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Derecho Procesal Administrativo PDF
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INDICE
INTRODUCCIN 3
ACTIVIDAD 1
VISIN HISTRICA. 7
1. En Francia. 7
2. En Espaa.. 11
3. El contencioso-administrativo en el Per. 12
4. Nacimiento y crisis de la justicia contencioso-administrativo en
el Per 17
ACTIVIDAD 2
LOS FUNDAMENTOS DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO 20
1. El Estado constitucional y principio de constitucionalidad 20
2. Los Derechos Fundamentales.. 22
3. La necesidad de control entre los diversos rganos del Estado.. 22
4. El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.. 23
ACTIVIDAD 3
El PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 37
ACTIVIDAD 4
LOS PRINCIPIOS DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.. 41
1. El proceso contencioso-administrativo dentro del derecho procesal y sus
diferencias con el proceso civil.. 41
2. Los principios del derecho procesal aplicables al proceso contencioso-
administrativo 43
3. Los principios del proceso contencioso-administrativo.. 46
ACTIVIDAD 5
OBJETO DEL PROCESO.. 54
1. El objeto del proceso.. 54
2. La pretensin como objeto del proceso.. 54
ACTIVIDAD 6
LOS SUJETOS DEL PROCESO.. 81
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1. La competencia. 81
2. Las partes del proceso contencioso. 91
3. El Ministerio Pblico.. 94
ACTIVIDAD 7
CUESTIONES PROCEDIMENTALES DEL PROCESO CONTENCIOSO-
ADMINISTRATIVO. 97
1. Modificacin y ampliacin de la demanda.. 97
2. Los requisitos de admisibilidad 100
3. Los requisitos de procedencia de la demanda. 100
4. Los efectos de la admisin de la demanda. 107
5. La va procedimental. 108
ACTIVIDAD 8
LA ACTIVIDAD PROBATORIA 132
1. Alcances de la actividad probatoria en la Ley. 133
2. Oportunidad. 136
3. Actividad probatoria de oficio 137
4. Carga de la prueba. 137
ACTIVIDAD 9
LOS MEDIOS IMPUGNATORIOS. 143
1. Alcances generales sobre el instituto de la impugnacin procesal. 143
2. Los medios impugnatorios en la Ley que regula el proceso contencioso-
administrativo 145
ACTIVIDAD 10
LA SENTENCIA. 150
ACTIVIDAD 11
FORMAS ANTICIPADAS Y CONVENCIONALES DE CONCLUSIN DEL
PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. 154
1. Forma anticipada de conclusin del proceso 154
2. Formas convencionales de conclusin del proceso. 156
BIBLIOGRAFIA.. 158
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Unidad Temtica I
VISIN HISTRICA
1. En Francia
El modelo del proceso contencioso-administrativo francs fue diseado sobre la
base de algunos de los postulados de la Revolucin Francesa y de algunos de los
principios esbozados por los ilustrados de aquella poca.
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libertad es el derecho de hacer todo lo que las leyes permitan, pero (...)
cuando se reunan el poder legislativo y el ejecutivo en una misma persona o
cuerpo, no haba libertad, ni tampoco libertad cuando el poder de juzgar no
estaba separado del poder legislativo y del ejecutivo.
Siendo ello as, la Revolucin Francesa tuvo una propia interpretacin del
principio de separacin de poderes que se ve reflejada en la Ley 16-24 de
agosto de 1790 cuando se dispona que: Las funciones judiciales son y han
de permanecer siempre separadas de las funciones administrativas. Los
jueces no podrn, bajo pena de prevaricacin, perturbar de cualquier manera
las operaciones de los cuerpos administrativos, ni emplazar ante ellos a los
administradores por razn de sus funciones. Sin embargo, dicha
disposicin no fue suficiente sino que lo ms importante fue esa otra
prohibicin a los jueces (de cualquier orden) de penetrar en el sagrado de la
Administracin, una accin judicial stricto sensu para precisar la legalidad o
la arbitrariedad (...) de una actuacin de la Administracin se hizo impo-
sible. Dicha situacin es denominada por GONZLEZ PREZ como
monstruosa construccin revolucionaria. Con ello, la exacerbacin del
principio de la separacin de poderes que dio la Revolucin Francesa
demostraba que para los franceses era absolutamente trascendente limitar
cualquier intervencin jurisdiccional en el mbito de la Administracin.
Incluso podramos atrevernos a decir que el principio de separacin de
poderes elaborado por la Revolucin Francesa tena por finalidad proteger a
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2. En Espaa
Durante el siglo XIX el sistema espaol recibi una fuerte influencia del sistema
francs del proceso contencioso-administrativo. De esta forma, al igual que en el
sistema francs, en Espaa se proclam, por un lado, el respeto de los principios
de legalidad y libertad; pero encomendando la funcin de control de los actos
administrativos a rganos no jurisdiccionales.
De esta forma, la procedencia del proceso contencioso-administrativo se
estableci a travs de un sistema de lista sealndose la relacin de materias
que eran objeto de revisin por el contencioso, el que a su vez, era entendido
como una especie de segunda instancia con relacin a la administrativa.
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3. El contencioso-administrativo en el Per
3.1. Historia
En el Per el antecedente del proceso contencioso-administrativo puede ser
ubicado en la Constitucin de 1867, cuyo artculo 130 estableca que: La ley
determinar la organizacin de los Tribunales contenciosos-administrativos, y
lo relativo al nombramiento de sus miembros.
Hubo que esperar varios aos para que recin se consagre, al menos a nivel
legislativo, el proceso contencioso-administrativo. Y fue recin la Ley
Orgnica del Poder Judicial de 1963 la que, en su artculo 12, consagr con
carcter general, la posibilidad de cuestionar ante el Poder Judicial los actos
de la Administracin Pblica.
1
DANS ORDEZ, Jorge, Los Procesos y Recursos Administrativos, ponencia presentada para el XII
Encuentro panamericano de Derechos Procesal llevado a cabo en la ciudad de Trujillo el 09 de Octubre 1998.
Ponencia no Publicada, p. 2.
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Cabe precisar que, adems del rgimen general del proceso contencioso-
administrativo contenido en el Cdigo Procesal Civil, se dieron diversas
normas especiales dependiendo de la entidad que expeda el acto
impugnado.
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Es precisamente esta sentencia (cuyo texto forma parte de los anexos de este
libro), la que gener el gran desembalse de la justicia contenciosa-administrativa
en el Per, al disponer que todos los procesos de amparo en materia de
pensiones se comenzasen a tramitar en la va del proceso contencioso admi-
nistrativo. Esta disposicin no tendra nada de malo si es que dicha sentencia no
hubiera dispuesto que el precedente fijado en la sentencia se deba aplicar a los
procesos que se encontraban en trmite; sin calcular los efectos negativos que
dicha decisin generara en el Derecho a la tutela jurisdiccional efectiva de los
administrados.
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
AMBITO JURISDICCIONAL
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a. Qu es el proceso contencioso-administrativo?
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Unidad Temtica II
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Siendo ello as, la concepcin del Estado liberal de derecho que predomina en el
siglo XIX puede ser resumida en la siguiente tradicional concepcin clsica del
mismo:
a. La supremaca de la ley sobre la Administracin.
b. La subordinacin a la ley, y slo a la ley, de los derechos de los ciudadanos,
con exclusin, por tanto, de que poderes autnomos de la Administracin
puedan incidir sobre ellos.
c. La presencia de jueces independientes con competencia exclusiva para aplicar
la ley, y slo la ley, a las controversias surgidas entre ciudadanos y entre stos
y la Administracin del Estado.
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Con ello entonces, cualquier acto derivado del Estado que pretenda vulnerar los
derechos fundamentales supondr, al mismo tiempo, un acto que lesione una
garanta individual y los fundamentos del Estado constitucional, los propios
valores que inspiran a la colectividad. Sin perjuicio de ello, debe tambin tenerse
en cuenta el hecho que en el mbito del derecho constitucional no slo se ubican
derechos de naturaleza individual, sino tambin aquellos colectivos y difusos 35, lo
que supone una ampliacin en el mbito de tutela que brinda el proceso conten-
cioso-administrativo.
2
LOEWNSTEIN, Karl; teora de la Constitucin, Ariel, 1976, p. 29.
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Artculo 138 de la Constitucin: la potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder
Judicial a travs de sus rganos jerrquicos con arreglo a las Constitucin y a las leyes ().
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En este sentido, podemos afirmar que las instituciones que por mandato
expreso de la Constitucin ejercen funcin jurisdiccional se encuentran en la
obligacin de respetar el ejercicio del derecho de los particulares a la tutela
jurisdiccional efectiva, a fin de que puedan acudir ante ellas, en busca de
tutela de las situaciones jurdicas de las cuales alegan ser titulares respetando
una serie de garantas mnimas. Pero no slo los rganos que ejercen funcin
jurisdiccional se encuentra obligadas a respetar el ejercicio del derecho a la
tutela jurisdiccional efectiva, sino que dicha obligacin alcanza a todos los
estamentos, organismos y poderes del Estado.
4
GONZALES PEREZ, Jess; El Derecho a la Tutela Jurisdiccional, 3 ed. Civitas, Madrid, 2001, p. 33.
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5
CAPPELLETTI, Mauro y GARTH, Bryant; El acceso a la justicia. La tendencia en el movimiento mundial para
hacer efectivos los derechos, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1996, pp. 12-13.
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- El derecho a la defensa
Es el derecho que tienen quienes son parte de un proceso a ser
informadas oportuna y suficientemente de los procesos en los que se
discuten sobre sus intereses, a intervenir en ellos, a alegar, probar,
impugnar y a que se resuelvan sobre sus alegaciones, pruebas e
impugnaciones. Este derecho supone a su vez garantizar a las partes
el ejercicio de los siguientes derechos:
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Siendo ello as, podemos afirmar que una sentencia ser efectiva
cuando, luego de que dicha sentencia ha sido obtenida como
consecuencia de un debido proceso, el mandato judicial que ella
contiene es realmente cumplido por las partes. Es decir, una vez que el
Juez emite su sentencia en la cual consta la decisin a la regulado en
el inciso 5 del artculo 139 de la Constitucin, en virtud del cual se
establece como uno de los principios y derechos de la funcin
jurisdiccional la motivacin escrita de las resoluciones judiciales en
todas las instancias, excepto los decretos de mero trmite, que
mencin expresa de la ley aplicable y de los fundamentos de hecho en
que se sustentan.
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Siendo ello as, podemos afirmar que una sentencia ser efectiva
cuando, luego de que dicha sentencia ha sido obtenida como
consecuencia de un debido proceso, el mandato judicial que ella
contiene es realmente cumplido por las partes. Es decir, una vez que el
Juez emite su sentencia en la cual consta la decisin a la que ha
llegado luego de haberse desarrollado el proceso, dicha decisin es
realmente ejecutada y cumplida. No se trata pues de que el Juez
expida la sentencia y que la decisin contenida en ella quede en el
papel. Por el contrario, la sentencia ser efectiva en tanto que las
partes cumplan en la realidad, en la prctica con lo ordenado por el
Juez.
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incide en que el proceso resulta ser la nica forma como los ciudadanos
pueden resolver sus conflictos de intereses, pues la autotutela se encuentra
prohibida, salvo algunas contadas excepciones.
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Lo expuesto quiere decir, adems, que la labor del Poder Judicial no se restringe
a una declaracin de invalidez del acto administrativo, sino a una autntica
sustitucin de la decisin administrativa pues slo as se brinda una efectiva tutela
a las situaciones jurdicas de los ciudadanos.
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Los principios (primum caput) son los lineamientos preferentes del Derecho a los
cuales la disciplina jurdica les otorga tres funciones: una funcin interpretativa,
integradora y creativa. En ese sentido, en el presente captulo estudiaremos los
principios que rigen al proceso contencioso-administrativo.
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GONZALES PEREZ, Derecho Procesal Administrativo Hispanoamericano, Juristas, Lima 2004, p. 9
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Por la razn antes expuesta, la Ley ha querido eliminar todos los privilegios
de la Administracin (y, en consecuencia, derogar toda la legislacin
especial), dando especial relevancia a los principios y derechos
constitucionales, y pensando en la efectiva tutela de las situaciones jurdicas
de los administrados. La reforma establecida en la Ley apuesta por una
equiparacin de las partes en el proceso pues resultaba a todas luces
absurdo que el particular que se encuentra en una situacin de
subordinacin frente a la Administracin, tenga que seguir aceptando dicha
subordinacin dentro del proceso judicial. Por eso la reforma conforme al
principio de igualdad era especialmente importante en el proceso
contencioso-administrativo en el que, adems de la desigualdad inicial entre
las partes, el proceso est regulado para favorecer a la Administracin
demandada.
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Pero ello no es todo, conforme al literal b) del artculo 158 del Cdigo
Tributario, para el inicio del proceso contencioso tributario se haca
necesario que el contribuyente pagase previamente el tributo reclamado o
consiguiera una carta fianza bancaria por el monto del tributo; de lo contrario
la demanda no poda ser admitida. Esto es un pas como el Per, era lo
mismo que establecer una regla que dijera que: no se puede iniciar un
proceso contencioso-administrativo para cuestionar la determinacin y el
pago de un tributo establecido por el Tribunal Fiscal. La situacin generada a
consecuencia de la exigencia del pago previo del tributo antes del inicio del
proceso contencioso-administrativo haba sido ya descrita por la doctrina
nacional como un requisito propio de un proceso kafkiano. Una regla como la
comentada era pues abiertamente inconstitucional por afectar el derecho a la
igualdad y el derecho de acceso a la tutela jurisdiccional efectiva. Sin
embargo, es realmente lamentable que, a pesar de lo evidentemente incons-
titucional de un requisito como el pago previo, el Tribunal Constitucional del
Per haya declarado expresamente que el inciso 3) del artculo 139 de la
Constitucin seala como principios y derechos de la funcin jurisdiccional la
observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional, estableciendo que
ninguna persona puede ser desviada de la jurisdiccin predeterminada por la
ley ni sometida a procedimiento distinto de los previamente establecidos. Y,
en el caso de autos, la disposicin del artculo 158 del Decreto Legislativo
No. 816 no restringe el derecho a tutela jurisdiccional del demandante, en la
medida en que el ejercicio de este derecho est sujeto al cumplimiento de
ciertas formalidades y requisitos, de admisin o procedimiento,
expresamente previstos en la ley7. Una visin como la del Tribunal
7
Sentencia expedita por el Tribunal Constitucional en el expediente N 0175-1999-AA el 30 de setiembre de
1999, en el proceso seguido por Luis Jos La Cunza Flores contra el Tribunal Fiscal.
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Cuando la pretensin material se formula frente al otro sujeto (en el caso del
proceso contencioso-administrativo, contra la Administracin") puede ocurrir
cualquiera de las siguientes posibilidades:
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Como bien ha sido explicado por el profesor Ramn HUAPAYA, si bien la ley hace
una distincin entre actuacin impugnable y pretensin, no podemos dejar de
tener en consideracin que aquello que constituye autnticamente el objeto del
proceso contencioso-administrativo es la pretensin y no la actuacin
impugnable. Por ello, seala el profesor peruano: Lo que determina el centro u
objeto litigioso del proceso es la pretensin por la cual se solicita tutela
jurisdiccional, no as la actuacin impugnable, la misma que es la base o
fundamento de la peticin, puesto que determina los hechos relevantes y la
existencia del concreto conflicto frente al cual se definir el mbito de la tutela
jurisdiccional del administrado.
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HUAPAYA TAPIA, Ramn; Tratado del Proceso Contencioso-Administrativo, Juristas, Lima 2006, p. 504.
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Ibidem, p. 96.
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Es por ello que el TUO de la Ley regula en su artculo 5 las pretensiones que
pueden ser planteadas en el proceso contencioso-administrativo, entre las
cuales, se encuentran, tanto las tradicionales pretensiones de nulidad, como
las pretensiones de plena jurisdiccin, lo que constituye el aporte ms
importante de la Ley:
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El TUO de la Ley establece con ello con absoluta claridad que las
pretensiones previstas en el artculo 5 pueden ser acumuladas sean de
manera originaria o sea, de manera sucesiva. En ese sentido, es posible que
con la demanda contencioso administrativa se planteen varas pretensiones o
que incluso, una vez interpuesta la demanda, se puedan incorporar a ella
otras pretensiones.
En ese sentido, el TUO de la Ley establece los requisitos para que proceda la
acumulacin objetiva, entre los cuales se encuentran: Que las pretensiones
sean de competencia de un mismo Juez; que las pretensiones no sean
contrarias entre s, salvo que sean propuestas en forma subordinada o
alternativa; que sean tramitables en una misma va procedimental; y, exista
conexidad entre las pretensiones por referirse al mismo objeto, tengan el
mismo ttulo o tengan elementos comunes en la causa de pedir.
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estas referidas a una misma situacin concreta (la construccin de una misma
obra, un mismo contrato administrativo), es posible acumular las
pretensiones, caso en el cual nos encontraramos ante una conexidad
semicausal.
Para tal efecto, veamos qu se entiende por cada uno de los tipos de
acumulacin. Las pretensiones se acumulan de manera autnoma cuando las
diversas pretensiones son propuestas en el mismo nivel de solucin por parte
del Juez de forma tal que, aunque se trate de pretensiones conexas, la suerte
de una de ellas es independiente y autnoma respecto de la suerte de las
dems. De esta manera, una de ellas puede ser declarada fundada, mientras
la otra puede ser declarada infundada; o las dos fundadas, o las dos
infundadas.
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Juan Carlos MORN URSINA establece que las notas caracterizadoras del
proceso de lesividad son las siguientes: (i) Es un proceso contencioso
especial, diferenciado del tronco comn que es el proceso contencioso-
administrativo general; (ii) El proceso es promovido a iniciativa de una entidad
administrativa, quien aparece como demandante en el proceso; (iii) Este
proceso est dirigido a obtener un pronunciamiento de la autoridad judicial
sobre la validez jurdica de un acto; (iv) La actuacin administrativa debe
haber sido producida por la propia entidad demandante, y ser favorable a un
administrado, el cual le declara derechos; y, (v) La actuacin administrativa
debe ser considerada como lesiva al bien comn v contraria al ordenamiento
jurdico.
De esta manera, entonces, es un proceso especial diseado con la finalidad
de hacer prevalecer la tutela al inters pblico, para lo cual se le permite a la
Administracin que solicite al Poder Judicial la nulidad de una actuacin
administrativa. Resulta interesante tener presente que estamos frente a una
situacin excepcional razn por la cual en estos casos se impide que sea la
propia Administracin la que declare la nulidad de su propio acto (se limita
con ello la autotutela administrativa) exigindosele que acuda al Poder
Judicial para lograr esa nulidad.
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b) Qu es la pretensin en el proceso?
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c) Qu es la actuacin material?
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1. La competencia
En un ordenamiento procesal, la regulacin de la competencia adquiere una
importancia especial, en la medida que supone la regulacin de una garanta
que forma parte del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva: el derecho al Juez
Natural, consagrado expresamente en el inciso 3 del artculo 139 de la
Constitucin. En ese sentido, el profesor alemn Stefan LEBLE ensea que:
Para satisfacer el constitucionalmente consagrado principio del Juez legal, se
requiere de una precisa regulacin legal de la competencia. Solamente si est
fijado antes de cada procedimiento con base en las regulaciones abstractas, qu
Juez y qu tribunal es competente, se puede enfrentar el peligro de decisiones
arbitrarias. Un firme rgimen de competencia crea seguridad jurdica.
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Ante ello, se haca necesario que la ley determine una regla especial que
quebrante dicha barrera, lo que, como hemos dicho, se hubiera realizado a
travs de la regulacin de la competencia facultativa. Dicha situacin de
privilegio del Estado se quiso eliminar en el Proyecto que fuera aprobado por
la Comisin, con la redaccin de su artculo 8342, norma que estableca una
competencia facultativa en los procesos contencioso-administrativos,
concedindole al demandante la posibilidad de elegir si demandar ante el
Juez de su domicilio, o ante el Juez del domicilio del demandado, o ante el
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Creo importante reiterar el hecho que en los casos en los que dicha norma
genere una barrera infranqueable o excesivamente costosa para el acceso a
la jurisdiccin, el Juez debe inaplicar esa norma de competencia, y permitir
que el demandante pueda demandar ante el Juez de su domicilio. El
derecho al Juez predeterminado por la ley debe ser ponderado en un
proceso contencioso-administrativo propio del Estado constitucional, con el
derecho de acceso a la justicia. La Ley no puede predeterminar cualquier
Juez, sino uno cuyo libre e igualitario acceso est garantizado. Si el
establecimiento de un juez genera una restriccin al acceso a la justicia,
entonces, se debe preferir permitir el libre acceso.
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Ahora bien, resultaba claro que la Ley 27709 haba introducido una
suerte de trato diferenciado entre las entidades administrativas
demandadas, disponiendo que algunas de ellas pudieran ser
demandadas en primera instancia ante la Sala de la Corte Superior
respectiva y otras ante el Juzgado Especializado. Ello llev a que
algunas de las entidades administrativas que no haban sido
consideradas en la norma de excepcin, es decir, en la norma que
estableca como rgano jurisdiccional competente en primer grado a
la Sala especializada de la Corte Superior, reclamaran tener el mismo
trato, siendo ella la razn por la cual la norma de competencia
funcional fue nuevamente modificada por la Ley 28531, publicada en
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2.1. La capacidad
En la doctrina procesal se distingue entre la capacidad para ser parte y la
capacidad procesal. La capacidad para ser parte es la aptitud para ser titular
de situaciones jurdicas procesales. En ese sentido, tiene capacidad para ser
parte todo sujeto de derecho, entre los cuales se encuentran: el nastiturus,
las personas naturales, las personas jurdicas, los patrimonios autnomos y
el Estado.
La capacidad procesal es la aptitud para realizar por s mismo las
situaciones jurdicas de las cuales un sujeto de derecho es titular.
La capacidad, tanto la procesal como la capacidad para ser parte, constituye
un presupuesto procesal.
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MONTERO AROCA, Juan; La Legitimacin el Cdigo Procesal Civil en el Per, en Ius et Praxis, Revista
editada por la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima, pp. 11-13.
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3. El Ministerio Pblico
El Ministerio Pblico es otro de los sujetos que actan en el proceso
contencioso-administrativo. La participacin del Ministerio Pblico puede darse
de cualquiera de estas dos formas: como parte o como dictaminador. Acta
como parte en los casos en los que la ley as lo establezca, como en los casos
de los procesos en tutela de los intereses difusos. Acta como dictaminador en
todos los dems casos, en los que, debido a que la materia controvertida versa
sobre una actuacin en ejercicio de una funcin estatal, la ley requiere una
opinin del Ministerio Pblico antes de la expedicin de una sentencia. De esta
forma, entonces, en aquellos casos en los que el Ministerio Pblico acta como
parte, no puede actuar como dictaminador.
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Ante ello, permite que el demandante pueda ampliar la demanda. Sin embargo,
como dicha situacin es absolutamente imprevisible, es decir, el demandante no
iba a saber con certeza cundo la administracin realizara un acto en ejecucin
de la actuacin administrativa respecto de la cual se discute en el proceso, no
era razonable exigirle que dicho derecho se lo reserve al demandar pues lo que
deba ocurrir con esa regulacin en la prctica era que el demandante siempre
se tena que reservar el derecho de ampliar la demanda/ porque en ningn caso
(o en muy pocos) sabra con certeza, al inicio del proceso, cundo la
Administracin iba a realizar un acto de ejecucin de la actuacin impugnable.
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Estos datos de la realidad que nos ofrece la Defensora del Pueblo, nos lleva
a plantearnos el tema de la conveniencia (dira mejor, de la
constitucionalidad) de la exigencia del agotamiento de la va administrativa
para el inicio del proceso contencioso-administrativo o, en todo caso, la de
mantener la exigencia en los mismos trminos en los que es exigido en la
actualidad. En cualquier modo, en mi opinin, el artculo 148 de la
Constitucin en modo alguno puede llevar a justificar una indiscriminada exi-
gencia de agotamiento de la va administrativa. La previsin del artculo 148
de la Constitucin, y el establecimiento del derecho a la tutela jurisdiccional
efectiva como principio y derecho de la funcin jurisdiccional determina la
necesidad de que ponderar las exigencias derivadas del propio texto
constitucional. En ese sentido considerando el agotamiento de la va
administrativa como una exigencia que condiciona el acceso a la justicia
contencioso-administrativa, un ordenamiento jurdico que exija su
agotamiento previo debe asegurar lo siguiente:
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En ese sentido, es necesario recordar que la Ley 28165 modific varios artculos
de la Ley de Ejecucin Coactiva (Ley 26979). En la modificacin introducida al
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5. La va procedimental
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Ahora bien, debido a los graves problemas de carga procesal que sufrieron
los Juzgados contenciosos administrativos que tuvo su origen en el hecho de
que originalmente se crearon slo dos y posteriormente cuatro, se dict una
norma que cre un procedimiento especial. El problema que se present
radicaba en lo siguiente: la carga procesal que sufra cada Juzgado
contencioso-administrativo en la ciudad de Lima, generaba que las
audiencias fueran citadas para algo ms all de un ao, lo que sin duda
constitua una grave infraccin al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva de
los litigantes. La solucin que se dio a dicho problema fue, antes que crear
un nmero de juzgados contenciosos-administrativos que fuera suficiente
para asumir un nmero razonable de procesos, dictar una Ley que
modificaba el procedimiento, nos referimos a la Ley 28531, publicada el 26
de mayo de 2005.
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Somos conscientes y hemos sido testigos de la enorme carga que sufren los
procesos contenciosos administrativos, sin embargo, creemos que la
solucin adoptada por la Ley 28531 no era la mejor.
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Por otro lado, tampoco puede plantearse una defensa previa ante
un defecto para el cual la ley ya ha establecido como consecuencia
la improcedencia, ello debido a que la consecuencia de una
defensa previa no es la improcedencia de la demanda, sino la
suspensin del trmite del proceso, hasta que el acto no se realice,
esa es la razn por la cual su planteamiento es contradictorio con
los efectos previstos por el ordenamiento, en caso de presentarse
un defecto, para el cual ha previsto como consecuencia, la
improcedencia de la demanda. Esto es lo que ocurre por ejemplo,
con la falta de agotamiento de la va administrativa, o cuando no se
ha vencido el plazo para que la entidad administrativa declare la
nulidad de oficio de un acto administrativo que lesiona el inters
pblico en los casos de los procesos de lesividad, o si es que no
fue expedida la resolucin motivada a la que hace referencia el
artculo 13 del TUO.
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(h) Las defensas atpicas. Por ms que el TUO haya establecido que
nos encontramos ante un procedimiento especial, eso no debe
llevarnos a perder de vista que nos encontramos ante un proceso
de cognicin. Ello supone que el demandado tiene abiertas y
amplias posibilidades de defensa, ms all de la previsin legal de
medios especficos de defensa. De este modo, si hubiera alguna
alegacin o defensa para cuya proposicin no existiera ningn
medio especfico de defensa, el demandado podra invocarlo, sin
necesidad de ninguna formalidad o mecanismo especial.
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(ll) Dictamen fiscal. Es la opinin que, por exigencia del TUO debe
brindar el Ministerio Pblico acerca de la demanda planteada. Si
bien esta es una exigencia que se mantiene desde el texto original
de la Ley, es necesario sealar que el TUO trajo una positiva
reforma en este rubro, cual es, que el Ministerio Pblico tiene solo
quince das para poder emitir su opinin, disponiendo el TUO que
con o sin dictamen fiscal, el expediente ser devuelto al Juzgado,
el mismo que se encargar de notificar la devolucin del
expediente y, en su caso, el dictamen fiscal a las partes.
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En ese sentido, hay veces en las que el proceso debe dar una
respuesta inmediata pues de otro modo la tutela jurisdiccional no
resultara ser efectiva/ de modo que, por esperar el trmite normal de
un proceso, y respetar sus plazos y procedimientos ordinarios, la
proteccin que el derecho reclama sera imposible que llegue a tiempo,
evitando con ello que el proceso llegue a cumplir con su finalidad.
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Veamos el trmite:
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Ahora bien, el artculo 35.3. Del TUO establece que en este proceso el
nico caso en el que no cabe recurso de casacin es cuando la
sentencia de primera instancia hubiese declarado fundada la demanda
y, luego, la resolucin de la segunda instancia hubiese confirmado la
sentencia en primera instancia. Solo en este caso no cabe recurso de
casacin, en los dems, s. De este modo, por ejemplo si la sentencia
de primera instancia no le da la razn al demandante, pero la segunda
instancia s, cabe contra esta resolucin recurso de casacin, con
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c).- Por otra parte, dado que, como qued dicho, el derecho funda-
mental a la pensin tiene una estrecha relacin con el derecho a una
vida acorde con el principio-derecho de dignidad, es decir, con la
trascendencia vital propia de una dimensin sustancial de la vida, antes
que una dimensin meramente existencial o formal, forman parte de su
contenido esencial aquellas pretensiones mediante las cuales se
busque preservar el derecho concreto a un 'mnimo vital', es decir,
aquella porcin de ingresos indispensable e insustituible para atender
las necesidades bsicas y permitir as una subsistencia digna de la
persona y de su familia; sin un ingreso adecuado a ese mnimo no es
posible asumir los gastos ms elementales (...) en forma tal que su
ausencia atenta en forma grave y directa contra la dignidad humana.
(Cfr. Corte Constitucional colombiana. Sala Quinta de Revisin.
Sentencia T-1001 del 9 de diciembre de 1999. M.P. Jos Gregorio
Hernndez Galindo).
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LA ACTIVIDAD PROBATORIA
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2. Oportunidad
Conforme al principio de preclusin, los medios probatorios debern ser
ofrecidos en el momento en el cual las partes formulan sus pretensiones o sus
defensas en el proceso. Es por ello que, siguiendo la regla general contenida en
el Cdigo Procesal Civil, el TUO ha mantenido en su artculo 31 que los medios
probatorios en el proceso contencioso-administrativo debern ser ofrecidos en la
etapa postulara. Dicho principio tiene como sustento el hecho que, al iniciar el
proceso, las partes se encuentran en aptitud de conocer los medios probatorios
que pueden ofrecer al proceso y los hechos respecto de los cuales tienen inters
en probar, en consecuencia, existira una autorresponsabilidad en el sujeto
procesal que deja transcurrir tal oportunidad sin ofrecer los medios probatorios
pertinentes para acreditar los hechos que configuran su pretensin o su
defensa.
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4. Carga de la prueba
En el derecho procesal la nocin de carga de la prueba se entiende a partir de
un doble contenido. De esta forma, carga de la prueba es una nocin procesal
que contiene la rega de juicio, por medio de la cual se le indica al Juez cmo
debe fallar cuando no encuentre en el proceso pruebas que le den certeza sobre
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Dentro del tema de la carga de la prueba se hace preciso tener presente que,
dentro de la potestad administrativa se encuentra la potestad sancionadora de la
Administracin, la misma que es una expresin de la potestad sancionadora
general que tiene el Estado, siendo ello as a la potestad sancionadora de la
Administracin le son aplicables todos los principios que rigen la potestad
sancionadora del Estado, entre los cuales se encuentra, el principio de
presuncin de inocencia. Por ello, la doctrina establece que: si lo que el
particular impugna es el acto que le impone una obligacin o una sancin,
entonces quien debe probar en el procedimiento administrativo los hechos que
dieron lugar al nacimiento de la obligacin o que constituyeron la falta
sancionada, es la Administracin. El demandante no tiene por qu probar que no
se dan los hechos; nicamente tendr que negar que se dan los hechos, que no
estn probados.
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Para poder aliviar la situacin antes descrita, el Proyecto haba previsto una
disposicin que no fue posteriormente recogida en la Ley, conforme a la cual:
Cuando en el proceso se discuta la aplicacin de una norma jurdica, la entidad
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a) qu es la actividad probatoria?
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c) qu es la Carga de la prueba?
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Unidad Temtica IX
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REAL ACADEMA ESPAOLA, Diccionario de la Lengua Espaola, 21 ed. Madrid, 1992, p. 1149.
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1.1. El error
La previsin del instituto de la impugnacin procesal parte de la
consideracin de que el juzgar es un acto humano y, como tal, es
susceptible de incurrir en error. Siendo ello as, se debe conceder a las
partes la posibilidad de que se revise el error en el que, se denuncia, ha
incurrido un acto procesal.
Ahora bien, el error que puede ser denunciado por las partes en un acto
procesal puede tener dos configuraciones: el error in indicando o
simplemente error y el error in procedendo o vicio.
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vaN 9:
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c) Qu es el recurso de casacin?
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d) Qu es el recurso de queja?
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Unidad Temtica X
LA SENTENCIA
La sentencia es el acto jurdico procesal a travs del cual el Juez cumple con el
deber de jurisdiccin que le impone el ejercicio del derecho de accin del
demandante de resolver respecto de la pretensin que le ha sido planteada en la
demanda.
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el Juez poda declarar la nulidad parcial del acto administrativo en los casos en
los que se haya planteado la pretensin de nulidad total del mismo. Lo expuesto
no era sino una excepcin al principio de congruencia. En efecto, el principio de
congruencia es uno de los principios fundamentales del proceso civil y tiene su
fundamento precisamente en el carcter Dispositivo de la materia controvertida en
dicho proceso. Dicho principio que forma parte del proceso civil, no puede ser
atendido al proceso contencioso-administrativo en el mismo sentido que es
aplicado en el proceso civil, por la diferente naturaleza de las pretensiones y los
conflictos respecto de los cuales se discuten en ambos procesos.
Sin embargo, nada obstara para que, en virtud de la naturaleza propia que tiene
el proceso contencioso-administrativo el Juez pueda declarar la nulidad total del
acto administrativo, cuando se haya solicitado la nulidad parcial de ste. Empero,
claro est, el uso de esta facultad del Juez debe tener como lmite el ejercicio del
derecho de defensa de aqul que se pudiera ver afectado con dicha declaracin
de nulidad total, es por ello que:
a. El Juez debe abstenerse de hacer uso de dicha facultad cuando la nulidad total
afecte a una persona que no es parte del proceso.
b. El Juez debe concederle un plazo al demandado antes de expedir su decisin
sobre la nulidad total.
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MONROY GALVEZ, Juan, Temas de Proceso Civil, Stadium, Lima 1987, p. 222.
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Unidad Temtica XI
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En esa lnea, entiendo el sentido de la ley en los casos en los que se plantee
una pretensin de nulidad del acto administrativo, caso en el cual, el juez, por
ms que exista un reconocimiento expreso por parte del demandado, debe
revisar si se presentan o no los elementos necesarios para declarar la nulidad de
un acto administrativo, sin embargo, una previsin de esa naturaleza no tiene
mayor sentido en el caso en el que se haya planteado cualquier otra pretensin,
especialmente la de plena jurisdiccin. En todo caso, de producirse ese
reconocimiento, sea cual fuera la pretensin que se hubiera planteado en el
proceso contencioso-administrativo, debe entenderse que la entidad
administrativa demandada est reconociendo los hechos, ms el derecho corres-
ponde siempre ser verificado por el juzgador, especialmente en los casos en los
que se hubiera planteado la pretensin de nulidad del acto administrativo.
Entre los aspectos que el juez debe necesariamente revisar para dictar
sentencia estn, por ejemplo, los requisitos de procedibilidad, pues de encontrar
que alguno de ellos no se presenta, deber dictar una sentencia inhibitoria, por
ms que haya habido un reconocimiento expreso de la entidad administrativa.
Ahora bien, es necesario sealar que no creemos que esta norma sea de
aplicacin en los casos de los procesos contenciosos-administrativos iniciados
por un administrado contra la administracin y otro administrado, es decir,
aquellos que se inician teniendo como antecedente un procedimiento
administrativo trilateral, pues en esos casos es necesario que el administrado
codemandado de la administracin reconozca al igual que la entidad
administrativa, caso contrario, el proceso contencioso-administrativo debe
continuar, sin ninguna aceleracin.
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