitivamente el equivocado sistema, de exportar nuestras materias
primas e importar las mercancas elaboradas, sistema que mediante la ms ilgica
discriminacin de precio ha mantenido tradicionalmente nuestro retraso econmico
en relacin con el adelanto de otras naciones."
"Los aranceles deben perseguir exclusivamente fines de regulacin econmica,
y para ser efectivos, dados los cambios de valor 'de la moneda, tienen que estar
basados en una proporcin del valor de las mercancas de que se trata y a efecto
de evitar otros fraudes, el Estado deber fijar este valor dentro de mnimos fun-
dados en los precios reales."
"La correccin de todos los abusos posibles, tiene que hacerse mediante la in-
tervencin del Estado para la fijacin inteligente de precios remunerativos, pero
que no caigan dentro de la especulacin. Tal determinacin de los precios es posi-
ble, principalmente si se hace con la cooperacin de los industriales y productores." 7
Este pequeo resumen seala algunas de las fases ms importantes del interven-
cionismo del Estado. La banca privada reclama esta intervencln, porque sabe que
en el mundo del Estado democrtico, la nacionalizacin de la banca es una nece-
sidad imprescindible.
La nica forma como el Estado democrtico moderno puede subsistir es a tra-
vs de programas de poltica social que permitan una explotacin de los recursos,
y niveles de vida mejor para su poblacin incapacitada. Esto slo se puede realizar
por el Estado, si ste es un elemento til por la preparacin de sus funcionarios,
de lo contrario significar miseria y desaliento para su pueblo. Pero una buena
administracin tcnica y moralmente preparada, puede ser un buen instrumento
para no detener el progreso de las instituciones econmicas. A pretexto de la con-
troversia universal no debe detenerse el desarrollo de la poltica social de un pas.
/
8. EL CONTROL DE PRECIOS
9. PRECIOS y TARIFAS
S Jean Duberge. Le controle des prix en France. Pars. 1947. Lib. Gen. de Droit et
de Jurisprudenee.
Alfred Marc. L'evolution des prix depuis cent ans. Presses Universitaires de Franee.
1958. Pars.
Kenneth e Boulding. Ptinciples oJ economlc policy. Englewood CHffs. N. J. Prentiee-
Hall, Inc, 1958.
DERECHO ADMINISTRATIVO 337
peculador de sus propios productos. Cuando el ser humano olvida esta con-
dicin, pasa a ser un estmulo de miseria de un pueblo."
El artculo 3e;> reformado de la ley establece: "El Ejecutivo Federal podr
disponer, tratndose de las mercancas y servicios mencionados en el artculo
Iv que no se eleven los precios de mercado y tarifas vigentes, en fecha deter-
minada sin la autorizacin oficial."
El ejercicio de este precepto requiere una cuidadosa reglamentacin para
la determinacin de los precios de mercado en los cuales concurren muy
complejas circunstancias nacionales o internacionales.
En el artculo 4e;>, se ordena que el Ejecutivo Federal estar facultado para
imponer la obligacin a las personas que tengan existencia de las mercancas
a que se refiere el artculo lQ (artculos de primera necesidad), de ponerlas a
la venta a los precios que no excedan de los mximos autorizados. No que-
darn comprendidos en el propio artculo, las existencias de materiales, o
materias primas o mercancas en general que tengan las industrias cuando
no sean en cantidad mayor que la necesaria para el abastecimiento de sus
actividades durante un ao.
Se ha considerado este precepto como contrario al artculo 14 constitu-
cional; sin embargo, debe estimarse como una modalidad a la propiedad pri-
vada de acuerdo con el prrafo tercero del artculo 27 constitucional.
. El artculo 5e;> de la leyes importante porque seala las medidas para rea-
hzar los propsitos del legislador:
El Ejecutivo Federal estar facultado cuando el volumen de las mercan-
cas a que esta ley se refiere sea insuficiente en relacin con la demanda,
para tomar las siguientes medidas:
22. II
338 ANDRS SERRA ROJAS
1.0 Luis Fernndez Doblado. "La ley sobre atribuciones al Ejecutivo en materia eco-
nmica en su aspecto represivo". Revista Criminalia, XXV. Nm. 5 de mayo de 1959.
Pg. 258. Mxico.
Francisco Gonzlez Daz Lombardo. "Teora teolgica de la sancin jurdica". Reo, de
la Fac, Der. T. IX, jul.-dic, 1959. Nms. 35-36, pg. 197.
CAPTULO 111
1. CONCEPTO DE MONOPOLIO
341
342 A)';DRS SERRA ROJAS
"Monopolio es una voz que se deriva de las palabras griegas monos, uno, y
poleo, vender; esto es, uno vende. Trfico abusivo y odioso por el cual una compa-
a o un particular vende exclusivamente mercaderas que deberan ser libres. La
anterior definicin, que daba el Diccionario de la Academia, es incompleta. Serra
Moret expresa que 'es el privilegio concedido en favor de una persona, corpora-
cin, sociedad o de un gobierno de fabricar, comprar o vender ciertos productos,
o de prestar ciertos servicios de carcter pblico, con exclusin de toda concurren-
cia o competencia'. Distingue entre el monopolio de la lucha entre varios concurren-
tes, que se resuelve en favor del ms apto de hecho y el establecido por la ley.
El primero es el resultado del ms fuerte, obligando a los dems a desaparecer, y
absorbindolos en su propia organizacin. El monopolio legal, por el contrario,
dice Serra Moret en su diccionario econmico, suprime la competencia y se adju-
dica el privilegio de explotar un cierto producto, un determinado mercado, o un
servicio pblico, generalmente con fines fiscales o por medio de concesiones abusi-
vas en favor de determinado grupo, clase o entidad."
En resumen:
"La situacin del monopolista -bien sea de una sola empresa o de una fu-
sin de empresas con fines de monopolio (cartel, sindicato, trusts) -, se caracteriza
porque ste determina libremente a la masa de oferta y, mediante la correspon-
diente limitacin de la oferta puede mantener el precio por encima del punto de
coste." Wilhelm Ropke. Introduccin a la economia poltica. Rev. de Occidente.
Madrid. Pg. 164.
1 Fmando Calleja. Diccionario poUtico social. Dux ediciones. Barcelona. Pg. 274.
George W. Stockin & Myron W. Watkins. Monopoly and free enterprise, The twentieth
Century Fund. New York. 1951. 1 v, 596 pgs.
Hasting Chamberlin, Eduard, Teorla de la competencia monoplica. Mxico. 1964.
DERECHO ADMINISTRATIVO 343
a) El rgimen colonial
Era esa libertad del liberalismo la que formaba los grandes capitales
de las grandes empresas. El Estado no tena por qu intervenir, estorbando
o contrariando el libre juego de las fuerzas de la fecunda iniciativa privada.
Dentro del marco de stas quedaron catalogadas como monopolios toda con-
cesin, permiso o autorizacin en materia de crdito, de bienes de dominio
pblico y de comercio. Y .la propia Suprema Corte de Justicia as se vio
obligada a reconocerlo. u En el informe del 10 de febrero de 1857, dijo don
Miguel Lerdo de Tejada: "Los hombres progresistas de Mxico estn ani-
mados de los mismos sentimientos generosos y humanitarios que forman el
programa de los liberales honrados de todos los pases cultos del globo,
cuya misin no es otra cosa que la de mejorar la condicin fsica y moral
de los pueblos."
10 Jos Mara del Castillo Velasco. "Apuntamientos para el estudio del derecho cons-
titucional mexicano", Mxico. 1871. Imprenta del Gobierno en Palacio. Pg. 69 Y ss,
11 Semanario Judicial de la Federacin, ejecutoria del 17 de abril de 1882,
DERECHO ADMINISTRATIVO 349
12 Esas circunstancias son las que nos hacen concluir que el antiguo concepto liberal
de los monopolios de leyes y autoridad, dio paso a los monopolios de hecho, los organi-
zados por los particulares cuando integran "una ventaja exclusiva e indebida a favor de
una o varias personas determinadas y con perjuicio del pblico en general o de determi-
nada clase social".
13 Diario de los Debates del Congreso constituyente. Dictamen de la comisin. Sesin
del 16 de enero de 1917.
14 Jess Rodrguez y Rodrguez. Ob. cit. Pg. 228.
350 ANDRS SERRA ROJAS
Para los efectos de la presente ley "se entiende por monopolio: toda con-
centracin o acaparamiento industrial o comercial, y toda situacin delibera-
damente creada, que permita a una o varias personas imponer los precios
de los artculos -o las cuotas de los seroicios-, con perjuicio del pblico o de
alguna clase social". Artculo 39
Numerosos comentarios han sido hechos sobre el sentido de este precepto
que no slo limita, sino que aun altera el texto constitucional.
De acuerdo con el artculo 28 constitucional el monopolio es como el la-
tifundio, como la personalidad jurdica de la Iglesia, son hechos sociales su-
jetos a las disposiciones estrictas de la ley. Ninguna ley reglamentaria puede
desviar el sentido de un precepto constitucional que obedece a muy comple-
jas razones. Si la norma constitucional no es la adecuada, el camino lgico
es su reforma no su inaplicacin.w
Al amparo del artculo 3<;> de la ley se han constituido numerosos mono-
polios, bajo formas jurdicas muy diversas, lo que hace suponer que los
distintos gobiernos que han aplicado la ley consideran que la Constitucin
distingue varios tipos de monopolios: a) Los que tiene a su cargo el Estado;
b) Los monopolios a cargo de los particulares; y c) Los monopolios prohibi-
dos. El segundo grupo estara constituido por todos los monopolios que no
causan perjuicio al pueblo o a alguna clase social, o que no imponen los
precios.
Esta interpretacin se ve robustecida por la redaccin del artculo 4<;> de
la ley que hace suponer que es suficiente la autorizacin y regulacin del
Estado, para la existencia legal del monopolio.
Artculo 4<;>. Se presumir la existencia del monopolio, salvo prueba en
contrario:
1. En toda concentracin o acaparamiento de artculos de consumo necesario;
II. En todo acuerdo o combinacin de productores, industriales, comerciantes
o empresarios de servicios, realizado sin autorizacin y regulacin del Estado, que
permita imponer los precios de los artculos o las cuotas de los servicios; y
III. En toda situacin comercial, industrial o de prestacin de servicios creada
deliberadamente, que permita imponer los precios de los artculos o las cuotas de
los servicios.
19 Cser Seplveda. "El abuso de la patente como factor de monopolio". Rev. El Foro.
4~ poca. Nms. 24-25, enero-junio, 1959. Mxico.
352 ANDRS SERRA ROJAS
23. II
354 ANDRS SERRA ROJAS
consumo. Sentada esta tesis, se advierte que al crear el Ejecutivo el Consejo Ad-
ministrativo del Petrleo, en los trminos en que lo fue, no establece en favor de
la nacin monopolio o estanco; porque limitndose el acuerdo respectivo a crear
el rgano que debe encargarse de los bienes muebles o inmuebles expropiados
por el decreto del 18 de marzo d 1938, Y no refirindose a la industria petrolera
en general, es claro que tal acuerdo no afecta los bienes ni los derechos de .las
compaas petroleras no afectadas por el acuerdo, en el ejercicio de sus actividades
petroleras, industriales y comerciales."
Nueva Jurisprudencia de la Corte, 1975: Monopolios. Tesis 447, pg. 726. Ter-
cera Parte.
CAPTULO IV
857
358 ANDRS SERRA ROJAS
2 Ral Ortiz Mena, Vctor L. Urquidi, Alberto ,"Vaterston y Jonas H. Heralz. "Mxico.
Desarrollo econmico y capacidad para absorber capital del exterior". Problemas agrcolas
e industriales de Mxico. Nm. 3. Vol. IV. Mxico. 1952. Pg. 11.
3 Datos tomados de la Revista Comercio Exterior. Mxico. Febrero de 1961. P-
ginas 70-71.
4. Manuel Serra Moret. Diccionario econmico de nuestro tiempo;
Asociacin de Banqueros de Mxico. Inversiones Extranjeras en Mxico. 1958.
Cmara Textil del Norte. "Las inversiones extranjeras y el desarrollo econmico de
Mxico". Probls. Arg. e Inds, de Mxico. Nms. 1-2. Vol. IX. Mxico 1957.
Jorge Echaniz y Emilio Mjica, edts. "Inversiones extranjeras". Cuestiones Nacionales.
Nm. 8. Oct. 1958.
Manuel Snchez Cun. "El funcionamiento externo para el fomento de la economa
nacional". Mxico en la IX Conferencia Internacional Americana. Mxico. 1948.
Aguilar, Alonso. La inversin extranjera. Eds. Crculo de Ests. Mexicanos. Mxico.
1955.
Beveraggi, Allende, Walter M. El servicio de capital extranjero 'Y el control de cam-
bios. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1954.
Antonio Carrillo Flores. El problema de las inversiones extranjeras en la Conferencia
de Bogot. Mxico. 1948.
Cecea, Jos Luis. "Inversiones extranjeras directas en Mxico". Reo, de Economa.
Nms. 10 y II oct. nov. 1952.
Daz Dufoo, Carlos. Las inversiones extranjeras. 1918.
Lavn, Jos Domingo. Inversiones extranjeras. Mxico. 1954. Ediapsa.
Lpez Garca Rubn, "Consideraciones sobre inversiones extranjeras". Reu. de EconO-
ma. 1952. oct-nov,
Velasco, .Gustavo R. "Conferencia sobre inversiones extranjeras". Mxico. 1955.
Villaseor, Eduardo. "Medios de cooperacin econmica entre los Estados Unidos Y
Mxico". Trimestre Ec, v. 1I. Nm. 4, ene-marzo, 1945.
Zamora Milln, Fernando. "Capitales extranjeros". Investigacin econmica. Mxico.
V, VIII. Nm. 3, 1948.
DERECHO ADMINISTRATIVO 359
ticos y econmicos -y el de las inversiones extranjeras lo es para Mxico- propias economas y aspiran mantenerlas con entera independencia de otras,
alcanzan relevancia jurdica al constituir el contenido concreto y real de (1 ue como es lgico siguen sus propios principios.
numerosas e importantes normas de derecho." 5 Es esta la explicacin de por qu es un problema difcil y delicado el de
Los intentos para atender este grave problema nacional han orillado al las inversiones extranjeras. Refirindose al convenio econmico de Bogot,
gobierno federal a la creacin de una comisin intersecretarial para coordi- expres Gilberto Layo:
nar la aplicacin de las disposiciones legales aplicables a inversiones de ca-
pitales nacionales y extranjeros. La ley de la comisin fue publicada en el " ... los Estados que necesitan inversiones tienen derecho de exigir que stas
no se hagan slo por afn de ganancia legtima de los inversionistas, sino tambin
D. O. F. del 23 de junio de 1947 y ampliada D. O. F. del 3 de abril de 1950.
con miras a aumentar el ingreso nacional, a acelerar el desarrollo econmico y a
La ley actual es la "Ley para promover la inversin mexicana y regular la
promover su bienestar social. Los capitales extranjeros quedarn, corno es obvio,
inversin extranjera", D. O. F. del 9 de marzo de 1973. sujetos a las leyes nacionales, y se podrn tomar medidas para evitar que las in-
El inversionista del siglo pasado tena ms de aventurero o conquistador versiones extranjeras sean utilizadas, directa o indirectamente, para intervenir en
que de hombre de empresa. Las inversiones se hacan bajo condiciones siem- la poltica nacional o 'para perjudicar la seguridad o los intereses fundamentales
pre precarias o lesivas, no slo a la economa del pas, sino lo ms grave, a del pas que las reciba; y tambin tiene derecho, no podra ser de otro modo, a
la dignidad nacional.s establecer normas relativas a la extensin, condiciones y trminos en que se per-
Las inversiones extranjeras se han complicado desde los primeros aos mitir la inversin extranjera en el futuro."
de este siglo hasta nuestros das, debido a que se siguen considerando como
problemas de orden internacional. Las naciones capitalistas, con excedentes U na nacin construye su economa en el transcurso de grandes perodos
de capital exportable, manejan ste de acuerdo con su poltica exterior: El de esfuerzos y sacrificios. En los diversos estudios econmicos que hemos ci-
capital tiene corno las personas una nacionalidad. La proteccin del capital tado, se contiene una larga exposicin de las vicisitudes de los dos grupos de
se extiende ms all de las fronteras de un pas, casi siempre son ms com- inversiones extranjeras en Mxico: a) Las inversiones indirectas de cartera; y
plicadas las relaciones econmicas que las relaciones culturales o de otro tipo. b) Las inversiones directas.
La fuerza econmica, en comercio, industria y crdito de una nacin po- . Desde el siglo pasado los gobiernos subdesarrollados comienzan una carrera
desenfrenada de emprstitos, destinados a nivelar o complementar los inciertos
derosa, no puede volcarse masivamente sobre otra, porque la aniquila total-
presupuestos. La verdad es que esos ingresos fueron continua fuente de
mente desde el punto de vista de su economa interna. Los pases tienen sus
despilfarros e inmoralidades gubernamentales, a los que se unan los graves
desatiertos de la administracin pblica. Desventurado del pas que est
5 Juan Snchez Navarro. Ensayo sobre una polttica de inversiones extranjeras en Mxi-
co. Segunda edicin. 1956. CONCANACO. Mxico. Pg. 14. bajo el signo de la improvisacin y de la incapacidad.
6 Louis Loss. El papel del gobierno en la proteccin de los inversionistas. Comisin As creci enormidades una deuda pblica que se dilua en el trnsito de
Nacional de Valores. Mxico. 1957. 1 v. 50 pgs. los usureros a las manos de los funcionarios. Ms de la mitad de estas obli-
Clarence H. Haring. Inversiones extranjeras en. la Amrica Latina. Un examen retro- gaciones se perdan en corretajes, comisiones, porcentajes y otros despojos de
activo. Banco de Mxico, S. A. 1949. 1 v, 23 pgs. capitales de rapia o intereses de ignominia. El cuadro histrico de estos des-
Las inversiones extranjeras directas en Mxico. Cuanta de la Inversin. Comisin de
la CNIT., para el estudio de las inversiones extranjeras. Edicin de la Cmara Nacional
arreglos de nuestro Estado no deja de ser lamentable.
de la Industria de Transformacin. Mxico. 1955. 1 v. 43 pgs. En cuanto a las inversiones directas paulatinamente y bajo condiciones
Inversiones internacionales. Concepto, poltica, necesidad, condiciones y destino. Con tambin azarosas fueron colocando las primeras bases de nuestra industria,
federacin de Cmaras Industriales. Mxico. 1951. 1 v, 52 pgs. primero en la minera, luego en los transportes, y muy atenuadamente en
Pablo Gonzlez Casanova. La ideologa norteamericana sobre inversiones extranjeras. ?tras actividades. El rgimen del presidente Daz acrecent notablemente la
Escuela Nacional de Economa. Inst. de Invs. Econmicas. Mxico, 1 v. 190 pgs. Inversin extranjera.
"Inversiones extranjeras", Cuestiones Nacionales" Editores: Jorge Echaniz y Emilio
Mjica. Nm. 8. 1 v. 91 pgs. En la ltima etapa de esas actividades se orientaron hacia la industria petrolera,
Gonzalo Guzmn y Godoy. Monopolios y patentes. TH. Mxico. 1958. la minera, la industria en general, las comunicaciones, la agricultura y la gana-
Mir Khan. Los cours des capitaux trangers dans les pays en voie de deoelopment- d~ra, los transportes y los servicios. En 1952 las ms importantes ramas extranjeras
Pars. 1958.
dl:ectas en Mxico eran: a) Las manufactureras; b) La minera; e) Energa elc-
Naciones Unidas. "La corriente internacional de capitales privados. 1946-1952". E2531.
tnca, gas yagua; d) Comercio, y otras actividades tales como transportes y comuni-
ST-ECA-22. Nueva York. 1954.
Andr Philip. L'eoolution des inuestissements internationaux du XX siecle a nos jour.l. caciones, agricultura y ganadera en proporciones menores.
Pars. 1958.
Daniel James. Hoto to inuest an liue in Mexico. Mxico. 1960. El libro: La legislaci6n mexicana en materia de inversiones extranjeras.
Naciones Unidas. "Las inversiones extranjeras en Amrica Latina". New York. 1958. Centro de Estudios Econmicos del Sector Privado, A. C. Mxico, 1968, que
362 ANDRS SERRA ROJAS
Entre esos preceptos nos encontramos el prrafo primero del artculo 49:
"A ninguna persona podr impedirse que se dedique a la profesin, industria
o trabajo que le acomode, siendo lcitos. El ejercicio de esta libertad slo podr
vedarse por determinacin judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero o
por resolucin gubernativa, dictada en los trminos que marque la ley, cuando
se ofendan los derechos de la sociedad. Nadie puede ser privado del producto de
su trabajo, sino por resolucin judicial ... "
"El Estado, de acuerdo con los intereses pblicos internos y los principios de
reciprocidad, podr, a juicio de la Secretara de Relaciones, conceder autorizacin
a los Estados extranjeros para que adquieran, en el lugar permanente de la resi-
dencia de los poderes federales, la propiedad privada de bienes inmuebles nece-
sarios para el servicio directo de sus embajadas o legaciones."
"Las sociedades comerciales, por acciones, no podrn adquirir, poseer o ad-
ministrar fincas rsticas. Las sociedades de esta clase que se constituyeren para
explotar cualquiera industria fabril, minera, petrolera o para algn otro fin que
no sea agrcola, podrn adquirir, poseer, o administrar terrenos nicamente en la
extensin que sea estrictamente necesario para los establecimientos o servicios de
los objetos indicados, y que el Ejecutivo de la Unin o de los Estados, fijarn en
cada caso."
"En una faja de cien, kilmetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta
en las playas, por ningn motivo podrn los extranjeros adquirir el dominio di-
recto sobre tierras yaguas."
ACTIVIDADES FORESTALES
CoMERCIO DE EXTRANJEROS
ENERGA ELCTRICA
GAS
LEGISLACIN FISCAL
unidades econmicas. En los casos de las fracciones anteriores, cuando la fuente del
ingreso se encuentre en el extranjero, el contribuyente podr deducir del impuesto
que le corresponde pagar en Mxico, el impuesto sobre la renta que haya cubierto
en el pas en donde se origin el ingreso hasta el lmite del impuesto que para ese
ingreso considerado aisladamente, se causara conforme a las disposiciones de esta
ley. Las exenciones concedidas en pases extranjeros en el impuesto sobre la renta,
excepto las que correspondan a ingresos derivados de imposicin de capitales, se
considerarn como impuestos cubiertos por el contribuyente en el pas extranjero,
para los efectos de la deduccin a que se refiere este prrafo.
MINERA
NACIONALIDAD y NATURALIZACIN
24. II
370 ANDRS SERRA ROJAS
PETRLEO y PETROQuMIcA
SOCIEDADES MERCANTILES
SOCIEDADES EXTRANJERAS
economa nacional que pueden ser estimulados con la inversin del capital extran-
jero y cules son aqullos de los que debe ser eliminado, o limitado.
Este mismo estudio debe establecer bases para una combinacin del capital na-
cional y del extranjero, estimulada con los privilegios que el Estado considera opor-
tuno aportar. La poltica econmica del Estado debe definir los campos de la eco-
noma nacional susceptible de inversin extranjera, y as como hoy se prohbe la
exportacin del uranio, maana otras materias se destinarn a la industria nacional.
a) Propsitos de la ley
La Leyes de inters pblico y tiene por objeto:
Promover la inversin mexicana; y
Regular la inversin extranjera.
Todo ello para estimular un desarrollo justo y equilibrado y consolidar
la independencia econmica del pas.
b) Concepto de inversin 12
Leopoldo Sols. La poltica hacia la inversin extranjera directa. Rev, Comercio Exterior.
Octubre de 1972.
Jess Puente Leyva. Consideraciones sobre inversin extranjera en Mxico. Rev. Comer-
cio Exterior. Octubre, 1972.
13 Miguel Juste Irribarren, Algunas cuestiones Prcticas sobre la nueva Legislacin de
inversiones extranjeras. T. L. pg. 319. en la obra de Narciso Amors. Ob. cit.
14 Giovanni Hinterhuber. Ob. cit., pg. 219. 2'il parte: El sistema de la poltica de
las inversiones en las empresas industriales.
DERECHO ADMINISTRATIVO 375
15 Seplveda y Chumacero. Ob. cit., pg. 93. IV. Los efectos de la dependencia tec-
nolgica en Mxico. ,
16 scar Ramos Garza. Ob. cit., pg. 92. Cap. IV. Actividades reservadas a mexicanos
y a sociedades mexicanas con socios mexicanos.
17 sear Ramos Garza. Ob, cit., pg. 107. Cap. V. Actividades en las que se limita
la participacin de capital extranjero.
376 ANDRS SERRA ROJAS
a) Concepto de Tecnologa 18
SEGUNDO
Barrales, Jos V. Pensamiento poltico del Lic. Adolfo Lopez Mateos. Mxico. 1958.
Beteta, Ramn. Novedades. 7 a 13 de septiembre de 1955.
Beteta, Ramn. Tres aos de poltica hacendaria. Mxico. 1951.
Carrillo Flores, Antonio. Exclsior. 17 de abril de 1958.
Carrillo Flores, Antonio. La constitucin y la accin economica del Estado. Inves-
tigacin econmica. T. 1. Nm. 3. Pg. 283.
Domingo Lavn, Jos. Inversiones extranjeras. Mxico. 1954.
Echaniz, Jorge y Mgica, Emilio. Inversiones extranjeras. Cuestiones Nacionales.
Nm. 8. Mxico.
Enke, S. International Economics. New York. 1951.
Escuela Nacional de Economa. La intervencin del Estado en la economa. Cursos
de Invierno de 1953. Diego Lpez Rosado, Herminia Lige, Jos Luis Cecea,
Alfredo Navarrete.
Flores Zavala, Ernesto. Elementos de finanzas pblicas mexicanas. 4'!- ed. Mxico,
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Gonzlez Casanova, Pablo. La ideologa norteamericana sobre inversiones extran-
jeras. Mxico, 1955.
Grace Peter, J. Conferencia del 9 de septiembre de 1957 en Harvard Business School
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mo gobierno. Mxico, 1958.
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triales." Pronto agro e indo de Mxico. Nm. 1-2, Vol. VI. Mxico, 1958.
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"Tcnicas administrativas de la planificacin econmica y social." Revista de' Co-
mercio Exterior, enero de 1965, pg. 43.
382 ANDRS SERRA ROJAS
Para ampliar este tema recomendamos la lectura de las siguientes obras: Mxi.
co, 50 aos de Revolucin, I. "La Economa". F. C. Ec. Mxico, 1960, Mxico
inversin pblica federal, 1925-1963, Sra. de la Presidencia, Direccin de inver
siones pblicas; La intervencin del Estado en la economa, Instituto de Investiga-
ciones econmicas, 1955; Problemas econmicos actuales de Mxico, Instituto de in-
vestigaciones econmicas, Ese. Nac, de Economa, UNA; Raymond Vernon, El dilema
del desarrollo econmico de Mxico, Ed. Diana, S. A.,; Francisco Rostro Plascencia,
Temas econmicos nacionales, 1966, Instituto Politcnico Nacional; Manuel L-
pez Gallo, Economa y poltica en la historia de Mxico, Eds. Solidaridad, Mxi
co; Jos Medina Echevarra, Consideraciones sociolgicas sobre el desarrollo eco:
nmico, Ed. Solar-Hachette, Buenos Aires; S. Chakravarty, La lgica de la planl'
ficacin de las inversiones, Ed. Tecnos, Madrid; adems de la bibliografa general
que ofrecemos al final de este captulo.
SEXTA PARTE
EL RGIMEN DE POLICA
CAPTULO 1
una materia que se refiere a la polis a la comunidad poldca.!
.~ "El poder de polica no es privativo de la poca contempornea. ha existido siem-
pre . Rafael Bielsa, Ob. cit. T. 1I1, pgina 82.
385
2... JI
386 ANDRS SERRA ROJAS
Jean Rivera. Droit administratij. Cinquime edition. Ed. Dalloz. Pars. Tt. 1., Cap. 1,
"La police administrativo", pgs. 384 Y ss.
Bartolom A. Fiorini. Manual de Derecho Administrativo. Ed. La Ley. Buenos Aires.
Captulos II a V, pgs. 651 y ss, Tomo segundo.
S. A. de Smith, Constitutional and Administratiue Laur. Penguin Books. Londres, 1971.
Pginas 380 a 387 y ss.
Andr Buttgenbach. Manuel de Droit Administratij, Maison Larcier. Bruxelles. 1966.
Seco IV. Les polices administratives. Pgs. 437 y ss.
H. W. Wade. Derecho administrativo. I. EPs. Madrid, 1971, pgs. 45 y ss.
2 "En el lenguaje del derecho administrativo la palabra "polica" no tiene el mismo
sentido que en el lenguaje corriente: es la limitacin, por una autoridad pblica y en el
inters pblico, de una actividad de los ciudadanos, sin que deje de ser actividad privada;
ella es solamente reglamentada. Ella sigue siendo no menos libre en todas las circuns-
rancias en que no es restringida expresamente por las prescripciones de polica. En otros
DERECHO ADMINISTRATIVO 387
6 Bussi, Emilio. "I. principe de goberno nello Stato di polizia". Reo. Trim. Dir. pubb.
Pg. 800. Ao IV, 1954.
Wilson O. W. Po/ice Administration, 2nd. iI. New York. 1958. Thomas C. C.
F. Garrido Falla. "Las transformaciones del concepto jurdico de polica administra
tiva". Rev Ad. lEPo Madrid. Nm. ll. Mayo.ag. 1953. Pg. 11.
J. L Villar Palasi "Poder de polica y precio justo. El problema de la tasa de mer-
cado". R. Ad. Pb. PoI. Madrid. Nm. 16, enero-abril 1953. Pg. 11.
DERECHO ADMINISTRATIVO 389
Para llegar a este concepto ha sido menester una larga evolucin en me-
dio de condiciones casi siempre difciles y a veces insuperables. El concepto
de polica ha sido empleado desde las ms remotas legislaciones con diferentes
sentidos y propsitos. Entre estas significaciones la ms frecuente era deno-
minar polica al arreglo o cuidado de una ciudad.
Desde luego ese concepto, muy estrecho en su significacin, entr a otras
disciplinas como la sociologa y la poltica, ampliando su significacin al
arreglo o cuidado de una sociedad y del Estado, principalmente en tiempos
ms recientes a la organizacin y funcionamiento de los servicios pblIcos.
Este concepto ha sido rechazado y los autores nos ofrecen una explica-
cin moderna del concepto de polica. Para Rolland, "el objeto de la polica
est limitado al cuidado de asegurar, de mantener o de restablecer' el orden
en un pais".
De entre las mltiples variantes de los diversos regmenes de polica,
podernos seleccionar los sistemas siguientes:
a) El rgimen de polica tradicional se ha manifestado en todos los tiempOS
antiguos, medievales, el Renacimiento, hasta la Constitucin del Estado. "Para las
griegos, nos dice Fiorini (Der. Ad. T. II, pg. 652), la convivencia individual se
impona con sujecin absoluta a la polis; para los romanos, con sujecin ilimitada
al imperio; en la Edad Media, con sujecin indiscutida a los mandatos de la Igle
sia o de sus representantes terrenales. La falta de Estados nacionales atomizaba la
creacin de grupos locales y la nocin de polica se identificaba con la de cada
Estado 10ca1."
b) El rgimen de polica supletorio,
DERECHO ADMINiSTRATIVO 391
Es decir, los dos elementos que esta ejecutoria de la Corte establece son:
a) Una facultad expresa en la Constitucin que establezca una atribu-
cin; y
b) La ley administrativa que la regule.
Otros preceptos que revelan el claro propsito de que la materia de poli-
ca no quedar sin una debida reglamentacin, es el artculo 10 de la Cons-
titucin que regula la posesin y portacin de las armas, insistiendo en que
la portacin deber sujetarse "a la ley federal reglamentaria", y la posesin
a la clasificacin y regulacin que hagan las leyes generales sobre esta
materia.
Igual caso es al que se refiere la Constitucin en materia de salubridad
pblica, artculo 73, fraccin XVI insistiendo "en que la autoridad sanitaria
ser ejecutiva y sus disposiciones sern obedecidas por las autoridades admi-
nistrativas del pas".
La competencia constitucional en materia de polica es evidente y sin
ella no podramos ni siquiera imaginarnos el funcionamiento de la Admi-
nistracin pblica. La polica tiene un carcter preventivo para eliminar
t?do ataque al orden pblico, por ello, el comportamiento privado debe
ajustarse a la ley.
Al hablar del poder de polica debemos precisar que empleamos este con-
cepto en sentido restringido, ajeno al poder como rgano bsico del Estado.
El rgimen de polica debe considerarse siempre unitariamente, porque
traduce la ms importante de las fuerzas coactivas de que dispone el Estado
para regular la actividad de los particulares en sus relaciones con el poder
pblico.
Como lo hace la doctrina administrativa francesa (Vedel, Waline y otros
autores) , debemos distinguir entre la polica general y la polica especial re-
feridas ambas a la materia administrativa. Vedel {ob, cit., pg. 640) nos
dice:
profundos que aquellos que derivan de la polica general. Lo que explica su utili-
dad particular." 17
n .Fran'ilois Hepp, Radiodifusin) Teleuision el droit d'auteur. Pars. Les editions Inter-
atlOnales. 1958. 1 v. 190 pginas.
26. JI
402 ANDRS SERRA ROJAS
b) La polica econmica 22
Cada da es mayor la intervencin del Estado en los procesos de la vida
econmica y aunque se han expedido diversas leyes administrativas, se
requiere un rgimen de polica adecuado, moderno y eficaz, en materias
como:
El rgimen de los precios. D. O. F. XII-30-1959.
Los monopolios. D. O. F. VII1-31-1934; sus reglamentos: D. O. F. 'XII-19-1931
y D. O. F. VI-12-1938.
Desenvolvimiento de la industria y del comercio. D. O. F. 1-5-1951 ,y diversas
leyes.
La polica fiscal. Cdigo Fiscal de la Federacin: D. O. F. 19 de enero de 1967
y sus reformas.
Las inversiones nacionales y extranjeras. Ley para promover la inversin mexi-
cana y regular la inversin extranjera: D. O. F. del 9 de marzo de 1973.
La inspeccin laboral. Nuestra Ley del trabajo.
La propiedad industrial: Ley de inversiones y marcas. D. O. F. del 10 de febrero
de 1976.
Pesas y Medidas. D. O. F. lV-7-1961.
Ley Federal de Proteccin al consumidor. D. O. F. 22-XII-1975.
y otras materias.
"Es inadmisible la pretensin del quejoso para estimar que, con apoyo en el
a.~tculo 4<;> de la Constitucin, pueda en particular considerarse autorizado para
fijar precios de modo arbitrario a la mercanca que expende, sobre todo, si dicho
producto est incluido en el Decreto de 2 de enero de 1951, que contiene la lista
de productos a los que el Ejecutivo Federal puede fijar precio de acuerdo con la
ley de atribuciones del Ejecutivo Federal en matria Econmica, por lo cual dicho
producto debe venderse al precio oficial sealado por las autoridades, y de no ha-
cerlo as, es evidente que se justifican las sanciones que se le impongan incluso las
de carcter pecuniario. Semanario Judicial. Tomo CXIX, 2776.
22 Alfred Mare. L'eoolution des pri" depuis cent ans. Presses Universitaires de Franee.
1958.
Jean Duberge. Le controle des prix en Erance. Lib. Gen. de Droit et de Jur. Pars,
1947.
Keneth E. Bouling. Principies 01 economic police. Englewood Clifs. N. J. Prentice
Itall. 1958.
Ignacio Burgoa. La legislacin de emergencia '1 el juicio de amparo. Ed. Hispano
Mexicana. 1945.
404 ANDRS SERRA ROJAS
c) La polica sanitaria 23
Competencia en materia de salubridad publica 24
Tomo XIII.
"Las autoridades municipales tienen el deber de velar por la salubridad, higie-
ne y buena polica de las localidades sujetas a su jurisdiccin; y la sociedad y el
Estado tienen inters en que no se retarde el cumplimiento de las disposiciones
que a ello tiendan, por lo que es improcedente conceder la suspensin contra las
mismas."
d) La polica de cultos 26
El artculo 24 de la Constitucin corresponde al derecho de creencia que
todo ser humano tiene, para pensar lo que estime conveniente en materia
religiosa:
"Todo hombre es libre para profesar la creencia religiosa que ;ncs le agrade y
para practicar las ceremonias, devociones o actos del culto respectivo, en los tem-
plos o en su domicilio particular, siempre que no constituyan un delito o [alto: fe-
nados por la ley. Todo acto religioso de culto pblico deber celebrarse preCisa-
mente dentro de los templos, los cuales estarn siempre bajo la vigilancia de la
autoridad."
26 Carnelutt, Francesco. "Chiesa, stato e persona". Reo, Trim, de Dir. Pubb. Anno
IV. 1954, pgina 5.
406 ANDRS SERRA ROJAS
La polica de cultos tiene por objeto vigilar que se cumplan las preven-
ciones legales en esta materia, procurando mantener el derecho a que alude
el artculo constitucional citado.s"
En otros aspectos, los artculos 5'.', 27 Y 130 constitucionales repiten las
normas de la legislacin de Reforma erigidas en preceptos constitucionales
en la reforma de Lerdo de Tejada del ao de 1874. Es una fase inconclusa
de las pasadas luchas entre la Iglesia y el Estado, que en los ltimos tiempos
han cambiado, manteniendo una situacin ms de hecho que jurdica, que
no ha sido modificada como lo exige el derecho constitucional moderno,
por lo escabroso de sus consecuencias.w
e) La polica forestal 29
Son muy importantes las funciones que la ley asigna a las comisiones fo-
restales que se establecen por decreto del Ejecutivo, que opinan, proponen
cancelaciones y suspensiones y participan en la vigilancia forestal.
En cada regin habr un jefe que tendr a su cargo las funciones del ramo
y el personal de la regin.
Se organizar un cuerpo de tcnicos seleccionados cuya funcin ser su-
pervisar de modo constante el funcionamiento de la administracin de las
regiones forestales.
La vigilancia forestal se ejercer preferentemente para evi tar la destruc-
cin de las regiones boscosas, para promover y conservar la reforestacin y
para prevenir las violaciones a la legislacin forestal en las f:,Tfandes cuencas
hidrogrficas, en los bosques tropicales y en las regiones de mayor impor-
tancia forestal.
Los visitadores forestales, los jefes de regin y todo el personal tcnico y
de vigilancia, tendrn el carcter de auxiliares de la polica judicial federal
para el solo efecto de dar validez a sus actuaciones en casos de delitos fores-
tales.
CAPTULO II
1 Fernando Garrido Falla. "Los medios de la polica y la teora de las sanciones ad-
ministrativas". Rev. de Ad. Pb. IEP. Madrid. Nm. 28. Enero-abril de 1959. Pginas
11 y siguientes.
. ~Iberto Moneada Lorenzo. "Significado y tcnica jurdica de la poli.ca adminis.tra-
tIva . Reo. de Ad. Pb. Madrid. IEP. Nm. 28. Enero-abril de 1959. Pginas 51 y sgts,
2 Fernando Garrido Falla. "Las transformaciones del concepto jurdico de polica
administrativa". Reo. de Ad. Pb. Madrid. Nm. 11. Mayo-agosto de 1953. Pginas II
y siguientes.
411
412 ANDRS SERRA ROJAS
3 Las normas jurdicas emanan del Estado, slo los poderes constitucionales auto~i.
zados pueden emitir actos reglas. La norma jurdica debe realizar los fines de una SOCle'
dad. La sancin de que estn revestidas las normas jurdicas las hace posiblemente eficaces
para su justa aplicacin. Desde luego que hay autores que niegan que la coaccin sea un
elemento indispensable del derecho. El Estado tiene que actuar autoritariamente, de lo
contrario no cumplir su misin. Las sanciones son los medios idneos para el cump1mi~nto
de la ley. y obligar al renuente a someterse a ella. Los medios sancionadores son d1Ve~'
sos de acuerdo con los propsitos de la ley, ya sea en forma directa, ya por medios indl'
rectos. segn el caso ele que se trate. La sancin es un remedio extremo para mantener
el principio de legalidad. La sancin es un elemento necesario para la eficacia de la norma,
y la amenaza del poder pblico ante la inobservancia ilegal. .
Los actos punitivos empleados por la administracin son muy variados como la nul~
dad, la indemnizacin, la prdida de un derecho, las ineficacias administrativas en genera,
y principalmente las penas para castigar a los infractores e intimidar a los que pretenden
violar la ley.
DERECHO ADMINISTRATIVO 413
Congreso de la Unin: XXI. Para definir los delitos y faltas contra la Fede-
racin y fijar los castigos que por ellos deban imponerse.
b) Sealar las sanciones que correspondan a dichos delitos y faltas de
conformidad con el mismo precepto.
Refirindose a los delitos que atentan en contra del Estado, Miguel Zapiin Uri-
zar. La responsabilidad penal del empleado pblico. Un. de Chile, 1951, pg. 223
Y ss. nos dice: "Los delitos atentan contra los distintos valores jurdicos que la ad-
ministracin engloba; como por ejemplo, los que se refieren en forma general a la
moralidad de su funcionamiento (nombramientos ilegales, usurpacin de atribucio-
nes); los que dicen relacin con el decoro y dignidad del cargo (cohecho, abuso
contra particulares); o con el patrimonio del Estado (malversacin, peculado)."
o Para la Constitucin deben distinguirse: a) Las penas en general; b) Las penas inusi-
tadas y trascendentales.
Adems se comprende: a) Los delitos en general; b) Las infracciones a las leyes admi-
nistrativas; y c) Las infracciones a los reglamentos gubernativos o de polica y de carcter
municipal. Una subclasificacin del grupo b) seran las infracciones fiscales.
Mario Alberto Coppello. La 'sancin y el premio en el derecho. Ed. Losada. S. A.
B. A. 1945. 1 v. 77 pginas.
Villegas Basavilbaso, B. Ob. cit. T. 1, pgina 118.
\
DERECHO ADMINISTRATIVO 417
27. II
418 ANDRS SERRA ROJAS
mentas de polica y buen gobierno. Pero no puede admitirse que el cdigo fiscal
o una ley tributaria sean reglamentos de polica y buen gobierno." 12
12 Jos Mara Lozano. Tratado de los derechos del hombre. Mxico, 1876, pg. 177.
Eduardo Ruiz, Curso de Derecho constitucional y administrativo. Mxico, 1888. Tomo
1, pg. 208.
13 Gabino Fraga. Ob. cit., 1960, pg. 458.
14 Luis Faras Angula. "Facultad constitucional de la administracin para imponer
sanciones que no sean gubernativas y de polica". Revista El Foro. Diciembre de 1945,
pg. 377 Y marzo de 1946, pg. 15.
La Ley sobre atribuciones del Ejecutivo Federal en materia econmica, en su aspecto
represivo. Rev, Criminalia. Mxico, mayo de 1959. Nm. 5, pgs. 258 a 263, y enero de
1951, afio XVII, Nm. 1, pg. 528.
420 ANDRS SERRA ROJAS
Por otra parte, y como lo hace Manuel Mara Dez, Der. Ad. T. l, p-
gina 239; debemos distinguir la sancin de la coaccin, para situarlas en el
campo que les corresponde:
"Si bien es cierto que puede recurrrse a la va coactiva para que una sancin
se cumpla, tambin es evidente que sta constituye un medio de polica adminis-
trativa de tratamiento independiente. La coaccin se encamina al cumplimiento de
lo ordenado contra la voluntad del obligado a ello; la sancin es un medio repre-
sivo que se pone en marcha en virtud de no haberse cumplido la obligacin."
16 Manuel Rivera Silva. Los delitos fiscales comentados. Ediciones Botas. Mxico. 1 v.
181 pginas.
Agustn Navarro Vzquez. El delito econmico, pg. 8lJ. Enero-jun. 1959. Mxico.
421 ANDRS SERRA ROJAS
El artculo 42 del cdigo seala las multas por las contravenciones a los
artculos antes sealados.
b) Las sanciones penales son mencionadas bajo el rubro "De los delitos",
en el captulo IV, artculos 43 y siguientes del cdigo citado. Adems de los
casos que sealen las leyes.
, Para proceder penalmente por los delitos previstos en el cdigo ser ne-
cesario que la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico declare previamente
que el fisco ha sufrido o pudo sufrir perjuicio. Art. 43.
Tambin seala el cdigo cules son los delitos que requieren querella
de la propia Secretara.
Los procesos por los delitos fiscales sern sobresedos si la Secretara lo
solicita antes de que el ministerio pblico federal formule conclusiones, des-
pus de haber sido asegurado el inters fiscal. Art. 43. .
En los delitos fiscales la autoridad judicial no impondr sancin pecunIa-
ria; las autoridades administrativas, con arreglo a las leyes fiscales, harn
DERECHO ADMINISTRATIVO 425
La multa es una pena aplicable tanto a los delitos como a las infracciones
a los reglamentos de polica y buen gobierno y sanciones administrativas, y
consiste en la obligacin de pagar al Estado una suma de dinem. 17 . 1 s
a) Al enumerar el cdigo penal las penas y medidas de seguridad seala
en la fraccin sexta: La sancin pecuniaria. El artculo 29 del propio cdigo
expresa que: La sancin pecuniaria comprende la multa y la reparacin del
dao.
b) El artculo 21 de la Constitucin determina el rgimen de las infracciones
de los reglamentos gubernativos y de polica: "... Compete a la autoridad admi-
nistrativa el castigo de las infracciones de los reglamentos gubernativos y de poli-
Ca, el cual nicamente consistir en multa o arresto hasta por treinta y seis horas;
pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiere impuesto, se permutar
sta por el arresto correspondiente que no exceder en ningn caso de quince das,
Si el infractor fuese jornalero, no podr ser castigado con multa mayor del importe
de su jornal en una semana.
c) El prrafo segundo del artculo 22 de la Constitucin, expresa: "No se con-
siderar como confiscacin de bienes la aplicacin total o parcial de los bienes de
17 Reo, Tes. [ur. Trib. Fisc. Pleno del 16 de mayo de 1938, pg. 106. "En materia
de penas administrativas es aplicable la doctrina general penal."
18 Vanse estas ejecutorias del Sem. Jud. de la Fed. Tomo 78, pg. 3583; tomo 62,
pg. 3195; tomo 98, pg. 227; tomo 28, pg. 653.
426 ANDRS SERRA ROJAS
f~scal. TH. Doctoral. 1960, pg. 154, discute en forma interesante este tema jurdico, ana-
hzando las diversas situaciones que se originan.
25 Sem, Iud. de la Fed. Tomo H, pg. 287.
26 Sem, [ud, de la Fed. Tomo LXXII, pg. 4567.
428 ANDR}:S SERRA ROJAS
Tefilo Olea y Levva. "La responsabilidad penal del Estado como persona moral".
Bol. de In!. Jud. IV. Nm. 37. Pg. 395.
27 Versin taquigrfica del Dr. Luis Jimnez de Asa en la obra de Enrique R. Afta-
lin. Derecho Penal Administrativo. Pgs. 116 y 117.
28 Enrique R. Aftalin. Acerca de la responsabilidad penal de las personas jurdicas.
Derecho penal administrativo. Aray. Buenos Aires, 1955. 111 a 139.
Julio Cuelo Ra. La responsabilidad penal de las personas jurdicas.
En la obra de Aftalin citada. Pginas 267 a 300.
Rafael Matos Escobedo, "La responsabilidad penal de las personas morales". Legis1a-
ci6n mexicana y doctrina. Ediciones Botas. 1956. 1 v, 192 pginas.
DERECHO ADMINISTRATIVO 429
CAPTULO 1
433
28. II
434 ANDRS SERRA ROJAS
! Jos Mara Boquera Olivero Poder administrativo 'Y contrato. Escuela Nacional de
Administracin Pblica. Valladolid.
Jos Luis Gonzlez-Berenguer Urrutia. La contratacin administrativa. Municipalia.
Madrid, 1966.
Rafael Entrena Cuesta. Consideraciones sobre la Teora General de 10$ contratos admi-
nistrativos. Rev. Ad. Pb. Nm. 24, pg. 39.
Eduardo Garda de Enterria. La figura del contrato administrativo. Rev. Ad. Ptlb.
Nm. 41, pg. 100.
DERECHO AD~UNISTRATIVO
Marcel Waline (Droit Administratii, Sirey, 1959, pg. 525) 'afirma: "El contrato
administrativo es el negocio bilateral que el Estado realiza con una o varias perso-
nas, privadas o pblicas, con propsitos de utilidad pblica, para construir, modifi-
car o extinguir un vnculo patrimonial o econmico, regulado por leyes de inters
pblico."
Fernando Albi Cholvi (Nueva Enciclopedia Jurdica Seix, Tomo V, pgina 43,1)
considera como elementos caractersticos del contrato administrativo los siguientes:
2 Alfonso Nava Negrete. "Contratos de la Administracin Pblica." Reu. del Trib, Fis-
cal de la Fed, 2Q nm. extraordinario. 1966.
Rafael Bielsa. Derecho administrativo. T. 11. Pg. 142. Buenos Aires.
Andr de Laubadere. Trait elementaire de droit administratif. Pars, 1957. Lib. Gral.
de Droit et Jurisp. Pg. 401.
R. Entrena Cuesta. "Consideraciones sobre la teora general de los contratos de la
administracin:' R. Ad. Pb. IEP. Madrid. Nm. 24, sep-dic, 1957. pgina 39.
438 ANDRS SERRA ROJAS
" ... En el momento en que cualquier contrato entra en conflicto con la moral del
tiempo y contraviene algn inters de la sociedad se anula por contrario a la poltica
pblica," Story. Contracts. 1884. Tomo 1, pg. 675.
3 J. Ma. Boquera Olivero "La caracterizacin del contrato administrativo en la recien-
te jurisprudencia francesa y espaola." Reu. Ad. Pb. IEP. Madrid. Nm. 23. Mayo-agosto
1957, pgina 193.
4 Sem. [ud, de la Fed. Tomo VII, pg. 583; T. XXVIII, pgs. 1030, 1527, 1187; T.
XIV, pgina 1085; T. XXXV, pgina 588.
1) Len Duguit. Traite de droit constitutionnel. Tomo III. Pg. 44.
DERECHO ADMINISTRATIVG 439
Este criterio ha sido apoyado por Alfonso Nava Negrete ("Contratos de la Ad-
ministracin Pblica. Revista del Tribunal Fiscal de la Federacin, 2';' Nm. ex-
traordinario." Ensayos de derecho administrativo y tributario para conmemorar el
XXX aniversario de la "Ley de Justicia Fiscal", pgs. 557 a 512), que afirma: "La
clusula exorbitante, desde luego, es una clusula derogatoria del derecho comn,
no es posible en los contratos de derecho comn. la imposibilidad deriva funda-
mentalmente en que ella viene a romper con el principio esencial de la igualdad de
los contratantes que priva en los contratos civiles. Y la manera .como da origen a la
desigualdad es creando a favor de la administracin poderes, o ms bien prerroga-
tivas frente a su ca-contratante. Aparece entonces la nocin de prerrogativa en pro-
vecho de la Administracin, como prerrogativa de fuerza pblica. de la que no goza
el ce-contratante. Se habla as de prerrogativas exorbitantes."
Este rgimen exorbitante se traduce en ciertos privilegios para la Administracin
pblica, necesarios para la realizacin de sus fines. Por ello goza de prerrogativas
y facultades superiores a las de los particulares. Por lo regular. la interpretacin y
aplicacin del contrato administrativo lo hace la propia Administracin. En los con-
tratos de obras pblicas las resoluciones previas de la autoridad administrativa
pueden impugnarse ante el Tribunal Fiscal de la Federacin, artculo 22. fraccin V
de la ley orgnica del mismo, que faculta a las Salas del Tribunal para conocer
de los juicios en contra de las resoluciones administrativas: V. Las que dicten sobre
interpretacin y cumplimiento de contratos de obras pblicas celebrados con las
dependencias del Poder Ejecutivo Federal." De acuerdo con la ley o con los mis-
mos contratos, la Administracin puede modificar unilateralmente las situaciones
previstas, con la consiguiente indemnizacin. Los casos de rescisin unilateral son
previstos en los mismos trminos.
los contratos de obras pblicas son de la competencia del Tribunal fiscal de la Fe-
deracin, en los dems casos se abre la jurisdiccin de los tribunales judiciales de la
Federacin.
"No hay desde luego un criterio riico. Son por el contrario diversos los motivos
o 'las circunstancias por las que se puede calificar un contrato como administra-
tivo o como privado. Las razones o criterio que se conocen y que a nuestro juicio
son aplicables al medio jurdico mexicano, para determinar si un contrato es admi-
nistrativo o privado son: 1? Por determinacin de la ley; 2? Por libre voluntad de
las partes; y 3? Por el objeto o por la naturaleza misma del contrato." (Alfonso Nava
Negrete. "Contratos privados de la administracin pblica". Reu. de la Fac. de De-
recho. Nm. 51, T. XIII, pg. 719, Mxico, 1963.)
a) Sujeto
Lo caracterstico del contrato administrativo es la presencia de la administracin
pblica como una de las partes, con sus poderes y privilegios.
Ella puede contratar con los particulares o con otros entes de derecho pblico,
que persiguen finalidades de inters econmico, en tanto que la administracin se
inspira en el inters general.
b) Competencia y capacidad
Como precisamos ms adelante el rgano administrativo que contrata debe ser
Un rgano competente, es decir, estar autorizado por la ley para celebrar el con-
444 ANDRS SERRA ROJAS
c) Consentimiento
El consentimiento es una manifestacin de voluntad mediante la cual se logra
el acuerdo entre las partes que celebran el contrato.
La administracin pblica expresa su consentimiento a travs de los titulares
de los rganos que tienen competencia para hacerlo, ya sean titulares nicos u
rganos colegiados.
En el contrato administrativo el consentimiento debe ser expreso.
d) Forma
Es la ley la que seala en cada caso la forma que deben revestir los contratos
administrativos. La forma escrita es esencial para la existencia de un contrato
administrativo.
e) Objeto
El objeto es el propsito de las partes para generar los derechos y obligaciones.
f) Causa
En los contratos administrativos la idea de causa o motivo determinante tiene
an ms importancia que en los contratos de derecho privado, porque presupone
el inters pblico o el fin de la institucin a que se refieren esos contratos."
Rafael Bielsa. Ob. cit. Tomo H, pg. 157.
La causa es pues, el fin en vista del cual una persona se obliga frente a otra.
La teora del enriquecimiento sin causa ha adquirido importancia en el derecho
administrativo.
b) Conmutabilidad
Los contratos administrativos se clasifican como contratos conmutativos, porque
los provechos y gravmenes que corresponden a las partes, son ciertos y conocidos
desde la celebracin del contrato.
Pueden surgir situaciones o acontecimientos que hagan variar las condiciones
de un contrato, como en la aplicacin ele la teora de la imprevisin.
e) Intransferibilidad
Al celebrarse un contrato administrativo la administracin se cerciora de la
idoneidad de su ce-contratante, es por ello que en principio se prohbe el trans-
ferir esos contratos a otras personas.
Pueden existir excepciones, como en el caso que la ley lo autorice o que se
haya pactado expresamente por las partes. En los contratos de obra pblica la se-
cretara autoriza a los contratistas para que celebren determinados tipos de con-
trato con otras personas, como puentes, obras de arte, jardinera y otros anlogos.
d) Licitacin
e) Garantas
La garanta es sinnimo de obligacin y responsabilidad. En los contratos es un
medio para asegurar el cumplimiento de las obligaciones asumidas.
Las garantas que se pueden exigir por la administracin pueden ser: las que
sealan las leyes o las que se pactan en el contrato respectivo.
g) Sanciones
El concepto de sancin se emplea como pena o represin, Es la ley la que or-
dena una pena contra quienes la violen; en otro aspecto es la pena que se pacta
por el incumplimiento del contrato.
10 Ejemplo de una ley que seala un fin de inters pblico en un contrato de obra
pblica es la ley de vas generales de comunicacin -19 de abril de 1940-, que ordena:
"La construccin, establecimiento o explotacin de vas generales de comunicacin, se su-
jetar a un plan que responda a las neocsidades ::?~ la economa nacional."
11 Sobre ineficacias en los contratos administrativos vanse estas ejecutorias: Tomo
XVIII, pg. 1527; T. XXXII, pg. 271; T. XXXV, 588; T. XLVII, pgina 1390.
Nota: Secretara del Patrimonio Nacional.
Decreto que dispone que los funcionarios de las diversas Secretaras y DepartamentoS
de Estado y los gobiernos de los Territorios, bajo su estricta responsabilidad celebren co~
tratos de obras, aprobarn sus presupuestos y autorizarn sus estimaciones, enviando orr-
gina1 y copias a la Secretara del Patrimonio Nacional para su intervencin, registro '1
control. D. O. F. 16 de febrero de 1959.
Secretara del Patrimonio Nacional.
Decreto que dispone que los funcionarios de las diversas Secretaras y DepartamentOS
de Est~~o y los gobiernos de los Territorios, formularn sus pedidos bajo su estricta r~'
ponsabldad, enviando la documentacin original, y las copias a la Secretara del PatrI-
monio Nacional para su intervencin, registro y control. D. O. F. 16 de febrero .de 1959.
DERECHO ADMINISTRATIVO 447
Pblicas:
448 ANDRS SERRA ROJAS
Frac. IX. Establecer las bases y normas y en su caso, intervenir para la ce-
lebracin de CONTRATOS DE CONSTRUCCIN Y conservacin de obras federales o
de las que seala este artculo, o asesorar a la dependencia que corresponda
expresamente obra.
XVI. Proyectar las normas y, en su caso, celebrar LOS CONTRATOS relati-
vos al mejor USO, explotacin o aprovechamiento de los bienes federales, es-
pecialmente para fines de beneficio social.
XVIlI.-Intervenir en la adquisicin, enajenacin, destino o afectacin de
los bienes inmuebles federales.
Art. 43. Corresponde al Departamento de Pesca: IlI. Otorgar CONTRATOS,
concesiones y permisos para la explotacin de la flora y fauna acuticas.
14 Laubadere. Ob . '(
ctt., pg. 428.
454 ANDRS SERRA ROJAS
15 "La fuerza mayor obedece a una causa imprevisible y que est fuera del dominio
de las gentes." Reu, Trib, Fiscal. T. X, pg. 1193.
DERECHO ADMINISTRATIVO 455
La teora de la imprevisin
La teora de la imprevisin surge como consecuencia de acontecmnentos
e~onmicos imprevisibles, por los cuales un ce-contratante de la administra-
cin sufre prdidas tales que el equilibrio del contrato en proceso de eje-
cucin, se modifica notablemente. La administracin, despus de comprobar
tcnicamente la ausencia de culpa, le otorga una indemnizacin parcialmente
compensadora de la prdida sufrida durante este perodo que se denomina
extracontractual. 16
Los elementos de la teora de la imprevisin son:
a) Un contrato celebrado entre la administracin y un particular, en
la categora de contratos que hemos denominado contratos administrativos.
b) Un pliego de condiciones en el que se fijan las prestaciones del con-
trato, a cargo de las partes.
. c) En el curso de la ejecucin del contrato, un acontecimiento indepen-
diem de la voluntad del co-contratante, anormal e imprevisible que viene a
hacer imposible la ejecucin, o a lo menos aumentar en proporciones masi-
vas las cargas del ca-contratante y perturban profundamente la economa del
Contrato: aumento considerable debido a fluctuaciones econmicas, de las
materias primas utilizadas por aqul. (Laubadere.) .
. d) . La administracin debe venir en ayuda del perjudicado, con la dIS-
~I~UcIn de las cargas provocadas por el acontecimiento anormal e impre-
VISIble, mediante un arreglo amistoso o apreciadas por el juez del contrato,
en caso de desavenencia. .
459
460 ANDRS SERRA ROJAS
3 Se entiende por obras pblicas las que sean de general uso y aprovechamiento Y ~as
construcciones destinadas a servicios que se hallen a cargo del Estado, de las provln'
cias y de los pueblos... "Las obras pblicas constituyen un captulo muy importante del
rgimen jurdico especial de los servicios pblicos. Las obras pblicas preceden a los ser-
vicios pblicos; son su soporte. Por eso la ejecucin de las obras pblicas, incluso cua~do
se realizan mediante contrato con los particulares, est sujeta a dicho rgimen espeCIal.
El contratista es un colaborador voluntario e interesado de la administracin, pero sta
no se desentiende de la obra contratada, sino que ejerce una vigilancia e inspeccin con-
tinuas" Antonio Royo-Villanova. Elementos de derecho administrativo. Tomo 11. Pgs. 840
y siguientes.
En esta definicin ya nos encontramos con los elementos bsicos de la nocin de. o~ra
pblica: el subjetivo que hace referencia a la naturaleza pblica del sujeto, y el obJetn'o
que se relaciona con el destino o empleo de la obra, al cual se viene a agregar un ~uevo
elemento, el relativo a la naturaleza del inmueble que debe revestir la obra. La junspru;
dencia francesa ha establecido este caso interesante: un inmueble que no pertenece a
Estado, sino a un particular, pero la obra esta encaminada a un inters general, que no
la hace perder su carcter de obra pblica.
Para los elementos esenciales del contrato administrativo. Vase: Bielsa, ob. cit. ToIllo
11. Pg. 355.
Mariano Minozzi. La Questioni di propiet nelle concessione di opere pubbliche. Na-
poli. Dott, Hugenio jovene. Editare. 1935. 1 v, 101 pginas.
DERECHO ADMINISTRATIVO 461
lizacin de otras obras pblicas como presas, puertos, obras elctricas y otras
semejantes.
6 Sistemas de ejecucin de las obras pblicas. Petrocchi. Politlca del Labori Publici,
l~ ed, 1943. Firenze.
El artculo 75 del Cdigo de Comercio fraccin ll, reputa como actos de comercio las
empresas de construcciones y trabajos pblicos y privados.
Deben consultarse tambin la Ley orgnica del Presupuesto de egresos de la Federa-
cin, arts. 1 y 3; su reglamento, arts, lO, 194, 196, 199, 201 Y la ley orgnica de la Te-
sorera de la Federacin.
464 ANDRS SERRA ROJAS
inversiones del Estado, nos hemos de ocupar de l con una mayor amplitud
sealando las diferentes fases o trmites de su desarrollo.
Ellas son las siguientes:
1. El rgimen legal del contrato de obra pblica del cual nos hemos
ocupado anteriormente;
2. El proceso de planificacin general de las obras pblicas, la incorpo-
racin al presupuesto general de egresos de la Federacin de una partida
para una obra pblica determinada o el crdito extraordinario par;} realizar
una obra pblica que se estima urgente o necesaria; . . .
3. La preparacin de una obra pblica que comprende las fases micra-
les de su desarrollo: estudios, dictmenes, localizaciones, determinacin de
compras de inmuebles, expropiacin en su caso y costo probable de ella.
4. Incorporacin presupuestal. Fase administrativa y legislativa;
5. Seleccin de contratistas y adjudicacin de los contratos;
6. Ejecucin de la obra por el contratista;
7. Inspeccin y estimaciones de los trabajos realizados;
8. Pagos, anticipos y crditos para la realizacin de la obra;
9. Aplicacin de sanciones en caso de incumplimiento;
10. Recepcin de la obra pblica.
11. Controversias entre la Administracin pblica y los contratistas con
motivo de la interpretacin y realizacin de la obra pblica.
30. Il
466 ANDRS SERRA ROJAS
Bercaitz, Miguel ngel. Teora de los contratos administrativos. Buenos Aires, 1952.
Bielsa, Rafael. Derecho administrativo. 5" edicin. Buenos Aires.
Fernndez de Velasco, Recaredo. Los contratos administrativos. Biblioteca de la
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Garca Oviedo, Carlos. Derecho administrativo. 5" edicin. Madrid, 1955. 2 vols.
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Royo-Villanova, Antonio. Elementos de derecho administrativo. Librera Santarn.
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Gascn y Marn, Jos. Tratado de derecho administrativo. Ed. Reus. Madrid, ]955.
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Hauriou, Maurice. Precis elementaire de droit administratif.
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Zanobini, Guido. Corso de diritto amministrativo. Milano, 1940.
CAPTULO JII
EL CONTRATO DE SUMINISTROS
O DE ABASTECIMIENTOS
469
470 ANDRs SERRA ROJAS
3 Pau1 Duez et Cuy Debeyre. Trait de droit administrati], Dalloz, 1952. Pg. 890.
4 Andr de Laubadere, Ob. cit.
5 Recaredo Fernndez de Velasco. Ob, cit.
DERECHO ADMINISTRATIVO 471
Los autores distinguen entre las materias que deben quedar en el campo
del derecho administrativo, como son todas las relativas a los elementos
integrantes del contrato de suministro, a otros elementos del contrato que
son parte de la ciencia de la administracin, como por ejemplo la oportuni-
dad de contratar suministros..
Bielsa, nos indica que el contrato que nos ocupa es sinalagmtico y con-
mutativo. El suministrador se obliga a entregar una o ms cosas, y la Admi-
nistracin pblica a pagarle el precio convenido. Sin embargo, debe distin-
guirse el contrato de suministros nico, del contrato que tiene por ,objeto
suministros mltiples y continuados.
Las clusulas penales en los contratos de suministros tienden a asegurar
el cumplimiento del contrato. Tratndose de hospitales, centros infantiles y
otras instituciones anlogas, el cumplimiento debe ser estricto, por lo que
todo acto que perjudique, demore, o altere los trminos del contrato, implica
la aplicacin de severas sanciones por parte de la Administracin pblica,
rescindiendo el contrato, o aplicando las clusulas penales o el rgimen pre-
visto en la ley o en todo caso, el Estado tiene derecho, como cualquier con-
tratante, a que se cumplan los trminos pactados.
El artculo 32 fraccin IX de la Ley Orgnica de la Administracin P-
blica Federal ordena: Autorizar los ACI'OS y CONTRATOS de los que resulten
derechos y obligaciones para el Gobierno Federal y el Departamento del Dis-
trito Federal.
DERECHO ADMINISTRr\.TIVO 473
LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA
TTULO DECIMOCUARTO
CAPTULO 1
477
478 ANDRS SERRA ROJAS
:! "Las autoridades slo pueden hacer lo que la ley les permite." Tesis jurisprud~ndal
nmero 166. S. C. J. de la Nacin.
a "La ley de justicia fiscal establece la presuncin de legalidad de los netos admin~s
tratiuos, como lo acepta la doctrina, tanto en derecho administrativo como en derecho fIS-
cal, dejando la prueba en contrario a cargo del causante, pero esto no debe dejar a la
autoridad la carga de la prueba. Mario Pugliese, dice: 'La afirmacin de que la carga ~e
la prueba recae principalmente en el contribuyente no debe llegar a la conclusin. que sena
excesiva desde todos los puntos de vista, de que ninguna carga de la prueba incumbe a la
autoridad financiera. Por el contrario hemos tenido ocasin de reptir que la Administra
ci6n est obligada siempre a producir en juicio los elementos probatorios sobre los cuales
se ha fundado su acto de constatacin de los hechos generadores del crdito fiscal; y pues
no es admisible que los rganos financieros obren caprichosamente y sin el apoyO. de .al-
gn elemento serio. La administracin financiera tiene, por tanto, a su cargo la obhga?n
de demostrar que el acto de constatacin ha sido dictado legitimamente de conformIdad
con los elementos materiales recogidos por dicha administracin financiera en la forma
requerida por la ley." Revista del Trib. F. Tomo 7. pgina 2309.
DERECHO ADl\UNISTRATIVO 479
los asuntos oficiales, contina siendo una rmora para una buena adminis-
tracin pblica.
Los gobernados deben reunir tambin las cualidades necesarias para el
mantenimiento del orden social. La ignorancia, la enfermedad, la pereza, la
carencia de elevados ideales para una vida social elevada, son elementos que
perturban, distraen o alteran la accin gubernamental, que se ve obligada a
emplear enormes recursos y atenciones preferentes para contrarrestar estos
. males sociales.
Cuando el gobierno dispone de un personal idneo para sus actividades, el ciu-
dadano 've consagrarse con amplitud sus derechos. La propia Administracin se
muestra celosa del cumplimiento de los deberes de sus agentes y les exige la efi-
ciencia, la moralidad y la cordialidad necesarias para ofrecer al pblico las mejores
condiciones en los servicios pblicos. En un rgimen de esta naturaleza el elemento
gubernamental es una garanta de orden. "Un Estado -deca Aristteles- es go-
bernado mejor por un hombre bueno, que por una buena ley", y Montesquieu
afirm: "No hay peor tirana que la que se ejerce a la sombra de las leyes y con
el color de justicia", que parece ser el matiz de los gobiernos modernos.
tracin o de otras autoridades que reconozcan tales derechos cuando stos hayan
sido desconocidos por actos de los funcionarios administrativos."
4 Ahora bien: adems de la garanta procesal, los ordenamientos jurdicos suelen re-
gular, como presupuestos del proceso o como simple potestad del particular afectado, unos
medios de impugnacin ante la propia Administracin, que son los recursos administrativos.
Recursos en cuanto se deducen en relacin de una decisin de un rgano pblico; admi-
nistrativo, en cuanto se deducen ante un rgano de ese carcter. El recurso administrativo
puede pues, definirse como la impugnacin de un aqto administrativo ante un rgano de
este carcter." Jess Gonzlez Prez. Los rec. adm. 1960, pgina 20.
"El recurso administrativo constituye un medio legal de que dispone el particular,
afectado en sus derechos o intereses por un acto administrativo determinado, para obtener
en los trminos legales de la autoridad administrativa una revisin del props acto, a fin
de que dicha autoridad lo revoque, lo anule o lo reforme en caso de encontrar compro.
bada la ilegalidad o la inoportunidad del mismo." Gabino Fraga. 8\\ ed, 1969, pgina 463.
31. II
482 ANDRS SERR ROJAS
5 Eduardo Pallares. Diccionario de derecho procesal civil. 2\1 ed. 1957, pgina 577.
DERECHO ADMINISTRATIVO 483
6 Respecto del recurso jurisprudencial, dice Alsina, Tratado terico prdctico de dere-
cho procesal civil comercial, pg; 602: "Llmanse recursos los medios que la ley concede
a las partes para obtener que una providencia judicial sea modificada o dejada sin efecto."
No deben confundirse los recursos administrativos con los procesos autnomos de im-
pugnacin, como en el caso del artculo 158 de la ley orgnica de los artiqulos 103 y 107
de la Constitucin.
7 Antonio Royo Villanova, Elementos de derecho administrativo. Lic. Santarn. Valla-
dolid, 1952.
484 ANDRS SERRA ROJAS
recho, representa una proteccin del afectado, pues forma parte de la naturaleza del
derecho el limitar, trazar mbitos de accin y fijar formas de obrar. Autorizaciones
sin lmite son tan incompatibles con la naturaleza del derecho, como lo es la re-
nuncia a un mnimo, de forma que contiene incluso el llamado acto administrativo
informal. El que el derecho limite as el actuar de la administracin vinculndose
a la vez a determinadas formas, tiene naturalmente, un efecto protector para la per-
sona afectada. Pero no es a esta proteccin en sentido amplio a la que hace alusin
la palabra proteccin jurdica, sino por ella se entiende la posibilidad que el dere-
cho otorga al afectado por una accin administrativa de defenderse con medios
especficamente jurdicos contra los actos de la administracin. La proteccin jur-
dica en sentido amplio tiene lugar en todas las fases del obrar administrativo, pero
en sentido restringido nicamente se refiere al resulado de la ltima fase de cada
caso, al acto administrativo."
Como hemos indicado, el recurso administrativo es la defensa que antecede a
cualquier intervencin judicial o contencioso-administrativa. Por ello la legislacin
contenciosa es muy precisa al obligar a los perjudicados con una resolucin admi-
nistrativa, agoten todos los recursos que las leyes establecen. Es frecuente la devo-
lucin de los asuntos a la autoridad administrativa para que el perjudicado sus-
rancie el recurso que corresponda, y en su defecto se seala como una causa de
improcedencia, siendo desechado el mismo.
La doctrina administrativa espaola clasifica los recursos administrativos desde
el punto de vista de su rgimen en tres tipos de recursos: a) Recursos ordinarios;
b) Recursos especiales; y e) Recursos ordinarios o excepcionales.
Jess Gonzlez Prez (Recursos administrativos, 2l. ed., Madrid, 1969, pgs. 45
y ss.) los caracteriza en estos trminos:
Recursos ordinarios "son los que no se establecen para hiptesis concretas y. por
consiguiente, son admisibles siempre que no exista un precepto en contra que los
excluya. No han de fundarse en causas o motivos tasados, sino que, como funda-
mentacin de los mismos, puede aducirse cualquier infraccin del ordenamiento
jurdico". Segn que el acto objeto del recurso haya agotado o no la va adminis-
trativa, el derecho positivo admite dos clases: l. Recurso .de reposicin previo al
Contencioso administrativo que se da frente a los actos que agotan la va adminis-
trativa y ha de ser resuelto por el mismo rgano que dict el acto objeto de impug-
nacin (Art. 52 L], en relacin con el artculo 126 LPA).
n. Recurso de alzada que se da frente a los actos que no agotan la va admi-
nistrativa y ha de ser resuelto por el superior jerrquico del rgano que dict el
acto (Art. 122, prrafo primero, LPA).
Entre los recursos especiales el mismo autor enumera los siguientes: Recurso
econmico administrativo; recurso de splica; recurso contra decisiones ministeria-
les, recurso en materia de prensa e imprenta; recurso en materia de enseanza
media, recurso en materia de tesoro artstico, recurso contra decretos; recurso de
reposicin en supuestos especiales. Todos estos recursos son deducidos de la propia
legislacin espaola. .
Finalmente dicho autor considera el tercer grupo o sean los recursos extraor-
dinarios o excepcionales, a los cuales define en estos trminos:
"Son los que se dan en supuestos especialsimos contra actos administrativos
firmes, esto, contra los que no cabe recurso ordinario o especial. El supuesto tipico
es el recurso de revisin al que se refiere el articulo 127. LPA."
486 ANDRS SERRA ROJAS
revisados de oficio, conforme a la ley que .los rija, o proceda contra ellos algn
recurso, juicio o medio de defensa legal, por virtud del cual puedan ser modifica-
dos, revocados o nulificados, siempre que 'conforme a la misma ley se suspendan
los efectos de dichos actos mediante la interposicin del recurso o medio de defensa
legal que haga valer el agraviado, sin exigir mayores requisitos que los que la pre-
sente ley consigna para conceder la suspensin definitiva."
Debemos terminar esta exposicin informando de la nueva Jurisprudencia de la
Suprema Corte sobre los recursos ordinarios. Informe del Presidente de la Suprema
Corte, Primera parte, Pleno, pgs. 409-410:
Recursos ordinarios. Es optativo agotarlos. El artculo 73, fraccin XIII de la
Ley de Amparo, que dio lugar a la Tesis Jurisprudencial que con el nmero 2,
puede consultarse en la Primera Parte, de la Compilacin al Semanario Judicial
de la Federacin de 1917 a 1965 segn la cual, el consentimiento de la ley deri-
vada de que el quejoso de manera espontnea se someta a sus postulados ago-
tando los recursos existentes, fue reformado por Decreto publicado el 30 de abril
de 1968, en los trminos siguientes: "El juicio de amparo es improcedente ...
XII. Cuando contra el primer acto de aplicacin proceda algn recurso o medio
de defensa legal por virtud del cual pueda ser modificado, revocado o nulificado.
ser optativo para el interesado hacerlo valer o impugnar desde luego la ley en Jui-
cio de Amparo. En el primer caso slo se entender consentida la ley si no se pro-
mueve contra ella el amparo dentro del plazo legal contado a partir de la fecha en
que haya notificado la resolucin recada al recurso o medio de defensa, aun cuan-
do para fundarlo se hayan aducido exclusivamente motivos de ilegalidad."
Por lo que se refiere a este ltimo caso, debemos indicar que es prctica usual,
apoyndose en el derecho de peticin, que prev el artculo 8 de la Constitucin,
que los particulares afectados por un acto de la Administracin soliciten el retiro
del acto perjudicial. Sin embargo, el criterio de la Suprema Corte se ha orientado
para afirmar que: "No es propiamente un recurso administrativo, pues la autoridad
ante quien se interpone no est obligada ms que a dar respuesta por escrito y en
breve plazo al peticionario, pero no tiene la obligacin de entrar al nuevo anlisis
del acto jurdico, cuya revocacin se solicita."
Jurisprudencia de la Suprema Corte. Nm. 96. Tomo 34, pg. 2689; T. 37,
pg. 742; T. 41, pg. 47; T. 46, pg. 4922; T. 48, pg. 2956.
Si el recurso administrativo no ha sido establecido en la ley, no puede
tener ningn efecto la interposicin del mismo como recurso. El tribunal fis-
cal de la Federacin ha expresado esta tesis:
"Si no existe establecido el recurso en las leyes correspondientes, el interesado
no debe intentarlo antes de ocurrir al Tribunal fiscal, porque quedara sin defensa,
debiendo tener en cuenta que la autoridad ante quien un particular hace una pe.
ticin, con' slo el fundamento del artculo 8':' constitucional no est obligada a
estudiar el fondo del problema de que se trate, y su nica obligacin es la de con-
testar por escrito la solicitud del interesado, consiguientemente, si el causante re-
curriera a alguna gestin en la forma indicada en el ltimo trmino, se expondra
a perder el derecho de objetar la resolucin ante el Tribunal fiscal. Revista del. Tri-
bunal Fiscal de la Federacin. 1938, pgina 200.
l. La reconsidera ci n administrativa.
l. La reconsideracin administrativa, llamada en otros pases de oposi-
cin, revocacin o reclamacin.
Los recursos ordinarios, que agotan la va administrativa, pueden inter-
ponerse ante la misma autoridad que dict la resolucin que agravia o perju-
dica al particular. Tenemos en primer trmino la reconsideracin adminis-
trativa, llamada tambin recurso de reposicin o recurso gracioso.
La doctrina espaola llama a este recurso, recurso de reposicin previo
al contencioso administrativo.
El recurso de reconsideracin administrativa se da frente a los actos que
agotan la va administrativa y constituye un derecho que tiene el particular
de la resolucin que recaiga a tal reconsidcracin, pues hasta entonccs tiene el acto
el carcter de definitivo para los efectos de la fraccin IX del artculo 107 de la
Constitucin federal, toda vez que hubo posibilidad de revocarlo o reformarlo,
Tomo 65, pgina 3013 y 5026. Tomo 66, pgina 18,1:!
Entre los recursos ordinarios que se dan frente a los actos que no agotan
la va administrativa, que pueden interponerse ante el superior jerrquico
de la autoridad que dict la resolucin que agravia al particular, tenemos:
la revisin jerrquica.
En la teora del derecho administrativo, el recurso jerrquico es el que
con ms frecuencia se emplea, porque resulta ms cmodo dirigirse a un
funcionario superior para que modifique el acto lesivo. Es un principio de
derecho administrativo que el ,-ecurso jerrquico debe concederse expresa-
mente por una ley o reglamento. Ms adelante examinaremos este recurso
en la legislacin administrativa mexicana.
Al estudiar las formas de organizacin administrativa y en particular la
centralizacin administrativa, sealamos que uno de los caracteres de esta
forma es la institucin de la jerarqua administrativa.
La jerarqua administrativa es un grado y orden de los funcionarios de
la administracin pblica.
"Jerarqua significa -dice Hauriou-, en s, superposicin de grados en una or-
ganizacin autoritaria de agentes, de tal suerte que los agentes inferiores no reali-
cen slo sus funciones bajo la obligacin directa y nica de observar la ley, sino
que las realicen bajo la obligacin de obedecer al jefe que se interpone entre ellos
y la ley (lo que por otra parte plantea el problema delicado de la obediencia pa-
siva a las rdenes que parecen contrarias a la ley). Por otra parte, los agentes je-
rarquizados, aun aquellos de grado igual, no forman un rgano colectivo, ellos no
forman cuerpos ms que en la autoridad de jefe al cual cada uno de ellos est li-
g~do individualmente; la jerarqua es por lo tanto, 'un procedimiento de agrupa
cin radicalmente opuesto al sindicalismo."
cin de primera instancia, dentro del plazo que indica el prrafo anterior, se ten-
drn como consecuencia tcitamente, para todos los efectos legales."
"La reposicin se basa en la idea de que la administracin no puede dedicar a
sus actos el mismo cuidado que pone el juez en las sentencias, sobre todo cuando
numerosos casos han de realizarse dentro de un plazo fijo, como ocurre, por ejem-
plo, en la administracin tributaria. En esas circunstancias es inevitable que se co-
metan errores. Por ello, resulta prctico y econmico darle a la autoridad la opor-
tunidad de revisar nuevamente el acto, tomando en consideracin las objeciones
formuladas en contra de l, antes de que otra instancia fuera encargada de ese con-
trol, por ejemplo, la autoridad superior jerrquica, o lo que es lo ordinario, el tri-
bunal administrativo. Por regla general, y as en los ejemplos arriba mencionados,
la reposicin antecede a la accin ante el tribunal administrativo, de tal forma que
en contra de la resolucin denegatoria de la reposicin misma ha de considerarse
como accin por no estar resuelta la autoridad en cuestin de acceder a ella. La re-
posicin obliga a la autoridad correspondiente a revisar desde todos los puntos de
vista el acto impugnable, es decir, bajo el aspecto de los hechos tanto como del
derecho."
La ley federal de aguas (D. O. F. del II de enero de 1972) dispone en su ar-
tculo 184:
"Contra resoluciones y actos de la Secretara que para su impugnacin no ten-
gan sealado trmite especial en esta ley, procedern los recursos de inconformidad
y revisin. El primero si se trata de resoluciones que impugnen sanciones adminis-
trativas por las faltas a que se refiere el captulo primero del ttulo quinto. El se-
gundo, en los dems casos, pero se denominar de reconsideracin cuando se haga
valer contra resoluciones dictadas por el propio secretario de Recursos Hidrulicos.
"Asimismo, quien se considere afectado o lesionado por actos, conducta o reso-
luciones de funcionarios o personal al servicio de la Secretara, tendr derecho de
hacer valer la queja correspondiente contra las personas que repute responsables."
32. JI
498 ANDRS SERRA ROJAS
15. "~ara que un recurso o medio de defensa legal ante la potestad ordinaria pueda
COnS~ltU1r una instancia obligatoria previa al amparo, es necesario que tenga efectos sus-
penSIVOS y que la suspensin pueda obtenerse sin mayores requisitos de los que seala la
ley de amparo." Sem, Jud. Fed. T. 82, pg. 2565. 5. poca.
500 ANDRS SERRA ROJAS
l. PRINCIPIOS GENERALES
501
502 ANDRS SERRA ROJAS
2. LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA
4 "La accin procede en juicio aun cuando no se exprese su nombre con tal que se
determine con claridad cul es la causa de la prestacin: '
Jurisprudencia. S. C. Tesis nmero 15.
Tomo 17. pg. 1283; T. 19, pg. 593; T. 26, pgs. 945 y 2346; T. 86, pg. 1552.
DERECHO ADMINISTRATIVO 507
Ley orgnica del Poder Judicial de la Federacin, artculo 11, fraccin IV:
"Corresponde a la Suprema Corte de Justicia conocer en Pleno: IV. De las con-
trov;rsias en que la Federacin fuese parte cuando a juicio del pleno se consideren
de Importancia trascendente para los intereses de la nacin, oyendo el parecer del
Procurador General de la Repblica."
artculo 11 de esta ley, en cuyo caso el juez de autos, de oficio o a peticin fundada
de cualquiera de las partes enviar el expediente al pleno de la Corte.
La ley orgnica del ministerio pblico federal indica que son facultades
y obligaciones del Procurador General de la Repblica:
Artculo 15, fraccin VI. "Intervenir personalmente en todos los negocios en
que la Federacin fuese parte; en los casos de los ministros, diplomticos y cnsu-
les generales, y en aquellos que se suscitasen entre dos o ms Estados de la Unin
entre un Estado y la Federacin o entre los poderes de un mismo Estado y en
los dems que sean de la privativa competencia de la Suprema Corte de Justicia,
excepcin de los de amparo que se regirn por su propia ley."
5 Jorge Vera Estaol. [En qu juicios es parte la Federacin? Cuestiones jurdico cons-
ti tucionales.
Antonio Carrillo Flores. Ob. cit., pgina 214.
6 "Qu debe entenderse por Federacin para los efectos del articulo 105 constitucio-
nal." Sem, Jud. Fed. Sexta poca. Vol. m, pg. 35. T. XVIII, pgina 59. T. IX, pgina 41.
Otras ejecutorias que deben consultarse de la sexta poca: Tomo V, pgina 70. Torno
IV, pgina 87. Tomo nI, pgina 21. Tomo Hl, pginas 29 y 35. Tomo 1, pgina 35.
Tomo V, pgina 80.
DERECHO ADMINISTRATIVO 509
\
510 ANDRS SERRA ROJAS
tarios de Estado celebran contratos sobre asuntos de carcter muy especial, y cuyo
inters balad los aleja naturalmente del grupo de negocios cuya decisin ha querido
encomendarse solamente al tribunal supremo; es la segunda, que en el mismo caso
pueden encontrarse ciertos derechos y obligaciones emanados de la ley, y deseosa la
comisin de no considerar en esta prerrogativa, sino los asuntos de positiva impor-
tancia, se propuso aprovechar todos los elementos referidos y redact la definicin
que contiene la fraccin U del artculo 55, slo para el efecto de la competencia."
controversias en que la Federacin fuese parte cuando a JUICIO del Pleno se con-
sidere de importancia trascendental para los intereses de la Nacin, oyendo el pare-
cer del Procurador General de la Repblica."
En resumen: nuestra evolucin jurdica se aparta sustancialmente de las fuentes
originales en Norteamrica, Con su poder soberano el Estado se autolimita permi-
tiendo que se le pueda enjuiciar ante los tribunales federales. Sin embargo, debernos
preguntarnos hasta qu punto la resolucin que dicten esos tribunales es mera-
mente declarativa. El engranaje de nuestra vida constitucional establece ciertos
preceptos que deben cumplirse estrictamente.
Desde luego el artculo 73 de la Constitucin, fraccin VIII considera entre
las facultades del Congreso de la Unin: la de reconocer y mandar pagar la deuda
pblica nacional. Por otra parte el artculo 126 de la misma Constitucin orde-
na que:
"No podr hacerse pago alguno que no est comprendido en el presupuesto o
determinado por ley posterior."
A diferencia de otros pases de Amrica Latina, no se ha expedido una ley
reglamentaria del ejercicio de las acciones que corresponden a los particulares en
los casos en que la Federacin fuese parte.
Es el cdigo federal de procedimientos civiles el que nos orienta en los efectos
de las sentencias. El artculo 4 ordena:
"Las instituciones, servicios y dependencias de la administracin pblica de la
Federacin y de las entidades federativas' tendrn, dentro del procedimiento judi-
cial, en cualquier forma en que intervengan la misma situacin que otra parte
cualquiera; pero nunca podr dictarse, en su contra, mandamiento de ejecucin ni
providencia de embargo, y estarn exentos de prestar las garantas que este cdigo
exija de las partes. Las resoluciones dictadas en su contra sern cumplimentadas
por las autoridades correspondientes, dentro de los lmites de sus atribuciones. La
intervencin que en diversos casos ordena la ley se d al ministerio pblico no
tendr lugar cuando en el procedimiento intervenga ya el Procurador General de
la Repblica o uno de sus agentes, con cualquier carcter de representacin."
Es el mismo cdigo federal de procedimientos civiles el que seala los procedi-
mientos a seguir en las controversias a las que nos venimos refiriendo. No es exacto
Como afirma el artculo 4'? que el Estado tiene la misma situacin que los particu-
lares, porque adems del privilegio a que alude el mismo precepto se establecen
otras limitaciones dentro del procedimiento judicial establecido por dicho cdigo.
racin conocer: ... VI. De las del orden civil o criminal que se susciten a
consecuencia de los tratados celebrados con las potencias extranjeras."
En numerosas leyes, administrativas se suscitan "asuntos civiles o pena-
les" que son de la competencia de los tribunales de la Federacin. En ellos
evidentemente est interesada la autoridad administrativa, que es la causa y
motivo de las decisiones administrativas.
El artculo l? de la ley orgnica del ministerio pblico federal determina
las atribuciones de esta institucin al intervenir en los juicios en que la Fede-
racin est interesada.
Hemos de considerar tres tipos de controversias:
a) Controversias del orden civil que se susciten sobre el cumplimiento y
aplicacin de leyes federales o de tratados celebrados por el Estado mexicano.
Artculo 43 de la ley orgnica del Poder Judicial de la Federacin. Compe-
tencia de los jueces del Distrito Federal en materia civil.
1. De jurisdiccin concurrente. (Por Ej. cdigo de comercio.)
Artculo 104, fraccin I, prrafo primero, parte conducente:
" ... Cuando dichas controversias slo afecten intereses particulares, podrn co-
nocer tambin de ellas, a eleccin del actor, los jueces y tribunales de los Estados,
del Distrito Federal. Las sentencias de primera instancia podrn ser apelables para
ante el superior inmediato del juez que conozca del asunto en primer grado."
"Ley orgnica del Poder Judicial de la Federacin. Artculo 43, fraccin 1.
Los jueces de distrito del Distrito Federal en materia civil conocern: 1. De las
controversias del orden civil que se susciten entre particulares con motivo de la
aplicacin de leyes federales, cuando el actor elija la jurisdiccin federal, en los
trminos del artculo 104, fraccin 1 de la Constitucin."
33. II
514 ANDRS SERRA ROJAS
que se susciten con motivo de la aplicacin de esta ley. Cuando dichas controversias
afectan slo intereses particulares, podrn conocer de ellas, a eleccin del actor,
los tribunales del orden comn."
El artculo 24, fraccin XII de la ley orgnica del poder judicial, ordena:
l. Recurso de revisin
. Artculo 42. Los jueces de distrito del Distrito Federal en materia admi-
nistrativa conocern:
1
516 ANDRs SERRA ROJAS
Tal es el caso al que alude el artculo 27, prrafo sptimo, fraccin VI,
segunda parte, de la Constitucin, en materia de expropiacin por causa de
utilidad pblica:
ley fijar el procedimiento breve conforme al cual debern tramitar-e las mencio-
nadas controversias."
Fraccin XIV. Los propietarios afectados con resoluciones dotatorias o restitu-
torias de ejidos o aguas que se hubiesen dictado en favor de los pueblos, o que en
10 futuro se dictaren, no tendrn ningn derecho, ni recurso legal ordinario, ni
podrn promover el juicio de amparo.
"Los dueos o poseedores de predios agrcolas o ganaderos, en explotacin,
a los que les haya expedido, o en 10 futuro se expida, certificado de inafec.abilitlad,
podrn promover el juicio de amparo contra la privacin o afectacin agraria ile-
gales de sus tierras yaguas."
Artculo 11, fraccin XII. "De los juicios cuyo conocimiento corresponda a la
Suprema Corte de Justicia, de acuerdo con el cdigo agrario, en relacin con lo dis-
puesto por la fraccin VII del artculo 27 constitucional."
Artculo 25. Corresponde a la Segunda Sala: l. Del recurso de revisin en am-
paro contra sentencias pronunciadas en la audiencia constitucional por los jueces
de Distrito: " ... c) Cuando se reclamen en materia agraria, actos de cualquiera auto-
ridad que afecten a ncleos ejidales o comunales en sus derechos colectivos, menos
a la pequea propiedad ... "
Artculo 11. "Cuando a juicio del Ejecutivo exista motivo que lo ame-
rite podr abstenerse de dictar las resoluciones o de seguir los procedimientos
a que se refiere el artculo anterior, y ordenar al ministerio pblico que so-
I
1
518 ANDRS SERRA ROJAS
VIII. Contra las sentencias que pronuncien en amparo los jueces de Distrito,
procede revisin. De ella conocer la Suprema Corte de Justicia:
los casos en que, por existir jurisprudencia del pleno, la resolucin corres-
ponda a las salas en los trminos de la fraccin 1, inciso a) del artculo 84 de
la ley de amparo. En estos casos, las revisiones se distribuirn entre las di-
versas salas segn el turno que lleve la presidencia de la Suprema Corte con-
forme al artculo 13, fraccin VIII, de esta ley,"
"V. Del recurso de revisin contra sentencias que en amparo directo pro-
nuncien los tribunales colegiados de circuito, cuando decidan sobre la consti-
tucionalidad de una ley> siempre que no se funden en la jurisprudencia esta-
blecida por la Suprema Corte de Justicia."
La competencia de las salas antes mencionadas se establece en los artcu-
los 24, fraccin 1, inciso a) 25, fraccin 1, inciso a) 26, fraccin 1, inciso a) y
27, fraccin 1, inciso a) de la mencionada ley.
El artculo 73 de la ley de amparo en relacin con el amparo contra le-
yes, declara en las siguientes fracciones cuando el juicio de amparo es im-
procedente:
III. Contra leyes o actos que sean materia de otro juicio de amparo que se
encuentre pendiente de resolucin, ya sea en primera o nica instancia, o en revi-
sin, promovido por el mismo quejoso, contra las mismas autoridades y por el
propio acto reclamado, aunque las violaciones constitucionales sean diversas;
IV. Contra leyes o actos que hayan sido materia de una ejecutoria en otro jui-
cio de amparo, en los trminos de la fraccin anterior;
VI. Contra leyes que, por su sola expedicin, no causen perjuicios al quejoso,
sino que se necesite de un acto posterior de autoridad para que se origine;
XII. Contra actos consentidos tcitamente, entendindose por tales, aquellos
contra los que no se promueva el juicio de amparo dentro de los trminos que
sealan los artculos 21 y' 22. Se exceptan de lo dispuesto en esta fraccin los
amparos interpuestos por ncleos de poblacin ejidal o comunal.
No se entender consentida tcitamente una ley, a pesar que siendo impug-
nable en amparo desde el momento de su promulgacin, en los trminos de la frac-
cin VI de este artculo, no se haya reclamado, sino slo en el caso de que tampoco
se haya interpuesto amparo contra el primer acto de su aplicacin en relacin con
el quejoso.
Cuando contra el primer acto de aplicacin proceda algn recurso o medio
de defensa legal por virtud del cual pueda ser modificado, revocado o nulificado,
~er optativo para el interesado hacerlo valer o impugnar desde luego la ley en
Juicio de amparo. En el primer caso, slo se entender consentida la ley si no se
promueve contra ella el amparo dentro del plazo legal contado a partir de la
fecha en que se haya notificado la resolucin recada al recurso o medio de defensa
aun cuando para fundarlo se hayan aducido .exclusivamente motivos de ilegalidad.
tados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones
o leyes de los Estados." Este principio, como su homlogo en la Constitucin norte-
DERECHO ADMINISTRATIVO 523
americana, entrega esta facultad a los jueces para juzgar sobre la constitucionalidad
de las leyes, mas no a cualquier otra autoridad. El artculo 133 citado establece
una facultad para los jueces, que ellos dentro de sus facultades pueden ejercer.
VIII. Contra las sentencias que pronuncien en amparo los jueces de distrito,
procede revisin. De ella conocer la Suprema Corte de Justicia:
b) Se trate de los casos comprendidos en las fracciones I1 y III del artculo 11/3
constitucional. De la revisin conocer tambin el pleno de la Suprema Corte de
Justicia ...
B. CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES
vecinos de otra, siempre que alguna de las partes contendientes est bajo la juris-
diccin del juez ...
EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
1. EL CONTENCIOSo-ADMINISTRATIVO
/
527
528 ANDRS SERRA ROJAS
para unos o como funcin ordinaria pan otros, puede estudiarse desde un
punto de vista formal y desde un punto de vista material.
Formalmente el contencioso administrativo est constituido por el con-
junto de los rganos que tienen competencia para resolver las controversias
en los trminos antes sealados.
Como indicamos, estos tribunales pueden ser judiciales o administrativos
y se sitan, los primeros en la competencia del Poder Judicial de la Federa-
cin, y los segundos en la del Poder Ejecutivo Federal, en la relacin que
ms adelante sealamos.
Materialmente el contencioso-administrativo se caracteriza cuando se ori-
gna un litigio o controversia entre un particular agraviado en sus derechos
y la Administracin que realiza el acto lesivo.
El control de los actos de la Administracin pblica, se lleva a cabo por
rganos que son verdaderos tribunales que se denominan "Tribunales admi-
nistrativos" y parte de la consideracin de que los funcionarios pblicos estn
sujetos a todos los errores y contingencias humanas, que deben ser corregidos
legalmente.
En lo general significa un sistema de garantas que el Estado reconoce
a los particulares en sus relaciones con la Aclministracin.
En lo particular significa el recurso, accin o litigio suscitado entre un
particular y la Administracin, a consecuencia de un derecho violado. Toda
una actividad jurisdiccional encaminada al examen de la legalidad de los ac-
tos administrativos, o pretensiones fundadas en el Derecho Administrativo.
Acto jurisdiccional "es el que ejecuta un rgano del Estado resolviendo sobre
una pretensin jurdica o preparando su resolucin definitiva, exclusivamente en
inters de la ley. Su efecto es estatuir una verdad permanente para el caso concre-
to, dentro del orden jurdico". Ignacio Medina Jr. Rev. E. de JUl'. jul-dic. 1940,
nm. 7, pg. 325.
54. 11
530 ANDRS SERRA ROJAS
a) El sistema anglo-americano
b) El sistema francs
srj!
DERECHO ADMINISTRATIVO 533
.l. _
534 ANDRS SERRA ROJAS
El primer sistema importante que hemos sealado para conocer del con-
tencioso es el sistema llamado sistema judicial.
Corresponde a las autoridades judiciales el conocimiento de estos recur-
sos, por la verdadera naturaleza jurisdiccional de ellos.
Se apoya, como indicamos en el principio rgido de la teora de la divisin
de poderes, que afirma que en puridad cada poder debe especficamente rea-
lizar la funcin que le corresponde. Y en este caso es al Poder Judicial. Los
dems poderes, legislativo y administrativo tienen sus respectivas funciones,
sin que puedan invadir las funciones de los dems o destruir el orden lgico
jurdico de la estructura de los poderes.'
r:1
DERECHO ADMINISTRATIVO 53:)
nistrativo, seala una fase superior, cuando ya se han alcanzado las decisiones
superiores de la Administracin y abren, a requerimiento de los particulares,
el planteamiento de las controversias que surjan, en procesos jurisdiccionales
ante el propio Poder Judicial de la Federacin o ante los tribunales adminis-
trativos.
Vamos ahora a referirnos a la obra de Jess Gonzlez Prez, que sin duda
alguna, seala un nuevo punto de partida en el conocimiento de la naturaleza
jurdica del contencioso-administrativo. Se trata de una construccin general
encaminada. a reconocer la naturaleza procesal del contencioso-administrativo.
Rescata esta materia par~ el campo del derecho procesal con fundamento en
la idea procesal de la satisfaccin de pretensiones.
5~6 ANDRS SERRA ROJAS
tableo Cada da son mayores las materias de derecho privado que pasan a Ior-
mar parte de los temas del derecho pblico. El Estado ya no puede ser ajeno
a los problemas de la economa, pblica y privada, de la familia, de la propie-
dad, de los contratos, de las herencias y legados, etc.
Para ese tiempo el problema tendr que transformarse y para entonces
el derecho administrativo o quiz las ramas especializadas de ste, tendrn la
palabra, en situaciones cada vez ms difciles y complejas. Las nuevas tc-
nicas jurdicas integran nuevas unidades y clasificaciones, partiendo de la
idea de que la materia social es nica y exige soluciones apropiadas a esa
concepcin. La materia del derecho administrativo comprender todos los
problemas sociales; el derecho administrativo procesal slo ser un medio
para mantener las resoluciones sociales adoptadas.
EL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO EN MXICO
539
540 ANDRS SERRA ROJAS
2 Dubln y Lozano. Ob, cit. T. 1, pg. 719. Decreto de 4 de octubre de 1824. Cons-
titucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos.
542 ANDRS SERRA ROJAS
2. LA ORGANIZACIN DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
DE ACUERDO CON LA LEY DE 1853
3 Dubln y Lozano. Ob. cit. T. IV, pg. 428. Decreto nmero 2576 de 13 de juniO
de 1843. Bases de Organizacin Poltica de la Repblica Mexicana.
4 Manuel Dubln y Jos Mara Lozano. Legislacin mexicana o coleccin completa
de las disposiciones legislativas expedidas deSe la Independencia de la Repblica. Toll1 0
VI. 1887. Ed. Oficial. Pgs. 41425.
DERECHO ADMINISTRATIVO
de polica, agricultura, comercio e industria que tengan por objeto el inters gene-
ral de la sociedad; V. A la inteligente explicacin y aplicacin de los actos admi-
nistrativos; VI. A su ejecucin y cumplmienro.s
Art. 3. Los ministros de Estado, el consejo y los gobernadores de los Estados
y Distrito, y los jefes polticos de los Territorios, conocern de las cuestiones admi-
nistrativas, en la forma y de .la manera que se prevenga en el reglamento que
expedir, con la ley. Artculo 4. Habr en el Consejo de Estado una seccin
que conocer de lo contencioso-administrativo. Esta seccin se formar de cinco
consejeros abogados, que nombrar desde luego el Presidente de la Repblica.
Artculo 5. La seccin tendr un secretario, que nombrar, tambin el Presidente
de la Repblica de entre los oficiales de la Secretara del Consejo.
"Es este ejemplo caracterstico de lo que la doctrina que se ocupa de lo con-
tencioso de tipo europeo llama la "justicia retenida", es la misma administracin
activa la que decide sobre el asunto contencioso y no .rgano independiente con
jurisdiccin propia. Don Teodoso Lares no pens en una organizacin de jueces
que aunque incorporados al Poder ,Ejecutivo slo se ocuparan de decidir los ne-
gocios contenciosos, sino que l entreg la decisin de los asuntos en primera ins-
tancia a una seccin del consejo de Estado y en segunda, al consejo de ministros,"
Antonio Carrillo Flores. La defensa ... .ob, cit., pg. 199.
"En los negocios de la competencia -de la autoridad judicial, nadie puede in-
tentar ante los tribunales una accin, de cualquier naturaleza que sea, contra el
gobierno, contra los Estados o demarcaciones en que se dividen, contra los ayun-
tamientos, corporaciones o establecimientos pblicos que dependan de la Admi-
nistracin, sin haber antes presentado a la misma una memoria en que se exponga
el objeto y motivos de la demanda. El reglamento determinar la manera en que
deber ser presentada la memoria y sus efectos." Articulo 7.
"Los tribunales judiciales no pueden en ningn caso despachar mandamientos
de ejecucin ni dictar providencias de embargo contra los caudales del erario o
bienes nacionales, ni contra los fondos o bienes de los Estados, demarcaciones, ayun-
tamientos o establecimientos pblicos que dependan de la Administracin." Ar-
tculo 9. Este precepto es el antecedente del artculo 4- del Cdigo federal de pro-
cedimientos civiles.
"Determinado el pago por sentencia ejecutoriada, la manera en que deba ve-
rificarse o la autorizacin de la venta de algunos bienes, si para ello fuere nece-
sario, es del resorte exclusivo de la administracin, en los trminos que expresar
el reglamento respectivo." Artculo 11.
El artculo 1':' del reglamento expres cules son las obras pblicas; el articulo 2,
el concepto de ajustes pblicos; el artculo 3, lo contencioso de las 'rentas nacio-
nales y el artculo 4, las materias de polica, agricultura, comercio e industria que
pertenecen a lo contencioso.
<,
5 Don Teodoso Lares fue uno de los miembros ms importantes del Partido conserva-
dor mexicano. Puso su talento y su cultura al servicio de Santa Alma y. ms tarde del
Imperio de Maximiliano. Ocup puestos muy prominentes tales como Ministro de Justicia,
Negocios Eclesisticos e Instruccin Pblica, Presidente del Gabinete. Fue profesor de la
Facultad de Derecho en la cual tuvo a su cargo la ctedra de Derecho administrativo. Es
propiamente el primer autor que organiza debidamente el contencioso-administrativo en
Mxico. Su proyecto, convertido en ley, se orienta al contencioso europeo, de la justicia
rete~ida. es decir, es la propia administracin activa la que resuelve sobre el asunto con-
tencIoso. Muri en el destierro en el ao de 1870.
544 ANDRS SERRA ROJAS
35. II
546 ANDRS SERRA ROJAS
Nuestros juristas, desde fines del siglo pasado, ormularon importantes estudios,
coincidiendo en que dicho sistema era contrario a la Constitucin de 1857, que
haba destruido todo el sistema legal de 'la dictadura santanista y establecido un
nuevo sistema para regular las controversias del contencioso-administrativo material.
Los argumentos de inconstitucionalidad se basaron en las argumentaciones jur-
dicas siguientes: ,
El sistema de lo contencioso-administrativo viola el principio de la divisin de
poderes, que consagra el artculo 50 de la Constitucin de 1857, igual al 49 de la
vigente: al juzgar en materia administrativa, la Administracin concentra facultades
que corresponden al poder judicial.
Olvid otros preceptos constitucionales: el artculo 13, al crear un tribunal ad-
ministrativo; el artculo 14, porque no se sigue un juicio ante los tribunales, y el
artculo 17, porque la Administracin no puede hacerse justicia por s misma, ni
ejercer violencia para reclamar un derecho.
Determinada la inconstitucionalidad de los tribunales administrativos, quedaba
por determinar cul era el sistema que de acuerdo con aquella Constitucin sus-
titua al contencioso-administratioo.s
Numerosas opiniones se formularon para sealar el sistema jurdico que corres-
ponda, siendo las dos ms importantes las siguientes:
1. El poder judicial de la Federacin es el rgano competente para juzgar de
las controversias que se susciten por' actos de la Administracin pblica. El pro-
cedimiento para resolverlas es el procedimiento establecido para las otras clases de
controversias de que conoce el mismo poder. Por consiguiente todas las cuestiones
contencioso-administrativas estn comprendidas en las facultades del poder judicial.
La tesis se hizo ms audaz al afirmar los juristas que la Constitucin de 1857 hizo
depender al poder Ejecutivo del poder judicial.
JI. En una segunda opinin se consider que la justicia federal sustituy a los
tribunales administrativos, pero las controversias slo pueden resolverse mediante
el juicio de amparo. "Entre nosotros, dijo Jacinto Pallares, no ha)' lugar al juicio
contencioso administrativo, pues l est suplido, y con ventaja, con el recurso de
amparo en la parte que procede para hacer efectiva la garanta del artculo 16
de la Constitucin de 1857:' Los casos de excepcin como la materia de impuestos,
hacen intervenir a la autoridad judicial con su jurisdiccin ordinaria )' no como
poder pblico, conservador de las garantas indviduales.?
Comentando esta tesis jurdica nos dice Humberto Briseo Sierra (ponenci~
en el 2'? Congreso de 'Derecho Procesal, Zacatecas, 1966 )' Re-o. Fac. de Der. Mxt-
ca. T. XVII, ene-mar. 1967, Nm. 65, pg. 212): "Por lo dems, el juicio de am-
paro est bien lejos de ser sucedneo del contencioso administrativo estricto. Se
trata de un control, constitucionalmente encomendado al Poder Judicial de la
Federacin, para aplicar, desaplicar o inaplicar la ley o el acto reclamado. En muy
limitadas circunstancias, el fallo protector puede ser ejecutado (en particular ~n
los casos de excarcelacin); pero lo normal es que el pronunciamiento se deje
Roberto Esteva Ruiz. Qu cuestiones de orden civil 'j del mercantil caen bajo el cono-
cimiento de los Tribunales federales. Rev. Leg. Jur. jul.-dic. 1902. T. XXIII.
8 Artculo 99 del proyecto de Constitucin de 1856. Zarco. Sesiones del 24, 27 Y 28
de octubre; del 18, 25 Y 27 de noviembre de 1856. Tomo n. Pginas 484 y 485, 486 a
496, 562, 620 Y 621.
\) Undcimo Congreso, Cmara de Diputados. Sesiones de diciembre de 1883 Y 2S de
abril de 1884. Diario de los Debates. Pasa al Senado.
DERECHO ADMINISTRATIVO 547
ces y tribunales del orden comn de los Estados, del Distrito Federal y Territorios.
Las sentencias de primera instancia podrn ser apelables para ante el superior
inmediato del juez que conozca del asunto en primer grado.
"Las leyes federales podrn instituir tribunales de lo corencioso-administratiuo
dotados de plena, autonoma para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir
las controversias que se susciten entre la Administracin pblica federal o del
Distrito y Territorios Federales y los particulares, estableciendo las normas para
su organizacin, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus
resoluciones.
"Proceder el recurso de revisin ante la Suprema Corte de Justicia contra las
resoluciones definitivas de dichos tribunales administrativos, slo en los casos que
sealen las leyes federales, y siempre que esas resoluciones hayan sido dictadas
como consecuencia de un recurso interpuesto dentro de la jurisdiccin contencioso-
administrativa.
"La revisin se sujetar a los trmites que la ley reglamentaria de los artcu-
los 102 y 107 de esta Constitucin fije para la revisin en amparo indirecto, y la
resolucin que en ella dicte la, Suprema Corte de Justicia, quedar sujeta a las
normas que regulan la ejecutoriedad y cumplimiento de las sentencias de am-
paro ... "
El estado actual del problema de la constitucionalidad del contencioso fiscal,
y en lo general, del contencioso-administrativo en Mxico, que debe culminar en
el establecimiento de un tribunal administrativo de plena jurisdiccin, se puede
reducir a los siguientes conceptos:
a) Despus de la reforma del artculo 104, fraccin 1, prrafo segundo de la
Constitucin, es indiscutible la constitucionalidad de los tribunales administrativos
creados por la ley federal, siempre que dichos tribunales estn dotados de plena
autonoma para dictar sus fallos.
b) La aceptacin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin de la consti-
tucionalidad del tribunal fiscal de la Federacin antes y despus de la citada re-
forma del artculo 104 de la Constitucin.
e) La amplia literatura de la doctrina procesal administrativa -nacional 'y ex-
tranjera- que apoya la creacin de los tribunales administrativos.
d) La utilidad del tribunal fiscal de la Federacin y la continua ampliacin
de sus facultades. .
e) El propsito de algunos pases latinoamericanos para seguir el ejemplo de
Mxico, de comenzar con la experiencia del contencioso fiscal y establecer las bases
generales para el contencioso-administrativo de plena jurisdiccin.
f) La experiencia de otros pases en el desarrollo de lo contencioso-administrativo,
fruto de la experiencia de sus juristas y del amplio desarrollo de su jurisprudencia.
g) El reconocimiento de lo contencioso administrativo en los pases anglosajo-
nes, especialmente en los Estados, Unidos del Norte en aspectos parciales de sus
leyes administrativas.
h) Al amparo de la reforma constitucional han surgido diferentes tribunales
administrativos, el ltimo de los cuales es el que establece la ley de lo contencioso-
administrativo del Distrito Federal (D. O. F. del 17 de marzo de 1971).
i) Admitido con hostilidad por unos, con grandes reservas por otros, hoy ha
encontrado la franca adhesin de los juristas.
CAPTULO V
1 "Por gastos pblicos no deben entenderse todos los que pueda hacer el Estado, sino
aquellos destinados a satisfacer las funciones y servicios pblicos:' Jurisprudencia de la
SUprema Corte. Tesis 510. T. 1I. pg. 962.
2 D. O. F. del 13 de febrero de 1920; Decreto de enero de 1929: y D. O. F. del 14 de
febrero de 1930.
5M
554 ANDRS SERRA ROJAS
Tambin hemos de citar la ley de organizacin del servicio de justicia fiscal del
Departamento del Distrito Federal. (D. O. F. del II de febrero de 1929.)
A fines de 1935 se reform la ley orgnica de la Tesorera de la Federacin
y se anticiparon algunas de las ideas que habran de informar a la ley de justicia
fiscal.
En resumen y como hemos visto anteriormente en sus textos respectivos, desde
el Cdigo Federal de Procedimientos Civiles de 1897, 1908, Y otros diversos orde-
namientos mencionados, hasta la anterior Ley orgnica de la Tesorera de la Fe-
deracin, se reconoci el derecho de los causantes para impugnar los cobros [iscales
1 por medio de un juicio sumario.
La Ley de Justicia Fiscal de 1936 seala una nueua poca en las relaciones en-
tre el Fisco y los causantes.
La ley de justicia fiscal de 1936,4 al crear el tribunal de la Federacin, se apart
de la tradicin jurdica mexicana, organizada bajo el sistema judicialista anglo-
americano, que entrega las controversias administrativas al conocimiento de los
tribunales judiciales ordinarios, sin ms excepcin -en el siglo pasado- que el de
la ley Lares de lo contencioso."
Segn los autores de dicha ley, el propsito de la misma fue establecer en
Mxico el contencioso-administrativo en materia tributaria.
Alfonso Cortina Cutirrez, uno de los autores de esta ley, nos dice:
"El cdigo fiscal de la Federacin se inspira, es verdad, en la doctrina ita-
liana; no es una coincidencia la similitud que existe entre el plan general de ese
ordenamiento legislativo, que en el ao de 1938 cristaliz en normas de derecho
positivo las reglas tericas del proceso de formacin del crdito fiscal y las institu-
ciones de derecho financiero de Mario Pugliese ... " y agrega ms adelante: "Nues- '_
tro juicio tributario es muy francs. No es italiano, ni menos anglosajn ... " (Ensa-
yos de derecho administrativo y tributario para conmemorar el XXV aniversario
de la ley de justicia fiscal.) Conferencia. Pgs. 69-70.
La ley de justicia fiscal estuvo vigente hasta la promulgacin del cdigo fiscal
de la Federacin de 1938,6 que sigue los lineamientos de la ley anterior y precisa
algunas reformas importantes, fruto de la experiencia de nuestros juristas.
La ley de 31 de diciembre de 1946 estableci, adems, que el contencioso fiscal
del Departamento del Distrito Federal, pasase a ser de la competencia del tribunal
fiscal,7 ms otras importantes materias a las que aludiremos al tratar de la com-
petencia del mismo.
~
4 Ley de Justicia Fiscal. D. O. F. del 31 de agosto de 1936. El tribunal empez a fUII-
cionar el lQ de enero de 1937.
5 "Infortunadamente para la pureza doctrinaria, el reconocimiento por Ia Constitu-
cin de tribunales administrativos, federales autnomos, tuvo como motivo verdadero crear
Un recurso de revisin contra los fallos del Tribunal Fiscal de la Federacin adversos a la
Bacienda Pblica y destruir as la autoridad de cosa juzgada absoluta que le atribuyeron
los redactores de la Ley de Justicia Fiscal."
6 Cdigo Fiscal de la Federacin. D. O. F. del 31 de diciembre de 1938; en vigor el
111 de enero de 1939. Fe de erratas: D. O. F. del 31 de .enero y 4 de febrero desde 1939. Di-
versas reformas a partir de 1943.
El nuevo Cdigo Fiscal de la Federacin fue publicado en el D. O. F. del 19 de enero
de 1967. Reformas: D. O. F. del 31 de diciembre de 1998 y D. O. F. del 29 de diciem-
bre de 1971.
7 Ley que dispone que las funciones sealadas por la Ley d~ ~acienda del Depar-
tamento del Distrito Federal al propio Departamento, queden atrlbuidas a la Secretaria
556 ANDRS SERRA ROJAS
de Hacienda y Crdito Pblico, as como que el Servicio de Justicia Fiscal del DistritO
Federal, debe ajustarse a lo dispuesto por el Cdigo Fiscal de la Federacin D. O. F. del
31 de diciembre de 1946.
18 Ejecutoria del Tribunal Fiscal de la Fed. Revista. Tomo VII, pgina 2508. .
9 Jos Algara. "Historia de lo contencioso-administrativo". Rev. de Leg. 'Y Iur. Ag.dlc.
1899. Mxico.
DERECHO ADMINISTRATIVO 557
acabado por crear un derecho tributario que constituye en el campo de las ciencias
sociales y jurdicas un conocimiento de proyeccin inusitada, en la profunda re-
forma mexicana iniciada por el gobierno federal. A pesar de todo lo expuesto,
cuntos malabarismos jurdicos tuvo que hacer la Comisin, para derribar las vallas
del artculo 49 constitucional.
16 "El Tribunal prollunciar tan slo fallos de nulidad de las resoluciones impugnadas;
pero con el fin de evitar los inconvenientes que presta ahora la ejecucin de las senten-
cias de amparo que tambin son fallos de nulidad y que frecuentemente se prolonga a
travs de una o varias quejas en las que en forma escalonada el tribunal judicial va con-
trolando la ejecucin de su sentencia, en la Ley se establece que el fallo del Tribunal que
declare una nulidad, indicar de manera concreta en qu sentido debe dictar una resolu-
cin la autoridad fiscal." Exposicin de motivos de la Ley de Justicia Fiscal.
17 Vase Alfonso Cortina Gutirrez. Citado por Alfonso Nava Negrete. Ob, cit., p-
gina 341. En conferencia posterior aclar el sentido de su opinin.
DERECHO ADMINISTRATIVO
561
36. II
562 ANDRS SERRA ROJAS
cesarios para el despacho de los negocios de cada sala y los empleados que
determine el presupuesto de egresos de la Federacin.
El tribunal en pleno se integrar con todos los magistrados, pero bastar
la presencia de trece de sus miembros para que pueda efectuar sesiones.
El artculo 19 fija las atribuciones del tribunal en pleno, y el artculo 20
las atribuciones del presidente del tribunal fiscal de la Federacin.
En el tribunal fiscal de la Federacin habr siete salas, integradas por
tres magistrados cada una. Para que pueda efectuar sesiones una sala ser
indispensable la presencia de tres magistrados y para las resoluciones bastar
la mayora de votos.
El artculo 22 seala cules son los asuntos de que conoce cada una de
las salas del tribunal y a ellas haremos referencia a continuacin.
Los artculos 28 y siguientes aluden a los secretarios y actuarios del tri-
bunal, vacaciones y guardias del tribunal.
El artculo 13 reformado (D. O. F., del 20 de diciembre de 1974, limita
las facultades de los Magistrados.
"Las Salas del Tribunal conocern de los juicios que se inicien en contra de
las resoluciones definitivas que se indican a continuacin: 26
J'I. Las dictadas por autoridades fiscales federales, del Distrito Federal o de
los organismos fiscales autnomos, en que se determina la existencia de una obl-
gacin fiscal, se fije en cantidad lquida o se den las bases para su liquidacin.
"Il. Las que nieguen la devolucin de un ingreso, de los regulados por el
cdigo fiscal, indebidamente percibidos por el fisco.
"In. Las que causen un agravio en materia fiscal, distinto al que se refieren
las fracciones anteriores. .
"IV. Las que impongan multas por infraccin a las normas administrativas fe-
derales y a las disposiciones fiscales del Distrito Federal." (Reforma del D. O. F.
29 de diciembre de 1971. Ley del contencioso Adm. del D. F.)
"V. Las que nieguen o reduzcan las pensiones y dems prestaciones sociales
que concedan las leyes en favor de los miembros del Ejrcito y de la Armada Na-
cional o de sus familiares o derechohabientes, con cargo a la direccin de pensio-
nes Militares, o al erario federal, as como las que establezcan las obligaciones a
cargo de las mismas personas, de acuerdo con las leyes que otorgan dichas pres-
taciones.
"Cuando el interesado afirme para fundar su demanda que le corresponde un
mayor nmero de aos de servicio que los reconocidos por la autoridad respectiva,
que debi ser retirado con grado superior al que consigne la resolucin impug-
nada, o que su situacin militar sea diversa de la que le fue reconocida por la Se-
cretara de la Defensa Nacional, o de la Marina, segn el caso; o cuando se versen
cuestiones de jerarqua, antigedad en el grado, o tiempo de servicios militares, las
sentencias del tribunal fiscal slo tendrn efectos en cuanto a la determinacin de
la cuanta de la prestacin pecuniaria que a los propios militares corresponda, o a
las bases para su depuracin.
"VI. Las que se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al era-
rio federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al
servicio del Estado.
"VII. Las que se dicten sobre interpretacin y cumplimiento de contratos de
obras pblicas celebrados por las dependencias del Poder Ejecutivo Federal.
"VIII. Las que constituyan responsabilidades contra funcionarios o empleados
de la Federacin o del Departamento del Distrito Federal, por actos que no sean
delictuosos,
"Para los efectos del primer prrafo de este artculo, las resoluciones se consi-
derarn definitivas cuando no admitan recurso administrativo o cuando la nter-
posicin de ste sea optativa para- el afectado." 27
27 "Por materia fiscal debe entenderse todo lo relativo a impuestos o sanciones aplica-
das con motivo de la infraccin de las leyes fiscales," ]urisp. Suprema Corte. Tesis Nm.
674. T. n. Pg. 1211. Imp. Mungua.
DERECHO ADMINISTRATIVO 565
Se derogan los artculos 7'?, 8'? Y 11, modificacin 3", en cuanto al recurso de
queja ante el Tribunal en pleno contra sentencias dictadas en materia de pensiones,
de la Ley de Depuracin de Crditos a cargo del gobierno federal de 31 de di-
ciembre de 1941.
Finalmente y relacionada con esta materia de la competencia del Tribunal Fis-
cal de la Federacin es de recomendarse el estudio de las ejecutorias de dicho
Tribunal del 19 de noviembre de 1937 y 10 de julio de 1939.
La primera de estas ejecutorias concluye: Primero. Cualquier crdito en favor
del Erario Federal debe reputarse como crdito fiscal. Segundo. Cuando se trata de
crdito en favor del Erario Federal, que derivan no de la aplicacin unilateral
de una ley, sino de un contrato celebrado por la Federacin, slo ser competente
el Tribunal Fiscal para conocer de los juicios iniciados en contra de las resoluciones
que ordenen la percepcin de dichos crdito, si el deudor se ha sometido expre.
samente a la facultad econmico coactiva; en caso contrario; es decir, si no se ha
sometido expresamente a la facultad econmico coactiva, la competencia del Tribu-
nal se limitar a resolver, aun de oficio, si la resolucin que ordena el cobro est.
o no ajustada a la ley. Tercero. Las resoluciones de todas las autoridades adminis-
trativas federales, dictadas en materia fiscal y no slo las resoluciones de la Secre-
tara de Hacienda, de sus dependencias o de organismos fiscales autnomos, son
susceptibles de impugnarse ante el Tribunal Fiscal de la Federacin.
:29 Jess Gonzlez Prez, "La declaracin de lesivdad", Reu, de Adm. Pb. lEPo Ma'
drid. Nm. 2. Mayoag. 1950. Pg. 57.
Jess Gonzlez Prez, "El proceso de lesividad". Rev. de Ad.Pb. IEP, Madrid. Nm.
25 enero-abril, 1958. Pg. 127.
M. Alonso Olea. "Lesividad y revocacin de las resoluciones en materia de personal".
E. Garca de Enterria. "La doctrina de los actos propios y el sistema de 1esividad".
Reo, Ad. Pb. lEPo Madrid. Nm. 14. Mayo.agosto de 1954. Pg. 145
....
DERECHO ADMINISTRATIVO 567
E. Garda de Enterria. "La configuracin del recurso de lesividad", Reo. Ad. Pb.
Madrid. lEPo Nm. 15. Sep.dic. 1954. Pg. 11.
Id. La doctrina de los actos propios y el sistema de Iesvdad.
Rev. Adm. Pb. lEPo Madrid. Nm. 20 mayo-agosto. 1956. Pg. 69.
Aurelio Guaita. El proceso administrativo de lesioidad. El recurso contencioso inter-
puesto por la administracin. Bosch. Casa Ed. Barcelona. 195!\. 1 V. 187 pginas.
JO Artculo 179. "La demanda deber presentarse directamente al Tribunal Fiscal o
enviarse por correo certificado, dentro de los quince das siguientes a aquel en que haya
surtido efecto la notijicacin de la resolucin impugnada, excepto si el perjudicado reside
en el extranjero y no tiene representante en la Repblica o cuando fallezca durante el
plazo a que este artculo se refiere, pues entonces el trmino para iniciar el juicio ser
de 45 das. En el caso de la fraccin VII del artculo 1M, la demanda deber presentarse
dentro de los cinco aos siguientes al en que se haya hecho saber la resolucin al inte-
resado."
31 Rafael Ortega. "Idea del juicio en nuestro procedimiento civil". Reo, de Ciencias
Socs, Octubre de 1930. T. l. Nm. 3. Pg. 5.
Antonio Franco Rigalt. Hacia.Ia ordenacin del proceso civil.
32 Eduardo PalIares. DicciOfl#Jrio de derecho procesal Civil. 2" FAl. Pg. 533.
IJ'
nas fsicas que constituyen el tribunal durante la duracin del juicio, o lo que es
igual, que el juez o los magistrados que tramitaron el juicio sean los mismos que
los magistrados o jueces que lo fallan; el) Concentracin de la sustanciacin de la
causa en un perodo nico, que se desenvuelva en una audiencia nica o en el
menor nmero posible de audiencias prximas; y e) Que no sea lcito impugnar
separadamente las sentencias interlocutorias. Segn Chiovenda, las principales ven-
tajas del proceso oral son: economa, celeridad y sencillez. (lns. III-154) .33
35 Humbreto Briseo Sierra. "La demanda fiscal". Rev. Fisc, 'Y Fin. 31 de agosto de
1960. Pgina 39.
1 Gonzlez Prez Jess. "La prueba en el proceso tributario". Ins, Ed. Reus, Madrid,
954. 1 v, 47 pginas.
Mario Pugliese. "La prueba en el proceso tributario". Editorial Jus. Mxico, 1949.
e .Sebastin Balsa. Teoria de IfJS pruebas de las obligaciones tributarias. Ed. Jur. de
hIle. 1962. 1 v, 74 pginas.
570 ANDR~:S 5ERRA ROJAS
expresa que en contrario establece la fraccin VII, del artculo 200 del cdigo Iis-
cal de la Federacin, cuya vigencia no puede ser desconocida por aquella inter-
pretacin jurisdiccional". Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia en los
fallos pronunciados en los aos de 1917 a 1945. Tesis nmero 260, 2" Sala. Sem.
Jud. rs Tomo 75, pg. 1481. T. 76, pgs. 1369, 2813; T. 76, pgs. 3054, 4890.
gistrados para valorizar las pruebas y determinar las causas de anulacin, si las hu-
biere. En forma general decimos que la sentencia es la resolucin del tribunal, con
arreglo a derecho, sobre las cuestiones legalmente planteadas.w
Instruido el proceso y declarados vistos los autos, se formular e! proyecto de
sentencia dentro de los 15 das siguientes, si no se ha formulado en la audiencia.
Si la mayora est de acuerdo con el proyecto de! magistrado instructor, lo fir-
marn y quedar elevado a la categora de sentencia. Cuando la mayora est de
acuerdo con el proyecto, el magistrado disidente podr formular voto particular
razonado pidiendo al efecto los autos por un plazo de ocho das, o bien podr
limitarse a expresar que vota en contra del proyecto. Si el proyecto del magistrado
instructor no fuere aceptado por los otros dos magistrados de la sala, de manera
que stos constituyan mayora, se formular el fallo con los argumentos de la ma-
yora y el proyecto podr quedar como voto particular del magistrado instructor.s?
Sern causas de .anulacin de una resolucin o de un procedimiento adminis-
trativo: a) Incompetencia del funcionario o empleado que haya dictado el acuerdo
o que haya tramitado el procedimiento impugnado. b) Omisin o incumplimiento
de las formalidades que legalmente deba revestir la resolucin o el procedimiento
impugnado; e) Violacin de la disposicin aplicada, o no haberse aplicado la dis-
posicin debida. d) Desvo de perder, tratndose de sanciones.f
Las sentencias del tribunal fiscal de la Federacin se fundarn en derecho y
examinarn todos y cada uno de los puntos controvertidos de la resolucin, la de-
manda y la contestacin; en sus puntos resolutivos expresarn con claridad los actos
o procedimientos cuya nulidad se declare o cuya validez se reconozca. Causan es-
tado las sentencias que no admiten recurso.3 1l
Cuando la sentencia declare la nulidad y salvo que se limite a mandar repo-
ner el procedimiento o a reconocer la ineficacia del acto en los casos en que la
autoridad haya demandado la anulacin de una resolucin favorable a un par-
ticular, indicar los trminos conforme a los cuales debe dictar su nueva resolucin
la autoridad fisca].4o
prudence. Pars, 1958. 1 v. 533 pginas. Es esta una notable obra con un ensayo de una
teora general de la autoridad de cosa juzgada y de la oponibilidad de los juicios.
Linares, Juan Francisco. Cosa juzgada administratiua, Ed. G. Craft. Buenos Aires, 1946.
Vel1ani, Mario. Appunti sulla natura delta cosa giudicatn. Giuffr, Milano, 1958. 1 v.
138 pginas.
Zuanch, Alfredo R. La COS4 juzgada en el derecho administrativo. Ed, Perrot, BuenOS
Aires, 1952. ! v. 91 pginas.
....
DERECHO ADMINISTRATIVO 573
41 Se citan los artculos 352 y 354' del Cdigo Federal de Procedimientos Civiles.
42 Bastida Suzanne. Les trib'Una'Ux administratifs et leur ]urisprudenee. R. de C. Tomo
92. 1957. Pgs. 343 a 517.
576 ANDRS SERRA ROJAS
a) Recurso de reclamacin:
"Proceder el recurso de reclamacin ante la sala en contra de las resoluciones
a que se refiere el artculo 199 en sus fracciones I, III, IV Y V, excepcin hecha
de las que prevengan al actor para que aclare, corrija o complete la demanda. La
reclamacin se interpondr dentro de los cinco das en que surta efectos la notifi-
cacin respectiva.ss Artculo 234.
b) Recurso de queja:
"Contra las resoluciones de las salas, violatorias de la jurisprudencia del tribu-
nal, la parte perjudicada podr ocurrir en queja ante el tribunal en pleno dentro
de los diez das siguientes al en que surta efectos la notificacin respectiva. Ar-
tculo 240 del cdigo."
c) Recurso de revisin:
Los artculos 240 a 244 del cdigo fiscal de la Federacin aluden al re-
euros de revisin. La reforma a los artculos 240 y 241 (D. O. F. del 31 de
diciembre de 1968) dispone:
Artculo 240. Las resoluciones de las salas del tribunal fiscal que decreten o
nieguen sobreseimientos y las que pongan fin al juicio, sern recurribles por las auto-
37. JI
578 ANDRS SERRA ROJAS
d) De la excitativa de justicia:
"Las partes podrn formular excitativa de justicia ante el tribunal en pleno
si el magistrado instructor o el magistrado ponente en la queja o en la revi-
sin, no formulan el proyecto respectivo dentro de los plazos sealados en
este cdigo." Artculo 246 del mismo.
Deben consultarse en materia de revisin de casos pendientes, los ar-
tculos 1'.:' y quinto transitorios del cdigo fiscal de la Federacin.
El recurso de revisin y las nuevas reformas a la Constitucin.
El artculo 104, fraccin 1, incisos segundo, tercero y cuarto de la Consti-
tucin reformado, ordena:
"Las leyes federales podrn instituir tribunales de lo contencioso-administrat~v?
dotados de plena autonoma para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dlfl-
mir las controversias que se susciten entre la Administracin pblica federal o del
'"
49 Ignacio Burgoa. El Juicio de Amparo. Ed. Porra. 1950. 3'1- edicin. 1 v. 946 plillS.
Romeo Len Orantes. El Juicio de Amparo. Ed. Cajica. 3l. edicin. Puebla. 1 v, 436 pligs.
DERECHO ADMINISTRATIVO 579
PRINCIPIOS GENERALES
CAPTULO NICO
1 "No hemos de considerar sino la responsabilidad civil, esto es, la que se origina por
un dao patrimonial y se resuelve en una indemnizacin." Carlos Garca Ovedo, Dere-
cho administrativo. 5\1 Ed. EISA. Madrid, 1955. Pg. 573. T. l.
587
.r88 ANDRS SERRA ROJAS
camos que son responsables las personas fsicas que atienden esos servicios pblicos
o que su funcionamiento puede originar en determinadas condiciones, una respon-
sabilidad pblica.s
..De los tres tipos de responsabilidad sealados hay que eliminar la responsa.
bldad por el hecho personal y examinar los dos casos restantes: la responsabilidad
por el hecho de otro y la responsabilidad por el hecho de las cosas.s
Durante largo tiempo se sostuvo cl criterio de la irresponsabilidad del poder
pblico y no se acept que los particulares lesionados tuvieran derecho o accin
para exigir del Estado la reparacin de los daos que le ocasionaren.
El principio en trminos as expuestos, es a todas luces I injusto y la doctrina
jurdica se ha venido abriendo paso para aceptar el principio de la responsabilidad
del Estado, y una teora general que la defina y precise en sus consecuencias di-
versas.
'De todas maneras las vctimas ocurren ante los tribunales demandando directa-
mente a los funcionarios responsables y subsidiariamente a las instituciones oficia-
les 6 y slo por excepcin el Estado asume en forma graciosa y limitada esta
responsabilidad.
La accin de la Administracin pblica cada da es ms extensa y presenta
problemas de ardua solucin. En numerosos actos de la actividad o inactividad de
la Administracin, se ocasionan con frecuencia perjuicios a los particulares en su
persona o en sus bienes,"
3 La sentencia Blanco tuvo en Francia una gran significacin porque en ella se exa-
minaron los principios bsicos del derecho administrativo. No haba de quedar fuera el
tema de la responsabilidad y as indic: "La reparacin del perjuicio es una cosa, la repe-
ticin de ste es otra." Y con ellos nos encontramos otro principio que funda la respon-
sabilidad del Estado: la igualdad en la reparticin de las cargas pblicas.
Vase este asunto en la obra de R. Cassin y M. \Valine: Les grands arrets de la [uris-
prudence administratiue, Sirey, 1958. 1 v. 487 pgs. La sentencia Blanco es examinada
en las pginas 5, 46, 55, 137, 151, 199 Y 201 de la adm. aludida.
4 M. \Valine. Droit administratii, 1959. Pgs. 647 y siguientes.
li Recordemos como antecedente el decreto de 24 de mano de 1813 que establece
reglas para que haga efectiva la responsabilidad de los empleados pblicos. El Cap. 1 se
refiere a la responsabilidad de los Magistrados y de los Jueces. Dubln. Tomo I. 403 pgs.
6 Jacques Moreau. L'injluence de la situation et du comportement de la victime sur
la responsabilite administratiue. Pars, 1957. Lib. Gen. de droit et Jurisp. 1 volumen. 263
pginas.
Ren Chapus. Responsabilit publique et responsabilit privee. Pars, 1954. Lib. Gen.
de droit et Jurisp. 1 v, 583 pginas.
Francis Paul Benoit, La responsabilit de la puissance publique du jait de la police
administratiue. Lib. du Recueil, Sirey. Pars, 1946. 1 v, 159 pginas.
Philippe Ardant. La responsabilit de I/etat du fait de la [onction [urisdictionnelle.
Pars, 1956. Lib. Gen. de Droit el de Jurisp. 1 v, 291 pginas.
Denis Levy. La responsabilit de la puissonce publique et de ses agents en Anglatetre,
Pars. Lib. Gen. de droit et de Jurisp. 1 v, 432 pginas. 1957.
7 "Claro est que la nica responsbilidad que se cuestiona es la extra contractual,
pues del incumplimiento de obligaciones 'contractuales' el Estado es siempre responsable,
cualquiera que sea el carcter en que haya obrado;" Rafael Bielsa. Derecho A.,J,ministrativo.
5\1 Ed. De Palma. Ed. Buenos Aires. Pgs. 2 Y 8.
"De nada servira que el ndjvduo pudiera recurrir. contra las dec~siones de la ad.mi-
nistracin si el dao, si el perjuicio singular y anormal que stas le ocasionaran no hubiera
de ser indemnizado. La responsabilidad de la administracin es una de las condiciones del
590 ANDRS SERRA ROJAS
2. SOBERANA y RESPONSABILIDAD
rgimen administrativo del Estado de derecho que aparece en nuestro tiempo como suprema
garanta de los ciudadanos y como elemento de la existencia de garantas jurisdiccionales."
XIII. Ed. Jos Gascn y Marin. Tratado de Derecho Administrativo. Reus, 1955. Pg. 557.
s S. Royo VilIanova. "La responsabilidad de la Administracin Pblica". Reo. Ad.
Pb. IEP. Madrid. Nm. 19. Enero-abril, 1956. Pgina 11.
Juan Ignacio Tena Ibarra. "Desarrollo y perspectiva del principio de responsabilidad
civil de la administracin". Rev. Ad. Pb, IEP. Madrid. Nm. 6. Sep.-dic. 1951. Pg. 177.
Antonio Royo VilJanova. Elementos del Derecho Administrativo. XXIII. Ed. Librera
Santarn Valladolid. 1952. Tomo n. Pgs. 898 Y siguientes.
9 Len Duguit. Trait de droit constitutionnel. Deuxieme edton. ParIs. 1923. An-
cienne Lib. Fontemoing &: Cie. Ed. Tomo 111. Pgina 427.
10 Len Duguit. Ob, cit. Tomo 111. Pgs. ~ Y sigujentes.
Antonio Carrillo Flores. La [usticia Federal ., la administrllcidn pblica. 2" ed. Po-
rra, S. A., pgs. 191 Y ss,
DERECHO ADMINISTRA'! IVO 591
no puede ser ms que en la medida que lo quiera. Pero entonces esto no es una
responsabilidad, sino una obligacin."
El concepto de soberana ha evolucionado, y ya no resulta incompatible que
el Estado acepte el principio de responsabilidad si ste se funda en justas causas
sociales. El Estado puede autodeterrninarse o autolimitarse y crear un rgimen jur-
dico de responsabilidad, inspirado en las nuevas modalidades de la vida social. Por
ltimo, la etapa final de este problema es precisamente la del Estado responsable,
constituyendo una nueva garanta, que se viene a agregar al cuadro tradicional de
los derechos humano-sociales.
y el mismo Duguit agrega:
"Al lado de la nocin de la responsabilidad por falta subjetiva, se establece la
de la responsabilidad por riesgo u objetiva; y la una no reemplaza a la otra, sino
que se le yuxtapone. Subsisten ambas, pero con mbitos distintos de la aplicacin.
En las relaciones entre los individuos no puede darse la responsabilidad por falta,
pues todos se hallan situados en igualdad de posiciones, su libre actividad se ejerce
en los mismos lmites y ningn deber de reparacin puede surgir en tanto en cuan-
to no produzcan una violacin de la regla del Derecho, que es la falta que hace des-
aparecer la igualdad de su situacin. Pero no se puede construir la responsabilidad
del Estado sino sobre la idea de la seguridad social, que se liga a la de la igualdad
ante las cargas pblicas. La actividad del Estado se ejerce en beneficio de la co-
lectividad y las cargas que ella entraa no deben pesar ms gravemente sobre unos
que sobre otros. Si resulta de la intervencin estatal un perjuicio especial para al-
gunos, la colectividad debe repararlos, haya habido o no falta de los rganos p-
blicos."
La admirable obra del consejo' de Estado en Francia a travs de su jurispru-
dencia, seala una nueva poca en esta materia. Es la sentencia Blanco del 8 de
febrero de 1873, la que consagra el principio de la responsabilidad del Estado,
aislando al mismo tiempo la aplicacin de las normas del derecho comn y somete
la responsabilidad del Estado a los. principios del derecho administrativo.
de sus actos, porque est obligado al cumplimiento de la ley; con ms razn cuando
l acta ilcitamente, violando la ley y ocasionando perjuicios de los que debe
responder.te
Dice a este propsito Andr de Laubadere: 14
"En un primer sistema, es el funcionario autor del hecho perjudicial el que es
responsable con su patrimonio personal. Era la frmula tradicional anglosajona,
a lo menos para el Estado mismo, o para la colectividad locales; ha sido aplicada
en Inglaterra hasta el Crown Proceedings Act de 1947, y en los Estados Unidos,
hasta la ley federal de 1946 sobre responsabilidad delictuosa. En tal sistema no im-
plica, sin duda, que la carga de la reparacin sea siempre soportada por el fun-
cionario, pero si el Estado asume esta carga, es por una aceptacin ms o menos
graciosa; lo esencial de la frmula es que la vctima no dispone de una accin en
contra del Estado." 15
38. 11
594 ANDRS SERRA ROJAS
b) El principio del dao o sacrificio especial. Esta tesis fue expuesta, como ya
vimos anteriormente, por Len Duguit y posteriormente por Castn Jeze. Se apoya
en la igualdad de los ciudadanos ante las cargas pblicas. Cuando este equilibrio
social se interrumpe, el ciudadano tiene derecho a que se le elimine de esa carga
especial o se le indemnice.
c) El principio de lesin de Garcla de Enterria. El concepto tcnico de dao
o lesin, a efectos de la responsabilidad civil, requiere, pues, un perjuicio patrimo-
nialmente evaluable, .ausencia de causas de justificacin (civiles) no en su comi-
sin, sino en su produccin respecto al titular del patrimonio contemplado y final-
mente, posibilidad de imputacin del mismo a tercera persona.tf
d) El principio del enriquecimiento indebido. Nadie debe enriquecerse a costa
de los dems. Cuando la Administracin al actuar, ve aumentado su patrimonio por
un acto perjudicial a un particular, se enriquece indebidamente y debe indemnizarlo
por esos perjuicios.
e) La doctrina del riesgo social. La vida social cada da es ms compleja y va
originando nuevas y continuas intervenciones del Estado, en una enorme red de
servicios pblicos y de actividades pblicas.
Esos servicios pblicos funcionan normal y anormalmente creando riesgos so-
ciales, cada vez ms frecuentes, que originan serios perjuicios a los particulares,
que se causan no por culpa, sino por la naturaleza misma de las actividades del
Estado. La vida moderna divide no slo la riqueza, sino tambin la miseria hu-
mana. El Estado debe considerar que los perjuicios que origine ameriten indemni-
zaciones convenientes.
Dice Laubadere:
"De la nocin de 'riesgo administrativo' o 'riesgo creado', que supone a lo me-
nos una relacin de causa a efecto entre la actividad administrativa y el perjuicio,
conviene distinguir la nocin de 'riesgo social'. En un sistema de riesgo social, el
Estado debe reparar ciertos daos, aunque no sean imputables a su accin. En
derecho francs, una tal 'socializacin del riesgo' no existe ms que en los cuadros
de ciertas legislaciones particulares, el caso tpico es el de los daos de guerra." 19
sr
tido de que se l~ impone en atencin a un acto administrativo en si, no precisamente en
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razn a los realizados por sus funcionarios. Esto es una consecuencia del carcter que stOS
tienen para con aqulla. Si la administracin aparece representada por el funcionario y ste
realiza un acto concreto. especial. en beneficio de aqulla, es evidente que los efectos tan-
to beneficiosos romo adversos. han de recaer en quien encomend la gestin especial:'
24 Laubadere. Ob, cit., pginas 495 y siguientes.
DEREefO ADMINISTRATIVO 597
turban la paz pblica, o por actos que benefician al Estado o se inspiran en razones
de utilidad pblica. 2
Tres ejemplos pueden ofrecerse de la responsabilidad del Estado fundado en
un mandato legal:
a) El caso de la expropiacin por causa de utilidad pblica a que alude el
I
Para que exista, conforme al artculo 1928 del Cdigo civil, la responsabilidad
subsidiaria del Estado por actos de sus funcionarios, se requiere:
a) Que un funcionario cause dao;
b) Que este dao se origine en el ejercicio de las funciones que le estn en-
comendadas;
c) El carcter subsidiario de esta responsabilidad slo podr hacerse efectivo,
cuando el funcionario directamente responsable no tenga bienes o los que tenga
no sean suficientes para responder del dao causado, lo que quiere decir que este
tercer requisito que seala el precepto que se comenta, solamente se cumple cuando
el que resulte lesionado en sus intereses, ejercita la accin principal frente al cau-
sante de los daos, y que, no habiendo tenido satisfaccin, o habindola logrado slo
en parte por insuficiencia de los bienes del responsable, principalmente, por este
hecho la mejor demostracin de la insolvencia del funcionario responsable, y por
tanto, la prueba jurdica suficiente y eficaz para demandar subsidiariamente al
Estado; en otros trminos: el Estado no puede ser demandado subsidiariamente por
los daos causados por sus funcionarios en el ejercicio de las funciones que le estn
encomendadas, sino cuando el lesionado en sus intereses haya ejercitado la accin
principal sin haber obtenido ntegra reparacin o la que ha obtenido es insufi-
ciente, y si est justificado en autos que el actor hubiese ejercitado la accin prin-
cipal contra el obligado en el primer trmino, se impone la conclusin jurdica de
que no tiene derecho de demandar subsidiariamente al Estado.
Tomo XCIX, pgina 1679, del Semanario Judicial de la Federacin.
Vanse adems estas ejecutorias:
Tomo CXXV, pg. 1211; 5\\ poca. Tomo LXX, pg. 604; 5\\ poca. Tomo VII,
pgina 1582; 5\\ poca.
Sobre la naturaleza de la personalidad jurdica del Estado, vanse las siguientes
ejecutorias de la Suprema Corte:
V poca: Tomo 34, pg. 1205; T. 114, pgina 445; T. 32, pgina 1112; T. 70,
pgina 4718; T. 70, pgina 3376; T. XXI pgina 859; T. XXV, pgina 1099.
SECCIN EsPECIAL
expide una ley que causa perjuicios a las personas, el Estado est obligado a respon-
der por esos perjuicios.
El reconocimiento clsico o tradicional del principio de soberana ha sido un
serio obstculo para admitir esta responsabilidad. La impugnacin del concepto de
soberana en las nuevas modalidades del derecho moderno, viene dando paso a la
admisin de la responsabilidad estatal por los actos legislativos.
El principio de representacin poltica enva a las Cmaras a personas que no
siempre estn en capacidad de juzgar jurdicamente la inconstitucionalidad de una
ley, o que se suponen poseedoras de un poder legislativo ilimitado e incontrolado.
Para estos casos se han creado en los parlamentos las comisiones tcnicas de legis-
lacin, que en todo tiempo deben ser consejeros jurdicos de los representantes po-
pulares. Cuando los tribunales federales declaran la inconstitucionalidad de una ley,
el Estado tiene que asumir la responsabilidad de reparar los daos causados.
Dos casos podemos considerar de irresponsabilidad del Estado-legislador:
a) Cuando una ley constitucional afecta los intereses privados. El principio de
soberana, que gobierna al poder constituyente y al poder constituido, Jo facultan
para afectar como en el caso que prev el prrafo tercero del artculo 27 constitu-
cional, que faculta la imposicin de modalidades a la propiedad privada. No se
establece una responsabilidad para responder de estos actos legislativos.
b) Cuando una ley ordinaria afecta un inters privado, pero reglamentando al-
guno de los preceptos constitucionales antes mencionados. Estos actos son una con-
secuencia de los anteriores, por lo que el Estado no debe responder por esos actos
legislativos.3 1
La responsabilidad del Estado legislador se establece cuando el poder legisla-
tivo expida leyes inconstitucionales o leyes fuera de su competencia, o leyes que
ocasionen perjuicios indebidos a los particulares. En todos estos casos el particular
tiene derecho a una indemnizacin por los daos y perjuicios que le ocasione la
indebida aplicacin de una ley.
Este principio de responsabilidad legislativa slo puede aplicarse fundado en
una adecuada reglamentacin.
605
NDICE
QUINTA PARTE
TTULO OCTAVO
TTULO NOVENO
607
608 NDICE
TTULO DCIMO
TTULO DECIMOPRIMERO
SEXTA PARTE
TiTULO DECIMOSEGUNDO
SPTIMA PARTE
TiTULO DECIMOTERCERO
OCTAVA PARTE
LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA
TTULO DECIMOCUARTO
NOVENA PARTE
TTULO DECIMOQUINTO
PRINCIPIOS GENERALES
l/'lSTES IMPRESORES, S. A.
Centeno, 109, Mhico 11, n. F.