Nmero 1 (1991)

LAS CORTES DE CDIZ, Miguel Artola, ed.

Introduccin

-La formacin de las Cortes (1808-1810), Manuel Morn Ortiz

-El ejecutivo en la Revolucin liberal, Rafael Flaquer Montequi

-Las Cortes Generales y Extraordinarias: Organizacin y poderes para un

Gobierno de Asamblea, Juan Ignacio Marcuello Benedicto

-La Monarqua parlamentaria, Miguel Artola

-Espaa 1812: Cdiz, Estado unitario, en perspectiva histrica, Alfredo Gallego

Anabitarte

-Las Cortes de Cdiz y la sociedad espaola, Manuel Prez de Ledesma

-Proyeccin exterior de la Constitucin de 1812, Juan Ferrando Bada

 La formacin de las Cortes
(1808-1810)
Manuel Morn Orti

Cuando las Cortes Generales y Extraordinarias promulgaron su

revolucionario decreto de 24 de septiembre de 1810 no slo seala-
ron el punto de partida de un proceso que ha durado hasta nuestros
das, sino que se formalizaba tambin una ruptura -no meramente
simblica- con un pasado representado en lo que conocemos de ma-
nera general, como Antiguo Rgimen. Ahora bien, las revoluciones no
son la expresin ms habitual del devenir histrico (Alvarez Junco
ha recordado el natura non facit saLtum leibniziano) 1 ni surgen de
manera aleatoria, a la buena de Dios: de ah que una indagacin in-
tegral sobre el origen y la naturaleza de esa quiebra, requiere el an-
lisis de una multiplicidad de planos durante el tramo cronolgico an-
terior, la confluencia entre el fin del equilibrio internacional diecio-
chesco y el deterioro estructural de la monarqua. Pero asimismo es
claro, que merece especial atencin el segmento poltico inmediato,
pues es ah donde se manifiesta el carcter sbito y traumtico que
da rango revolucionario a esta transformacin en su totalidad.

1. La crisis del Estado y el levantamiento popular

La larga crisis del Estado espaol desemboc al fin, a travs de

jalones bien definidos -Fontainebleau, El Escorial y Aranjuez- en
las abdicaciones de Hayona, cuando los litigios de la familia real hi-

1 ALVAREZ JUNCO, Jos. Sobre el concepto de revolucin burguesa. Homenaje a

Jos Antonio MaralJall. Madrid, 1985. 1, 149.

AYER 1*1991
14 Manuel Morn Orti

cieron recaer la posesin de la Corona en la dinasta Bonaparte. Es

evidente que 10 all acordado el 6 de mayo de 1808 no pasaba de un
simulacro de legalidad, simple cobertura de una imposicin externa,
pero que a fin de cuentas se trataba de un hecho inusitado, con in-
fluencia decisiva en el desmoronamiento del aparato poltico-admi-
nistrativo de la vieja monarqua. El esquema narrativo de Miguel Ar-
tola sigue siendo vlido a este respecto: la Junta nombrada para go-
bernar en ausencia de Fernando, no tena otras instrucciones que con-
servar las buenas relaciones con el general al mando de las tropas
francesas destinadas a la invasin de Portugal, un objetivo que de-
mostr ser incompatible con la lealtad debida al nuevo monarca. Mal
que bien, la Junta consigui salvar ese equilibrio hasta los primeros
das de mayo, cuando la presin del duque de Berg, bien respaldada
por el poderoso ejrcito aliado, las contrapuestas instrucciones de
Carlos y Fernando y a la postre por el desenlace de Bayona, la hicie-
ron plegarse a las decisiones imperiales. Estos hombres, ministros de
.los I en un futuro inmediato, ocultaron entonces, para luego des-
truir los ltimos decretos reales: los relativos a la convocatoria de Cor-
tes y la declaracin de guerra a los franceses.
Tampoco el Consejo de Castilla, mxima autoridad del pas en el
orden jurdico-administrativo, supo estar a la altura de las circuns-
tancias. Es cierto, puede concederse, que sus reticencias formalistas
constituyeron un filtro a las exigencias de Murat y a la debilidad de
la Junta de Gobierno, pero nada a fin de cuentas, de entidad sufi-
ciente como para salvaguardar el orden legal -lo que constitua en
definitiva su razn de ser- y de eUo tomaran nota en el futuro las
autoridades insurgentes. Igualmente, puede afirmarse que los orga-
nismos de gobierno a nivel territorial como eran chancilleras, au-
diencias y capitanas generales, siguieron paso a paso el ejemplo dado
por las autoridades centrales. Pero no interesan aqu tanto los por-
menores de la crisis del Estado, algo que en lo fundamental no ofrece
en el da problemas de particular envergadura, como subrayar sus
consecuencias finales, el vaco de poder que fue premisa necesaria
para el posterior desenvolvimiento de la revolucin de Espaa.
En ltima instancia, el debate historiogrfico en torno a la signi-
ficacin precisa de los acontecimientos de mayo de 1808 sigue abier-
to 2, aun cuando los hechos, a grandes rasgos, son conocidos: all1e-
gar a las provincias las noticias de Madrid sobre lo ocurrido el 2 de
mayo y los sucesos de Bayona, se sucedieron violentas acciones de re-

:l AN()R~:S GALLEGO, Jos. El proceso constituyente gaditano: cuarenta aos de

debate. Gades 16. 1987. pp. 119-140, donde se plantean los principales problemas
pendientes sobre el ciclo historiogrfico de las Cortes de Cdiz.
La formacin de las Cortes (1808-1810) 15

pulsa en las que el elemento popular ejerci un indiscutible protago-

nismo. Pero la indecisin~ cuando no un apego solapado de las au-
toridades a las instrucciones remitidas por la Junta de Gobierno~ obli-
g generalmente a su destitucin~ llegndose incluso en determina-
dos casos a la eliminacin fsica. El conde de la Torre del Fresno y
el marqus del Socorro pagaron con la vida sus vacilaciones en la pri-
mera hora~ en tanto que -recuerda Angel Martnez de Velasco- :~
la instalacin de una horca frente a la Capitana General de Valla-
dolid fue determinante en la patritica decisin de don Gregorio de
la Cuesta~ quien se puso al frente de la insurreccin en Castilla. Tam-
bin la conviccin en la unanimidad del movimiento contribuy a su
extensln~ culminando en la formacin de Juntas provinciales y corre-
gimentales -18 Supremas en los primeros momentos~ segn A. Mo-
liner 4 _ que se proclamaron soberanas en sus respectivos territorios.
La sincrona~ as como la evidente semejanza en el mecanismo ac-
tivado, han sugerido a algunos autores la posibilidad de una induc-
cin directa en el origen de los sucesos de mayo. Carlos Corona~ que
formul la hiptesis con muchas precauciones en el segundo Congre-
so histrico sobre la guerra de la Independencia S, relacionaba la ini-
ciativa con el aparato creado previamente por la conspiracin fer-
nandina en el contexto de Aranjuez. Indudablemente tal teora (una
minora rectora inteligente)~ goza de la claridad caracterstica de las
explicaciones simplistas~ pero su soporte informativo (como ya admi-
ti Corona) es realmente endeble; con todo~ ha supuesto un incenti-
vo~ falta haca~ para profundizar en la naturaleza y motivacin de las
revueltas.
En lnea opuesta~ la interpretacin clsica del movimiento tiende
a configurarlo como una respuesta -espontnea y legal~ nacional y
popular- determinada por la agresin externa al sistema de valores
ideolgicos propios del Antiguo Rgimen: religin~ monarqua e in-
dependencia~ a lo que hay que sumar una importantsima componen-
te reivindicativa de carcter antigodoyista, expresin de una legali-
dad ultrajada. Evidentemente~ todo esto est avalado por la historio-

;3 MARTfNEZ DE VELAseo, Angel. La formacin de la Junta Central. Pamplona,

1972. pp. 72-7:3.
-+ MOLlNER PRADA, Antoni. La Catalunya resistent a la dominar;i francesa. f~a
Junta Superior de Catalunya (1808-1812). Barcelona, 1989. p. 16.
s CORONA, Carlos. Precedentes ideolgicos de la guerra de la Independencia.
/l Congreso Histrico Internacional de la Guerra de la Independencia y su poca. Za-
ragoza ,'JO marzo-4 abril 19.59 (Institucin Fernando el Catlico. Zaragoza, 1959).
28 pp. Tambin asumida por MORANCE, Claude. El conde del Montijo. Reflexiones en
torno al "partido" aristocrtico de 1794 a 1814. Trienio 4. 1984. p. :39.
16 Manuel Morn Ort

grafa de la poca, cuyo tono representa bien una proclama a los mur-
cianos, fechada el 20 de junio de 1808:

Una misma es la Religin; uno mismo el Monarca Grande y deseado, que es-
perarnos ver en su Trono a costa de nuestros esfuerzos y nuestra lealtad; y
unos mismos los intereses propios de no sujetarnos al yugo de un tirano (... ).

y aade fundamentales matices en pginas sucesivas:

Las abdicaciones han sido voluntarias? Y an quando lo fueran, Los Rey-

nos son acaso fincas libres que se dispone de ellos sin la voluntad general le-
gtimamente congregada? Sepa el mundo, que los murcianos conocen sus de-
beres, y obran segn ellos hasta derramar su sangre, por la Religin, por su
Soberano, por su conservacin y la de sus amados hermanos todos los
espaoles ().

Ahora bien, si la pervivencia de un concepto de libertad poltica

tradicional -acaso muy elemental- actuante en la revolucin 7 es
algo ms que una hiptesis, ciertamente no es posible atribuir a la
accin popular un sustrato doctrinal tan elaborado como era el con-
tenido en esas tempranas proclamas y manifiestos, ni es fcil imagi-
narse a sus autores -juristas, cannigos- en el papel de matagaba-
chos durante las jornadas de mayo. Ciertamente, Fernando VII co-
noca la validez -as lo demostr en Bayona- de los derechos de la
nacin o la necesidad de convocar Cortes para proceder al cambio de
dinasta. Tambin los aleg el Consejo de Castilla (cuando le conve-
na), algn magistrado como Jovellanos, o el annimo autor de una
muy jurdica denuncia a la usurpacin de la Corona 8; pero ni siquie-
ra da la impresin de que esas nociones formaran parte del bagaje
cultural de las clases ilustradas 9. Dicho en otras palabras, el proble-
ma que se plantea la historiografa moderna consiste en delimitar el
alcance del fenmeno racionalizador, o de lo que era mera propagan-
da respecto a las autnticas motivaciones. Qu pensar de esas ape-

h Discurso de la Ciudad de }lurcia a sus H?jos, hacndole.~ ver sus antiguas glo-

rias, y llamndolos a la comn defensa, a la unin y a la victoria. Valencia, 1808.

pp. 1 Y 7.
7 ANDRf:S GALLEGO, Jos. El concepto popular de libertad poltica en la Espaa
del XVIJ1. De la Ilustracin al Romanticismo: II f,'ncuentro: Servidumbre y I,ibertad.
Cdiz 3-,5 abril 1986. Cdiz, 1987. p 65, con especial referencia a los motines de 1766.
II Cargos que el Tribunal de la Razn de f;spaa hace al f,'mperador de los Fran-
ceses. Madrid, 1808.2:3 pp. en 4.". /'.: ARTDALM.
'1 JlIHETSCIIKE, Hans. Concepto de Cortes a comienzos de la guerra de la lnde-
Dendencia. Carcter y adualizacin. Revista de la Universidad de Madd. IV/15.
1955. pp. :369-405. .
Laformacn de las Cortes (1808-1810) 17

laciones a la resistencia popular~ mediante la idealizacin de Fernan-

do VII en trminos como los que siguen?:

Su alimento y sus delicias, qual otro Samuel, desde su infancia fue la devo-
cin, el retiro, el sufrimiento, la lectura de buenos libros: el jueno, la caza,
los espectculos y los frvolos divertimientos apenas los conoci l.

Junto a esto, es claro que la presencia de una conciencia revolu-

cionaria -en el sentido moderno del trmino-- era an minoritaria
en Espaa, pero tambin que estaba destinada a extenderse, en la me-
dida en que urga dar un contenido ideolgico convincente a la in-
surreccin. Tal supuesto tiende a dar la primaca a la coyuntura his-
trica -la crisis de poder- sobre cualquier otro factor actuante en
el cambio de rgimen, y as lo ha recordado R. Blanco Valds: Nin-
guna revolucin triunfante ha sido hecha por un movimiento decla-
radamente revolucionario que movilizara a las masas 11 ~ e igual-
mente, todo ello nos previene contra el riesgo de extraer conclusiones
unvocas sobre acontecimientos a los que la gran multiplicidad de
protagonistas e intereses en juego, han dotado de una indudable
complejidad.
Evidentemente, las mismas precauciones deben ser tenidas en
cuenta a la hora de analizar la inmediata prolongacin de estos su-
cesos, la fase protagonizada por las Juntas provinciales. Pero dato in-
teresante: las autoridades destituidas y, en general, las fuerzas vi-
vas fueron llamadas a los nuevos organ ismos de gobierno por aque-
llas clases populares que haban iniciado la revolucin, pero que ca-
recern paradjicamente, de representacin en ellos. Por lo que hoy
se sabe, la gestin de las Juntas, fundamentalmente orientada al man-
tenimiento del orden pblico y a la defensa -levas, intendencia, ar-
mamento--, discurri por pautas poco innovadoras, incluso con lla-
mativas manifestaciones de adhesin a la mentalidad tradicional~ en
este orden de cosas se inscribe el decreto de la Junta de Gerona, que

10 Barcelona engaada y desengarzada (Oficina del Diario de Valencia. 18(8).

8 pp. en 4 .... La apelacin al sentimiento religioso haba sido ya activada en la guerra
contra la Convencin, pero de forma paralela, es preciso tener en cuenta la incidencia
negativa de la intervencin extranjera sobre las condiciones de vida de la poblaci/lll:
BLANCO VALDI::S, Roberto L. Rey, Cortes y Fuerza Armada en los orgenes de la f,'spa-
;la Liberal, 1808-1823. Madrid, 1988. pp. 52-S:{ y 62. En el mismo sentido. ROIJIlA,
L. La sociedad catalana y la guerra entre Espaa y la Convencin: ,Una lucha con-
tra la Revolucin?. Trienio 1:{. 1989. Passim.
11 BLANCO VALDf:S, H. O.c. 49, con referencia a T. Skocpol; tambin las reflexio-
nes de AClJIRREZBAL.. M: Jests y COMELLAS, .T. L. a ese respecto: La compiracin de
Picornell (1795) en el contexto de la prerrevolucin liberal espaola. Revista de His-
toria Contempornea 1.1982. p. 8.
18 Manuel Morn Orti

nombraba Generalsimo de las armas a San Narciso (en Granada

se haba proclamado a la Virgen de las Angustias), con solemne en-
trega de los distintivos dentro de su sepulcro 12. La Junta de Gra-
nada se distingui, a 10 que parece, por la dureza represiva en pos-
teriores tumultos, tumultos que ocasionalmente haban culminado en
el asesinato, acaso simples ajustes de cuentas, de gente significada
por Jos favores recibidos de Godoy, o por manifestaciones extempo-
rneas de simpata a la cultura francesa. As, tras el linchamiento de
don Pedro Trujillo (esposo de Micaela Tud) el 30 de mayo, la Junta
saldra del paso agarrotando sin formalidades legales a tres negros do-
~~nic~~os -ya es significativo- bajo el pretexto de conspira-
clon .
Sin embargo, las declaraciones de corte ideolgico de las Juntas
no son homogneas, ni siquiera constantes con su propia trayectoria,
algo que ya podra esperarse en una multiplicidad de cuerpos carac-
terizados precisamente, por su numerosa composicin. La de Sevilla,
que se atribua nfulas de supremaca, hizo poner en su sello las le-
yendas de ((Religin, Patria y Rey, as como ((Fernando 1'1/ y en su
reaL nombre La Suprema Junta de Gobierno de Espaa e Indias es-
tabLecida en SeviLLa 14. Parecida ideologa inspir a la de Catalua
cuando aclar el alcance de su propia autoridad al Consejo de Cas-
tilla. El prrafo resulta sumamente aleccionador:

en medio de la inaudita y dificilsima situacin, en que se ha visto la Nacin

privada de la presencia de la sagrada persona del Monarca, e impedida de
or su voz y conocer por ella su soberana voluntad, y todo mando y gobierno,
le ha sido preciso elegir una autoridad, que exerciese las funciones de la So-
berana en su real nombre, cuya autoridad han confiado los pueblos de un
voto general a sus Juntas Supremas (oo.) solo tiene resuelto exercer la Sobe-
rana en la precisa parte que conviene para salvar a la Patria lS.

Pero con tales manifestaciones, contrasta el contenido rupturista

que iba implcito en una propuesta sobre convocatoria de Cortes de
la Junta General del Principado: La soberana reside siempre en eL
puebLo, principalmente cuando no existe la persona en quien la haya
cedido, y el consentimiento unnime de una nacin autoriza todas las

12 Correo de Gerona (6 julio 1808). p. 1. Decreto 1 julio.

n GALLEGO BlJRIN, Antonio. Granada, en la guerra de la Independencia
(1808-1814)>>. RCf,'H de Granada XII/l. 1922. p. 78.
14 GMEZ IMAZ, Manuel. Sevilla en 1808. Servicios patriticos de la Suprema Jun-
ta en 1808 (oo.). Sevilla, 1908. p. S6.
1" Gazeta Militar y Poltica del Principado de Catalua. n." 8. 1S septiembre
1808. pp. S7-S8.
La formacin de las Cortes (1808-1810) 19

funciones que quiera ejercer 16. De ah que~ en conjunto~ cabe atri-

buir a las Juntas un papel ambivalente y contradictorio 17~ pues si
de puertas adentro mantuvieron el tradicional estado de cosas~ po-
sean en ltimo extremo una significacin revolucionaria cuyos efec-
tos se haran operativos en un plazo ms largo. Dicha significacin
responde tanto a la lucha pertinaz con el leguleyo Consejo de Castilla
(y con la Junta Central), en defensa del status por ellas alcanzado
-contrario~ sin duda~ a la continuidad jurdica con el Antiguo Rgi-
men- como a una creciente afirmacin de su propia legitimidad~ ba-
sada en el principio revolucionario de la soberana de la nacin. Con
todo ello~ las Juntas contribuan en buena medida a proyectar las ten-
dencias innovadoras sobre el nuevo centro de poder~ la Junta Cen-
tral~ que entonces se estaba configurando.

2. La Junta Central y sus orientaciones ideolgicas

Con la creacin de la Junta Central el 25 de septiembre se alcan-

zaba~ siquiera en apariencia~ el grado de unidad requerido para or-
ganizar racionalmente la defensa y uniformar la accin gubernativa
en el territorio libre de enemigos. Pero simultneamente -fue el pre-
cio pagado por esa unificacin- la direccin del proceso poltico se
adentraba por cauces an ms restringidos~ alejndose as de las ba-
ses populares que haban dado el primer impulso a la revolucin.
Acaso sea exagerado calificar de golpe de Estado la instalacin
del gobierno soberano que formaron los representantes de las Juntas
Superiores~ cuando se reunieron en Aranjuez. Es cierto~ sin embargo,
que bajo diversos supuestos~ cierto nmero de Juntas haban propor-
cionado a sus enviados poderes limitados en cuanto a duracin yatri-
buciones (Sevilla y la Junta Reunida de Galicia-Len-Castilla~parti-
cularmente), adecuados ms bien para el establecimiento de un or-
ganismo delegado, o coordinador de las actividades de las provincia-
les; obviamente~ tales poderes debieron ser reformados por los comi-
tentes~ al imponerse en Aranjuez un modelo de gobierno que aspira-
ba a ejercer el poder sin restricciones. Tambin en Aragn, donde
-al parecer- se apoyaba la idea de un congreso destinado a elegir
un Consejo de Regencia en calidad de Ejecutivo, el general Palafox
se vio obligado a remitir nuevas credenciales a sus vocales: para que

1ft Proposicin sobre convocacin de Cortes (texto de FLREZ ESTRADA, A.)

Oviedo, 1:3 junio 1808. En Si no hubiera esclavos no habra tiranos. Edicin a cargo
de .Tuan Francisco Fuentes. Madrid, 1988. pp. :32-:3:3.
17 MOLlNER PRADA, Antonio. La peculiaridad de la revolucin espaola de 18(8.
Hispania. XLVH/165. 1987. p. 6:31.
20 Manuel Morn Orti

con la misma libertad que los ms de los seores diputados en la Jun-

ta Central puedan proponer, deliberar, aprobar, reponer, reformar y
hacer todo 10 que les pareciere y creyesen en su conciencia ms til
a la patria, en general, y a este reino, en particular, ms conducente
a redimir la persona de nuestro soberano Fernando VII y restable-
cerla en su trono y ms conforme a los verdaderos intereses, defensa
y felicidad de la Espaa y sus Indias U~.
Por otra parte, que la autoridad de la Central proceda genrica-
mente de las Juntas, era algo obvio para todos. Ahora bien, sus otor-
gantes la haban adquirido a su vez en virtud de un levantamiento
legtimo, sancionado incluso por las leyes de Partida, como lleg a sos-
tener Jovellanos? O como empezaba a afirmarse abiertamente, se
trataba ms bien de una soberana de nuevo cuo, conquistada por
la nacin a partir de la ruptura con el viejo orden constituido? Las
consecuencias de esta alternativa eran de mucha trascendencia, pero
como es sabido, la Central no lleg a definirse de manera especula-
tiva al discutir su reglamento, aunque promulgara habitualmente sus
decretos a ttulo interino, en nombre de Fernando VII.
La significacin unvoca de la Central como poder revolucionario
dista, por tanto, de ser ntida, mxime porque como el mismo Artola
advirti, el programa de la revolucin careca todava de un perfil
concreto. Por el contrario, es de destacar la inestable afinidad de opi-
nin entre los centrales (<<dependa del asunto y del momento, dir
F~ e d enco
. S ' ) 19 ,o
uarez
k
1 que, en conjunto,
. . destacar mas b'len
aconseja I

su carcter de escenario apto para la confrontacin entre diversas ten-

dencias, an no bien perfiladas ideolgicamente.
Tradicionalmente, las principales orientaciones en la Junta han
venido siendo asociadas a los nombres del conde de Floridablanca,
don Gaspar Melehor de Jovellanos y don Lorenzo Calvo de Rozas. A
este respecto, las precisiones avanzadas por Demetrio Ramos resul-
tan esclarecedoras en cuanto a la coherencia ideolgica de un Flori-
dablanca, preocupado por la concentracin del poder (en sus propias
manos), cara a la implantacin de un reformismo administrativo al
estilo dieciochesco 20. La cosa explica de forma convincente la pre-
ferencia del viejo conde por la Junta, frente a cualquier otra opcin
poltica de las que entonces se apuntaban -Cortes o Regencia-;

111 AHTOLA, Miguel. Los origenes de la Espaa contempornea. Madrid, 1959.

1,207.
19 SlJHEZ, Federico. fJ proceso de la convocatoria a Cortes (1808-1810). Pam-
plona, 1982. p. 42. Tambin MOHANCE, C. arto cit. p. 40, donde atribuye a la Central
una significacin doble y contradictoria.
:w HAMOS, Dernetrio. El conde de Floridablanca, presidente de la Junta Central
Suprema, y su poltica unificadora. Homenaje a Jaime Jlicens JlilJes. H, 499.
Laformacn de las Cortes (1808-1810) 21

pero este juicio, debe advertirse, no modifica sustancialmente la sig-

nificacin conservadora que le ha venido endosando la historiogra-
fa, en tanto que -es claro- su muerte en diciembre de 1808 faci-
lit el despliegue de las orientaciones reformistas. Idntico pragma-
tismo, sugiere Morange, habra guiado la actuacin del partido aris-
tocrtico. En este caso se trata de un grupo de poder naturalmente
inclinado a la Regencia -su intervencin es pieza clave segn el au-
tor, en todos los momentos crticos que atravesara el gobierno en lo
sucesivo--, pero que apoy tcticamente la formacin de la Central,
a fin de neutralizar el potencial revolucionario latente en los poderes
locales.
.Tovellanos era, por supuesto, el elemento ms preeminente con
que contaban los partidarios de las reformas. Sin embargo, hay l-
gica en la opinin que entonces forrnul() en favor de la Regencia (que
a su vez se encargara de convocar Cortes), puesto que se trataba de
la solucin ms anloga a lo previsto por la ley de Partida correspon-
diente 21. Tal opcin, ciertamente antirrevolucionaria, no choca real-
mente con una interpretacin en clave ilustrada del pensamiento del
asturiano, aunque es claro que el dato potencia ms bien una expli-
cacin, digamos de corte historicista. Desde esa perspectiva, se en-
tiende bien su insistencia en la legalidad del derecho extraordinario
de insurreccin (<<10 tiene el pueblo espaol por las leyes fundamen-
tales de su Constitucin), tesis que vertebra su Memoria en defensa
de la Junta Central, corno eslabn de la continuidad jurdica que pro-
pugn, particularmente en relacin con las mejoras de alcance
constitucional. Ahora bien, corno afirm F. Surez, si ese constitucio-
nalismo histrico demuestra ser coherente hasta al menos el mes de
mayo de 1809, resulta dudoso que las posteriores soluciones que Jo-
vellanos aport al grand affaire de Cortes -su preferencia bica-
meralista, o la misma ambigedad de la Instruccin a la Junta de Le-
gislacin- tuvieran ya mucho que ver con las viejas leyes de Espa-
a. Desde este supuesto, la evolucin doctrinal de Jovellanos hacia
frmulas parlamentarias de inspiracin britnica, probablemente
debe atribuirse a la influencia de lord Holland 22, su confidente yase-
sor oficioso durante aquellos meses de intensa planificacin poltica.
En cualquier caso, la tradicin jurdica no era, ni de lejos, una
preocupacin compartida por todos los interesados en la regenera-

21 JOVELLANOS, Gaspar Melehor de. Memoria en que se rebaten las calumnias di-
vulgadas contra los individuos de la Junta Central (... )>>. ()bra.~ pubLicadas e inditas
de D. ---o CoLeccin hecha e iLustrada por D. Cndido NocedaL. BAE 46. Madrid, 196;~.
J, 512, con referencia a la ley ;~.", tt. XV, Partida JI (si bien precisa ah la imperfecta
adee~.~cj(m, de esa, ley a I~ circu nstancia del caso)."
-- SUAREZ, F. O.c., },L proceso ( ..). pp. 146-1.)0.
22 ManueL Morn Orti

cin estruct.ural de la '1acin. El grupo de Quintana y el Semanario

Patritico 2.l -minoritario, pero especialmente influyente en el m-
bito de la opinin como portavoz del liberalismo emergente- encon-
tr apoyo dentro de la misma Junta, al menos en las personas de Cal-
vo de Rozas y el vizconde de Quintanilla, dos de los vocales. Se trata
en este caso de los representantes ms genuinos de la interpretacin
revolucionaria sobre los sucesos del ao ocho: supuesta la inexisten-
cia (o la caducidad) de la vieja Constitucin histrica espaola, la na-
cin se haba ganado, mediante la insurreccin, el derecho a pactar
nuevamente y sin limitaciones su existencia poltica y social.
En definitiva, la coincidencia, pero tambin las diferencias entre
una y otra opcin reformista se proyectaran de forma alternativa en
la historia de la Junta Suprema hasta su desenlace final. Pero que-
daba tambin en pie el hecho, inmediatamente advertido por los coe-
tneos, de que el nuevo poder soberano surga lastrado por una serie
de equvocos y reticencias -afectaban tanto a su entidad como al ori-
gen de su legitimidad- que condicionaran gravemente (yen breve
plazo) su capacidad de actuacin.

3. Hacia la convocatoria de las Cortes

Como ha advertido Hans Juretschke, la idea de Cortes constitua

entonces una aspiracin comn a las ideologas ms dispares, aun-
que con alcance muy diverso en cuanto a su contenido. A travs del
testimonio de don Pedro Cevallos, era ya tambin conocido el decre-
to de Bayona del 5 de mayo de 1808, por el que Fernando haba en-
cargado al Consejo de Castilla que se ocupara de la convocatoria. Sin
embargo, es comprensible que tras la instalacin de la Central, las cir-
cunstancias del momento -situacin militar, carencia de una praxis
precisa y aun la atraccin del poder recin adquirido- parecieran
aconsejar un aplazamiento. Fue as que cuando Jovellanos plante la
cuestin el 7 de octubre, se acord que negocio tan grave requera
mayor meditacin y examen, hasta el punto de que los centrales fue-
ron postergando indefinidamente la fecha fijada para su discusin.
Es cierto, sin embargo, que gran parte de las ideas contenidas en su

2:1 Corno observ COMEILAS, .T. L. la libertad de imprimir que de hecho disfruta-
ron los espaoles durante aquellos meses, constituye un factor difcil de encarecer en
cuanto a la difusin del ideario liberal. Las Cortes de Cdiz y la Constitucin de
1812. Revista de Estudios Polticos 126. 1962. p. 74. Sobre la valoracin que con-
servadores y liberales dieron a la cuestin. AHTOLA, Miguel. El camino de la libertad
de imprenta, 1808-1810. Homenaje a Jos Antonio Marava[[. Madrid, 1985.
1,211-219.
La formacin de Las Cortes (1808-1810) 23

dictamen fueron a parar al manifiesto de La Suprema Junta Guber-

nativa del Reyno a la Nacin Espaola (26 de octubre), papel con-
cebido a la manera de programa o declaracin de principios. No se
entiende, por tanto, que A. Drozier, muy en su lnea de sublimar pe-
gue o no pegue la figura de Quintana, atribuya al poeta la paterni-
dad intelectual y no slo literaria del manifiesto, aun cuando advier-
ta su sesgo ideolgico peculiar: La Junta opina por el momento, que
se deben restablecer y fortificar los derechos ancestrales. Quintana lo
deca ms netamente an en la primera redaccin (restablecer ""la mo-
narqua sobre, sus bases antiguas") que modifica, sin duda, por pre-
caucin (... )>> 24. Junto al objetivo patritico-militar, por tanto, la
Junta manifestaba sus propsitos legislativos, pues sabrn, sin trans-
tornar el Estado, mejorar sus instituciones, y consolidar su libertad.
Se mostraba cautelosa en cuanto a los cauces de la reforma, pero
avanzaba ya ah la idea de una consulta a los sabios (<<dedicados a
la investigacin de los principios sociales y al conocimiento y dilu-
cidacin de nuestras antiguas leyes constitutivas ), as como su par-
ticipacin en comisiones, algo ya previsto por Jovellanos en su dicta-
men, que se hara realidad varios meses despus. Pero hasta enton-
ces, todava tenan que madurar las circunstancias.
La situacin, evidentemente, se haba ya modificado para el 15
de abril de 1809, cuando Lorenzo Calvo de Rozas propuso de nuevo
la convocatoria de Cortes: mediaban las derrotas de Ciudad Real y
Medelln, el gobierno haba perdido buena parte de la confianza po-
pular y amagaban iniciativas como la de la Junta de Sevilla, que so-
licit entonces, conforme a los poderes limitados que en su momento
haba otorgado, la renovacin de sus representantes en la Central. En
este contexto, la oportunidad poltica de la convocatoria era eviden-
te, como argumento de continuidad en favor de un gobierno cuya ges-
tin comenzaba abiertamente a cuestionarse. Pero lo que merece des-
tacarse, en todo caso, es que la mocin de Calvo -redactada proba-
blemente por Manuel Jos Quintana- se justificaba por la necesidad

24 DtROZIER, Albert. ManueL Jos Quintana'y el nacimiento deL liberaLismo en Es-

paa. Madrid, 1978. p. ;~84. Sin embargo, hasta enero de 1809, Quintana no colabo-
r sino de manera extraoficial con la Central. Fue entonces nombrado oficial mayor
de la Secretara general de la Junta, cargo que -sin minusvalorar su decisiva proyec-
cin sobre todo este proceso-- en absoluto justifica afirmaciones como pronto ser el
secretario todopoderoso de este organismo poltico (ivi. p. ;~8;~). El error todava fre-
cuente en la moderna historiografa, de calificar a Quintana corno secretario general
--en realidad lo fueron M. de Caray y P. Ribero-- procede, segn seal A. Martnez
de Vclasco (o.c. p. 207) de una lectura equvoca de TORENO. Historia deL Levanta-
miento, Guerra'y RevoLucin de f-,'spaa, por eL A':rcmo. Sr. Conde de... , precedida de
La biografa deL autor escrita por eL Excmo. Sr. D. LeopoLdo A ugusto de Cueto. BAE 64.
Madrid, 1953. p. 135.
24 Manuel Morn Orti

de otorgar la sancin nacional a una nueva Constitucin (que pro-

pondra la Junta con el auxilio de las correspondientes comisiones for-
madas por sabios, etc.), garante de las reformas exigidas por el es-
tado de degradacin a que haba llegado el pas. Su fundamento re-
volucionario estaba claro, as como el giro ideolgico que supona res-
pecto a la posicin, quiz an ambigua, oficialmente sustentada por
la Junta.
Lo que a continuacin sucedi, el proceso de reconversin que su-
fri la iniciativa de Calvo hasta el decreto de 22 de mayo, ha sido
analizado de manera minuciosa por Federico Surez: en resumen,
aprobada la mocin en la Junta y sus secciones, se encarg a Quin-
tana la redaccin del decreto de convocatoria, as como del manifies-
to que deba acompaarlo. Pero, simplemente, la inspiracin de ese
papel, ms bien frondoso en referencias al despotismo secular y co-
sas semejantes ( Sepan que no queris depender en adelante de la vo-
luntad incierta o del temperamente alterable de un hombre solo; que
no queris seguir siempre siendo juguetes de una corte sin justicia,
de un insolente privado o de una hembra caprichosa)' no satisfizo
a la mayora de los centrales. Sus dictmenes -particularmente el
del baylo don Antonio Valds y el del propio Jovellanos- contribu-
yeron a desvirtuarlo de forma sustancial, al reorientar tanto la cues-
tin de Cortes como el diseo de las futuras reformas desde el su-
puesto de un ordenamiento constitucional an vigente, de raigambre
nacional. El decreto de 22 de mayo en suma, hurtaba la iniciativa po-
ltica a la tendencia liberal. Su decepcin, bien expresada en la acti-
tud de los redactores del Semanario patritico 2;"), reforz el malestar
causado por el tono dilatorio del decreto (no se precisaba la fecha
para la convocatoria), malogrndose en parte el beneficio propagan-
dstico que persegua la Junta Central. Las consecuencias se haran
sentir muy pocos meses despus.

4. La Comisin de Cortes y el proyecto de Constitucin

Conforme a la filosofa del proyecto asumido, el decreto de 22 de

mayo mencionaba ya los instrumentos arbitrados para desarrollar
esos contenidos. En primer lugar, la consulta a la opinin pblica se
concret en la circular de 24 de junio sobre celebracin de Cortes, re-
formas y mejoras en todos los ramos de la Administracin. Aunque
se haba prometido or a los sabios y personas ilustradas, de hecho

,'!.S !,URETSCIIKE.. llans. /lida, obra.y pensamiento de Alberto Lta. Madrid, 1951.
pp. ,)0-.)2.
La formacin de las Cortes (1808-1810) 25

la circular fue cursada a un grupo limitado de personajes e institu-

ciones -algunas Juntas superiores, audiencias y chancilleras, obis-
pos, cabildos, ayuntamientos, universidades y otras autoridades 10-
cales-, como corresponda al modelo de consultas caracterstico del
Antiguo Rgimen. Todo esto recortaba notablemente el alcance, un
poco a la manera de los cahiers de dolances 26 que haba pretendi-
do la orientacin liberal (mocin Calvo-Quintana). Pero si es difcil
hablar, por tanto, de una autntica consulta al pas, esas respues-
tas constituyen sin lugar a dudas una buena muestra de la opinin
sostenida, al menos, por los estratos ms cualificados de la poblacin.
Hubo de todo en los informes, aunque es claro que reflejan una as-
piracin reformista mayoritaria; como ha explicado Miguel Artola,
la privanza de Godoy, por razones de muy diversa ndole, es causa
eficiente de un estado de opinin muy generalizado, que habremos
de caracterizar como un cansancio del rgimen monrquico absolu-
tista, sentimiento unnime que reflejan los textos de todas las proce-
dencias (... )>>; y a 10 que parece, se debe destacar la insuficiencia y
pobreza de 10 que puede identificarse con un pensamiento tradicio-
nalista respecto a la convocatoria de las Cortes 27. Todo ello es de
importancia primordial para comprender el rumbo que tomara el
proceso revolucionario, pero lo que ahora interesa recordar es que en
contra de la mecnica prevista, el uso que se hizo del material rela-
tivo a leyes fundamentales y celebracin de Cortes, fue mnimo. Lue-
go volveremos sobre ello.
A fin de coordinar los trabajos preparatorios de la convocatoria,
la Central cre una Comisin de Cortes en la que se integraron el ar-
zobispo de Laodicea (presidente), don Francisco Javier Caro, don
Francisco Castanedo, don Rodrigo Riquelme y el propio Jovellanos.
Para desempear su encargo, la comisin se sirvi a su vez de siete
Juntas auxiliares donde fueron acogidos buenos y sabios coopera-
dores, en expresin de Jovellanos; gente distinguida que, en algunos
casos, desempe actuaciones de mucho relieve en el posterior de-

2b SUREZ, Federico. La etapa preconstitueional de Cdiz. Razn e.~paola :34.

1989. pp. 173-188, donde traza el paralelismo entre la consulta de Brienne (1788) y
el proyecto contenido en la mocin Calvo-Quintana; sobre la filiacin revolucionaria
de Calvo, CONZALVO MOlJRELO, Ram()n. Calvo de Hozas. La gestacin de las Cortes
de Cdiz. Aportes 5. 1987. pp. 52-68.
27 ARTOLA, Miguel. o.c. Los orgene.~ (...). pp. 288 Y :3:32. LA PAHRA L()PEz, Emi-
lio. La opinin nacional sobre reformas edesisticas ante la convocatoria de Cortes
(La "Consulta al pas" de 18(9)>>. BRAH. CLXXXTIII. 1984. p. 229: siguiendo esa
pauta, considera los informes 'un verdadero pronunciamiento de la opinin pblica.;
pero su afirma(:in debe ser considerada en relacin con el mbito edesistico por l
estudiado. Por lo dems, carecemos de un estudio sistemtico sobre el alcance ideol-
gico de ese material en su totalidad.
26 Manuel Morn Orti

sarrollo de los acontecimientos polticos. La tradicional confusin his-

toriogrfica sobre el nmero y denominacin de las juntas ha sido des-
pejada por F. Surez, al trazar la trayectoria de las de Ordenacin y
redaccin, Medios y recursos extraordinarios, Legislacin (no Cons-
titucin y legislacin ni Real Hacienda y legislacin), llacenda
real, Instruccin pblica, AJaterias eclesisticas y Ceremonial de
Cortes.
En conjunto, puede afirmarse que el artfice principal de la acti-
vidad desplegada por la Comisin fue Jovellanos, y que ste logr con-
trolar las decisiones finales elevadas a la Central, aunque no sin di-
ficultades y algn que otro revs: en primer lugar, porque Rodrigo
Riquelme -el regente de la chancillera de Granada- y Francisco
Javier Caro -catedrtico en Salamanca- sostenan de manera ha-
bitual actitudes discrepantes en el seno de la Comisin, actitudes cuya
significacin real no ha sido ilustrada todava de manera convincen-
te; de hecho, la opinin peyorativa que esbozaron Holland, Jovella-
nos y Quintana sobre estos personajes encuentra una interpretacin
diferente en la moderna historiografa, ms sensible al alcance, ten-
dencialmente revolucionario, de su argumentacin. En cualquier
caso, esas dificultades cesaron a raz de la reestructuracin de la Jun-
ta Central (noviembre de 1809), cuando ambos fueron elegidos para
la Comisin ejecutiva: los revolucionarios perdan en el primero su
ms autorizado representante, y Jovellanos se deshaca de su ms
terrible rival 28. En efecto, Mayns y Garay, sus sustitutos en la Co-
misin de Cortes, demostraron ser mucho ms afines a la orientacin
impuesta por el asturiano. Pero existe otro factor que debe ser tenido
en cuenta: al decidirse Jovellanos por la presidencia de la junta de
Instruccin pblica, qued desplazado de aquellas que realmente in-
tervenan en las propuestas de largo alcance poltico, como eran las
de Ceremonial (que presidi Antonio de Capmany) y Legislacin (Ri-
quelme). La labor de esta ltima se traducira, aunque en fase pos-
terior y de forma realmente imprevisible, en una importante contri-
bucin al triunfo de la orientacin revolucionaria 29. Por ello, vale la
pena detenerse siquiera de manera somera, en el anlisis de su
actividad.

28 ARTOLA, Miguel. o.c. Los orgenes (o ..). po 279

0

2')Mara Cristina Diz-Lois puso de manifiesto la eonexin existente entre la Jun-

ta de Legislaein y la posterior Comisin de Constitucin (creada a fines de 1810 por
las Cortes de Cdiz), a travs de la persona y los trabajos -fundamentales- de don
Antonio Ranz Romanillos: Seminario de Historia Moderna. Acla.~ de la Comisin de
Con.~tilucin (1811-1813). Estudio preliminar por M." Cristina Diz-Lois. Madrid,
1976.
Laformacn de las Cortes (1808-1810) 27

El encargo de redactar la Instruccin que deba guiar la tarea de

la junta de Legislacin recay, cmo no, en el propio Jovellanos. Se-
gn ha advertido M. Artola ,H>, rasgos como la preocupacin por la
unidad constitucional, la uniformidad de cdigos y la igualdad ante
la ley -con la correspondiente supresin de los fueros privi1egiados-
reflejan el racionalismo inherente al pensamiento de su autor; sin em-
bargo, slo con mucha manga ancha puede sugerirse, como hizo Ar-
gelles en su propia apologa, que la Junta fuera comisionada para
formar un proyecto de nueva Constitucin. Por el contrario, le com-
peta meditar las mejoras que pueda recibir nuestra legislacin, as
en las leyes fundamentales como en las positivas del reino y propo-
ner los medios de asegurar su observancia. El sentido del documen-
to es claro, al subrayar el fin restaurador de la tarea (<<Reunidas y
ordenadas las leyes fundamentales del reino la Junta examinar los
medios de asegurar su observancia) sobre la facultad de innovar; en
realidad, si la Instruccin ofreca ensanche al talento creativo de la
Junta en cuanto a la legislacin comn, ste deba limitarse, en el m-
bito constitucional, a proponer nuevas formulaciones y, en su caso,
exponer la necesidad de alguna que otra ley: Pero en una y otra ope-
racin observar la Junta dos mximas muy importantes: una, que
las leyes que propusiere sean conformes al espritu de las ya estable-
cidas, y otra, que sean pocas y claras para que su observancia sea
ms segura.
Aunque se juzg de escasa utilidad, la Junta dispuso de las me-
morias y extractos -respuestas a la consulta del 24 de junio- que
iba suministrando la junta de Ordenacin. Ese material se fue leyen-
do durante las primeras sesiones (en el mes de octubre), segn lo per-
mita la asistencia de sus miembros: de Riquelme se sabe que nica-
mente compareci a tres de las cinco sesiones celebradas antes de su
paso a la Seccin Ejecutiva; Antonio Porcel -incorporado a finales
de noviembre-, asisti a una, y solamente el secretario, ArgeHes,
de quien no consta que tuviera a su cargo otras comisiones, se hall
presente en todas las reuniones de la Junta ;{1. Quiz por dificultades
de ese estilo, el 29 de octubre se acord delegar en don Antonio Ranz
Romanillos (que paradjicamente se haba ya distinguido por su co-
laboracin en la Constitucin de Bayona) el trabajo de recopilar las
leyes fundamentales de la monarqua espaola esparcidas por los di-
versos cdigos de su jurisprudencia. De ah arranca el rumbo inde-

;\0 RTOLA, Miguel. El pensamiento poltico de Jovellanos, se~n la instruccin

indi;}f a I~ ~Jun~a de R:al Hacienda y Le,g~"llacin". Archiv,!"!. n. 1.962. p.211.
SUAREZ, f, O.c. f.,[ proceso (. ..). pp. 2.)7-260. Su exposlclOn se sIgue en estas
lneas de manera IlIUY directa, as como el estudio de M," Cristina Diz-Lois, antes
mencionado.
28 Manuel Morn Orti

pendiente que tom el trabajo de la Junta~ puesto que en lo funda-

mental~ la respuesta de Ranz (5 de noviembre) consisti en un elenco
de puntos que a su juicio haba que decidir en calidad de bases de
la constitucin monrquica que debe proponerse en virtud de 10 pre-
venido en la Instruccin comunicada por la Comisin de Cortes (sic).
Tomando ese papel como pauta~ y partiendo de la necesidad de
establecer la divisin de los poderes Legislativo~ Ejecutivo y Judicial~
las restantes sesiones se dedicaron -sin contradiccin conocida de
ninguno de los miembros de la Junta- a despejar la problemtica
planteada por Ranz. As, en un principio acord convocar Cortes es-
tamentales (asunto que ya haba aprobado la Central~ como compe-
tencia propia de la Comisin)~ pero a la vista de los inconvenientes
tcnicos que esta frmula ofreca~ se adopt das despus la propues-
ta de Argelles~ considerar como nica base de representacin la po-
blacin del reino. Las decisiones que la Junta fue tomando hasta su
disolucin -enero de 1810- no dejan lugar a dudas sobre el sesgo
revolucionario de la orientacin emprendida: rasgos como la reunin
automtica de las Cortes~ diputacin permanente~ iniciativa legisla-
tiva y veto real suspensivo~ configuraban a la representacin nacio-
nal en la lnea de una moderna asamblea parlamentaria. La Junta es-
tudi tambin el mecanismo para posibles reformas de la futura Cons-
titucin~ as como las atribuciones del Poder Ejecutivo; se ocupaba
del arreglo del Poder Judicial (abolicin del tormento y creacin de
un tribunal de agravios fueron los acuerdos tomados)~ cuando la eva-
cuacin de Sevilla y el fin de la propia Central interrumpi su
actividad.
Sin duda~ hay algo de irreal en el camino seguido por la Junta de
Legislacin: labor realizada de puertas adentro~ al margen y aun en
contra de las directrices trazadas por la Comisin de Cortes~ se dira
destinada a carecer de repercusin. y~ sin embargo~ nuevos quiebros
en el curso de los acontecimientos dieron validez a su proyecto poco
ms de un ao despus.

5. Crisis y testamento de la Junta Central

Como los hechos se encargaron de demostrar a lo largo del vera-

no de 1809~ el decreto de 22 de mayo result ser un paliativo insu-
ficiente para los problemas que vena arrastrando la Junta Central.
Su eficacia gubernativa -bastante en entredicho por el pobre saldo
militar~ especialmente tras la retirada del gobierno a Sevil1a- junto
a la indefinicin sobre los mrgenes de su autoridad~ era un blanco
especialmente sensible a la crtica de los dems poderes fcticos: en
Laformacn de [as Cortes (1808-1810) 29

primer lugar, de las Juntas provinciales, cuya actuacin ambivalente

en este contexto resulta acorde con la caracterizacin global que de
ellas ha esbozado A. Moliner Prada. Pero el habitual obstruccionis-
mo de las Juntas ante las pretensiones de supremaca de la Central
-rechazo del limitativo reglamento de 1 de enero, por ejemplo- asu-
mi, no raramente, la forma de una defensa del nuevo estado de co-
sas frente a la intervencin de terceros: concretamente la del Consejo
Reunido (establecido por decreto de 25 de junio con los ministros dis-
persos de los antiguos consejos), cuando ste se manifest en trmi-
nos realmente desestabilizadores sobre la legitimidad jurdica de la
Central. A su vez, se ha querido ver en el partido aristocrtico -sea
ello 10 que fuere- un grupo de presin orientado a extinguir el pro-
ceso reformista, mediante el traspaso del poder a la casta nobiliaria.
Pero si su extensin real, as como la finalidad ltima del partido
an resultan nebulosas, parece incuestionable la conexin existente
entre determinadas iniciativas subversivas, que iban ms all del
mero mbito de la opinin. En este contexto hay que situar la con-
jura de Granada, protagonizada por el conde de Montijo (abril de
1809), sus gestiones posteriores ante Wellesley como comisionado de
la Junta de Extremadura (pero sin contar para nada con la Central),
o la conspiracin de Sevilla, que, al decir de Toreno, aspiraba a crear
una regencia, reponiendo al Consejo Real en la plenitud de su poder
antiguo, y con los ensanches que l codiciaba; en este caso la cosa
se desbarat por las indiscreciones del presidente del Consejo -In-
fantado- al embajador ingls, quien previno, a su vez, a la Cen-
tral :32.
Este era el ambiente cuando la crisis se desencaden en el seno
de la Central, a primeros de agosto, al confluir una serie de iniciati-
vas coincidentes en la peticin de una remodelacin del sistema de
gobierno. El baylo Valds renov entonces la cuestin de la sustitu-
cin de los vocales, solucin que apuntaba a reforzar el principio de
autoridad, satisfaciendo la principal reivindicacin de las Juntas pro-
vinciales. En lnea diametralmente opuesta, don Francisco Palafox
present, a su vez, un duro alegato contra la gestin de la Central (se
conoca ya la derrota de Almonacid), para terminar solicitando la

:\2 TORENO. O.c. p. 227. Establece tambin la relacin entre el duque del Infan-
tado y alguno de estos aristcratas, don Francisco de Palafox y el conde del Montijo,
arrastrado el segundo de su ndole inquieta y desasosegada (ivi. p. 199); sin embar-
go, C. Morange ha rectificado esa imagen de Montijo, trazando una trayectoria cohe-
rente de su actividad en esta poca: vid. su artculo ya citado, as como El Conde del
Montijo durante la guerra de la Independencia. Apuntes para su biografa. Trienio 2.
198;~. pp. 1-40; acaso la hiptesis global, el perfil coetneo del partido, est nece-
sitada de una bas(' informativa ms amplia.
 Manuel Morn Orti

eleccin de una regencia con arreglo a las leyes de Espaa. Come-

ti la imprudencia de sugerir el nombre de su pariente el cardenal
Borbn, lo que en su momento dio lugar a algn comentario mali-
cioso de don Lorenzo Calvo, su compaero de diputacin por Ara-
gn. No parece casualidad que el Consejo Reunido representara po-
cos das despus (26 de agosto) en el mismo sentido. Como en el Ma-
nifiesto del de Castilla del ao anterior, la pretensin de Regencia es-
taba montada sobre un aparato jurdico muy al gusto de los jovella-
nistas :~:\ la vigencia de las leyes de Partida. Sin embargo, fue evi-
dente para todos que la consulta del Consejo rebosaba oportunismo,
ya que aprovechaba para hacer su propia apologa -bastante impo-
ltica- al tiempo que peda la extincin de las Juntas provinciales,
origen de la ilegalidad jurdica y, en definitiva, nocivas a la nacin.
Es fcil detectar una mutua interaccin entre los diversos plan-
teamientos que incidieron en el desarrollo de la crisis. Para empezar,
la filtracin de la consulta del Consejo aboc dialcticamente a las
Juntas -algunas, por lo menos- a una justificacin que pasaba tan-
to por la descalificacin del Consejo (su debilidad ante Murat y todo
lo dems) como por la asuncin doctrinal de una ruptura histrica
con la vieja estructura de la monarqua espaola. F. Surez seala la
madurez de algunas formulaciones, entre las que quiz destaca la ex-
posicin de la Junta de Valencia de 15 de septiembre: El pueblo se
ha conquistado a s mismo, nada debe a las autoridades antiguas, y
tiene accin para pedir que se constituyan bajo la forma ms confor-
me a su misma libertad y a sus derechos. La legitimidad revolucio-
naria de las Juntas quedaba as sancionada, a pesar del tono conser-
vador que caracteriz habitualmente su gestin, o de la presencia de
obispos, generales, magistrados y otras dignidades en que abundaba
su composicin. Pero dato significativo, tambin se sumaron a la opi-
nin ya generalizada, sobre la necesidad de concentrar el gobierno
en pocas manos.
Sin embargo, la resolucin del expediente sobre regencia estaba
destinada a sufrir un trmite conflictivo en la Central. Aun despus
de desecharse en la votacin del 7 de septiembre, el marqus de la
Romana y nuevamente Palafox, volvieron a la carga a mediados de

:J::l En la Memoria -documento justificativo al fin y al cabo--, Jovellanos se ex-

presa en trminos negativos sobre esta maniobra, lo que no cuadra bien con la postura
favorable que realmente sustent en esas fechas: SlJREZ, F. O.c. El proceso (...).
pp. 295-296; con la evolucin de la crisis el hombre deriv hacia una va media, la
Comisin ejecutiva que desde el 1 de noviembre se ocup en exdusiva de los negocios
de gobierno; la identificacin entre enemigos de la convocatoria de Cortes y partida-
rios de la regencia estaba dara para TORENO (o.c. p. 229), quien atribuye a Calvo de
Rozas un papel determinante en el cambio de actitud de Jovellanos y sus amigos.
Laformacin de las Cortes (1808-1810) 31

octubre. Si la exposicin del primero (que ola al aceite y contuber-

nio de Frere, dira un Jovellanos ya muy enemistado con el mar-
qus) no logr entonces convencer a la mayora de los vocales, vali
en cambio a su autor un puesto en la Ejecutiva, frmula intermedia
que termin prevaleciendo como solucin al problema de gobierno.
En realidad, la formacin de la Comisin ejecutiva era lgica, al le-
gitimar la continuidad de la Central y las Juntas provinciales, a la
vez que correga las deficiencias advertidas en el mecanismo guber-
nativo. Pero, en cualquier caso, lo que conviene destacar aqu es el
papel desempeado por el negocio de la convocatoria de Cortes en la
salida de la crisis, puesto que fue este el gran argumento utilizado
para rechazar tanto las peticiones de Regencia, como la movilidad de
los centrales que haba solicitado Valds (se vot el 16 de septiem-
bre). La consecuencia obligada era, por tanto, un nuevo impulso al
programa reformista, lo que dio sentido al famoso decreto de 28 de
octubre, en el que se anunciaba la convocatoria de las Cortes para el
1 de enero, y su reunin para marzo de 1810.
Naturalmente, el nuevo compromiso asumido por la Central obli-
g a la Comisin de Cortes a una carrera contra el tiempo, para po-
ner a punto la praxis de que carecan, con fijeza, las antiguas Cortes
espaolas. En este orden de cosas se sita la cuestin previamente
acordada (con la oposicin de Riquelme y Caro), sobre convocar a
los tres estamentos tradicionales; sin embargo, faltaban an por re-
solver otros aspectos de importancia capital, como el nmero de c-
maras y de diputados, o el sistema electoral para el brazo popular.
Sobre lo primero, la comisin propuso el modelo bicameral (18 de di-
ciembre), pero para ello hubo de desentenderse de la recomendacin
de la Junta de Ceremonial y combatir el dictamen -sorprendente-
del Consejo, en favor de la reunin de los estamentos en una sola c-
mara; algo que acaso da idea del alcance puramente orientativo, que
la mayora de los responsables de la convocatoria pareca conceder a
los usos tradicionales sobre Cortes. A este respecto, los autores que
se han ocupado del asunto con ms detenimiento, atribuyen un valor
paradigmtico al voto de don Antonio Capmany, erudito realmente
poco sospechoso de propugnar una ruptura histrica: Se debe su-
poner que todas las innovaciones y reformas que se propongan y ven-
tilen en las Cortes habrn de recaer en su mayor parte sobre clero y
nobleza porque, en cualquiera de ellas, el pueblo slo va a ganar y
no a perder. No se puede dar un paso en la nueva Constitucin que
no sea pisando derechos y privilegios de aquellas dos clases, y tam-
bin prerrogativas de la dignidad real. En la Central, no obstante,
se vot en primera instancia la cmara nica, bien que el acuerdo
complementario de dejar a las Cortes esa decisin para lo sucesivo,
 Manuel Morn Orti

dio pie a que la Comisin, quiz alarmada, expusiera los perjuicios

de que la asamblea tuviera competencias de orden constituyente.
Convencidos los vocales por estas razones, una nueva votacin zanj
la cuestin en favor de las dos cmaras el 20 de enero de 1810.
Mucho menos ardua fue la innovadora resolucin de representar
-mediante suplentes- a los reinos americanos y las provincias pe-
ninsulares ocupadas o, incluso, el procedimiento a seguir en la con-
vocatoria del estado llano. La representacin popular,..ms bien abi-
garrada, reunira diputados nombrados por las ciudades con voto en
Cortes (se tom como referencia las de 1789), pero tambin por las
Juntas Superiores provinciales. Sin embargo, el rasgo a destacar, de
autntico alcance revolucionario segn se ha sealado, consisti en
sancionar la concurrencia de una mayora de 208 diputados (<<una
mezcla de el~ccin indirecta en quinto grado y de sorteo, define
P. Chvarri) .H elegida con base proporcional a la poblacin de la na-
cin. Con todo esto fue posible despachar el 1 de enero, como estaba
previsto, la convocatoria e instrucciones electorales para el estado lla-
no. Por el contrario, la carencia de una relacin completa de Gran-
des y prelados, impidi que pudiera efectuarse entonces elllamamien-
toindividual a aquellos privilegiados a quienes se concedi el dere-
cho de asistir a la asamblea. Tal omisin, como es sabido, tuvo im-
portantes consecuencias cuando nuevos incidentes complicaron los
planes de la Junta Central.
y es que con la entrada de los franceses en Andaluca, el motn
de Sevilla (24 enero 1810) y la persecucin de alguno de sus miem-
bros, la desprestigiada Central se vio al fin en la necesidad -ya en
Cdiz- de desprenderse del mando. Pero antes de llegar a ese ex-
tremo, cuid de salvar del fracaso la parte ms positiva de la labor
desarrollada durante el ao anterior. Fue as como a la vez que nom-
braba el Consejo de Regencia que deba sucederle, la Junta recogi
en un ltimo decreto, firmado por 21 de sus vocales, los acuerdos to-
mados cara a la celebracin de las Cortes: en suma, se configuraba
una asamblea estamental, que deliberara en dos cmaras y contara
con una representacin supletoria para Amrica y la parte de la pe-
nnsula dominada por los franceses; gozara de capacidad legislativa
(se especificaba la finalidad blica y reformista de la convocatoria),
pero bajo el control de la Regencia, que presidira las sesiones y po-
dra disolverla en un trmino no inferior a seis meses. Una diputa-
cin de Cortes -continuadora de la Comisin- quedara a cargo de
todas las cuestiones pendientes hasta la fecha de la instalacin. Como

:H ClIA VAHHI SIDEHA, Pilar. La.~ elecciones de diputados a las Corte.~ Generales y
f-'xtraordinarias (1810-1818). Madrid, 1988. p. 10.
Laformacn de las Cortes (1808-1810)

ha afirmado Jos Luis Comenas~ el decreto de 29 de enero es un re-

curso hbrido~ en que se intenta salvar las formas fundamentales del
Antiguo Rgimen~ simultanendolas con una serie de concesiones~ no
menos fundamentales~ a los innovadores ;{;). Se esperaba as acaso~
garantizar el desarrollo de las futuras reformas por cauces moderados.

6. La instalacin de un Congreso Soberano

Contra lo que en principio poda suponerse~ durante los meses

que antecedieron a la reunin de las Cortes la orientacin liberal con-
sigui situarse nuevamente en la vanguardia del proceso reformista~
posicin que le permitira imponer sus criterios en las fases sucesi-
vas. Factor fundamental de este quiebro fue la prdida -incompren-
sible a primera vista- del decreto de 29 de enero~ cuya existencia
permaneci desconocida al gran pblico hasta el mes de septiembre~
cuando .J. Blanco-White public en Londres una copia, recibida se-
gn dijo, por mano de uno de sus ms respetables amigos. No sin
lgica, las sospechas recayeron entonces sobre Quintana, quien en su
papel de oficial mayor de la Secretara General (hasta su disolucin
a finales de febrero), tena competencias sobre la documentacin de
la Junta. Tal versin ha sido modernamente discutida por A. Dro-
zier, que con tal de exculpar a su biografiado, no tiene inconveniente
en arrojar lodo sobre Jovellanos, Garay y el arzobispo de Laodicea:
El enigmtico papel haba desaparecido ya entre los repliegues de
su sotana o bajo los faldones de la levita de su buen amigo Garay.
En cualquier caso, no se abri una investigacin -poco til a esas
alturas- de manera que este sucio asunto, realmente determinan-
te para una interpretacin correcta de las tendencias actuantes, no
ha sido an hoy aclarado de forma satisfactoria ;{().
De ah que la actuacin del gobierno sobre el tema capital de la
convocatoria, ha sido diversamente interpretada por la historiogra-
fa. Toreno~ Quintana y Argelles -gente directamente implicada en
estos sucesos- forjaron la versin tan repetida de una regencia
opuesta a la reunin de Cortes, que se resiste a llamarlas y que luego
procura omitir todo aquello que pudiese darlas una configuracin
precisa, con objeto de que la reunin de diputados no consiguiese eri-

:l5COMELLAS, .los Luis. arlo cil., pp. 75-76.

:16 D~:ROZIER, Albert. o.c. p.
578, especialmente: SUREZ, F. o.c. f,'[ proceso (...).
pp. 427 -4;~8, sin llegar tampoco a una conclusin definitiva; quiz sea posible esperar
mayor luz sobre el problema a travs de una fuente importante, la recientemente anun-
ciada por ALONSO, Nuria. Noticia del archivo de Martn de Caray. Trienio 14. 1989.
pp. 6;~-82.
 Manuel Morn Orti

girse en un organismo de gobierno :n. Pero todo tiende a ser puesto

en duda por la crtica moderna; quien como Artola, que acepta to-
dava una oposicin puramente terica, o como Federico Surez,
que advierte las dificultades del momento -el descalabro militar en
Andaluca y el problema financiero- apuntan ms bien a perfilar la
gestin de la Regencia en funcin de dos rasgos caractersticos: la fal-
ta de un criterio fijo sobre el tema -que la abocara a soluciones di-
latorias- y una acusada tendencia a contemporizar con las presio-
nes externas. Evidentemente, stas procedan de la opinin pblica
-la de los emigrados y los diputados de las Juntas Superiores-, pero
principalmente de la Junta de Cdiz, que respaldaba sus argumentos
con la autoridad de quien controlaba las finanzas del Gobierno.
De ah que si se excluye la publicacin del Manifiesto a los Espa-
oles Americanos (en realidad destinado a prevenir tendencias eman-
cipadoras, aunque el tono no fuera muy adecuado) y algn que otro
papel, en los primeros cinco meses los regentes no mostraron mucha
diligencia en el cumplimiento del encargo que tenan confiado. Por
el contrario, desde finales de mayo sus reuniones reflejan ya preocu-
pacin por indagar el estado en que quedaron las cosas al cesar la
Central, preocupacin que condujo a convocar a don Martn de Ga-
ray para informar sobre esos particulares. Este, el antiguo secretario
general, expuso en la noche del 14 de junio que en la Junta:

al fin haban convenido unnimemente, y resuelto con la debida solemni-

dad, que las Cortes se convocasen y celebrasen por Estamentos, llamando
con la debida distincin el Brazo Eclesistico, el de la nobleza y el del Estado
general. Pero que con la premura en que los sucesos desgraciados pusieron
entonces al Gobierno, cometi el error de expedir separadamente la convo-
catoria del Estado general, y hacerlo con alguna anticipacin a la de los de-
ms Brazos, por parecerle que su ejecucin exiga ms tiempo, y que despus
las circunstancias no le permitieron expedir las otras convocatorias, con lo
cual el pblico ha quedado imbuido en que las Cortes deben celebrarse con-
curriendo a ellas promiscuamente los individuos de todos Estados, sin la dis-
tincin de Brazos o Estamentos, autorizado por las antiguas leyes y cos-
tumbres :~S. . . .

Aunque no se menciona expresamente en el Diario de operacio-

nes, hay que suponer que los regentes quedaron desde entonces en-
terados de la existencia del famoso decreto de 29 de enero. En cual-

:17 ARTOLA, Miguel. o.c. Los orgenes (... j. p. ;~87.

:lll Diario de las Operaciones de la Regencia de.sde 29 de enero de 1810 hasta
28 de octubre del mismo ao, por D. Francisco Saavedra. QlJADRADO, F. Elogio ht-
rico del K'rcelentisimo Seor Don Antonio de Escao (.. .j. Madrid, 18S2. pp. :~21-:~22.
La formacin de la,<; Cortes (1808-1810)

quier caso~ esa informacin dio lugar a un examen de los papeles de

la Central~ entonces desperdigados en manos de don Manuel Abella
(destinado a Londres), don Pedro de Alcocer y la Secretara de Gra-
cia y Justicia (depositados por Quintana), sin contar los que haban
quedado en Sevilla. A pesar de las dificultades fue posible localizar
los acuerdos sobre estamentos (27-VI-9), convocatoria a los privile-
giados y reunin en dos cmaras (20-1-10); sin embargo~ el traspa-
pelado decreto original de 29 de enero -el nico documento con fuer-
za legal- slo aparecera en el archivo de Gracia y Justicia a finales
de octubre~ cuando las circunstancias hacan ya inviable su apli-
cacin.
Es en este punto cuando la orientacin liberal inicia toda una
campaa de presin ante el gobierno. El conde de Toreno y don Gui-
llermo Hualde, comisionados por las Juntas Superiores~ se entrevis-
taron con los regentes el 17 de junio (y nuevamente~ una semana des-
pus); al da siguiente eran diputados de la Junta de Cdiz los que
representaban en el mismo sentido~ a saber, que se apresurase cuan-
to fuese posible la celebracin de las Cortes, y que nada se aadiese
a la convocatoria promulgada en 1 de enero de este ao. Como con-
secuencia de estas gestiones~ la Regencia acord dos medidas tan con-
trapuestas como eran activar las elecciones que se deban realizar con-
forme a la Instruccin -para satisfacer los deseos del pblico,
dijo-- al tiempo que enviaba todo el expediente al Consejo Reunido.
Con ello~ se condenaba a rehacer el camino recorrido por la Central
en este asunto~ si bien el tono de improvisacin y las vacilaciones que
al parecer presidan todas sus determinaciones~podan ya augurar un
desenlace diverso.
Si los regentes esperaban un dictamen favorable a los estamentos
-como sugiere Artola- debieron quedar muy decepcionados con los
que emitieron el Consejo Reunido yel de Estado~ a quien se consult
a continuacin (3 de agosto). En definitiva~ se confirmaba 10 ya sa-
bido por Garay acerca de los acuerdos de la Central~ pero a esas al-
turas todo reflejaba un estado de nimo en favor de la representa-
cin nica en Cortes; conclusin en la que pareca haber influido~ de
manera decisiva~ una conciencia generalizada sobre el origen popu-
lar y nacional de la revolucin. F. Surez expone a este respecto el
argumento alegado por don Nicols Sierra (<<no muy jurdico~ pero
muy expresivo~ sobre todo en boca de un ministro de Gracia y Justi-
cia y fiscal del Consejo de Castilla ):

hizo ver energicamente que la revolucin ha sido del pueblo y ste tiene su
mrito en nuestra causa; que la opinin que se ha hecho nacer en l por las
proclamas del gobierno es de que es soberano; que las Castillas destruyeron
36 Manuel Morn Orti

las Constituciones libres de Aragn y Navarra, que lloran aquellos naturales,

y que sera muy impoltico citar ahora los brazos, que han tenido la menor
parte de estos hechos :N.

La Regencia, al fin, acord la reunin sin estamentos, pero -cosa

tpica- hasta cuatro das antes de la apertura de las Cortes no se de-
cidi a publicar el decreto correspondiente. Antes, sin embargo, hubo
de ocuparse, de forma un tanto precipitada (y, a menudo, contradic-
toria) de las restantes cuestiones requeridas por la convocatoria, por
ejemplo, el nombramiento de suplentes para las provincias invadidas
y la representacin de los territorios americanos, punto (merece re-
cordarse) en el que los liberales peninsulares no mostraron inters
por el criterio proporcional 40. Si en agosto se haba concedido la ve-
rificacin de poderes a la Cmara de Castilla, las exigencias de la
opinin hicieron variar de idea a la Regencia, que el 16 de sep-
tiembre cedi esa atribucin a una comisin de diputados electos, en-
tre los de ms nota 41. En realidad, todas las disposiciones de ltima
hora tendan a dotar la naciente asamblea con un amplsimo margen
de autodeterminacin, sin traba alguna -presidencia, reglamento,
calendario o programa de deliberaciones- destinada a prevenir su
futura actuacin. Y es que para entonces, afirm don Benito Ramn
Hermida, era ya clara la esencialsima diferencia de las Cortes pa-
sadas y presentes; aqullas, limitadas a la esfera de un Congreso Na-
cional del Soberano, y stas, elevadas a las de un Soberano Congre-
so, cuyo nombre es el que legtimamente le corresponde ms bien que
el equvoco de Cortes 42. As se demostrara en el mismo da de la
instalacin, 24 de septiembre, cuando las Cortes decretaron la Sobe-
rana Nacional.

:4SUREZ, F. O.c. f.'l proceso ( ..). p. 479.

40 RIEu-MILLAN, Marie Laure. La supplance des dputs d'outramer aux Cor-
tes de Cadix. Une laboreuse preparation, Mclangc.~ de la Casa de Jlelzquez XVII.
1981. pp. 26:~-289.
41 El ambiente de esos das est bien esbozado en la correspondencia de don Fe-
lipe Amat Cortada, uno de los miembros de esa comisin: mi edicin de las Cartas
de Felipe Amat, diputado en las Cortes de Cdiz (1810-1811)>>. Hispania Sa-
cra XXXVIII75. 1985. pp. 261-:H 1.
42 Cito por FERNNDEZ MARTtN, Manuel. Derecho parlamentario espaol. Madrid,
1885. 1, 70:~.
 El Ejecutivo
en la revolucin liberal
Rafael Flaquer Montequi

1. Los acontecimientos

Cuando el 10 de abril de 1808 el rey Fernando inicia el viaje que

diez das despus le llevar a Bayona, deja constituida una Junta Su-
prema de Gobierno presidida por el infante don Antonio e integrada
por Sebastin Piuela, Miguel .los de Azanza, Gonzalo O'Farrill y
Francisco Gil de Lemus 1, que, aparte de ser descabezada pronta-
mente (4 mayo) por la forzosa salida hacia Francia de su presidente,
slo contaba con unas instrucciones verbales para cumplir la misin
encomendada.
Advertido Napolen el 5 de mayo de 1808 de los trgicos y san-
grientos sucesos acaecidos en Madrid tres das antes, conmina a Fer-
nando para que reconozca ese mismo da a su padre Carlos como rey
de Espaa.
Ante tal circunstancia, Fernando, guiado por la previsin polti-
ca, se apresura a dictar sendos decretos: uno 10 dirige a la Junta de
Gobierno encargndoles que en caso de ser encarcelado buscasen un
lugar seguro, asumiesen la soberana y declarasen la guerra; el otro
tiene como destinatario al Consejo Real al que da a conocer su de-
terminacin de que fuesen convocadas Cortes con el fin de propor-
cionar los arbitrios y subsidios necesarios para atender a la defensa
del R~no, y que quedasen permanentes para lo dems que pudiese
ocurnr .

I Gaceta A'xtraordinaria, RD 9 abril 1308.

AYER 1*1991
 Rafael Flaquer Montequi

Pero esta ltima disposicin no lleg a conocimiento de los miem-

bros del Consejo~ s~ por el contrario~ de los ministros que~ sabedores
con certeza del confinamiento del monarca~ deciden su destruccin~
hecho que posteriormente marcar la convocatoria de Cortes, y cuyo
texto no se recobrar ms que reconstruido de memoria tras el regre-
so a Espaa de Cevallos.
Entre tanto, y en otro orden de cosas, la tnica general del pas
era la fragmentacin y dispersin del poder. El xito del general Cas-
taos frente a Dupont en Bailn (19 julio lS0S) pone de manifiesto
la necesidad de llegar a establecer una concentracin del poder~ de
recuperar una soberana que se haban ido abrogando unilateralmen-
te cada una de las juntas provinciales.
Fruto de esa conciencia es la creacin el 25 de septiembre de lS0S
en Aranjuez de la Junta Suprema Central Gubernativa del Reino 2,
institucin que congregar en su seno hasta tres corrientes polticas
bien definidas: una radical~ liderada por Calvo de Rozas; otra mode-
rada con Jove11lanos a su cabeza, y una tercera conservadora~ cuyo
paladn es Jos Moino~ conde de Floridablanca~ personaje que~ con
una dilatada vida de.servicio a la poltica y al Estado~ es elegido pre-
sidente de la misma .{. De secretario~ al principio interino~ pero con-
firmado el 13 de octubre de lS0S~ acta el joven diputado extreme-
o Martn de Garay y Perales~ en tanto que la vicepresidencia recae
en el representante de Madrid~ marqus de Astorga -el rey chi-
co-~ quien acceder a la presidencia cuando Floridablanca fallezca
en Sevilla el 30 de diciembre de lS0S y en la cual es ratificado el 1
de mayo de lS09.
Despus de la derrota de Somosierra (30 noviembre lS0S) Ma-
drid queda a merced del invasor y la Junta Suprema radicada en
Aranjuez inicia un largo peregrinaje que~ tras pasar por Toledo~ Ta-
lavera~ Trujillo y Badajoz~ le conduce a instalarse~ finalmente~ en Se-
villa el 16 de diciembre de lS0S. Su Reglamento"t prevea la elec-
cin del presidente por sus vocales para ejercer un mandato de seis
meses~ sin posibilidad de reeleccin si no mediaba otro perodo igual
de tiempo de vaco. Por este mecanismo se cubre la presidencia~ en
eleccin celebrada el 1 de noviembre de lS09~ que recae en el repre-
sentante sevillano Juan AciscIo de Vera y Delgado, arzobispo de
Laodicea.

'2 Coleccin de Reales C{~dulas del Archivo Histrico Nacional, Consejos,

Lib. 1S04, n." 114; a partir de ahora Col. RR CC. MAHTfNEZ DE VELASCO, Angel. La
formacin de la Junta Central. Pamplona, 1972.
: Col. 1m CC, Consejos, Lib. 1504, n." 118; Hacienda, lego 4822.
4 AHN, Estado, lego 1 B-4 Y S.
El Ejecutivo en la revolucin liberal

El tema sobre la urgente necesidad de proceder a una convoca-

toria de Cortes es una cuestin que aflora con insistencia desde los
primeros instantes~ pero encerrando encontradas posturas engendra-
doras de prolongadas y agrias polmicas. Baste recordar en tal sen-
tido la carta de agosto de 1808 atribuida a .Juan Prez Villamil :>~ en
la que rechaza~ basndose en las circunstancias del momento y en la
tradicin histrica espaola~ la formacin de una .Junta Central y de-
cantndose por el establecimiento de una Regencia:

puesto [el poder] en las manos del Rey por la voluntad representada de la
nacin en la jura solemne del soberano, vuelve, impedido ste de ejercitarle,
a las personas en quien le deleg, a la misma nacin.

En parecidos trminos se pronuncia Jovellanos cuando el 7 de oc-

tubre de 1808 presenta a la .Junta Suprema una propuesta en la que
sealaba que:

la Junta Suprema debe convocar las Cortes para la institucin de un Consejo

de Regencia con arreglo a las leyes; y, pues que las circunstancias del da no
permiten esta convocacin, por lo menos, debe anunciar a la nacin la reso-
lucin en que est de hacerla, y sealar el plazo en que la har 6.

y el 15 de abril de 1809 interviene Calvo de Rozas argumentan-

do que la misin fundamental de esas pretendidas Cortes sera~ ade-
ms~ dotar al pas de una Constitucin 7.
En este ambiente es en el que la .Junta Suprema encarga a una
diputacin~ el 15 de junio de 1809~ el estudio de todo lo relacionado
con unas futuras Cortes~ lo que conduce a la lectura y anlisis de una
copiosa informacin relativa a la idoneidad o no de esa pretendida
convocatoria.
Una de las primeras tareas que la Junta Suprema ha de asumir
es la de organizar la Administracin del Estado. Respondiendo a tal
necesidad~ y siguiendo el modelo existente con anterioridad~ estable-
ce~ el 13 de octubre de 1808~ un poder ejecutivo distribuido en cinco
Secretaras~ a saber~ Estado~ Guerra~ Gracia y Justicia, Hacienda y
Marina.

s Carta sobre el modo de estabLecer el Consejo de Regencia del Reino con arregLo
a nuestra constitucin. Madrid, 1808.
6 JOVELLANOS, Gaspar Melchor dc. Memoria en defensa de la Junta Central.
7 Incidicndo tambin cn la misma prctensin el Semanario Patritico fundado
por Quintana, compaero poltico de Calvo, como lo confirman los nmeros corrcs-
pondientes alll mayo 1809 y al 20 diciembre 1810.
40 Rafael FLaquer Montequi

Para la primera es nombrado Pedro Cevallos y Guerra~ ministro

ya con Carlos IV; en Gracia y Justicia es llamado Benito Ramn de
Hermida Maldonado; para Guerra se designa al general Antonio Cor-
nel~ que tambin haba ocupado la misma cartera con Carlos IV; de
Hacienda se hace cargo Francisco de Saavedra~ presidente a la sazn
de la provincial de Sevil1a~ personaje con una amplia experiencia mi-
nisterial al haber ocupado en el reinado de Carlos IV no slo ese mis-
mo Departamento~ sino tambin los de Estado y Gracia y Justicia; y
a Marina accede Antonio de Escao~ un prestigioso marino que ha
ba participado en innumerables hechos de armas como en la batalla
de Trafalgar.
Diferentes motivos dificultaban en ocasiones la toma de posesin
de los designados y, en consecuencia~ el desempeo de las funciones
inherentes al correspondiente cargo~ obligando as al nombramiento
de interinos~ situacin que en este caso se da al encontrarse ausentes
los elegidos para regir las Secretaras de Guerra~ Gracia y Justicia~ y
Hacienda~ por lo que el 15 de octubre de 1308 son nombrados Ce-
vaHos y Escao para~ respectivamente~ hacerse cargo en interinidad
de las dos primeras carteras~ y cinco das despus se repite la opera-
cin en Hacienda con la designacin de Flix de Ovane~ vocal por Ex-
tremadura en la Junta Suprema
Al ao siguiente~ el 3 de enero~ por ausencia de Cevallos~ se hace
cargo de la Secretara de Estado Martn de Garay~ en esos momentos
secretario de la Junta Suprema~ cargo que~ junto al anterior, aban-
donar el 7 de octubre de 1309. El 13 de ese mismo mes se dige
como secretario de la Junta Suprema al cannigo y representante de
Toledo Pedro de Rivero~ yel 30 es nombrado para encargarse del De-
partamento de Estado Francisco de Saavedra, que simultanea esta Se-
cretara con la que ya vena desempeando en Hacienda~ la cual
abandona el 2 de noviembre para dejar paso al marqus de las Hor-
mazas~ personaje que ya haba desempeado igual puesto en tiempos
de Carlos IV.
La Junta Suprema se pronuncia~ finalmente~ sobre la convocato-
ria de Cortes con un decreto de 22 de mayo de 1309 por el que se
compromete a restablecerlas en todo el ao prx imo al tiempo que
fija los temas que en eHas se presentarn 3. Con esta promesa~ el 24
de junio~ se enva a las Juntas Provinciales una circular cuyo motivo

Il Col. RR CC, Hacienda, leg. 4822. En esta lnea se inserta el decreto de 28 oc-
tubre 1809 publicado el 4 noviembre fijando para el primero de enero del ao siguien-
te la convocatoria y para el 1 de marzo de ese mismo ao de 1810 la reunin de Cor-
tes. FERNNDEZ MAHTIN, Manuel. Derecho parlamentario espaol (2 vols.). Madrid,
1885. JI, pp. 574 Y ss. CALVO MAHCOS, Manuel. Rgimen parlamentario de Espaa.
Apuntes y documentos para su estudio. Madrid, 18tn.
El Ejecutivo en la revolucin liberal 41

es que se pronuncien sobre la cuestin, y es esta consulta la que, de-

nunciada su validez jurdica por algunas juntas y entre ellas sobre
todo por la de Valencia, principia el fin de la Junta Suprema.
I..Ja derrota de Ocaa (19 noviembre 1809) agudiza an ms los
problemas, tanto internos como externos, de la Junta Suprema. El de-
sencanto es ya tan profundo que cada vez con mayor fuerza se plan-
tean las provinciales recuperar su transferida soberana.
Situacin tan delicada es aprovechada por los no pocos enemigos
de la Junta Suprema que llegan incluso a alentar un levantamiento
popular en Sevilla que es un xito. Fruto del mismo es el excarcela-
miento de Palafox y Montijo, quienes, junto a Saavedra y el marqus
de la Romana -Pedro Caro y Sureda- son nombrados vocales de
la Junta Provincial sevillana, asarnblea que reasume su soberana e
invita a las restantes provincias a que les imiten y enven delegados
a la ciudad con el fin de designar una Regencia, en tanto se prolon-
gue la ausencia obligada del monarca. El descrdito de la Junta Su-
prema aumenta si cabe cuando el 13 de enero de 1810 anuncia su
traslado a la isla de Len 9, cambio que tiene lugar diez das des-
pus, y que sirve para arremeter de nuevo contra la institucin ta-
chndola ahora tambin de cobarde al buscarse, huyendo, una ubi-
cacin ms segura y alejada del peligro.
La posibilidad de volver a una situacin ya superada corno era
la de las juntas provinciales de primera hora, y las influencias mucho
ms progresistas que recibe la Junta Suprema en su nuevo emplaza-
miento gaditano, conducen a que sta firme el 29 de enero de 1810
dos trascendentales decretos: uno, que desapareci -desviado por
Quintana ?- sin tenerse conocimiento del mismo hasta fin de octu-
bre 10, fijaba la organizacin de las Cortes convocadas 11, conceda
amplias competencias a la Regencia gue se creaba, y atribua a las
Cortes un preciso poder legislativo 12, ofreciendo un producto que
como ya apuntara Comellas es un recurso hbrido, en que se intenta
salvar las formas fundamentales del antiguo rgimen, simultanen-
dolas con una serie de concesiones, no menos fundamentales, a los

'1 Col. RR CC, n." 4922.

10 SUHEZ, Federico. El proceso de la convocaloria a Corles. Pamplona, 1982.
pp. 428 Y 429.
lIT ~()PEZ AYDII J ,e), Eugenio. El obispo de Orense en la Regencia del ao 1810.
Madrid, 1918. p. :i 10. DE LARDIZBAL. Miguel. Manifieslo que presenla (l la nacin el
conM'.iero de RSlado don lHigucl de Larril.z!Jaly Uribe, uno de los cinco que compu-
,ieron el Supremo Consejo de ReI;eru:ia de f:.~paiia e Indias, sobre su conducla poltica
en {(1 norh(' del 24 de septiembre de 1810, Alicante, 1811.
12 MOHN ORT. Manuel. Poder Y' gobierno en las Corles de Cdiz (18/0-1818).
Pamplona, 1986. p. S:i,
42 Rafael Flaquer jliJontequi

innovadores 1:~. El otro decreto transfiere el poder ejecutivo ejercido

hasta ahora por la Junta Suprema a una Regencia que se instituye 14,
correspondiendo a sta asumir tambin los compromisos pendientes,
entre ellos el tan importante como delicado de la convocatoria de
Cortes.

2. La primera Regencia

El camino recorrido hasta la constitucin de esta primera Regen-

cia es largo y laborioso. En su trayecto se han visto ya las propuestas
mantenidas al respecto por Prez Villamil, Jovellanos y Calvo de Ro-
zas. Tambin cabe recordar aqu la peticin que el 21 de agosto de
1809 eleva Francisco Palafox, representante de Aragn, a la Junta Su-
prema acerca del nombramiento de un regente 1;>.
En su alegato reconoca que la facultad de nombrar regente slo
era, conforme a la legislacin vigente, atributo de las Cortes, pero
que, ante 10 impracticable de una reunin de las mismas, y al haber-
se hecho cargo de la gobernabilidad del pas la Junta Suprema, com-
peta a sta designar una regencia interina en tanto las circunstan-
cias no permitiesen llevar a cabo una reunin de Cortes. Esta pro-
puesta, que sealaba como regente al cardenal Luis de Borbn, to
del Rey, la apoyaban, entre otros, el conde de Contamina, el mar-
qus de Camposagrado y Toms de Veri, aunque este ltimo se in-
clinaba por la instauracin de una Regencia trina en que ninguno de
sus miembros perteneciese a la Suprema.
Frente a esta propuesta, Martn de Caray se decantaba por la for-
macin de un ejecutivo dividido en dos niveles de actuacin: uno efec-
tivo, conformado por cinco miembros pertenecientes o no a la Supre-
ma y que podra recibir el nombre de Regencia; otro deliberativo,
que se encargara de establecer las leyes, contribuciones, etc.
Cinco das despus de la propuesta de Palafox, el Consejo de Es-
paa e Indias, que reconoci de inmediato a la Junta Suprema cuan-
do sta se estableci 16, le eleva una consulta 17 que conclua con la

1:1 COMELLAS, Jos Luis. Las Cortes de Cdiz y la Constitucin de 1812, en Re-
vista de f,'studios Polticos. n." 126, noviembre-diciembre, 1962. pp. 69-110.
14 Col. de Ordenes Generales de Rentas del Archivo Histrico Nacional. 29 enero
1810; a partir de ahora col. 00 GG RR.
1;' AHN. Estado, lego 1. I.
16 Y que en aras de subrayar su legitimacin le recomendaba que deba reducir
el nmero de sus integrantes, hacer desaparecer las Juntas Provinciales, y llevar a cabo
una convocatoria urgente de Cortes. FERNANDEZ MARTN, Manuel, ob. cit. T, 40;{-415.
17 AHN. Estado. leg. 1 F.
El Ej'ecutivo en la revolucin liberal

recomendacin de que deba propiciar el nombramiento de una Re-

gencia. Esta sugerencia determin el repliegue de las juntas provin-
ciales sobre la Suprema, pues la supervivencia de aqullas corra pa-
ralela al mantenimiento de sta, aunque llegado su momento ello no
fuese motivo suficiente como para impedir una puntual y reiterada
labor de deterioro y desprestigio por parte de las provinciales sobre
el poder asumido y acaparado por la Suprema.
En la misma lnea se mueve tambin el marqus de la Romana.
Este se refiere a una Regencia que, ante la imposibilidad de ser es-
tablecida por unas Cortes, se compondra por uno, tres o cinco indi-
viduos designados por la Junta Suprema, pero sin que miembro al-
guno de ella pudiese ser nombrado para desempear tan alta funcin
no slo consistente en ejercer el poder, sino tambin en interpretar la
ley en caso de duda lB.
Por el contrario, entre los que se oponen abiertamente a la ins-
talacin de una Regencia basta sealar, por su contundencia, a Ma-
nuel Jos Quintana, oficial primero de la Secretara General de la .Jun-
ta Suprema, que en el Manifiesto que acompaa al decreto de 28 de
octubre de 1809 convocando Cortes se refiere a esa hipottica insti-
tucin en los siguientes trminos:

recorramos la historia de nuestras Regencias. Qu hallamos? El cuadro tan

lastimoso como horrible de la devastacin, de la guerra civil, de la depreda-
cin y de la degradacin humana en la desventurada Castilla 1'1.

Pero stas son, en cualquier caso, actitudes sostenidas por distin-

tos personajes a ttulo individual. La Junta de Legislacin, seccin
institucional creada en el seno de la Junta Suprema el 27 de septiem-
bre de 1809 y que, con Rodrigo Riquelme en su presidencia y Agus-
tn Argelles como secretario, celebra su ltima reunin el 14 de ene-
ro de 1810, haba determinado las condiciones en que deba afron-
tarse la minora de edad de un monarca considerada hasta que ste
cumpliese los dieciocho aos, y ello consista en la formacin de una
Regencia integrada por cinco miembros nombrados por las Cortes y
cuyas competencias no seran otras que las inherentes al propio Po-
der Ejecutivo, aunque en tanto este proceso se realizaba funcionara
un Consejo de Regencia provisional compuesto por la Reina madre y
los decanos de los Consejos Supremos de Espaa e Indias con la fi-

IR Representacin del Excmo. Sr. marqus de la Romana a la Junta Central.

Sevilla, 14 octubre 1309. AUN. Estado. leg. 2 B.
19 FEHNNDEZ MAHTN, Manuel, ob. cit. J, p. 51;~. CALVO MAHCOS, Manuel, ob. cit.
p.80.
44 Rafael Flaquer Montequi

nalidad exclusiva de atender slo a las urgencias del Estado 20.

Como se ha indicado ya~ el decreto de 29 de enero de 1810 21 da
por concluidas las funciones de la Junta Suprema y crea en su lugar~
como depositario del Poder Ejecutivo~ un Consejo de Regencia que~
dos das despus~ jura ante el presidente de la Suprema.
Esta primera Regencia est integrada por cinco miembros~ cuatro
peninsulares y uno americano~ nombrados por la propia Junta Su-
prema~ a saber: Pedro de Quevedo y Quintano~ obispo de Orense~ que
no se incorpora hasta el 29 de mayo; Francisco de Saavedra~ que jura
su nuevo cargo el 2 de febrero; el capitn general Francisco Javier
Castaos y Aragoni; el teniente general de marina Antonio de Esca-
o~ y Esteban Fernndez de Len que~ por decreto de 4 de febrero~
es sustituido por Miguel de Lardizbal y Uribe~ que jura el 5 de
febrero.
Por un mes~ el de febrero~ ocupa la presidencia del Consejo de Re-
gencia el general Castaos que es confirmado~ a partir del primero
de marzo~ por un perodo de seis meses tras el que es sustituido por
el obispo de Orense (1 agosto 1810).
Como algunos de estos recin nombrados regentes desempeaban
en ese instante responsabilidades polticas al frente de Secretaras de
Despacho~ debi procederse tambin al mismo tiempo a una reorga-
nizacin del gobierno. As~ desde el mismo mes de enero de 1810 el
marqus de las Hormazas~ titular a la sazn de Hacienda~ y que a
partir de febrero asume la responsabilidad de Gracia y Justicia se en-
carga transitoriamente de la cartera de Marina. El 3 de febrero son
cubiertas las de Guerra~ por el general Francisco Javier de Egua y
Letona~ y Marina~ por el entonces gobernador militar de Cartagena~
Gabriel Cscar y Cscar que no llega a tomar posesin. El da 2 del
mes siguiente accede a la de Estado Eusebio de Bardax y Azara~ que
a partir del 20 de mayo de ese ao de 1810 ocupa tambin~ aunque
interinamente~ la de Guerra~ por cese de Egua. En el mismo mes de
marzo~ Nicols Mara de Sierra es nombrado para desempear la ti-
tularidad de Gracia y Justicia~ funcin que compatibilizar en cali-
dad de interino con Hacienda desde el 2 de junio de 1810~ y desde
el 2 del mes siguiente~ con Marina.
En cumplimiento del decreto que el 22 de mayo de 1809 haba
promulgado la Junta Suprema es ahora al Consejo de Regencia a
quien le corresponde asumir la labor de convocar las Cortes 22. De

20 SUREZ, Federico, ob. cit. p. 276.

2t Col. 00 ce RR, 29 enero 1810.
2:.! Que se materializa en la promulgacin de un total de siete disposiciones: 14
febrero 1810, decreto del Consejo de Regencia convocando y regulando las elecciones
en Ultramar, en Archivo del Congreso -a partir de ahora AC-. leg. 124, n." 17. FER
El Ejecutivo en la revolucin liberal 45

acuerdo con esto, el 17 de junio de 1810, los representantes Hualde

y Toreno elevan un manifiesto a la Regencia instndola a que no di-
latase por ms tiempo su responsabilidad en la mencionada con-
. 'n
vocatona -' .
La respuesta del Consejo no se hace esperar. Al da siguiente pu-
blica un decreto por el que, finalmente, las Cortes son convocadas
para el prximo mes de agosto, pero, al mismo tiempo, la Regencia,
al hilo del divorcio surgido entre el modo de reunin apuntado por
la Junta Suprema (en tres brazos) y las aspiraciones ms popula-
res manifestadas por algunos representantes e incluso por la propia
junta gaditana, eleva sendas consultas: una al Consejo reunido, que
de acuerdo con la tesis del fiscal Antonio Cano Manuel el 27 de junio
dictamina que para las Cortes debe arreglarse la representacin sin
consideracin de estados, no debiendo haber otra para disfrutarla
(... ), que la de ser ciudadano; otra dirigida al Consejo de Estado,
que el 2 de agosto resuelve por cinco votos contra uno, el del duque
de Veragua, que la convocatoria no deba realizarse por estamentos.
A la vista de tales resoluciones la Regencia, no deseando pronunciar-
se sobre la cuestin, decide que sean das mismas Cortes [quienes] or-
ganicen entre ellos el mtodo de representacin que juzguen conve-
niente al bien de la causa pblica, conciliando con l los derechos de
las respectivas clases)) 24.

NANDEZ MART{N, Manuel, ob. ce lI, 594 ss. 18 junio 1810. Ordcn de la Rcgencia para
concluir las e1cceiones all donde todava no se hubicsen realizado, AC, leg. :t n." :3.
FERNANDEZ MART{N, Manuel, ob. cit. lI, 600-601.16 agosto 1810, RO de la Regencia
publicada el 18, para que se eonfceeionasen listas de vecinos en las provincias que por
estar oeupadas no haban podido eelebrar e1eceiones, AC, leg. 124. n." 21. FERNANDEZ
MART{N, Manuel, ob. cie JI, pp. 601-60:3 y CALVO MARCOS, Manuel, ob.
cit., pp.2n-215. 8 septiembre 1810. RD de la Regeneia, publicado el 12, dando nor-
mas para eleccin diputados suplentes. FERNANDEZ MARTtN, Manuel, ob. cjt.
lI, 605-615.9 septiembre 1810. Adiein a la Instruccin de 1 enero 1810 publieada
por la Regencia para eleeein de diputados en las provincias eontroladas por los fran-
ceses. AC, lego 124. n." :32 y FERNANDEZ MART{N, Manuel, ob. cit. lI, 60:3-604. 14 sep-
tiembre 1810. Orden de la Regeneia asumiendo la tarea de verificar y aprobar las ac-
tas de los diputados elegidos para las Cortes. FERNANDEZ MART{N, Manuel, ob. eit.
lI, 615-616 Y CALVO MARCOS, Manuel, ob. eit. pp. 224-225.20 septiembre 1810. Or-
den de la Regencia fijando la apertura de Cortes para el 24. FERNNDEZ MARTIN, Ma-
nuel, ob. cie p. 617 Y CALVO MARCOS, Manuel, ob. cit. p. 216.
Diario que la primera Regencia pre.~ent a las Cortes en 18 diciembre 1810. BN.
ms. 12979/2.
Para todo este proceso eonsltese CIIAvARRI SIDERA, Pilar. Las elecciones de Di-
putados a las Cortes Generale.~ y f.:xtraordinarias (1810-181H). CEC, Madrid, 1988.
2; FERNNDEZ MART{N, Manuel, ob. cit. 1, pp. 642-644. CALVO MARCOS, Manuel,
ob. cie pp. 162-164.
24 Diario de las operaciones del Supremo Consejo de Regencia de }..:~paa e In-
dias. Sesin del 19 agosto 1810. A partir de ahora Diario de las operaciones (.. .).
46 Rafael Flaquer Montequi

En esta disparidad de alegaciones se apoyar ms adelante Quin-

tana, con el fin de minimizar la prdida del decreto de la Junta Su-
prema de 29 de enero de 1810, al subrayar que: Las Cortes, pues,
fueron reunidas bajo una representacin nica y nacional no por la
supuesta ocultacin del decreto, sino porque los votos de los dos Con-
sejos, la opinin pblica decididamente declarada en este sentido y
la situacin de las cosas as lo prescriban 2S. Al fin, resuelto ya el
modo de reunin y tambin la cuestin de los suplentes, la Regencia
fija el 24 de septiembre de 1810 como el da de la apertura de las
Cortes 2h.
En definitiva, todo apunta a poder asegurar que la prolongada di-
lacin ms all de la prudencia aconsejable en el momento y la cam-
paa de acoso e instigacin que se despliega entre junio y septiembre
de 1810, obligan a la Regencia a la toma de precipitadas decisiones.
Eno explicara, tal vez, que las Cortes negasen a reunirse sin contar
con un Reglamento interior ni con un proyecto constitucional para
iniciar sus debates, 10 que condujo a que, finalmente, y ponindoselo
mucho ms fcil al grupo innovador, se instituyese un sistema pol-
tico nuevo fundamentado en los principios liberales de la represen-
tacin nacional V la radicacin de la soberana en las Cortes.
Una vez constituidas las Cortes Generales y Extraordinarias, el
Consejo de Regencia presenta su renuncia 27 que no es aceptada, ms
al contrario, es habilitado como poder ejecutivo interino en tanto que
las Cortes elijan el gobierno que ms convenga.
Tal habilitacin es muestra palpable de que el poder ejecutivo a
ejercer por el Consejo de Regencia es fruto de una meditada y calcu-
lada delegacin -gobierno de convencin- que adquiere, por de-
ms, su verdadera dimensin cuando conocemos que para ser efec-
tiva obliga a sus miembros al reconocimiento de la soberana nacio-
nal depositada en las Cortes, acatamiento de sus leyes, salvaguardia
de la independencia, libertad e integridad del territorio, manteni-
miento de la fe catlica, defensa de la forma monrquica de gobierno
y restablecimiento de la Corona en la persona de Fernando VII. En
definitiva, las competencias de la Regencia quedan supeditadas a las
determinaciones que en cada caso adopten las Cortes, haciendo ino-
perante e ineficaz la efectividad prctica de la tambin reconocida di-
.. , d e po d eres ')8
Vlslon ~ .

2;' Memoria (. ..) en Obras inditas dPl !',:remo. Sr. D. Manuel)os Quintana. Ma-
drid, 1872. p. 199.
26 FERNNDEZ Mi\HTN, Manuel, oh. eit. 1, pp.696-698.
27 AC. leg. 9, cuaderno 2. n." 1.
21\ Coleccin de los Decretos y Ordenes de las Cortes Generales y f,xtraordina-
rias. 1, 24 septiembre 1810, a partir de ahora cn.
El Ejecutivo en la revolucin liberal 47

Bajo el presupuesto de generalidad en que las Cortes haba situa-

do la accin a desempear por la Regencia no extraa que sta re-
curriese a la asamblea de inmediato, el 26 de septiembre de 1810,
con la finalidad de que se le marcasen con mayor precisin sus atri-
buciones, demanda que tiene al da siguiente una contestacin en la
que se mantiene ese mismo espritu premeditadamente no compro-
metido al informar que nterin se forma por las Cortes un reglamen-
to que los seale, use de todo el poder que sea necesario para la de-
fensa, seguridad y administracin del Estado 29, frmula por la que
el Legislativo se asegura en cualquier caso y circunstancia su abso-
luto control sobre las actuaciones del Ejecutivo.
Cuando los miembros del Consejo de Regencia son reclamados,
en la misma noche del da de la apertura de Cortes, y ya proclamada
la soberana nacional, para prestar su juramento de obediencia y
reconoci miento:

Reconocis la soberana de la nacin representada por los disputados de es-

tas Cortes generales y extraordinarias? Juris obedecer sus decretos, leyes y
constitucin que se establezca segn los santos fines para que se han reuni-
do, y mandar observarlos y hacerlos executar? :~O,

se produce el conflicto al no doblegarse su presidente, el obispo .de

Orense, a su contenido, presentando al siguiente da su dimisin .~1,
aunque, finalmente, tras arduos contactos y negociaciones, Pedro de
Quevedo y Quintano se aviene a prestar el juramento, pero bajo un
sentido muy especfico y particular que explicita el 21 de octubre de
1810 en los siguientes trminos:

reconoce el exercicio de la soberana, nterin el Rey no pueda tenerle, est

en todo la Nacin espaola, y en las circunstancias actuales en las Cortes ge-
L
nerales y extraordinarias. (.... no reconoce en cambio que la soberana est
absolutamente en la Nacln-.

29 CD, IV, 24 septiembre 1810. BLANCO V ALD~:S, Roberto 1.,. Re.y, Corles y fuerza
armada en los orgenes de la f.,spaaliberal, 1808-1823. Siglo XXI. Instituci Valen-
ciana d'estudis i investigaci. Madrid, 1988. pp. 81-82.
:10 CD, 1, 24 septiembre 1810.
31 SAAVEDRA, Francisco: Diario que lleva don Francisco Saavedra de lodo lo que
sucede, hace y piensa desde que sali de Cdiz para la plaza de Ceula en 8 de enero
de 1811, ms. Saavedra justifica en este escrito el sentido de su juramento pues pen-
saba que se reduca a jurar la Soberana de la Nacin congregada en Cortes supo-
niendo la representacin del rey a su frente. MORN OHT, Manuel. ob. cit., pp.8:3-84.
:,2 Aclas de la.~ Sesiones Secrelas de las Corles. A partir de ahora ASSC, 4:3-44.
FEHNNDEZ MAHTN, Manuel, ob. cit. pp. 65 ss.
48 Rafacl Flaquer Montcqui

En cualquier caso, esta primera Regencia, sin que constituya ex-

cepcin con las que le continan, se desenvuelve entre el continuo
acoso de las Cortes y la lucha por recuperar una unidad a partir de
la bsqueda de una integracin y solidaridad nacionales :l:{, tanto que
ms que ser la terica depositaria del Poder Ejecutivo acta como
una junta de defensa :H.

3. La segunda Regencia

El 8 de octubre de 1810 la Regencia presenta por cuarta vez su

dimisin. Las relaciones entre ambos poderes son ya muy tensas. En
su sesin del da 16 de octubre la Cmara comienza a debatir el modo
de eleccin de una nueva Regencia. Se barajan supuestos dispares
que abarcan desde que sean los propios diputados los que ejerzan las
funciones de la Regencia hasta sealar el nombre de la infanta Joa-
quina Carlota, hermana de Fernando VII y mujer de Juan VI de Por-
tugal. Al fin se alcanza un acuerdo consistente en la eleccin de tres
individuos a partir de una lista con seis nombres redactada por cada
uno de los diputados. As, entre los das 26 y 27 de octubre de 1810,
se procede a la correspondiente eleccin que, en cada uno de los ca-
sos, va a requerir hasta tres votaciones, resultando designados Joa-
qun Blake, general en jefe del ejrcito del Centro; Pedro de Agar y
Bustillo, capitn de fragata, director general de las Academias de Rea-
les Guardias Marinas, y Gabriel Cscar y Cscar, jefe de la escuadra,
gobernador militar de Cartagena y secretario electo de Marina.
Con la eleccin de estos tres personajes, de escaso relieve en la es-
cena poltica, las Cortes consiguen alumbrar una Regencia ms for-
mal que efectiva, alejando posibles fricciones competenciales y afian-

:n Buenos ejemplos de ello hallarnos a lo largo del Diario de las opemciones (.. .).
Tambin recalca esta intromisin del Poder Legislativo en el Ejecutivo, aparte de los
contemporneos. SEVILLA ANDR~:S, Diego. La funcin legislativa en Espaa
(1800-1868)>>. Revista del Instituto de Ciencias Sociales. Barcelona, 1965. p. 209. In-
duso fJ f;.~paol de ;~o marzo 1812, en tiempos de la tercera Regencia, llega a afirmar
que Las Cortes en el da son una traba fortsima que no pueden menos de entorpe(~er
a la Regencia. El mal viene muy del principio.
:H Ctese corno muestra el que la Regencia renuncie en favor de la Junta de Cdiz
a sus competencias hacendsticas: Manifiesto de la Junta Superior de Cdiz, en que,
refirindose los principales sucesos acaecidos desde su in.~talacin, expone su conduc-
ta en la administracin de caudales del erario pblico que tuvo a su cargo, por el re-
glamento del Si de marzo de 1810. Cdiz, 1821. Tambin PICARDO y O'LEARY, Hafael.
I_a Junta Superior de Cobierno de Cdiz en la admintracin del erario pblico. Se-
villa, 1914.
EL Ejecutivo en La revoLucin liberaL 49

zando ms el principio de la soberana de las Cortes, asegurndose

as el mantenimiento y extensin de su poder omnmodo.
El 28 de octubre de 1810 toma posesin la nueva Regencia :~S.
No estn pre?ente Blake ni Cscar, por 10 que son nombrados regen-
tes interinos 36, por el primero, el teniente general Pedro Palacio y
Santibez, marqus del Palacio, que acata el principio de la sobe-
rana en las Cortes de un modo un tanto peculiar: sin perjuicio de
los muchos juramentos de fidelidad que tena prestados al Seor don
Fernando VII, frmula ~e le hace acr.e,edor ~ un proceso judicial'y
a ser relevado del cargo por el tamblen tenIente general marques
de Castelar, capitn del real cuerpo de alabarderos, que requiri dos
votaciones. Por el segundo, se nombra interinamente a Jos Mara
Puig Samper, ministro del Consejo y Cmara.
Hasta la llegada de Blake, que jura su cargo el 8 de diciembre de
1810, en tanto Cscar 10 presta el 4 de enero del siguiente ao, acta
de presidente del Consejo de Regencia Pedro de Agar, en el conoci-
miento de que tal responsabilidad sera rotatoria en el orden en que
haban sido elegidos y por perodos cuatrimestrales.
Esta segunda Regencia, aconsejada tal vez por un sentido de pru-
dencia y pragmatismo huidizo de cualquier confrontacin con las
Cortes, y en espera de lo que al respecto sealase el texto constitu-
cional que se estaba preparando, no alter la organizacin adminis-
trativa del Estado. En cambio s produjo relevos en las Secretaras de
Despacho. As, aparte del que poco antes se haba practicado en
Guerra donde es sustituido Bardax por el teniente general .Jos He-
redia y Velarde, de Marina se hace cargo desde el primero de no-
viembre de ese ao de 1810 Jos Vzquez Figueroa, y nueve das des-
pus, desdoblada la Secretara de Hacienda, accede a la de Indias Es-
teban Varea, en tanto que el 13 del mismo mes es encargado interi-
namente de la de Espaa .Jos Company, hasta que el 14 de enero
de 1811 es nombrado titular Jos Canga Argelles. Por ltimo, el 19
de enero de 1811 ocupa Gracia y Justicia .Jos Antonio de Larrum-
bide, que es sustitu ido el 12 de agosto del mismo ao por Ignacio de
la Pezuela.
Entre el 17 de diciembre de 1810, fecha en que la Cmara orde-
na el destierro de los componentes de la primera Regencia, y el 15
de enero siguiente, las Cortes debaten el Reglamento Provisional del
Poder E)"ecutivo :~8, una vez rechazado el dictamen de Gutirrez de la

:1" cn, VI, 28 octubre 1810.

:lh cn, VII, 28 octubre 1810.
:P CD,VIII, 29 octubre 1810.
:IB Diario de Sesiones. A partir de ahora ns. 17 diciembre 1810 BUNCO VALD~:S,
Hoberto L, ob. cit. pp. 82-89. MORN ORT, Manuel, ob. cit. 1'1'.114-11 S.
50 Rafael Flaquer Montequi

Huerta y aceptado el de Argelles. El subsiguiente debate poco va a

alterar el sentir del proyecto original, y para denotar cul era la in-
tencin de la Cmara al respecto nada mejor que recordar las pala-
bras que Juan Nicasio Gallego, diputado suplente por Zamora, ex-
presa en su intervencin del 15 de enero de 1811 al referirse a que
las Cortes estn autorizadas para disponer que se administre el Po-
der Ejecutivo que ha creado de este u otro modo, y que este mismo
poder pende siempre de las Cortes :19.
El mencionado Reglamento, que entra en vigor el 16 de enero de
1811 40, estipula una Regencia compuesta por tres miembros a los
que se les exige ser espaoles de ms de treinta aos que, cada cua-
tro meses, se turnaran en su presidencia en el mismo orden en que
haban sido elegidos y con taxativa prohibicin de mandar fuerzas ar-
madas, limitacin sta que tuvo que ser levantada para que Blake di-
rigiese las operaciones de Niebla. Sus integrantes son elegidos por vo-
tacin secreta de las Cortes y son removibles en cualquier momento
por stas, debiendo residir all donde est instalada la asamblea y sin
poder ausentarse sin su licencia.
Entre sus competencias le son atribuidas las de poder presentar
proyectos a debate del Congreso, proveer empleos civiles y militares,
y ejercer el derecho de presentacin en el caso de los prelados ecle-
sisticos con jurisdiccin, aunque de todos ellos deba dar conoci-
miento previo a las Cortes.
Le corresponde asimismo la publicacin y ejecucin de las leyes
y decretos aprobados por las Cortes y la tarea recaudadora e inver-
sionista, a cuyo fin presentar a la Cmara anualmente un estado de
ingresos y gastos a la vez que cada seis meses le enviar una comu-
nicacin recogiendo las entradas, salidas y saldo.
Igualmente deba velar por el correcto funcionamiento de las co-
municaciones, mantenimiento del orden pblico y asistencia sanita-
ria, como tambin la proteccin de las libertades de los ciudadanos
y la poltica exterior, aunque cualquier trato en esta ltima materia
requera la posterior ratificacin de las Cortes.
Con el inicio del mes de marzo de 1811 el inestable equilibrio que
entre s mantenan la Regencia y las Cortes comienza a resquebra-
jarse. Con anterioridad haban ya aflorado tensiones que, aunque de
modo discontinuo, tienen su reflejo cuando el 29 de noviembre de
1810 las Cortes se hacen eco de una solicitud que reclamaba la des-

:I'J MH adelante 1','[ f,'spao[ en HU nmero de :30 julio 1811 refleja tambin eHa
Hubordinacin al referirHc a que "por muchaH facultadeH que le concedan a la Regen-
cia, el poder executivo de laH CorteH HoberanaH Her quando mH, corno un general con
firma en blanco.
otO CD, XXIV, 16 enero 1811. Col. RR CC, n." 5192.
El Ejecutivo en la revolucin liberal 51

titucin de la Regencia, o cuando el 16 de febrero del siguiente ao

Joaqun Blake presenta su dimisin, para concluir el 7 de marzo en
que la Regencia presenta una protesta formal por el grado de inter-
vencionismo que, a su entender, haba de soportar reiteradamente
por parte .de la Asamblea en tareas y competencias que juzgaba le
eran propias.
Tras sendas renuncias presentadas, respectivamente, el 4 y el 29
de mayo de 1811 por el regente Agar, la crisis estalla, finalmente, en
julio. El deseo inicial es de recomponer la situacin para 10 cual las
Cortes crean una comisin ad hoc que, integrada por los diputados
Muoz Torrero, Carca Herreros y Creus, mantienen una reunin con
la Regencia en la noche del 17 del citado mes de julio, fruto de la
cual es el compromiso de que concluira de inmediato la prctica de
intromisin de las Cortes en la esfera de accin del Consejo y, ade-
ms, se haran cesar las repetidas crticas de que era objeto su ges-
tin por parte de los diputados.
De cualquier forma, y ante los negativos resultados que por esas
fechas depara la guerra, ese inicial acuerdo se rompe, sobre todo a
raz de las consecuencias adversas que la prdida de Tarragona (28
junio 1811) acarrea, aadindole, ahora adems, el fracaso que la Re-
gencia cosecha en su poltica de recaudacin de fondos. Todo ello pro-
voca que durante la sesin de Cortes del 29 de julio de 1811 las cr-
ticas arrecien hasta tal punto que llegan a recuperarse a 10 largo del
debate proposiciones ya superadas como era la que expresara Jos Pa-
blo Valiente, all por el 13 de febrero de 1811, acerca de constituir
una Regencia de tres miembros, pero donde uno de ellos fuese la in-
fanta Joaquina Carlota 41.
En este tenso ambiente se celebra el primer aniversario de las Cor-
tes. En el transcurso de su desarrollo, Cscar pronuncia un discurso
en el que, con claridad meridiana, supedita la Regencia a las exigen-
cias de las Cortes, pues, afirma que el Consejo de Regencia traba-
jar sin desviarse de las reglas prescritas por el Supremo Congreso
Nacional 42.
Poco despus, el 14 de octubre de 1811, las Cortes ordenan la de-
tencin del ex regente Miguel de Lardizbal. Siete das ms tarde to-
man en consideracin la propuesta presentada por Andrs Angel de
la Vega Infanzn, diputado por Asturias, en el sentido de modificar
el vigente Reglamento por el que se rega la Regencia 4:{. Admitida
la propuesta se constituye una comisin que, compuesta por el pro-

-tI ASSC, 29 julio 1811.

-t2 DS, 24 septiembre 1811.
-t: DS, 21 octubre 1811.
52 Rafael Flaquer Montequi

pio Vega junto con Meja, Gallego, Polo y Giraldo, presenta su dic-
tamen el 22 de diciembre de 1811 44.

4. La tercera Regencia

El relevo de la Regencia constitua una operacin poltica que,

aun siendo aconsejable e inevitable por el grado de deterioro que en
los ltimos meses haba acumulado, no dejaba de ser una labor com-
prometida y delicada tanto porque afectaba a uno de los pilares del
nuevo orden que se estaba alumbrando, como por el momento en que
ste se produca. La operacin de cambio deba estar guiada, por lo
tanto, por la prudencia y, a ser posible, por el consenso.
Con tales presupuestos se aborda la tarea y el 11 de enero de
1812 es destituida la segunda Regencia en tanto que seis das des-
pus se aprueba el Reglamento para la eleccin de regentes, bajo cu-
yos principios se constituye la tercera Regencia el 21 de enero 4\ el
mismo da en que naca el Consejo de Estado Constitucional 46, y cin-
co das ms tarde vea la luz el nuevo Reglamento de la Regencia 47.
El 2 de enero de 1812 las Cortes haban constituido una comi-
sin para que preparase un reglamento de eleccin que, en un pri-
mer momento, qued integrada por los mismos diputados que for-
maban la de revisin del reglamento por el que deba regirse el Eje-
cutivo, y que a partir del da 12 su nmero se increment con el nom-
bramiento de siete diputados ms: Muoz Torrero, Zorraqun, Ley-
va, Gutirrez de la Huerta, Morales de los Ros y Toreno.
Esta amplia comisin presenta el 14 de enero su dictamen que es
debatido hasta el da 17. A lo largo de esta discusin se rechaza la
inicial propuesta que recomendaba un Consejo de Regencia integra-
do por tres miembros y, por el contrario, se acepta la tesis mantenida
por Ramn Giraldo, diputado por La Mancha, consistente en una Re-
gencia de cinco individuos -la Regencia del quintillo, se le llam-
de los que dos deban ser americanos.
De acuerdo con esta proposin, el 21 de enero de 1812 las Cortes
eligen, tras recompensar a los regentes dimisionarios con el nombra-

44 OS, 21 Y 22 octubre] 811. El debate completo en el mismo. IV, 2526-2587.

4;' CO, CXXV, 22 enero 1812. Col. RR CC, n.o' 1949 y 195:3. AIIN, Osuna,
cartas 429, n.
4h CO, CXXIV, 21 enero 1812. Col. RR CC, n.o' 19.!j7. AHN, Estado, lego 88]. Do-

cumentos del Reinado de Fernando VIl.Vl/. gl Consejo de f-,'stado (1792-1834). Pam-

plona, 1971.
47 CO, CXXIX, 26 enero 1812. Col. 00 ce RR, 26 enero 1812. El debate puede
seguirse en OS, IV, 2526-2587.
El Ejecutivo en la revolucin liberal 53

miento de consejeros de Estado 43~ a Pedro de Alcntara Toledo~ du-

que del Infantado~ teniente general de los reales ejrcitos; Joaqun
Mosquera y Figueroa~ consejero del Supremo de Indias; Juan Mara
de Villavicencio~ teniente general de la Armada~ jefe de la escuadra
del Ocano y gobernador militar de Cdiz; Ignacio Rodrguez de Ri-
vas~ miembro del Consejo del Rey; y Enrique Jos O~Donnel1~ conde
de la Bisbal~ capitn general del Principado 49.
La resolucin prev tambin una presidencia rotatoria cada seis
meses ocupada por el orden de eleccin~ pero mientras se incorpora
el ausente duque del Infantado actuara interinamente como tal Joa-
qun Mosquera~ y recuerda que~ aunque las Cortes tienen ya sancio-
nado un nuevo Reglamento del Poder Ejecutivo~ se ajusten hasta que
el mismo se publique al todava vigente~ o sea~ el de 16 de enero de
1811~ condicin esta ltima que de inmediato queda en suspenso~ ya
que el mencionado Reglamento entra en vigor el 26 de enero de 1812.
De la Vega Infanzn~ cuando el 21 de octubre de 1811 presenta
a la Cmara su propuesta de revisin del Reglamento de la Regencia~
persegua la finalidad de restablecer y remontar~ si ello era posible
en un gobierno de convencin~ las tan deterioradas relaciones exis-
tentes entre sta y las Cortes. As~ argumentaba que deba cambiarse
la tendencia destructiva e inoperante mantenida hasta entonces por-
que un Poder Ejecutivo con facultades muy limitadas y sometido
siempre y casi en todo a un cuerpo numeroso~ no puede tener vigor
en sus resoluciones~ ni merecer la confianza de que las har efectivas
. so
por Justas que sean' .
Defenda un grado mayor de autonoma~ que es tanto como decir
de libertad~ para el Poder Ejecutivo~ pues ello redundara en una ma-
yor capacidad de gestin y de estmulo para abordar con xito las in-
trincadas cuestiones militares~ administrativas y de relaciones inter-
nacionales~ que de no ser encaradas con ese talante dificultaran enor-
memente salvar la situacin e incluso toda la obra revolucionaria. En
definitiva~ haba que concluir con la asfixiante labor fiscalizadora del
Legislativo sobre el Ejecutivo al menos en los trminos en que estaba
planteada~ dejando delimitadas con la mayor de las precisiones las
reas propias de accin~ competencia y responsabilidad de cada uno
de los poderes que se pretenda se fijasen en la futura Constitucin.
En alguna medida~ aunque muy tmidamente~ la Cmara atendi
la proposicin aperturista. Pero en cualquier caso~ no puede pasar

..8 CD, CXXVI, 22 enero 1812.

..9 CD, CXXV, 22 enero 1812. Col. 00 ce HH, 2;~ enero 1812. Col. HR CC,
n." 1949 y 195;~. AIlN, Osuna, cartas 429, n.
"o A'c, lego 20, n." 1.
54 Rafael Flaquer Montequi

inadvertido el hecho de que el nuevo Reglamento quedaba ahora do-

blemente condicionado: por un lado por la recuperacin de una ins-
titucin asesora como era el Consejo de Estado; por otro~ por 10 avan-
zada que se encontraba ya la redaccin del texto constitucional.
As pues~ las novedades de esta normativa reglamentaria~ si n que
en ella se resease como en la anterior velar por las comunicaciones
y la sanidad~ se cifraban en su capacidad de dictar decretos~ regla-
mentos e instrucciones cuya finalidad sea la ejecucin de las leyes
aprobadas por las Cortes~ su responsabilidad en poltica exterior~ y
su capacidad para proponer leyes al Congreso~ pero siendo obligato-
rio en los tres casos mencionados or preceptivamente el parecer del
Consejo de Estado que interviene tambin en el nombramiento de los
magistrados de los tribunales y en el derecho de presentacin de las
autoridades ec1esisticas~ pues en ambas circunstancias la Regencia
acta a propuesta de l. Finalmente~ se debe contar de nuevo con el
Consejo de Estado cuando la Regencia juzga~ en cumplimiento de una
de sus atribuciones~ la conveniencia de autorizar o denegar los decre-
tos y bulas pontificjas~ pues si tales documentos hacen referencia a
cuestiones de ndole general el concurso es de las Cortes, si plantea
contenciosos 10 es del Tribunal Supremo de Justicia~ pero si 10 son so-
bre algo ms especfico y concreto la actuacin de consulta y aseso-
ramiento corresponde al Consejo de Estado.
De igual modo son competencias propias de la Regencia la dis-
tribucin de las fuerzas armadas~ la fabricacin de moneda y el pres-
tar el auxilio pertinente a la Diputacin de Cortes.
Los que ciertamente constituyen una novedad relevante y de gran
contenido poltico son los Captulos III y IV del Reglamento~ y no tan-
to porque no se hubiesen abordado de alguna forma~ aunque fuese
implcitamente~ en el anterior~ sino por el carcter especfico que aho-
ra adquieren. As~ uno est dedicado al modo con que la Regencia
del reyno debe acordar sus providencias con el Consejo de Estado y
Secretaras del Despacho~ el otro contempla la responsabilidad de
la Regencia, y de los Secretarios del Despacho.
Del primero~ que contena nueve artculos~ destaca como ms so-
bresaliente el ltimo en que se obliga a los Secretarios de Despacho
a acudir a las Cortes cuando stas se 10 soliciten o~ por el contrario~
lo considere necesario la propia Regencia para explicar ms porme-
norizadamente alguna de sus proposiciones, aunque en tales casos de-
ben siempre abandonar la deliberacin en el preciso momento en que
vayan a efectuarse las correspondientes votaciones.
Sobre el segu ndo~ que abarca seis artculos, se establece la res-
ponsabilidad del Ejecutivo~ tanto de los regentes como de los Secre-
tarios de Despacho. Si bien en el primer Reglamento se sealaba que
El Ejecutivo en la revolucin liberal 55

los Secretarios del Despacho sern responsables al Consejo de Re-

gencia del desempeo de su cargo (Cap. 1, art. VIII, prrafo 2.),
ahora se aquilata mucho ms al precisarse, adems de declarar taxa-
tivamente la responsabilidad de los regentes ante las Cortes (Cap. IV,
art. 1), que los Secretarios del Despacho lo sern tambin a las Cor-
tes por las rdenes que autoricen o sugieran contra la Constitucin o
las leyes, o los decretos de las mismas, sin que les sirva de excusa ha-
berlo exigido la Regencia; quedando responsables a sta por qual-
quiera otra falta en el desempeo de su cargo (Cap. IV, arto 11), con
la salvedad de que tal responsabilidad es entendida siempre a ttulo
individual y jams como derivada de una accin de gobierno colec-
tiva: Sin embargo de lo prevenido (... ) continuar el Gobierno ex-
pedito en sus funciones; y slo el Regente o Secretario del Despacho,
contra quien se decretare que ha lugar a la formacin de causa, que-
dar desde entonces suspenso de su destino(Cap. IV, art. VI). En-
marcndose tambin en esa lnea interventora la obligacin que los
Secretarios tenan de presentar a las Cortes un estado de sus respec-
tivas gestiones al frente de sus correspondientes departamen-
tos(Cap. IV, art. 111).
Con todo lo reseado adquiere su sentido ms exacto el aserto an-
teriormente empleado de que el nuevo Reglamento abra una muy t-
mida libertad de accin al Consejo de Regencia, pues si cierto es que
en el rea de las competencias se puntualiza en ste cada una de ellas
con mayor precisin, lo es tambin que con igual esmero y contun-
dencia se aseguran las Cortes su capacidad de mximo control sobre
el Ejecutivo, contando para ello ahora con el tamiz que en ocasiones
representa no slo tener que recurrir preceptivamente al asesoramien-
to del Consejo de Estado, cuyos miembros son designados por la C-
mara, sino tambin la fijacin de las responsabilidades que se deter-
minan y exigen a los regentes y Secretarios de Despacho.
Poco despus, el 13 de enero de 1812, este Reglamento va a su-
frir unas ligeras modificaciones conducentes a asegurar el mejor des-
pacho de los negocios 51. Concretamente afectan a todos aquellos
preceptos que dificultaban una tramitacin gil y rpida de las cues-
tiones consideradas urgentes(Cap. 11, arts. 11, 111, IV, V y VII), como
el asentamiento en los libros registros, rbrica de los regentes, etc.
Una de las primeras actuaciones de esta tercera Regencia tiene lu-
gar el 6 de febrero de 1812 y su objeto es la introduccin de algunos
cambios en la composicin del gobierno. AS, en Estado, es nombra-
do Jos Garca de Len y Pizarro, que el 12 de mayo renuncia para
dejar paso a Ignacio de la Pezuela titular de Gracia y Justicia; a

SI CD, CXXXVI, 1:3 marzo 1812.

56 RafaeL Flaquer Montequi

Guerra accede~ en sustitucin del teniente general Jos Heredia y Ve-

larde~ que es nombrado capitn general de Castilla la Vieja~ Jos Ma-
ra Carvajal~ hasta ese momento inspector general interino de Infan-
tera~ y~ por ltimo~ la Secretara de Hacienda de Espaa e Indias es
abandonada por Canga Argelles al ser designado miembro del Con-
sejo Supremo de Indias~ ocupando su lugar Antonio Ranz Romanillos
hasta que~ al ser promovido por las Cortes a consejero de Estado 52 ~
es sustituido interinamente el 22 de abril de 1812 por el titular de
Marina~ Jos Vzquez Figueroa 5:3.
Pero estos relevos pronto conocen otros. El 6 de abril de 1812 las
Cortes~ adecundose a lo ya sealado en la recin estrenada Consti-
tucin~ aprueban una nueva organizacin de la Administracin cen-
tral que ahora se divide en siete Secretaras del Despacho 54~ lo que
obliga a acometer poco despus~ el 23 de junio~ una remodelacin en
el gobierno. La de Estado se encarga a Carlos Fernando Martnez de
Irujo~ marqus de Casa-Irujo~ aunque no lleg a tomar posesn~ por
lo que sigui desempendola en interinidad Ignacio de la Pezuela
hasta que es sustituido~ el 27 de septiembre de 1812~ por Pedro G-
mez Labrador; en Gobernacin del Reino para la Pennsula e islas ad
yacentes es nombrado Jos Garca de Len y Pizarro~ y al cesar ste
el 14 de enero de 1813 se hace cargo del mismo el titular de Estado
Gmez Labrador; de Gobernacin del Reino para Ultramar se desig-
na a Toms Gonzlez Caldern y~ en su ausencia~ la ocupa Ciriaco
Gonzlez Carvajal~ siendo relevado el primero de octubre de 1812
por Jos de Limonta; para Gracia y Justicia se elige a Vicente Cano
Manuel Rodrguez de Arellano; de Hacienda se encarga Luis Mara
de Salazar~ conde de Salazar~ aunque durante el tiempo que tarde en
incorporarse sigue a su frente el titular de Marina~ Jos Vzquez Fi-
gueroa~ siendo reemplazado~ finalmente~ el1 de octubre de 1812 por
Cristbal de Gngora; para Guerra se nombra al mariscal de campo
Francisco Javier Abada~ cubriendo su momentnea ausencia Jos
Mara Carvajal~ quien accede a su titularidad cuando el primero re-
nuncia en agosto de 1812; y~ por ltimo~ en Marina contina Jos
Vzquez Figueroa.
Desde fechas muy tempranas at10ran las fricciones entre Cortes y
Regencia~ detectables ya en alguna medida desde febrero de 1812
aun a pesar de los buenos deseos de mantener un espritu de respeto
y distensin. En el origen de estas desaveniencias vuelve a manifes-
tarse como principal motivo la escasa asuncin prctica de lo que en

en. CXXXV. lebrero lB12.

Coi. 00 ce liB.. 2'2 abnl 1812.
',t CoL HH CC, n." 1974. Coi. 00 CG RR, 7 abril 1812.
EL Ejecutivo en La revoLucin LiberaL 57

puridad supone la aceptacin de la divisin de poderes sin condicio-

nes y, en consecuencia, la idea de seguir manteniendo al Ejecutivo
como una delegacin del Poder Legislativo.
La ruptura comienza a dar seales inequvocas, sobre todo tras
el descalabro militar que supone la derrota de Castalla (21 julio
1812). A partir de mediados de agosto las Cortes arrecian las crticas
centrndose fundamentalmente en la estrategia que se empleaba en
el desarrollo de la guerra y en la actuacin de los mandos del ejrci-
to, lo que implicaba una descalificacin directa de la Regencia como
responsable ltima que era de las fuerzas armadas 55).
El debate se centra, finalmente, sobre la nefasta actuacin de
mando dirigida por Jos 'Donnell, hermano del regente, bajo cuya
direccin estaba la malograda operacin de Castalla y que tras este
fracaso no slo no fue depuesto, sino que, por el contrario, se le con-
cedi un nuevo destino. Con tal base los diputados exigen, junto a \a
adopcin de otra serie de medidas, el cese del regente 'Donnell. El
mismo presenta su dimisin el 18 de agosto, sindole aceptada once
das despus 56, y ocupando su puesto, a partir del 25 de septiembre
de 1812, el asturiano Juan Prez Villamil 57.
Al mismo tiempo, el 30 de octubre de 1812, los Secretarios de
Despacho comparecen en las Cortes con el fin de presentar sus corres-
pondientes memorias. Tras escuchar los diputados a cada uno de ellos
la Cmara nombra una comisin para que informe sobre las mismas,
dictamen que, por boca del conde de Toreno, tiene lugar el 12 de di-
ciembre de ese mismo ao y que supone una descalificacin global
de la gestin gubernamental, resultando ser ms negativa para los ti-
tulares de Hacienda y Guerra 58.
La suma de todos estos acontecimientos preparan un estado de
opinin que se salda, basndose en la carencia de una mnima coor-
dinacin entre las distintas secretaras como de la propia Regencia
con las Cortes, con la propuesta de redaccin de un nuevo Reglamen-
to que con mayor precisin perfilase los cometidos del Poder Eje-
cutivo.
Nadie ignora a esas alturas que tal decisin no es ms que un apla-
zamiento en la resolucin del problema de fondo, pero los intereses
polticos estn en juego y cada tendencia reclama su tiempo para si-
tuar sus reivindicaciones de cara a una negociacin que conduzca al
relevo de los hombres de la Regencia. En cualquier caso, las diferen-

;,;, Cap. I1, arts. XII, XIV Y XV del Reglamento de 26 enero 1812. DS, 17 y 18
agosto 1812.
;,(, Cl), CLXXXVJJJ, 29 agosto 1812
;'7 Col. RR CC, n." 2016 y 2018.
;'8 DS, 12 diciembre 1812.
58 Rafael Flaquer Montequi

cias entre ambos poderes son ya tan evidentes que no existe posibi-
lidad de marcha atrs, la crisis es ya una realidad y slo es cuestin
de tiempo arbitrar su solucin. Y el motivo definitivo se presenta
cuando la Regencia se inhibe en dictar las rdenes pertinentes para
obligar a leer en los plpitos el decreto de 22 de febrero de 1813 por
el que se abola la Inquisicin, disponindose as la destitucin de la
misma el 8 de marzo de 1813.

5. La cuarta Regencia

La cuarta Regencia nace el 8 de marzo de 1813 coincidiendo en

fecha con el cese de la anterior :>9, teniendo en principio un carcter
provisional que pierde para adquirir su pleno derecho el 21 del mis-
mo mes 60.
Probablemente el hecho de que se constituye a partir de los tres
consejeros de Estado ms antiguos, esto es, Pedro de Agar y Bustillo,
Gabriel Cscar y Cscar y Luis de Borbn, cardenal arzobispo de To-
ledo que ese mismo da es designado como su presidente 61, signifi-
que no una aparente solucin meramente coyuntural y asptica, sino
una operacin poltica gestada largo tiempo por el grupo liberal de
la Cmara. Muy pronto, adems, queda investida esta Regencia de
todas las facultades contenidas en el ya pronto renovado Reglamento
de 26 de enero de 1812 62, que se acomodar a esa pretensin ava-
lando as la intencionalidad del relevo operado.
La crisis que finalmente conduce a la formacin de esta nueva Re-
gencia es, como se ha indicado ya con anterioridad, mucho ms pro-
funda de 10 que en apariencia pudiesen sugerir los hechos que pare-
can negar, al menos en un primer momento, la existencia de force-
jeos partidistas en esta cuestin. Lo cierto es que todo apunta a un
pulso poltico entre dos tendencias ideolgicas -realistas y libera-
les- que mantienen tras de s intereses encontrados, sobre todo en
lo referente a la viabilidad y permanencia futura de la amplia obra
constitucional y revolucionaria.
Con celeridad inusitada las Cortes se aprestan a redactar un nue-
vo Reglamento. La comisin proponente va a estar integrada por los

;;9 CD, CCXXVITI, 8 marzo 18U. Col. 00 CG RH, 8 marzo 18U. Col. RR CC,
8 marzo 181:~, n.O 2047 y 2049.
()O CD, CCXXXIX, 22 marzo 181:~. Col. HH CC, 2:~ marzo 1813, n.O 2059.
61 CD, CCXXIX, 8 marzo 181:~. Col. 00 ce RR, 8 marzo 181:~. Col. HH CC, 8
marzo 181:~, n.O 2048.
(,2 CD, CCXXXITI, 10 marzo 18U. Col. RR CC, 10 marzo 181:~, n.O 2050, y AllN,
IIaeicnda, leg. 4822.
El Ejecutivo en la revolucin liberal 59

mismos individuos que actuaron en la anterior ocasin salvo en el

caso del representante por Aragn Juan Polo y Catalina~ que, por au-
sencia~ es sustituido por el jove~l jurisconsulto Jos Mara Calatrava
representante de Extremadura 6.~. Las discusiones parlamentarias ini-
cian su andadura el da 20 de marzo con vivos debates~ y concluyen
el 3 del mes siguiente) publicndose, con la Constitucin ya en vigor,
el 8 del mismo mes 64 (*).
La nueva normativa introduce cambios puntuales, tales como que
si en la anterior le corresponda a la Regencia nombrar a los magis-
trados a propuesta del Consejo de Estado, ahora se le aade la mis-
ma capacidad, pero en relacin con los jueces letrados de partido
(Cap. 11, art. IX), adjudicndosele tambin el poder disponer de la
milicia nacional (Cap. 11, art. XV), aunque ajustndose para ello a lo
sealado en el artculo 365 de la Constitucin -En caso necesario
podr el rey disponer de esta fuerza dentro de la respectiva provin-
cia; pero no podr emplearla fuera de ella sin otorgamiento de las
Cortes (Ttulo VIII, Cap. 11).
Se le reconoce igualmente la prerrogativa de conceder distincio-
nes, pero prohibindosele expresamente los ttulos nobiliarios, el Toi-
sn y las grandes cruces~ acerca de la concesin de las cuales slo a
las Cortes corresponde la propuesta (Cap. 11, art. XXIV); y se le in-
viste de autoridad para suspender a los vocales de las Diputaciones
siempre que abusasen de sus facultades, aunque de tal decisin de-
ber informar preceptivamente a la Cmara (Cap. 11, art. XXV).
Supone tambin un cambio notable con respecto a la anterior re-
daccin el especfico tratamiento que se otorga a algunos puntos de-
dicados al Consejo de Regencia, pues, aparte de pasar ahora a estar
integrado por tres individuos, ya no se incluye la obligatoria rotacin
temporal para cubrir su presidencia, circunstancia que, junto a la
irresponsabilidad poltica de los mismos, no hay que interpretar como
un signo de liberalidad~ sino como una concesin controlada con el
fin de asegurar una lnea de actuacin poltica ms homognea y es-

6:\ DS, 9 febrero 181~~. Manifiesto de Los Persas. Punto 1;~8: Por esto, para re-
formar vinimos resueltos a Madrid (... )>>. () los intentos de formar una Regencia con
la infanta Joaquina Carlota, Castaos y Prez Villamil. MlIoz MALDONADO, Jos. His-
toria poLtica'y miLitar de Espaa contra NapoLen 8onaparte, desde 1808 a 1814,
escrita .wbre Los documento.~ autnticos deL Gobierno. Publicada de orden del Rey, Ma-
drid, 18:3:3. (:3 vols.) JII, 571.
64 CD, CCXLVIl, 8 abril 181:3. Col. RR CC, 8 abril 181:3, n.O 2069.
(*) No se ha analizado el Poder Ejeeutivo a la luz de la Constitucin de 1812 al
considerar que l'Xiste una abundante y excelente bibliografa al respecto, destacando
entre las ltimas aportaciones el profundo estudio de VARELA SlIANZES-CARPECNA, Joa-
qun: Rey, Corona y Monarqua en los orgenes del eonstitucionalismo espaol:
1808-1814, en /('vlsta de f,'studios PoLiLicos, n.O 55, enero-marzo, 1987, pp. 12~~-195.
60 RafaeL FLaquer Montequi

table que consiguiese establecer una corriente ms fluida de entendi-

miento y comunicacin entre los deseos de las Cortes y la ejecucin
de los mismos por parte de la Regencia, puesto que en el peor de los
casos siempre le cabra a la Cmara llevar a cabo una remocin de
la presidencia.
Pero las modificaciones ms sobresalientes afectan a las compe-
tencias y modo de proceder de los Secretarios de Despacho que se
ven alteradas al adoptar un sentido de mayor amplitud e indepen-
dencia, de tal modo que Los Secretarios del Despacho tomarn por
s y a nombre de la Regencia, sin necesidad de darle cuenta, todas
las providencias relativas a la mayor instruccin de los expedientes,
y a la execucin de las disposiciones ya dadas por el Gobierno
(Cap. 111, art. 1), debindose reparar aqu en ese grado de autonoma
frente al Consejo.
Por otro lado, y en justa compensacin a esa libertad de accin,
La responsabilidad por los actos del Gobierno ser toda de los Se-
cretarios del Despacho (Cap. V, art. 1), que no se circunscribe ni-
camente a la actuacin individual de cada uno de los secretarios sino
que se crea ahora una responsabilidad colectiva, una corresponsabi-
lidad, al determinarse que Todos los Secretarios del Despacho sern
individualmente responsables a las Cortes de todas las resoluciones
del Gobierno acordadas en junta, a que ellos hayan concurrido, con-
forme al artculo VIII del captulo 111, qualquiera que sea la Secreta-
ra por donde se despache; y cada uno lo ser tambin respectiva-
mente de las particularidades de su ramo, sin que les sirva de dis-
culpa haberlo exigido la Regencia (Cap. V, art. 11) 65.
Por ltimo, se regula la ya anteriormente sealada asistencia a
las sesiones de Cortes por parte de los secretarios, aadindosele aho-
ra que qualquiera de ellos puedan asistir a las sesiones pblicas,
quando lo tengan por conveniente (Cap. IV, art. 1), que debern
dar razn de 10 que se les pregunte acerca de las resoluciones del Go-
bierno acordadas en junta salvo que medie secreto (Cap. IV, art. 11),
y se iguala en derechos con los que est investido cualquier diputado
en lo referente a su capacidad de intervenir en los debates parlamen-
tarios, exceptundose Quando hagan alguna propuesta a nombre del
Gobierno (... ) en este solo caso no podrn estar presentes a las vota-
ciones (Cap. IV, art. 111).
Esta nueva realidad materializada en cambios de composicin y
competencias del Poder Ejecutivo afecta, lgicamente, a la distribu-

65 Reglamento de las Cortes. 4 septiembre 181:{, captulo XII: Del modo de exi-
gir la responsabilidad de los Secretarios del Despacho. CD, CCXClII, 4 septiembre
181:J.
El Ejecutivo en la revolucin liberal 61

cin de personas que se hallan al frente de responsabilidades

gubernamentales.
En sintona con ello se producen relevos que ataen a la Secre-
tara para la Gobernacin de la Pennsula donde, desplazado Pedro
Gmez Labrador que vena desempendola en interinidad desde el
cese de Jos Garca de Lon y Pizarro el 14 de enero de 1813, accede
el 30 de marzo de ese ao Juan Alvarez Guerra. Con esa misma fe-
cha se encarga de Hacienda, tras dimitir Cristbal de Gngora, To-
ms Gonzlez Carvajal, que es relevado el 24 de agosto de 1813 por
Julin Fernndez Navarrete, quien, a su vez, es sustituido ese mismo
da por Manuel Lpez Araujo. En Marina, despus de que se admi-
tiese la renuncia presentada por Jos Vzquez Figueroa el 18 de abril
de 1813, es nombrado Francisco de Paula Osorio.
En Estado es confirmado Pedro Gmez Labrador al que, por su
destitucin en julio de 1813, le sucede en interinidad Vicente Cano
Manuel, secretario de Gracia y Justicia a la sazn, cartera en la que
haba sido ratificado igualmente en la primera fase de la remodela-
cin gubernamental. Pero Cano dimite el 10 de octubre de ese mis-
mo ao, encargndose por unos das del Departamento de Estado
Juan O'Donoj, titular de Guerra, hasta que se nombra interinamen-
te a Fernando Laserna que el 2 de diciembre de 1813 deja paso al
marino Jos de Luyando, mientras que para Gracia y Justicia es de-
signado Manuel Garca Herreros. Y, por ltimo, el general Juan O'Do-
noj es nombrado para Guerra el 23 de abril de 1813, aunque de-
bido a su ausencia el cargo lo desempea Luis Beltrn hasta que el
14 de enero de 1814 se pasa la responsabilidad al mariscal de campo
Toms Moreno Daoiz.
Parece claro que el reconocimiento de irresponsabilidad poltica
en los regentes, as como la manifiesta libertad de accin sealada a
los Secretarios de Despacho con especficas competencias que nunca
antes se les haba conferido, merma sensiblemente el poder efectivo
del Consejo de Regencia y abre la posibilidad de materializar un go-
bierno homogneo y solidario entre sus miembros. De hecho, aunque
no de derecho, se estaba asistiendo al nacimiento del incipiente
gabinete.
Pero esta apreciacin no nos ha de conducir hasta el extremo de
creer en una sincera y sin contrapartidas asuncin del principio libe-
ral de la divisin de poderes, ms al contrario, en el fondo de lo que
se trata es de asegurar una opcin partidista conducente al afianza-
miento del grupo liberal que frente al empuje de los realistas comen-
zaba a dar sntomas de desnimo y fraccionamiento. Incluso se po-
dra pensar en una jugada poltica a ms largo plazo como era el pre-
visible regreso de Fernando VII, deseado por todos por supuesto, pues
62 Rafael Flaquer Montequi

no se cuestionaba la forma monrquica de gobierno; s, por el con-

trario, la limitacin de las atribuciones y prerrogativas de la misma
sometidas ahora a las especficamente sealadas en la Constitucin y
que conformaban una separacin precisa e indubitable entre la Co-
rona y el Gobierno.
Tanto esto es as que en un primer momento se imponen los cri-
terios liberales pero a partir de agosto de 1813 la tendencia comien-
za a invertirse ahora a favor de las tesis realistas, y ello probable-
mente a raz de un creciente malestar que va aduendose de los di-
putados por el cariz excesivamente progresista que van adquiriendo
las Cortes con sus planteamientos, exigencias y decisiones.
Una de las muestras ms palpables en este sentido se nos ofrece
con el debate que entre el 15 Y el 17 de agosto de 1813 afronta la
Cmara con respecto al lugar en el que deberan reunirse las prxi-
mas Cortes ordinarias -Madrid o Cdiz- convocadas por decreto
de 23 de mayo de 1813.
Mientras los realistas son claros partidarios de aceptar la invita-
cin madrilea y abrir all sus sesiones, lo que les asegurara un en-
torno menos progresista, los liberales defienden que el terna es algo
que no corresponde decidir a la Asamblea sino al gobierno, juzgan-
do, adems, que Madrid segua siendo todava una ciudad no segura.
Con tales posturas encontradas el 16 de agosto de 1813 los diputa-
dos se enfrentan a la votacin, de la que resulta un empate que al
da siguiente, tras intensas gestiones liberales, se dilucida por un es-
trecho margen de votos a favor de los argumentos liberales. En con-
clusin, las Cortes ordinarias se reuniran en Cdiz a partir del pri-
mero de octubre de 1813 66.
No cabe duda de que este Consejo de Regencia plantea menos pro-
blemas de entendimiento y comunicacin con las Cortes que los an-
teriores, pero tampoco hay que confundir esa realidad con una su-
misin disciplinaria de ndole partidista a favor de las tesis liberales,
pues resulta evidente que los regentes no se comportaron en tal sen-
tido a juzgar por su trayectoria como cuando, por ejemplo, se pro-
puso el caso del traslado del gobierno a Madrid en mayo de 1813.
A pesar de todo, no incurramos en el error de pensar que las Cor-
tes haban renegado de su tradicional control e injerencia sobre el Eje-
cutivo, pues no hay que olvidar que todos aquellos poderes no trans-
feridos explcitamente a la Regencia seguan siendo de la exclusiva
competencia de las mismas. Por lo tanto, aunque puedan ser admi-
tidas algunas puntualizaciones al respecto, hay que seguir afirmando
que el gobierno existente encierra todava, al menos en un primer mo-

66 DS, 15 al 17 agosto 181;~.

El Ejecutivo en la revolucin liberal

mento, elementos de los denominados de convencin, que irn desa-

pareciendo al ritmo con que se implanten los preceptos constitucio-
nales correspondientes.
Bajo este ambiente, y habindose procedido el da 6 de septiem-
bre de 1813 a la eleccin de los miembros de la Diputacin perma-
nente 67, las Cortes Generales y Extraordinarias finalizan sus sesio-
nes el da 14.
Dos das ms tarde se corre el rumor de que el gobierno, a pro-
puesta de la Regencia y con el consentimiento de la Diputacin de
Cortes, tiene el propsito de trasladarse a Madrid ante el avance de
la etBidemia de fiebre amarilla por el sur que amenazaba ya a C-
diz )3. Tal eventualidad enciende los nimos gaditanos y se traduce
en una algarada popular de cierta importancia, obligando a la Re-
gencia a reconducir la cuestin solicitando de la Diputacin perma-
nente una convocatoria urgente y extraordinaria de las Cortes, lo que
creaba de entrada un problema constitucional, pero a pesar de todo
la citacin es firmada esa misma noche.
Durante cuatro das, 17 a 20 de septiembre de 1813, los diputa-
dos discuten con vehemencia hasta que se decide que sobre el asunto
se pronuncien las Cortes ordinarias que estn convocadas para el pri-
mero de octubre prximo, de tal modo que el perodo de las Cortes
Generales y Extraordinarias queda clausurado el 20 de septiembre
de 1813.
La sesin inaugural de las Cortes Ordinarias se celebra, como es-
taba previsto, el 1 de octubre de 1813 en la ciudad de Cdiz, pero
con motivo del progreso de la epidemia de fiebre sus reuniones van
a ser desplazadas a la isla de Len a partir del da 14 de ese mes de
octubre hasta el 29 de noviembre en que concluyen sus tareas para
trasladarse a continuacin a Madrid. El 15 de enero de 1814, ya ins-
taladas en la capital de Espaa, prosiguen su labor de modo provi-
sional en el teatro de los Caos del Peral hasta que se establecen, fi-
nalmente, en la iglesia de Doa Mara de Aragn el 2 de mayo, que-
dando suspendidas ellO de ese mes, seis das despus del decreto de
Valencia y tres antes de que Fernando VII -el Deseado- haga su
entrada triunfal en Madrid. Estas fueron Cortes que, al igual que las
Extraordinarias, no rectificaron su propensin de tutelar al Consejo
de Regencia y siguieron ejerciendo competencias propias y exclusivas
del Poder Ejecutivo.

h7 Son elegidos: Jos Espiga (presidente), Jaime Creus, Jos Teodoro Santos, Ma-
riano Mendiola, el marqus de Espeja, Jos Joaqun Olmedo y Antonio Larrazbal;
DS, 6 septiembre 181;~.
h8 CASTRO, Adolfo. Historia de Cdiz x.w provincia. Cdiz, 18S3. pp. 73;~ Y 734.
64 Rafael Flaquer Montequi

Las Cortes tienen conocimiento ya en Madrid del tratado de Va-

len<;ay (11 diciembre 1813) que no suscriben~ pero al que responden
con un decreto de 2 de febrero de 1814~ firmado por todos los dipu-
tados presentes~ en que se manifiesta que no se reconocer libre al
Rey~ ni por tanto se le prestar obediencia~ hasta que en el seno del
Congreso Nacional preste el juramento prescrito en el artculo 173 de
la Constitucin 69.
Decisin que se quebranta cuando el presidente del Consejo de Re-
gencia~ Luis de Borbn, sale al encuentro del monarca en las cerca-
nas de Valencia e incumple las recomendaciones precisas~ de las
que era conocedor~ al besar la mano del Rey por imperativo de ste~
smbolo de reconocimiento que junto a la interpretacin de que con
el tratado de Valen<;ay haba recobrado la Corona sin intermedia-
ci n de las Cortes~ principia el fin de la obra poltica revoluciona-
ria al considerarse a todos los efectos repuesto en su antiguo poder
soberano.
De todas formas la indecisin an se albergaba en Fernando~ pues
para adoptar una medida de tal alcance requera contar con unas de-
mostraciones ms evidentes y precisas que pronto le llegan. Una del
estamento militar con el apoyo incondicional que le manifiesta el ca-
pitn general Francisco Javier Elo~ otro de la clase poltica con el Ma-
nifiesto de los Persas suscrito por 69 diputados 70.
Con todo ello el monarca se sinti lo suficientemente fuerte y arro-
pado como para dictar el decreto de Valencia de 4 de mayo de 1814
en el que:

declaro que mi Real nimo es, no solamente no jurar ni acceder a dicha Cons-
titucin, ni a decreto alguno de las Cortes Generales y Extraordinarias ni
de las Ordinarias actualmente abiertas, a saber: los que sean depresivos de
los derechos y prerrogativas de mi Real soberana establecidas por la Cons-

()'1 Art. 17:t El Rey, en su advenimiento al Trono, y si fuere menor, cuando en-

tre a gobernar el reino, prestar juramento ante las Cortes bajo la frmula siguiente:
"N. (aqu su nombre), por la gracia de Dios y la Constitucin de la Monarqua espa-
ola, Rey de las Espaas; juro por Dios y por los Santos Evangelios que defender
y conservar la religin Catlica, Apostlica, Romana, sin permitir otra alguna en
el reino; que guardar y har guardar la Constitucin poltica y leyes de la Monar-
qua espaola, no mirando en cuanto hiciere sino al bien y provecho de ella: que no
enajenar, ceder ni desmembrar parte alguna del reino: que no exigir jams can-
tidad alguna de frutos, dinero ni otra cosa, sino las que hubieren decretado las Cor-
tes: que no tomar jams a nadie su propiedad y que respetar, sobre todo, la liber-
tad poltica de la nacin, y la personal de cada individuo: y si en lo que he jurado,
o parte de ello, lo contrario hiciere, no debo ser obedecido; antes aquello en que con-
traviniere sea nulo y de ningn valor. As Dios me ayude y sea en mi defensa; y si
no, me lo demande".
70 Dlz-Lols M." Cristina. El Manifiesto de 1814. Pamplona, 1967.
El Ejecutivo en la revolucin liberal 65

titucin y las leyes en que de largo tiempo la Nacin ha vivido, sino el de

declarar aquella Constitucin y aquellos Decretos nulos y de ningn valor
ni efecto, ahora ni en tiempo alguno, corno si no hubiesen pasado jams
tales actos y se quitasen de en medio del tiempo, y sin obligacin en mis
pueblos y sbditos de cualquiera clase y condicin a cumplirlos y guar-
darlos.
 Las Cortes Generales
y Extraordinarias: organizacin
y poderes para un gobierno
de Asamblea
Juan Ignacio Marcuello Benedicto

En el marco de la guerra de Independencia se abrira una excep-

cional situacin poltica -un vaco de poder motivado por el se-
cuestro de la Familia Real en Bayona y por la profunda crisis de las
instituciones de la Monarqua tradicional al hilo del levantamiento
nacional-~ en la cual el naciente liberalismo radical aprovechara su
liderazgo y posicin mayoritaria en las Cortes Generales y Extraor-
dinarias~ para convertir stas en la gran palanca del profundo pro-
ceso de cambio poltico y social a que el mismo se aprestaba. A la
vez que se configuraba a aqullas corno un rgano constituyente en
orden a definir un nuevo sistema poltico, el materializado en la Cons-
titucin de 1812~ sobre dichas Cortes~ y a travs de una particular
interpretacin del principio de divisin de poderes~ se articulara un
gobierno de asamblea~ que habra de ser el eficaz resorte poltico
para formular y comenzar a plantear dicho cambio. En esa perspec-
tiva es donde cobra todo su inters el anlisis sistemtico de la orga-
nizacin y poderes de aquellas Cortes.

1. La instalacin y la formulacin bsica de poderes: el De-

creto I, de constitucin de Cortes

Aparte las consecuencias de la coyuntura poltica general~ el par-

tido liberal dispuso de unas circunstancias muy favorables~ de carc-
ter formal y legal~ para poder definir con una amplia libertad de mo-
vimientos~ desde el momento mismo de la instalacin de las Cortes

AYER 1*1991
68 Juan Ignacio Marcuello Benedicto

Generales y Extraordinarias, la ms conveniente organizacin y po-

deres de stas en orden a convertirlas en el adecuado instrumento
para sus objetivos polticos. Dichas circunstancias favorables se de-
beran fundamentalmente al peculiar desarrollo del proceso de con-
vocatoria y reunin de Cortes en el tiempo de la primera Regencia,
nacida en 29 de enero de 1810 y que habra de presidir la instala-
cin de las mismas 1.
La citada libertad de movimientos vendra determinada por las
peculiares decisiones y, sobre todo, silencios e inhibiciones de dicha
Regencia sobre puntos cruciales de la convocatoria y reunin. En
abierto contraste con la conducta seguida por la Junta Central, la Re-
gencia, que combin un primer perodo de inhibicin hacia la con-
vocatoria, por su larvada hostilidad a la misma, con un tiempo final
de aceleracin y precipitacin de aqulla, ya desbordada y a remol-
que de la presin de los sectores radicales del liberalismo, se limit,
antes de fijar en 24 de septiembre de 1810 la fecha de apertura de
las Cortes, a tomar slo dos decisiones de peso al respecto: el Decreto
de 20 de septiembre que, -con el antecedente de haber dejado correr
la convocatoria conforme a la Instruccin de la Central de 1 de enero
de 1810 que afectaba a la eleccin de los diputados del tercer bra-
zo--, trasvasaba a las futuras Cortes, una vez instaladas, la decisin
sobre la capital y conflictiva disyuntiva en torno a la reunin o no
por estamentos y eventual divisin por Cmaras 2 y, previamente, el
Decreto y edicto de 8 de septiembre, adoptando y planteando el po-
lmico sistema de suplencias para la representacin de Indias y de
las provincias ocupadas. Dos resoluciones stas que objetivamente no
podan por menos de acabar favoreciendo curiosamente al propio li-
beralismo radical, y siendo la primera de ellas, ms bien, un trasvase
de responsabilidad decisoria. En todo el resto de los puntos claves de
la convocatoria y reunin de Cortes como, por ejemplo: perfilacin
del objetivo de aqulla, poderes de las Cortes, definicin de stos en
relacin con los de la Regencia, y otros de menor entidad, pero no
por eso menos decisivos, como fijacin de qurum para la apertura
de aqullas, reglamentacin de la vida parlamentaria y ordenacin
de sus trabajos, etc., la Regencia, o bien no tom ninguna iniciativa
ni resolucin, o bien evacu consultas sin llegar a tomar acuerdos o
a publicarlos finalmente 3. Esta actitud contrastara radicalmente con

1 Vase sobre dicho proceso, y desde dos perspectivas distintas, ARTOLA, M. Los
Origenes de la Espaa contempornea. Madrid. 2." ed. 1975. J, 425-457. SUAREZ, F.
E l proceso de la convocatoria a Cortes 1808-1810. Pamplona, 1982.
2 El texto puede consultarse en FERNANDEZ MARTN, M. Derecho parlamentario
espaol. Madrid, 1885. JI, 617-618.
:1 ARTOLA, M. Lo.~ Origenes... Op. cit. pp. 427-445.
Las Cortes Generales y Extraordinarias 69

la precisa regulacin que sobre los ms destacados de aquellos as-

pectos haba hecho la Junta Central en su clebre Decreto de 29 de
enero de 1810, recogiendo la ltima voluntad legal de sta sobre la
celebracin de Cortes 4 , en un contraste que no podra menos de real-
zar la trascendencia que a la larga tendra la polmica no publica-
cin oficial del mismo.
La inhibicin de la Regencia se proyectara hasta el momento mis-
mo de la instalacin de las Cortes. En su vspera aqulla se limitara
a fijar el Ceremonial de apertura y la frmula del juramento a tomar
a los diputados, que muy significativamente seguira reflejando la im-
precisin y ambigedad en el horizonte de reforma poltica que se aso-
ciaba con aqullas desde el decreto de la Central de 22 de mayo de
1809 -Juris desempear. .. guardando las leyes de Espaa, sin per-
juicio de alterar, moderar y variar aquellas que exigiese el bien de la
Nacin-. En el acto mismo de la instalacin esa actitud culminara
cuando a su trmino, congregados ya los diputados en el antiguo Tea-
tro Cmico de la Isla de Len, el, a la sazn, presidente de la Regen-
cia, concluy su protocolario discurso, anunciando el trasvase a las
Cortes de la designacin discrecional de su propio presidente, -en
ruptura con los usos de la Monarqua y con las mismas previsiones
de la Central que haba vinculado aqulla a la propia Regencia
(art. 13, Decreto de 29 de enero de 1810)-, para acto seguido aban-
donar en cuerpo el saln de sesiones, dejando una Memoria en que
la Regencia haca renuncia de sus cargos e indicaba a las Cortes .. se
sirvan elegir el gobierno ms adecuado al crtico estado actual de la
Monarqua ;,. La actitud de la primera Regencia si se contrasta con
el Decreto de la Central de 29 de enero y con 10 que significara el
inminente Decreto I de las Cortes, mostrara toda la disfuncionalidad
de aqulla para los objetivos intereses que caba suponer serva: la

4 En el mismo, la Junta Central dcjaba bien atados todos los extremos de la con-
vocatoria, reunin y horizonte poltico de la misma, en una opcin reformista tendente
a vedar el desbordamiento revolucionario, aunque tambin separndose del continuis-
100 absolutista: la soberana del rey, con carcter representativo, en la Regencia; Cor-
tes estamentales con organizacin bicameral; ejercicio de la potestad legislativa en s-
tas, pero con una coparticipacin decisiva de la Rcgencia, a travs de la sancin de
las leyes con veto suspensivo y ejercicio preeminente de la iniciativa, al tenerse que
canalizar a su travs la presentacin de los trabajos legislativos preparatorios de las
Juntas auxiliares de la Central; junto con importantes mecanismos de control de la Re-
gencia sobre las Cortes, en base a la reserva de la Presidencia de stas y a la prerro-
gativa de sealar trmino a la duracin de las Cortes. Texto en FERNNDEZ MARTIN,
M. Derecho parlamentario espaol. Op. cit. r,614-620.
5 Texto ntegro de la Memoria en CALVO MARCOS. El rgimen parlamentario en
Espaa. Madrid, 1883
70 Juan Ignacio MarcueLlo Benedicto

defensa de las maltrechas instituciones polticas de la Monarqua

tradicional.
Aquella perspectiva habra de ser bien favorable en orden a que
el partido liberal, sobre aquel vaco, se aprestase a definir, sin con-
dicionamientos previos de autoridades ajenas a las Cortes, con total
discrecionalidad, la organizacin y poderes de stas en perfecta fun-
cionalidad con sus objetivos polticos. Bajo su liderazgo, las Cortes co-
menzaran por autodotarse de su Presidencia -en su primera reso-
lucin, Lzaro de Dou resultara electo para la misma, con E. Prez
de Castro en la Secretara-, en un acto de ilustrativa afirmacin de
su independencia. A rengln seguido, y con un carcter bien sorpre-
sivo -proposicin, debate y acuerdo en una misma sesin-, proce-
deran a fijar las bases esenciales de su organizacin y, sobre todo,
de sus poderes, en el clebre Decreto I, de 24 de septiembre de 1810,
sobre constitucin de Cortes 6.
Este Decreto 1 precisa de detenido anlisis porque puede conside-
rarse corno la verdadera carta fundacional de las Cortes Generales v
Extraordinarias y base esencial de sus poderes. En primer lugar aqu-
llas declararan que en ellas resida la soberana nacional. Aunque
en el texto del decreto no se llegasen a desarrollar expresamente las
consecuencias ltimas de dicha declaracin -de hecho en su segun-
do prrafo pareca que sta se cea a legitimar el levantamiento na-
cional y la no admisin de la Monarquajosefina-, sin embargo, era
difcil que al presente se pudiesen arrojar dudas sobre la inteligencia
del alcance poltico de la misma: una reserva en exclusiva por aque-
llas Cortes del ejercicio del poder constituyente 7; a ello concurra no
slo la significacin y desarrollo de aquel principio en el primer ciclo
constituyente de la Revolucin francesa, sino muy particularmente el
hecho de que en el propio texto del decreto, en la frmula de jura-
mento prevista para habilitar al Consejo de Regencia como poder eje-
cutivo, se acompaaba la exigencia de reconocimiento por ste de la
.. soberana de la Nacin representada por los diputados de estas
Cortes Generales y Extraordinarias con la de obediencia a ... sus de-
cretos, leyes y constitucin que se establezca segn los santos fines
para que se han reunido ... (-subrayado nuestro-). As, el decreto
no haca ms que adelantar el principio de soberana nacional y sus
consecuencias que luego perfilara con toda nitidez el artculo 3. de

6 Su acuerdo se produjo a iniciativa de Muoz Torrero, sobre la base de un pro-

yecto de LUJN SUREZ, F. Las Cortes de Cdiz. Madrid, 1982. p. 52.
7 Para una documentada opinin contraria, vase MORN ORT, M. Poder y go-
bierno en las C()rle.~ de Cdiz. Pamplona, 1986. pp. 59-70.
Las Cortes Generales .y Extraordinarias 71

la Constitucin de 1812 8. De esta forma aquellas Cortes delineaban

sus poderes como Constituyentes, y rompiendo con los imprecisos tr-
minos de reforma poltica que hasta entonces se haban vinculado
con su convocatoria por la Junta Central, el liberalismo radical con-
cretaba el horizonte de la reunin de aqullas en la formacin de una
Constitucin.
Simultneamente a la declaracin sobre el principio de soberana
nacional, las Cortes sentaron las bases esenciales de su organizacin,
zanjando definitivamente, y en sentido adverso, la conflictiva cues-
tin, a ellas diferida, sobre divisin de las mismas por estamentos y
Cmaras. Triunfara el designio liberal en favor de una representa-
cin nacional de carcter nico, organizada bajo un modelo unica-
meral en sus deliberaciones. El trascendental prrafo primero del de-
creto rezara:

Los diputados que componen este Congreso, y que representan la Nacin es-
paola, se declaran legtimamente constituidos en Cortes generales y extraor-
dinarias, y que reside en ellas la soberana nacional.

Paralelamente, en el decreto se proclamara el principio de divi-

sin de poderes corno punto capital de ruptura con el entramado po-
ltico de la Monarqua del Antiguo Rgimen y piedra maestra del nue-
vo sistema poltico constitucional. La simultaneidad de esta procla-
macin con la explicitacin del objetivo de formar una Constitucin,
con su mutua vinculacin, no hara ms que evidenciar la notable in-
fluencia francesa en los constituyentes de Cdiz; no en vano en el ar-
tculo 16 de la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano
de 1789, la Asamblea Nacional francesa haba proclamado: Toute
socit dans laquelle la garantie des droits n'est pas assure, ni la s-
paration des pouvoirs dtermine, n'a point de constitution.
Desconocemos el discurso poltico con el que la mayora liberal
sostuvo la proclamacin del principio de divisin de poderes en el de-
creto 1, pero bien puede servir al respecto, y a ese nivel, la argumen-
tacin empleada posteriormente en el Discurso Preliminar al proyec-
to de la que sera Constitucin de 1812. En este trascendental texto
se justificara la adopcin de aquel principio corno una tcnica racio-
nalizadora para el ejercicio del poder y, muy especialmente, por el
convencimiento de que la divisin y consiguiente equilibrio de pode-
res, creando un poder limitado, era la nica garanta de la libertad

8 Art. 3 , Constitucin de 1812: La soberana reside esencialmente en la Na-

cin y, por lo mismo, pertenece a sta exclusivamente el derecho de establecer sus le-
yes fundamentales.
72 Juan Ignacio MarcueLlo Benedicto

poltica y la seguridad personal~ - ... La experiencia de todos los si-

glos ha demostrado hasta la evidencia que no puede haber libertad
ni seguridad~ y por lo mismo justicia ni prosperidad~ en un Estado
en donde el ejercicio de toda la autoridad est reunido en una sola
9
mano .
Sin embargo~ y a esta altura~ hay que indicar que~ por encima del
discurso poltico~ en el decreto 1 se sentaran ya las bases esenciales
de una peculiar interpretacin del principio de divisin de poderes~
que iba mucho ms all del horizonte de la creacin de un poder li-
mitado. En aquel texto el planteamiento del citado principio pareca
realizarse en la ptica de una extrema desconfianza hacia el Poder
ejecutivo~ y en base a ella sujetarse a la particular interpretacin de
aqul realizada en Francia en el perodo que va de la formacin de
la Constitucin de 1791 al desarrollo del sistema convencional. El
profesor Snchez Agesta ha caracterizado esta interpretacin~ perfec-
tamente alejada del idealizado modelo ingls~ como aquella en que
la divisin de funciones polticas~ adjudicadas a distintos rganos
constitucionales~ se acompaa de una jerarquizacin de los mismos
entre s por la distinta relevancia intrnseca de cada una de aqullas
en referencia a la legitimacin del poder en el pueblo~ y que lleva~
con una concepcin de la primaca de la ley como expresin de la vo-
luntad general~ a que se tienda a fijar la preponderancia del rgano
legislativo en el proceso poltico~ y a la visin de los otros poderes
como subordinados~ triunfando la concepcin de quien fija la ley~
manda~ y el que la ejecuta~ obedece~ visin de la que sera hija todo
gobierno de Asamblea o sistema convencional~ tan distante de cual-
quier horizonte de rgimen parlamentario como el que ofreca el mo-
delo ingls 10. En esta interpretacin el originario designio de crear
un poder limitado~ hecho en la perspectiva de una cerval desconfian-
za hacia el Ejecutivo~ desembocaba en subordinar ... al rgano que
formulaba la voluntad general~ los que la ejecutaban y aplicaban en
las cuestiones contenciosas 11.
Es cierto que el decreto 1 no neg a perfilar con todo detalle el
mbito y relacin de los poderes del Estado~ pero s fij la esenciali-
dad de esa interpretacin peculiar del principio divisionista deudora
de la experiencia francesa y que ahora se adopta por el liberalismo
radical espaol. En dicho texto nada ms proclamarse el ... no con-
viniendo queden reunidos el Poder legislativo~ el ejecutivo y el judi-

'/ Texto en edicin contempornea. ARCELLES, A. Discurso Preliminar a la Cons-

titucin de 1812. Introduccin de L. Snchez Agesta. Madrid, 1981. p. 78.
10 SNCHEZ A(;ESTA, L. Poder ejecutivo y divisin de poderes. Revista espaola
de Derecho con.~titucional. Madrid, 1981. no" :3. pp. 14-17.
11 Idem. p. 16.
Las Cortes Generales y E'xtraordinarias

ciario~ las Cortes Generales y Extraordinarias~ que acababan de

arrogarse el ejercicio del poder constituyente con el principio de so-
berana nacional, procederan a declarar que ...se reservan el ejer-
cicio del poder legislativo en toda su extensin. Donde ms difa-
namente se evidenciara la citada jeraquizacin de poderes, sera en
la significativa referencia al Poder Ejecutivo:

(... ) Las Cortes generales y extraordinarias declaran que las personas en quie-
nes delegaren el Poder ejecutivo, en ausencia de nuestro legtimo Rey el Se-
or D. Fernando VII, quedan responsables a la Nacin por el tiempo de su
administracin, con arreglo a sus leyes.
Las Cortes generales y extraordinarias habilitan a los individuos que com-
ponan el Consejo de Regencia, para que bajo esta misma denominacin, in-
terinamente y hasta que las Cortes elijan el gobierno que ms convenga, ejer-
zan el Poder ejecutivo...

Con esta declaracin en que el rgano constituyente y legislativo

se reservaba discrecionalmente la decisin sobre la titularidad y re-
gulacin de la forma de Gobierno, el p o d e r ejecutivo no poda por
menos de presentarse como una autoridad delegada y, por ende~ su-
bordinada a aqul. En una ptica similar se declarara que las Cortes
...confirman por ahora a todos los tribunales y justicias establecidas
en el reino~ para que continen administrando justicia segn las
leyes.
La adopcin de la interpretacin francesa no cabe slo explicarla
por el lgico influjo de su ciclo revolucionario~ sino que sera bien deu-
dora a las propias circunstancias polticas del momento en nuestro
pas. Ya en cuanto al prisma de la desconfianza extrema hacia el Po-
der Ejecutivo~ el profesor.J. Varela Suanzes-Carpegna lo ha hecho ra-
dicar no slo en la recepcin de la ideologa liberal europea, sino,
combinadamente, en las mismas circunstancias histricas de la Mo-
narqua espaola en el reinado de Carlos IV 12; Y otro tanto podra
decirse respecto a la jerarquizacin de poderes en favor de la pree-
minencia del rgano Legislativo: a este respecto no debe olvidarse
que en el marco de la situacin excepcional en que viva la Espaa
del momento -secuestro de la Familia Real en Hayona, profunda
crisis de la Monarqua tradicional provocada por la propia dinmica
de la guerra de Independencia, etc.-, el partido liberal no contaba
ms que con ese recin conquistado poder, que eran las Cortes Ge-
nerales y Extraordinarias., en orden a desarrollar su programa de pro-

12 VARELA SUANZES-CARPEGNA . J. Rey, Corona y Monarqua en los orgenes del

constit ucionalisrno espaol: 1808-14. Revisla de Estudios Polticos. Madrid, 1987.
n. 55. pp.12;~-19S.
74 Juan Ignacio Marcuello Benedicto

fundo cambio poltico y social, y que a la hora de empezar a cum-

plimentar el mismo no poda por menos de presumir las poderosas
resistencias que encontrara al mismo en el entramado institucional,
todava superviviente, de la Monarqua tradicional y, por tanto, en
los poderes estatales ajenos a aqullas -el inminente conflicto que
iba a protagonizar el obispo de Orense, como presidente de la Regen-
cia, en su resistencia a prestar el juramento previsto en el decreto 1
sobre reconocimiento de la soberana nacional, representada por los
diputados de las Cortes, y obediencia a sus decretos y leyes, sera al
respecto todo un smbolo.
La jerarquizacin de poderes en favor de la preeminencia del r-
gano Legislativo en el proceso poltico -esencia del gobierno de
Asamblea que se iba a constituir a 10 largo de la singladura de las
Cortes Generales y Extraordinarias-, entraaba ya de por s el pe-
ligro de que roto el equilibrio que, como subsiguiente a la divisin,
era, tericamente, presupuesto bsico para la creacin de un poder
limitado, este horizonte cediese en favor de un proceso expansivo del
rgano Legislativo, en una dinmica de injerencia de ste en el m-
bito de los otros poderes estatales, que no poda por menos de acabar
generando un fenmeno de concentracin de poder en aqul, con la
consiguiente puesta en tela de juicio de la efectiva vigencia del prin-
cipio de divisin. Se ha sealado que ...de hecho las Cortes llevaron
a cabo un verdadero gobierno de asamblea, por cuanto no se limita-
ron slo a legislar a travs de decretos y rdenes, ..., sino que adems
llevaron a cabo funciones de carcter ejecutivo, jurisdiccional... 13,
y esta que sera la historia real de aquellas Cortes de Cdiz era una
consecuencia natural de la peculiar interpretacin del principio de di-
visin de poderes, que en su orientacin bsica ya estaba fijando el
decreto 1. Una vez ms la tensin entre los principios tericos y la pre-
sin de una determinada realidad poltica seran decisivos al respecto.

2. La ordenacin de la actividad parlamentaria: el Reglamen-

to para el gobierno interior de las Cortes de 1810

Afirmados sus poderes, uno de los primeros cuidados de las Cor-

tes sera proveer a la ordenacin de su vida interna, cuestin tanto
ms acuciante por no haber tomado la Regencia ninguna disposicin
al respecto. En 27 de noviembre de 1810 las Cortes acordaran el
correspondiente Reglamento para su gobierno interior, que es bien a

J:l Tdern. pp. 128-129.

l~(v; Cortes Generales y Extraordinarias 75

destacar ya que por el mismo se haba de regir toda la singladura de

las Generales y Extraordinarias 14.
No podemos detenernos en un anlisis sistemtico de este curioso
Reglamento~ pero s destacaremos los~ a nuestro juicio~ rasgos esen-
ciales del mismo. En primer lugar habra que resaltar la preocupa-
cin de las Cortes por afirmar su independencia funcional frente a
los dems poderes del Estado~ tanto en la ordenacin y regulacin de
su actividad y vida interna~ como frente a las posibles injerencias y
recursos mediatizadores por parte de aqullos sobre sus deliberacio-
nes y acuerdos.
Sobre el primer aspecto hay que citar la afirmacin en el princi-
pio de autonormatividad reglamentaria, clave para la garanta de la
debida independencia de toda Asamblea parlamentaria en el ejerci-
cio de sus facultades; ya en la asuncin tcita~ y por nadie disputa-
da~ de este principio, se bas la propia formacin de este Reglamen-
to~ y el artculo 12~ captulo XI de ste~ 10 reafirmara en la eventua-
lidad de una futura reforma del mismo: Este Reglamento se impri-
mir y repartir a los diputados para su observancia~ nterin las Cor-
tes modifican o aaden lo que juzguen oportuno; este principio se-
ra retomado en el artculo 127 de la Constitucin de 1812. En la mis-
ma lnea~ rompiendo con los usos al respecto de la Monarqua tradi-
cional~ que haba recogido la Junta Central en su decreto pstumo~
no publicado~ de 29 de enero de 1810~ las Cortes se reservaron la li-
bre designacin~ de entre sus miembros y por mtodo de eleccin por
escrutinio~ del Presidente y Mesa de las mismas (art. I~ Cap. Il y arto I~
Cap. III)~ previsin que alcanza toda su significacin si se tiene pre-
sente que a la Presidencia correspondera~ aparte de abrir y cerrar
las sesiones~ moderar los debates~ etc.~ la facultad decisiva de orde-
nar el ritmo de los trabajos par1amentarios~ a travs de la fijacin del
orden del da (art. 7." ~ Cap. 11); al igual que en el caso anterior este
principio sera revalidado por la Constitucin de 1812 en su ar-
tculo 118.
Respecto a la otra vertiente~ el Reglamento proclamara la invio-
labilidad de los diputados .. por sus opiniones y dictmenes
(art. 4."~ Cap. IV) y la inmunidad de los mismos ... por sus tratos y

1 4 Para su proceso de formacin, vase FERNNDEZ MAHTN, M. Derecho parla-

mentario... Op. cit. Tomo TI. Cap. T. pp ;~-42. Contemporneamente, F. SUREZ Las
Cortes de Cdiz. Op. cit. pp. 6;~-64. Tngase presente que el mismo fue formado por
una Comisin de Cortes, encargada al efecto, compuesta de doce vocales, y que el dic-
tamen de la misma, en que estuvieron conformes todos ellos, fue ledo en el pleno por
Lujn, el 27 de noviembre de 1810, mandando las Cortes observarlo interinamente,
sin que por la urgencia. y a tenor de una propuesta originaria del diputado Dueas de
Castro, llegase a ser discutido en sesin pblica.
76 Juan Ignacio Marcuello Benedicto

particulares acciones~ durante el tiempo de su encargo y un ao ms

(art. 5."~ dem)~ con la creacin de una jurisdiccin especial-Tribu-
nal de Cortes-, nombrada por stas~ para sustanciar y determinar
las causas en procedimientos contra algn diputado~ debindose con-
sultar~ en todo caso~ la sentencia al pleno de las Cortes (art. 6."~ dem);
previsiones que conforme al mandato del propio Reglamento habran
de ser objeto futuro de un decreto de Cortes -decreto XIII~ de 28 de
noviembre de 1810- 15. Especial relevancia tendran las garantas
de independencia respecto del Poder Ejecutivo; puede decirse que en
este Reglamento se sacrificara cualquier preocupacin de enlace eje-
cutivo-legislativo y con ello todo horizonte de rgimen parlamenta-
rio~ al preeminente objetivo de evitar cualquier posible injerencia me-
diatizadora de aqul sobre la Asamblea legislativa~ en la perspectiva
de esa centralidad que adquiri en el momento la extrema descon-
fianza hacia el Poder Ejecutivo~ que hara desarrollar el principio de
divisin hacia una rgida separacin de poderes. Muestra de ello se-
ra que en el Captulo XI del Reglamento~ al tratarse del ceremonial
con el que se debera recibir a la Regencia en el seno de las Cortes~
el artculo 10 prescribira que en el caso de comparecencia de aqu-
lla .. slo el presidente -de las Cortes- llevar la palabra; enten-
dindose suspendida la sesin y que nada se podr deliberar hasta
que aqullos se hayan retirado. En un principio esa disposicin pue-
de no parecer significativa~ pues se proyectara siempre para los ti-
tulares de la jefatura del Estado en pocas constitucionales posterio-
res~ pero s lo es si se combina con el absoluto silencio que aquel Re-
glamento guard~ simultneamente~ sobre la eventual participacin
de los Secretarios del Despacho en la vida parlamentaria; as en el
Captulo I del mismo -De las Cortes-~ al describirse la disposi-
cin del saln de sesiones con todo pormenor~ no hay ninguna pre-
visin respecto a la hipottica presencia de los Ministros; igualmente~
cuando en el artculo 7." del Captulo II se confiaba a la Presidencia
de las Cortes la fijacin del orden del dia, con el requisito de su pre-
vio anuncio pblico~ no se llegaba a prescribir su comunicacin for-
mal al Consejo de Regencia o a sus ministros y~ finalmente~ en el Ca-
ptulo V~ al tratarse de la regulacin de las discusiones~ no haba
ninguna referencia a la posible intervencin de aqullos en las mis-
mas. Esta desconfianza hacia el peligro de mediatizacin por el Po-
der Ejecutivo se completara~ ya fuera del Reglamento~ con una serie

15 Para los peculiares avatares sufridos por estos principios en su aplicacin prc-
tica y, muy especialmente, para los lmites reales a la inviolabilidad de los diputados,
resultan bien curiosas e ilustrativas las noticias al respecto dadas en FERNNDEZ MAR-
TN, M. Derecho parlamentario espaol. Op. cit. Tomo JI. Caps. IV y V. pp. 1 0 3 174.
Las Cortes Generales y Extraordinarias 77

de significativas disposiciones de las Cortes, como la orden de 29 de

septiembre de 1810 en que se prohiba a los diputados ...solicitar
ni admitir empleos, pensiones, gracias, etc. durante su diputacin y
un ao despus, o el decreto XVIII de aqullas, de 4 de diciembre del
mismo ao, por el que se declaraba ...suspenso el ejercicio de los em-
pleos de los diputados de Cortes durante su diputacin. Un ltimo
dato revelador de hasta qu punto la obsesin por evitar la injerencia
del Ejecutivo alejaba cualquier horizonte de rgimen parlamentario,
sera la curiosa prescripcin del artculo 12, Captulo I, del Regla-
mento, que colocaba las quejas o acusaciones contra individuos de
la Regencia bajo la excepcionalidad de las sesiones secretas de Cor-
tes, disposicin que neutralizaba la principal garanta de la eficacia
del control de la accin de gobierno en el marco de un rgimen par-
lamentario, que era la publicidad del mismo.
Este apunte nos lleva a tratar otro de los rasgos esenciales de esta
normativa respecto a la cuestin de la publicidad de la vida de las
Cortes. Aparte y excepcin hecha del significativo matiz indicado, re-
sulta indudable que en el Reglamento se apost preeminentemente
por la citada publicidad, como un deseo de enlace, control y movili-
zacin entre los representantes de la Nacin y los ciudadanos. Op-
cin coherente con el horizonte del Partido Liberal que iba a liderar
aquellas Cortes, empeado en estructurar un nuevo sistema poltico
basado en la opinin pblica, del que iban a ser piezas claves tanto
un amplio rgimen de participacin poltica, a travs del sufragio,
para la conformacin de todos los rganos de gobierno y administra-
cin -Cortes ordinarias, Ayuntamientos, etc.- como un sistema
igualmente ambicioso de libertades polticas, de las cuales la de Im-
prenta, proclamada por el decreto de Cortes de 10 de noviembre de
1810, sera todo un smbolo.
Aquella nota caracterizadora vendra determinada por una serie
de previsiones: por un lado, se prescribira el carcter pblico que de
ordinario tendran las sesiones de Cortes (arts. 3." y 9. del Cap. I),
con la habilitacin en el saln de sesiones de galeras donde ...los
hombres de todas clases Podrn indistintamente asistir a ellas
(art. 3., prrafo 2., dem) 16 quedando vinculada a expresa resolu-
cin de las Cortes la celebracin de sesiones secretas en los casos pre-
vistos por el propio Reglamento (arts. 9. a 11, Cap. I), salvo el es-
pecfico y preceptivo caso antes citado; cabe indicar, sin embargo,

16 Para una muestra de la curiosa mentalidad de la sociedad de la poca, cabe

indicar que se vedara expresamente a la poblacin femenina, ya exduida de los de-
rechos polticos al sufragio, el acceso a las citadas galeras -art. :3.. Cap. T: De las
Cortes.
78 Juan Ignacio Marcuello Benedicto

que un medio tan potenciador de la publicidad de la vida parlamen-

taria como es la publicacin oficial~ bien de las Actas de las sesiones,
redactadas por los Secretarios~ bien~ sobre todo~ de un Diario de Se-
siones, con reproduccin ntegra y literal de todo lo acontecido en
ellas~ no llegara a ser previsto expresamente por el Reglamento~ cu-
brindose el vaco en este ltimo caso con resoluciones de las Cortes
formalmente al margen del mismo 17. Por otro lado~ y a su vez~ se
potenciara tambin la publicidad en la toma de resoluciones: as~ un
mtodo de votacin pblica como era ... el acto de levantarse los que
estn por la afirmativa~ se planteara como el medio de votacin or-
dinaria (arts. 2." y 11~ Cap. VI); a su vez~ la votacin pblica por ex-
celencia~ la nominal, por la expresin individual del S y del No ~
se adscribira para los asuntos que~ ... se graden de importancia ~
facilitndose su uso~ ya que se reconoca a cualquier diputado el de-
recho a pedirla~ debiendo recaer~ eso s~ acuerdo expreso de las Cor-
tes al respecto (arts. 2." y 13~ Cap. VI) 18; por contra~ las votaciones
secretas~ por mtodo de escrutinio~ se circunscribiran~ prescribin-
dose slo especficamente para el caso de eleccin de personas~ y ve-
dndose expresamente~ y con carcter general~ para todos los dems
asuntos -arto 10~ Cap. VI: Fuera de los casos expresados ... no po-
dr usarse del escrutinio~ que por su naturaleza es secreto... - salvo
que se superase el requisito obstaculizador de una previa discusin
y acuerdo de las Cortes al respecto (dem). Con esta opcin se pre-
ferira a la pretendida mayor independencia del diputado a travs del
secreto en la votacin~ las garantas al enlace y control cuerpo elec-
toral-representantes~ que potenciaba la votacin pblica 19.
Otra nota muy caracterstica del Reglamento de 1810 se produce
en torno a la decisiva cuestin de la iniciativa~ discusin y toma de
resolucin sobre los distintos asuntos en que se ocupasen las Cortes.
Llama la atencin el comprobar que en aqul -otra cosa es la prc-

17 Para el origen y vicisitudes sufridas por el Diario de Sesiones correspondiente

a esta poca, vansc las dctalladas noticias dadas al respecto por FERNNDEZ MARTN,
M. Derecho parlamentario... Op. cit. Tomo n. Cap. X. pp. 273-281.
18 En la prctica se recurri efectivamente a la votacin nominal en todos los
grandes ternas conflictivos: se sent el antecedente con la votacin del polmico art. l."
del proyecto de decreto sobre libertad de Imprenta, en la sesin de 19 de octubre de
1810, y se seguira esa tnica en ejemplares casos corno las votaciones en 1 y 2 de ju-
lio de 1811 de lasj,)roposiciones de Carca Ilerreros sobre extincin del rgimen se-
orial. Dentro del ebate constitucional tambi{~n se empleara este mtodo en la vota-
cin del art. 3. -declaracin de la .soberana nacional- y art. 27 -con la contro-
versia sobre Cortes por estamentos y nmero de Cmaras.
1') La apuesta por la publicidad debe, sin embargo, matizarse, pues en la prc-
tica las Cortes Generales y Extraordinarias arrojan corno balance 817 sesiones secre-
tas frente a 996 de carcter pblico, faltando un necesario estudio que fije el contraste
en la ndole de las materias tratadas cn unas y otras.
Las Cortes Generales y Extraordinarias 79

tica que, efectivamente, se registrase- pareca primar la preocupa-

cin por la gil y fluida toma de decisiones por la mayora, en detri-
mento de ciertas garantas a la calidad, en cuanto grado de represen-
tatividad, que deba respaldar a los acuerdos, y a la necesaria pausa
y reflexin de que precisan los trabajos legislativos en una institucin
parlamentaria. As, sorprende en esta normativa la escasa o, a veces,
nula preocupacin, por respaldar la representatividad cualificada de
los acuerdos con garantas mnimas a la previa explicitacin por las
minoras de sus criterios alternativos, o por preparar aqullos con pre-
vias discusiones pormenorizadas y ricas en contraste de opiniones, y
no sorpresivas, siendo igualmente destacable el descuido a la hora de
fijar qurum cualificado en ciertas fases muy importantes del proce-
so de toma de resoluciones.
Resulta imposible en los mrgenes de este estudio inventariar y
sistematizar la totalidad de los datos al respecto que brinda el an-
lisis detenido de la normativa; slo nos podemos detener en poner de
reljeve algunos de los ms reveladores que avalan las anteriores apre-
ciaciones. Por lo que respecta al riesgo de precipitacin y sorpresa,
una significativa muestra: debindose canalizar todo tipo de inicia-
tivas por el vehculo formal nico de la proposicin, poda darse el
caso, a tenor de los artculos 1." a 3. del Captulo V, de que una de
stas fuese presentada, leda pblicamente en sesin plenaria, apoya-
da por su autor, y recaer sobre ella acuerdo de Cortes respecto a su
admisin a discusin, en una misma sesin de Cortes y, atencin, sin
tener que figurar en el orden del dia de la misma, preceptivamente
fijado y anunciado en una sesin previa por la Presidencia (art. 7.,
Cap. 11). En cuanto al otro aspecto, sobre gil toma de decisiones por
la mayora y despreocupacin por la expresin de las minoras y por
el respaldo de aqullas con discusiones pormenorizadas y contrasta-
das, hay que destacar los siguientes datos: en los debates, el uso de
la palabra se orden en exclusiva funcin del orden de peticin de la
misma (art. 7., Cap. V), sin llegarse a prevenir una alternancia de
turnos en contra y en pro de la cuestin discutida, hecho que perju-
dicaba objetivamente a las minoras. Aunque en la normativa no hay
limitaciones temporales al uso de la palabra, ni mecanismos de gui-
llotina, se insiste reiteradamente en voluntariosas indicaciones, tra-
tando de prevenir que el alargamiento de las discusiones no embara-
zase la gil toma de decisiones, as el artculo 4. del Captulo V de-
ca: Los que la apoyen, si no tuviesen nuevas razones que alegar ex-
cusarn tomar la palabra, para no perder el tiempo con repeticiones
intiles ... , y el artculo 5." aadira: por la misma razn, los que la
impugnen, no deben distraerse a puntos inconexos... ; ni alargar sus
discursos con reflexiones que sobre no ilustrar el asunto, cansen la
80 Juan Ignacio MarcueLLo Benedicto

atencin, insistiendo en esta lnea los artculos 10 y 11 del mismo

captulo, con una reiteracin que sorprende por el contraste con la
falta de previsiones para otros aspectos capitales de todo debate par-
lamentario. Para el punto que estamos tratando nada, sin duda, tan
revelador como la peculiar regulacin de la mocin de asunto sufi-
cientemente discutido, de hecho, y descontando las previsiones so-
bre uso de la palabra, sta sera prcticamente la nica concrecin
de este Reglamento sobre el procedimiento de discusin de los asun-
tos, yeso ya era significativo; por la peculiar regulacin que se hizo
de la misma -arts. 14 y 15, Cap. V- dicha mocin podra ser plan-
teada a cualquier altura de una discusin, a excitacin del presidente
o de cualquier diputado, sin fijarse la condicin de una consumicin
previa de un mnimo de turnos en contra y en pro del punto debati-
do. Esta previsin no podra por menos de ser, objetiva y formalmen-
te, un arma poderossima en manos de la mayora para yugular la ex-
presin de la minora oponente :20. Todo este conjunto de previsiones
alcanzan su alto carcter ilustrativo si se combinan con el sorpren-
dente mutismo de este Reglamento sobre otros aspectos capitales, de
distinta ndole, de toda discusin parlamentaria: as, por ejemplo, no
se llegara a precisar el nmero de lecturas que todo proyeeto de de-
creto sufrira en sesin plenaria, no quedando garantizada expresa-
mente una discusin pormenorizada de la parte dispositiva y articu-
lada de aqullos, ni tampoco se regulara explcitamente la tramita-
cin de las enmiendas y adiciones, que objetivamente eran el gran ve-
hculo formal para la expresin por las minoras de sus criterios
21
d Iscrepantes .
o

En el mismo horizonte es de destacar que en el Captulo VI, De

las votaciones, y en contraste con el pormenor sobre los mtodos de
votacin y su precisa asignacin en funcin de la distinta ndole de
los asuntos, se detectan reveladores silencios respecto a las cuestiones

2 0 Esta previsin aparecera tan perjudicial para las minoras, que no tendra pro-
yeccin para posteriores pocas constitucionales; as y para tener un punto cualitativo
de contraste, un Reglamento tan fundamental en la vida de nuestras Cortes del si-
glo XIX, como el del Congreso de los Diputados de 4 de mayo de 1847, exigira para
el planteamiento de aquella mocin la previa consumicin mnima de tres turnos en
contra y los correspondientes en pro, si los hubiera pedidos (an. 110, Tt. XI). Vase
al respecto I. MARClIELLO, Juan. Los Reglamentos de las Cortes en la poca de Isa-
bel II". Revista de las Cortes Generales. Madrid, 1985. n."4. pp.156-196.
~l No quiere decir esto que en las Cortes de Cdiz no se registrasen en la prctica
discusiones pormenorizadas ni tramitacin de enmiendas y adiciones, muy al contra-
rio. Lo que queremos significar aqu es el espritu de la normativa reglamentaria que
estamos analizando, y porque a la postre. siempre es mayor garanta para toda mino-
ra la regulacin exhaustiva de la vida parlamentaria en una norma previa. fija y pl-
blica, como es un Heglamento, que no sujetarse a unas prcticas colocadas siempre a
la discrccionalidad de las decisiones circunstanciales de la mayora.
Las Cortes Generales y Extraordinarias 81

de qurum en fases decisivas del proceso de torna de resoluciones. El

Reglamento fij con detalle la concurrencia mnima para abrir una
sesin de Cortes -Cap. II~ arto 12- y precis~ igualmente~ lo que po-
dernos llamar qurum de aprobacin para todo tipo de acuerdo~ fi-
jando este ltimo en la ... mayora absoluta de votos (art. 6."~
Cap. VI); pero~ atencin~ no existe en esta normativa ninguna preci-
sin sobre un punto intermedio, del que tanto poda depender la ca-
lidad en cuanto representatividad de un acuerdo, corno es 10 referen-
te a la exigencia de un qurum de presencia~ es decir, la concurren-
cia mnima exigible en el acto de una votacin en relacin al censo
terico de la Cmara -y no puede aducirse al respecto seriamente
que este silencio no era tan importante por la obligatoriedad sobre
concurrencia de los diputados a las sesiones que voluntariosamente
prescriba el artculo 2."~ Captulo IV de aquella normativa-o En fin~
este conjunto de previsiones y silencios no podan por menos, formal-
mente, de beneficiar la gil torna de decisiones por parte de la ma-
yora liberal, en detrimento de las garantas de expresin de la mi-
nora de turno, la realista.
Recapitulando, podernos decir que~ aparte la preocupacin por la
publicidad, coherente con el horizonte del sistema poltico que trata-
ba de plantear el liberalismo radical del momento, la insistencia en
la independencia funcional de las Cortes era muy reveladora y reflejo
de las circunstancias polticas del momento~ donde el Partido Libe-
ral, con el dominio de ese nico resorte de poder del que dispona
que eran aquellas, y habiendo dotado a las mismas de una autoridad
y unos poderes bien conflictivos, se dispona a llevar a la prctica, a
su travs, un profundo cambio poltico y social, en el que no poda
por menos de esperar ms que serias resistencias por parte de los
otros poderes del Estado~ restos de la desquiciada maquinaria insti-
tucional de la Monarqua del Antiguo Rgimen. Muy reveladoras son,
a su vez, las caractersticas que acabarnos de citar en torno a las nor-
mas de tramitacin de los asuntos en Cortes, en favor de primar una
gil torna de decisiones por la mayora~ y en detrimento de otros fac-
tores corno la debida pausa y reflexin en el proceso de formacin de
leyes, respeto a la expresin de las minoras, cuidado por la calidad
en la representatividad de los acuerdos, ete. Estas caractersticas apa-
recan objetivamente disfuncionales para la misin a cubrir por aque-
llas Cortes corno rgano constituyente y legislativo, pero por contra,
y quisiramos insistir en ello por su alta significacin, las mismas s
eran perfectamente funcionales en otro orden de cosas~ a saber: lo
eran en cuanto las Cortes Generales y Extraordinarias no se iban a
limitar a ser un Poder Legislativo, sil~o que ms all, iban a asumir
una direccin plena de la poltica interior y exterior del pas~, apres-
82 Juan Ignacio Marcuello Benedicto

tndose a ejercitar la esencia de lo que hoy denominaramos funcin

de gobierno, estableciendo y desarrollando sobre ellas un verdadero
gobierno de Asamblea; en esta faceta s era funcional la preemi-
nente preocupacin por la gil y fluida toma de decisiones, por en-
cima de cualquier otro cuidado. De esta forma, un aspecto de orga-
nizacin interna de la vida parlamentaria nos sirve para ir perfilando
ms ajustadamente el papel que las Cortes Generales y Extraordina-
rias se iban a dar en el proceso poltico de su interesante tiempo.

3. Las Cortes y el desarrollo del principio de divisin de

poderes

Ya ha quedado apuntado que en el decreto 1 las Cortes, a la par

que proclamaban el principio de soberana nacional, haran lo corres-
pondiente respecto al principio de divisin de poderes, como clave del
nuevo edificio poltico, sentando las bases esenciales de una peculiar
interpretacin del mismo, en funcin de estructurar sobre aqullas
un gobierno de Asamblea. Dicho texto, sin embargo, no llegara a
desarrollar con todo detalle la perfilacin del estricto mbito de cada
poder estatal en su compleja relacin mutua. Esta tarea la habran
de acometer posteriormente las Cortes a travs, tanto de determina-
dos textos normativos, como de prcticas y puntuales resoluciones;
en stas no hara ms que confirmarse la orientacin bsica fijada en
el decreto I, y debemos ahora detenernos en analizarlas, pues son ca-
pitales para conocer con precisin los poderes de los que se autodo-
taron aquellas Cortes durante su estricto tiempo, en perfecta funcio-
nalidad con el instrumento de poder que necesitaba el liberalismo ra-
dical para materializar su designio de profundo cambio poltico y so-
cial, y para tener una idea exacta de en qu forma entendieron el ci-
tado principio de divisin, y en qu medida estos antecedentes se re-
lacionaron complejamente con la opcin al respecto tomada en la
Constitucin de 1812 para el futuro horizonte, cualitativamente dis-
tinto, de la relacin Rey-Cortes ordinarias.

3.1. Las Cortes y la reserva en exclusiva del poder legislativo

Comenzaremos por analizar la regulacin de la potestad legisla-

tiva siguiendo un orden de importancia correspondiente a la propia
jerarquizacin de poderes sostenida por el liberalismo doceaista. En
el decreto I, al plantearse el principio de divisin de poderes, las Cor-
tes haban declarado que se reservaban el ejercicio de aquella potes-
Las Cortes Generales y Extraordinarias 83

tad ...en toda su extensin. Aquel texto no llegara a precisar con

ms detalle el alcance de esta declaracin~ sobre todo en referencia
al siempre conflictivo tema del papel relativo del poder ejecutivo en
la funcin legislativa~ si bien~ indirectamente~ la propia frmula del
juramento a prestar por el Consejo de Regencia para su habilitacin
como Poder Ejecutivo~ que aqul contena~ y el decreto II de 25 de
septiembre de 1810~ conteniendo entre otras especies la frmula con
que el Ejecutivo debe publicar las leyes y decretos que emanen de las
Cortes, anticipaban ya la perfilacin de la cuestin 22.
Realmente para sta hay que esperar y acudir al Decreto XXIV
dado por las Cortes en 16 de enero de 1811 ~ sobre Reglamento pro-
visional del Poder Ejecutivo, que es donde se puede vislumbrar el
verdadero alcance de la declaracin del decreto fundacional. Tenien-
do presentes las distintas fases del proceso de formacin de las leyes,
si nos detenemos en la primera, y trascendental~ de ellas, la inicia-
tiva de ley, nos encontramos con que las Cortes~ tras asignar al Po-
der Ejecutivo una capacidad de iniciativa en trminos generales
-arto 4.o~ Cap. 1: ( ... ) Podr y deber presentar al Congreso los pla-
nes~ reformas, proyectos y medidas que estime oportunos ... -, le li-
mitaba radicalmente el ejercicio de la especfica vertiente de aqulla
en materia de ley, colocndola en trminos de desigualdad y en un
plano inferior a las iniciativas de esta ndole que surgiesen en el seno
de las Cortes, y esto porque se deca: ...pero no le ser permitido pro-
poner a las Cortes proyectos de decretos extendidos (dem). A falta
de una mayor explicacin por parte del debate parlamentario sobre
este artculo, su letra cabe interpretarla en el sentido de que se ha-
bilitaba al Consejo de Regencia para poder proponer a las Cortes la
conveniencia de que stas regulasen por ley una determinada mate-
ria, pero se le vedaba una caracterstica esencial de la iniciativa, a sa-
ber, la capacidad directiva de orientar aquella regulacin en base a
concretar, fijar y desarrollar el Ejecutivo su particular pensamiento
de legislacin en una materia, sistematizndolo en el texto disposi-
tivo de un proyecto de ley. Esto era una limitacin esencial, cuya con-
secuencia era trasvasar el ejercicio preeminente, y casi podramos de-
cir exclusivo, de la iniciativa de ley en su sentido estricto, a las Cor-
tes, y esto tiene una significacin muy especial: el monopolio de de-
recho o el ejercicio preeminente en la prctica de la iniciativa de ley,
en cuanto la misma entraa de determinacin del ritmo legislativo y

22 En cuanto a la frmula de juramento a prestar por el Consejo de Regencia, se

poda leer en ella: ,Juris obedecer s u s decretos (de las CorteH), leyes y constitu-
cin que se establezca , y mandar observarlos y hacerlos ejecutar? .. . Y en el decre-
to n se deca Las Cortes Cenerales y Extraordinarias ordenan que la publicacin de
los decretos y leyes quc de ellas cmanasen se haga por el poder ejccutivo... .
84 Juan Ignacio MarcueLLo Benedicto

orientacin primitiva del sentido del mismo, supone para el poder

que lo detenta, ser el depositario de la direccin de la poltica inte-
rior de un pas, que es uno de los atributos ms caractersticos de lo
que contemporneamente denominamos como funcin de gobier-
no 2:~. En esta perspectiva, la previsin antes citada supona, de en-
trada, no slo impedir de hecho la evolucin del Poder Ejecutivo a
un estadio cualitativamente superior, el de ser gobierno, sino, y ms
all de las titulaciones nominales de los poderes en la poca, la vo-
luntad de trasvasar una faceta esencial de la funcin poltica de go-
bierno al rgano que en el momento ya se haba autodotado del po-
der constituyente y del legislativo, punto muy a destacar para tener
una fiel imagen del verdadero papel que las Cortes Generales y Ex-
traordinarias se reservaban en el proceso poltico para el tiempo de
su singladura.
De hecho la prctica no hara ms que confirmar muy pronto la
exclusiva ubicacin de la iniciativa de ley en las Cortes. As, las dos
grandes primeras medidas legislativas, de carcter reformista, dadas
por las Cortes de Cdiz, con anterioridad a la formacin de la Cons-
titucin de 1812, el decreto IX sobre Libertad de Imprenta, de 10 de
noviembre de 1810, y el decreto LXXXII, de 6 de agosto de 181 1,
sobre extincin del rgimen seorial, tendran su origen en sendas ini-
ciativas surgidas estrictamente en el seno de las Cortes, sin que el Eje-
cutivo participase formalmente en su promocin 24 sentndose con
ello el antecedente de la tendencia invariable a registrar al respecto
en toda la poca de las Generales y Extraordinarias.
Por 10 que respecta a la ltima y decisiva fase del procedimiento
legislativo, la sancin regia de los acuerdos de ley de las Cortes, hay
que indicar que en el Reglamento que estamos tratando las Cortes Ge-
nerales y Extraordinarias no otorgaran aqulla al Consejo de Regen-
cia, por lo que la misma se subsumira o refundira en el mismo acto
del acuerdo de ley en Cortes a travs de la votacin. Por otra parte,
es el artculo 1 del Captulo 11 - Del Consejo de Regencia con res-
pecto al Congreso Nacional - de aqul, el que al definir la posicin
relativa del Ejecutivo respecto de la funcin legislativa, mejor nos per-
fila indirectamente la extensin de la reserva de las Cortes sobre la
potestad legislativa; en el mismo se encomendara a la Regencia, como
poder ejecutivo interino, el horizonte de ...har se lleven a efecto las

23 SNCIIEZ AGESTA, L. Gobierno y responsabilidad. Revista de Estudios Pol-

ticos. Madrid, 1960. n." 1 3-114. pp. ;~5-6;~.
2 4 Para el primer caso, vase la iniciativa de A. Argelles y E. Prez de Castro al
respecto, en DSCGE correspondiente a la sesin dc 27 dc septiembre de 1810; para
el segundo, la proposicin del diputado Garca Herreros en ldem, sesin de 1 de junio
dc 1811.
Las Cortes Generales y Extraordinarias 85

leyes y decretos de las Cortes, ciendo estrechamente al mismo a la

estricta misin de publicar y circular stos -conforme a la frmula
prescrita en el decreto 11 de 25 de septiembre de 1810-, todo ello,
una vez ms, en un clima predominante de cerval desconfianza hacia
el Ejecutivo, que llevara a vedar expresamente al mismo tanto la in-
terpretacin de las leyes en casos dudosos, como el poder dispensar
su observancia 2;). En ese mismo horizonte, y aunque formalmente
sea ajeno a la estricta funcin legislativa, es de destacar que en aque-
lla regulacin no se lleg ni siquiera a reconocer expresamente al Eje-
cutivo una potestad normativa de carcter reglamentario para la eje-
cucin de las leyes, y es que como sealara Fernndez Martn, refi-
rindose a la experiencia vivida por las Generales y Extraordinarias,
.. .las Cortes entendan corresponderles, no slo la facultad de hacer
y sancionar la ley, sino tambin la de expedir las disposiciones enca-
minadas a explicarla, o a facilitar la ejecucin de la misma 26.
Siendo el Reglamento del Poder Ejecutivo de 1811, que sentara
al respecto el precedente decisivo, el que indirectamente nos permite
aquilatar el trmino ... en toda su extensin del decreto 1, podemos
indicar que a su vista, el proceso legislativo en su ciclo completo, des-
de la iniciativa a la sancin, fue un proceso que se abri y cerr to-
talmente en el exclusivo mbito potestativo de las Cortes Generales
y Extraordinarias.
A esta altura no resulta ocioso detenerse en ver en qu medida
este estado de cosas influy, o se interrelacion complejamente, con
la opcin tomada posteriormente por las Cortes de Cdiz, en uso de
su poder constituyente, a la hora de definir, en el marco del sistema
poltico de la Constitucin de 1812, la nueva configuracin de la po-
testad legislativa en el futuro y cualitativamente distinto horizonte de
la relacin Rey-Cortes ordinarias. Existira al respecto, un relativo,
pero cualitativo punto de contraste, en el hecho de que en el nuevo
texto constitucional se hara al Rey -titular en exclusiva del Poder
Ejecutivo (art. 170)- copartcipe de la potestad legislativa, segn la
frmula del artculo 15: La potestad de hacer las leyes reside en las
Cortes con el Rey. Dicha coparticipacin se canalizara por la ini-
ciativa de ley en el Ejecutivo, ahora en pleno pie de igualdad con las
Cortes (art. 171, 14) y, sobre todo, por el reconocimiento en el Rey
de la sancin de las leyes (art. 142). Una sancin que sin ser libre,

~5 El citado art. 1.". Cap. Il del Reglamento provisional del Poder Ejecutivo de
1811, deda textualmente: El Consejo de Regencia har se lleven a efecto las leyes y
decretos de las Cortes, para lo cual los publicar y circular en la forma prevenida en
el decreto de 25 de septiembre. El Consejo de Regencia no podr dispensar la obser-
vancia de las leyes bajo pretexto de equidad, ni interpretarlas en los casos dudosos ... .
~() FERNNDEZ MARTIN, M. Op. cil. Tomo Il. Cap. l. pp. :3-4.
86 Juan Ignacio Marcuello Benedicto

planteaba la posibilidad de que el Rey interpusiese hasta dos vetos

suspensivos, en dos correspondientes legislaturas anuales, vetos que
para ser superados y determinarse sancin necesaria, precisaban que
una diputacin a Cortes distinta de la que originariamente haba pro-
puesto la ley objeto de conflicto, y nacida, por tanto, de una consulta
electoral con carcter arbitral, reprodujese por tercera vez el corres-
pondiente acuerdo de ley (arts. 142 a 152, Tt. 111, Cap. VIII, Cons-
titucin de 1812). Este planteamiento del ejercicio de la potestad le-
gislativa -que sera ya propuesto por la Comisin de Constitucin-
al marcar un contraste con el antecedente fijado por las Cortes Ge-
nerales respecto a sus poderes, suscitara vivas resistencias al mismo
en ciertos sectores del liberalismo radical, especialmente en torno al
tema de la sancin regia. En el curso del debate constitucional, y des-
de diversos ngulos de la Cmara, se elevaran voces opinando que
dicha sancin era incompatible con el principio de soberana nacio-
nal, conculcaba el principio de divisin de poderes, y anulaba los l-
mites al poder regio socavando las bases de la nueva Monarqua cons-
titucional 27; tal sera la resistencia que, significativamente, la mino-
ra realista no llegara a defender expresamente su coherente opcin
por la sancin libre-veto absoluto, prefiriendo como mal menor el
triunfo de los criterios de la Comisin Muoz Torrero-Prez de Cas-
tro. Ante aquellas lgicas reticencias, sta y los diputados que la apo-
yaron, hasta hacer triunfar su criterio, se vieron obligados a desple-
gar toda una muy compleja lnea argumental. En el debate constitu-
cional, y en primer lugar, se trazara una perfecta lnea divisoria en-
tre las Cortes Generales y Extraordinarias y las futuras Cortes ordi-
narias en relacin dialctica con el Rey; en esa perspectiva, y en este
segundo nivel, se justificara la coparticipacin regia, especialmente
a travs de la sancin, con un rosario de argumentos donde se com-
binan las apelaciones a una pretendida tradicin constitucional espa-
ola, con razones de carcter poltico y tcnico-constitucional. Entre
estas ltimas, las siguientes 28: la coherencia de aquella coparticipa-

:27 V an~e al re~pecto las intervencione~ de lo~ diputado~ Terrero y Ca~tell en

la~ ~e~ione~ de :3 de ~eptiembre y 4 de octubre de 1811, re~pectivamente. DSCGE.
n," :3:36 y :367.
28 Para conocer lo~ argumento~ en dcfen~a de la coparticipacin regia en la po-
te~tad legi~lativa, en el marco del nuevo ~i~tema poltico de la Con~titucin de 1812,
es preci~o con~u Itar el debate parlamentario ~obre el art. 1,S de la Constitucin - La
pote~tad de hacer las leye~ re~ide en la~ Cortes con el Rey- en ~e~in de :3 de ~ep
tiembre de 1811. DSCGE. N." 336, y el correspondiente sobre el mecani~rno ~ancin
veto suspensivo, art~. 142 a 152, en la~ ~esione~ de 4 y 6 de octubre de 1811. DSCGE.
N." :367 y :369. En la explanacin del ~i~tema de la Comi~in de Con~titucin, son es-
pecialmente a de~tacar los di~cur~o~ de ~u~ portavoces: Cutirrez de la Huerta (~csin
de 3 de ~cptiernbre de 1811). A. Argclle~ (~esiones de 4 y 6 de octubre) y, muy e~-
Las Cortes Generales y Extraordinarias 87

cin con el principio monrquico adoptado en la Constitucin como

base esencial de la forma de gobierno -arto 14: el Gobierno de la
Nacin espaola es una Monarqua moderada... -; apelndose, aho-
ra, a un necesario equilibrio de poderes, la sancin regia se presen-
tara tambin como requisito mnimo para que el Poder Ejecutivo pu-
diese contrabalancear eficazmente al Legislativo, funcin que no se
podra cubrir si la autoridad regia quedaba ceida a un mero eje-
cutor pasivo; se defendera la necesidad prctica de evitar choques
o roces entre dicha autoridad y el rgano Legislativo, precisndose
de soluciones arbitrales para restablecer, en su caso, la armona en-
tre aquellos dos poderes, a cuyo objeto se considerara perfectamente
funcional el mecanismo propuesto por la Comisin; igualmente, se ra-
zonara con la necesidad de que el Ejecutivo pudiese hacer valer sus
criterios sobre la conveniencia de una ley, vinculando el grado de ob-
servancia de la misma a la conformidad con ella de la autoridad en-
cargada de su ejecucin, y finalmente, se vera en la sancin regia un
preciso elemento correctivo, enfrenador de los posibles inconvenien-
tes impulsos de un Poder Legislativo organizado bajo un modelo uni-
cameral, estableciendo en base a aqulla un control interorgnico,
tanto ms necesario para la perfeccin del proceso de formacin de
las leyes, cuanto que al haberse desechado el modelo bicameral no
se iba a disponer de una Alta Cmara que plantease al efecto un con-
trol intraorgnico 29. Es de significar hasta qu punto el horizonte
que esta lnea argumental trazaba, haba estado ausente cuando las
Cortes Generales y Extraordinarias haban procedido a definir sus po-
deres, reservndose en exclusiva la potestad legislativa.
En cualquier caso, el punto de contraste que acabamos de indi-
car no debe, a nuestro juicio, magnificarse, ya que a la postre la san-
cin regia que se prevea era u na sancin necesaria a la tercera re-
produccin por las Cortes de un texto de ley, y los propios liberales
se apresuraran a fijar la cuestin en su exacta medida, manifestn-
dose en el clebre Discurso Preliminar al proyecto de Constitucin:
... que la potestad de hacer las leyes corresponde esencialmente a las
Cortes, y que el acto de la sancin debe considerarse slo como un
correctivo ~ue exige la utilidad particular de circunstancias ac-
cidentales . o.
An ms, la concesin de esta sancin regia debi ser considera-
da excesiva por el liberalismo radical y, llevado ste por su extrema

pecialmente, el discurso de E. Prez de Castro, el ms acabado con mucho, en la se-

sin de 6 de octubre. Entre las defensas de diputados de fuera de la Comisin, cabe
destacar la intervencin de Aner al trmino de esa misma sesin.
2 9 VARELA SUANZES-CARPEGNA, 1. Rey, Corona y Monarqua... Op. cit. p. 162.
.30 Vase edicin contempornea. Discurso Preliminar. Op. cit. p. 89.
88 Juan Ignacio MarcueLLo Benedicto

desconfianza hacia el Ejecutivo monrquico~ acabara por tratar de

contrarrestar aquna~ introduciendo paralela y simultneamente en
el sistema constitucional de 1812 la interesante y peculiar figura del
decreto de Cortes -bien particular porque no tiene proyeccin en
posteriores sistemas polticos de nuestra historia-o Corno es bien sa-
bido~ para la comprensin de esta figura es preciso combinar el art-
culo 131 de la Constitucin de 1812 sobre facultades de las Cor-
tes~ con el Captulo X - De los Decretos- del Reglamento de las
Cortes de 4 de septiembre de 1813~ junto con el decisivo artculo 110
del correspondiente Reglamento de 1821. De acuerdo a los estudios
sobre la cuestin -fundamentalmente los de los profesores Gallego
Anabitarte y .J. Varela Suanzes :H_~ puede decirse que en aquel sis-
tema constitucional se plantearon dos tipos de actos legislativos: la
ley y el decreto de Cortes, cuando este ltimo contiene normas. Entre
a~bos habra~ en primer lugar~ una capital diferencia de carcter for-
mal respecto a los poderes del Estado concurrentes en su formacin:
al decreto le caracterizara el no recaer sobre l sancin regia~ com-
portando una reserva en exclusiva de las Cortes al respecto - ...La '{o)
ley la hacen las Cortes con el Rey~ los decretos, las Cortes . ~-; y
no slo formal~ sino tambin material~ desde el momento en que el
texto constitucional~ si se complementa con el precepto citado del Re-
glamento de Cortes de 1821~ fijara expresamente las materias cuya
regulacin debera ser objeto de decreto, y entre las que figuraban al-
gunas de tanto inters corno todo el conjunto de 10 que hoy denomi-
naramos legislacin hacendstica y financiera -plan de contribucio-
nes y gastos del Estado~ conservacin y enajenacin de bienes nacio-
nales~ etc. (art. 131~ prrafos 12 a 18)-~ o aspectos esenciales del
sistema de poder~ como el establecimiento del plan general de ins-
truccin pblica (dem~ 22)~ o la aprobacin de los Reglamentos ge-
nerales para la Polica y sanidad del Reino (dem~ 23)~ entre otras.
La significacin de esta figura del decreto de Cortes la ha fijado
bien difanamente Gallego Anabitarte: ...cabra decir que entre esos
decretos haba unas leyes materiales~ que deberan ser leyes for-
males! Nadie puede negar que dicho orden tena una profunda de-
terminacin poltica. Se trataba de evitar la sancin real en una se-
rie de asuntos que difcilmente se poda negar su importancia y su

31 Vase el estudio pionero de GALLEGO ANABITAHTE, A. Ley y Reglamento en el

Derecho Pblico occidental. IEA. Madrid, 1971. VARELA SUANZES-CARPEGNA . .T. Rey,
Corona y Monarqua... ". 01" cit. pp. 162-164; Y tambin OLLER SALA. M. L o s regla
ment o s de Cortes de 1813 y 1821 como va de interpretacin. integracin y Inodil'-
cacin de la Const itucin de 18 1 2 ,Materiales para el estudio de la Constitucin de
1812. Edicin de J. Cano Bueso 1989.
32 GALLEGO ANABITARTE Ley y Reglamento... Op. cil. p.178
Las Cortes Generales y Extraordinarias 89

merecimiento de ser promulgadas como ley, y que~ sin embargo~ se

atribuan a las Cortes que los aprobara por decreto... . Queremos lla-
mar la atencin en que, a nuestro juicio~ es precisamente en esta fi-
gura del decreto donde se registra una clara proyeccin del antece-
dente planteado por las Cortes Generales y Extraordinarias en su de-
creto I~ en que las mismas a la vez que declaraban ser la residencia
de la soberana nacional se haban arrogado en exclusiva y ...en
toda su extensin la potestad legislativa. El propio autor antes cita-
do, al tratar de definir con toda precisin la compleja figura del de-
creto de Cortes, ha llegado a decir que los mismos eran actos de so-
berana~ y que su idea surga ...como aquella manifestacin ms
cercana -debajo de unas Cortes constituyentes- al ejercicio de la
soberana nacional~ ya que en estos decretos la voluntad general ma-
nifestada por sus representantes lo hace libremente sin el veto sus-
pensivo~ sin la sancin ... :~;~.
Hasta aqu la influencia y los puntos de contraste entre la regu-
lacin de la potestad legislativa por las Cortes Generales y Extraor-
dinarias para su estricto tiempo como tales~ y el diseo de aqulla en
el sistema poltico de la Constitucin de 1812. Descontado ese fun-
damental elemento de continuidad entre uno y otro nivel en torno a
la figura del decreto de Cortes, cabe~ ahora~ preguntarse en qu me-
dida el relativo punto de contraste citado -la coparticipacin regia
en la formacin de las leyes y ~ sobre todo~ el tema de la sancin y los
argumentos con que se razon--~ influy o no, una vez promulgada
la Constitucin~ en una rectificacin de las Generales y Extraordina-
rias en su primitiva reserva en exclusiva de la potestad legislativa.
La contestacin sera que~ sobre la perspectiva de una siempre clara
diferenciacin en cuanto mbito potestativo~ entre aquellas Cortes~
por su naturaleza~ y las futuras Cortes ordinarias en relacin dialc-
tica con el Rey~ no hubo tal rectificacin. Las Generales y Extraor-
dinarias persistiran siempre en su reserva en exclusiva de dicha po-
testad~ tal como se haba proclamado en el decreto I y perfilado en
el Reglamento del Poder Ejecutivo de 1811. As~ tanto el nuevo Re-
glamento de la Regencia del Reino, dado por las Cortes en 26 de ene-
ro de 1812 (decreto CXXIX)~ cuando ya las mismas tenan acorda-
dos los Ttulos III -De las Cortes- y IV -Del Rey- del pro-
yecto de Constitucin~ como el tercer Reglamento de la Regencia~ de
8 de abril de 1813 (decreto CCXLVII)~ promulgada ya aqulla~ re-
produjeron literalmente el perfil fijado por el Reglamento de 1811,
en cuanto a limitacin de la iniciativa de ley en la Regencia~ no otor-
gamiento a sta de la sancin de las leyes y ceimiento de la misma

;; Tdem. pp. 199-200.

90 Juan Ignacio Marcuello Benedicto

a la exclusiva funcin de publicar y circular las leyes decretadas

por las Cortes.
En esta perspectiva~ y recapitulando~ podemos decir que las Cor-
tes Generales y Extraordinarias encerraron~ hasta el final de su tiem-
po~ el completo ciclo del proceso de formacin de las leyes 3 4 ~ desde
su iniciativa a la sancin, en su exclusivo mbito potestativo~ sin co-
participacin de otros poderes estatales. Este hecho permiti al par-
tido Liberal, como lder mayoritario en aqullas, instrumentalizar las
mismas como su gran palanca de poder para la formulacin legal de
su programa de reformas, sin embarazos de instancias de poder aje-
nas. De aquella base surgiran normas legales tan trascendentales
como el decreto IX~ de 10 de noviembre de 1810, sobre Libertad po-
ltica de la Imprenta, el decreto LXXXII, de 6 de agosto de 1811~
sobre Incorporacin de los seoros jurisdiccionales a la Nacin ... ~
o el decreto CCXXIII~ de 22 de febrero de 1813~ sobre Abolicin de
la Inquisicin~ entre otros~ todo el conjunto, en fin~ de normas ten-
dentes a desarticular los presupuestos socio-polticos del Antiguo R-
gimen. Por su parte~ la vinculacin de la iniciativa de ley en las pro-
pias Cortes~ como consecuencia de las limitaciones puestas a la mis-
ma respecto de las Regencias~ permitira a aqullas ejercer durante
su tiempo la direccin de la poltica general de la Nacin, ponindose
de manifiesto con ello que aquellas Cortes~ ms all de ser el rgano
Legislativo~ iban a asumir una de las facetas esenciales de lo que hoy
denominamos funcin de gobierno.
La situacin de cosas descrita muestra~ a su vez~ cmo aquellas
Cortes fueron reafirmando la peculiar interpretacin del principio de
divisin de poderes ya esbozada en el decreto I~ en el sentido de una
jerarquizacin de aqullos en favor de una preeminencia del rgano
Legislativo en el proceso poltico~ con la conversin de los dems po-
deres en autoridades subordinadas a aqul~ estructura esencial de un
gobierno de Asamblea. Nada es ms ilustrativo sobre la ndole de
los poderes y de la situacin poltica de aquellas Cortes~ que contem-
plar el estado a que quedaba reducido el llamado Poder Ejecutivo~
de resultas de la peculiar reserva en exclusiva de la potestad legisla-
tiva de la que aqullas se arrogaron. Por un lado~ la particular regu-
lacin de la cuestin de iniciativa de ley, vedaba al Ejecutivo la po-
sibilidad de devenir a un nivel cualitativamente superior~ a saber~ el

:14 Tngase presente que las leyes acordadas, en su sentido material, es decir,
como normas de carcter general, uniforme y fijas, no se expresaran en esta poca
por el vehculo formal de la ley, sino a travs de la va del decreto de Cortes, exten-
dindose para ser remitidas a la Regencia en orden a su publicacin y circulacin, con-
forme a la frmula fijada por el decreto n de 2S de septiembre de 1810 y art. 2.",
Cap. VTIl -De los Decretos- del Heglamento de las Cortes de 1810.
Las Cortes Generales y Extraordinarias 91

ser gobierno. Por otro, y a su vez, aqul quedaba reducido a ser un

mero ejecutor pasivo de los criterios legislativos de las Cortes:
por la citada cuestin de iniciativa no poda ni regular el ritmo le-
gislativo, ni orientar su sentido primitivo; el que no se le otorgase
la sancin, le impeda hacer valer, a su travs, sus eventuales cri-
terios sobre los inconvenientes y obstculos que podan surgir, a su
juicio, en la ejecucin de una determinada ley y, finalmente, era
bien ilustrativo al respecto el hecho apuntado de que, al menos el
Reglamento de 1811, ni siquiera le reconociese expresamente una
potestad normativa de carcter reglamentario-ejecutivo. En ese
marco se haca quimrico un equilibrio de poderes, difcilmente el
Poder Legislativo podra ser contrabalanceado por el poder Eje-
cutivo, y ste, sin sancin y, por tanto, sin mecanismos de resisten-
cia, ms bien se configuraba como una autoridad subordinada, un
mandatario de la Nacin, utilizando una denominacin frecuen-
te de la poca.
Finalmente, insistir en que esta reserva en exclusiva de la potes-
tad legislativa por las Cortes Generales y Extraordinarias se interre-
lacion complejamente, en cuanto influencias o puntos de contraste,
con la definicin de la estructura de aqulla en el nuevo sistema po-
ltico de la Constitucin de 1812, para el nivel cualitativamente dis-
tinto de la concurrencia Rey-Cortes ordiarias. Hemos querido refle-
jar que el antecedente fijado por aqullas no pudo por menos de aca-
bar influyendo poderosamente en este otro nivel, y mximo exponen-
te de ello sera la compleja y peculiar figura del decreto de Cortes
-como tipo de acto legislativo exclusivo de la representacin na-
cional-, y las reservas y limitaciones con que se concedi al Rey
la sancin de las leyes; en cuanto al relativo punto de contraste, en
torno al veto suspensivo regio y las razones en que se fundament,
el mismo servira para medir el grado de diferenciacin que el li-
beralismo estableci entre aquellos dos niveles, en atencin a su dis-
tinta naturaleza -las Cortes como Generales y Extraordinarias en
un tiempo de Regencias, por un lado, el Rey y las Cortes ordina-
rias, por otro.

3.2. Las Cortes y la configuracin del Poder Ejecutivo: autoridad

delegada y ejecutor pasivo. La ausencia de un horizonte de r-
gimen parlamentario

Ya hemos visto cmo el decreto I, en sus prrafos IV y V, sentaba

las bases para configurar el Ejecutivo como una autoridad delegada
del rgano constituyente y legislativo, y esto desde el momento en
92 Juan Ignacio MarcueLlo Benedicto

que en aqullas Cortes se reservaban, por un lado, la discrecional es-

tructuracin de la forma de Gobierno en cuanto organizacin y titu-
laridad del mismo, y por otro, y en base la reserva exclusiva de la
potestad legislativa, la correspondiente discrecionalidad respecto a la
determinacin de la funcin y facultades del Ejecutivo en el proceso
poltico.
Como en otro orden de cosas, aquella base no hara con el tiempo
ms que desarrollarse en sentido de reafirmacin, por el peculiar uso
que las Cortes de Cdiz hicieron de las citadas prerrogativas. Por un
lado, las Cortes plantearon una alta movilidad en cuanto a la titula-
ridad del Poder Ejecutivo; no slo el artculo 3. del Captulo 1, del
Reglamento del Poder Ejecutivo de 1811, reafirmara la prerrogativa
citada - .. .1os individuos del Consejo de Regencia sern amovibles
a voluntad de las Cortes-, sino que stas ejercitaran la misma con
una significativa frecuencia: tras la admisin de la renuncia hecha
por la 1. a Regencia, que haba presidido la instalacin de las Cortes,
stas llegaran a nombrar en su singladura hasta tres distintas Re-
gencias: en 28 de octubre de 1810, por el decreto VI, el Consejo de
Regencia formado por P. Agar, J. Blake y G. Cscar; en 22 de enero
de 1812, por el decreto CXXV, la llamada Regencia Constitucio-
nal 3 5 o quntuple; yen 8 de marzo de 1813, por Decreto CCXXVIII,
la nueva Regencia presidida por D. Luis de Borbn. Es muy ilustra-
tivo que el nombramiento de la Regencia quntuple se hiciese ape-
lando tericamente a la necesidad de adecuar la forma del Gobierno
a lo que al respecto se determinaba en la parte del proyecto de Cons-
titucin ya aprobado para entonces -Cap. III, Tt. IV, Del Rey,
arts. 185 a 200 :36_; en el mismo se prescriba, en su caso, el nom-
bramiento por Cortes extraordinarias de una Regencia con carcter
permanente hasta que ... Ilegue el Rey a ser mayor, o cese la im-
posibilidad (art. 196, Constitucin 1812); sin embargo, las Cortes
decretaran, posteriormente, en 8 de marzo de 1813, el cese de di-
cha Regencia, por 10 que cabe derivarse que lo que permaneci vi-
gente para todo el tiempo de las Generales y Extraordinarias fue la
base y prerrogativas fijadas en el decreto 1, y no la efectiva adecua-
cin al nuevo texto constitucional.
Esta movilidad en la titularidad se vio exactamente acompaada
por semejante caracterstica en cuanto a la regulacin por las Cortes,
va Decreto, de la organizacin, facultades en el proceso poltico y re-

35 As llamada por MORN ORT, M. Poder y gobierno en las Cortes de Cdiz. Op.
cit. pp. 20:3 y ss. La constituan: Duque del Infantado, .T. Mosquera y Figueroa, 1. M.
Villavicencio, 1. Rodrguez de Rivas y conde de La Bisbal.
.36 Vase al respecto, el texto del prembulo del decreto de Cortes CXXV.
Las Cortes Generales y Extraordinarias

lacin del Ejecutivo con los otros poderes del Estado. As, las Cortes
dieron tres Reglamentos distintos del Poder Ejecutivo, que acompa-
aron casi exactamente a cada nuevo nombramiento de Regencia: De-
creto XXIV, conteniendo el Reglamento provisional del Poder Ejecu-
tivo de 16 de enero de 1811; el Nuevo Reglamento de la Regencia del
Reino, dado por el decreto CXXIX de 26 de enero de 1812, y el corres-
pondiente de 8 de abril de 1813, objeto del decreto de Cor-
tes CCXLVII.
La reserva legal por las Cortes sobre la titularidad, y regulacin
de la organizacin y facultades del Poder Ejecutivo, acompaada de
la alta frecuencia con que aqullas ejercitaron en la prctica la mis-
ma durante el trienio de su existencia, son muy reveladores: en ese
horizonte era bien difcil que el Ejecutivo tuviese la necesaria inde-
pendencia como para ser un efectivo poder poltico capaz de contra-
balancear al Legislativo, muy al contrario aquel hecho configuraba
al Ejecutivo corno una mera autoridad delegada y, por ende, su-
bordinada al rgano constituyente y legislativo.
No es el objeto de este estudio el anlisis pormenorizado de las
facultades del Poder Ejecutivo en el proceso poltico del momento,
pero s el de los poderes de que se invistieron las Cortes en el marco
de su peculiar desarrollo del principio de divisin. Ya este ltimo res-
pecto s es til y necesario, por un lado, y en el campo de las facul-
tades, hacer alguna reflexin sobre la compleja distribucin de com-
petencias que se hizo en la poca entre Ejecutivo y Legislativo, y por
otro, analizar el planteamiento esencial del momento en torno a la re-
lacin y enlace entre ambos poderes.
Para la primera faceta resulta trascendental el ya citado Regla-
mento del Poder Ejecutivo de 1811, en el que el profesor Snchez
Agesta ha visto el antecedente de la posterior c~mfiguracin del eje-
cutivo monrquico en la Constitucin de 1812 .37. En primer lugar,
habra que indicar que en el mismo no existe la preocupacin por de-
finir en sentido positivo la funcin del Poder Ejecutivo en el proceso
poltico, sino que bajo la preeminente desconfianza hacia dicho po-
der --en el marco del objetivo prioritario de desarticular el absolu-
tismo regio- se trata fundamentalmente de delimitar muy estrecha-
mente su mbito de accin, fijando los lmites del mismo en relacin
con los otros poderes del Estado, con relaciones pormenorizadas de
prohibiciones y restricciones a su autoridad, y acompaando cada
prerrogativa de aqul con la correspondiente facultad privativa de las
Cortes en la materia de que aqulla tratase, en un aquilatado reparto

37 SNCHEZ AGESTA, L. Poder Ejecutivo y divisin de poderes. Op. ciL.

pp. 19-20.
94 Juan Ignacio MarcueLLo Benedicto

de competencias que intentaba no dejar margen de maniobra a cual-

quier interpretacin en sentido expansivo del Poder Ejecutivo. Esta
ptica sera luego retomada en la Constitucin de 1812, donde como
es sabido, para conocer la autoridad ejecutiva del reyes preciso com-
binar los artculos 170 y 171 sobre prerrogativas del mismo, con el
artculo 172 que pormenoriza las restricciones a aqulla, y con el
artculo 131, prrafos 2." a 26, que fija las atribuciones privativas de
las Cortes.
Por lo que respecta al papel relativo del Poder Ejecutivo frente a
los otros poderes del Estado, hay que decir: en referencia al Poder
Legislativo, nos remitimos a lo ya dicho en un apartado anterior, re-
cordando exclusivamente que con las limitaciones a la iniciativa, la
no asignacin de la sancin de las leyes, el ceimiento a publicar y
circular stas, yel no reconocimiento ni siquiera de una potestad nor-
mativa de carcter reglamentario ejecutivo, en el Reglamento de 1811
se plantea un Poder Ejecutivo que no solamente no es copartcipe de
la funcin legislativa, sino que es reducido a un mero papel de eje-
cutor pasivo de las leyes decretadas en Cortes. Como hemos visto
ste sera el nico punto en que se habra de dar luego un relativo
contraste con la opcin tomada al respecto en la Constitucin de 1812
respecto de la concurrencia Rey-Cortes ordinarias. En referencia al
Poder Judicial, en el citado Reglamento se tendra buen cuidado de
vedar expresamente al Ejecutivo cualquier conocimiento en asunto ju-
dicial-art. 1, Cap. III: ...El Consejo de Regencia no podr conocer
de negocio alguno judicial, avocar causas pendientes... , ni mandar
abrir nuevamente juicios contra lo prevenido por las leyes-; en de-
fensa de la independencia del Poder Judicial, se dispondra respecto
del Ejecutivo la inamovilidad de los jueces -art. 2., dem: El Con-
sejo de Regencia no podr deponer a los Ministros de los Tribunales
supremos, ni inferiores... - y, finalmente, para garantizar la efica-
cia del principio de divisin en orden a la salvaguardia de la seguri-
dad de los ciudadanos, el artculo 3." del Captulo III prescribira que
la Regencia no podra detener arrestado a un ciudadano ms all de
cuarenta y ocho horas, dentro de cuyo trmino se debera remitirle
al tribunal competente. A la vista de este panorama puede decirse
que la preeminente desconfianza del momento hacia el Poder Ejecu-
tivo, llevaba a plantear respecto de ste una rgida separacin de los
poderes estatales.
En la normativa que estamos analizando, las Cortes fijaran la
funcin poltica del Ejecutivo en el cuidado del orden pblico y la se-
guridad, respecto de lo interior -artculo nico, Cap. V: Del Con-
sejo de Regencia con respecto al gobierno interior del Reino-, con-
findole, a su vez, una tmida direccin de la poltica exterior -se-
Las Cortes Generales y Extraordinarias 95

gn se desprende del anlisis del Cap. VI del Reglamento-, que pre-

figuraba, en buena parte, el artculo 170 de la futura Constitucin
de 1812. Sin embargo, una vez ms, la desconfianza hacia el Ejecu-
tivo llevara a una distribucin de competencias al respecto entre
aqul y el Legislativo que dejara a las Regencias con un escaso mar-
gen de maniobra para cubrir su funcin poltica. Teniendo presente
que, lgica y tcitamente, correspondera a aqullas la jefatura y di-
reccin de la Administracin pblica, si se examina el Reglamento de
1811, se constata que las Cortes confiaron al Poder Ejecutivo la libre
designacin de sus agentes en los diversos escalones y ramas de aqu-
lla, respetando la necesaria relacin fiduciaria entre la cabeza de la
Administracin y sus agentes inferiores; pero a rengln seguido limi-
taran drsticamente aquella capacidad directiva, colocando la regu-
lacin, tanto de la organizacin y estructura de los mltiples cuerpos
e institutos de esa Administracin, como, sobre todo, de su soporte y
cobertura financiera, bajo la reserva exclusiva de las Cortes, va De-
creto. As, a la Regencia correspondera el libre nombramiento y se-
paracin de los Secretarios del Despacho (art. 8.", Cap. 1) y la provi-
sin de todos los empleos civiles y militares (art. 7.", Cap. I y arto lo",
Cap. VII), pero las Cortes se reservaron en exclusiva: la creacin de
los oficios pblicos -arto 2.", Cap. IV: El Consejo de Regencia no
podr variar los empleos de Real Hacienda... , ni crear otros nuevos,
sin previa autorizacin de las Cortes-; la fijacin y reforma de las
ordenanzas del Ejrcito -art. l.", Cap. VII: El Consejo de Regencia
proveer todos los empleos y cargos militares con arreglo a la orde-
nanza general del ejrcito que en el da rige, mientras las Cortes no
la varen - y, especialmente, la cobertura financiera de estos cuer-
pos de la Administracin, es decir, el plan de contribuciones y su in-
versin en los gastos pblicos -arto lo", Cap. IV: Todas las rentas
y contribuciones de cualquier clase que sean, se debern recaudar e
invertir por el Consejo de Regencia conforme a lo dispuesto por las
leyes y segn los decretos del Congreso Nacional, mientras las Cortes
no varen la administracin pblica de este ramo.
En esta perspectiva la capacidad del Poder Ejecutivo para cubrir
el horizonte de la funcin poltica que se le asignaba, quedaba total-
mente hipotecado a la discrecional organizacin, estructura y cober-
tura financiera que el Poder Legislativo dictase sobre los cuerpos ad-
ministrativos de que aqul precisaba para desarrollar su cometido.
Este planteamiento es muy a destacar, ya que por encima de la ma-
yor o menor extensin de alguna prerrogativa en concreto, ser reto-
mado a la hora de definir el campo de accin del ejecutivo regio en
la Constitucin de 1812, como se desprende del anlisis combinado
96 Juan Ignacio MarcueLLo Benedicto

en este texto del artculo 17~ sobre prerrogativas ~el Rey y del art-
culo 131 sobre facultades privativas de las Cortes' 8.
Si nos referimos~ ahora~ a la cuestin de la relacin y enlace entre
el Poder Ejecutivo y el Legislativo~ habra que indicar que la opcin
preeminente adoptada por las Cortes Generales y Extraordinarias~ y
retomada bajo su influencia en el sistema poltico de la Constitucin
de 1812~ apuntara~ en el marco de la primordial desconfianza hacia
el Poder Ejecutivo~ a evitar cualquier posible injerencia o mediatiza-
cin por ste de la vida de las Cortes~ apostando al efecto por una
rgida separacin de poderes en el horizonte de situar al Ejecutivo
como una autoridad subordinada al rgano Legislativo~ perspectiva
fundamental a la que se sacrificara cualquier preocupacin sobre en-
lace entre aquellos dos poderes y consiguiente configuracin de un
embrin de rgimen parlamentario.
Si se combina el decreto I~ el Reglamento de las Cortes de 27 de
noviembre de 1810~ y el citado Reglamento del Poder Ejecutivo de
1811~ puede fcilmente constatarse que estaban ausentes en el mo-
mento todos los requisitos bsicos de un rgimen parlamentario. Te-
niendo presentes los fijados en la caracterizacin de G. Burdeau :N~
se observa la ausencia de la debida igualdad Ejecutivo-Legislativo~
registrndose~ ms bien~ la perfecta subordinacin de aqul a ste
-la reserva legal de las Cortes sobre la titularidad~ organizacin de
la forma de Gobierno y regulacin de las facultades del Ejecutivo~ jun-
to con el no otorgamiento a ste de la sancin de las leyes~ seran una
muestra bien definitiva al respecto-; faltara~ igualmente, el enlace
entre ambos poderes: el Reglamento del Poder Ejecutivo de 1811 ve-
dara, por un lado, el que los diputados a Cortes pudiesen ser nom-
brados para el Consejo de Regencia (art. 2.", Cap. 1), a la vez que
como ya vimos en un apartado anterior, el Reglamento de las Cortes
de 1810, combinara la expresa prohibicin a las Cortes de deliberar
en presencia de los Regentes (art. 10~ Cap. XI) con el absoluto mu-
tismo en torno a la regulacin de una eventual presencia e interven-
cin de los Secretarios del Despacho en la vida parlamentaria; y, fi-
nalmente, estaran bien ausentes los consabidos mecanismos de con-
trol mutuo, que lo eran la exigencia por la institucin parlamentaria
de la responsabilidad poltica al Ejecutivo, a travs del voto de cen-
sura, y la correspondiente prerrogativa de ste sobre disolucin de
Cortes -hasta tal punto era ajena esta perspectiva, que de acuerdo

3 8 Para este reparto de competencias y sus implicaciones en torno a la direccin

de la Administracin pblica por el ejecutivo regio en la Constitucin de 1812, vase
VALERA SUANZES, J. Rey, Corona y Monarqua... . Op. cil. pp. 168-170.
3 9 BURDEAU, G. Droit constilutionnel el institutions politiques. Pars, 1969.
pp 144-149.
La.~ Cortes Generales y Extraordinarias 97

al Reglamento del poder Ejecutivo de 1811, los Secretarios del Des-

pacho slo seran ... responsables al Consejo de Regencia (art. 8.,
Cap. 1).
Es bien cierto que con el desarrollo de la vida de aquellas Cortes
la realidad se hara mucho ms compleja, y al cabo se tocaran los
inconvenientes que una rgida separacin de poderes, inspirada pri-
mitivamente en la cerval desconfianza hacia el ejecutivo monrqui-
co, acababa teniendo desde el punto de vista tcnico-poltico en el
despacho cotidiano de los asuntos de gobierno. De tal forma que los
nuevos Reglamentos de la Regencia de 1812 y 1813 tendran como
razn de ser de su formulacin, tanto la cuestin de la relacin Se-
cretarios del Despacho-Regencia, como el problema del enlace Eje-
cutivo-Legislativo.
En el Reglamento de 1813, a la par que pareca estructurarse un
rgano colegiado de gobierno en los Secretarios del Despacho, con
tendencia a trasvasar a stos el ejercicio efectivo del Poder Ejecutivo
-necesidad del refrendo ministerial a toda orden de la Regencia
(art. 5.", Cap. 111), fijacin de toda la responsabilidad por los actos
del Gobierno en dichos secretarios (art. l.", Cap. V), etc.-, se die-
ron ciertos pasos hacia el horizonte de un rgimen parlamentario en
los aspectos de enlace y control ejecutivo-legislativo: 1) Se contem-
pl, ahora, la asistencia de los ministros a las sesiones de Cortes, de-
jando la misma a su propio juicio de conveniencia - ...puedan asis-
tir a las sesiones pblicas, cuando lo tengan por conveniente los mis-
mos Secretarios (art. 1.", Cap. IV)-, regulndose su intervencin en
las discusiones parlamentarias, a cuyo efecto se les equiparaba con
las condiciones exigidas a los diputados en las discusiones de asuntos
que no fuesen de su iniciativa, y con las de los vocales de Comisin
si lo eran, vedndoles en este ltimo caso, eso s, la presencia en la
votacin, conforme a 10 prescrito en el artculo 125 de la Constitu-
cin de 1812 (art. 3.", Cap. IV). 11) De acuerdo a la interpretacin he-
cha por el profesor Menndez Rexach, pareca que, yendo ms all
de 10 previsto por el nuevo texto constitucional, se haca, ahora, in-
clusive, una distincin en cuanto a responsabilidad ministerial a exi-
gir por las Cortes, entre penal y poltica, con la eventualidad de que
stas materializasen una desaprobacin de conducta del Ejecutivo
(art. 4.", Cap. V), que sin llegar a la expresa previsin del voto de cen-
sura, apuntaba, segn el autor, a . una cierta vinculacin poltica
de los Secretarios del Despacho con la Asamblea 40.

40 MENNDEZ REXACII, A. La Jefatura del Estado en el Derecho Pblico e.~pa()l.

INAP. Madrid, 1979. El artculo al que se hace referencia -art. 4.", Cap. V- deca
textualmente, teniendo como referencia las Memorias a presentar por los Ministros a
98 Juan Ignacio Marcuello Benedicto

Nosotros pensamos que este tmido acercamiento a condiciones

esenciales de un rgimen parlamentario, no debe magnificarse. A
nuestro juicio, sobre esta balbuciente rectificacin, seguan inclumes
la ausencia de dos requisitos bsicos de un rgimen como aqul: la
igualdad Ejecutivo-Legislativo, y los citados mecanismos de control
mutuo; y, adems, pensamos que una evolucin hacia aquel rgimen
en los parmetros del liberalismo doceaista era imposible, pues la
peculiar interpretacin de la divisin de poderes hecha por las Cortes
Generales y Extraordinarias, y retomada por la Constitucin de 1812,
en orden a la preeminencia del rgano Legislativo, con la subordina-
cin del Ejecutivo a ste, en el marco de la primordial desconfianza
hacia este ltimo poder, era absolutamente incompatible con un ho-
rizonte de rgimen parlamentario en su esencia misma. De hecho,
cuando ste triunfase formalmente, en el futuro reinado de Isabel I1,
bajo la estructura particular del rgimen de las dos confianzas, 10 ha-
ra sobre una concepcin del desarrollo del principio de divisin de
poderes totalmente diversa, como lo sera la contemplada en el sis-
tema constitucional liberal-doctrinario, edificado precisamente sobre
las ruinas del liberalismo doceaista 41. En esa perspectiva, la par-
cial rectificacin del Reglamento de 1813 no pona en evidencia ms
que las contradicciones internas de los planteamientos polticos del li-
beralismo radical de las Cortes de Cdiz, que anunciaban su disfun-
cionalidad en orden a crear para un futuro un sistema poltico mni-
mamente estable; la rectificacin citada no era, as, ms que un ger-
men de destruccin del propio sistema levantado por las Generales y
Extraordinarias.
Recapitula~do, podemos decir que la configuracin por estas Cor-
tes del Poder Ejecutivo, nos sirve muy directamente para poder per-
filar la peculiar interpretacin del principio de divisin de poderes
que aqullas hicieron, en orden a estructurar sobre ellas un gobier-
no de Asamblea. La preeminencia del rgano Legislativo vena as
realzada por la posicin relativa en que se situaba al Ejecutivo: en el
extremo opuesto del horizonte de un rgimen parlamentario, el po-
der Ejecutivo quedaba convertido en una autoridad delegada de las
Cortes y, por ende, subordinada, sobre todo desde el momento en que
se le vedaba la proyeccin a un nivel superior, el de ser detentador
de la funcin de gobierno, cindole a un mero papel de ejecutor pa-

las Cortes en las primeras sesiones de cada legislatura: Si en su vista hallaren las Cor-
tes motivo suficiente, desaprobarn la conducta de los respectivos Secretarios del Des-
pacho; y si lo hubiere para formarles causa, decretarn que as se verifique con arre-
glo a la Constitucin y a las leyes.
41 MARClJELLO BENEDICTO, Juan Ignacio. La prctica parlamentaria en el reinado
de Isabel 11. Congreso de los Diputados. Madrid, 1986.
Las Cortes Generales y Extraordinarias 99

sivo de los criterios legislativos de aqullas, condicionado en su fun-

cin poltica a la determinacin discrecional por las propias Cortes
de la organizacin, estructura y soporte financiero de la Administra-
cin pblica.
En esa perspectiva la imposibilidad de que el Ejecutivo contra-
balancease al Poder Legislativo, sentaba la amenaza de que ste aca-
bara expansionndose, invadiendo la esfera de aqul y produciendo
un fenmeno de concentracin de poder, hecho que minara la pro-
pia y formalmente proclamada vigencia del principio de divisin de
poderes. La realidad de esta invasin es un lugar comn admitido
tanto en la historiografa de la poca, como en la estrictamente con-
tempornea, y constituira la base de las conflictivas relaciones de las
sucesivas Regencias con las Cortes y de la argumentacin de aqullas
en sus frecuentes iniciativas de renuncia 42.

3.3. Las Cortes y su proyeccin en el mbito judicial

El riesgo de que la jerarquizacin de poderes en favor de la pree-

minencia del Legislativo, derivase en una invasin por ste de los
campos de accin de los otros poderes del Estado, en una espiral de
concentracin, parecera encontrar un punto cualitativo de materia-
lizacin en la proyeccin de las Cortes Generales y Extraordinarias
en materia judicial.
En el decreto 1, a la par que se proclamaba formalmente la divi-
sin de poderes, las Cortes procederan a confirmar ...por ahora a
todos los tribunales y justicias establecidas en el reino, para que con-
tinen administrando justicia segn las leyes. A diferencia de lo
acontecido respecto al Poder Ejecutivo, habra que esperar a la pro-
pia formacin de la Constitucin de 1812 para que se produjese el
diseo de nueva planta de la potestad judicial -Tt. V: De los Tri-
bunales y de la ~dministracin de justicia en lo civil y criminal,
arts. 242 a 308 4 3 _ . Se registrara as, entre el decreto 1 y la pro-
mulgacin de la nueva Constitucin, un interesante perodo de tran-
sicin en que la actividad de las Cortes se vera enfrentada a la su-
pervivencia en materia judicial de la situacin de cosas heredada del
Antiguo Rgimen.

42 Al respecto, vase FERNNDEZ MARTN, M. Derecho parlamentario... Op cit. To-

rno II. Cap. XII. pp. :328-419 y, en nuestros das, MORN ORTi, M. Poder y gobierno
en las Cortes de Cdiz. Op. cit.
4 3 Una iniciativa de A. Argelles, de 29 de enero de 1811, en orden a que una
Comisin de las Cortes formase un Reglamento provisional del poder judiciario, no
llegara a culminarse.
100 Juan Ignacio Marcuello Benedicto

En este perodo de transicin se registrara un ilustrativo contras-

te entre la preocupacin de las Cortes por vedar expresamente al Po-
der Ejecutivo conocimiento de .... negocio alguno judicial (art. 1.",
Cap. III, del Reglamento provisional del Poder Ejecutivo de 16 de
enero de 1811), con su propia prctica de injerencia en dicho mbi-
to. Se suelen citar siempre al respecto los relevantes procesos abier-
tos por las Cortes al obispo de Orense, que haba sido presidente de
la Regencia que presidi, a su vez, la instalacin de aqullas, y el
correspondiente al tambin ex regente en aqulla y consejero de Es-
tado, Miguel de Lardizbal, por su clebre Manifiesto de 1811, pro-
ceso en el que como ramificaciones del mismo se incluiran, entre
otras causas, la abierta a 14 ministros del Consejo Real, por una con-
sulta sobre la autoridad de las Cortes, junto con la correspondiente
al impreso Espaa vindicada en sus clases y autoridades, redactado
por 1. Joaqun Coln, decano y gobernador del Consejo Supremo de
Castilla. En las motivaciones de ambos procesos, tanto la resistencia
y condicionamientos del obispo de Orense a prestar el juramento que
prescriba el decreto I, como las especies en que abundaban los im-
presos y dictmenes del segundo, se apuntaba a un desafo a la au-
toridad de las Cortes, a una puesta en tela de juicio de la legitimidad
de los poderes que stas se haban arrogado en el citado decreto I y,
muy especialmente, respecto del principio de soberana nacional y re-
serva en exclusiva de la potestad legislativa en aqullas. En el con-
junto de ambos procesos, que no estrictamente en cada uno de ellos,
las Cortes tomaran la iniciativa en la formacin de los mismos, cons-
tituiran Tribunales especiales al respecto, decidiran sobre puntos
conflictivos del procedimiento judicial y se reservaran la decisin en
ltima instancia sobre la consulta de los fallos de aqullos 44.
Para algunos autores estos procesos mostraran las contradiccio-
nes del liberalismo doceaista, entre la proclamacin formal del prin-
cipio de divisin de poderes y unas prcticas que supondran acabar
conculcando la vigencia efectiva del mismo. Nosotros pensamos que
para evitar visiones excesivamente simplistas hay que tener presen-
tes, al menos y para el caso, las siguientes circunstancias: estos pro-
cesos se promovieron en un perodo de transicin entre la proclama-
cin del citado principio de divisin y la nueva definicin del Poder
Judicial en la Constitucin de 1812; aquellas actuaciones de las Cor-
tes se hicieron respecto de presuntos delitos de carcter poltico, con
todas las especiales circunstancias que rodean a stos, sobre todo en

4 4 Un desarrollo documentado y pormenorizado de estos procesos, puede encon-

trarse en FERNNDEZ MARTIN, M. Derecho parlamentario... Op. cit. Tomo IJ. Cap. JII.
pp. 64-102.
Las Cortes Generales y Extraordinarias 101

un momento como aquel de profunda quiebra y cambio radical en

las estructuras polticas; y~ finalmente~ creemos que no debe perder-
se de vista que con posterioridad a la poca de las Cortes de Cdiz~
a todo 10 largo de nuestra historia constitucional decimonnica~ y en
modelos polticos tan poco sospechosos como el liberal doctrinario,
siempre se contemplar una jurisdiccin especial en las Cortes~ una
configuracin de stas como Tribunal~ entre otros casos, para hacer
efectiva la responsabilidad ministerial -vase como ilustrativo
ejemplo~ el arto 39, 3." Y arto 19 de la Constitucin de 1845- ya este
respecto, y al presente~ no debe olvidarse~ aunque sea en un sentido
amplio~ la ndole de los cargos pblicos que servan o que haban ser-
vido~ y en este ltimo caso los hechos sustanciales a que se referan
los procesamientos se haban registrado cuando desempeaban aqu-
1I0s~ los encausados.
Teniendo presente estas matizaciones~ resu1ta~ sin embargo~ inne-
gable~ que los casos citados suponan en la realidad una contradic-
cin de calidad a la previa proclamacin del principio de divisin.
Aqullos serviran para poner en evidencia la complejidad en la que
una determinada coyuntura poltica coloc a las Cortes Extraordina-
rias a la hora de desarrollar aquel principio. Los mismos mostraran
la tensin y contraste entre~ por un lado~ la proclamacin de dicho
principio que~ en su concepcin terica y originaria, buscaba en la se-
paracin~ independencia y contrabalanceamiento de los poderes, la
creacin de un poder limitado, garante de la libertad poltica y la se-
guridad personal; y por otro, la presin de la acuciante realidad po-
ltica del momento~ en la que el liberalismo radical vislumbrara muy
pronto la disfuncionalidad prctica, para su objetivo de cambio po-
ltico y social, de un planteamiento fiel de aquel principio en unas cir-
cunstancias como aquellas en que le correspondi vivir a las Cortes
de Cdiz, sobre todo en el perodo de transicin hasta la formacin
de la Constitucin de 1812; unas circunstancias en que aquel nacien-
te partido slo dominaba un poder del Estado~ las Cortes, mientras
los todava influyentes restos de la maquinaria institucional de la Mo-
narqua tradicional~ parecan poder encastillarse en los mbitos del
Ejecutivo y del Poder Judicial para desde all embarazar el proceso
de cambio. Pinsese a este respecto, y en referencia al Ejecutivo, el
carcter simblico de las actitudes del obispo de Orense y de M. de
Lardizbal, como miembros de la primera Regencia~ cuya resistencia
al acatamiento del principio de soberana nacionaL y de reserva ex-
clusiva de la potestad legislativa en las Cortes, estara en la base de
la motivacin de los procesamientos citados, y en cuanto a la magis-
tratura heredada del Antiguo Rgimen, como foco de resistencia al
cambio~ valgan los propios testimonios retrospectivos manifestados al
102 Juan Ignacio MarcueLlo Benedicto

respecto por A. Argelles en su Examen histrico de la Reforma cons-

titucional que hicieron las Cortes Generales y Extraordinarias 45.
Exponente indirecto de la actitud de la magistratura y coherente
reaccin de desconfianza de las Cortes, sera la propia opcin toma-
da por stas en materia de enjuiciamiento de los abusos en la liber-
tad de Imprenta. La primera gran medida legislativa adoptada por
aqullas fue el decreto IX, de 10 de noviembre de 1810, proclaman-
do y regulando sta. La abolicin de la censura previa en los impre-
sos de carcter poltico, sera juzgada de tal trascendencia por el li-
beralismo doceaista que sera presentada como el antecedente im-
prescindible y base esencial de todo el desarrollo posterior del proce-
so reformista, pues bien, en esa perspectiva el partido Liberal ten-
dra buen cuidado de no confiar al rgimen judicial ordinario here-
dado del Antiguo Rgimen, el enjuiciamiento sobre los delitos por
abuso de dicha libertad, creando al respecto una jurisdiccin espe-
cial, el sistema de Juntas de Censura, cuyo nombramiento en ltima
instancia se reservaran las propias Cortes (arts. 13 a 19 del citado
decreto); sistema ste bien a destacar, e ilustrativo sobre la proyec-
cin de las Cortes Extraordinarias en el mbito judicial, ya que, por
un lado, estara vigente durante toda su singladura, ms all de la
nueva planta del Poder Judicial dada por la Constitucin de 1812,
y, sin embargo, y por otro, no tendra proyeccin en las futuras po-
cas constitucionales, donde bien se optara por el sistema de jurados
o por Tribunales especiales formados por jueces de oficio 46.
En fin, es en ese contexto de desconfianzas y de resistencias po-
lticas, donde hay que buscar la razn ltima de que la mayora li-
beral de las Cortes de Cdiz hiciese esa peculiar interpretacin del
principio de divisin de poderes, jerarquizando stos en favor de la
preeminencia del rgano Legislativo y de la consiguiente subordina-
cin de los otros poderes estatales al mismo. Jerarquizacin que lle-
vara en s mismo, y como consiguiente reflejo de las concretas cir-
cunstancias polticas del momento, el riesgo de que el Poder Legis-
lativo acabase invadiendo la esfera de los otros, produciendo, en la
prctica, un fenmeno de concentracin de poder en torno al mismo,
que poda venir a entrar en contradiccin con el previamente procla-
mado principio de divisin: peso o influencia de un pasado inme-
diato donde dicha concentracin de poder era esencia misma del r-
gimen poltico del Antiguo Rgimen, ahora trasvasada del Rey a las

4;' Edicin contempornea, La Reforma constitucional de Cdiz. Estudio, notas

y comentarios por .T. Longares. Madrid, 1970.
46 Sobre la cuestin, vase GMEZ REINO y CARNOTA, E. Aproximacin histrica
al derecho de la imprenta y de la prensa en f.;'.~paa (1480-1966). IEA. Madrid, 1977.
pp. 92 ss.
Las Cortes Generales y Extraordinarias 10~~

Cortes? 47, presin y determinacin de una particular coyuntura po-

ltica en el momento de la ruptura revolucionaria? En cualquier caso,
una muestra de ese clima de contradiccin en que tendra que vivir
nuestro primer liberalismo: la tensin entre los principios tericos e
ideales y las exigencias prcticas de la realidad del momento.

Conclusin

En el marco de las excepcionales circunstancias histricas vividas

en la guerra de Independencia, el liberalismo radical buscara en las
Cortes Generales y Extraordinarias el instrumento adecuado de po-
der para su horizonte de materializar un profundo cambio poltico y
social en el pas. A la par que con el ejercicio en exclusiva del poder
constituyente en aqullas, se aprestaba a definir de nueva planta y
para un futuro, las relaciones Rey-Cortes en el sistema poltico de la
Constitucin de 1812, se proclamara el principio de divisin de po-
deres como piedra maestra del nuevo edificio poltico y punto de rup-
tura con el Antiguo Rgimen. En aquellas Cortes se desarrollara el
mismo en el sentido de estructurar sobre las mismas un efectivo go-
bierno de Asamblea, que tena un claro antecedente en la experien-
cia francesa vivida desde la Constitucin de 1791 hasta la culmina-
cin del sistema convencional, pero que obedecera, en gran parte, a
la propia coyuntura poltica en que le toc vivir a las Generales y Ex-
traordinarias, dadas las resistencias que las autoridades ajenas a las
mismas, restos de la maquinaria institucional de la Monarqua tradi-
cional, presentaran al proceso de cambio. Aquella opcin perm itira
a las Cortes no slo definir en exe1usiva la formulacin legal de dicho
cambio, sino, ms all, ejercitar durante su tiempo una efectiva di-
reccin de la poltica general de la Nacin, una real funcin de go-
bierno. Pero a su vez, la particular concepcin sobre el principio de
divisin, entraara el riesgo de un proceso de concentracin de po-
der en torno a las Cortes: pareca que el liberalismo doceaista, que
en el plano terico defendera aquel principio en funcin de crear un
poder limitado, garante de la libertad poltica y de la seguridad per-
sonal, en el horizonte de la desarticulacin del absolutismo regio; aca-
base constatando, en su exacerbada desconfianza hacia el Poder Eje-
cutivo y ante las resistencias encontradas, la disfuncionalidad prc-
tica de la aplicacin de aqul, sobre todo en el momento de la rup-

47 A este respecto resultan significativas las reflexiones del profesor ARTOLA, M.

Estudio preliminar a LORENZO VILLANUEVA, J. Mi viaje a las Cortes. Memorias de
tiempos de Fernando /l1J. BAE. 1957. Tomo TI, XXXlIT y XXXIV.
104 Juan Ignacio Marcuello Benedicto

tura revolucionaria, para el logro de sus objetivos; y terminase por

entender, como haba acontecido en ciertas secuencias del ciclo de la
Revolucin francesa, que en aquella hora ms bien se precisaba de
una centralizacin poltica, de un motor nico, radicado en la Asam-
blea, para desarrollar su programa de transformacin, posponiendo
a un futuro la vigencia efectiva del citado principio.
Finalmente, indicar que la situacin de cosas creada por las Cor-
tes Generales y Extraordinarias tuvo una interrelacin compleja, en
cuanto a influencias y puntos de contraste, con el sistema poltico de
la Constitucin de 1812. En concreto, y en referencia al conflictivo
tema de la posicin relativa y del enlace Ejecutivo-Legislativo, cues-
tin clave para la nueva forma de gobierno que aqulla iba a plan-
tear, es bien a destacar la poderosa influencia que los antecedentes
fijados por dichas Cortes tendran en la nueva configuracin de la
concurrencia Rey-Cortes ordinarias en el proceso poltico.
 La Monarqua parlamentaria
Miguel Artola

1. Por sistema politico entendemos el conjunto de actores, per-

sonas fsicas o colectivos organizados que~ de acuerdo con determi-
nadas reglas, explcitas o tcitas~ toman decisiones que ordenan las
relaciones entre los individuos de una poblacin y los une en sus re-
laciones con otras poblaciones. La efectividad de las decisiones de-
pende de la opinin que el pueblo tiene de sus gobernantes~ de los
procedimientos que conducen a tomar decisiones y del contenido de
stas. Cuando la opinin es positiva~ el gobierno y sus decisiones son
considerados legtimos y aumenta la posibilidad de que se cumplan.
Las disposiciones de un usurpador son rechazadas por proceder de
quien no tiene autoridad~ los procedimientos irregulares hacen que
las decisiones sean consideradas como ilegales y se incumplen cuan-
do son lesivas e injustificadas para aquellos a quienes se destinan. La
legitimidad es una imagen en la conciencia de los individuos de una
sociedad~ transforma el poder en autoridad o poder legtimo~ y crea
la adhesin de los gobernados hacia el sistema. Todo sistema poltico
se pretende legtimo y busca siempre aumentar su legitimidad~ bien
sea por el respeto de las reglas polticas y por la adecuacin de sus
decisiones a los intereses de los gobernados~ o~ en otro caso~ por la
va de la adhesin emocional de la poblacin: propaganda~ etc. Un
gobierno~ cuya legitimidad aumenta~ reduce el nivel de compulsin
que ha de ernplear contra los discrepantes y mejora sus posibilidades
de continuar en el poder.
2. El sistema poltico del Antiguo Rgimen era la Monarqua Ab-
soluta. La soberana es la forma superior de la autoridad. En la Mo-
narqua absoluta~ la soberana resida en la Corona y en cada mo-

AYER 1*1991
106 Miguel Artola

mento en la persona de un rey. El rey tomaba las decisiones, despus

de consultar a personas e instituciones determinadas. La atribucin
de un origen divino al poder haba llevado a considerar como auto-
ridades legtimas a los descendientes, de acuerdo con un orden de su-
cesin establecido, de un monarca supuestamente investido por Dios.
La unidad del poder daba al rey un poder absoluto dado que su fun-
cin, hacer justicia, consista no slo en administrar justicia, sino
tambin requera hacer leyes justas y cuidar de su aplicacin y cum-
plimiento. La revolun es un cambio rpido y radical del sistema
poltico y de la organizacin social. Rpido no se refiere a la dura-
cin total del proceso, que puede conocer alternativas, sino a la ve-
locidad con la que se pasa de una situacin a otra. Radical quiere de-
cir que los nuevos sistemas poltico y social arrancan de supuestos dis-
tintos a los que inspiran a los existentes. La violena acompaa a la
revolucin. La cantidad de violencia necesaria para asegurar su triun-
fo es difcil de apreciar tanto en el momento, cuando se teme que
toda sea poca, como despus, cuando cualquier fuerza se considera
excesiva, cuando no innecesaria. El debate, renovado en los aos pa-
sados, sobre el Terror en Francia no ha podido determinar cul era
la violencia necesaria y suficiente para hacer la revolucin, nico me-
dio de estimar sus excesos. Negar el recurso a la violencia equival-
dra a condenar la revolucin. No todos los acontecimientos conoci-
dos como revoluciones tienen, sin embargo, las mismas caractersti-
cas. Hay ocasiones en las que los revolucionarios slo pretenden cam-
biar el sistema poltico porque son ya la capa superior de la socie-
dad. Con la excepcin de la revolucin de 1688 en Inglaterra, es una
situacin que slo se ha dado en las colonias. Britnicos de Norteam-
rica y espaoles americanos en el centro y sur de Amrica promovie-
ron revoluciones de este tipo con treinta aos de intervalo. La vio-
lencia revolucionaria es, en estos casos, menor y se limit a la expa-
triacin de los vencidos. Cuando, por el contrario, los revolucionarios
pretenden acceder a los niveles ms altos de la sociedad, como suce-
di en Francia o en Espaa, la resistencia de los grupos establecidos
conduce a un conflicto social y la violencia aumenta. Comparar la vio-
lencia de las revoluciones anglosajonas con la de los pases latinos re-
laciona cosas heterogneas y desde la escuela sabemos que no se pue-
den sumar manzanas con naranjas.
3. Las revoluciones se desarrollan de acuerdo con una determi-
nada pauta formal, que puede descubrirse en todos los casos conoci-
dos. Se distinguen dos movimientos complementarios, el dirigido a la
conquista del poder y el que persigue el cambio del modelo soaL.
Dado que este problema se trata en otro captulo de la obra, nos li-
mitaremos aqu a desarrollar el primero. La conquista del poder dio
l.la Monarqua parlamentaria 107

lugar a la sustitucin de la monarqua absoluta por otra, que deno-

minamos parlamentaria. Hemos recordado antes los elementos esen-
ciales de la primera y trataremos ahora de caracterizar a esta ltima.
Una vieja tradicin historiogrfica, especialmente sensible a los su-
cesos violentos que acompaan el fin de un rgimen, confunde el
triunfo de los revolucionarios sobre la autoridad en ejercicio con la
conquista del poder. La constitucin de un poder alternativo no se
consolida sin privar al anterior de su legitimidad y sin crear un nue-
vo sistema poltico, salvo que los protagonistas no sean revoluciona-
rios, sino ambiciosos que se conforman con sustituir a las personas
sin cambiar el sistema. El acceso al poder no coincide habitualmente
con los acontecimientos que impresionaron la conciencia de los con-
temporneos y de los historiadores posteriores. La toma de la Basti-
lla o el asalto al palacio de las Tulleras son sucesos de primera pla-
na, pero fueron los decretos de la Asamblea Constituyente, aplicados
a pesar de no tener la sancin del rey, los que crearon un poder re-
volucionario. La conquista del poder es un proceso ms largo y com-
plicado de 10 que sugieren las imgenes revolucionarias. Se distin-
guen en ella tres momentos distintos: la cada del poder establecido
es siempre un acontecimiento estrepitoso, que puede producirse en
unas horas, como sucedi en Inglaterra al fugarse el rey en 1688 o,
por el contrario, prolongarse durante meses, como ocurri en Fran-
cia en 1789. Puede incluso tener la apariencia de un conflicto con al-
ternativas que se extienden durante aos, antes de alcanzar la victo-
ria, como fue el caso en la mayor parte de los pases del continente.
4. El derrocamiento de un rey no conduce necesariamente al fin
de la dinasta y menos an de la Monarqua. Durante siglos, aconte-
cimientos de este tipo concluyeron con la entronizacin de un miem-
bro de la familia o con la aparicin de una nueva dinasta, sin cam-
bio en la naturaleza del rgimen. La revolucin es un fenmeno ms
radical y, como mnimo, ha de producir el cambio de sistema polti-
co. y no se consigue acabar con un sistema poltico sin destruir la le-
gitimidad que 10 justifica. Y a su vez la nica forma de poner fin a
una legitimidad es crear otra nueva. En el caso de la revolucin li-
beral, los protagonistas ofrecieron una legitimacin distinta en la for-
ma y en el fondo. En lugar de un poder justificado por su origen, se
confi en ganar la opinin por el lado de los fines que ofreca. En vez
del poder de origen divino se busc la legitimacin por el reconoci-
miento de los Derechos del Hombre y por aceptar la limitacin que
su reconocimiento representa para el ejercicio del poder. Los dere-
chos del hombre, que la Revolucin propuso; se ofrecan como dere-
chos naturales, inherentes a la condicin humana, anteriores a todo
pacto e independientes de toda institucin. Ante ellos no caba ms
108 Miguel Artola

posicin por parte del poder que la del respeto y nada ni nadie poda
pretender ignorarlos o negarlos. Los Derechos del Hombre dieron su
legitimidad al poder revolucionario y de entonces ac han sido dis-
cutidos e incluso complementados con otros principios, pero no sus-
tituidos. El origen doctrinal de los derechos del hombre se encuentra
en la concepcin antropolgica de la Ilustracin que sustituy la vi-
sin cristiana de la vida terrenal como una preparacin para la eter-
nidad, para proponer en su lugar la bsqueda de lafelicidad. Se en-
tendi sta como la satisfaccin de las necesidades materiales. La ma-
nifestacin de la felicidad es el bienestar del individuo y su familia,
y el medio de realizarla, la propiedad de bienes productivos. La bs-
queda de la felicidad fue calificada como un derecho inalienable del
hombre en la Declaracin de Independencia de los Estados Unidos
(1776) y la Constitucin de 1812 estableci que el objeto del go-
bierno es la felicidad de la nacin, puesto que el fin de toda sociedad
poltica no es otro que el bienestar de los individuos que la compo-
nen (art. 13). Dado que los bienes son escasos, la competencia por
la propiedad-felicidad no permitir a todos satisfacer sus necesida-
des. Sin embargo, para que el resultado desigual fuese justo, se quiso
dar a todos las mismas posibilidades: libertad de movimientos, de
pensamiento, de produccin y comercializacin de bienes, trabajo y
servicios, y se pens que la iguaLdad ante la ley equivala a la igual-
dad de oportunidades. De este modo quedaron definidos los derechos
fundamentales del hombre.
5. La justificacin de la revolucin mediante el reconocimiento
pblico de los derechos del hombre dio lugar a un tipo especial de
documentos conocidos como declaraciones de derechos. La ms an-
tigua declaracin, si prescindimos de textos parecidos pero de distin-
to alcance, se dio en Virginia en junio de 1776 y fue aprobada por
la asamblea del Estado. En su primer artculo se dice explcitamente
que los derechos naturales son base y fundamento del gobierno y
se enumeran como fundamentales el derecho a la vida y la libertad,
con los medios de adquirir y conservar la propiedad y de buscar y
alcanzar la felicidad y la seguridad 1. A partir de la primera decla-
racin, los derechos del hombre han servido para legitimar a los go-
biernos que los respetan y han condenado a los que los ignoran. Son
el patrn que permite a cualquiera calificar a la autoridad. El ejem-
plo de Virginia fue seguido por las asambleas de otros Estados y ms
adelante por todos los revolucionarios, sin excluir a los que vean en
ellos frmulas vacas de contenido. La Declaracin francesa de 1789,
que no cabe seguir considerando como una versin de la de Virginia,

1 POORE, ed. The Federal and Stale Conslilulions. lT, 1908.

La Monarquia parlamentaria 109

ampli y universaliz los contenidos de las anteriores~ y ha sido~ sin

duda~ el texto ms influyente de todos los de este tipo. La declara-
cin francesa no se limita a enunciar derechos~ sino que ofrece, como
garanta~ la promesa de un nuevo sistema poltico y de una nueva ad-
ministracin. En Espaa~ por razones de oportunismo poltico~ las
Cortes de Cdiz no dedicaron ningn captulo al tema~ pero recogie-
ron los derechos fundamentales V lo hicieron en ms de una ocasin
a lo largo del texto constitucion~l. En Portugal~ en otras circunstan-
cias~ la Constitucin dedic el primero de sus ttulos a definir los de-
rechos y deberes de los portugueses.
6. Los derechos del hombre no se iban a convertir en realidad
por el simple hecho de incluirlos en una declaracin. Para asegurar
su ejercicio era necesario que el poder asumiera el compromiso de res-
petarlos y no era previsible que la monarqua absoluta lo hiciese~ de
modo que no quedaba ms solucin que crear un nuevo sistema po-
ltico~ construido a partir de principios distintos de los que servan
para aqulla. Y para lograrlo era necesario afirmarse en el poder. El
descubrimiento de la soberana nacional tuvo un doble efecto. Por
una parte permiti desplazar la imagen tradicional de la soberana
del rey~ cuyo papel poltico an quedaba por determinar. La autori-
dad que perda la Corona pas a manos de una entidad~ la nacin o
el pueblo~ que no poda ejercerla de modo directo~ lo que obligara a
buscar un actor capaz de hacer lo que el pueblo no poda llevar a
cabo. La Declaracin de Virginia mantiene que todo poder reside
en el pueblo y por consiguiente deriva del pueblo~ en tanto la Cons-
titucin de los Estados Unidos (1787)~ destinada a superar la frag-
mentacin poltica consiguiente al carcter confederal del rgimen~
no pudo reivindicar. El prometedor comienzo de la Constitucin
-Nosotros el pueblo de los Estados Unidos- no conduce a nin-
guna declaracin de soberana~ un concepto al que no se hace ningu-
na referencia en todo el texto. La ausencia~ impuesta por la suspica-
cia de los Estados~ qued salvada por la suppremacy clause, que re-
conoci la preeminencia de la legislacin federal 2. En Europa no se
plante el problema y la Declaracin de 1789 deca: El fundamento
de la soberana reside esencialmente en la Nacin~ frmula que fue
utilizada por espaoles y portugueses~ en tanto la Constitucin de
1791 haca desaparecer cualquier reserva~ al declarar lacnicamente
que la soberana pertenece a la Nacin. La Nacin de que se habla

2 Esta Constitucin y las leyes de los Estados Unidos que se hagan en conse-
cuencia y todos los tratados, hechos o que se hagan en nombre de los Estados Unidos,
mnstituirn la ley suprema del pas y sern vinculantes para todos los jueces en cada
Estado, no obstante lo que la Constitucin y las leyes de cada Estado puedan dispo-
ner (art. VI).
110 Miguel Artola

en estos textos nada tiene que ver con el uso actual del trmino, en
el que se supone la existencia de una comunidad, con personalidad
independiente, sujeto independiente y superior a los individuos que
la integran. La Nacin liberal no es ms que el conjunto de las per-
sonas que viven en un territorio bajo una misma autoridad. A dife-
rencia de lo que sucede hoy, slo los individuos son sujetos de dere-
chos, del mismo modo que los fines del Estado se identifican con los
intereses de sus ciudadanos y no con los del pueblo, que no eran ca-
paces de imaginar como distinto del conjunto de los hombres. La De-
claracin francesa deca que el objeto de toda asociacin poltica es
la conservacin de los derechos naturales e imprescriptibles del hom-
bre, pero la Constitucin no recogi la idea. La Constitucin de C-
diz se inicia con una definicin substantiva, ajena por entero al na-
cionalismo -La Nacin espaola es la reunin de todos los espa-
oles de ambos hemisferios-, idea que completa al identificar el in-
ters nacional con el individual. El objeto del Gobierno es la felici-
dad de la Nacin, puesto que el fin de toda sociedad poltica no es
otro que el bienestar de los individuos que la componen (art. 13).
En Portugal slo se recogi la primera de estas proposiciones. El li-
beralismo es anterior a la eclosin del pensamiento romntico y no
poda estar influido por l. Las palabras, desde nuestros das, podan
dar origen a confusin y por esto hemos considerado necesario de-
clarar su sentido.
7. No ocurre lo mismo en cuanto al pensamiento de Rousseau y
las frmulas decmocrticas que fueron igualmente eliminadas. Hay
en la obra de Rousseau dos principios que los liberales no aceptaron,
a pesar de la ocasional presencia de conceptos y palabras proceden-
tes de la obra del ginebrino. La voluntad general aparece en la De-
claracin de Derechos del 89 -la Leyes la expresin de la volun-
tad geJ.leral- y conduce a la formulacin indirecta del sufragio uni-
versal J Por razones de principio, los liberales no podan admitir la
superioridad de la voluntad general sobre los derechos individuales 4.

El Poder legislativo no podr hacer leyes que atenten o pongan obstculos al

ejercicio de los Derechos naturales y civiles recogidos en este ttulo y garan-
tizados por la Constitucin. Dado que la libertad no permite hacer ms que
aquello que no perjudica a los derechos de los dems, ni a la seguridad p-

: La Leyes la expresin de la voluntad general. Todos los ciudadanos tienen

derecho a participar personalmente o por medio de sus representantes a su forma-
cin ... (art. 6.") .
.. La Nacin est obligada a conservar y proteger por leyes sabias y justas la
libertad civil, la propiedad y los dems derechos lel$timos de todos los individuos que
la componen (art. 6." de la Constitucin de Cdiz).
La Monarqua parlamentaria 111

blica, la ley puede establecer penas contra los actos que, por atentar contra
la seguridad pblica o contra los derechos de los dems, seran perjudiciales
para la sociedad (tt. 1)

y por razones de oportunidad y por inters de grupo rechazaron el

sufragio universal, que poda dar el poder a los enemigos de la revo-
lucin. Eliminada la tentacin democrtica, no se volvi a mencionar
el derecho a la participacin ni la voluntad general y la revolucin
busc una frmula para utilizar la soberana nacional de acuerdo con
los supuestos liberales. En este punto fue decisiva la aportacin fran-
cesa a travs de una serie de proposiciones encadenadas contenidas
en la Constitucin de 1791.
La soberana pertenece a la nacin.
La nacin no puede ejercer los poderes ms que por de-
legacin.
Los representantes ejercen la soberana.
Asumida la necesidad del sistema representativo haba que deci-
dir qu personas o instituciones representaran a la nacin. La Cons-
titucin de 1791 se decidi por reconocer como tales al Cuerpo Le-
gislativo y al rey, en tanto en Espaa triunf la representacin nica
de las Cortes, al eludir cualquier determinacin del carcter de la Co-
rona. En Portugal las posiciones fueron ms radicales al no incluir a
la Corona como representante de la nacin. Vale la pena recordar el
artculo 26 de la Constitucin, que dice:

La soberana reside esencialmente en la Nacin. No puede, sin embargo, ser

ejercida ms que por sus representantes elegidos legalmente. Ningn indivi-
duo ni corporacin ejerce autoridad pblica que no proceda de la Nacin.

Ms adelante, en otro artculo se dice que la nacin est repre-

sentada por las Cortes, lo que hace de stas el titular de la soberana
nacional.
8. Para coronar su construccin poltica era necesario ofrecer
garantas al ejercicio de los derechos del hombre. La solucin que en-
contraron es un artificio que no puede evitar que, en ltimo trmino,
exista siempre una autoridad singular que impida el bloqueo e im-
ponga su decisin. La divisin de poderes reparte el ejercicio del po-
der de acuerdo con la naturaleza de las funciones -legislativa, eje-
cutiva y judicial- y atribuye cada una de ellas a un sujeto distinto,
para que la contraposicin de los actores d lugar a un equilibrio de
fuerzas, necesario para el desarrollo de los derechos. En la prctica,
sin exceptuar a la Gran Bretaa, los tres poderes quedaron reducidos
a dos desde el momento en que no se cre una institucin que pu-
112 Miguel Artola

diese reivindicar el poder judicial. Los tribunales de justicia afirma-

ron su independencia, pero no alcanzaron nunca una participacin
en la poltica. La nica intervencin que se permiti a los tribunales
fue la custodia de las garantas constitucionaLes, la posibilidad de
procesar y condenar a los agentes del poder ejecutivo cuando stos
no respetasen los derechos individuales. El abuso de poder y la de-
tencin arbitraria se convirtieron en figuras de delito que, denuncia-
das por los ciudadanos, podan conducir al castigo de los agentes que
se excedieron en sus funciones. Ni la interpretacin de la ley en los
juicios, ni su anulacin en aquellos Estados que cuentan con tribu-
nales constitucionales, configuran un verdadero poder judicial, lo que
explica la ausencia de doctrina respecto al contenido del tercer poder.
9. La actividad poltica qued en manos de dos nicos actores
-la Corona y las Cortes- y la regulacin de sus relaciones y con-
flictos determinada en la Constitucin. Desde 1787 el nmero de
Constituciones ha crecido hasta el punto en que no se encuentra a na-
die dispuesto a llevar la cuenta y menos an para hacer y mantener
al da una relacin completa de ellas. Las Constituciones, en cambio,
pueden ser ordenadas en un corto nmero de modelos, que se distin-
guen por el carcter del sistema poltico que cada una de ellas defi-
ne. El ms antiguo y tambin el ms reciente de todos ellos es el que
conocemos como monarqua parlamentaria.

l. La Monarqua parlamentaria

1. La Monarqua parlamentaria triunf en Inglaterra en 1688

y slo tres pases -Francia, Espaa y Portugal- adaptaron este sis-
tema antes del siglo xx. La Constitucin del Reino de las Dos Sicilias
(xII-1820) y la del Reino de Cerdea de 1821 no son sino versiones
literales de la Constitucin de Cdiz. En los Estados Unidos, en Fran-
cia y en Iberoamrica se introdujeron sistemas parlamentarios aun-
que no monrquicos. Slo los pases anglosajones lograron consoli-
darlos, sin que de ello pueda derivarse ninguna conclusin respecto
a supuestas idiosincracias nacionales. La MP es el primer proyecto po-
ltico de la opinin liberal. Se construye a partir de los postulados li-
berales -derechos del hombre, soberana nacional, divisin de po-
deres- y reserva un espacio para la Corona, aunque cuida de limi-
tar sus competencias para que no se produzca el retorno al absolu-
tismo. Las Constituciones monrquico-parlamentarias aparecen en
la historia con ocasin de movimientos revolucionarios que enfrentan
a los liberales con monarcas absolutos. En la Inglaterra de 1688 no
se lleg a promu19ar un texto consti tucional, pero los especialistas del
La Monarqua parlamentaria

siglo pasado no tuvieron ninguna dificultad para incorporar a sus co-

lecciones constitucionales el texto de la Constitucin britnica, me-
diante la seleccin de determinadas partes de su legislacin. Las re-
voluciones latinas de 1789, 1808 Y 1820 fueron muy distintas en su
desarrollo pero no en sus objetivos. En Francia, los Estados Genera-
les consiguieron dar una Constitucin, gracias a una serie de inicia-
tivas que la Corona no supo o no pudo impedir. En Espaa el se-
cuestro del rey por Napolen cre un vado de poder, que fue ocupa-
do por instituciones revolucionarias, que convocaron Cortes y stas,
tras proclamarse soberanas, dieron al pas la Constitucin de Cdiz.
En Portugal la oportunidad surgi al seguir la guarnicin de Oporto
el ejemplo de Riego.
2. La Constitucin precisa, ms de lo que lo hemos hecho hasta
ahora, la identidad y competencia de los actores polticos: Corona,
ministros, Cortes, etc. Aunque la Corona era una institucin secular
que no se pretenda sustituir, pareci conveniente determinar su iden-
tidad y competencias, aun a costa de repetir el contenido de disposi-
ciones vigentes, para poner de manifiesto el comienzo de una nueva
poca. En Espaa y Portugal llegaron al punto de nombrar al mo-
narca s. Aun cuando se trata de la misma persona no es el mismo su-
jeto poltico el que acta tras la promulgacin de la Constitucin. En
las monedas y medallas, que se acuan desde entonces, su nombre
ir seguido del ttulo de rey por la gracia de Dios y la Constitucin.
Su persona es sagrada e inviolable y no est sujeto a responsabilidad,
pero sus movimientos y recursos estn controlados. No puede aban-
donar el pas, ni contraer matrimonio sin la autorizacin de las Cor-
tes. Se determina la composicin de la familia real y se crean nuevos
ttulos o recuperan los antiguos 6. Luis XVI vio convertido su patri-
monio personal en nacional, a cambio de una consignacin presu-
puestaria (lista civil). Las Cortes de Cdiz, ms generosas, conserva-
ron a Fernado VII los palacios que han disfrutado sus predeceso-
res e introdujeron, sin este nombre, la lista civil. Los portugueses,
en una posicin intermedia se reservaron el derecho de decidir qu
palacios se destinaran al servicio de la familia real. Aunque la ley de

; Art. 1779. El rey de las Espaas es el seor don Fernando VlI de Borbn que
actualmente reina. En Portugal se nombra a Juan VI al tratar de la sucesin
(art. 141).
( El Delfn recibi el ttulo de Prince n~yal y los miembros de la familia con de-

recho a la sucesin el de Prince fnlflyals. En Espaa se conservaron los ttulos de Prn-

cipe de Asturias para el primgenito, y el de infante/o para los otros hijos del rey y
para los del Prncipe de Asturias. En Portugal se dieron los ttulos de Prncipe Real
para el mayor de los hijos del rey, Prncipe da Beim al primognito del anterior y el
de infantes a los otros hijos del rey y del Prncipe Real.
114 Miguel Artola

sucesin al trono se haba establecido siglos atrs~ las Constituciones

incluyen sus normas en el texto fundamental. En Francia dedicaron
un artculo para renovar la primogenitura y la ley slica~ en tanto en
Espaa las Cortes se reservaron la facultad para excluir de la suce-
sin a los incapaces o a los que hayan hecho cosa porque merezcan
perder la corona (art. 181) y la de elegir nuevo rey si llegasen a ex-
tinguirse los descendientes previstos (art. 182). En Portugal escribie-
ron este artculo con mayor rigor que en Espaa (art. 142) y se pro-
hibi la eventual acumulacin de coronas (art. 144). La sustitucin
del rey menor por una regencia~ hasta entonces carente de rigor~ fue
definida y no precisamente de la misma forma en cada pas. En Fran-
cia se atribuy al primero que~ en la lnea de sucesin~ tuviese vein-
ticinco aos~ en tanto en la Pennsula la regencia ser designada por
las Cortes y tendr carcter colegiado (arts. 192 y 148).
3. La determinacin de las competencias de la corona convierte
al rey en un monarca constitucional, aunque la denominacin mo-
narqua constitucional se emplea para designar otro sistema poltico~
como recordaremos al final de este trabajo. Un monarca constitucio-
nal est exento de responsabilidad por sus actos; sus competencias
son definidas en la Constitucin~ aunque no de forma tan precisa que
no se aprecie el diferente talante de las personas~ que ocuparon el tro-
no con una misma Constitucin. En tanto en Francia y Portugal se
destacaba el carcter delegado del poder real 7~ la Constitucin de C-
diz no consider necesario insistir en este punto 8. Las funciones de
un monarca constitucional en un sistema parlamentario fueron defi-
nidas~ sin variantes de inters: sancionar la leyes~ nombrar a los mi-
nistros que~ en su nombre~ cuidan del orden pblico~ dirigen la ad-
ministracin~ las fuerzas armadas y las relaciones exteriores. Los de-
talles del ejercicio de estas competencias se enumeran con detalle en
los textos constitucionales~ pero no tiene mayor inters el enunciar su
contenido. En ningn caso los ministros se integran en un rgano co-
lectivo y no hay ninguna posibilidad para la aparicin de un presi-
dente distinto del rey. Para asistir al rey en sus funciones y sin tener
en cuenta el alcance del cambio poltico~ se renov en Espaa y se
reprodujo en Portugal el Consejo de Estado del Antiguo Rgimen~ una
institucin que los secretarios de Estado haban relegado a segundo
plano en el siglo XVJTJ y que Fernando VII haba reactualizado con el
nombre de Consejo Real. Sus miembros~ propuestos en terna por las

7 Art. 4." El Gobierno es monrquico: el Poder Ejecutivo se delega en el rey...

(tt. T1I), La autoridad del Rey proviene de la Nacin (art. 121).
H Art. 170. La potestad de hacer ejecutar las leyes reside exclusivamente en el
rey...
La Monarqua parlamentaria 115

Cortes eran vitalicios en Espaa, en tanto en Portugal introducan

mayores precauciones al reducir a cuatro aos la duracin del cargo
(art. 165) y al declararlos responsables por sus consejos (art. 169).
La aparicin del Consejo de Ministros con una direccin y una pol-
tica nica no dejaba lugar para el Consejo de Estado, que se trans-
form al cabo de unos aos en un rgano de apoyo a la gestin del
gobierno.
4. En tanto el problema de la corona no planteaba ms proble-
mas que el de la limitacin de sus competencias, la definicin de la
institucin llamada a ejercer el poder legislativo resultaba ms com-
plicada por la falta de antecedentes, a pesar del inters que hubo en-
tre los liberales espaoles por vincular las Cortes de Cdiz con la ins-
titucin medieval del mismo nombre. En tanto la Asamblea Nacio-
nal Legislativa francesa se define como una representacin popular,
las Cortes espaolas y portuguesas representan a la Nacin. Las Cor-
tes son la reunin de todos los diputados que representan la Nacin
dice el artculo 27 de la Constitucin de Cdiz. Mientras en Francia
la Nacin delega la soberana en los tres poderes y reconoce al rey
como representante de la Nacin, en Espaa y Portugal la soberana
de la Nacin se traslada a las Cortes y se niega explcitamente repre-
sentatividad al rey o no se le reconoce autoridad propia. El factor de-
cisivo para la valoracin de una institucin representativa es la va-
loracin de su representatividad. La representacin consiste en la
traslacin del poder de un colectivo a una persona o a un grupo de
menores dimensiones que el primero. La correspondencia entre uno
y otro colectivo plantea un problema terico de especial inters:
cmo lograr la mejor representacin posible?, y toda una serie de
cuestiones polticas, que ocupan a los politlogos: cmo mejorar la
posicin del propio partido, la estabilidad de los gobiernos, o qu ha-
cer para potenciar la participacin o, por el contrario, para excluir a
los grupos minoritarios, etc.? No es este lugar para desarrollar estas
cuestiones, razn por la que nos limitaremos a indicar que el nmero
de representantes influye sobre la posibilidad de que los diferentes
grupos de opinin estn representados. Un presidente democrtica-
mente elegido slo representa a la mayora que lo vot, aunque en
su gestin poltica pueda tratar de satisfacer los intereses del mayor
nmero. Un nmero de representantes especialmente corto, por ejem-
plo, un diputado para el grupo menos votado conducira, en la ma-
yora de los casos, a la multiplicacin del nmero de representantes
hasta extremos inconciliables con la eficacia de la cmara. Una asam-
blea representativa debe, por consiguiente, ser relativamente nume-
rosa para ofrecer posibilidades de estar en ella a los diferentes gru-
pos de opinin y no debe ser tan grande que dificulte la comunica-
cin entre los diputados.
116 Miguel Artola

5. Los electores seleccionan entre los elegibles a los diputados.

Para recorrer este camino hay que determinar quines son los elec-
tores~ quines los elegibles y cules los pasos a seguir en la eleccin.
La Declaracin de 1789 reconoci el derecho a participar en la elec-
cin de representantes~10 que conduce al sufragio universal. Los cons-
tituyentes franceses, luego de considerar los riesgos de la democra-
cia~ distinguieron en la masa igual de los ciudadanos~ el grupo de los
ciudadanos activos -mayores de veinticinco aos que pagan una
contribucin directa superior al valor de tres jornadas de trabajo-,
que a su vez eligen a los electores, propietarios o usufructuarios de
un patrimonio superior, creciente en funcin de la poblacin del dis-
trito. Los ciudadanos activos podan ser diputados. La doble selec-
cin reduca la participacin electoral a un colectivo prximo a los
50.000 electores. En Espaa y Portugal el sufragio fue universal con
diferencias poco relevantes. En Portugal el sufragio era directo y se
realizaba en asambleas primarias con un mnimo de 2.000 habitan-
tes. Cada elector entregaba una papeleta con dos nombres y el escru-
tinio se realizaba en la cabecera de cada distrito~ que era por tanto
un solo colegio electoral. En Francia y en Espaa se prefiri el su-
fragio indirecto -dos votaciones en Francia, cuatro en Espaa-. La
reduccin progresiva del nmero de electores aumentaba las posibi-
lidades de influir sobre ellos, pero el efecto ms perturbador deriva-
ba de una concepcin de la eleccin no como el apoyo a un lder po-
ltico, sino como la delegacin de la representacin en uno u otro de
los propios electores. Incluso en Portugal los diputados deban ser na-
turales o residentes durante un plazo de cinco aos en la provincia
para ser elegidos. En los otros pases las condiciones reforzaron el pro-
vincialismo de los diputados. En Francia las condiciones censitarias
podan acreditarse en cualquier parte del reino, pero el derecho de
voto exiga la vecindad y 10 mismo se requera de los electores y di-
putados. En Espaa los electores en todos sus grados -de parroquia,
de partido y de provincia- tenan que ser vecinos residentes en la
correspondiente circunscripcin y los diputados deban ser naturales
de la provincia o contar con un mnimo de siete aos de vecindad.
El sistema electoral arruin la representacin estamental, algo que
haba desaparecido haca siglos, pero mantuvo en pie la representa-
cin territorial. La Constitucin de 1791 introdujo una clusula de
salvaguardia para diferenciar la representacin de la Nacin de la de-
legacin, propia del Antiguo Rgimen, que converta a los represen-
tantes en simples agentes de los intereses provinciales. Los repre-
sentantes nombrados en los departamentos no representan a deter-
minado departamento sino a la totalidad de la Nacin ... Slo en es-
tas condiciones tiene sentido la soberana nacional.
La Monarquia parlamentaria 117

6. La divisin de poderes atribuye, sin excepCIOn, el poder le-

gislativo a la representacin electiva de la Nacin. La Constitucin
ofrece una primera versin de la actividad de la Asamblea, que, al
igual que los dems puntos, necesitar de leyes orgnicas y reglamen-
tos que la desarrollen. Las asambleas revolucionarias reservan a las
asambleas representativas el poder legislativo -iniciativa, debate y
aprobacin de decretos-, el control de las finanzas mediante la in-
troduccin de una novedad, el presupuesto, un compromiso de gas-
tos y una estimacin de ingresos anuales, que el parlamento ha de
aprobar, una novedad llamada a tener un xito fulminante, y la au-
torizacin de nuevos emprstitos, as como de las emisiones de Deu-
da pblica. La guerra y la paz necesitan del refrendo de la represen-
tacin nacional. En otro orden de ideas, aunque apunten al mismo
objetivo, la posibilidad de responsabilizar a los ministros por sus ac-
tos polticos completa la caracterizacin de los medios de accin de
los sistemas parlamentarios: la facultad de legislar y la capacidad de
procesar a los ministros, que asumen la responsabilidad, que no cabe
exigir al rey. En teora la divisin de poderes tendra que ser total,
aunque la total independencia de cada uno de ellos, en lugar de pro-
ducir el espacio de libertad para que los individuos ejerzan sus de-
rechos, conducira en el lmite a la desaparicin de toda autoridad,
si el ejecutivo se desentendiese de aplicar las leyes y el legislativo no
tuviese un medio de penalizar este comportamiento.
7. Despus de presentar a los actores y de recordar sus funcio-
nes y competencias ms significativas contamos con la informacin
necesaria para examinar el proceso constituyente desde una perspec-
tiva ms amplia. Las asambleas revolucionarias lograron erigirse en
lo que luego se ha conocido como convenciones, asambleas nicas
que asumen todos los poderes. En Francia la situacin fue muy de-
licada en los primeros meses hasta que la Constitucin se decidi a
promulgar sus derechos sin la sancin real, en tanto en Espaa las
Regencias no tuvieron esta facultad, y en Portugal el artculo 112 ne-
gaba al rey la facultad de sancionar la obra de las Constituyentes 9.
El objetivo que las Asambleas revolucionarias persiguen es crear un
sistema poltico monrquico, aunque el rey, hasta entonces absoluto,
deber aceptar las limitaciones sealadas al monarca constitucional,
en tanto la Asamblea Legislativa o las Cortes se atribuyen la decisin

<) No necesitan de la sancin real:

I. La presente Constitucin y las reformas que se hagan en ella en el futuro
(art. 28).
n. Todas las leyes y disposiciones de las actuales Cortes extraordinarias y
constituyentes.
lIT. Las decisiones relativas a los objetos de que trata el artculo 10;{.
118 Miguel Artola

ltima cuando las relaciones entre ambos d lugar a conflictos. Las

Constituciones monrquico-parlamentarias contienen todas las pre-
visiones necesarias para que la Corona no pueda escapar a sus limi-
taciones sin violar la Constitucin. La presencia constante de un r-
gano representativo era una necesidad, dada la previsible conflictivi-
dad en las relaciones con la Corona. Por esta razn las asambleas de
representantes sern nicas, para poder actuar con la necesaria ra-
pidez, y no podrn ser suspendidas o disueltas por el rey 10. Todos
los textos sealan un da para su reunin, en tanto existen grandes
discrepancias en cuanto a la duracin de las sesiones. En buena l-
gica los franceses declararon permanente la Asamblea legislativa, en
tanto en Espaa se conformaron con tres meses de reunin, lo que
dejaba las manos libres a la Corona en la mayor parte del ao. En
Portugal duplicaron la duracin prevista para las Cortes espaolas,
la fijacin de plazos para las reuniones de las Cortes, una perviven-
cia de las prcticas tradicionales, fue compensada por la creacin de
una Diputacin permanente de Cortes, inspirada en la institucin que
en el Antiguo Rgimen se ocupaba de la recaudacin de los servicios.
La nueva Diputacin se concibi como un rgano de vigilancia, para
que el gobierno o la Corona no se saliesen de sus lmites constitucio-
nales, en cuyo caso podan llamar a los diputados de las anteriores
Cortes en sesin extraordinaria. De este modo caba esperar que la
Corona ajustara su actuacin a los trminos fijados en la Cons-
titucin.
8. La colaboracin de los poderes legislativo y ejecutivo era ne-
cesaria para tomar decisiones, aunque no en la misma medida en los
distintos pases. En Espaa no se previ ninguna excepcin a la san-
cin real, en tanto en Francia se prescindi de ella en los asuntos re-
lativos a la polica de la cmara, validez de las elecciones, reponsa-
bilidad de los ministros y en la creacin de contribuciones. En Por-
tugal hay ms de una d~cena de disposiciones que no requieren la
sancin: las relativas a la Corona, tales como reconocer al heredero
del trono o elegir la regencia, al rgimen interior de las Cortes, la ra-
tificacin de los tratados internacionales, la composicin de las fuer-
zas armadas, las contribuciones, emprstitos, gestin y enajenacin
de los bienes nacionales, creacin y supresin de oficios pblicos y
sus ordenanzas y, por supuesto, la exigencia de responsabilidad de
los ministros (art. 103). En el proceso legislativo ordinario se distin-

10 No puede el rey impedir, bajo ningn pretexto, la celebracin de las Cortes...

ni suspenderlas ni disolverlas, ni en manera alguna embarazar sus sesiones y delibe-
raciones. Los que le aconsejaren o auxiliaren en cualquier tentativa para estos actos
son declarados traidores y sern perseguidos como tales. (Constitucin de Cdiz,
art. 172.15.")
La Monarqua parlamentaria 119

guen tres momentos: la iniciativa o presentacin de un proyecto de

ley~ el debate del proyecto que concluye con la votacin~ que trans-
forma el proyecto en decreto y la sancin, que da al rey~ con 10 que
el decreto se convierte en ley. Los constituyentes franceses~ que ha-
ban reconocido al rey carcter representativo~ limitaron su iniciativa
a proponer aquellos asuntos que estime deban ser considerados en
la presente legislatura. En Cdiz~ a pesar de no reconocer al rey ca-
rcter representativo~ se admiti pudiese hacer a las Cortes las pro-
puestas de leyes o de reformas que crea conducentes al bien de la na-
cin~ para que deliberen en la forma prescrita (art. 171~ 14). La
Constitucin de 1822 es la que se ajusta ms a 10 que sera la prc-
tica poltica posterior~ dado que atribuye la iniciativa a diputados y
secretarios de Estado y distingue~ sin usar el nombre~ entre proyecto
y proposicin de ley~ slo que denomina proposiciones a las iniciati-
vas ministeriales~ que habrn de ser aprobadas por una comisin para
convertirse en proyectos. El trabajo parlamentario~ a diferencia de
las prcticas posteriores~ se hace siempre en el pleno~ comenzando
con la lectura del proyecto en tres sesiones. De no ser rechazado an-
tes~ tras la tercera lectura se abre un debate en el que las enmiendas,
no contempladas en la Constitucin~ son el medio de llegar a un
acuerdo mayoritario. La ausencia slo se explica porque la prctica
de las cmaras constituyentes no conoci la presentacin de proyec-
tos procedentes del ejecutivo~ que es lo que hizo surgir el trmino. La
sancin del rey no tiene en ningn caso ms que un carcter suspen-
sivo~ nica forma de evitar que la negativa regia inutilizase el trabajo
de la representacin nacional. La suspensin poda repetirse durante
dos legislaturas en Francia y en Espaa~ equivalente a cuatro y dos
aos respectivamente~ en tanto en Portugal el rey slo poda negar la
sancin una sola vez.
9. La independencia de los poderes legislativo y ejecutivo no de-
jaba prcticamente hueco para la intervencin constitucional de la
Corona. Dado que no caba pensar que los reyes aceptasen sin resis-
tencia la reduccin de sus competencias polticas~ la Monarqua Par-
lamentaria deba ofrecer garantas de otro tipo. El juego a dos~ tal
como 10 hemos descrito~ da la victoria a las Cortes siempre que el rey
no abandone las reglas constitucionales del juego. Existen~ sin em-
bargo~ posibilidades que no se podan retirar a la Corona sin arrui-
nar la imagen de la divisin de poderes. Aunque la legislacin estaba
en ltima instancia en manos de las Cortes~ el gobierno era una ema-
nacin de la Corona y slo poda servir a su poltica~ dada la libertad
que tena el rey para nombrar y sustituir a sus ministros. Estos no
podan brillar con luz propia en tanto el poder ejecutivo estuvo en ma-
nos de rganos colegiados~ consejos de regencia~ que acababan por
120 Miguel Artola

repartirse las reas de gobierno hasta el punto de convertirse en do-

bles de los ministros. Con un rey al frente del ejecutivo, los ministros
estaban condenados a alcanzar una personalidad poltica aun antes
de que se integrasen en un consejo con un programa y una respon-
sabilidad solidaria. La nica accin anticonstitucional que poda de-
volver al rey el poder absoluto era el golpe de Estado mediante el em-
pleo de la fuerza armada. A pesar de ello, por razones de congruen-
cia terica los liberales no se atrevieron a retirarle el mando del ejr-
cito. El reyes el jefe supremo del ejcito de tierra y de la armada,
reza la Constitucin francesa, que le dio adems la capacidad de otor-
gar el mando de los ejrcitos y las flotas (tt. III, cap. IV, arto 2."), sin
otra garanta que la amenaza de deposicin para el caso de ponerse
al frente de un ejrcito contra la nacin. La Constitucin de Cdiz
dio al rey los mismos poderes y prefiri ignorar la eventualidad de
un golpe, que se hara realidad al cabo de dos aos. En Portugal el
rey no es jefe de las fuerzas armadas y aunque nombra a los coman-
dantes no puede mandar fuerza armada, ni se admite la existencia
de un comandante en jefe en tiempo de paz (arts. 123 y 124). Para
disuadir al rey de lanzarse en una aventura anticonstitucional, la
principal arm~ que la Constitucin proporciona a las Cortes es la res-
ponsabilidad de los ministros y el refrendo ministerial de los decretos
y rdenes de la Corona. En todos los casos encontrarnos los mismos
artculo, de los que citamos la versin espaola: Todas las rdenes
del rey debern ir firmadas por el secretario del despacho del ramo
a que el asunto corresponda. Ningn tribunal ni persona pblica dar
cumplimiento a la orden que carezca de este requisito y Los secre-
tarios del despacho sern responsables a las Cortes de las rdenes que
autoricen contra la Constitucin o las leyes ... (arts. 225 y 226). El
procesamiento de los ministros corresponde a las Cortes y el juicio al
Tribunal Supremo, sin que ninguna ley hubiese especificado los de-
litos ni sealado las penas. En la prctica las Cortes no se decidieron
a ejercer su derecho contra los posibles infractores. En ltima instan-
cia, las Constituciones introdujeron una ltima garanta, de eficacia
relativa: la creacin de la Guardia o AiJilicia Nacional. Se trata de
una fuerza armada, compuesta por ciudadanos que combinan sus ac-
tividades con la preparacin militar. Prestan servicio en caso de ne-
cesidad y dentro de la provincia en que residen, a las rdenes de ofi-
ciales elegidos por ellos para la defensa de la Constitucin y, en caso
de alboroto o revuelta, la del orden pblico. La responsabilidad mi-
nisterial y la milicia nacional son los medios de compulsin que la
Constitucin contempla. Contra medios de fuerza superiores slo cabe
la resistencia popular, que la experiencia de 1808 permita conside-
rar corno ultima ratio populorwn.
La Monarqua parlamentaria 121

10. La Constitucin, en la coyuntura revolucionaria en que sur-

gen las primeras, no se limit a establecer un nuevo sistema poltico,
sino que, de acuerdo con los principios revolucionarios, deba crear
una nueva forma de Estado. El primer problema que los liberales
afrontan en este terreno es el de acabar con la confusin que existe
entre Iglesia y Estado sin llegar por ello a la separacin total de uno
y otra. La defensa de la fe, la aplicacin del Derecho cannico y la
atraccin de las causas en que intervienen eclesisticos ante los tri-
bunales eclesisticos haban producido una entidad para la que no
existe nombre especfico y para el que no hemos encontrado deno-
minacin adecuada. El liberalismo sustituy esta realidad por el Es-
tado confesional, con una religin oficial y una Iglesia sostenida por
los fieles a travs del Estado. La Constitucin civil del clero antecede
en Francia a la Constitucin poltica y al margen de frmulas que no
haban de prosperar, como la eleccin de sacerdotes y obispos por los
electores de departamento y distrito o la consagracin por los obis-
pos en lugar de por el papa, el Estado asumi la financiacin de los
gastos causados por la asistencia pastoral que la Iglesia catlica im-
parta a los fieles. En Espaa y Portugal los problemas eran los mis-
mos, pero la prudencia y la necesidad econmica condujo a moderar
las declaraciones constitucionales aunque se formul la idea de la re-
ligin oficial y la de la proteccin estatal, que dara lugar, una vez
extinguido el diezmo, a la aparicin de la contribucin de culto y cle-
ro. La abolicin de la Inquisicin y la reforma de la justicia y la ad-
ministracin encerraban, por otra parte, una amenaza para la posi-
cin de la Iglesia, a la que sta fue sensible desde el primer momen-
to. La revisin de las relaciones Estado-Iglesia hasta llevarlas a los
trminos propios de un Estado confesional conocieron los mismos al-
tibajos, que sigui la evolucin poltica.

11. Conclusiones

La aparicin de la Monarqua Parlamentaria es un acontecimien-

to de capital importancia en la historia constitucional y poltica, al
que se ha prestado una consideracin muy relativa. La causa de este
desinters se encuentra tanto en el fracaso de los primeros regmenes
constitucionales, destruidos por la accin de los extremistas de uno u
otro lado, fracaso atribuido, sin mayor justificacin, a una supuesta
inadecuacin de la Constitucin para alcanzar sus fines, como en el
limitado inters por la historia constitucional, circunstancia que ha
permitido tenga curso hasta nuestros das la idea que hace de la Cons-
titucin de Cdiz una versin al castellano de la francesa de 1791 y
122 Miguel Artola

ve en la de 1822 en Portugal una copia de la de Cdiz. El estudio

comparativo de las Constituciones no puede reducirse a constatar la
presencia de este o aquel artculo tomado de un texto anterior hemos
de suponer que todos los artculos de una Constitucin parecan ne-
cesarios a sus autores, aunque no todos son igualmente significativos
y muchos otros no son necesarios para caracterizar el modelo cons-
titucional a que responde un texto. La presentacin que hemos he-
cho de las Constituciones de la primera revolucin liberal se ha limi-
tado a aquellos artculos que tienen un especial alcance poltico, los
que definen el sistema poltico, y en cada uno de ellos hemos sea-
lado semejanzas y disparidades. El resultado final permite afirmar
que, dentro de un sistema comn, el de la Monarqua Parlamentaria,
las tres Constituciones contienen demasiados elementos diferenciales
para poder seguir considerndolas idnticas o simplemente iguales.
La Monarqua Parlamentaria, que los europeos de todas las ten-
dencias haban descubierto y admirado en Inglaterra, no result
tan atractiva cuando se trasplant al continente. La resistencia de
Lu is XVI a jugar su papel de monarca constitucional desacredit a
la Corona ante la opinin liberal de Francia, en tanto el uso de las
tribunas y de los guardias nacionales para intimidar a la Asamblea
Legislativa arruin la primera experiencia constitucional en este pas.
Los acontecimientos que siguieron, desde la Convencin a la Restau-
racin, relegaron al olvido la frmula de la Monarqua Parlamenta-
ria. La opinin conservadora rechaz en bloque la experiencia revo-
lucionaria en tanto la republicana no poda encontrar nada valioso
en una Constitucin monrquica. La Constitucin de 1793 se con-
virti en su bandera simplemente porque era republicana, aunque
nunca pensaron en su restauracin. La Constitucin portuguesa no
dur ms de un ao y la Carta Constitucional de 1826 arruin sus
posibilidades, al ofrecer, por primera vez en Europa, un sistema po-
ltico intermedio, la Monarqua Constitucional. La Constitucin de
Cdiz fue en tres ocasiones la ley fundamental de Espaa, hasta que
en 1837 los propios progresistas introdujeron la Monarqua Consti-
tucional. La Monarqua Parlamentaria, olvidada durante un siglo, en
el que los nicos regmenes parlamentarios eran los republicanos, re-
cuper su virtualidad en el siglo xx, en aquellos casos en los que los
conflictos no condujeron a la desaparicin de las monarquas.
En Francia, la experiencia monrquico-parlamentaria qued de-
finitivamente arruinada tras los sucesos de agosto del 92. La poste-
rior ejecucin del rey no dej ms salida que la Repblica y las Cons-
tituciones del 93 y del 95 trataron, sin xito, de organizar un rgi-
men de este tipo. Napolen, tras el golpe de Brumario, dio a luz un
texto constitucional, que es la primera versin de un nuevo modelo
La Monarqua parlamentaria 12:3

poltico, el que se conoce como de rgimen de Carta. No puede se-

guir definindose por razn de su origen, la concesin graciosa del
rey, sin tener en cuenta las caractersticas del sistema poltico que
ofrece. El elemento ms significativo para caracterizar un texto cons-
titucional corno Carta es la ausencia de toda iniciativa legal fuera de
la que se atribuye a la Corona y a sus agentes los ministros. Las dos
formas posibles en que una asamblea participa en la labor legislativa
son la iniciativa, que se materializa en un proyecto de ley, y la fa-
cultad de realizar enmiendas, que pueden ir desde el rechazo del pro-
yecto a la rectificacin de su contenido. En el rgimen de Carta, la
iniciativa est en el rey y no pueden defenderse sino aquellas enmien-
das que el gobierno acepte. La Constitucin napolenica de 1799, a
pesar del nombre, es la ms antigua de las Cartas otorgadas y, como
todos los textos de este tipo, no era ms que un intento de mixtificar
a la opinin pblica al ofrecer una apariencia de rgimen constitu-
cional, con su ley fundamental, declaracin de derechos, dos cma-
ras, etc., que encubre la carencia de una verdadera divisin de po-
deres. Los monarcas ms avisados aprovecharon el descubrimiento
napolenico para conceder a sus pueblos una apariencia de constitu-
cionalidad. El rechazo de la Carta condujo a los liberales a la elabo-
racin de una frmula poltica intermedia, la Monarqua Constitu-
cional, llamada a conocer un xito extraordinario durante el resto del
siglo XIX, en que los revolucionarios europeos se conformaron con un
sistema poltico intermedio. El primer texto constitucional de este tipo
es la Carta Constitucional portuguesa de 1826. Aparece en ella una
efectiva divisin de poderes entre la Corona y las Cortes, que se di-
viden ahora en cmaras, para que la de los Pares, compuesto por per-
sonas de ms edad y mayor fortuna, pudiese contener el radicalismo
de la de los Diputados, que es ms representativa. La iniciativa legal
compartida y la atribucin a cada actor de medios suficientes para
influir sobre el otro se pens sera suficiente para equilibrar sus fuer-
zas e imponerles una eficaz colaboracin. Se pensaba que el control
parlamentario sobre el gobierno, que tiene en el voto de censura su
ltima arma, sera suficiente para controlar la gestin de un gabinete
nombrado el rey. Este aada al poder ejecutivo, que ejerca a travs
del nombramiento de los ministros, una nueva facultad, el poder mo-
derador, que le convierte en rbitro de las diferencias entre el gobier-
no y el parlamento. En este caso el rey opta entre conservar su go-
bierno y disolver las Cortes. La Monarqua Constitucional permiti
la existencia de sistemas polticos muy diferentes, desde los que se
acercaron sin violencia en parlamentarios a los que no llegaron a rea-
lizar las expectativas que los liberales haban puesto en l y fueron
destruidos para levantar sobre sus ruinas sistemas parlamentarios.
 Espaa 1812:
Cdiz, Estado unitario,
en perspectiva histrica 1

Alfredo Gallego Anabitarte

1. Conceptos

1.1. Estado unitario - Estado federal

Formas de Estado y formas de gobierno

La expresin Estado unitario est directamente relacionada con

la tradicional doctrina de las formas del Estado y las formas de Go-
bierno. En la tradicin espaola del Derecho pblico, que en el si-
glo XIX est muy influda por la francesa, la cuestin forma del Es-

I Las cuestiones que se tratan en este Estudio son muy amplias y bastante com-
plejas, y exigiran, de acuerdo con la tradicin acadmica en la que su autor se inser-
ta, un aparato crtico a pie de pgina que ocupase la mitad de sta; esto no es posible
hacerlo en esta ocasin, por varias razones. Sin embargo, el lector interesado puede
consultar la obra Derecho Administrativo 1. Materiales. Madrid 1990. Del autor del
presente estudio, donde se da cumplida razn de las fuentes y materiales que se han
utilizado, entre los que destaca la obra del jurista alemn Hans.T. Wolff, para todo el
cuadro conceptual del Derecho de organizacin. Pese al escueto aparato crtico del pre-
sente estudio, el leetor puede tener la seguridad de que su autor ha querido tener en
cuenta toda la literatura relevante. Ante los muchos defeetos que tiene este trabajo, su
autor solamente puede justificarse en el sentido de que ha intentado una vin global
frente a las exposiciones usuales que se fijan slo en las provincias, en los Ayunta-
mientos, en los jefes polticos o gobernadores civiles y, en segundo lugar, que humil-
demente intenta dar material conceptual -que pretende ser preciso-- al anlisis his-
trico que no suele, ni tiene que utilizar los conceptos acuados por la Teora Jurdica
del Estado. Mi agradecimiento -una vez ms- a don Miguel Artola. Francisco Ve-
lasco, Ayudante de Derecho Administrativo de la Universidad Autnoma de Madrid,
ha colaborado en las sntesis de las discusiones de Cortes v en la correccin de todo
el artculo. .

AYER 1*1991
126 Alfredo Gallego Anabitarte

tado hace referencia a la distincin entre Estados unitarios~ Estados

federales~ y confederaciones de Estados~ etctera. En los viejos Tra-
tados de Derecho Poltico (por ejemplo~ Mellado~ Derecho Polti-
co 1891, pp. 222 Y ss.)~ tmidamente se hace referencia a la forma
del Estado para tratar muy brevemente la Federacin y la Confede-
racin; en cambio est muy formalizado el estudio de las formas de
gobierno (op. cit. p. 641 y ss.), que expresamente se separa~ frente a
lo que hacen algunos autores (loc. cit) de las formas de Estado; las
formas de gobierno se refieren a una cuestin ms limitada: cmo se
organiza el Poder Ejecutivo (Monarqua~ Repblica~ etc.~ pp. 662 y
ss.). El Manual de Derecho Poltico ms popular en la Restauracin~
el Curso de Santamara de Paredes~ 5. a edicin~ 1893~ por el contra-
rio~ tiene como ttulo general una Teora de las formas del Estado~
que estudia las formas polticas en las que se organiza jurdicamente
el poder del Estado (pp. 359 y ss.L y segn este autor son aquellas
que se conocen generalmente con el nombre de ""formas de gobier-
no~\ cuya denominacin no aceptamos por la vaguedad que caracte-
riza a la palabra gobierno (loc. cit). Pese a esta matizacin~ Santa-
mara utiliza en el texto la expresin formas de gobierno para es-
tudiar lo que l llama las formas orgnicas del Estado~ esto es~ la Mo-
narqua y la Repblica (op cit. pp. 363 y ss.~ y 367 y ss.). Cuando
Santamara se refiere brevemente a la Repblica unitaria o la Rep-
blica Federal (op. cit. p. 381)~ subraya tan slo que la Federacin no
es una forma de gobierno sino un modo de unin (s." orig.) de di-
ferentes Estados.
Parece ser que es ya~ en pleno siglo XX~ cuando el Derecho Pol-
tico espaol formaliza el lenguaje de esas dos cuestiones: la expre-
sin formas de Estado se refiere a la distincin entre el Estado uni-
tario y a las uniones de Estados~ como es el caso de la Federacin~
mientras que la expresin formas de gobierno se refiere a cmo se
organiza ste~ en Monarqua o Repblica (Prez Serrano~ Tratado de
Derecho Poltico, 1976, pp. 229 y ss.~ 267 y ss.). Este dualismo pa-
rece haberse impuesto en la doctrina espaola~ y estaba adems fun-
damentado en el Derecho constitucional espaol (art. 33 Constitu-
cin de 1869: La forma de gobierno de la nacin espaola es la Mo-
narqua; art. 39~ Proyecto de la Constitucin Federal de la Repbli-
ca espaola: La forma de gobierno de la nacin espaola es la Re-
pblica Federal).
La distincin entre formas de Estado (Estados unitarios~ federa-
les~ etc.) y formas de gobierno (Monarqua~ Repblica~ etc.)~ corres-
ponde a un lenguaje doctrinal tpico del Derecho pblico francs (Es-
mein~ Elem(mts de droit constitutionn el, 1927~ I~ pp. 1 y ss.: en cuan-
to a la forma~ los Estados se dividen entre Estados unitarios y Esta-
Espaa 1812: Cdiz, Estado unitario, en perspectiva histrica 127

dos federaLes, aunque los primeros pueden ser simpLes o mixtos, se-
gn que la soberana se ejerza por un slo sujeto o participen en ella
varios sujetos (Monarqua constitucionaL; formas de gobierno, pp. 27
Y ss.). Ruiz del Castillo que traduce a Hauriou, en 1927 (Hauriou,
Derecho PbLico ConstitucionaL), subraya expresamente que hay que
distinguir las formas de Estado que dan lugar a la discusin sobre uni-
tarismo o federacin, y las formas de gobierno que dan lugar a la pre-
gunta Monarqua o Repblica (op. cit. p. 357 en nota); Hauriou, con
la doctrina dominante, distingue como formas de Estados, los Esta-
dos simpLes, y los Estados compuestos, estos ltimos son uniones de
Estados (Estados federales, etc.). La doctrina espaola actual ha con-
tinuado manteniendo esta nomenclatura de formas de Estado, expre-
sin que se refiere a la cuestin del Estado unitario o simple, frente
al Estado compuesto, cuyo ejemplo tpico es el Estado federal, y la
expresin forma de gobierno para las tradicionales cuestiones de la
Repblica y de la Monarqua. Es evidente que ahora se introducen
otros instrumentos conceptuales, como sistema de gobierno, rgimen
poltico, etctera, por el hecho evidente de que la Monarqua y la Re-
pblica han dejado de ser formas antinmicas, como lo eran en el si-
glo XIX, y han quedado reducidas hoya determinar cmo est orga-
nizada la jefatura del Estado (Lucas Verd, Curso de Derecho Pol-
tico, 1986.11, 219. Fernando Bada, EL Estado unitario, eL federaL y
eL Estado autonmico, 1986. En esta ltima obra se distingue la cla-
sificacin de las formas de gobierno: Monarqua, Democracia, Aris-
tocracia, etctera, de la deformasjuridicas de Estado: el Estado uni-
tario, descentralizado o centralizado, frente al Estado federal, sur-
giendo ahora un tertium genus que es el Estado autonmico/regio-
nal, (op. cit. pp. 30 Y ss., 41 y ss.).
Frente a este dualismo hispano-francs de formas de Estado (Es-
tados unitarios o simples, versus Estados compuestos, federales, con-
federaciones, etc.), y formas de gobierno (Monarqua, Repblica, y
hoy Democracia y Autoritarismo) 2, la doctrina del Derecho pblico

2 Ante los eambios polticos (se ha impuesto la soberana popular o nacional) un

digno instrumento conceptual sobre las formas de Estado y gobierno se encuentra en
LOEWENSTEIN. Teora de la Con.~llucin, 1976. pp. :~2 ss. 1: Los sistemas polticos se
dasifican segn la distribucin y concentracin de poder, hay dos: Constitucionalismo
y Autocracia (la reduccin a esta dicotoma del ejercicio del poder est singularmente
extendida, vid. LOEWENSTEIN. Op. cil. pp. 575-576). Dentro de estos sistemas hay di-
versos tipos de Cobierno (Democracia direda, Gobierno Parlamentario, Presidencia-
lismo, etc., en el Constitucionalismo yen el segundo sistema Monarqua absoluta, Neo-
presidencialismo, etc.). Ante la nomendatura tradicional espaola expuesta en el texto
(forma de Estado unitario o federal) se comprende lo equvoca que resulta la formu-
lacin del artculo 1.:~ de la Constitucin espaola de 1978: La forma poltica del Es-
tado espaol es la Monarqua parlamentaria; ni la Monarqua ni el parlamentarismo
128 Alfredo Gallego Anabitarte

y teora del Estado alemana, se refiere a las tpicas formas de Go-

bierno, Monarqua, Repblica, etctera, bajo la expresin formas de
Estado Staatsformen); cuando estudia la diferencia entre el Estado
unitario, el Estado federal, etctera, lo hace bajo el tpico de las unio-
nes de Estado (Staatenverbindungen). Esta observacin tiene inters
porque el moderno Derecho pblico europeo y la Teora jurdica del
Estado, son sin duda alguna una creacin de la ciencia jurdica ale-
mana, aunque con presencia de muy dignos autores franceses. Pues-
to que el ttulo de este trabajo es Cdiz, un Estado unitario, se im-
pone definir qu significa Estado unitario, lo cual se hace en la doc-
trina confrontndolo a la otra gran forma de Estado, el Estado fede-
ral. A raz de la publicacin de la Constitucin Espaola de 1978,
cuyo artculo 2." consagra el derecho a la autonoma de las naciona-
lidades y regiones, principio que se desarrolla en el ttulo VIII de la
Constitucin, esta cuestin ha recibido cierto inters por parte de la
doctrina y del Tribunal Constitucional.

Estado unitario o federal: criterio de distincin

El criterio fundamental para distinguir el Estado unitario del Es-

tado federal no es de carcter cuantitativo (volumen de competen-
cias), sino cualitativo (poder originario). Como afirma un autor cl-
sico norteamericano sobre esta materia, Wheare en su Federal Go-
verment (obra con mltiples ediciones desde 1946):

El punto esencial (del Federalismo) no es que la divisin de poderes est he-

cha de manera que los Gobiernos Regionales sean los legatarios residuales
bajo la Constitucin, sino que la divisin est hecha de manera que cual-
quiera que tenga el poder residual, ninguno ni el Gobierno Regional, ni el
Gobierno General est subordinado al otro.

Por tanto, ni el volumen de competencias, ni la forma de asigna-

cin de stas constituye el criterio decisivo para calificar un Estado;
la doctrina ms cualificada (por ejemplo, Loewenstein, Teora de la
Constitucin, 2." ed. 1976, pp. 354, y ss.), admite que el Estado fe-
deral puede estar construido, bien asignando las competencias resi-
duales a la Federacin, o bien a los Estados miembros, afirmacin
que prueba con un amplio material de Derecho comparado.

son formas de Estado: la Monarqua hoy se refiere a la organizacin de la Jefatura del

Estado (Menndez Rexach, La Jefatura del Estado en el Derecho Pblico espaol,
1979, pp. ;~69 Y ss.) yel parlamentarismo a un tipo de Gobierno dentro del sistema
poltico (o forma de gobierno de la democracia constitucional).
Espaa 1812: Cdiz, Estado unitario, en perspectiva htrica 129

En el Estado federal, tanto la Federacin como los Estados miem-

bros poseen poder originario, es decir, un poder que nace directa-
mente del soberano, yen virtud del cual los Estados miembros se do-
tan, respectivamente, de sus propias Constituciones. No cabe hablar
de doble soberana: la formulacin de este concepto supone una con-
tradictio in terminis puesto que desde Bodino la soberana hace re-
ferencia a un poder absoluto, irresistible e ilimitado, por 10 que re-
sulta incompatible la existencia de una doble soberana en un solo
pueblo o comunidad nacional. Los Estados miembros tienen poder
originario, pero limitado; slo el poder constituyente que crea el Es-
tado federal es formalmente ilimitado. En cambio, en el Estado uni-
tario slo el Estado central tiene poder originario; las organizaciones
territoriales dependientes no tienen poder pblico originario, sino de-
rivado, ya que no estn directamente vinculadas con la soberana (con
el poder soberano), sino que son creadas por el Estado. Regiones o
comunidades, provincias y ayuntamientos surgen y reciben sus com-
petencias en virtud de una Ley del Estado, a diferencia de lo que
ocurre con los Estados miembros de una Federacin, que, dentro del
marco constitucional-por eso su poder estatal es limitado-- se otor-
gan directamente su Constitucin o Ley fundamental de organiza-
cin. En un Estado federal tanto la Federacin como los Estados
miembros tienen un poder estatal originario en cuanto se incardinan
directamente en la Constitucin, expresin arquetpica del poder
constituyente o soberano. En un Estado unitario, por el contrario, las
entidades, demarcaciones territoriales o pueblos son creados y reci-
ben su competencia por medio de una Ley del Estado, y por e]]o su
poder pblico es derivado. Los Estados miembros de una Federacin
son Estados porque su poder de seoro es originario, no siendo esen-
cial en el concepto de Estado la cualidad de soberana (poder
ilimitado).
No importa que las competencias de las regiones o de las provin-
cias y municipios se encuentren previstas en la Constitucin. Slo la
Constitucin de Cdiz regul (arts. 309 a 323 y 324 a 337, respec-
tivamente) las competencias de los Ayuntamientos y de las provin-
cias, que despus seran desarrolladas por Leyes ordinarias (funda-
mentalmente la del 3 de febrero de 1823); las posteriores Constitu-
ciones -con la diferencia importante de incluir a los alcaldes como
cargos electivos o no-- tan slo contienen breves arttculos que re-
miten a la Ley ordinaria para la organizacin y atribuciones de estas
entidades locales.
 Alfredo Gallego Anabitarte

Espaa hoy: Estado unitario descentralizado

La actual Constitucin Espaola de 1978 contina este modelo

para las Corporaciones locales (arts. 140 al 142), mientras que, el
texto constitucional enumera con detalle las competencias potencia-
les de las Comunidades Autnomas (art. 148 y a sensu contrario
arto 149). Que la Constitucin contenga preceptos sobre las potencia-
les competencias de las regiones o de los Ayuntamientos, no altera
nada el hecho de que todas estas entidades territoriales tienen un po-
der pblico derivado y no originario, aunque es evidente que una re-
gularizacin ms detallada en esta materia supone una limitacin a
la competencia normativa del legislador. Pero la naturaleza del po-
der pblico de todas estas entidades territoriales en un Estado uni-
tario es derivada.
Espaa en la actualidad, siguiendo la tradicin desde 1812, es un
Estado unitario, aunque descentralizado. Las Comunidades Autno-
mas, aunque posean un rgano legislativo propio son corporaciones
pblicas de base territorial y de naturaleza poltica (STC 25/81 de
14 de julio, .TC 11, p. 133), y, por 10 tanto, jurdico-cualitativamente
son iguales a las Corporaciones locales (provincias, municipios, etc.),
aunque de stas se predique que tienen una naturaleza administra-
tiva. En ambos casos, estamos ante un poder pblico derivado y no
originario. Los Estatutos de autonoma (normas institucionales bsi-
cas) no son obra del propio poder de las Comunidades, sino que son
aprobados como Leyes Orgnicas del Estado, a travs de un proce-
dimiento legislativo especial en el que participa la poblacin de las
mismas o sus rganos provisionales (arts. 81.1, 146 Y 147 CE).
Las potenciales -hoy reales- Comunidades Autnomas son pro-
ducto de una decisin fundamental del poder constituyente para la
descentralizacin poltica y administrativa del Estado y de la Nacin
espaola. La expresin Estado Autonmico o Estado regional no es
jurdica, sino poltica, descriptiva, igual que ocurre con la pintoresca
expresin de Estado integral, que se quiso aplicar por uno de sus au-
tores a la Constitucin republicana de 1931 (Discurso del presidente
de la Comisin Redactora del Proyecto de Constitucin de 1931). Ms
crtico debe ser el juicio todava para la expresin Estado compuesto
(STC 27/83, JC V, 1983, p. 297), ya que esta terminologa se ha uti-
1izado siempre para el Estado federal (vid. supra), pero desde luego
no para el Estado unitario, que, aunque sea descentralizado, no se
convierte en un Estado compuesto.
Espaa 1812: Cdiz, Estado unitario, en perspectiva htrica 131

Fuentes doctrinales

El criterio del presente anlisis se fundamenta en la doctrina ms

cualificada y dominante del Derecho pblico alemn y francs. Hay
que subrayar que los mejores juristas alemanes y franceses han de-
dicado un gran esfuerzo sobre esta materia. Voces muy autorizadas
(por ejemplo, Thoma en Handbuch des Deutschen Staatsrechts, 1,
1930, pp. 169, y ss.) han concluido que no hay posibilidad lgico-
jurdica de distinguir un Estado no soberano, -que es el caso de un
Estado miembro de una Federacin- de una provincia o un Ayun-
tamiento. Sin embargo, se mantiene la tesis expuesta en el texto, por-
que es la explicacin ms convincente que ha dado la ms cualifica-
da doctrina dominante: en primer lugar, Jellinek, Allgemeine Staats-
lehre, hay traduccin espaola, 3. ed., 1929, pp. 486 y ss., y hoy
8

Krger, Allgemeine Staatslehre, 1964, p. 189, Stern, Das Staatsrecht

der Bundesrepublik Deutschland, 1, p. 677, 1984, Maunz-Drig-Her-
zog, Grundgesetz Kommentar, arto 20, nmero marginal 19, Katz,
Staatsrecht, 1987, pp. 26/27. En Francia, Carr de Malberg, Teora
General del Estado, traduccin espaola en 1948 de la edicin fran-
cesa de 1920-1922, pp. 96 y ss., 111 Yss., 161 y ss., y Burdeau, Trai-
t de Scence Politique, 1980, tomo 11, pp. 554 y ss.: los Estados
miembros de una Federacin son Estados porque tienen poder p-
blico originario, es decir, poder estatal (aunque no sean soberanos)
a diferencia de las provincias o municipios que tienen poder pblico
derivado. Esmein (op. cit. supra) mantiene la tesis, -hoy totalmente
abandonada- de la doble soberana de la Federacin y de los Esta-
dos miembros; Hauriou, op. cit. supra, mantiene un criterio sociol-
gico-histrico pero no jurdico, calificando a los Estados miembros
como titulares de derechos regalianos cuyo conjunto constituye la so-
berana interior, concebida como poder pblico, frente a las provin-
cias descentralizadas. Kelsen, Teora General del Estado, Le. 1934,
pp. 254 y ss., deshace el problema considerando la distincin entre
Confederaciones de Estados y Estado unitario como un proceso gra-
dual de descentralizacin a centralizacin: ningn eco han tenido es-
tas teoras.
Una vez definida la forma de Estado: unitaria o federal, se apli-
can los principios de organizacin (centralizacin, desconcentracin,
etctera, que permiten conocer el funcionamiento de los distintos cen-
tros de poder u organizaciones. Los Estados miembros de una Fede-
racin se pueden organizar a su vez centralizadamente o no, con o
sin desconcentracin, etc.)
1:32 Alfredo Gallego Anabitarte

1.2. Centralizacin - descentralizacin

- Concepto: precisin de una idea

La dicotoma centralizacin y descentralizacin tiene, prima a-

cie, una clara conexin con el orden poltico; en efecto, en todo Es-
tado territorial (frente a un Estado-ciudad) existen por lo menos dos
centros de poder: por una parte los pueblos (ciudades, villas, luga-
res) en los que se agrupa la poblacin civil en el territorio estatal, y
por otro lado, la organizacin central (Prncipe, Asamblea, Consejos,
etc.), que posibilita la constitucin de esa poblacin diseminada en
el territorio en una unidad poltica capaz de articularse y actuar como
sujeto de poder. En un Estado, es decir, en una organizacin poltica
territorial, se plantea siempre un problema de orden: regular las re-
laciones entre los rganos centrales y los centros de poder constitui-
dos por los pueblos donde se agrupa la poblacin a lo largo y ancho
de todo el territorio, as como por demarcaciones territoriales (regio-
nes, provincia, seoro, etc.), que han sido absorbidas o forman par-
te del Estado.
La diferente solucin que se d a este problema de orden entre
los rganos centrales y los centros de poder (pueblos, demarcaciones)
situados en el territorio en el que ejerce jurisdiccin el Estado, da lu-
gar a una organizacin entralizada o a una organizacin descen-
tralizada. En la organizacin estatal centralizada la competencia de
decidir (aprobando normas, dictando resoluciones tanto adminitrati-
vas -autorizaciones, concesiones, licencias, etc.- como judiciales
-Sentencias o Autos- es ejercida por los rganos centrales (Prnci-
pe, Asambleas, Consejos, etc.), mientras que a los centros de poder
territoriales (pueblos, demarcaciones, etc.), estn sujetos a la tutela
completa (legalidad y oportunidad, esto es, tutela material: autori-
zaciones previas, directrices, circulares, revisin completa de sus ac-
tos, resolucin de recursos de alzada interpuestos contra sus actos)
o control de los rganos centrales. Por el contrario, en la organiza-
cin descentralizada, los pueblos o demarcaciones territoriales no es-
tn sujetos a la completa tutela y control por parte de los rganos cen-
trales; conservando como es lgico estos ltimos su supremaca jur-
dica (si no, no habr una organizacin estatal), los pueblos y demar-
caciones territoriales, ejercen competencias de decisin con plenitud
y propia responsabilidad, sujetos a lo sumo a una tutela o control de
estricta legalidad. Slo cuando la actuacin del pueblo a travs de su
organizacin, Ayuntamiento, contradiga las leyes vigentes puede in-
tervenir (impugnando el acto o revisndolo) el rgano central, a ve-
ces incluso ejerciendo la coaccin.
Espaa 1812: Cdiz, Estado unitario, en perspectiva histrica 13:3

El dualismo centralizacin-descentralizacin, es pues, un criterio

tcnico que se fija en el grado de independencia o dependencia que
ostentan los diversos centros de poder territoriales en un Estado en
relacin con sus rganos centrales; descentralizacin significa inde-
pendencia en el funcionamiento y competencia de decisin, mien-
tras que centralizacin significa plena dependencia funcional -con
o sin competencia de decisin: desconcentracin o concentracin-
de los rganos, demarcaciones o entidades territoriales, en relacin
con los rganos centrales. Es evidente que junto al criterio esencial
de la competencia para decidir sin controlo tutela, la descentraliza-
cin exige tambin que las materias o tareas sobre las que se ejerce
esta competencia de decisin sean amplias y tengan relevancia. Des-
centralizacin es, pues, competencia de decidir materias o asuntos re-
levantes para el sujeto, sin depender del controlo tutela -salvo la
estrictamente jurdica- por parte de otro sujeto (superior).
Frente al estilo descriptivo y sincrtico, que mezcla observaciones
polticas, histricas y jurdicas, dominante en las exposiciones al uso,
Carca-Trevijano (Tratado de Derecho Administrativo, tomo 11, vol. 1,
1971, p. 447) subray que:
Para determinar el grado de descentralizacin hay que observar el control so-
bre los actos y sobre los titulares orgnicos. Su exceso en algn aspecto li-
mitara aqulla. La descentralizacin tiene un aspecto jurdico y tcnico in-
dependiente del carcter poltico.

Ms adelante (vid. infra :-Democracia centralizada o descentra-

lizada versus autoritarismo) se destaca que una cuestin diferente a
la descentralizacin es la forma de acceder al rgano o al cargo (de-
mocracia o autoritarismo); la centralizacin o descentralizacin,
como se ha dicho, responde a la dependencia o independencia frente
a otro sujeto del acto dictado por el rgano. Pues bien, cuando Car-
ca-Trevijano como caracterstica de la centralizacin incluye el con-
trol sobre los titulares orgnicos -expresin muy imprecisa, ya que
se refiere a los administradores o gestores del rgano o del cargo,
puesto que el titular del rgano es la persona-organizacin- ampla
indebidamente su concepto de descentralizacin al aspecto poltico:
acceso cerrado o libre a los cargos; permanencia en el cargo, etctera.
No hay duda de que en las organizaciones humanas no caben
compartimientos estancos y ambos aspectos de la organizacin (con-
trol sobre el acto y forma de acceso al rgano) estn naturalmente
unidos. Es cierto que cabe una organizacin totalmente centralizada,
pero plenamente democrtica, mientras que no parece realista la exis-
tencia de una organizacin autoritaria y descentralizada: aunque el
acto dictado por el rgano descentralizado est libre de control, la de-
 Alfredo Gallego Anabitarte

pendencia de los administradores del rgano supone ya un control,

sin embargo, es fructfero mantener ambos aspectos separados (in-
Ira, aqu, 2).

Descentralizacin: persona jurdica y tutela; examen crtico

Anteriormente se expuso el concepto tcnico jurdico de centrali-

zacin y descentralizacin: grado de dependencia e independencia
que en su competencia de decisin ostenta el correspondiente sujeto,
en relacin con otro sujeto, lgicamente superior. Como la capacidad
de decidir con autonoma e independencia, se suele otorgar a sujetos
que estn personificados, es decir, que son centros de imputacin fi-
nal de derechos y deberes, ostentando por ello la cualidad de perso-
nas jurdicas, la descentralizacin se ha identificado usualmente con
la transferencia de competencias entre personas jurdicas, es decir, el
traslado pleno (titularidad) de una competencia, de una persona ju-
rdica a otra, de tal manera que la persona jurdica que recibe la com-
petencia puede ejercerla (regulando o gestionando determinada ma-
teria), sin control por parte de la entidad que se la entrega, salvo a
lo sumo, con tutela estrictamente jurdica.
La identificacin entre descentralizacin y transferencias entre
personas jurdicas es incorrecta. El criterio de la centralizacin y des-
centralizacin hay que buscarlo exclusivamente en el grado de de-
pendencia o independencia, es decir, analizando la tutela que se es-
tablece entre los dos centros con competencia para decidir. Por lo tan-
to, cabe traslado de competencia de una persona jurdica a otra, sin
que se produzca ninguna descentralizacin, porque la persona jur-
dica receptora queda sujeta a la tutela plena, tanto jurdica como ma-
terial (tutela de oportunidad), que ejerce la persona jurdica que tras-
lada su competencia. Esta tutela se expresa en directrices, circulares,
instrucciones, etctera, que tiene que obedecer la persona jurdica que
recibe la competencia, cuyos actos podrn ser recurridos ante la per-
sona jurdica tutelante. Ejemplo de este supuesto es la situacin de
los establecimientos pblicos u organismos autnomos en Espaa,
que son personas jurdicas que ejercen una competencia transferida
en la ley o acto estatal de creacin por el Estado, pero como es lgi-
co' estn sujetos a la tutela plena del Estado, ya que esta personifi-
cacin es puramente instrumental: formalmente se trata de una des-
centralizacin instrumental (por ejemplo, los llamados organismos
autnomos o establecimientos pblicos personificados, y otras perso-
nas jurdico-pblicas desde el ICONA o IRYDA hasta el Instituto Es-
paol de Comercio Exterior pasando por RENFE). Un ejemplo tam-
E.~paa 1812: Cdiz, Estado unitario, en perspectiva histrica 1:35

bin es la llamada delegacin de competencias del Estado en las Co-

munidades Autnomas y de stas en las provincias y en los munici-
pios, al reservarse en estos casos la autoridad delegante, una plena
tutela sobre el rgano delegado. En ninguno de estos casos hay ver-
dadera descentralizacin, sino como se ver un fenmeno de descon-
centracin (vid. sobre la desconcentracin, infra epgrafe 1.3).
Por la misma razn tambin se puede producir la verdadera des-
centralizacin en un sujeto o centro de competencia que no est per-
sonificado. De acuerdo con el ordenamiento jurdico dicho rgano
ejerce sus competencias con plena independencia sin ningn tipo de
tutela por parte de otros rganos de la organizacin a la que perte-
nece, o de otra organizacin. Ejemplo de esto lo tenemos en el Tri-
bunal de Defensa de la Competencia. La Ley 16/89 de 17 de julio,
en su artculo 20 dispone que dicho Tribunal adscrito orgnicamen-
te al Ministerio competente por razn de la materia, ejerce sus fun-
ciones con plena independencia y sometimiento al ordenamiento ju-
rdico; las resoluciones de este rgano, son pues, cuando procede,
impugnables ante los Tribunales ordinarios (arts. 48 y 49 de la Ley).
En caso de descentralizacin entre rganos se suele hablar de rga-
nos independientes.
Otra cuestin que debe ser resuelta es la de que la descentraliza-
cin plena no es incompatible con una tutela estrictamente jurdica,
esto es, con una fiscalizacin de la legalidad de la actuacin o de los
actos del sujeto descentralizado.
En Francia (Chapus, Droit Administratif Gnral, 1, 1986,
pp. 298 y ss.) se ha considerado compatible con la descentralizacin
una tutela que incluyese el poder de anulacin, la aprobacin de ac-
tos ya adoptados, una autorizacin previa para dictar actos y la fa-
cultad de sustitucin y subrogacin; segn esta concepcin la descen-
tralizacin desaparece si la tutela incluye criterios para fiscalizar no
slo la legalidad, sino tambin oportunidad, si existe un poder de ins-
truccin y si la autoridad tutelante puede reformar el acto del tute-
lado, tcnica esta ms incisiva que la mera facultad de anularlo. Este
panorama tradicional en Francia ha cambiado con la Ley de 2 de
marzo de 1982, sobre derechos y libertades de los Municipios, De-
partamentos y Regiones: las facultades de anulacin, aprobacin y
autorizacin han desaparecido. A las antiguas autoridades de tutela
slo les queda la impugnacin de los actos de las entidades locales
ante los Tribunales administrativos, pero siguen conservando para
determinados supuestos (por ejemplo, inactividad de la Corporacin
local ante la necesidad de ocupar la va pblica) el poder de
sustitucin.
 Alfredo Gallego Anabitarte

En Alemania se consideran absolutamente compatibles con la au-

tonoma municipal las siguientes tcnicas de tutela jurdica, que cum-
ple el propio tutelado (autocorreccin municipal): reparo o requeri-
miento para que el Municipio elimine un acto ilegal con efecto sus-
pensivo o retroactivo; orden al Ayuntamiento para que ejecute una
medida necesaria por incumplimiento de una obligacin legal. Otras
tcnicas de tutela que se articulan a travs de actos directos de la au-
toridad tutelante son los siguientes: revisin de actos ilegales, posible
subrogacin, envo de un comisario y, finalmente, disolucin. La tu-
tela material (incompatible con la descentralizacin) se expresa en
instrucciones y en la modificacin y revisin de actos dictados en vir-
tud de competencias delegadas, pero no si se acta en virtud de com-
petencias propias (autonoma) (Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht,
1982, pp. 45 y ss.; Seewald en Steiner, Bes. Verwaltungsrecht, 1986,
pp. 112 y ss.).
Actualmente en Espaa se mantiene mayoritariamente una tesis
muy restrictiva sobre la tutela (concepto que caprichosamente se
quiere cambiar por el de control) jurdica: slo es compatible con la
autonoma de las Corporaciones locales la suspensin de sus acuer-
dos cuando stos afectan al ejercicio de las competencias de la Orga-
n!zacir\ superior tutelante, pero no cuando infringen la legalidad
vIgente' .
Como conclusin de 10 expuesto, tampoco es esencial en la des-
centralizacin que el sujeto descentralizado sea titular de la compe-
tencia que se le transfiere: el rgano que acta descentralizadamente
no es titular de su competencia; la titularidad sigue siendo de la or-

:3 As STC 4/81 . .lC 1. p. 44. STC 14/81. .lC 1. p. 2:n. STC :32/81. .lC TI. p. 242.
STC 27/87. .lC XVTI. pp. :105-:307: la suspensin (gubernativa) de la Autoridad tute-
lante por razones de legalidad -salvo en casos muy determinados: acuerdos dictados
no respetando direetivas de coordinacin- viola la autonoma consagrada en el
art. l:n CE. Para el TC un control de legalidad genrico sobre las Corporaciones lo-
cales situara a estas Entidades en una situaein cuasi jerrquica (sic). Ni terico ni
jurdico-estatalmente se puede aceptar en trminos absolutos esta tesis, que es hoy De-
recho positivo (arts. 60, 65 y 66 de la LRBRL, sobre impugnacin contenciosa de
acuerdos locales que menoscaben competencias estatales o territoriales, o que infrin-
jan el Ordenamiento jurdico). La tutela jurdica del Estado sobre las Comunidades
Autnomas regulada en la Constitucin de una forma muy estricta (art. 161 CE y
Ley :34/81, arts. 2." y :3.") ha determinado una concepcin tambin muy estricta de la
tutela jurdica del Estado y las Comunidades Autnomas sobre las Corporaciones Lo-
cales (arts. 60, 65 Y 66 de la LRBRL). Esto contrasta con otros modelos del Derecho
Comparado como se dice en el texto. En el presente trabajo se utiliza el trmino tra-
dicional de tutela que se debe mantener, como hacen algunos Estatutos de Autonoma
(tutela financiera), frente al trmino, ~ue nada dice, de control; tenemos as tutela de
legalidad, tutela material (oportunidad) y tutela orgnica (jerarqua) (LRBRL: Ley Re-
guladora de Bases de Rgimen Local 2 abril 1985; .lC: Jurisprudencia Constitucional;
STC: Sentencia del Tribunal Constitucional.)
Espaa 1812: Cdiz, Estado unitario, en per/;pectiva htrica 137

ganizacin a la que pertenece el rgano, como se ha visto en el caso

del Tribunal de Defensa de la Competencia. La usual definicin de
descentralizacin como transferencia de la titularidad de competen-
cias entre personas jurdicas no es ms que un supuesto --el ms
usual- de la descentralizacin. Por otra parte, puede producirse esta
transferencia entre personas jurdicas como en el caso de los estable-
cimientos pblicos personificados, pero, sin embargo, no haber ver-
dadera descentralizacin en virtud de la completa, y lgica tutela, a
la que se somete la actuacin de estas personas jurdicas, a la cual
ya se ha hecho referencia con anterioridad.

Democracia centralizada o descentralizada versus autoritarismo

Este concepto tcnico-jurdico de descentralizacin, sin embargo,

se enfrenta al concepto vulgar de centralizacin y descentralizacin
que est relacionado con determinadas concepciones polticas: los Es-
tados centralizados han sido o son Estados autoritarios, mientras que
los Estados descentralizados parecen unidos a la libertad y a la de-
mocracia. Un ejemplo de esta confusin entre centralizacin, descen-
tralizacin y democracia est representado por una conciencia vulgar
y tambin culta de la historia de Espaa: desde principios del si-
glo XIX la historia de nuestro pas ha sido una lucha contra la cen-
tralizacin, proceso que arranca de los Austrias, se fortalece con los
Borbones y se confirma en el siglo XIX con la copia del modelo admi-
nistrativo napolenico; asimismo, esta lucha por una descentrali-
zacin ha sido una lucha por la libertad, la representacin poltica y
en ltimo trmino, por la democracia. La Constitucin republicana
de 1931 que junto al pleno sufragio universal y la afirmacin de la
soberana popular (arts. 1 y 51) afirma rotundamente la autonoma
de los municipios y las regiones, as como la Constitucin monrqui-
ca de 1978 que contiene las dos decisiones fundamentales de la so-
berana nacional que reside en el pueblo espaol (art. 1.2 CE) y la
autonoma de las nacionalidades y regiones (art. 2 CE) que integran
Espaa, son una prueba evidente de cmo la conciencia histrica es-
paola ha unido democracia y descentralizacin (autonoma de mu-
nicipios y regiones).
Esta concepcin, sin embargo, es incorrecta: la centralizacin
puede ser democrtica o autoritaria. Lo mismo ocurre con la descen-
tralizacin, Caben, pue~;, descentralizaciones autoritarias y centrali-
zaeiones democrticas. Ejemplo de lo segundo es en lneas generales
el sistema constitucional francs de la tercera y la cuarta Repblica,
y ejemplo de lo primero son (o eran ) los sistemas llamados federales
 Alfredo GaLLego Anabitarte

de los pases con partido nico, fundamentalmente comunistas, la

URSS, Yugoslavia, etc.
Esto significa que en una organizacin estatal se plantean dos
preguntas:
- Centralizacin o descentralizacin: menor o mayor grado de
independencia en la competencia de decisin sobre asuntos o mate-
rias relevantes, en nmero y entidad.
- Democracia o autoritarismo: representatividad y sistema elec-
tivo de los rganos de gobierno, tanto centrales como en pueblos y
demarcaciones territoriales, frente a designacin o cooptacin de los
cargos y rganos de gobierno por un lder o grupo o partido nico.
Es evidente que una centralizacin democrtica es mucho ms pa-
recida a una descentralizacin democrtica que a una centralizacin
autoritaria.

1.3. Concentracin-desconcentracin

La siguiente relacin que puede existir entre sujetos de compe-

tencia personificados o no, es la desconcentracin. Como se aprecia
en el cuadro correspondiente, la concentracin o desconcentracin
est en funcin del menor o mayor nmero de sujetos con facultad
para resolver definitivamente. Existe desconcentracin, aunque el r-
gano o sujeto que dicta la resolucin definitiva est sometido a direc-
trices, instrucciones o circulares de otro rgano superior o de otra or-
ganizacin; tampoco es incompatible con la desconcentracin el he-
cho de que los actos definitivos del rgano desconcentrado sean sus-
ceptibles de recurso de alzada ante el rgano superior o ante un r-
gano de otra organizacin. La tesis contraria la mantuvo en su da
Vallina Velarde (Transferencia de funciones administrativas, 1964,
pp. 29 y ss. y 52) que consider incompatible la desconcentracin
con la posibilidad de recurso de alzada, por suponer la desconcen-
tracin la atribucin de la competencia exclusiva. El Derecho Positi-
vo, sin embargo, regula las desconcentraciones de competencia con
la posibilidad de interponer recurso de alzada frente a los actos dic-
tados por el rgano desconcentrado ante el rgano que desconcen-
tra 4. La esencia de la desconcentracin es la competencia de resol-
ver definitivamente, ejerciendo en propio nombre, y no en el de otro

-t ARIO, Caspar. En su prlogo La jerarqua y la tutela como vas de reintegra-

cin a la unidad del Estado, La Admintracin Institucional, 1972. p. XX. Coincide
con este resultado, criticando expresamente la tesis de Vallina, aunque el concepto de
desconcentran (delegacin, etc.) sea diferente al utilizado aqu, o ms bien tenga
otro enfoque.
 ORGANIZACION CENTRALIZADA, CONCENTRADA
O DESCONCENTRADA VERSUS DESCENTRALIZACION

Organizacin (centralizada) Organizacin (centralizada) Organizacin

concentrada desconcentrada descentralizada

~
D
Resuelve

LJ Resuelve
definitivamente A
R.0 de Alzada
contra el Acto
del rgano inferior
Ningn control;
a lo sumo
tutela jurdica

~ t
I I
Instrucciones
Directrices
I I
I I
~
Tramita
propone (entre rganos)
Resuelve condicionalmente
(aprobacin o denegacin
discrecional del superior)
(entre organizaciones)
D Resuelve definitivamente
el asunto
D Resuelve
definitivamente

NOTA BENE: En el supuesto de que la aprobacin o denegacin del acto de la organizacin inferior s,lo pue-
da ser por estrictas razones de legalidad estaramos ms que en un supuesto de Administracin concentrada,
en un supuesto de Administracin desconcentrada (competencia para resolver definitivamente). El paso a la
descentralizacin se produce si el acuerdo dictado por la organizacin inferior con antorizaci,n estrictamente
reglada y sin circulares e instrucciones ~ota la va administrativa; si cabe recurso de alzada y hay circulares
e instrucciones se trata de desconcentracin.
140 Alfredo Gallego Anabitarte

rgano, la correspondiente competencia, aunque exista tutela jurdi-

ca y material. La desconcentracin supone un cambio objetivo en el
orden jurdico que regula el ejercicio de las competencias, aunque no
afecte a la titularidad de las competencias, que pueden seguir siendo
de la misma organizacin.
La diferencia entre centralizacin y descentralizacin y el efecto
de la tcnica de la desconcentracin se aprecia en los sencillos esque-
mas que a continuacin se exponen, con la reserva de que se podran
hacer muchos matices.

2. Cdiz: Estado unitario descentralizado

2.1. Los artculos 10 y 11 de la Constitucin de 1812, Estado uni-

tario dividido provincialmente

El 2 de septiembre de 1811 se debate en las Cortes el Captulo 1

del Proyecto de Constitucin: Del territorio de las Espaas. Con-
tiene dos artculos: El 11 (10 de la Constitucin), que enumera las
provincias de Espaa, y el 12 (11 de la Constitucin), que anuncia
una futura redivisin del territorio nacional 5.
El debate parlamentario de estos artculos se abre con sorpren-
dentes afirmaciones y llamativas expresiones. As, el seor Roa: .. .los
reinos y estados que componen las Monarqua... 6; Este rango de
Estado independiente 10 ha sostenido siempre el seoro de Mo1ina y
an en el da mantiene su diputacin como antes 7; De 10 dicho se
deduce que la enumeracin hecha por intendencias, segn dijo el se-
or presidente de la Comisin, no es exacta, y s ms conforme a la
de reinos y estados que han sido soberanos, pues la agregacin de s-

;; Tcxto dc los arts. 10 Y 11 de la Constitucin (11 Y 12, respectivamente, del Pro-

yecto). Art. 10: El territorio espaol comprende en la Pcnnsula con sus posesiones e
islas adyacentes, Aragn, Asturias, Castilla la Vieja, Castilla la Nueva, Catalua, Cr-
doba, Extremadura, Galicia, Granada, Jan, Len, Molina, Murcia, Navarra, Provin-
cias Vascongadas, Sevilla y Valencia, las islas Baleares y las Canarias con las dems
poscsiones dc Africa. En la Amrica septentrional, Nueva Espaa, con la Nueva Ga-
licia y pennsula de Yucatn, Guatemala, provincias internas de Oriente, provincias in-
ternas de Occidente, isla de Cuba con las dos Floridas, la parte espaola de la isla de
Santo Domingo y la isla de Puerto Rico con las dems adyacentes a stas y al conti-
nente en uno y otro mar. En la Amrica meridional, la Nueva Granada, Venezuela, el
Per, Chile, provincias dcl Ro de la Plata y todas las islas adyacentes en el mar Pa-
efico y en el Atlntico. En el Asia, las islas Filipinas y las que dependen de su gobierno.
Art. 11: Se har una divisin ms conveniente del territorio espaol por una ley
constitucional, luego que las circunstancias polticas de la nacin lo permitan.
6 DS. p. 1742.
7 DS. p. 1742.
Espaa 1812: Cdiz, Estado unitario, en perspectiva htrica 141

tos es la que forma una Monarqua 8; ...enumeracin de los esta-

dos que componen el territorio espaol en la Pennsula 9. Y an ms
expresivo el seor Aner:

...Quisiera saber antes qu se entiende por divisin del territorio espaol. Si

se entiende dividir las provincias que tienen demarcados sus trminos bajo
cierta denominacin, como Catalua, Aragn, etc., aadiendo a una lo que
se desmembra de otra, desde ahora me opongo. Si por divisin se entiende
que dentro de una provincia, conservando su denominacin, y continuando
su gobierno, pareciere conveniente mudar su forma, como, por ejemplo, si
habiendo una intendencia se juzgase oportuno y necesario el que hubiere dos,
en este caso es preciso determinarlo con ms madurez; Supuesto que no se
ha tratado de variar el nombre de las provincias de Espaa, Sera razn de
poltica que a stos que tienen unas mismas costumbres y un idioma se les
separase para agregarlos a otras provincias que los tienen diferentes? Nadie
es capaz de hacer que los catalanes se olviden de que son catalanes. Ahora
menos que nunca debe pensarse en desmembrar la provincia de Catalua,
porque tiene derecho a que se conserve con su nombre e integridad 10.

y todava el seor Borrul: ... me opongo formalmente a que se

apruebe como est, sino que se aadan las palabras siguientes: con _ I.l.

servando cada reino su nombre, y los pueblos que le pertenecen",

para que conste siempre cul ha sido el modo de pensar de la
Nacin 11.
Tras estas afirmaciones, Cdiz, Estado unitario? Esa sigue sien-
do la respuesta. No parece que en estos discursos haya pretensin de
reconocer poder originario a las provincias frente a la Nacin. Tan
slo, que la Nacin reconozca la identidad cultural e histrica de los
antiguos reinos (o seoros) de Espaa (vid. infra). Adems, quedan
an las alocuciones de otros diputados. El seor Leiva: Sobre todo,
debemos estar persuadidos que esa operacin (la futura divisin pro-
vincial) tendr siempre por objeto la unidad de la Nacin espao-
la 12. Luego, el seor Muoz Torrero:

Estamos hablando como si la Nacin espaola no fuese una, sino que tuviera
reinos y estados diferentes. Es menester que nos hagamos cargo que todas
estas divisiones de provincias deben desaparecer, y que en la Constitucin ac-
tual deben refundirse todas las leyes fundamentales de las dems provincias

8 ns. p. 1742.
') ns. p. 174:3.e.
10 DS. p. 1744.
11 ns. p. 1745. La enmienda propuesta se refiere al art. 12 del proyeeto de
Constituein.
12 ns. p. 1744.
142 Alfredo Gallego Anabitarte

de la Monarqua... La Comisin no ha propuesto que se altere la divisin de

Espaa, sino que deja facultad a las Cortes venideras para que lo hagan, si
lo juzgasen conveniente, para la administracin de justicia, etc. Yo quiero
que nos acorde~os que formamos una sola Nacin, y no un agregado de va-
rias Naciones u.

Por otra parte ellO de enero de 1812 (vid. infra.) al discutir las
competencias de los Ayuntamientos y de las Diputaciones, con evi-
dente exceso, se descart expresamente el peligro de federalismo,
refirindose a Estados Unidos y Suiza, y reafirmando la voluntad de
formar una Nacin sola y nica (Diario de Sesiones, p. 2590), para
evitar la Federacin de las Provincias, sobre todo de Ultramar, que
acabaran constituyendo Estados separados. Es un error identifi-
car Federacin y Estados segregados, esto ltimo ms propio de una
Confederacin, pero es rotunda la voluntad de formar un Estado uni-
tario nacional, sin rastro de federalismo.
Para los diputados en ltimo lugar recogidos, las provincias son
divisiones administrativas. Su prevista alteracin 10 es para buena
administracin de justicia y la econmica o de rentas ... (Leiva) o
ms recta administracin de justicia (Argelles). Ms adelante,
cuando se discuta el ttulo VI del Proyecto de Constitucin (<< Del go-
bierno interior de las provincias y de los pueblos ), no se oir ya ha-
blar de derechos de los reinos, estados o soberana. Un solo poder ori-
ginario, el del Estado, y dos centros de poder derivado: Diputaciones
y Ayuntamientos.
La cuestin quedar definitivamente cerrada en el trienio liberal.
Se discuti y aprob entonces la Ley prevista en el artculo 11 de la
Constitucin sobre la divisin del territorio de las Espaas. Ya se ha-
ba intentado una divisin en 1813 y se presenta un nuevo proyecto
en 1821, que finaliza con el decreto XL de 27 de enero de 1822 (de-
creto de exclusiva competencia de las Cortes, no sancionado por el
rey; cuestin esta de difcil comprensin ante el tenor literal del
arto 11: Ley constitucional, salvo que se explique la forma de de-
creto de Cortes por su carcter provisional 14). El nmero de provin-
cias aprobado fue de 52, frente a las 49 creadas por la divisin de
Javier de Burgos de 1833. Aunque el respeto a la tradicin histrica
de los antiguos reinos es expresamente afirmado a lo largo de la dis-
cusin, y tan slo se dividieron aquellos de gran extensin, no hay
duda de que fue una divisin generalizada del territorio de la nacin
que efecta el Estado, aunque no uniformista, segn el modelo de-

1:1 DS. p. 1745.

1.. Sobre la trascendental distincin entre Ley y Decreto de Cortes, CALLECO ANA-
BITAHTE, A. Ley y Reglamento en el Derecho Pblico occidental, 1971. pp. 154 ss.
Espaa 1812: Cdiz, Estado unitario, en perspectiva htrica 14~3

partamental francs, sino con claro respeto a la realidad heredada.

Por otra parte, estas entidades territoriales se regulan despus, de-
sarrollando los artculos 324 y ss. de la Constitucin como verdade-
ras Corporaciones representativas que tutelan a todos los Ayunta-
mientos englobados en eUas. Es la confirmacin de un Estado unita-
rio, pero descentralizado (como se analiza infra).

2.2. Falsa conciencia histrica en Espaa: tradicin centralista a

la francesa.

La distincin entre las preguntas que responden a cuestiones di-

ferentes (relaciones entre rganos y su funcionamiento, y sistema li-
bre o cerrado de acceso a los rganos de poder) hecha ms arriba
(1.2) es importante, ya que permite deshacer algo que se puede ca-
lificar de escndalo historiogrfico: la conciencia vulgar y culta es-
paola sobre los ltimos ciento ochenta aos de la evolucin de los
municipios y provincias de Espaa. En sntesis, la tesis dominante es
la siguiente: traslado a Espaa del modelo administrativo francs,
tanto en lo que hace referencia a la divisin provincial como en la
concepcin de las funciones y composicin del Ayuntamiento: uni-
formidad, tcnicas centralizadoras, jerarqua; se dice tambin que la
formacin de la Administracin espaola (se realiza) sobre el mo-
delo napolenico francs (centralismo revolucionario) que se recibe
en las primeras regulaciones de los Ayuntamientos y provincias en el
siglo XIX.
Al mirar el pasado es casi unnime la visin que domin la vida
social espaola: municipios y Ayuntamientos han estado sometidos a
una concepcin de uniformidad-geomtrica y estadstica de estirpe
francesa, es decir, jerarqua y centralizacin de provincias y muni-
cipios bajo la Administracin Central.
Un estudio de las fuentes teniendo muy en cuenta el marco cons-
titucional correspondiente obliga a afirmar que frente a una visin li-
neal de una tradicin centralista que va retrocediendo ante el avance
de la descentralizacin, proceso que culminara en 1978, en Espaa
han existido cuatro distintos tipos de Ayuntamientos: elAyuntamien-
to constitucional (1812-1814; 1820-1823; 1836-1843; 1854-1856)
con plenas y amplias facultades decisorias revisables slo por la Di-
putacin, siendo designadas ambas Corporaciones democrticamen-
te; el Ayuntamiento moderado, con sometimiento del Ayuntamiento
y la Diputacin al Jefe Poltico y al gobierno (1845-1868); el Ayun-
tamiento democrtico revolucionario (1868-1875); el Ayuntamiento
de la Restauracin (1876-1923): oligarqua y caciquismo. Ante las
144 Alfredo GaLLego Anabitarte

trgicas oscilaciones constitucionales, la clave de la historia contem-

pornea de Espaa desde la Teora del Estado es la lucha por la es-
tataLidad nacional y no el enfrentamiento entre centralizacin y des-
centralizacin. La Exposicin de Motivos de la Ley Reguladora de Ba-
ses de Rgimen Local de 2 de abril de 1985, junto a observaciones
correctas, es vctima de la falsa visin dominante 1;").

2.3. Cdiz: descentralizacin democrtica de las provincias y cen-

tralizacin democrtica desconcentrada de los Ayuntamientos:
Instrucciones de 1813 y 1823

Desde el punto de vista intelectual no merece la pena perder un

minuto con la visin histrica dominante, ya que es radicalmente fal-
sa y contradicha por la gran Ley de Rgimen Local en Espaa, la lla-
mada Instruccin para el gobierno econmico-poltico de las provin-
cias de 3 de febrero de 1823, aprobada en el Trienio liberal, que de-
sarrolla y confirma y lleva a sus ltimas consecuencias la primera Ins-
truccin sobre esta materia de 23 de junio de 1813, decretada por
los patriotas espaoles en Cdiz durante la guerra de la Independen-
cia. Sin embargo, dada la predominante falsa visin que se tiene so-
bre este problema, y como una cuestin de higiene intelectual, men-
tal e histrica, conviene tratar esta cuestin. La legislacin sobre
Ayuntamientos y Provincias que alumbr el primer liberalismo espa-
ol, que estuvo en vigor desde 1836 a 1843 cuando volvi a resta-
blecerse el constitucionalismo en Espaa, y que de nuevo fue puesta
en vigor por el Bienio progresista de 1854-1856, se caracteriza por
lo siguiente:
Organos monocrticos (o unipersonales) con funciones eje-
cutivas y polticas (orden pblico): Alcalde y Jefe Poltico en la
Provincia.

1;' La crtica a la visin histrica dominante se encuentra en GALLEGO ANABrrAR-

TE, Notas histrico-jurdicas sobre el Hgimen Local Espaol, Actas 11 Symposium

de Historia de la Administracin. 1971. pp. 529 ss. Publicado tambin en el n. 166
U

de la antigua Revista de Estudia.s de la Vida Local (1970. pp. 265 ss); confrontar asi-
mismo el estudio preliminar de GALLEGO ANABn'ARTE-GIL FRANcf:s. Haciendas Loca-
les 1. 1980. Esta visin crtica se encuentra tambin en GALLEGO ANABITARTE y otros.
Derecho de Aguas en Espaa. 1986. pp. 25:~ ss. Passim. Para una explicacin glo-
bal desde el ngulo de la proteccin jurdica y la Administracin Local. GALLEGO ANA-
B1TARTE. Administracin y Jueces: Gubernativo y Contencioso. 1971. pp. 127 ss. El
autor de estas lneas ha ofrecido asimismo una visin general de esta cuestin en un
Curso monogrfico de cinco lecciones dictado en el Instituto de Espaa en febrero de
1989, Fundamentos Histricos del Derecho Pblico Espaol, el cual, no puede ase-
gurar que sea de prxima publicacin.
Espaa 1812: Cdiz, Estado unitario, en perspectiva histrica 145

- Organos colegiados con amplias competencias administrativas

y econmicas: Ayuntamientos y Diputaciones provinciales.
- Sistema representativo democrtico para los alcaldes y regi-
dores (concejales)~ as como para los individuos de la Diputacin Pro-
vincial: sufragio universal indirecto (todos los vecinos eligen a un n-
mero determinado de electores~ los cuales nombran un Alcalde y a
los regidores).
Esto se resuma en la expresin gobierno interior de pueblos y
provincias con el dualismo gobierno poltico (polica~ orden p-
blico~ ejecucin) a cargo del Alcalde y Jefe Poltico~ y gobierno eco-
nmico que abarca lo administrativo~ competencia del Ayuntamien-
to y de la Diputacin.
Los recursos y reclamaciones contra los acuerdos de los Ayunta-
mientos eran resueltos por las Diputaciones Provinciales~ sin ulterior
recurso~ y no por el Jefe Poltico~ aunque ste~ nombrado por el go-
bierno~ las presidiese. Las Diputaciones eran un Ayuntamiento cn-
trico para reunir en un punto todos los de la Provincia y conservar
la unin (Diario de Sesiones de 12-1-12~ p. 2610). La primera re-
gulacin liberal en Espaa de las relaciones entre los rganos centra-
les y los pueblos (Ayuntamientos) y demarcaciones territoriales (Pro-
vincia)~ constituy un sistema democrtico descentralizado en las Di-
putaciones~ y centralizado, Ptero desconcentrado (facultad de resol-
ver)~ en los Ayuntamientos 6. La organizacin del primer liberalis-
mo espaol se caracteriz por el predominio de los rganos colegia-
dos sobre los rganos monocrticos~ es decir~ de los Ayuntamientos y
Diputaciones sobre los Alcaldes y Jefes Polticos~ con competencia re-
ducida a lo poltico y ejecutivo~ mientras que 10 administrativo y eco-
nmico era competencia de los rganos colegiados.
Junto a esto~ la existencia de un ejrcito popular~ las llamadas Mi-
licias Nacionales, encargadas de defender la Constitucin y bajo la
dependencia directa de las Diputaciones y Ayuntamientos~ -insti-
tucin creada... (para) contrarrestar~ si por desgracia ocurriera~ los
fatales efectos de un mal consejo al Rey (Discurso Preliminar Cons-
titucin de Cdiz~ XCIV)- permite calificar a la organizacin esta-
tal espaola del primer liberalismo como una democracia civil y
militar. As la designaron y vituperaron las fuerzas moderadas es-
paolas conservadoras (Donoso Corts~ Javier de Burgos~ Olivn~ Or-
tiz de Zuiga~ etc.)~ fuerzas que no pararon hasta conseguir eliminar
esta organizacin del Estado en 1843-1845. En efecto~ con los mo-
derados en el poder (preeminencia del general Narvez) ~ las relacio-
nes entre los rganos centrales y los Ayuntamientos y Provincias en

16 Democracia en el contexto de la poca (elector, concepto de vecino).

146 Alfredo Gallego Anabitarte

Espaa sufren un cambio de ciento ochenta grados en relacin con

la organizacin liberal anterior (Leyes de 2 de abril sobre los gobier-
nos polticos, y de 8 abril 1845 sobre Ayuntamientos y Dipu-
taciones) 17.

2.4. Debates en Cdiz 1812-1813 y 1822: representatividad y

descentralizacin

Cortes de Cdiz. Se discuten el futuro ttulo VI de la Constitucin

(Del gobierno interior de las provincias y de los pueblos) y la Ins-
truccin para el gobierno econmico y poltico de las provincias de
23 de junio de 1813.
Diputaciones provinciales y Ayuntamientos, rganos colegiados,
son el centro del debate parlamentario. Se discute, fundamentalmen-
te, sobre su naturaleza. Y con dos concepciones enfrentadas: 1) La
Diputacin provincial es un rgano territorial de gobierno y 2) La Di-
putacin provincial es un rgano representativo de los pueblos de la
provincia, cual las Cortes 10 son de toda la nacin 18.
El carcter gubernamental del Ayuntamiento lo defiende, con pa-
sin, el seor Conde de Toreno, ellO de enero de 1812 (Diario de
Sesiones, 2590) subrayndose que los Ayuntamientos son agentes
o subalternos del Poder Ejecutivo, pero dado el modo particular
(es decir, la eleccin) de ser elegidos es necesario ponerles un freno
que es el Jefe Poltico:

Este es el remedio que la Constitucin pienso, intenta establecer para apar-

tar el Federalismo, puesto que no hemos tratado de formar sino una nacin
sola y nica (Diario de Sesiones, p. 2590).

Argelles, el 12 de enero de 1812, insiste en la mIsma idea:

17 El primer Dereeho Administrativo espaol (Burgos, Olivn, Ortiz de Ziga,

pero no Posada Herrera y todava menos Gmez de la Serna) no fue ni un saber cien-
tfico ni tampoco represent el triunfo de la burguesa frente a las clases privilegiadas
del Antiguo Rgimen (frase esta ms bien retrica que analtica), sino que fue funda-
mentalmente el crudo instrumento de una ideologa conservadora y, ms concretamen-
te, antiliberal doceaista (en detalle, Revista de Administracin Pblica 100.
1,720-721 ss.). Esta ideologa dara lugar al Estado administrativo de los Moderados
de 1845. (GALLEeo ANABlTARTE. MEN~:NDEZ REXACH, DiAZ LEMA, Derecho de Aguas en
Espaa, 1986.1,265 ss.).
18 Lo representativo se enfrenta a lo gubernativo, corno de forma sencilla se en-
tiende hoy. Representatividad de la Diputaein significa, en Cdiz, que sus miembros
son elegidos por los vecinos, si bien por un sistema indirecto.
Espaa 1812: Cdiz, Estado unitario, en peT.';pectiva histrica 147

Los Ayuntamientos jams fueron considerados como cuerpos representativos.

Frente a esta concepcin, Castillo y Alcocer defienden el carcter

representativo de los Cabildos (Ayuntamientos) y de los diputados
provinciales, porque son elegidos y nombrados por sus respectivos
pueblos:

Unos hombres que ha de elegir el pueblo y cuyas facultades les han de venir
del pueblo o de las Cortes, que son la representacin nacional, y no del Po-
der Ejecutivo, son representantes del pueblo. (Diario de Sesiones de 1:3 de
enero de 1812, p. 2618) 1').

Las discusiones parlamentarias reflejan, segn exponemos, un

equilibrio inestable entre las posturas gubernamentalistas y las repre-
sentativas. El tiempo dar la razn a las ltimas: cuando se reabra
el debate sobre las Diputaciones (Cortes de 1822), a los seores di-
putados no les cabr ninguna duda de que las Diputaciones Provin-
ciales representan a los pueblos de cada provincia; incluso ser fre-
cuente su comparacin con las Cortes.
En 1812-1813 una segunda gran cuestin de debate en relacin
con los rganos colegiados (Diputaciones y Ayuntamientos) es la de
sus funciones y controles.
En realidad, no hay verdadera discusin sobre las funciones de
los Ayuntamientos. Los artculos 319 del Proyecto de Constitucin
(aprobado, 321) y 1 a 15 del Proyecto de Instruccin pasan sin de-
bate. Apenas es de destacar el escrito redactado por los seores Larra-
zbal, Avila y Castillo:

Seor, por nuestras leyes corresponde a los ayuntamientos tener todo el go-
bierno econmico de las provincias. Si aqullas se registran se encontrar
que a los cabildos toca esta facultad, y al jefe poltico ejecutar sus acuerdos,
dirimiendo en discordia :W.

No mucho ms relevante fue el debate sobre las funciones de las

Diputaciones. La cuestin se abre con la discusin del artculo 324
del Proyecto de Constitucin (327 del texto aprobado), que se refiere
al nmero de individuos electos que componen la Diputacin. En pri-
mer lugar, el conde de Toreno: . si se aumenta su nmero crece su
fuerza. La Comisin no ha intentado formar un federalismo ... 21, re-

1'1Manifestacin de Castillo. 10-1-12. p. 2590 Yde Traver al discutir la Instruc-

cin del1~l (25-V-1~l.DS. p. 5~l6~l).
:w DS. p. 2622.
21 DS. p. 2608.
148 Alfredo Gallego Anabitarte

ferencia como se dijo supra a una errnea concepcin del Federalis-

mo, pero que deja bien claro la voluntad de formar un Estado uni-
tario nacional. Tambin ser discutido el artculo 334 del Proyecto
de Constitucin (336, del texto aprobado), donde se conceden al Rey
facultades de suspensin de los vocales de la Diputacin. Aqu,
Larrzabal:

...deba ponerse: a los sujetos que han delinquido, para que jams se pien-
se que el Rey puede suspender sin causa a toda la Diputacin ... 22.

y Argelles:

Este artculo es como un medio preventivo, porque el Rey tendr buen cui-
dado en suspender a aquellos que delincan. Por el contrario, si una Diputa-
cin viese que el Rey no tena esa facultad se hara insolente 2:1.

Como ya se indic supra, junto a los rganos colegiados (Ayun-

tamientos y Diputaciones), dos rganos monocrticos cierran el sis-
tema: Alcalde (rgano representativo, elegido por el pueblo) y Jefe
Poltico (nombrado por el Rey). La figura del Alcalde carece de de-
bate sustancial en las Cortes. No as la del Jefe Poltico, que ya le-
vanta recelos. Pero el debate no es de principios, sino sobre cuestio-
nes muy concretas y aun menores (as, presencia obligada o no del
Jefe Poltico en las deliberaciones de la Diputacin Provincial, de la
que forma parte; su carcter de vehculo de comunicacin entre Di-
putacin y Gobierno, etc.). y en lneas generales, an con recelos, la
figura del Jefe Poltico resulta ciertamente reforzada en 1812-1813.
Es significativo, por ejemplo, que no se discuta el artculo 18 de la
Instruccin, donde se faculta al Jefe Poltico para resolver los recur-
sos contra las providencias de Alcaldes y Ayuntamientos; ser en
1822 cuando las Cortes limiten este rgano del Gobierno: la resolu-
cin de estos recursos corresponder definitivamente a las Di-
putaciones.
En sntesis: en 1812-1813 las Cortes discuten un modelo poltico
de Diputaciones y Ayuntamientos y su existencia frente al Jefe Pol-
tico. El eje central del debate es la representatividad-integracin de-
mocrtica de aquellos rganos colegiados. La cuestin de las funcio-

22 ns.
p. 2626.
2:\ ns.
p. 2626.14 enero 1812. Slo el desconocimiento de las tcnicas jurdieo-
administrativas ha podido llevar a resaltar esta facultad de disolucin como expresin
del centralismo; existe hoy, igual, art. 61.1 de la Ley Reguladora de Bases de Rgi-
men Local de 1985, que regula un rgimen local unnimemente calificado de descen-
tralizador y respetuoso con la autonoma de las Corporaciones Locales.
Espaa 1812: Cdiz, Estado unitario, en perspectiva htrica 149

nes de cada rgano carece de profundidad; ese ser el debate en 1822.

Cerramos los debates de 1812-1813 con dos posiciones enfrenta-
das: Diputaciones y Ayuntamientos como rganos del Gobierno o
como rganos representativos. Los debates en 1822 se abren con la
cuestin supuestamente resuelta: Diputaciones y Ayuntamientos son
rganos representativos 24.
En voz de muchos diputados, la estructura del poder es clara.
Existen dos ejes bien separados: el representativo (Cortes-Diputacio-
nes-Ayuntamientos) y el gubernativo (Gobierno-Jefe Poltico-Alcal-
de, si bien este ltimo tambin es elegido por los vecinos) 2S. y a este
modelo organizativo sigue la distribucin de funciones: a los rganos
colegiados (representativos) compete lo econmico y administrativo;
a los rganos monocrticos, lo poltico-gubernativo-ejecutivo. Al res-
pecto, muy expresivo el seor Castejn:

...debida separacin de las facultades administrativa y econmica y guber-

nativa y poltica, dando las dos primeras a los Ayuntamientos, Diputaciones
Provinciales y, por ltimo, a las Cortes, y las segundas a los alcaldes, jefes
polticos y al Gobierno en su caso 2b.

y el seor Seoane:

La Constitucin reconoce como cuerpos populares a los Ayuntamientos, a las

Diputaciones y a las Cortes, y procura separar de estas corporaciones todo
influjo del Gobierno 27.

Esta estructura del poder pasar sin apenas discusin. La labor

de las Cortes ser entonces llevar a sus ltimas consecuencias nor-
mativas este modelo de organizacin.

2-+ As, seor Melndez (DS. n." 75. p. 1017). Seor Istriz: .. las Cortes, que no
son ms que una emanacin del pueblo, de donde lo son igualmente las Diputaciones
provinciales (DS. n." 75. p. 1020). Seor Romero: . .Ias Diputaciones provinciales
son corporaciones que deben inspirar toda la confianza posible en esta materia, no
slo porque son de un origen popular enteramente hijas del sistema ... (DS. n." 75.
p. 1017; sesin del 16 de diciembre de 1822).
2;' Algunas manifestaciones de este planteamiento. El seor Buey propone que
contra las providencias de las Diputaciones resolviendo recursos contra decisiones de
los Ayuntamientos, quede an recurso ante las Cortes (DS. n." 74. p. 1002). Seor Ve-
lasco: Me opongo al arteulo (se refiere al 81 del Proyeeto de Instruccin), porque en
l se dice que las Diputaciones provinciales hayan de dar cuenta al Gobierno, y esto
no me parece constitucional. Todo lo que tiene relacin con los fondos de propios o
arbitrios, no est en la lnea ministerial (DS. n.o' 74. p. 1004; sesin de 15 de diciem-
bre de 1822).
2b DS. n.o' 75. p. 1014.
27 DS. n.o 76. p. 1 O:H .
150 Alfredo Gallego Anabitarte

El centro de los debates ser ahora la figura del .Jefe Poltico (r-
gano monocrtico, o unipersonal, en el seno de la Diputacin, nom-
brado por el Rey). Y ser un debate sobre sus funciones, pues en cada
competencia atribuida vern los diputados un recorte a las de Ayun-
tamientos y Diputaciones. Se pretender una distincin tajante entre
10 econmico-administrativo (atribuido a los rganos colegiados re-
presentativos, Ayuntamientos y Diputaciones) y 10 poltico-ejecutivo
(atribuido al Alcalde y al .Jefe Poltico). Es una lucha abierta entre
.Jefe Poltico y Diputaciones, rgano colegiado frente a rgano mono-
crtico, o unipersonal. Lo representativo contra 10 gubernativo. Es la
batana aplazada en 1812-1813, que ahora vencen las Diputa-
ciones 28.
La gran Instruccin de 3 de febrero de 1823, sobre Ayuntamien-
tos y Provincias, .Jefes Polticos y Alcaldes, cuyo ttulo era Instruc-
cin para el gobierno econmico-poltico de las Provincias, fue san-
cionada por el rey el 3 de marzo. El 19 de febrero, unos das antes,
las Cortes extraordinarias cerraban sus sesiones. Pocos meses ms tar-
de, el 1 de octubre de 1823, Fernando VII declaraba nulos y de nin-
gn valor todos los actos del Gobierno namado constitucional desde
el 7 de marzo de 1820. Tras los diez aos de plenitud de poder de
Fernando VIl yel interregno del Estatuto Real en 1834, por Ley de
15 de octubre de 1836, se restableci la Ley de 13 de febrero de
1823, en vigor hasta el 30 de diciembre de 1843.

2..5. Centralismo autoritario y concentracin en 184.5

La nueva organizacin de los Ayuntamientos y de las Diputacio-

nes Provinciales de 8 de enero de 1845 se va a caracterizar por un
predominio de los rganos monocrticos, Alcaldes -esta vez desig-
nados por el Organo Central- y .Jefe Poltico -que se llamar a par-
tir de 1849, Gobernador Civil-, sobre los rganos colegiados (Ayun-
tamientos y Diputaciones), que dejan de ser representativos con un
rgido sistema censatario (solamente podrn votar personas con de-
terminadas rentas), y pierden gran parte de sus competencias en fa-
vor del Alcalde, del .Jefe Poltico-Gobernador o de rganos adminis-
trativos (Consejos Provinciales-contencioso administrativo), designa-

:W Algunas intervenciones en tal sentido: Seor Tstriz (DS. p. 976. 1:~ diciembre
1822). Seor Ladrn de Guevara (DS. p. 977.1:3 diciembre 1822). Expresivo el seor
Tstriz, refirindose al jefe poltico: ... vendrn a ser unos verdaderos prefectos de los
franceses, que no puede darse una cosa ms opuesta a la libertad. (DS. n." 978. 1:3
diciembre 1822).
E.';paa 1812: Cdiz, Estado unitario, en pen;pectiva htrica 151

dos por los rganos centrales, que sustituyen a las Diputaciones en

la tutela sobre los Ayuntamientos.
En 1845, las Diputaciones, salvo el caso de repartir las contribu-
ciones entre los Ayuntamientos y sealar el nmero de hombres en
cada uno de ellos del reemplazo para el Ejrcito, tan slo delibera-
ban o eran odas en el resto de los asuntos, mientras que resolvan el
Jefe Poltico o el Gobierno. Los Ayuntamientos, por su parte, resol-
van sobre la administracin de propios, cuidado y reparacin de ca-
minos y mejoras materiales no superiores a 200 2.000 reales, se-
gn el nmero de vecinos, pero el Jefe Poltico poda suspender el
acuerdo. En el resto de las materias (prcticamente toda la vida lo-
cal), los acuerdos del Ayuntamiento no tenan valor ejecutivo: era ne-
cesaria la aprobacin del Jefe Poltico o del Gobierno. Los actos de
inspeccin y tutela sobre las Corporaciones locales estaban excluidos
de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa (R. o. de 26 noviem-
bre 1865).
De acuerdo con las categoras anteriormente mencionadas, el sis-
tema moderado de la organizacin del Estado que se implanta en Es-
paa a partir de 1845, se debe caracterizar como centralismo auto-
ritario concentrado: los rganos centrales y sus delegaciones perif-
ricas (Gobernador, Consejos Provinciales y Ministro-Gobierno) tie-
nen competencia de decisin frente a los Ayuntamientos y las Dipu-
taciones. En segundo lugar, es autoritario (antidemocrtico y antili-
beral) porque el acceso a los cargos es limitado, y algunos de ellos
(Alcaldes y por descontado Gobernadores) son designados por los r-
ganos centrales.

2.6. La imposible estatalidad en el primer Liberalismo espaol

En mitad del siglo XIX, Espaa sufre una profunda crisis de Es-
tado en la cual nadie era culpable, sino las propias circunstancias his-
tricas: el liberalismo democrtico de Cdiz era inaceptable en dicha
poca: toda la Europa conservadora y dominante se reuni y envi
a Espaa los Cien Mil Hijos de San Luis para acabar en 1823 con la
llamada Peste Espaola, es decir, la Constitucin de Cdiz o libera-
lismo espaol; las diversas oscilaciones polticas entre el sistema cons-
titucional y la restauracin del Antiguo Rgimen (1814-1823) tienen
como consecuencia fundamental la prdida del sentido de la autori-
dad y del Estado en Espaa. En la dcima y ltima carta del gran
152 Alfredo Gallego Anabitarte

liberal Quintana a lord HoUand, interesante personaje 29, gran amI-

go de Jovel1anos, se puede leer esta reflexin sobre Espaa:

...estas oscilaciones de esclava a libre y de libre a esclava, estas revueltas,

esta agitacin no son otra cosa que las agonas y convulsiones de un Estado
que fenece. No hay en l fuerza bastante para que el partido que venza, cual-
quiera que sea, pueda conservarse a s mismo. Superfluo sera buscar en este
cuerpo moral, ningn resorte de accin, ningn elemento de vida. Por con-
siguiente est muerto. (Quintana. Obra." Completas. Biblioteca Aut. Esp. XIX.
p.588.)

Esto est escrito por Quintana el 12 de abril de 1824, en su se-

gundo exilio tras el restablecimiento por segunda vez del pleno po-
dero de Fernando VII. Pocos testimonios de la poca reflejan de for-
ma ms grfica la crisis de Estado. Doce aos ms tarde, dando la
razn a ese Estado muerto al que aluda Quintana, un nfimo sar-
gento o cabo poda imponer el restablecimiento de la Constitucin de
Cdiz (La Granja, 1836). El constitucionalismo liberal de Cdiz, bien
intencionado, tuvo un sentido poco realista del Estado, y desaparece,
y con l su gran Ley de 3 de febrero de 1823, en 1843-1845. El con-
cepto de Estado moderado que va a perdurar hasta 1868 fue ms
bien consecuencia de las circunstancias histricas que de un perverso
sentido antiliberal y antidemocrtico. Los moderados pusieron las ba-
ses de una estatalidad que era absolutamente necesaria.
En este sentido no es correcta, desde el punto de vista histrico
global, la frase de Martnez Alcubilla, sobre la famosa Instruccin li-
beral de 3 de febrero de 1823, que coment en su monumental obra
Diccionario de la Administracin Espaola:

Penoso nos es dejar de insertar el texto de esta importantsima Ley VERDA-

DERA INSTRUCCION, como as la llamaba la sabidura de las Cortes que
la formaron (se refiere a la Instruccin de :3 de febrero de 1823) donde con
notable esmero se comprendan las ms escogidas mximas, los ms acerta-
dos preceptos encaminados a la ms recta, a la ms pura, a la ms entendida
Administracin de los pueblos, todo es en ella concreto sobre los diversos ra-
mos que la gestin de los municipios comprende, y preciso es reconocer que,

:N El Dr. Allen que acompa a lord 1Jolland en uno de sus largos viajes por Es-
paa es el autor de un curioso proyecto constitucional para Espaa redactado en 1809,
para complacer a uno de los Vocales de la Junta Suprema despus del decreto de
22 de mayo de 1809, que anunci la convocatoria de Cortes. De haber seguido este
Proyecto (dos Cmaras, la primera hereditaria, corno en Inf:$laterra, cte.) lab Corteb de
Cdiz, el destino de Espaa hubiera sido muy diferente. 1,,1 autor de ebtas lneas ha
encontrado accidentalmente este proyecto en la seccin de Raros de la Biblioteca Na-
cional y espera publicarlo en un futuro prximo (nota sobre ALLEN, GALLEeo ANABI-
TAHTE Y otros, 1.,'1 Derecho de Aguas en },~~paa. 1986. p. 77.
Espaa 1812: Cdiz, Estado unitario, en perspectiva histrica 15~3

aparte de las formas, las Leyes Municipales que han venido sucedindose des-
pus no han mejorado nada; como si se hubiese inspirado exclusivamente el
legislador para hacerlas, en el espritu de bandera poltica que todo 10
preside.

Esto lo escribe Martnez Alcubilla a finales del siglo XIX cuando

ya ha pasado la Ley Moderada de 1845, la Ley del Liberalismo Re-
volucionario de 1868-1870, y las Leyes de Ayuntamientos y Provin-
cias de 1877 y 1880, que aprobaron las fuerzas conservadoras y res-
tauradoras, leyes que permanecieron en vigor hasta 1923. Martnez
Alcubilla se equivoca, porque las leyes de los Ayuntamientos y Pro-
vincias de 1845, independientemente de espreos intereses de grupo,
son manifestacin del necesario cambio de timn, ante la profunda
crisis de Estado y sociedad a la que haba llevado el constituciona-
lismo progresista desde 1836 a 1843, encarnado, en lo que aqu in-
teresa, por la Instruccin de 3 de febrero de 1823.
Desde un punto de vista jurdico-estatal, no poltico-social, que
parece evidente y aqu no interesa -recurdese el golpe de Esparte-
ro de 1840- la inseguridad jurdica (proteccin jurdica; va proce-
sal pertinente; grave confusin entre Tribunales y la Administracin
activa, etc.), est presente en todos los testimonios de la poca de
1836 a 1843:

Mientras no se despoje este caos de rdenes y contrardenes sobre propios y

psitos, montes y plantos, polica urbana y rural, y otros mil ramos impor-
tantes, puede un Consejo o Tribunal, sea cual fuere su nombre, conocer y
decidir con arreglo a las leyes que no hay, o que se desvirtan y contradicen
unas a otras? (Marqus de Valgornera, Revista de Madrid. 18~)9. Recogido
en Gallostra, Coleccin de lo Contencioso-Administracin. 1881. p. 128.)

Pocas publicaciones dan una informacin tan precisa sobre la in-

seguridad jurdica en la que se viva en Espaa durante la vigencia
de la Constitucin liberal de 1837, perodo en que se aplic hasta
1843, la Instruccin sobre Diputaciones y Ayuntamientos de 3 de fe-
brero de 1823, como el Boletn de Jurisprudencia y Legislacin: la
materia contractual, los negocios civiles que interesan a la Hacienda
pblica, la venta de los bienes nacionales, etc., son materias en las
que no hay, con frecuencia, una respuesta jurdica segura; en el tras-
cendental asunto, verdadera cuestin de Estado, de la competencia
de los Ayuntamientos en los negocios contenciosos, el jurista conclu-
ye que una profunda oscuridad reina en esta materia (Boletn se-
rie 3.". Tomo IV. p. 345.)
154 Alfredo Gallego Anabitarte

2. 7. Democracia y descentralizacin de pueblos y provincias en Es-

paa frente al centralismo burocrtico bonapartista. Provin-
cias versus Departements y Ayuntamientos versus Com-
munes

Se comprende que con estos datos calificar las primeras leyes de

Ayuntamientos y de Provincias espaolas~ como copia o traslado del
modelo centralista napolenico francs~ carece de todo fundamento.
Del llamado modelo francs hay que distinguir dos etapas perfecta-
mente claras: una, la revolucionaria de 1789, y otra~ la bonapartista
de 1800. El sistema francs que ha perdurado es el bonapartista~ cen-
tralista y antidemocrtico, en cambio~ la primera Ley revolucionaria
de 14 de diciembre de 1789 sobre organizacin de las Comunas (Mu-
nicipios) y la Ley de 22 de diciembre de 1789 sobre Departamentos
(Provincias) se caracterizaron por su composicin democrtica y re-
presentativa~ pero carecen de la articulada diferencia de competen-
cias ejecutivas-polticas (alcalde y jefe poltico) y administrativas y
econmicas (Ayuntamientos y Diputaciones), principio esencial de las
Instrucciones espaolas sobre esta materia de 1813 y 1823.
En cambio~ la Ley francesa de 1800 sobre la divisin del territo-
rio en Departamentos y administraciones comunales y municipalida-
des, que es la Ley de Bonaparte~ marca toda la Administracin terri-
torial francesa hasta ayer mismo, y se caracteriza porque el Prefec-
to es el encargado nico de la Administracin (art. 3.()~ Tt. 11); es~
pues~ un sistema que est en las antpodas del predominio de los r-
ganos colegiados (Ayuntamientos y Diputaciones) en materias admi-
nistrativas y econmicas~ de la Ley espaola de 1823. La Ley bona-
partista de 17 de febrero de 1800 s impuso un sistema de centrali-
zacin jerrquica estableciendo en cada circunscripcin un agente
nico -Prefecto~ Subprefecto y Alcalde- dependiente del Ministro
del Interior~ y que estaba asistido por Consejos (generales~ de distri-
to) deliberantes~ y un Consejo de Prefectura con competencia para
los asuntos contencioso-administrativos. Es esta legislacin la que re-
presenta el modelo mtico de la llamada Administracin centralista
burocrtica jerrquica (ms fcil: autoritaria~ antiliberal) de Bona-
parte~ pero que desde luego nada tiene que ver~ como se ha visto~ con
la concepcin del primer liberalismo espaol, consagrada en la Ley
de 3 de febrero de 1823: descentralizacin democrtica en las pro-
vincias y centralismo democrtico desconcentrado en los Ayunta-
mientos~ concepcin por la que los espaoles lucharon y murieron en
su poca, y que fue siempre un mito en el pensamiento liberal espa-
ol, puesta por ltimo en vigor en el Bienio progresista 1854-1856.
Todava con ocasin de la revolucin gloriosa de 1868 se pens en
Espaa 1812: Cdiz, Estado unitario, en perspectiva histrica 155

poner de nuevo en vigor la Instruccin de 3 de febrero de 1823.

Otros datos relevantes para subrayar el diferente arranque espa-
ol y francs son los siguientes: frente al espritu geomtrico y racio-
nalista de la divisin departamental en Francia que cuadricul el
territorio nacional en ms de 80 -hoy son 89- Departamentos~ la
divisin provincial espaola tanto en Cdiz (1813~ 44 provincias)
como en el Trienio Liberal (Decreto de 27 de enero de 1822~ 52 pro-
vincias) o en 1833 (divisin de Javier de Burgos~ que es la que ha
perdurado~ 49 provincias) respetaron~ esta ltima ms que las ante-
riores~ la tradicin histrica de las provincias y reinos~ heredada de
la Espaa del Antiguo Rgimen (<<todos partimos del principio de que
no se destruye ninguna de las antiguas provincias~ DS 3 octubre
1821; este programa significa dividir los grandes reinos y provincias
para constituir nuevas provincias~ pero manteniendo las que tenan
una extensin razonable). Tngase en cuenta~ por ltimo~ que la ex-
tensin del territorio francs es ligeramente superior al espaol~ y fue
dividido en ms de 80 Departamentos frente a tan slo 50 provincias
en Espaa~ de tamao muy superior.
En cuanto a los Ayuntamientos hay que subrayar que el punto
de partida espaol fue el Ayuntamiento Comarca de 1.000 almas
(unos 200 300 vecinos)~ as artculo 310 de la Constitucin de C-
diz; este criterio no se respet posteriormente~ pero no hay duda de
que el Ayuntamiento o Municipio espaol no prolifer como el fran-
cs: con una poblacin francesa que doblaba a la espaola (20 mi-
llones frente a 10) a principios del siglo XIX~ en Espaa se formaron
algo ms de 8.000 Municipios mientras que en Francia se constitu-
yeron 44.000 Comunas. Partiendo de la proteica configuracin de los
pueblos en el Antiguo Rgimen (ciudades~ villas~ lugares~ aldeas~ co-
tos~ granjas~ etc.)~ es evidente que muchos ncleos de poblacin no
se constituyeron como Ayuntamiento a diferencia de Francia. Sola-
mente entre ciudades~ villas y lugares (escala administrativa relevan-
te~ con cOITegidores~ alcaldes ordinarios y alcaldes pedneos) se al-
canzaba la cifra de 15.000 pueblos (Censo espaol 1787; Espaa di-
vidida en Provincias e Intendencias y Subdividida en Partidos y Re-
gimientos~ etc.~ por orden de Floridablanca~ 1789).

2.8. Cambios institucionales. Antiguo Rgimen y Estado Cons-

titucional
La observacin anterior sobre el evidente respeto a la tradicin
histrica en la divisin provincial de Cdiz da pie a hacer un breve
comentario sobre un aspecto del cambio institucional del Antiguo R-
gimen al Estado Constitucional.
156 Alfredo Gallego Anabitarte

Las investigaciones recientes han demostrado ya de forma feha-

ciente que no hubo una ruptura institucional entre el Antiguo Rgi-
men y el Estado Constitucional de Cdiz. Dejando aparte la gran ins-
titucin de las Cortes, y fijndose en la letra pequea del Derecho
Administrativo, no hay la menor duda de que los doceaistas conci-
bieron un Ayuntamiento con las facultades propias de su instituto
sin pretensin de novedad (Discurso Preliminar LXXI), pero la vo-
luntad nueva fue generalizar el instituto con reglas fijas y uniformes,
por todo el territorio nacional, frente a su escaso nmero en el Anti-
guo Rgimen. El Alcalde constitucional fue Alcalde Ordinario del An-
tiguo Rgimen, despojado de su jurisdiccin civil y penal, ya que en
Cdiz se elevaron a sus ltimas consecuencias las distinciones entre
gubernativo y contencioso del Antiguo Rgimen, concentrando la ju-
risdiccin contenciosa en una nica institucin, los jueces de Primera
Instancia. En cuanto a las dos aparentemente novedosas institucio-
nes de los Jefes Polticos y de las Diputaciones, no dudaron los testi-
gos de la poca en afirmar que . el Corregidor (del Antiguo Rgi-
men) era el Jefe Poltico del Estado Constitucional (Diario de Se-
siones. 16 Junio 1813. p. 5503). Y en cuanto a las Diputaciones se
consideraron como un Ayuntamiento cntrico cumpliendo las mis-
mas funciones que antes los Acuerdos de las Audiencias (Diario de
Sesiones. 12 enero 1812. p. 2610). Como es bien sabido, las Audien-
cias tenan funcin contenciosa, civil y criminal, y tambin guberna-
tiva econmica, en forma de Real Acuerdo, rgano constituido por
los ministros de las Salas Civiles en una Junta. Por eso las Diputa-
ciones Provinciales son herederas de una parte de las competencias
de las Reales Audiencias. La novedad de la Diputacin Provincial es
que es representativa mientras que, obviamente, el Real Acuerdo de
la Audiencia era un rgano burocrtico de gobierno. No se pretende
con esto, establecer continuismos institucionales forzados, sino tan
slo desvelar la permanencia de ciertos lazos institucionales, que fue-
ron desde luego sentidos por los protagonistas de la poca, entre el
nuevo Estado Constitucional y el Antiguo Rgimen: Alcalde Ordina-
rio-Alcalde constitucional; Corregidor-Jefe Poltico; Real Acuerdo de
la Audiencia-Diputacin Provincial; jurisdiccin contenciosa de al-
calde Mayor y Alcalde Ordinario-Juez de Primera Instancia.
Espaa 1812: Cdiz, Estado unitario, en perspectiva htrica 157

2.9. PriviLegio reaL en eL nombramiento de aLcaLdes (1845-1877)

frente a su designacin por Los vecinos (1868-70-1931). Cen-
traLimo democrtico (Diputacin Provincial) y autoritario
(Gobernador Civil)

La visin historiogrfica dominante en Espaa sobre el orden y

relacin entre los rganos centrales y los Municipios y las Provincias,
segn la cual se habra trasladado a Espaa el centralismo jerrqui-
co bonapartista, podra ser cierta formalmente para la legislacin mo-
derada que se instaura en 1845, caracterizada, como se ha dicho, por
un predominio de los rganos monocrticos (alcaldes, jefes polticos-
gobernadores), designados por los rganos centrales, sobre los rga-
nos colegiados (Ayuntamientos y Diputaciones), al perder estas lti-
mas su competencia para resolver los recursos contra los acuerdos de
los Ayuntamientos en favor de unos Consejos Provinciales anlogos
a los Consejos de Prefectura franceses.
Ahora bien, esta visin histrica aparte de olvidarse de medio si-
glo de historia del rgimen local espaol encarnado en la Ley de 3
de febrero de 1823, como se ha dicho, se equivoca tambin; desgra-
ciadamente el Estado moderado de 1845, que sin duda puso las ba-
ses de una mnima estatalidad nacional en forma de un Estado ad-
ministrativo (Jurisdiccin contenciosa, Obras pblicas, contratos ad-
ministrativos, etc.), estuvo mucho ms determinado por acabar con
la organizacin de una democracia civil y de otra militar (repre-
sentada por el Gobierno interior de los pueblos, tal como estaba re-
gulado en la Ley de 3 de febrero de 1823, y por la Milicia Nacional),
que por la voluntad de crear una accin fuerte, unitaria y central del
Estado, es decir, una estructura de accin organizada y planeada
por la unidad de decisin y obra (definicin de Herman Heller so-
bre el Estado, StaatsLehre, 1934, pp. 228 ss., hay edicin espaola).
As, con las expresiones entrecomilladas ms arriba, lo declar pala-
dinamente Donoso Corts en su Dictamen y Discurso sobre la Refor-
ma del Texto Constitucional de 1837 -bajo el que estaba vigente la
Ley de 3 de febrero de 1823- al presentar el texto constitucional
que en 1844 iba a ser la Constitucin de 23 de mayo de 1845 (Do-
noso Corts, Obras compLetas, Tomo 11, p. 10).
Uno de los datos ms relevantes del autoritarismo del Ayunta-
miento moderado frente a la organizacin democrtica del Ayunta-
miento liberal, con su Gobierno interior de los pueblos, es el pri-
vilegio real de nombrar Alcalde en 1845 frente a su eleccin por los
regidores (concejales) en el Ayuntamiento liberal (art. 214 de la
Constitucin de Cdiz). La Constitucin liberal de 1837 sigui pro-
clamando que el gobierno interior de los pueblos se ejerca por los
158 Alfredo Gallego Anabitarte

Ayuntamientos nombrados por los vecinos (art. 70). Este gobierno

interior democrtico es el que se desmonta, expresamente, con ver-
dadera obsesin, por las fuerzas conservadoras en 1845, cuya Cons-
titucin (art. 73) declara que slo los Ayuntamientos y no los alcal-
des sern nombrados por los vecinos; de acuerdo con sto el artcu-
lo 9 de la Ley Municipal de 1845 dispone que los alcaldes sern nom-
brados por el Rey en todas las capitales de Provincia y en las capi-
tales de partido judicial cuya poblacin llege a 2.000 vecinos, y por
el Jefe Poltico en los dems pueblos.
Este privilegio real de nombramiento de alcaldes, claramente an-
ti democrtico, va a ser una constante del Rgimen local espaol mo-
derado o conservador. Frente a las Leyes municipales liberales revo-
lucionarias de 1868 y 1870, que respetuosas con su tradicin ideo-
lgica, regulaban la eleccin de alcaldes por concejales (art. 4::~ y 48
respectivamente), la Constitucin de 1876 recoge el texto literal de
la Constitucin de 1845:

Habr en los pueblos Alcaldes y Ayuntamientos. Los Ayuntamientos sern

nombrados por los vecinos a quienes la Ley confiera este derecho (arts. 7~3
de 1845 y 8~3 de 1876).

De acuerdo con este precepto constitucional y modificando expre-

samente la legislacin anterior, el artculo 49 de la Ley Municipal de
2 de octubre de 1877 dispone que el Rey podr nombrar de entre los
concejales los Alcaldes de las capitales de provincia, de las cabezas
de Partido judicial y de los pueblos que tengan igualo mayor vecin-
dario que aqullas, siempre que no bajen de 6.000 habitantes, repi-
tiendo as prcticamente el precepto de 1845.
Autoritarismo y democracia en los Ayuntamientos espaoles de
la poca contempornea, parecen entrelazados en un fatal mito del
eterno retorno. As, con esta tradicin no debe extraar que la Cons-
titucin republicana en 1931, recogiese en su artculo 9 un precepto
peculiar e inslito, comparado con los textos constitucionales eu-
ropeos:

Los Alcaldes sern designados siempre por eleccin directa del pueblo o por
el Ayuntamiento.

Igual que en 1876, el artculo 62 del Texto Articulado de la Ley

de Rgimen Local de 1955 (Ley de Bases de 1945, y primer texto
articulado el 26 diciembre 1950), determina que el alcalde ser nom-
brado por el Ministro de la Gobernacin en las capitales de provincia
yen los municipios de ms de 10.000 habitantes. El prrafo segundo
de este artculo ordena adems que el nombramiento corresponder
Espaa 1812: Cdiz, Estado unitario, en perspectiva histrica 159

al Gobernador Civil de la provincia en los dems municipios, lo cual

nos retrotrae a la regulacin de 1845.
A la luz de este material que muestra que en Espaa las Corpo-
raciones locales se han constituido con principios polticos radical-
mente opuestos como son la democracia representativa y el autorita-
rismo, pretender ver la evolucin del Rgimen local espaol como un
proceso de centralizacin hacia la descentralizacin, que culmina con
la desaparicin de la alzada y la tutela no es serio. El centralismo de-
mocrtico y desconcentrado de los Ayuntamientos en 1813 y sobre
todo en 1823 es la antpoda del centralismo autoritario y concentra-
cin del Ayuntamiento de 1845; no es lo mismo la centralizacin-de-
pendencia de un rgano colegiado democrtico (una Diputacin), que
de un rgano monocrtico no elegido (Gobernador Civil). El Ayun-
tamiento con base democrtica falseada con caciquismos y oligar-
quas y con designacin autoritaria de Alcaldes de la Restauracin,
es muy diferente a un Ayuntamiento democrtico de 1868-1870; el
Ayuntamiento de 1868 no estaba sometido a la autoridad y direccin
administrativa de la Diputacin y del Gobierno de la Provincia en los
asuntos que la Ley les comete exclusiva e independientemente (Ley
Municipal, arto 163): se trataba de una larga lista de asuntos, frente
a otros en los que se necesitaba la aprobacin de la Diputacin, o de
la Diputacin y el Gobernador de la Provincia; las providencias del
gobernador en materia que pudiesen ser objeto de la va contencio-
so-administrativa slo eran reclamables ante las Audiencias Territo-
riales, segn la Ley Provincial de 1868 (art. 85). La Ley Municipal
de 1870 (arts. 161, 168 Y 84), regul un recurso de alzada contra
los acuerdos dictados en asuntos de la competencia del Ayuntamien-
to ante la Comisin Provincial (compuesta por cinco diputados) pre-
sidida por el Gobernador, pero sin voto (arts. 58 y 61 de la Ley Pro-
vincial de 1870). Frente a eso la Ley Municipal de 1877 regul un
recurso de alzada, esta vez ante el Gobernador que oira a la Comi-
sin Provincial antes de resolver los acuerdos dictados por los Ayun-
tamientos (art. 171 de la Ley Municipal de 1877).
Un centralismo democrtico (dependencia de un rgano popular
elegido democrticamente) es muy diferente de un centralismo pol-
tico-burocrtico (depender de un cargo poltico designado por el po-
der central). Adems y como se ha dicho el privilegio real de nom-
bramiento de Alcalde condiciona radicalmente al Ayuntamiento mo-
derado de 1845 o de la Restauracin de 1877, frente al gobierno in-
terior de los Ayuntamientos y Alcaldes nombrados por todos los ve-
cinos, quintaesencia del Ayuntamiento liberal y democrtico en la tra-
dicin espaola. Por ltimo, el control de los acuerdos municipales y
provinciales por Tribunales ordinarios, que es el sistema de
160 Alfredo Gallego Anabitarte

1868-1870, es algo muy diferente al control por una peculiar juris-

diccin gubernativa llamada contencioso-administrativa en 1877. Es
un verdadero sarcasmo pasar por encima de todas estas diferencias
institucionales y ver en nuestra tradicin histrica un nico Ayunta-
miento, legalista, uniformista y centralizado.

2.10. 1877-1923: sufragio universal y centralismo: visin for-

malista

La inexistencia de una verdadera centralizacin en la organiza-

cin del Estado espaol, se confirma an en la poca de la Restau-
racin (1876-1923). Con Leyes Municipales y Provinciales (2 octu-
bre 1877 y 29 agosto 1882) respetuosas para la poca con la auto-
noma y funcionamiento de Ayuntamientos y Provincias, el sistema
qued pervertido por un falseamiento permanente del proceso elec-
toral, de tal manera que el rgimen jurdico y poltico de la poca,
frente a conceptos formales, y que nada dicen sobre el funcionamien-
to real, como centralizacin y descentralizacin, fue un gobierno de
oligarqua, y caciquismo, en frase de Costa, pese a que a finales del
siglo XIX en Espaa se haba instaurado ya el sufragio universal (Ley
26 junio 1890). Ya haba sido muy significativa la aparicin en el Es-
tado moderado de 1845 a 1868 de la figura del gran elector en la
persona de Posada Herrera, muy ilustre administrativista y hombre
pblico; todo esto ocurre cuando en los pocos, pero relevantes pases
de Europa occidental -entre los que desde luego est Espaa por su
historia y cultura en primer lugar- empezaba a respetarse cada vez
ms el proceso electoral.
De acuerdo con las Leyes de 1877 el orden se caracterizaba por
una institucin autoritaria: nombramientos de Alcaldes por el Rey;
el funcionamiento del Ayuntamiento estaba centralizado, no respec-
to a la Diputacin (como en Cdiz, y en gran parte tambin en
1868-1870, como se ha visto), sino respecto del Gobernador (ante el
que se presentaba el recurso de alzada por los que se considerasen
perjudicados por acuerdos municipales), pero desconcentrado, en vir-
tud de la amplia gama de facultades de resolver que tena el Ayun-
tamiento, con puntos concretos en los que era necesaria autorizacin
o aprobacin del gobernador o del gobierno (reforma de estableci-
mientos de beneficiencia, podas y cortas en montes, y contratacin,
enajenacin, etc., de bienes inmuebles). Esta centralizacin no debe
ser muy diferente a la de los Ayuntamientos del resto de los pases
europeos de la poca, muchos de los cuales tenan un sistema repre-
sentativo formalmente ms restringido que el espaol. El sistema es-
Espaa 1812: Cdiz, Estado unitario, en perspectiva htrica 161

paol no evolucion -como ocurri en algunos pases europeos- ha-

cia una plena descentralizacin democrtica (aunque sorprendera
comprobar las tcnicas de control, que existen en algunos pases eu-
ropeos como, por ejemplo, en Alemania, donde las licencias de urba-
nismo las otorga una autoridad especfica que es la Baubehorde, es
decir la autoridad de edificacin, que a veces no es el propio Ayun-
tamiento) porque el orden fue pervertido por la oligarqua y el caci-
quismo, es decir, por la unin de los caciques locales con la oligar-
qua poltica de los partidos, sistema que quedaba configurado por
los recursos de alzada del Ayuntamiento al Gobernador, y del Gober-
nador al Ministro de la Gobernacin. Contra esta indebida amplia-
cin del recurso de alzada, y toda su secuela de sometimientos del
Ayuntamiento, se public el real decreto de 15 de noviembre de 1909,
llamado de descentralizacin administrativa (eliminacin formal del
recurso de alzada en asuntos de exclusiva competencia municipal,
otorgamiento de capacidad jurdica a los Ayuntamientos, etc.). En
realidad, el sistema estaba corrompido por la base; la representacin
y las elecciones eran pura fantasa, ante una masa analfabeta y en
gran parte hambrienta. El Estatuto de Calvo-Sotelo trat de implan-
tar la descentralizacin en 1924 declarando como principio que los
acuerdos de los Ayuntamientos causaban estado en la va gubernati-
va y contra ellos slo cabra el recurso contencioso-administrativo
(art. 253 del Estatuto); se pona fin con esta disposicin al recurso
de alzada, tpica expresin jurdico formal de la dependencia del Mu-
nicipio JO. La Ley Municipal de la Repblica de 31 de octubre de
1935, trajo por su parte, la plena democratizacin. Democracia y des-
centralizacin coinciden con la mxima crisis del Estado y de la so-
ciedad en Espaa.

2.11. Falsa conciencia y poder constituyente: 1931-1978

Esta falsa conciencia histrica que ha mezclado un autntico sis-

tema democrtico y representativo con un orden descentralizado en-
tre los rganos centrales y las Provincias y Ayuntamientos, ha con-
dicionado al poder constituyente espaol que, en momentos claves
como en 1931 y 1978, ha tomado la decisin fu ndamental de pro-
clamar la soberana popular y nacional, principio indiscutible en el

;lO Como se ha dicho [supra, A)], el recurso de alzada es un dato de dependencia;

tiene ms importancia, sin embargo, el deber de cumplir directrices y circulares, dic-
tadas por otro sujeto, para la actuacin ordinaria de un rgano o de una entidad, cu-
yos actos no son normalmente recurridos; el modelo de Calvo-Sotelo estaba, por otra
parte, lastrado por la representacin corporativa (art. 4;~ del Estatuto).
162 Alfredo Gallego A nabitarte

Estado moderno, pero al mismo tiempo ha proclamado la decisin

fundamental de una organizacin descentralizada de gran estilo en re-
giones, Comunidades Autnomas, Provincias y Municipios. Saliendo
el pas de un profundo sistema oligrquico caciquil (la Restauracin
1876-1923) y de una dcada de autoritarismo (Primo de Rivera
1923-1931), la adopcin conjunta de ambas decisiones polticas fun-
damentales, democracia y descentralizacin era imprudente. Lo mis-
mo ocurre en 1978 cuando simultneamente se instaura tambin la
decisin poltica fundamental por la democracia y un sistema extraor-
dinariamente complejo de descentralizacin poltica y administrativa
en Comunidades Autnomas, Provincias y Municipios. Aqu se apre-
cia la importancia que tiene la recta conciencia histrica, y el no con-
fundir principios de orden diferentes, como son la democracia y re-
presentacin por un lado, y la descentralizacin, por otro. Tras cerca
de cuarenta aos de un sistema autoritario, con una singular repre-
sentacin orgnica -que no resista el ms mnimo anlisis-, as
como un profundo orden centralizado, no era un sntoma de pruden-
cia por parte del poder constituyente espaol de 1978, querer im-
plantar de forma fulminante e inmediata la decisin poltica por la
democracia y por una descentralizacin de gran estilo. Democracia y
representacin eran incuestionables, pero el sistema autonmico con
descentralizacin poltica en regiones y amplia descentralizacin ad-
ministrativa en Provincias, y sobre todo, en Municipios, exiga mu-
cha ms prudencia y estudio. El coste de ambas decisiones del poder
constituyente para la estatalidad espaola podrn solamente valorar-
lo las generaciones futuras.
Sobre esta cuestin ya hace diez aos, el autor de estas lneas
escriba:

Es esta profunda conviccin del frreo centralismo que ha dominado la vida

poltico-administrativa espaola desde principios del siglo XIX -que se ex-
presa en las mnimas competencias de las entidades locales y en control po-
ltico, jurdico y financiero del gobierno sobre ellas- la que explica el esta-
Hido en 1978 de la Autonoma, que debe ser aqu enfrentada -como un dios
bueno que desplaza al dios malo, Quetzalcatl a Hitzlipotl en el Mjico pre-
hispnico, a la centralizacin. Todava quiz est en el recuerdo del lector el
espectculo valleinclanesco de una inarticulada masa gritando: Andaluca,
slo te salvar la Autonoma (Hacienda.,; locales 1, 1980, pp. 16 Y 17).

3. Cdiz un Estado unitario y democrtico descentralizado,

prematuro y dbil. La cuestin foral
El Estado constitucional espaol que surge en Cdiz en 1812 debe
ser calificado tras este anlisis como un Estado unitario, descentra-
Espaa 1812: Cdiz, Estado unitario, en per:;pectiva htrica 16:3

lizado en las Provincias y con fuerte desconcentracin en los Ayun-

tamientos; adems su sistema poltico fue la Democracia y no el Au-
toritarismo, porque todos los vecinos o ciudadanos de cada pueblo
elegan a determinados electores que a su vez nombraban a los Al-
caldes y regidores (arts. 303 y 314), o porque todos los ciudadanos
avecindados componan las Juntas electorales de parroquia que nom-
braban un elector parroquial, todos los cuales compondran la Junta
electoral del partido, que nombraba al elector o electores para for-
mar la Junta electoral de Provincia (arts. 35, 59 y 78 de la Consti-
tucin de Cdiz) la cual a su vez nombraba a los diputados a Cortes,
o a las Diputaciones provinciales. Es bien conocido que el concepto
de vecino en la poca, en lneas generales eran los parroquianos ma-
yores de veinticinco aos con casa abierta.
La forma de Estado unitario es la que ha perdurado en Espaa
hasta nuestros das, salvo el peculiar interregno de la nonata Consti-
tucin de la Repblica Federal de 1873, que declar 15 Estados (An-
daluca Alta, Baja, Castilla La Nueva, etc.) en el actual territorio na-
cional ms los dos Estados de Cuba y Puerto Rico que componan to-
dos ellos la Nacin espaola como Repblica Federal. Pero el Estado
unitario espaol de la poca constitucional naci fuera de su tiempo:
la soberana nacional de 1812 era inaceptable para las dinastas rei-
nantes y todo el movimiento de la Restauracin; cuando en 1820 se
restableci la Constitucin de Cdiz, las fuerzas restauradoras pac-
taron en 1822 en Verona el envo a Espaa de un ejrcito para ter-
minar con un rgimen Constitucional ajeno al momento hitrico, que
a lo sumo permita Cartas otorgadas o instrumentos constitucionales
similares (Francia, la Carta de 14 junio 1814; que influy en las
Constituciones del sur de Alemania, Baviera 1818, Wrttemberg
1819 y Baden 1818: Prusia tendra su primera Constitucin en 1850
sin declaracin de soberana nacional, sino fundamentada sobre el
principio monrquico, etc.). Singular destino histrico: cuando Es-
paa recibe una Carta Otorgada, el Estatuto Real de 1834, Euro-
pa haba entrado ya en otra poca: la Carta pactada francesa de
14 de agosto de 1830, la Constitucin Monrquica belga de 1831,
que se asienta sobre el principio les tous pouvoirs manent de la Na-
tion (art. 25); en 1832 la primera Reform Bill en Inglaterra, inau-
gura una representacin ms autntica.
El Liberalismo, la representacin nacional y la descentralizacin
llegaron demasiado pronto a Espaa. La inseguridad jurdica y po-
ltica que produjo la Ley de 3 de febrero de 1823, con 52 [49] pro-
vincias, verdaderos cuerpos polticos representativos y miles de Ayun-
tamientos constitucionales con sus milicias nacionales, cuando se res-
tableci esta Ley el 15 de octubre de 1836, afect definitivamente a
164 Alfredo Gallego Anabitarte

la estatalidad espaola que en lugar de evolucionar como otros pa-

ses europeos, de un orden fuerte y centralizado a un orden cada vez
ms representativo y descentralizado, sufri cambios bruscos, cuyo
nico resultado seguro fue la prdida de la cultura de Estado y de
Autoridad, sin la cual no cabe orden y progreso. El Estado Consti-
tucional espaol, en virtud de los vaivenes poltico-institucionales que
sufri en 1814, en 1820, en 1823, en 1836, en 1843/1845, en 1854,
1856 Y 1868, 1873 Y 1874, no se convirti en un Estado centraliza-
do ni descentralizado, sino en un orden poltico administrativo dbil
ante el cual tampoco se encontraba una sociedad fuerte y organiza-
da. El gran dualismo del Estado y de la sociedad civil o burguesa
que domina el siglo XIX en Europa, y que fue profundamente capta-
do por Hegel en su Filosofa del Derecho (Grundlinien der Philosop-
hie des Rechts, 1821, pp. 5183 Y ss., 5257 y ss.) a principios de di-
cho siglo, no se plante realmente en Espaa, donde no hubo ni Es-
tado ni sociedad, sino como describi grficamente Joaqun Costa
Oligarqua y caciquismo.
Si hay un dato de la debilidad del Estado espaol, es la cuestin
foral, o en concreto la llamada Ley Paccionada en 1841 y el R-
gimen de los conciertos econmicos vascos y navarros. En la actua-
lidad con la descentralizacin de gran estilo que ha introducido la
Constitucin de 1978 en su artculo 2.", la cuestin foral, en princi-
pio, est ya enmarcada en un orden constitucional que se asienta so-
bre la autonoma de las nacionalidades y regiones de Espaa, con 10
cual esta cuestin ha perdido gran parte de su virulencia poltico-ju-
rdica, aunque indudablemente siguen y seguirn existiendo proble-
mas de competencia.
De la vieja cuestin foral, quedan todava dos institutos jurdicos,
por una parte la Ley de 16 de agosto de 1841, muy incorrectamente
llamada Ley Paccionada que organiza la Administracin general
de Navarra, y los llamados Conciertos econmicos con las Provincias
Vascongadas y hoy con el Pas Vasco y Navarra.
Estas son las nicas originalidades que el Derecho pblico espa-
ol ha aportado al Derecho pblico europeo: una peculiar Ley Pac-
cionada (i!) y unos conciertos, o convenios o pactos, entre el Estado
y unas Demarcaciones territoriales, cuyo objeto es poder pblico (i!):
imposicin, gestin y recaudacin de tributos. Este es un triste honor
del Derecho pblico espaol, ya que ambas originalidades son dos ab-
surdos jurdicos en un Estado unitario fundamentado en la Sobera-
na Nacional (o Soberana compartida, rey y Cortes), como es el Es-
tado espaol desde 1812, aunque seran igualmente absurdas en un
Estado Federal.
Espaa 1812: Cdiz, Estado unitario, en perspectiva histrica 165

Es evidente que sobre esta materia, tan slo se puede hacer aqu
una brevsima referencia :H. Una Ley Paccionada es una expresin
contradictoria porque las Leyes son actos jurdicos unilaterales y ex-
presin del poder estatal, lo que no impide que haya leyes con pro-
cedimientos especiales de elaboracin (vid. en este sentido apuntado,
STC 179/1989, de 2 de noviembre). Por otra parte, los conciertos
econmicos jams pueden ser contratos como ha pretendido cierta
doctrina foralista, porque su objeto (normas sobre impuestos, tribu-
tos, etc.) es una res extra commercium. Los conciertos econmicos
aprobados por decretos no son ms que reglamentos aprobados por
un procedimiento especial de elaboracin. Pero lo ms interesante de
todo esto, es cmo Navarra y las Provincias Vascongadas a partir de
1841 la primera, y de unas oscuras rdenes de 1845, 1849 Y 1853
y de un Real Decreto de 1844, las segundas, fueron ampliando sus
competencias en un proceso de desvirtuacin de los textos legales,
absolutamente sorprendente y que slo tiene una explicacin: la in-
creble debilidad del Estado espaol. Cuesta realmente creer que
un Estado basado en la igualdad ante la Ley y en la Soberana Na-
cional, pudiese admitir la existencia de una parte de la poblacin
que ni haca servicio militar, ni pagaba impuestos, salvo con los do-
nativos voluntarios. Es un dato revelador de la quebradiza estata-
lidad espaola que los conciertos econmicos concebidos por C-
novas en 1876 como un arreglo provisional, ya que no se poda im-
poner de forma inmediata la fiscalidad del Estado en las Provin-
cias Vascongadas, fueron el instrumento para ir creando un rgi-
men administrativo propio. La supremaca de las Diputaciones na-
varra y vasca sobre los Ayuntamientos, concebida exclusivamente
para garantizar el pago del cupo del concierto desvirtuando las ins-
tituciones y los textos, se convierte en una supremaca poltica ad-
ministrativa. Es una de las ironas histricas el que el modelo do-
ceaista que concibi las Diputaciones como Ayuntamientos cn-
tricos que englobaban a todos los que estaban en la Provincia, per-
durase por los ms extraos vericuetos, en Navarra y en las Pro-
vincias Vascongadas''32 .

:H GALLEGO ANABITARTE. Adaptacin del Estatuto de las Provincias Vasconga-

das, Libro Homenaje a Calvo-Sote/o. 1975. pp. 685 Y 706.
:12 Como la cuestin de los fueros -salvo la cuestin del Derecho civil o fami-
lia- se reduce a poder y dinero, es curioso observar cmo en la Sesin de 2 de sep-
tiembre de 1811, de las Cortes de Cdiz, Muoz Torrero declar que la Comisin Cons-
titucional no se haba propuesto rebajar los fueros de los navarros y aragoneses, sino
elevar a stos los de los andaluces, castellanos, etc. igualndolos de esta manera to-
dos para que juntos formen una sola familia con las mismas leyes y gobierno. A la
luz del desarrollo posterior del sistema foral de vascos y navarros que cristaliz, fun-
damentalmente, en una supremada poltica, administrativa y financiera de las Dipu-
166 Alfredo Gallego Anabitarte

Desde el punto de vista jurdico estatal, la Ley Paccionada y

los conciertos econmicos y todo lo que hay detrs de ellos, no cons-
tituyen ms que una prueba ms de un Estado dbil, y que apenas
se mantena con muletas.
Cdiz, como Estado unitario descentralizado provincialmente y
desconcentrado municipalmente, que es como nace Espaa al Cons-
titucion~lis.mo\rroyec~asobre el E~tado espaol, y sobre todo su De-
recho publico' . , el mas profundo mterrogante.

taciones sobre los Ayuntamientos, hay que concluir que justamente ste era el modelo
doceaista previsto para todo el territorio nacional. El autor siente ofrecer tan slo
este breve pero contundente juicio sobre la cuestin foral que est fundamentado en
una extensa investigacin -sin publicar, salvo el captulo citado en nota anterior-
que realiz para determinadas instituciones pblicas, hace ms de diez aos, sobre los
Conciertos econmicos vasco-navarros.
:l:l eYr. Revista de Administracin Pblica 100-102 (198:~), 1, pp. 70.') y ss., y Li-
bro Homenaje a GarGa- Trevijano, 1982, pp . .')27 y ss., donde se aplica la evolucin
y configuracin del Derecho Pblico (Poltico y Administrativo) espaol, en manuales
y monografas, y en los planes de estudio universitarios, en relacin con la crisis de
Estado del siglo XVIII al XIX, y con la tensin Estado-Sociedad del siglo XIX y xx.
 Las Cortes de Cdiz
y la sociedad espaola
Manuel Prez Ledesma

No hay unanimidad entre los historiadores espaoles a la hora de

analizar el carcter de la revolucin que, al filo de la guerra de In-
dependencia, se produjo en nuestro pas y cuya plasmacin se en-
cuentra en las medidas legales adoptadas por los constituyentes de
Cdiz durante los aos 1810 a 1813. Sin duda, la interpretacin ms
difundida procede de los trabajos de Miguel Artola, a partir de su li-
bro pionero sobre Los orgenes de la Espaa Contempornea. AH se
defina a la revolucin con los dos calificativos de liberal y burguesa,
que reflejaban la conjuncin de un cambio radical en el sistema po-
ltico y el establecimiento de un nuevo diseo de la sociedad. Di-
seo ste que se concret en la creacin de una sociedad civil, es
decir, de un sistema social en el que individuos iguales en derechos
establecen relaciones libres entre ellos, gracias a la desaparicin del
sistema de privilegios propio de la sociedad estamental y a la corre-
lativa uniformizacin de las condiciones jurdicas de los espaoles.
Que este cambio se definiera como burgus, y no slo como liberal,
se deba a que fue precisamente la burguesa la que protagoniz la
transformacin y, sobre todo, la que se benefici del nuevo marco le-
gal para sustituir a la nobleza en la cspide de la pirmide social.
Truncado el proceso por la vuelta de Fernando VII y el restableci-
miento del absolutismo, su continuidad habra que buscarla, primero
en el Trienio liberal, y ms tarde, en el perodo de consolidacin re-
volucionaria posterior a la muerte del monarca. En suma -como, si-
guiendo esta interpretacin, ha sealado Toms y Valiente habra que
pensar en un nico proceso revolucionario de larga duracin, que

AYER 1*1991
168 Manuel Prez Ledesma

pas por sus fases, sus oscilaciones y sus frustraciones provisiona-

les hasta conseguir, finalmente, el triunfo 1.
Pero esta lnea argumental no parece compartida en diversos tra-
bajos recientes. A partir de la comparacin con el caso francs, don-
de se produjo una autntica revolucin -en el sentido de derroca-
miento violento del orden feudal gracias a un movimiento capitanea-
do por la burguesa, pero llevado a cabo por las clases populares ur-
banas y radicalizado por una paralela revolucin campesina-, Fon-
tana ha negado que existiera un proceso de revolucin social en Es-
paa en el perodo 1808-1813. Los diputados liberales, en la mayo-
ra de los casos propietarios feudales o clrigos, no haban querido
hacer una revolucin social; por ello omitieron los cambios ms pro-
fundos que podan atraer al campesinado y se limitaron a proyectos
de reforma moderada, que resultaban excesivos para los explotado-
res del viejo sistema e insuficientes para los explotados. De aqu el
escaso apoyo social de las medidas reformadoras en el momento en
que volvi Fernando VII; y tambin el retraso y la moderacin de la
revolucin burguesa espaola, que cuando se produjo en la dcada
de 1830 tuvo el carcter de un trnsito pacfico y pactado de la so-
ciedad feudal al nuevo orden burgus 2.
Si la ausencia de medidas de redistribucin es el argumento b-
sico en esta interpretacin para negar el carcter revolucionario al
proceso, desde otra ptica, orientada ms hacia el anlisis de los par-
ticipantes, lo que se ha discutido ha sido su contenido burgus. Lo
ocurrido en 1808 fue, ha escrito Moreno Alonso, una revolucin so-
cial, ms que poltica; pero una revolucin protagonizada por las
masas populares, que adems de enfrentarse a los franceses, se rebe-
laban contra la pobreza, la injusticia y la arbitrariedad; ello dio lu-
gar a un movimiento revolucionario primitivo, violento y amena-
zador para los privilegios estamentales, es decir, a una primera ver-
sin de la orteguiana rebelin de las masas :1.

1 La interpretaein de ARTOLA apareee explieada eon todo detalle en Los orge-

nes de la f.,'spaa contempornea (Madrid, 1975,2." ed., 2 vols.), y de forma ms bre-
ve en publieaeiones posteriores del mismo autor: La Espaa de Fernando nI (1 Jisto-
ria de Espaa dirigida por Ramn Menndez Pidal, XXVI. Madrid, 1968); Antiguo R-
gimen y revolucin liberaL (Barec!ona, 1970) y las sueesivas edieiones de La burgue.~a
revolucionaria. De la ltima (Madrid, 1990) proeeden las eitas de este prrafo (pp. 1:~
y 84). La refereneia a las fases del proeeso, en TOMS y V ALIENTE, Franeiseo. ManuaL
de Historia del Derecho Espaol. Madrid, 1990 (4." ed.). p. 404.
2 FONTANA, Josep. La crisi.~ del Antiguo Rgimen, 1808-1823. Bareelona, 1979.
pp. 18-20 Y 48.
:1 MORENO ALONSO, Manuel. La generacin espaola de 1808. Madrid, 1989.
pp. 108-110.
Lw; Cortes de Cdiz y La .'Wciedad espaoLa 169

Para complicar ms las cosas, y las interpretaciones, el mismo

concepto de revolucin burguesa ha sido puesto en cuestin, y el
caso espaol ha servido como ejemplo para demostrar su inaplicabi-
lidad. Ni haba en Espaa una burguesa con fuerza para protagoni-
zar una revolucin, ni la ideologa liberal arraig en los escasos n-
cleos burgueses, ni incluso se puede decir que la sociedad que surgi
de la revolucin fuera burguesa, sino oligrquica de base agraria,
de acuerdo con el anlisis de Alvarez Junco. Y como el proceso de
constitucin de una sociedad capitalista y liberal ha durado en nues-
tro pas ms de siglo y medio, opina el mismo autor que otras herra-
mientas conceptuales, como evolucin o transicin, pueden resultar
ms tiles para interpretarlo 4.
Frente a esta variedad de interpretaciones, el presente artculo,
dedicado fundamentalmente a la descripcin de los debates sobre los
problemas sociales en las Cortes de Cdiz, pretende demostrar una
hiptesis distinta, al menos en parte, a las hasta ahora mencionadas.
Reconociendo la existencia de una profunda revolucin social, que in-
tent sustituir la anterior sociedad estamental por una nueva socie-
dad regida por el principio de la igualdad --en el sentido que a este
trmino daban los diputados gaditanos-, y sobre todo por el prin-
cipio del mrito y la capacidad, se atribuye el protagonismo del cam-
bio a una capa de juristas y profesionales, a los que no se puede iden-
tificar sin ms con la clase burguesa. De ah la inexistencia de una
estricta continuidad con perodos posteriores, en especial con los aos
treinta, durante los cuales algunos de los objetivos de los reformado-
res gaditanos fueron abandonados en beneficio de un nuevo plantea-
miento, ms volcado en la defensa de la propiedad que en la promo-
cin de los mritos y capacidades.

1. Nuestra santa revolucin y quienes la hicieron

Toda la sociedad espaola se vio sacudida por la invasin napo-

lenica. Pero no todos los habitantes del territorio peninsular reac-
cionaron de la misma forma. Unos, los ms, se enfrentaron al inva-
sor con todas sus fuezas, a partir de los sucesos del da 2 de mayo en
Madrid; otros, los menos, trataron de refugiarse en las zonas de me-
nor peligro; e incluso un tercer grupo, los afrancesados, abraz la cau-
sa del nuevo monarca.

"' LV AHEZ JUNCO, Jos A vueltas con la revolucin burguesa. Zona Abierta. n."
:35-:36, jul.-dic., 1985. pp. 81-106.
170 Manuel Prez Lede!;ma

No hay duda del carcter generalizado y masivo de la reaccin

popular contra el invasor. En todas las ciudades~ en todos los pue-
blos~ comenz el movimiento de la insurreccin por las clases infe-
riores de la sociedad~ escribi Martnez de la Rosa; incluso las mu-
jeres~ aadi el abate Marchena, haban mostrado tanto inters~ y
aun excedido a los hombres en el empeo de sostener el levanta-
miento popular. En su recorrido por Extremadura~ Blanco White se
encontrar constantemente con partidas de campesinos animadas de
la ciega ira del pueblo y que en varias ocasiones pusieron en serios
peligros al escritor y a sus acompaantes. Pero 10 que resulta ms di-
fcil es definir los mviles que impulsaron esta movilizacin. En aque-
llos mismos aos, como recordara tiempo despus en sus Memorias
Alcal Galiano~ no exista acuerdo entre quienes atribuyeron la su-
blevacin al patriotismo ilustrado y los que~ por el contrario~ la con-
sideraban producto del fanatismo ciego; aunque se podra conc1uir~
como hizo Alcal Galiano~ que en ambas versiones haba mucho de
falso y tambin bastante de cierto~ porque al igual que en otras re-
voluciones~ tambin en 1808 concurr[ieronJ muchos a un fin en que
todos concuerdan~ pero por distintas razones~ con diversos objetos~ y
eligiendo para stos medios~ cuando no opuestos entre s~ a 10 menos
muy diferentes s.
Se ha querido ver en algunas de las formas que adopt el movi-
miento popular un reflejo del primitivismo de la plebe y del carcter
instintivo y violento de sus reacciones. En muchos pueblos impor-
tantes -es otra vez Blanco White quien define la situacin- la capa
de patriotismo haba servido de excusa para entregarse a la desdi-
chada propensin que tienen los espaoles del sur a derramar sangre
y que deslustra sus muchas buenas cualidades. Bien es verdad que
el objetivo de la ira popular eran normalmente los franceses; pero la
mayor parte de los asesinatos que nos contaron eran de espaoles que
con toda probabilidad debieron su triste suerte a envidias y vengan-
zas particulares~ y no a sus opiniones polticas. A tal extremo llega-
ba el primitivismo que algunos amotinados explicaron las razones de
su actitud de una forma que~ siempre segn Blanco~ no tiene pre-
cedentes en la historia de los tumultos populares: Queremos matar
a alguien~ seor (... ). En Trujillo han matado a uno; en Badajoz~ a

;, Las citas de MARTINEZ DE LA ROSA, en Revolucin actual de Espaa, 1810; en

la edicin de sus Obras de la Biblioteca de Autores Espaoles (torno 151, Madrid,
1972, p. :n5); la del abate Marchena, en su artculo Las mujeres en la guerra de In-
dependencia, recogido en Obra en prosa (Madrid, 1985), p. 165. La interpretacin
de ALCAL GALlANO, procedente de sus Memorias, est recogida en Moreno Alonso, Op.
cit., pp. 1:39-140.
Las Cortes de Cdiz y la sociedad espaola 171

uno o dos; en Mrida a otro, y nosotros [los de Almaraz] no quere-

mos ser menos. Seor, queremos matar a un traidor 6.
Pero no es sta la nica versin de los hechos, ni lo que vieron y
oyeron todos los testigos. En sentido contrario, Martnez de la Rosa
se admiraba del seso y ponderacin con que esa parte la ms sana
de la sociedad, puesta a cubierto por su vida laboriosa y su pobreza
de la suma corrupcin de costumbres se haba enfrentado a los in-
vasores evitando los crmenes que deshonraron la revolucin de esa
nacin vecina que tanto se jacta de humana. Ms que expresin de
una violencia primitiva, fruto de instintos desatados, el nmero re-
ducido de asesinatos y la misma forma de actuacin de las partidas
campesinas pueden considerarse, por ello, como el resultado de un
mecanismo habitual en los procesos revolucionarios: la vigilancia es-
pontnea, que acompaada por excesos de celo imposibles de evitar,
ha sido un rasgo permanente en los comportamientos populares eh
tiempos de revolucin 7.
En todo caso, no fue el pueblo llano quien protagoniz, ms all
de los primeros meses, el movimiento revolucionario. Luego que el
punto central del gobierno falla en su ejercicio o deja de existir, cada
provincia torna el partido de formarse una junta que reasume el man-
do poltico, civil y militar de su distrito, y toma las providencias ne-
cesarias para su gobierno y defensa; estas juntas, para seguir con la
explicacin de Quintana, acabaron formando una especie de fede-
racin que desembocara en la Junta Central. Tampoco fue esta ex-
periencia, como parece deducirse de muchos anlisis, exclusiva del
proceso revolucionario espaol. El principio federativo, a partir del
cual se produce la fundacin de un nuevo cuerpo poltico, es una cons-
tante en la dinmica revolucionaria, aunque las organizaciones sobre
que se asienta hayan recibido diversas denominaciones y su compo-
sicin haya variado de acuerdo con las circunstancias de cada revo-
lucin. Lo peculiar, en todo caso, de la revolucin espaola fue que
esos cuerpos intermedios estaban formados por las personas ms no-
tables del pas, o por saber, o por virtud, o por ascendiente, y no
por los jefes ocasionales de las primeras semanas. Volva, de esta for-
ma, el poder a las manos de las autoridades del Antiguo Rgimen,
bien que ahora en su condicin de representantes de la voluntad po-

ti BLANCO WIIITE, Jos. Carta deeimotereera. Cartas de f~:~paa. Madrid, 1977.

pp. :H2<H:~.
7La explieaein sobre la violeneia revolucionaria, en DECOllFd:, Andr. SocioLo-
ga de Las revoLucione.~. Barcelona, 1976. pp. 96 ss. Sobre la reducida importancia de
los asesinatos y el rechazo del eareter de levantamiento de pobres contra ricos, va-
se AYM~~S, J. R.. La guerra de Independencia en E.~paa, 1808-1814. Madrid, 1974.
pp. 47-48 Y 62-6:t
172 Manuel Prez Ledesma

pular, y con el aadido de nuevos nombres procedentes tambin de

los estamentos privilegiados, y slo en casos excepcionales de los in-
surrectos de primera hora s.
Pero ser, finalmente, en manos de los diputados reunidos en C-
diz donde recaer el protagonismo revolucionario. Los datos recogi-
dos por Fernndez Almagro permiten analizar la composicin social
de los padres de la Constitucin de 1812. Haba entre ellos 97 ecle-
sisticos, ocho ttulos del Reino, 37 militares, 16 catedrticos, 60 abo-
gados, 55 funcionarios pblicos, 15 propietarios, nueve marinos, cin-
co comerciantes, cuatro escritores y dos mdicos. Es decir, yen cifras
aproximadas, un tercio de eclesisticos (aunque no ms de cinco obis-
pos), quiz otra tercera parte de nobles, una pequea representacin
de burgueses en sentido estricto (una veintena, contando a propieta-
rios y comerciantes), un amplio grupo -el de mayor uniformidad
profesiona1, como seala Artola- de 135 catedrticos, abogados,
funcionarios y escritores, y al parecer ningn representante directo
de la inmensa mayora de la poblacin, de los pequeos propietarios,
arrendatarios o jornaleros del campo y de los artesanos independien-
tes o trabajadores por cuenta ajena de las ciudades 9.
Del sector sobrerrepresentado de los profesionales y funcionarios
fue del que salieron los principales oradores y las ms radicales pro-
puestas. En opinin de sus enemigos polticos, que con el tiempo re-
cibiran la denominacin de serviles, los promotores del cambio eran
una docena de diputados jvenes que antes de la revolucin no pa-
saban de meros pretendientes sin experiencia alguna de mando,
prctica de los negocios ni conocimiento del mundo (Lardizbal); o
un pequeo grupo de abogados, escribanos, procuradores, escribien-
tes, gente incapaz de trabajos serios y s slo de pluma, segn la ca-
racterizacin de la Apologa del Altar y del Trono del padre Vlez.
De su juventud no cabe duda: el promedio de edad de catorce dipu-
tados liberales destacados se encontraba, segn los datos recogidos
por Comellas, en treinta y siete aos, frente a la media de cincuenta
y siete aos de los seis principales diputados realistas. A estos mo-
citos de quince a treinta aos, muchos de los cuales podran pasarse
sin barbero, que seducen y son seducidos, que se dejan engaar y en-

8 La cita de QUINTANA, procedente de sus Cartas a .lord Holland, est recogida

en MORENO ALONSO. Op. cit. pp. 118-119, nota. El cambio en la composicin social,
observado por Marx en un famoso texto, ha sido ratificado por todos los historiadores
posteriores; vase, por ejemplo, ARTOLA. Orgenes, 1, 169-170. Sobre el principio fe-
derativo, vase ARENDT, I1anna. Sobre la revolucin. Madrid, 1967. pp. 279-280.
<) Los datos proceden de FERNNDEZ ALMACRO, Mekhor. Orgenes del rgimen

constitucional en Espaa, y estn recogidos, junto a los clculos complementarios,en

ARTOLA. Orgenes, 1,462-464.
Las Cortes de Cdiz y la sociedad espaola

gaan -la descripcin procede ahora de El Filsofo Rancio-, que

suplan gracias a sus conocimientos jurdicos la falta de experiencia
poltica, hay que atribuirles el principal protagonismo en el proceso
de cambio social que alumbraron las Cortes gaditanas 10.

2. Los ideales revolucionarios: poltica y sociedad

En el vocabulario poltico introducido por la revolucin hay, qu

duda cabe, dos trminos fundamentales cuyas repercusiones para la
historia espaola y europea han sido muchas veces sealadas: liber-
tad y liberal. A partir de ellos, y de sus opuestos, se configur la es-
tructura mental y se definieron las convicciones ideolgicas de los di-
putados reformadores. Libertad se opona a despotismo, formando
una pareja de la que deriv la oposicin complementaria entre ley y
arbitrariedad; liberal, por su parte, era el trmino contrapuesto a ser-
vil. Y todo el resto de los trminos revolucionarios estuvo supeditado
a estas contraposiciones bsicas, fue el complemento o un derivado
de ellas.
Cuando Manuel Jos Quintana, en la Memoria escrita desde la cr-
cel en 1814, trat de explicar su actuacin durante los aos prece-
dentes, fueron estos trminos los que le sirvieron para estructurar su
discurso: Lo que no quera era que [mi patria] siguiese siendo vc-
tima de una arbitrariedad que ms de tres siglos la estaba consu-
miendo; por esa razn haba luchado como amante de la libertad,
tanto antes como durante la revolucin. Incluso en los duros momen-
tos por los que atravesaba, segua defendiendo ms convencido que
nunca que sin la libertad poltica y civil, ningn Estado puede go-
zar de felicidad justa y duradera. Y si Quintana poda resumir su
vida en la lucha por la libertad, tambin era posible encontrar el sen-
tido profundo de la historia de Espaa en el enfrentamiento entre la
libertad y su enemigo el despotismo. Hubo en el pasado de este pas
--explic, con la fuerte carga de historicismo que caracterizaba a los
reformadores, Manuel Carca Herreros- una larga etapa en la que
todos, desde el rey hasta el ltimo sbdito, respetaban las leyes pri-
mitivas; ellas eran las que marcaban a los monarcas los lmites de
la autoridad que les confiaban, las franquicias y privilegios que de-
ban disfrutar, las condiciones bajo las cuales se obligaban a obede-
cerlos. Pero todo cambi cuando -tras la llegada de dinastas ex-

\0 Las eitas de este prrafo, y los clculos de edad, proceden de COMELLAS, .T. L.
Las Cortes de Cdiz y la Constitucin de 1812. Revista de Estudios Polticos. n." 126,
nov.-dic., 1962. pp. 84-85.
174 Manuel Prez Lede:;ma

tranjeras, que interrumpieron la tradicin espaola para introducir

usos y costumbres de otros Estados y gobiernos-, el despotismo
se sent en el Trono y a la ley sucedi la arbitrariedad. Porque no
merecan, segn Carca Herreros, el nombre de leyes aquellas en las
que no intervino la aprobacin de las Cortes; aquellas que redu-
ciendo a los hombres a la miserable condicin de los brutos, no slo
los privan de la libertad que ennoblece la especie humana, sino que
los degradan hasta quererlos hacer patrimonio de una familia; aque-
llas, en fin, por las que pas la nacin del estado feliz que disfruta-
ba al de servidumbre. Era, por tanto, obligacin de las Cortes, de-
positarias de la soberana nacional y nicamente sometidas a la ley
trivialsima de salus populi, librar a la nacin de las vejaciones y
opresin que sufra por el despotismo con que haba sido tratada y
restituir al Rueblo la dignidad de hombres libres que se les haba
usurpado 1.
Pero el despotismo no era slo el rasgo bsico del sistema poltico
que se pretenda remover. Toda la vida social se haba caracterizado,
desde tiempo inmemorial segn Terrero, por la dominacin despti-
ca ejercida sobre el pueblo por las capas privilegiadas.

Desde las pocas remotas de la barbarie y paganismo, y aun desde las

ilustradas con las luces de la verdadera religin, el hombre humilde era el
oprobio, el ludibrio y aun e] despojo del noble, ste ]0 era del grande, y el
grande lo era de] Monarca. El Monarca se estimaba un dios sobre la tierra;
el grande, una semidivinidad, y el noble un magnum aliquid en cotejo de]
ciudadano honrado. E] Monarca se atribua un derecho extensivo sobre las
vidas y las haciendas de los ciudadanos (... ). Dimanaban de aqu los homi-
cidios impunes, las violencias, los saqueos o robos, los destierros, las depor-
taciones y todo gnero de usurpacin, que en ]a mayor parte descargaba so-
?r~ ]?s pobres y humildes, a quienes se llamaba pueblo bajo con ]a mayor
InJuna.

En una palabra se poda resumir esta situacin de ignonimia:

privilegios. En oposicin a ellos, al igual que la libertad se opona al
despotismo, los reformadores defendieron la igualdad; al tiempo que
frente al vasallo, a la vctima de esa estructura desptica, enarbola-
ban la bandera del ciudadano y sus derechos 11 bis.

11 Las citas de QUINTANA, en MORENO ALONSO. Op. cit. pp. 225-226 Y 2:J2. La in-
tervencin de CARc/A J JERREROS, en Diario de Sesione.~ de las Cortes Generales y },x-
traordinarias. n." 272, 1 julio 1811. Puede verse un amplio anlisis del lenguaje re-
volucionario, desde una perspectiva distinta a la utilizada en este trabajo, en CRUZ
SEOANE, Mara. El primer lenguaje constitucional espaol (Las Cortes de Cdiz). Ma-
drid, 1968.
Ilbis La intervencin de TERRERO, en la sesin de 25 abril 1811 (DS. n.o' 206).
La,<; Cortes de Cdiz y la sociedad espaola 175

De todas maneras~ el trmino iguaLdad no acababa de resultar

grato a los diputados gaditanos~ que con mucha frecuencia 10 susti-
tuyeron por el de mritos, ms ajustado en su opinin como respues-
ta a los privilegios. Porque la igualdad~ sin ms calificaciones~ les
traa malos recuerdos. Poda identificarse con las prdicas igualita-
rias de la fase jacobina de la Revolucin francesa~ y por ello con la
imagen de desorden social y anarqua que haba~ a su juicio~ carac-
terizado ese perodo; e incluso poda dar origen a reclamaciones ex-
cesivas que ni siquiera los ms radicales estaban dispuestos a asu-
mir. De aqu su constante preocupacin por definir qu igualdad se
pretenda. No era~ desde luego~ la igualdad jacobiana~ explic el di-
putado Leiva~ que confundiendo todas las clases y jerarquas de la
sociedad~ produce la anarqua y todos los horrores que le son consi-
guientes; se trataba~ ms bien~ de la igualdad racional y legal~ con-
sistente en eliminar los privilegios y abrir a los espaoles la carrera
de los premios ~ de la que podran beneficiarse quienes estuvieran do-
tados del mrito y la virtud. Porque~ aadi en otro debate Juan
Nicasio Gallego~ era un delirio pensar en una igualdad absoluta en-
tre los hombres~ al menos en el estado social: la aplicacin de esa
quimrica igualdad llevara de forma inevitable a la disolucin de
los Estados cuando todos los individuos hicieran suya la frmula
yo nac libre y a nadie quiero obedecer 12.
De estos recelos deriv una definicin por el lado negativo de la
igualdad. 1... os hombres seran iguales cuando desaparecieran los pri-
vilegios~ y sobre todo las exclusiones a que estos privilegios daban lu-
gar; es decir~ cuando cada uno fuera medido segn sus capacidades
y sus mritos. El ideal de los d iputados radicales~ por tanto~ era
una sociedad meritocrtica~ ms que estrictamente igualitaria. A ello
les conduca tanto la pertenencia de muchos a instituciones jerarqui-
zadas~ en las que el ascenso estaba condicionado a los mritos~ como
su propia formacin de clrigos o juristas~ asentada en el principio
de que los premios y los castigos permitan~ en esta vida y tambin
en la otra~ recompensar la virtud y desterrar los vicios y los delitos.
No estaba lejos tal planteamiento del que el abate Sieyes~ cuya in-
fluencia sobre los diputados gaditanos ha sido puesta recientemente
de relieve~ hizo pblico en los momentos iniciales de la Revolucin
francesa. Los reformadores gaditanos coincidan con l en la necesi-
dad de sustituir los priviLegios por las recompensas, y en la idea de
que el mayor premio era el tributo de consideracin ofrecido a los
grandes hombres por el pueblo a travs de sus representantes; es-

12 La intervencin de LEYVA en DS. n.O 3~N, 6 septiembre 1811. Y la de GALLE-

GO, en la sesin de 15 agosto del mismo ao (DS. n.":H 7).
176 Manuel Prez Ledesma

taban igualmente de acuerdo en rechazar los derechos exclusivos

y las dispensas a la ley comn que constituan el aspecto ms odioso
e indeseable del sistema de privilegios; aunque, ms moderados que
el abate francs, los diputados espaoles no propusieron nunca la de-
saparicin de los privilegios honorficos ni de su transmisin heredi-
taria, lo que habra supuesto un enfrentamiento frontal con los esta-
mentos superiores del perodo anterior n.

3. Un primer debate: igualdad frente a exclusiones

Desde una fecha relativamente temprana, estas convicciones tu-

vieron que salir a la superficie. Antes de que comenzara el debate so-
bre la Constitucin, los diputados se haban enzarzado en una inten-
sa polmica en torno a un tema de no mucha importancia, a primera
vista, pero que sirvi para someter a dura crtica los mismos funda-
mentos de la sociedad estamental. En principio, se trataba de acabar
con el privilegio nobiliario en el acceso a los colegios militares y, por
consiguiente, a los puestos de oficiales en el ejrcito y la Marina Real;
pero nada ms plantearse este problema, la discusin se desplaz ha-
cia el rgimen general de privilegios y exclusiones, y dio lugar a va-
loraciones rotundamente opuestas sobre el papel de la nobleza en la
vida social.
Bien es verdad que el terreno estaba abonado. Ya en la Consulta
al pas, que la Comisin de Cortes realiz en 1809, haban aparecido
abundantes crticas del papel tradicional de la nobleza y el clero. Los
nobles eran tachados de intiles en cuanto que el Estado se haba
adueado ya de las antiguas funciones, en especial militares, de este
estamento; el clero, por su parte, fue acusado de ignorante, aun-
que tambin se puso de manifiesto la inutilidad de una parte del mis-
mo, los beneficiados, en contraste con la multiplicidad de tareas a
que estaban sometidos los prrocos. En ltimo extremo, lo que a los
ojos de los crticos resultaba injustificable era la permanencia de los
privilegios de ambos estamentos en un momento en el que haba de-
saparecido la prestacin de servicios que antao era el correlato de
los mismos 14.

1:1 Las citas del Ensayo sobre los privilegios de SlEn:s, en la edicin de I,OREI'oTE,
M. Y VZQlIEZ, L. de este texto (Madrid, 1988). pp. 50-S4. La influeneia de SIEYES
sobre los diputados gaditanos ha sido documentada por VARELA SlIANCES-CARPECNA,
1. La teora del Estado en los orgenes del con.ytlucionalismo hispnico (J.las Corles
de Cdiz). Madrid, 198:~.
14 Un resumen de las crticas, del que deriva este prrafo, en AHTOLA. ()rZ~enes,
J, :~88-;~94. (En el tomo 11 de la misma obra se incluye una amplia sclc(~cin de las
respuestas a la Consulta.)
Las Cortes de Cdiz y la sociedad e/;paola 177

Pero fue la guerra la que hizo ms visible el arcasmo de tal si-

tuacin. Era verdad que algunos nobles haban destacado por su va-
lor en la lucha contra el francs, como record un diputado realista
con la inevitable mencin a Daoiz y Velarde; pero aparte de que al
estar prohibida la entrada de plebeyos en los colegios militares, era
imposible que existieran oficiales de este origen, la mayora de los di-
putados saban que la resistencia nobiliaria habra servido de muy
poco sin la masiva intervencin del pueblo en el conflicto. Todos po-
dan contemplar -deca el dictamen de la Comisin de guerra-
cmo sin distincin de clases ni de personas, a porfa se lanzan los
espaoles en la carrera de la inmortalidad y de qu manera el va-
lor, el desinters, las grandes virtudes han venido de tropel para ad-
miracin del mundo y asombro de la posteridad. Qu razn haba
entonces para reservar a unos pocos, con exclusin de los dems, el
acceso a los puestos militares ms destacados y a los centros donde
se educaba para desempear esos puestos?
La Comisin redactora del proyecto de decreto poda haber limi-
tado su argumentacin al reconocimiento de esa realidad; incluso po-
da haber aadido una referencia al estado de necesidad del ejrcito
espaol en su lucha contra Napolen. Fue 10 que hizo, al final del de-
bate, Juan Nicasio Gallego: la imperiosa ley de la necesidad obli-
gaba a tal medida, ya que en la alternativa de haber de derogar el
requisito de justificar nobleza o perderse los ejrcitos sin el compe-
tente nmero de buenos oficiales no queda a los diputados ni aun el
arbitrio de la eleccin. Si la comisin se hubiera eonformado con
esos argumentos, si su propuesta se hubiera basado exclusivamente
en las circunstancias del da o en la conveniencia pblica y pri-
vada, como dijo Inguanzo en su intervencin, la decisin habra sido
sencilla y rpida a favor de lo que se propona. Ahora bien, los miem-
bros de la comisin de guerra -dos coroneles, un teniente general,
un grande de Espaa y un ttulo de Castilla- incluyeron en el prem-
bulo una dura crtica a la nobleza y sus privilegios que desat la ani-
madversin de los realistas. Fue este prembulo -que llena[ba] de
invectivas a ciertas clases del Estado (Aner), que era en s mismo
una invectiva la ms amarga e insultante contra la nobleza espao-
la, representndola con los colores ms feos y denigrativos como
una clase criminal y delincuente (Inguanzo)- el que produjo vi-
vos y acalorados debates, para sorpresa de uno de sus redactores, el
conde de Toreno. Unos debates en los que ms que de los colegios
militares, se habl de los privilegios nobiliarios y de su extinein. Las
Cortes vieron entonces, en una curiosa mezcla, a un teniente general
(Pedro Llamas) aliado con varios clrigos (Alonso Caedo, BIas ()s-
tolaza, Pedro Inguanzo) en la defensa de tales privilegios y tambin
178 Manuel Prez Ledesma

vieron a otros clrigos (Florencio del Castillo, Juan Nicasio Gallego,

Antonio Oliveros) unidos con el conde de Toreno, con un coronel de
los Reales Ejrcitos (Francisco Fernndez Golfn), con el relator del
Supremo Consejo de Castilla (Manuel Lujn) e incluso con el cape-
lln de honor y predicador de Su Majestad, Joaqun Lorenzo Villa-
nueva, amn de los inevitables Agustn de Argelles y Manuel Garca
Herreros, en la tarea de combatirlos 1;'.
Qu haba escrito la comisin para provocar tal revuelo? Pues
ni ms ni menos que la nobleza haba degenerado, precisamente por
su carcter de hereditaria, hasta convertirse en un instrumento del
despotismo monrquico. Los nobles, olvidando que deban su exis-
tencia como tales al valor, a los hechos sealados, a las virtudes dis-
tinguidas, al mrito calificado, una vez que tuvieron asegurada au-
tomticamente por la herencia esa condicin, perdieron de vista el
camino de la gloria, yen lugar de continuar los ejemplos vivos de
sus abuelos, en vez de ser defensores de la libertad como ellos, mu-
daron de condicin y se convirtieron en firmes apoyos del despotis-
mo. Bien es verdad, continuaba el prembulo, que no toda la culpa
corresponda a la nobleza: haban sido los monarcas, a travs de la
concesin de bienes y distinciones, quienes hicieron de los nobles pa-
cficos poseedores, ansiosos slo de gozar lo que las virtudes de sus
mayores les haban granjeado. Rota de esta forma la unidad inicial
entre nobles y plebeyos, que en tiempos haba servido de freno para
la arbitrariedad monrquica, el pueblo qued solo y desvalido, sin
ms salida que el triste y vano desahogo de los quejidos y de los la-
mentos. Cambiar tan lamentable situacin era la tarea que la revo-
lucin se haba impuesto, y que en el terreno militar se concretaba
en acabar con la exclusiva nobiliaria y favorecer la entrada de todos
los espaoles de familias honradas que lo deseasen en todos los
colegios y academias de mar y de tierra y en todos los cuerpos del
Ejrcito, sean cuales fueren, y en la Marina Real. Pero que nadie vie-
ra en esa medida el fruto exclusivo de las circunstancias; era ante
todo el resultado del profundo cambio en el sistema de la Nacin,
que se diriga a la restitucin de los inherentes e impresciptibles de-
rechos de los espaoles 16.

1" La intervencin de GALLEGO en DS. n.":H7, 15 agosto 1811. Las discusiones

duraron desde el da 11 al 16 de dicho mes.
Ih La propuesta de la Comisin en DS. n." :~04, 2 agosto 1811. Teniendo en cuen-
ta la composicin de la Comisin, no resulta del todo justificada la afirmacin de Blan-
co Valds de que en el Prembulo se transparentaban los principios ideolgicos-po-
lticos de los que parta la burguesa liheral espaola; ms bien se podra ver en di-
cho texto una autocrtica del sector liberal de la nobleza (o, al menos, as lo entenda
el conde de Toreno). Por su parte, el origen social de los diputados que defendieron
el dictamen tampoco permite concluir que su objetivo fuera tan slo la sustitucin
Las Cortes de Cdiz y La sociedad e.~pa()La 179

Que esta invectiva, que este papel [no] fundado en los buenos
principios polticos fuera publicado y discutido preocup sobrema-
nera a los defensores a ultranza de la sociedad estamental. Por eso,
los ms enrgicos como Ostolaza o Inguanzo no se conformaron con
defender una frmula moderada como la creacin de colegios milita-
res separados para nobles y plebeyos, que propuso Caedo para evi-
tar la confusin de clases y los recelos nobiliarios a enviar a sus hi-
jos bien criados a centros en los que el contacto con los plebeyos
podra echarles a perder. Tanto el capelln de Fernando VII como
el Doctoral de la Santa Iglesia de Oviedo se lanzaron de cabeza al fon-
do del asunto, la existencia y justificacin de las desigualdades lega-
les. La nobleza -dijo Ostolaza, en una intervencin que no pudo
pronunciar personalmente y tuvo que ser leda por un secretario--
era en cierto modo de institucin divina, una especie de sacerdo-
cio en la jerarqua social, del que los soberanos son sumos sacerdo-
tes; quienes disfrutaban de ella, gracias a su nacimiento privilegia-
do, deban ser considerados guas naturales y magistrados natos
de los pueblos, e incluso tutores de los infelices y modelos para
las dems clases. Desde esa visin paternalista de la sociedad, la igual-
dad no poda considerarse ms que como un invento, fabricado en
la mollera exaltada de los enciclopedistas que perdieron la Fran-
cia; como un invento, dicho sea de paso, contrario a la naturaleza,
que haca desiguales a los hombres, tanto en lo fsico como en lo es-
piritual. A lo sumo, y como concesin al auditorio, se podra aceptar
la siguiente interpretacin de esta voz tan vaga: el igual derecho
de todos los hombres a ser protegidos en las [leyes] que le son pro-
pias a su clase. Lo que vena a significar la proteccin de los privi-
legios nobiliarios, puesto que tambin ellos formaban parte de las le-
. d e este estamento 17 .
yes propIas
No fue tan tajante en sus argumentos el Doctoral de Oviedo. Pero
s resultaba ms peligroso porque se situ en un terreno ms prxi-
mo al de sus adversarios. Aceptemos, vino a decir, la igualdad natu-
ral, ya que todos los hombres son ... de una misma sangre y una mis-
ma masa; pero existen comportamientos diferentes, unos merecedo-
res de premio y otros de castigo. Y qu tiene de extrao que los pre-
mios se hereden? En cuanto a la igualdad social, bastaba con que
existiera la posibilidad de ascender a los grados ms altos de la so-

del nacimiento por los gastos, del estamento por la clase con el fin de abrir exclusi-
vamente el mando militar a la burguesa. (Para estas afirmaciones, vase BLANCO VAL-
D~:S, Roberto L. Rey, Cortes y fuerza armada en los orgenes de la f.:spaa liberal,
1808-1823. Madrid, 1988, p. 17:~).
17 Las intervenciones de CAEDO y OSTOLAZA en DS. n:':315, 1:~ agosto 1811.
180 Manuel Prez Lede/;ma

ciedad y a sus correspondientes privilegios~ siempre que hubiera m-

ritos para ello:

La igualdad no consiste en que todos tengamos iguales goces y distin-

ciones~ sino en que todos podamos aspirar a ellos. No consiste en que todos
ocupen un mismo lugar y clase en la repblica, sino en que el que hoyes
inferior, pueda maana ser superior; que el que no es noble pueda llegar a
serlo por iguales medios, y sindolo, disfrutar iguales privilegios IS.

Planteadas as las cosas~ tambin los partidarios de la reforma se

olvidaron del problema concreto para lanzarse al diseo de la socie-
dad que anhelaban. No sin aprovechar la ocasin para criticar direc-
tamente a la nobleza y ensalzar al estado llano~ como hizo Golfn:

Seor, al paso que la juventud del estado llano hace rpidos progresos
en la carrera literaria, porque afianzan en su aplicacin y adelantamiento la
garanta de su premio y de su fortuna, nos acredita una triste experiencia
que los hijos de los nobles, seducidos con la abundancia de sus progenitores,
o con la proteccin que los dispensa el valimiento del favor, prefieren la ig-
norancia al saber, la distraccin al estudio y la ociosidad a la meditacin);

o para sealar que si los colegios militares eran sufragados por

los plebeyos -por el benemrito comerciante~ el honrado labrador
y el til artesano~ dijo de nuevo Golfn- no haba razn alguna que
impidiera a los hijos de esos contribuyentes el acceso a tales cen-
tros 19.
Pero la argumentacin fundamental de los reformadores no fue
en esa direccin. Lo que ms les interesaba era definir algunos prin-
cipios para la reorganizacin de la sociedad. El primero: que todos
los hombres nacan iguales~ y slo por la educacin podan distin-
guirse. Seor -dijo Garca Herreros-la sangre y el alma de los no-
bles en nada se distingue de la de los plebeyos; los talentos~ Dios los
da a quien quiere y como quiere; consiste~ pues~ toda la diferencia
en la educacin. Un segundo principio: que no era el rey~ con sus

18 La intervencin de INclJANZO (ns. n.":{17, 15 agosto 1811) induy adems

algunos argumentos pintorescos, como la justificacin de las restricciones de acceso
por la existencia de un nmero limitado de oficios militares y el deseo de que no hu-
biera ms solicitantes que puestos disponibles. Tambin en las respuestas, tras los in-
cidentes a que dicha intervencin dio lugar, hubo actuaciones llamativas; en especial,
la de Golfn, quien tras recordar su condicin de noble, anunci en respuesta a los ata-
ques que se iba con su regimiento a la isla de Len y esperaba tener la ocasin de
acreditar mi ardor en la defensa de mi Patria.
1'1 Las crticas de Golfn en ns. n." :{16. 14 agosto 1811.
La.,; Cortes de Cdiz y la sociedad e.,;paola 181

concesiones de honores, sino los mritos propios los que decidan el

valor para la sociedad de cada individuo.

El rey puede hacer que un ciudadano no sea pechero, ni preso por deu-
das, ni comprendido en las cargas comunes a que estn sujetos los que no
son nobles, pero no puede hacer que sea docto ni est dotado de talento y de
aplicacin y de otras prendas por su talento y por su instruccin respecto del
bien que puede sacar de l la patria (Villanueva).

De aqu, tercer principio, que los cargos militares, y no slo ellos,

debieran confiarse a los idneos para estos puestos; idoneidad que
en el terreno que nos ocupa era el resultado del valor, del talento
militar y del lleno de conocimientos necesarios para desempear bien
estos empleos, y no del nacimiento o la sangre (Villanueva). Era ne-
cesario, entonces, abrir el camino para que todos pudieran demos-
trar sus virtudes y aspirar a los puestos ms altos, como ya se vena
haciendo en las ciencias, e incluso en la Iglesia (que, con ser tan alta
su misin, no exiga para las dignidades y condecoraciones otras
prendas que la virtud, el talento y la disposicin) (Carca Herreros).
Y, por fin, un cuarto principio en el que se hizo hincapi de forma
reiterada: que lo que haca odiosas, injustas e impolticas a las dis-
tinciones y privilegios era su carcter de exclusividad, en virtud del
cual se cerraba el acceso a la mayora de los ciudadanos.

Enhorabuena que haya nobleza y distinciones hereditarias, homenaje tal

vez debido a los hijos de aquellos varones respetables, que con su saber y sus
afanes en otro tiempo honraron a la Patria; pero no se cierre la entrada a
esos honores a los que desgraciadamente no tuvieron la feliz casualidad de
nacer nobles (Prembulo de la Comisin).
Haya enhorabuena distinciones que sirvan de premio a unos y de est-
mulo a otros, para empearlos a todos a que cooperen a los fines de la so-
ciedad con el esfuerzo que exigen las grandes acciones; pero reconzcase al
mismo tiempo el igual derecho que todos tienen a aspirar a las distinciones,
con el que son incompatibles las exclusivas de que tratamos (Carda
Herreros).

Porque, aada Carca Herreros, la injusticia de esta exclusiva

nace del indispensable derecho que tienen todos los individuos de una
sociedad a que sus buenas acciones sean premiadas, as como que-
.
dan sUjetos a la pena por las ma1as 20 .

20 Las intervenciones de VILLANlJEVA y CAllelA IlEIlREROS en DS. n." :H:3, 11 agos-

to 1811.
182 Manuel Prez Ledesma

Premios para los buenos, al margen de su origen social, y casti-

gos para los malos, fuera cual fuera su condicin: tal era, en su acep-
cin fundamental, el sentido de la igualdad para los liberales. Se en-
carg de sealarlo Juan Nicasio Gallego: nada de igualdades absolu-
tas o quimricas; de lo que se trataba era de la igualdad, o por
mejor decir de la imparcialidad de las leyes, y que consiste en que
stas comprendan a todos. Si una ley dice '"muera quien mata" la
igualdad estriba en que si hace una muerte un grande, un noble, un
clrigo, sufren la pena como la sufrira un artesano y un pordiosero.
No era incompatible, por ello, tal igualdad con las diferencias entre
las clases del Estado, tanto si ese Estado era una monarqua, caso
de Espaa, como si se viva bajo un sistema republicano. Porque tam-
bin en una repblica haba diferencias y distinciones: incluso en ella
se distinguir, y ser ms conocido y considerado el sabio que el ig-
norante, el industrioso y aplicado que el indolente y perezoso, el que
haga una accin ilustre que el egosta metido en la oscuridad, y aun
si se quiere, siempre se ha de distinguir el rico del miserable y men-
digo (Manuel Lujn) 21.
No cabe duda de que estos argumentos representaban el sentir
mayoritario de las Cortes. Prueba de ello fue el triunfo de la propues-
ta reformadora, despus de media docena de sesiones de debate. Aun-
que el xito no fue absoluto, y los redactores del texto tuvieron que
eliminar, en la versin definitiva, la crtica del estamento nobiliario
para dejar reducida la explicacin inicial a un simple reconocimiento
de los heroicos esfuerzos realizados durante la guerra por los es-
paoles de todas clases. Ms an: las Cortes acabaron aceptando,
para su discusin posterior, una ltima propuesta que introduca un
nuevo tema en el debate. Si ya no eran necesarias las pruebas de no-
bleza, al menos convendra exigir -en opinin del cannigo Ros, re-
dactor de esta proposicin adicional- pruebas de buena educacin
y costumbres para entrar en los colegios militares. Porque para te-
ner buenos oficiales, no bastaba con ampliar el nmero de aspiran-
tes, ni con darles la instruccin tcnica y los conocimientos cientfi-
cos adecuados. Si antes de eso, los alumnos no haban recibido una
buena educacin poltica y cristiana de sus padres, qu colegio se-
ra capaz de extirpar las perversas ideas adquiridas en la infancia
e imprimir en los tiernos corazones de los jvenes el sentido del ho-
nor y los sentimientos generosos ~ue son tan preciosos en los que se
destinan a la profesin militar? 2~

21 La intervencin de CALLECO en DS. n." :317, 15 agosto 1811; Y la de LlJ.IN,

en la sesin del da 1:l de ese mes (DS. n." :315).
22 La propuesta de Ros en ns. n.":~ 19, 17 agosto 1811. No parece que llegara
Las Cortes de Cdiz y la sociedad espaola 183

Que esta propuesta no llegara a ser discutida, no es razn sufi-

ciente para menospreciarla. De hecho, planteaba un nuevo problema
a la hora de precisar el sentido de la igualdad; un problema que rea-
parecera poco despus, aunque en un contexto sustancialmente
distinto 22.

4. Espaol y ciudadano: igualdad civil e igualdad poltica

Para que la pretendida igualdad tuviera su ms completa plas-

macin, y a la vez se delimitara con claridad quines deban benefi-
ciarse de ella, era necesario recogerla y precisar su sentido en la pro-
pia ley fundamental. Aunque la precisin planteaba algunos proble-
mas: sobre todo, el derivado de la diversidad de situaciones de los ha-
bitantes del territorio espaol en ambos hemisferios, que llev a los
redactores de la Constitucin a la definicin de dos condiciones dis-
tintas, la de espaol y la de ciudadano. Una diferenciacin que, de
nuevo, provocara duros enfrentamientos, si bien en esta ocasin las
posiciones contrapuestas no respondan a concepciones ideolgicas al-
ternativas, sino a la procedencia peninsular o americana de los
diputados.
El punto de partida para la elaboracin del texto constitucional,
y a cuya interpretacin se dedicaron ms tarde con gran intensidad
varios diputados, era el decreto de 15 de octubre de 1810. Del hecho
de que los dominios espaoles de ambos hemisferios formaban una
sola y misma monarqua, una misma y sola nacin, y una sola fami-
lia se deduca en ese decreto que los naturales que sean originarios
de dichos dominios europeos o ultramarinos son iguales en derechos
a los de esta Pennsula. Pero al margen de ese reconocimiento de
igualdad, no se aclaraba cul sera la situacin de los habitantes de
los territorios espaoles que no eran originarios de dichos dominios:
es decir, de los esclavos, y ms en general de las castas. En torno
a unos y otros giraran varias polmicas posteriores.

a discutirse, porque inmediatamente despus de este debate la atencin de las Cortes

se centr en el examen del texto de la Constitucin. El texto del decreto de 17 agosto
1811, en Coleccin de Decrelos y Ordenes de las Corles de Cdiz (reedicin facsimi-
lar: Madrid, 1987) tomo 1, pp. 22:~-224. Tampoco parece que esta norma tuviera un
efecto inmediato: dos aos despus, las Cortes volvieron a promulgar un decreto, de
9 marzo 181;~, que en su artculo 1 reiteraba la prohibici()n de admitir informaciones
de nobleza para la entrada en los colegios, academias o cuerpos militares aunque
los interesados quieran presentarla voluntariamente, al tiempo que en el artculo 2
prohiba el uso de expresiones ni distinciones que contribuyan a formentar entre sus
individuos las perjudiciales ideas de desigualdad legal, o la rivalidad de clases, salvos,
sin embargo, los tratamientos respectivos con arreglo a las leyes (ibd. /1, 807-8(8).
184 Manuel Prez Ledesma

En relacin con los esclavos~ resultaron infructuosas las propues-

tas de Agustn de Argelles y el diputado mexicano Alcocer para su-
primir el infame trfico y otorgar la libertad al menos a los hijos
de quienes vivan sometidos a la esclavitud. Tampoco tuvieron mejor
resultado los esfuerzos abolicionistas posteriores de Isidoro de Anti-
lln. Frente a todos ellos, los diputados aceptaron~ en palabras de
Mexia~ que la desaparicin de la esclavitud era negocio que requiere
mucha meditacin, pulso y tino, porque el libertar de una vez una
inmensa multitud de esclavos~ a ms de arruinar a sus dueos~ po-
dra traer desgraciadas consecuencias al Estado. Y para evitar el pe-
ligro.! aceptaron sin ms el mantenimiento de la situacin sin ningn
cambio sustancial. Lo que en el terreno de las declaraciones consti-
tucionales vino a suponer la exclusin de los esclavos de la condicin
de espaol, y de los derechos que a ella correspondan~ cuyo disfrute
se restringi a los hombres libres~ nacidos y avecindados en los do-
minios de las Espaas, y en todo caso a los libertos, una vez alcan<~
zada esta cond icin (art. 5) 2:l.
Como la Constitucin no incluy, a diferencia de los textos revo-
lucionarios franceses~ una explcita declaracin de derechos~ sino que
se limit a mencionar, en su artculo 4, la libertad civil, la propie-
dad y los dems derechos legtimos~ en la definicin del espaol se
hicieron ms visibles los deberes u obligaciones que los derechos.
Se encontraban entre ellas el amor a la patria~ la exigencia de ser
justos y benficos~ la fidelidad a la Constitucin, la obediencia a las
leyes, el respeto a las autoridades establecidas, la contribucin sin
distincin alguna... en proporcin a sus haberes a los gastos estata-
les, e incluso la participacin en la defensa de la patria con las ar-
mas~ cuando sea llamado por la ley (arts. 6 a 9). En cambio~ una
nueva categora, la de ciudadano espaol, haba resultado ms afor-
tunada a la hora de definir su cuota de derechos. La condicin de ciu-
dadano abra a quienes disfrutaban de ella la posibilidad de elegir y
ser elegidos para los empleos de repblica (art. 23), e incluso la de
convertirse en representantes de la nacin siempre que dispusieran
de una renta anual proporcionada, procedente de bienes propios

2; El decreto de 15 octubre 1810, en Col. Decretos, 1, :l6. El debate sobre la es-

clavitud est recogido en Actas de la.~ Corles de Cdiz (Antologa dirigida por TIERNO
GALVN, Enrique). Madrid, 1964. 1, 55 ss.; y ha sido examinado recientemente por
MARTINEZ CARRERAS, Jos U. La abolicin de la esclavitud en Espaa durante el si-
glo XIX, en VV.AA. f.:~clavilud y derechos humanos (Edicin de F. de Solano y A.
Gumer). Madrid, 1990. pp. 66-69. Conviene no olvidar que la expresin hombres
libres no se limitaba a excluir a las mujeres (como ha sealado CLAVERO, Bartolom.
Cara oculta de la Constitucin; Sexo y Trabajo. Revi.~la de las Corte.~ Generalcs.
n." 10, 1987. pp. 11-25 j, sino que iba dirigida a negar a los esclavos la condicin dc
espaol.
La:; Corte.~ de Cdiz y La sociedad espaoLa 185

(art. 92). Como seal Agustn de Argelles, de acuerdo con el pri-

mero de estos artculos los individuos de que se habla pueden ser
desde este momento prebendados, magistrados, prelados, eclesisti-
cos, ministros, consejeros de Estado, virreyes y capitanes generales;
al tiempo que por el segundo pueden y deben ser procuradores de
Cortes, no slo nombrar a quienes hagan sus veces, sino venir al Con-
greso nacional a representarse a s mismos, a sus conciudadanos, a
la nacin entera. O lo que era lo mismo, el ttulo de ciudadano ha-
bilita a todo espaol para serlo todo en su pas, sin que reglamentos
ni privilegios de cuerpos ni establecimientos puedan rehusar su
admisin 24.
El problema surgi porque las dos condiciones no eran intercam-
biables. No todos los naturales, no todos los espaoles podan conse-
guir, segn el proyecto de Constitucin, la apreciable condicin de
ciudadano. Antes al contrario, en dicho proyecto se incluan algu-
nas restricciones con el fin de evitar la entrada indiscriminada en la
asociacin poltica. Dos de ellas tuvieron especial importancia: la
primera, que dio lugar a un intenso debate, recortaba el acceso a la
condicin de ciudadano a las castas, es decir, a dos espaoles que
por cualquier lnea traen origen de Africa; la segunda suspenda el
ejercicio de los derechos de ciudadana a quienes trabajaban como sir-
vientes domsticos (adems de a los incapacitados, los sometidos a
proceso criminal, los deudores o aquellos que no tenan empleo, ofi-
cio o modo de vivir conocido ).
En el primero de esos supuestos, la limitacin no era absoluta, ya
que la comisin haba dejado abierto un camino para la obtencin
por las castas de la condicin de ciudadano. Se trataba, cmo no, de
la puerta de la virtud y el merecimiento, que podran atravesar
quienes realizaran servicios eminentes o se distinguieran por sus
talentos, su aplicacin y su conducta (siempre que, en este ltimo
caso, fueran adems hijos de legtimo matrimonio, de padres libres,
estuvieran casados con mujeres igualmente libres y se dedicaran a al-
guna profesin, oficio o industria til con un capital propio, suficien-
te a mantener su casa y educar sus hijos con honradez). Pero a los
diputados americanos no les satisfizo tal propuesta. Para empezar, la
puerta resultaba demasiado estrecha: dada la situacin de los origi-
narios de Africa, en la mayora de las ocasiones sera imposible reu-
nir tantos requisitos. Pero adems, la segregacin de las castas - a
las que les tocaban los deberes, pero no los derechos- resultaba
abiertamente discriminatoria, al menos a juicio de este sector de di-
putados. Es injusticia semejante negativa a conceder la ciudadana

2 .. La intcrvencin de ARGlJELLES en DS. n." :~:n, 4 septiembrc 1811.

186 Manuel Prez Ledesma

a quienes sufran al igual que los dems espaoles las cargas del Es-
tado, explic el diputado Alcocer; porque los originarios de Africa
defienden a la Patria, componindose de la mayor parte de ellos los
regimientos veteranos y las milicias, y ejercen casi exclusivamente en
Amrica los oficios y las artes, siendo el atlante que sostiene el ramo
de la industria tan productiva al erario como indispensable a la so-
ciedad. Las castas -remach Castillo-- son las que en Amrica
casi exclusivamente ejercen la agricultura, las artes, trabajan las mi-
nas y se ocupan en el servicio de las armas de Vuestra Majestad. Di-
cho en otros trminos, si la igualdad era un derecho de todos los hom-
bres libres, y si los miembros de las castas adems de libres eran sol-
dados y contribuyentes, por qu no se les ha de honrar y contar
entre los ciudadanos? . Corolario de esta argumentacin era la pro-
puesta, que hicieron suya ]a mayora de los diputados americanos,
de concesin automtica de ]a condicin de ciudadano a todos los ori-
ginarios de Africa hijos de padres ingenuos, que ejerzan alguna pro-
fesin o industria til o tengan alguna propiedad con que puedan sub-
sistir honradamente 2;;.
No era fcil responder a tal argumentacin. Con evidente inco-
modidad, los liberales metropolitanos contestaron de muy diversas
formas. Unos se apoyaron en razones de conveniencia y utilidad
poltica, y rechazaron ]a acusacin de injusticia sobre la base de que
no se privaba a las castas de un derecho del que hubieran stas dis-
frutado con anterioridad; otros, y a veces los mismos, explicaron que
el trato otorgado por Espaa a esos habitantes de sus dominios era
ms humano y considerado que el de otras naciones europeas; en a]-
guna intervencin se reconoci, como razn oculta, e] peligro de que
]a concesin de] derecho de voto a las castas llevara a una represen-
tacin americana superior a la peninsular. Pero ]os argumentos ms
slidos, y menos apegados a ]a poltica inmediata, se refirieron a dos
cuestiones bsicas. Una de ellas vinculaba ]a participacin poltica al
nivel de conocimientos de los individuos. Al igual que se haba in-
cluido la exigencia de que a partir de 1830 quienes entraran en la
condicin de ciudadano deberan saber leer y escribir (art. 25), se po-
da justificar ahora la exclusin de las castas como resultado de las
deficiencias de su educacin:

El inmenso nmero de originarios de Africa establecidos en los pases de

Ultramar --explicaba Argelles en su Dcurso Preliminar-, sus diferentes

:!;) Las intervenciones de AU;OCER y CASTILLO, Y la propuesta de URIA, en la se-

sin de 4 septiembre 1811 (DS. n." :3:n); la crtica a los servicios eminentes, en la
intervencin de ARISPE en la sesin del da siguiente (DS. n." :3:38).
Las Cortes de Cdiz y la sociedad espaola 187

condiciones, el estado de civilizacin y cultura en que la mayor parte de ellos

se halla en el da, han exigido mucho cuidado y diligencia para no agravar
su actual situacin, ni comprometer por otro lado el inters y seguridad de
aquellas vastas provincias.

Argumento que repiti Carca Herreros, aprovechando adems la

ocasin para devolver a los americanos las crticas recibidas: no era

el color ni lo dems sobre que se ha declamado la regla que ha seguido la

comisin, ni es el origen solamente, que eso no exige tantas condiciones, sino
el destino a que los han aplicado los mismos americanos, el abandono con
que los han educado y las malas costumbres, que son una consecuencia ine-
vitable de aqul,

lo que haba provocado el rechazo a la concesin automtica de

la ciudadana 26.
Junto a las exigencias educativas, haba otra lnea argumental
complementaria, en la que tambin se apoyaron los miembros de la
comisin redactora del texto constitucional. Era la diferenciacin en-
tre los derechos civiles y los polticos. Aunque no resultaba fcil tra-
zar una lnea de demarcacin, como reconoci el mismo Carca Herre-
ros, la divisoria pasaba por el hecho de que los primeros derivaban
de la ley natural, mientras los segundos emanaban de la legislacin
poltica propia de cada Estado. Por razones de justicia -aadi Mu-
oz Torrero-- los derechos civiles tenan que ser comunes a todos
los individuos que componen la nacin; en cambio, el criterio para
delimitar el ejercicio de los derechos polticos no era el de la justicia,
sino el bien general y las diferentes formas de gobierno. Por eso,
mientras aqullos no podan negarse a ninguno de los que compo-
nen la nacin, por ser una consecuencia inmediata del derecho natu-
ral, stos s que podan sufrir aquellas limitaciones que convengan
a la felicidad pblica (Espiga) 27.

26 El texto de ARCOELLES, en Discurso preliminar a la Constitucin de 1812 (In-

troduccin de SNCHEZ ACESTA, Luis). Madrid, 1981. p. 81. Y la intervencin de CAR-
dA HERREROS en DS. n.o ~HO. 7 septiembre 1811.
27 La intervencin de MlJoz TORRERO en DS. n." ~3~39, 6 septiembre 1811. La de
Espiga, en la sesin del da siguiente (DS. n." :HO). El xito de la argumentacin de
los liberales metropolitanos no fue absoluto: tuvieron que admitir algunas correccio-
nes que dulcificaban su texto inicial, como la reducein de los servicios eminentes
del texto inicial a servicios cualificados y la supresin de la coletilla en virtud de la
cual el capital exigido deba ser suficiente a mantener su casa y educar sus hijos con
honradez. Incluso tuvieron que aceptar un reconocimiento expreso, propuesto por el
diputado Castillo, de la plena igualdad de las castas en todas las actividades que no
exigieran expresamente la condicin de ciudadano: en las universidades, los semina-
rios o comunidades religiosas, y en todas las dems corporaciones, oficios o empleos
188 Manuel Prez Lede.<;ma

Con esa diferenciacin, que, por supuesto, no fue aceptada de

buen grado por los diputados americanos, se daba un paso ms en
la definicin de la igualdad. Una cosa era la igualdad civil, de la que
todos los espaoles podan beneficiarse, y que inclua segn la Cons-
titucin la igualdad ante la ley y la desaparicin de los privilegios en
el sistema de contribuciones; y otra, muy distinta, la participacin en
la vida poltica y el derecho a ocupar cargos pblicos, es decir, los
derechos polticos de los que algunos sectores como las castas que-
daban excluidos. Y no slo las castas; tampoco se admiti en este
campo restringido a las mujeres, sin que se diera ninguna justifica-
cin de tal medida (la nica mencin al sexo escondido, como lo
ha denominado Clavero, en la intervencin de Muoz Torrero pre-
sentaba como algo evidente e indiscutible que las mujeres estaban
desprovistas del derecho a participar en la poltica). Por fin, aunque
no se tratara de una exclusin con carcter definitivo, se suspenda
el ejercicio de tales derechos en el caso de los sirvientes domsticos.
Tampoco se consider necesario en este caso explicar el motivo
de la suspensin; pero s se trat de aclarar, a peticin del diputado
Golfn, la dimensin exacta de los afectados por eHa. En el texto de
la comisin, quiz por influencia de la Constitucin francesa de 1791,
la frmula utilizada era la de sirviente a soldada de otro, mucho
ms amplia e imprecisa. De mantenerse esa expresin, arguy de in-
mediato Golfn, muchos individuos utilsimos al Estado, tales como
los aperadores de los cortijos, los mayorales y otros varios dependien-
tes de los labradores hacendados, los empleados en las fbricas, los
cajeros de las casas de comercio, etc., los cuales sirven todos a solda-
da de otro quedaran incluidos en tal suspensin; incluso la mayor
parte de los benemritos patriotas que, una vez acabada la guerra,
tendran que trabajar como asalariados en las labores del campo,
los talleres, la industria, los escritorios de comercio acabaran des-
provistos de la plena ciudadana. Pero no era ste el sentido que los
redactores haban pretendido dar a su texto, como de inmediato ma-
nifestaron: a quien se privaba del voto era al criado destinado slo
al servicio de la persona, es decir, al sirviente domstico, y no al
resto de los asalariados o trabajadores dependientes, cuyos servicios
no eran meramente personales y con los que no tena nada que ver
la suspensin 28.

en que por constitucin o por ley se requiere la cualidad de espaol (La reforma del
texto, aprobada en la sesin de 10 de septiembre de 1811, en DS. n." :H:{; la propues-
ta de CASTILLO, aprobada al da siguiente, en DS. n." :344).
28 La intervencin de GOLFtN, y las aclaraciones posteriores, en DS. n." 342, 9 sep-
tiembre 1811. La identificacin entre sirviente y asalariado ha servido a CLAVERO, para
construir un modelo constitucional, al que a su juicio se ajusta el texto gaditano, en
Las Corte.'; de Cdiz y la sociedad espaola 189

En el fondo, y as como la falta de una educacin adecuada ha-

ba servido de criterio para excluir a las castas, ahora era la depen-
dencia directa de otro, la falta de autonoma, lo que justificaba el re-
chazo de mujeres y sirvientes domsticos. La mezcla de ambos crite-
rios otorg a la Constitucin espaola de 1812 unas caractersticas
peculiares, que quedarn ms destacadas si las contrastamos con los
textos constitucionales franceses, en los que sin duda los redactores
del proyecto se haban inspirado, al menos en parte. Es cierto que la
definicin del ciudadano remita directamente a la Constitucin ja-
cobina de 1793, como podr observar quien compare los artculos
correspondientes (arts. 19-21 y 24-26 del texto espaol, y arts. 4-6
del francs); pero los diputados gaditanos, enemigos de la igualdad
jacobina, no aceptaron la universalidad del derecho de voto que de-
fina a sta. Claro que tampoco utilizaron las exigencias, mucho ms
restrictivas, de la Constitucin de 1791, con la que por otro lado com-
partan la definicin general de la igualdad civil. Mientras para ser
ciudadano activo haca falta, segn la primera Constitucin fran-
cesa, pagar una contribucin equivalente como mnimo al valor de
tres jornadas de trabajo (Tt. 111, Cap. 1, Seco 11, arto 2), y para llegar
a elector se necesitaba ser propietario o usufructuario de bienes cu-
yas rentas superaran el valor de 150 jornadas de trabajo (Tit. 111,
Cap. 1, Seco 11, arto 7 y Seco 111, arto 1), en el texto espaol las exigen-
cias econmicas o no aparecan o estaban muy amortiguadas. De for-
ma explcita slo se recogan como condicin imprescindible para ser
diputado, y nicamente en la forma genrica de disponer de una ren-
ta anual proporcionada, procedente de bienes propios (art. 92); in-
cluso en este caso la comisin redactora haba pensado en dejar mo-
mentneamente en suspenso dicho requisito. Y no porque los redac-
tores no creyeran en que nada arraiga ms al ciudadano y estrecha
tanto los vnculos que le unen a su patria como la propiedad territo-
rial o la industrial afecta a la primera, como escribi Argelles en
el Dcurso preliminar; sino porque pensaban que era necesario re-
mover antes los obstculos que haban impedido hasta entonces la li-
bre circulacin de los bienes 29.

sus artGulos Amos y sirvientes: primer modelo constitucional (Anuario de Historia

deL Derecho f-,spaoL, Madrid, 1986. LVI, 995-1016), Y Cara oculta de la Constitu-
cin... . Tal equiparacin, y la deduccin de que la Constitucin de Cdiz negaba el
derecho de voto a todo asalariado (ManuaL de hi.~toria constitucionaL de Espaa. Ma-
drid, 1989, p. :H), no se ajustan a la realidad, como pone de manifiesto el debate re-
cogido en el texto (y como ya seal Alicia FIESTAS, en su resea de un libro anterior
del mismo autor, en Anuario de Historia deL Derecho EspaoL, Madrid, 1985.
LV, 8:37-842).
29 Los textos constitucionales franceses, en DlJVERGER, M. Constitution.~ et docu-
ment.~ poLitique.~. Pars, 1986. La opinin de ARGELLES, en Discurso preLiminar, p. 85.
190 Manuel Prez Ledesma

Menos democrtico~ en suma~ que la Constitucin jacobina~ pero

mucho ms abierto en cuanto a la participacin poltica que la Cons-
titucin monrquica de 1791~ el texto de Cdiz se diferenciaba tam-
bin de las posiciones niveladoras de los radicales ingleses del si-
glo xvn~ y de su defensa de una democracia de pequeos propieta-
rios. Aunque exista una evidente semejanza en los trminos~ en con-
creto en lo relativo a la exclusin de los sirvientes domsticos~ esta
expresin que para los levellers poda resultar equiparable a la de asa-
lariado~ en Espaa nicamente se aplicaba al criado destinado slo
al servicio de la persona de su amo :~().

5. Igualdad jurisdiccional y derechos seoriales

No bastaba, por supuesto, con declarar la igualdad de los espa-

oles ante la ley en el texto constitucional. Era necesario, adems~ re-
mover los obstculos que impedan la realizacin de esta igualdad,
entre los cuales ocupaban un lugar preeminente los derechos seo-
riales de carcter jurisdiccional. De aqu que en los primeros meses
de 1811 algunos diputados liberales presentaran diversas propuestas
para conseguir la desaparicin de los mismos. Ahora bien~ tales de-
rechos estaban ntimamente relacionados con los dems componen-
tes del rgimen seorial; en concreto~ con la existencia de seoros
territoriales y solariegos~ de los que no era fcil a veces distinguir los
seoros jurisdiccionales; y tambin con el cobro por los seores de
derechos privativos y exclusivos de muy variado origen~ pero cuya
pervivencia impeda el establecimiento de la igualdad contributiva.
De esta mezcla de cuestiones deriv la larga duracin y el alto grado
de complejidad de las discusiones sobre la abolicin del rgimen
seorial.
Ni siquiera estaban de acuerdo los diputados sobre la importan-
cia del problema que iban a discutir. Las primeras propuestas ha-
ban insistido en la extremada gravedad del mismo. La desmedida
liberalidad de los monarcas haba conducido~ explic Alonso y L-
pez~ a separar del patrimonio de la Corona grandes predios~ fincas
y derechos de mucho valor, de manera que se poda ver en esa ena-
jenacin una de las [causas] ms eficaces de la decadencia de
nuestra prosperidad nacional :H. Nada contribuye ms poderosa-

;IO Sobre la influencia Leveller, en un sentido contrario al sealado en el texto, va-

se CLAVERO, B. Amos y sirvientes ... , arto cit.
:H ALONSO y LPEZ ofreci en su intervencin datos concretos sobre la extensin
de los seoros: frente a 17.559.900 aranzadas de realengo, los seoros seculares ocu-
Las Corle.'i de Cdiz y la sociedad espaola 191

mente a la infelicidad de los pueblos que el estar sujetos a jurisdic-

ciones y seoros particulares, seal por su parte Lloret. Desde otra
ptica, tambin los beneficiarios del rgimen seorial pusieron de ma-
nifiesto la importancia que para ellos tena el debate en una repre-
sentacin en la que pedan que se aclarasen los trminos de la pro-
puesta abolicionista de Carca Herreros y se sometiese su contenido
a prolijo y detenido examen; representacin que supuso, como ha
sealado Artola, el nico momento en que los nobles elevaron su voz
de forma colectiva, aunoue no consiguieran arrastrar a todos los com-
~J')
ponentes del estamento . ~.
En contraste con estas actitudes, otras intervenciones de uno y
otro bando se refirieron a la escasa envergadura, en su opinin, de
la jurisdiccin seorial. A qu se reduce la jurisdiccin de seoro,
de la cual se habla por algunos con tanto aparato? , preguntaba en
su intervencin a favor del seoro Lzaro de Dou:

A cero, a nada, a menos que nada, esto es a gravamen. Si el alcalde de

seoro debe tener las mismas cualidades que los dems, si ha de observar,
como todos, las leyes relativas a prisin y penas; si tiene expresa prohibicin
de imponer pena corporal sin que 10 autorice la sala del crimen, es claro que
ningn dao puede traer su jurisdiccin que no 10 pueda igualmente causar
la del magistrado real.

Estaba de acuerdo con l, desde el otro bando, Agustn de Arge-

Hes: los derechos jurisdiccionales son poco tiles a sus dueos, de
manera que su conservacin responda ms a la vanidad y altanera
de los grandes y seores que a razones econmicas, y su abolicin
redundara a la larga necesariamente en utilidad misma de los que
los pierden ;J;J.
A qu se deba esta disparidad de juicios? Sin duda, a la diver-
sidad de cuestiones que las propuestas, en especial las presentadas
por Carca Herreros en torno a las que gir la discusin, haban co-
locado sobre el tapete. En su primera formulacin, en la sesin de 1
de junio de 1811, el diputado por Soria peda la aprobacin de un
decreto

paban 28.;~06.700 aranzadas, y los de abadengo -incluidas las Ordenes militares-

9.()9;3.400 aranzadas (D5. n." 24;~,
1 junio 1811).
:12 La intervenci()n de LLORET en D5. n." 24;~, 1 junio 1811. Sobre la represen-
tacin parlamentaria, vase ARTOLA. Origene.s, T, 5;~5-5;~6.
:1:1 La intervencin de Lzaro DE OOlJ en D5. n." 247, 5 junio 1811, y la de ARClJE-
LLES, en la sesin del da siguiente (D5. n." 248).
192 Manuel Prez Ledesma

que restituya a la nacin el goce de sus naturales, inherentes e imprescripti-

bles derechos, mandando que desde hoy queden incorporados a la Corona
todos los seoros, jurisdicciones, posesiones, fincas y cuanto se haya enaje-
nado o donado, reservando a sus poseedores el reintegro a que tengan dere-
cho, que resultar el examen de los ttulos de adquisicin, y el de las mejo-
ras, cuyos juicios no suspendern los efectos del decreto.

Pero tras la representacin de los grandes de Espaa, en el mo-

mento de comenzar la discusin, esta nica propuesta se haba divi-
dido en siete proposiciones ms detalladas. Mientras la primera de
ellas reclamaba la incorporacin a la Corona slo de los seoros ju-
risdiccionales y el nombramiento por la nacin de todas las justicias
de seoro y de los dems funcionarios pblicos hasta entonces de-
signados por los seores, y en la tercera se peda la supresin de to-
dos los derechos privativos y exclusivos de caza, pesca, horno, moli-
nos, aprovechamiento de aguas, pastos y dems de cualquier clase
que sean, la segunda proposicin resultaba ms favorable para los
seores al defender la conversin en propiedad particular de los se-
oros territoriales y solariegos. Desapareci as el miedo a una alte-
racin radical del rgimen de propiedad que pocos das antes haba
movilizado a los grandes de Espaa; y con el miedo, se esfum tam-
bin mucha de la importancia que inicialmente se haba otorgado al
problema. Como seal el diputado Curidi y Alcocer -que, por ser
representante de Tlascala vea con ms distancia el asunto-, al de-
saparecer el temor al trastorno de las familias ms ilustres y ase-
gurarles la continuidad de sus propiedades, la cuestin haba acaba-
do asemejndose al preado de los montes, de que por fin naci un
pequeo animalejo. Aunque ello no impi~i que los debates siguie-
ran producindose con notable intensidad .H.
No estar de ms la pregunta por las causas del cambio en el plan-
teamiento de los reformadores, desde la primera propuesta, ms ra-
dical, de Carca Herreros a la segunda serie de proposiciones respe-
tuosas con la propiedad de los seores. A veces se ha interpretado
este paso del radicalismo a la moderacin como una consecuencia de
la presin de los grandes de Espaa; aunque no se entiende, enton-
ces, por qu no consiguieron tambin la desaparicin de las medidas
abolicionistas que afectaban a sus derechos exclusivos. Por eso, y a
partir de las intervenciones en el debate, hay que pensar en la exis-
tencia de otros factores que, junto con las presiones, desempearon
un papel relevante en el resultado final.

:i.. Las propuestas de CARdA HERREROS en DS. n:' 247, ;) junio 1811; Y la inter-
vencin de ClJRIDI, en la sesin del 10 junio (OS. n:' 2;')2).
La!; Cortes de Cdiz y la sociedad espaola

Para empezar, y a diferencia de lo ocurrido en la Francia revo-

lucionaria, en Espaa no estall un movimiento campesino de enver-
gadura, dispuesto a reclamar el reparto de las propiedades nobilia-
rias, que empujara a los diputados a asumir las propuestas ms ra-
dicales. Pero, adems, los reformadores estaban atrapados por sus
convicciones ideolgicas, y difcilmente podan enfrentarse, sin caer
en contradiccin, a la doctrina sobre el derecho absoluto de propie-
dad que ellos mismos haban elaborado. Con suma habilidad se lo re-
cord Lzaro de Dou:

Hemos sentado que el ciudadano ha de ser libre con seguridad en su per-

sona y bienes, que nadie puede ser condenado sin ser odo, que a toda costa
debe sostenerse la fe pblica, que el Estado debe ser sumamente religioso en
el cumplimiento de los pactos y que ha de ser sagrado el derecho de propie-
dad, y a rengln seguido proponemos que a :30.000 ciudadanos, o acaso ms,
contra lo pactado, contra lo establecido en las leyes de la nacin, contra el
parecer de los fiscales ms ilustrados, contra toda orden judicial y extraju-
dicial, se les despoje sin orlos y sin reintegrarles su contingente de las pro-
piedades y derechos de que han gozado pacficamente por espacio de ocho
o ms siglos.

Desde la posicin abolicionista, Manuel Lujn reconoca, por su

parte, que por motivos de conveniencia pblica, justicia y razn de-
ban quedar excluidas de la incorporacin a la Corona las propieda-
des obtenidas por sus dueos por compra, o como resultado de do-
naciones de la misma Corona en remuneracin de servicios a la pa-
tria; o incluso aquellas otras fincas o propiedades que si se retraen
o incorporan, haran infeliz a un ciudadano bien acomodado, sin que
de ello se hubiese de seguir una grande utilidad a la nacin, que si
ha de entr~~ar el precio de la alhaja percibira de ella menores
productos .J.>.
Hay, por fin, una ltima causa que aadir a ese idoltrico res-
peto de los liberales por la propiedad particular, como lo ha defini-
do Artola. Entre las preocupaciones de los reformadores, ocupaban
un lugar ms destacado los problemas polticos que los econmicos;
y su idea de la igualdad les impulsaba de forma prioritaria a la lucha
para acabar con la desigualdad en el terreno poltico y jurisdiccional,

:1;, La intervencin de Lzaro DE Dnu ya citada, en ns. n." 247; la explicacin de

MANUEL LlIJN, en la segunda parte de su intervencin, en la sesin de ;) junio (ns.
n." 247). Lujn trat de demostrar que no haba diferencias entre la propuesta inicial,
ms general, y las nuevas, ms detalladas: Estas proposiciones no solamente se con-
tenan en la primera que form y amplific [Carda Herreros] en su nervioso y elo-
cuente discurso, sino que son la misma, mismsima proposicin que se discute, divi-
dida en todos los extremos de que debe constar.
194 Manuel Prez Ledesma

y no a la bsqueda de una quimrica, a su juicio, igualdad de go-

ces. En la argumentacin abolicionista, adems de los largos desarro-
llos histricos en torno a las atribuciones de los monarcas para dis-
poner de los bienes del Estado, 10 que apareci constantemente fue
la crtica a las diferencias entre los ciudadanos en los terrenos del go-
bierno, la administracin de justicia o el pago de tributos; y, de for-
ma complementaria, la reclamacin de una soberana nacional ple-
na, es decir, una e indivisible. Desde la aprobacin del principio de
la soberana nacional por el decreto de 15 de septiembre de 1810, de-
ca en su propuesta Alonso y Lopez, no debe ser respetada sino una
misma ley, ni tampoco temida ms que una misma justicia, pues que
repugna a la libertad y grandeza del hombre la existencia de vasa-
llajes instituidos a favor de los que son vasallos o sbditos de Vues-
tra Majestad y el que existan imperios parciales ingeridos en el im-
perio nacional. Todos los espaoles, era opinin de Lloret, desean
liberarse de jurisdicciones y seoros particulares para convertirse
en sbditos nicamente de Vuestra Majestad; porque es ilegal, in-
justo y contradictorio que haya espaoles que reconozcan y estn su-
jetos a otro seoro que el de la nacin, del que son parte integran-
te. De forma aun ms explcita, explicaba as Manuel Lujn su idea
de la soberana nacional y de la incompatibilidad de las jurisdiccio-
nes seoriales con esa soberana:

Los derechos seoriales, la jurisdiccin, los cargos de la administracin

pblica, son una parte integrante de la soberana; sta es indivisible, y todo
y cada una de sus partes se hallan tan ntimamente unidas entre s que es
imposible separarlas sin destruir la soberana. Este agregado de poder se lla-
m por los antiguos imperio, y por nuestros espaoles, por nuestros mayores,
seora. El imperio, la seora, se compone precisamente del poder de hacer
leyes, del Poder Ejecutivo o del Gobierno y del poder judiciario; arrancar del
imperio, privando a la soberana de cualquiera de las tres partes que la cons-
tituyen, es aniquilarla, destruirla en su raz y reducirla al no ser, y cuando
ms, ser una soberana manca y deber tenerse, no por imperio y sobera-
na, sino por cualquiera otra invencin hur~lana que se configura, hace y des-
hace al capricho del que la haya formado .l6.

Que la mayora de los diputados comparta esta doctrina 10 pu-

sieron de manifiesto las mltiples intervenciones que repitieron la
misma argumentacin; entre ellas, las de Torrero, Argelles, Villafa-
e, Aner o el propio Carca Herreros. Comparados con esta razn b-

:\() Las expresiones de ALONSO y LI'EZ, LLORET y CARcfA HERREROS, en las inter-
venciones ya citadas; la cita de LWN, en la primera parte de su intervencin (D8.
n." 246,4 junio 1811).
La.~ Cortes de Cdiz y la sociedad espaola 195

sica, otros argumentos tuvieron menor relevancia. La discusin sobre

las atribuciones del monarca, apoyada en mltiples citas legales tan-
to por los partidarios como por los adversarios de la abolicin, no po-
da llevar a otra conclusin que la apuntada por Aner: que la varie-
dad de leyes en uno u otro sentido era prueba convincente de que
no haba ley alguna fundamental, y que todo dependa del arbitrio
de los reyes. Y el argumento de que, en paralelo con 10 ocurrido du-
rante la Reconquista, la recuperacin del territorio espaol en la
guerra contra el francs abra la posibilidad de un nuevo reparto en
beneficio del pueblo, principal protagonista de la lucha, nicamente
se emple en las primeras sesiones del debate, y ms como alegato
retrico que como fundamento del cambio. Lo mismo que las refe-
rencias de Ostolaza, desde el bando contrario, al influjo pestilen-
cial de las ideas francesas, que slo merecieron una rplica contun-
dente de Agustn de Argelles :n.
En suma, ms que las consideraciones sociales, o el inters por
una reforma del sistema de propiedad, 10 que movi a la mayora de
los diputados a apoyar la desaparicin de los seoros jurisdicciona-
les y de los derechos privativos de los seores fue el deseo de consti-
tuir un nuevo cuerpo poltico de ciudadanos iguales en sus derechos,
y liberados de las cargas del despotismo y el feudalismo de los si-
glos precedentes. Incluso los smbolos de la dominacin feudal re-
sultaban ahora insoportables. Que se destierre sin dilacin del suelo
espaol y de la vista del pblico el feudalismo visible de horcas, ar-
gollas y otros signos tirnicos e insultantes a la humanidad, fue la
propuesta de Alonso y Lpez. Quedan abolidos los dictados de va-
sallo y vasallaje, y las prestaciones as reales como personales que de-
ban su origen a ttulo jurisdiccional era, por su parte, la frmula in-
cluida en el artculo 4 del texto definitivo del decreto de 6 de agosto
de 1811. Y para que no quedara duda, otro decreto dos aos poste-
rior exiga a los ayuntamientos la demolicin de todos los signos de
vasallaje an existentes en edificios pblicos, puesto que los pueblos
de la Nacin espaola no reconocen ni reconocern jams otro seo-

:\7 La intervencin de ANER en OS. n." 249, 7 junio 1811; la de OSTOLAZA haba
tenido lugar un da antes (OS. n." 248). La argumentacin sobre el derecho de recon-
quista fue utilizada, adems de por CARelA IIElmEHos, por VILLANlJEVA: Los servicios
prestados a los reyes por algunos seores libraron a los pueblos del yugo de los moros.
Los servicios prestados a la nacin por el pueblo han librado ahora a los seores de
la tirana de los franceses. Parece, pues, que, as como entonces fueron premiados los
seores con menoscabo de los pueblos libres por ellos, sean ahora premiados los pue-
blos a costa de los seores, que sin este auxilio hubieran sido esdavos (OS. n." 246,
4 junio 1811). Pero este argumento desapareci de los debates desde el momento en
que se recono la eonversin en propiedad privada de los seoros territoriales.
196 Manuel Prez Ledesma

ro que el de la Nacin misma, y que su noble orgullo n? sufrira te-

ner a la vista un recuerdo continuo de su humillacin .l8
No es de extraar, visto el planteamiento, que en el texto defini-
tivo del decreto las medidas de carcter poltico y jurisdiccional apa-
recieran en primer plano, definidas con total claridad, mientras las
de mayor repercusin econmica quedaban relegadas a artculos pos-
teriores y no suficientemente explicadas. No caba ninguna duda so-
bre la incorporacin a la Corona de los seoros jurisdiccionales de
cualquier clase y condicin que sean (art. 1), sobre el cese inmedia-
to de los Corregidores, Alcaldes Mayores y dems empleados seoria-
les (a excepcin de los ayuntamientos y alcaldes ordinarios, que per-
manecera hasta fines de ese ao) (art. 3), o sobre el nombramiento
de Justicias y dems funcionarios pblicos en los seoros jurisdiccio-
nales, de la misma forma que se haca en los pueblos de realengo
(art. 2). En cambio, el artculo 5 dio lugar a diversas interpretacio-
nes, porque no estaba del todo claro si la incorporacin a la Corona
se limitara a la jurisdiccin, o iba a abarcar tambin la propiedad
en el caso de los seoros que incluan ambos componentes; aunque
por el sentido del debate se poda deducir que la intencin del legis-
lador era dejar en manos de los seores la propiedad, salvo en casos
excepcionales (la interpretacin restrictiva, a que se ha referido,
Mox). Tampoco se estableca con total precisin, en el artculo si-
guiente, qu derechos tenan carcter jurisdiccional, y quedaban por
ello suprimidos, y cules se consideraban fruto de un contrato li-
bre, lo que permitira a los seores seguir percibindolos; ni siquie-
ra se saba quines, los pueblos o bien los seores, deberan presen-
tar las pruebas que demostraran uno u otro carcter, ya que slo se
exigan pruebas a los seores para recuperar el capital de los dere-
chos que hubieran adquirido por ttulo oneroso o para ser indem-
nizados por la prdida de los recibidos como recompensa por gran-
des servicios reconocidos (art. 8). De estas indefiniciones derivaran
de inmediato las abundantes protestas -procedentes tanto de los
pueblos como de los seores- a que dio lugar la aplicacin del de-

:lll El decreto de 6 agosto 1811, en Col. Decretos, 1, 217-220; Y el decreto de 26

mayo 181:3, que ordenaba quitar todos los signos de vasallaje que hubiere en los pue-
blos, en la misma obra (n, 878). La mayor importancia de las consideraciones pol-
ticas sobre las estrictamente econmicas ha sido reconocida por algunos historiadores.
As CARcfA SANZ seala que la motivacin inicial que inspiraba la abolicin de los se-
oros no era tanto econmica y social como poltica (CARcfA SANZ, A. Y CARRABOLJ,
H. eds.: Htoria agraria de la Rspaa Contempornea, 1, :39. Barcelona, 1985); y de
forma an ms tajante, Mox afirma que al ir encaminada su obra esencialmente a
privar de funciones pblieas a los seores, [los diputados reformadores] miraron eon
indifereneia el destino de las tierras (DE Mox, Salvador. La dolucin del rgimen
seorial en f.,:"paa. Madrid, 1965, p. 64).
La.,; Cortes de Cdiz y la .mciedad e.,;paola 197

creto, y las consultas a las Cortes, que stas no pudieron resolver por-
que el restablecimiento del absolutismo impidi la discusin de un
proyecto de ley aclaratorio preparado en 1813 por una comisin nom-
brada al efecto :N.
Desde el punto de vista de las repercusiones econmicas y socia-
les se puede decir, por ello, que el decreto sobre abolicin de los se-
oros no pas de ser una declaracin de principios (Artola). De he-
cho, no sirvi para transformar la estructura de la propiedad, sino
que dej subsistir los extensos dominios territoriales de los seores,
convertidos ahora en propiedades privadas en el sentido moderno de
estos trminos. Pero de lo que no cabe duda es de su eficacia a la
hora de eliminar la jurisdiccin seorial y establecer la igualdad de
los individuos bajo un nico poder soberano. Ni siquiera Fernan-
do VII se decidi a dar marcha atrs en este asunto; aunque en el pe-
rodo absolutista no era fcil entender que la finalidad bsica del de-
creto haba sido, en palabras de Carda Herreros, restituir a los es-
paoles la libertad civil, o sea la dignidad de hombres libres que se
les haba usurpado 40.

6. Libertad e igualdad: la difcil combinacin

Mientras la tarea de los reformadores gaditanos consisti en aca-

bar con los privilegios ms visibles, en suprimir las desigualdades ms
evidentes y en restituir a los espaoles la dignidad de hombres li-
bres de la que la antigua barbarie les haba privado, no hubo dis-
paridades notables entre ellos. Los problemas surgieron, en cambio,
cuando fue necesario establecer las bases econmicas de la nueva so-
ciedad. Fue entonces cuando se pusieron de manifiesto las discrepan-
cias entre quienes defendan la ms plena libertad individual, y con

:\<) La votacin de las distintas propuestas en DS. n.O :305 y :306, :3 y 4 agosto
1811. De las propuestas iniciales de CARdA HERREROS, los diputados slo rechazaron,
por 84 votos en contra frente a 56 a favor, la cuarta, que prevea la incorporacin a
la Corona de todas las fincas enajenadas o donadas, que por su naturaleza contengan
explcita o implcitamente la condicin de retro o de reversin. La aetitud negativa
ante la misma se justific por la frmula de pago aplazado de dichas fincas: corno se-
al en voto ledo MARTfNEZ FORTlN, no convengo en que la nacin le torne a posee-
dor alguno su propiedad si no le satisface su precio en el mismo da de la entrega,
pues lo dems lo tengo por un engao del cual debe la nacin siempre alejarse... (DS.
n." 272, 1 julio 1811). Sobre los problemas de interpretacin, yel malestar de los pue-
blos, vase ARTOIA Orgene.~, 1, 544-550; testimonios del malestar nobiliario, en Mox(.
La do[ucin, pp. 56-58.
otO La cita de CARcfA HERREROS, en su intervencin final en el debate (DS. n." 272,
1 julio 1811).
198 Manuel Prez Lede.o;ma

ella el abandono de cualquier intervencin estatal en la vida econ-

mica, en el ms puro estilo de la economa poltica inglesa, y aque-
llos que pretendan avanzar al menos un paso ms en el camino de
la igualdad, y trasladaban al terreno de la economa sus opiniones
contrarias a los privilegios y desigualdades.
Ambos sectores, aunque mejor sera decir ambas sensibilidades,
compartan el respeto al sagrado derecho de propiedad, en el nue-
vo sentido de estos trminos. Pero mientras para algunos esta defen-
sa de la propiedad individual y absoluta deba ir acompaada por un
aumento en el nmero de propietarios, con el fin de acabar con una
situacin en la que la mayor parte de la poblacin es de pobres
(Carca Herreros), otros diputados consideraban preferible dejar ac-
tuar a las leyes del mercado sin ninguna interferencia para conseguir
un aumento de la riqueza nacional, que esperaban redundara al fi-
nal tambin en beneficio de los menos favorecidos.
Las diferencias se hicieron visibles en las discusiones sobre los
problemas agrarios. Ya en noviembre de 1811, el diputado cataln
Aner haba conseguido que se admitiera a discusin una propuesta
que otorgaba la ms plena libertad a los propietarios agrcolas: Que
se declare por ley que los dueos de fi ncas y heredades tienen abso-
luta libertad de cercarlas o acotarlas y aprovecharse exclusivamente
de todos los frutos y pastos de las mismas en uso del sagrado derecho
de propiedad. Dos aos despus, el decreto de 8 de junio de 1813
converta esta propuesta en una norma legal totalmente beneficiosa
para los propietarios agrcolas. Podan stos cercar y acotar sus tierras
y disfrutarlas libre y exclusivamente, o arrendarlas como mejor les
parezca, y destinarlas a labor, o a pasto, o a planto, o al uso que
ms les acomode (art. 1); en caso de arrendarlas, lo haran por el
precio que libremente acordasen las dos partes, sin que ninguna de
ellas pudiera pretender que el precio estipulado se reduzca a tasa-
cin (art. 2), y sin que el arrendatario adquiriera ningn derecho so-
bre la propiedad arrendada. Adems de esta libertad de contratacin,
se declaraba la plena libertad para fijar los precios de los productos;
y no slo de los agrcolas, sino tambin de los ganados y sus esquil-
mos, de los obtenidos por la caza y la pesca, e incluso de las obras
del trabajo y de la industria. Con la liquidacin adicional de las
aduanas interiores y la supresin de las tasas municipales y de los em-
bargos del grano recin cosechado, se consagraba por fin la ms ab-
soluta libertad de comercio: Todo se podr vender y revender al pre-
cio y en la manera que ms acomode a sus dueos, con tal que no
perjudiquen a la salud pblica; y ninguna persona, corporacin ni es-
Las Cortes de Cdiz y la sociedad espaola 199

tablecimiento tendr privilegio de preferencia en las compras

(art. 8) 41.
No se poda pedir ms, en la lnea del ms puro liberalismo eco-
nmico, de lo que ofreci este decreto, mil veces glosado despus por
los historiadores. Lo que ocurre es que no fue la nica medida legal
de importancia en relacin con la propiedad de las tierras. Antes de
su promulgacin se haban producido intensos debates en torno a un
probl~ma previo, o complementario: si la propiedad tena que ser,
por definicin, individual y absoluta, qu hacer con las tierras que
no se ajustaban a esas caractersticas? En especial, con las propieda-
des de los estamentos privilegiados del perodo anterior, sometidas a
medidas cautelares como el sistema de vinculacin; o con aquellas cu-
yos titulares no eran individuos, sino colectividades, como ocurra con
los bienes eclesisticos; y, por supuesto, con los terrenos comunes,
bien fueran baldos o se tratara de bienes propios de los pueblos.
Es bien sabido que en Cdiz, a pesar de que se presentaron di-
versas propuestas sobre ello, no se lleg a ninguna resolucin respec-
to a las tierras vinculadas. Haba, eso s, un estado de opinin fuer-
temente crtico ante el prurito de vincular, de que adolece nuestra
nacin, y la ilimitada facultad que para ello ha habido. Procedente
de las doctrinas ilustradas, esta actitud adversa se basaba en los in-
convenientes que la sustraccin del comercio de una gran masa de
bienes races supona para el aumento de la riqueza nacional, y tam-
bin para el objetivo de extender la propiedad y la condicin de pro-
pietarios. Como explic Carda Herreros, no bastaba con el aumento
de la poblacin para conseguir el incremento de la riqueza del reino;
era necesario, adems, que la poblacin estuviera formada po~ fa-
milias arraigadas en la tierra, y no por pobres y miserables 42. En

41 La propuesta de ANER, en la sesin de 16 noviembre 1811, Y el proceso que

condujo al decreto de 8 junio 181 :3, en ARTOLA. Orgenes, 1, 551-557. El texto del de-
creto -la ms trascendental de las reformas sociales llevadas a cabo por el libera-
lismo, segn ARTOLA-, en Col. Decretos, 11,882-884.
42 Nadie puede negar -afirm CARc/A HERREROS en la sesin de 21 de febrero
de 1812- que la gran poblacin es la mayor riqueza de los reinos, y que, por consi-
guiente, su mayor felicidad consiste en estar muy poblados de habitantes. Pero igual-
mente es cierto que si las familias no tienen arraigo, la poblacin ser de pobres, que
pasando a ser mendigos, porque las enfermedades, la edad u otros accidentes los inu-
tilizan para el trabajo, tan lejos estn de constituir la riqueza del reino, que son un
gravamen insoportable, un borrn que los deshonra y que desaparece corno el humo.
La poblacin permanente y en estado de multiplicarse es lo que constituye la venia-
dera riqueza, y sta se halla en los reinos o provincias donde los bienes races circulan
con ms libertad y en mayor masa, pues ste es el fondo de la prosperidad general; y
como los mayorazgos, fideicomisos, patronatos y otras especies de vinculaciones ha-
yan sustrado de la cin~ulacin una inmensa masa de bienes races, no pueden stos
estar repartidos ni las familias arraigadas, de que se sigue que la mayor parte de la
poblacin de Espaa es de pobres, que no puede ser permanente, y que el reino carece
200 Manuel Prez Ledesma

cuanto a los bienes eclesisticos, las propuestas desamortizadoras, li-

gadas en estos aos a proyectos globales de reforma del clero regu-
lar, tampoco desembocaron en un plan definitivo, porque la finali-
zacin de las sesiones de las Cortes extraordinarias impidi la discu-
sin de las medidas propuestas para el restablecimiento y reforma de
las casas religiosas. Slo se resolvi, por consiguiente, lo relativo a la
conversin en propiedad privada de los baldos y dems terrenos
comunes.
Poda realizarse esta conversin de dos formas distintas, que re-
flejaban las dos actitudes ya mencionadas y que aparecieron con toda
claridad en los debates: vendiendo sin trabas las tierras al mejor pos-
tor, o aprovechando la ocasin para aumentar, mediante el reparto,
el nmero de propietarios. Los partidarios del liberalismo ms estric-
to eran conscientes de que la venta sin tanteos ni restricciones que
alejen o retraigan al comprador beneficiara sobre todo a los ricos;
pero confiaban, de acuerdo con la misma ortodoxia, en que al final
las ventajas repercutiran tambin sobre el resto de la sociedad. Por-
que mientras los pobres no podan invertir en mejorar las tierras, el
hombre de caudales o rico que dispusiera de ellas con toda liber-
tad mejorara sus rendimientos, explic Lzaro de Dou, ya sea con
riego, ya con otro aprovechamiento, de manera que toda la activi-
dad econmica resultara beneficiada. Ms an: de acuerdo con un
curioso argumento del conde de Toreno, como los compradores adi-
nerados, adems de introducir mejoras en las tierras, acabaran re-
partindolas entre sus herederos, al final se conseguira la doble ven-
taja de la mejora en la propiedad y la divisin de ella entre
muchos 4:l.
Pero no era sta la opinin mayoritaria entre los diputados. Mu-
chos de ellos no se conformaban con el reparto en el testamento, y
haban sido advertidos por Argelles de la tendencia de las clases
opulentas a consumir por entero sus rentas sin reservar <<nada... de
ordinario para aumentar la industria de la nacin, de forma que
slo se poda confiar en la acumulacin de capital por las clases in-
dustriosas o productivas. De acuerdo con estas ideas, ya en agosto
de 1811 se present un proyecto, que prevea la venta en pequeas
suertes de un tercio de los baldos y propios, y la adjudicacin por
sorteo de los bienes invendidos entre pelentrines, braceros y pegu-
jaleros. Frmula que algunos diputados radicalizaron al reclamar el

de su mayor riqueza y felicidad, dehiendo ser por su situacin y otras ventajas el ms

rien y feliz del mundo (Actas, TI,882-88:l).
-t: Las citas de la intervencin de DOl!, Lzaro de, en la sesin de 14 de ahril de
1812, y de la del conde de Toreno, cuatro das despus, proceden de AHTOLA. Orge-
nes, 1,600 Y 602.
Las Cortes de Cdiz y la .meiedad espaola 201

reparto de la mitad de esas tierras entre los campesinos menos aco-

modados, para evitar que la venta slo beneficiara a los pudientes.
Sus propuestas, que combinaban el respeto a la propiedad privada
con el afn reformista, quedaron perfectamente sintetizadas en el dic-
tamen que la comisin de agricultura present a las Cortes en febre-
ro de 1812: ( ...) el Estado gana mucho si multiplica los propieta-
rios, si hace tales a los que no lo son y si consigue que no haya en el
suelo espaol una vara de terreno sin dueo determinado. Las me-
didas del decreto de 4 de enero de 1813 no fueron, por consiguiente,
ms que la cristalizacin final de esta preocupacin mayoritaria 44.
La conversin de baldos y propios en propiedad particular, tal
como qued reflejaba en dicho decreto, no tena como nicos objeti-
vos el alivio de la deficitaria Hacienda Pblica, o el fomento de la
agricultura y la industria. Pretenda compensar tambin los esfuer-
zos realizados en los aos anteriores por los defensores de la patria
y, por ltimo, servir de socorro a los ciudadanos no propietarios.
A stos se les atribua no ms de una cuarta parte de los baldos y
realengos y, de ser necesarias, las tierras labrantas de propios y ar-
bitrios, que seran repartidas de forma gratuita y por sorteo entre los
vecinos sin tierras, a condicin de que se dedicaran a su cultivo sin
enajenarlas, al menos durante cuatro aos, ni convertirlas en bienes
vinculados o de manos muertas. La exigencia de cultivar directamen-
te la suerte recibida era perentoria: Si alguno de los agraciados (... )
dejase en dos aos consecutivos (... ) de tenerla en aprovechamiento,
la suerte ser concedida a otro vecino ms laborioso que carezca de
tierra propia 4;'.
Es cierto que este reparto no se pudo llevar finalmente a cabo,
por las circunstancias de la guerra y el restablecimiento posterior del
rgimen absoluto. Pero al menos su planteamiento reflejaba una con-
cepcin de la igualdad que iba ms all de la pura igualdad ante la
ley; una concepcin, dicho sea de paso, que no volvi a aparecer, sal-
vo en algunas actitudes crticas, en las ocasiones posteriores en que
los herederos del liberalismo gaditano llegaron al poder.
Si del campo pasamos a la ciudad, y del sector primario al secun-
dario, tambin encontraremos testimonios de actitudes distintas, aun-
que en este caso no incompatibles, a la hora de disear la nueva so-
ciedad. Las trabas fundamentales que en este sector existan para el
desarrollo de la produccin nacional procedan, a juicio de los dipu-

-H Las eonsideraeiones de ARCELLES, en su intervenein de 15 marzo 1811, en

ARTOLA. Orgenes, 1, 574. El proeeso que eondujo al deercto de 4 enero 181:~, en la
misma obra, pp 59:~-60;~.
-lo, El texto del deercto, en Col. Decretos... , 11, 7:~8-7 42.
202 Manuel Prez Ledesma

tados reformadores, de la necesidad de obtener autorizacin guber-

nativa para el establecimiento de nuevas fbricas, y tambin de la
pervivencia de los controles gremiales en la actividad artesanal. A
combatir el primero de estos obstculos se dirigi una propuesta del
conde de Toreno sobre el libre establecimiento de fbricas o arte-
factos de cualquier clase que sean, sin necesidad de permiso o licen-
cia alguna. Apoyada por la Comisin de Hacienda, en virtud del
principio de no injerencia estatal en la vida econmica -toda la pro-
teccin que el Gobierno debe dispensar a la industria conviene se li-
mite a no embarazar la accin de los particulares y a proteger su li-
bertad-, dicha propuesta fue, finalmente, defendida por Argelles
y el propio Toreno ante las reticencias del regente Ric. Frente al mie-
do de ste a los fraudes debidos a la ambicin y la malicia, que apa-
receran inevitablemente de no existir un control estatal, Toreno y Ar-
gelles se apoyaron en el papel corrector de la libre competencia. Si
yo compro pao o sombreros, tendr muy buen cuidado de examinar
su calidad, y estoy seguro de no engaarme, y de que caern las f-
bricas inferiores sin que la mano fiscal tenga para nada que entro-
meterse, seal el primero, aprovechando adems la ocasin para ci-
tar a Adam Smith y explicar que la libertad suma era el camino
ms seguro para el desarrollo de la industria. Si cualquiera de estos
jabones -aadi Argelles- est mal hecho, maana no tendr des-
pacho, y el fabricante quedar castigado por su mala fe con la poca
venta, sin necesidad de veedores y vigilantes 46.
Pero adems de las fbricas y artefactos que tanto preocupa-
ban a Toreno, existan pequeos talleres y artesanos independientes
a los que perjudicaban especialmente los monopolios gremiales. Con-
tra ellos se dirigi una segunda propuesta, procedente de la comisin
de agricultura y que se incorpor al proyecto de decreto liberaliza-
doro El rechazo de todo examen, ttulo e incorporacin a los gre-
mios respectivos y la correlativa derogacin en este punto de las or-
denanzas gremiales, que eran los objetivos de esta propuesta, no sig-
nificaban la desaparicin de los gremios, pero s la prdida del con-
trol ejercido por ellos hasta entonces sobre el proceso productivo, y
que Lzaro de Dou defini como totalmente opuesto a la pblica
prosperidad. Aunque no haba unanimidad en tan tajante defini-
cin, que fue combatida con cierta habilidad por el diputado mallor-
qun Antonio Llaneras. En una sociedad que se pretenda basar en

"'h La propuesta inicial de TORENO en DS. n." 8;34, 26 abril 18B. El informe de
la Comisin de Hacienda, en la sesin de 6 mayo (DS. n.o' 844). La propuesta defini-
tiva, en la sesin de ;~1 mayo (DS. n.o' 869). Y las intervenciones de RIC, TORENO y
ARCELLES, en la sesin de ;~ de junio (DS. n.o' 872).
La.Y Cortes de Cdiz y la sociedad espaola

el mrito y la capacidad, le pareca al prroco y diputado por Ma-

llorca que estaba justificada la existencia de pruebas para poner de
manifiesto las aptitudes de cada individuo.

Ser posible que el examen, reconocido en todos los tiempos como medio
necesario, y como la piedra de toque con que se prueba la capacidad o in-
capacidad del sujeto para entrar en la maestra de algn arte; ser posible
que el ttulo, testimonio autntico de su instruccin y de su aptitud, ser po-
sible que la incorporacin con los dems que componen el gremio, aprecia-
ble, sin duda, y que da honor y decoro no slo al sujeto que entra, sino al
gremio mismo que lo recibe; ser posible, repito, que se miren y se concep-
ten como requisitos perjudiciales al fomento de las artes?

Por qu no pensar entonces lo mismo, segua preguntando Lla-

neras, de los ttulos que se exigan para entrar en la maestra de ci-
ruga, botnica, farmacia, medicina, de la jurisprudencia misma? 47.
No bastaba, para contestar a este ataque, con remitirse a la cr-
tica general de los monopolios y la correlativa defensa de la libre com-
petencia. Fue necesario entrar, adems, en un examen del papel de
los gremios como instrumentos del despotismo de los maestros, a los
que las ordenanzas colocaban en una situacin de superioridad in-
compatible con el principio de igualdad. Aparte de que no todos los
individuos disponan de recursos suficientes para hacer frente a los
cuantiosos gastos de examen, el mayor inconveniente del control gre-
mial del acceso al oficio resida, segn Carca Herreros, en que los
gremios no se dedicaban a la enseanza del oficio, sino que servan
para sujetar tres o cuatro aos a un muchacho a que haga de criado
al maestro. Ms que de criados, aadi Antilln, los jvenes acaba-
ban haciendo de esclavos, por espacio de algunos aos, de sus maes-
tros con la esperanza de conseguir la proteccin de stos en el mo-
mento del examen. Por esa razn, slo con la desaparicin de las tra-
bas gremiales se conseguira que el artista moderado y sencillo pu-
diera ejercer su oficio como y cuando le acomode, sin sujetarse a
los exmenes ridculos, a las estafas srdidas y a las frmulas arbi-
trarias que los menestrales de la poblacin donde quiera establecerse
prefijaron para su cofrada gremial. En cuanto al presunto honor
que los gremios otorgaban, ambas respuestas fueron igual de tajan-
tes: el verdadero honor, ms que en la pertenencia a una corporacin
cerrada y exclusivista, resida en hacer bien la tarea (Carca Herre-
ros), objetivo que Antilln presuma en ese modesto artesano que no
busca tales galas, pero tampoco quera estar sometido a los regla-

..7 La intervenein de LLANEROS, y las respuestas de CARdA HERHEHOS y ANTI-

LLN que se eitan en el siguiente prrafo en DS. n." 872, ;~ junio 181;~.
204 Manuel Prez Lede:;ma

mentos dirigidos a coartar su libertad natural y el libre ejercicio de

sus facultades, tirnica y violentamente.
No era, por supuesto, lo mismo el ideal del artesano autnomo,
liberado de las trabas gremiales y dedicado a hacer bien su trabajo,
que la aspiracin a la libre instalacin de fbricas de que se haba
ocupado Toreno. Desde nuestra ptica, casi dos siglos despus, se
puede incluso sealar la incompatibilidad entre el sagrado derecho
de propiedad, tantas veces repetido, y el derecho a la propiedad
ms sagrada del hombre, la que proviene del talento y la aplicacin
a la que se refera Isidoro de Antilln. Sin embargo, las dos propues-
tas se incorporaron al mismo texto, fueron discutidas conjuntamente
y, tras su aprobacin, aparecieron unidas en el decreto de 8 de junio
de 1813, sin que ninguno de los diputados previera los futuros con-
flictos entre los propietarios del capital y las fbricas y quienes slo
disponan de la propiedad de su talento y aplicacin. Es evidente que
ni el conde de Toreno, ni Isidoro Antilln, ni el clarividente en mu-
chas ocasiones Manuel Carca Herreros, ni el divino Argelles tu-
vieron el don de la profeca; pero quin podra exigrselo? 48.

7. Una reflexin final

Salvo que se fuerce mucho, quiz excesivamente, el significado

del trmino, es difcil considerar sin ms como miembros de la bur-
guesa al conglomerado de abogados, funcionarios, clrigos, catedr-
ticos, miembros de la nobleza y militares que en las reuniones de las
Cortes gaditanas propusieron, discutieron y aprobaron los cambios
sociales examinados hasta ahora. Tampoco resulta fcil aceptar que
sus elaboraciones legales, desde la misma Constitucin de 1812 a las
medidas de reparto de las tierras o abolicin de los privilegios gre-
miales, eran simples instrumentos forjados por esa clase burguesa
para establecer su dominacin social. Es verdad que en sus concep-
ciones sociales ocupaba un lugar destacado el respeto al derecho de
propiedad; pero tambin es cierto que intentaron ampliar el disfrute
de la misma, as como de otros derechos polticos y sociales. Sus he-
rederos, veinte aos despus, descubriran en cambio que se conse-
gua un mayor dominio de la sociedad restringiendo el derecho de
voto, en lugar de ampliarlo; poniendo en venta las tierras eclesisti-
cas o de propios y baldos, en vez de pensar en repartirlas; consoli-

-tH El texto del decreto. en Col. Decretos, JJ, 888.

Las Corte.~ de Cdiz y la sociedad espaola 205

dando, en suma, el poder de los propietarios, Sin poner en cuestin

sus ttulos de propiedad 49.
De aqu que, al margen de la continuidad de los problemas y del
mantenimiento de mecanismos formalmente similares para resolver-
los, resulte necesario matizar la imagen de un proceso nico, llevado
a cabo por un mismo protagonista, a travs de etapas de fracaso, pri-
mero, y de triunfo, despus. En el caso de Cdiz, la revolucin social,
en gran medida frustrada por la vuelta de Fernando VII y no conti-
nuada en la dcada de 1830, fue la obra de una lite profesional e
intelectual que, como en otros procesos revolucionarios, se consider
como representante del pueblo frente a los privilegiados; es de-
cir, por un grupo heterogneo en cuanto a su origen social, pero uni-
do en un empeo que iba ms all de los intereses de una clase, e
incluso pretenda acabar con las diferencias entre los estamentos y
las clases, tal como entonces se entenda este trmino. Era el em-
peo de sustituir la vieja sociedad estamental -basada en el privi-
legio, el hermetismo y la sustraccin de una serie de bienes al mer-
cado libre-- por una nueva sociedad en la que la igualdad legal y la
ampliacin del nmero de propietarios permitieran el ascenso de los
ms capaces, de acuerdo con el ideal rneritocrtico so.
No es de extraar, por ello, que al cabo de los aos muchos de
los protagonistas de los ideales revolucionarios se sintieran defrauda-
dos. Haban pensado -recordaba Posada Herrera en sus Lecciones
de administracin (1843)- que, al desaparecer las diferencias ante-

4'1 Una ampliacin, a mi juieio exeesiva, del eoneepto de burguesa, para induir,

junto a eomereiantes y fabricantes - a los que, por otro lado, se define por su tenden-
cia a transformarse en nobleza-, a otros estratos de la poblaen, tales eomo pro-
fesionales, artesanos o maestros gremiales, nobleza baja, ete. en PESET, Mariano. Pro-
piedad y erdito agrario, en PETIT, Carlos,coord. Derecho privado y revolucin hur-
gue.m. Madrid, 1990. pp. 172-17:J. y la consideracin sobre la Constituei()n como ins-
trumento de dominio de la burguesa en SOL~: TllRA, .Tordi y A.IA, Eliseo. Con.~titucio
nesYl/eriodos constituyentes en f",:~paa (1808-19:-J6). Madrid, 1977, p. 19.
;) La definicin de la sociedad estamental procede de CARcfA PELA YO, Manuel.
.El estamento de la nobleza en el despotismo ilustrado espaol, recogido ahora en
E.~crito.~ polticos y sociales. Madrid, 1989. pp. 2:{S-2:J6. Sobre la eoneepein de las
dases sociales en este momento, puede verse P~:REZ LEDESMA, M. La imagen de la so-
ciedad espaola a fines del siglo XIX, en CllEREA, .T. L. Y TIANA, A. (eds.). Cla.~e.~
populares, cultura, educacin. Siglos X/X.y XX. Madrid, 1990, p. 99. La importancia
de los seetores inteleetuales, en el sentido amplio del trmino, en los proeesos revolu-
eionarios ha sido subrayada en diversos estudios recientes; a modo de ejemplo, vase
SKOCPOL, Theda. Los E.~tados y las revoluciones sociale.~. Mxico, 1984, y COllLDNER,
Alvin W. fJ futuro de los intelectuale.~ y el a.~censo de la nueva clase. Madrid, 1980.
y las earaetersticas del .ideal meritocrtico. y sus diferencias eon otros ideales de da-
ses (el patronazgo, la competeneia en el rnereado, el esfuerzo eooperativo) han sido
analizadas, para la Inglaterra del siglo XIX, por PERKIN, llarold. The Origins of Mo-
dern English Society, 1780-1880. Londres, 1969.
206 Manuel Prez Ledesma

riores, al haber conseguido igualar tantas clases gracias a la ley

niveladora que converta en ciudadanos a los individuos antes se-
parados por mil barreras sociales, se haba dado un paso de gigante
para alcanzar el equilibrio de la distribucin de la riqueza, de for-
ma que ya no se veran esas fortunas colosales al lado de los hara-
pos y la miseria. Sin embargo, acabaron descubriendo que el resul-
tado no se corresponda con sus esperanzas, y que la desigualdad,
grande cuando estaba en su apogeo la amortizacin civil y eclesis-
tica, se haba vuelto mucho mayor en el momento en que desa-
parecieron esas trabas y la industria ha llegado a su completo de-
sarrollo. Se puede comprender su sorpresa, y su frustracin; los mis-
mos sentimientos habran manifestado en nuestro tiempo, de haber
podido contemplar el resultado de su accin, quienes creyeron que
con la nacionalizacin de los medios de produccin y el estableci-
miento de una dictadura proletaria se acababa con la desigualdad y
la explotacin, sin darse cuenta de que estaban alumbrando un nue-
vo Estado opresor que acabara generando una nueva clase dominan-
te. A veces los resultados no se corresponden, sino que contradicen
los objetivos iniciales.
 Proyeccin exterior
de la Constitucin de 1812
Juan Ferrando Bada

1. La Revolucin de 1820. La Espaa constitucional

Despus de las sublevaciones o tentativas de sublevacin que se

remontan a 1814, y que sera largo de enu merar, estall el 1 de ene-
ro de 1820, en el pueblo de Cabezas de San Juan, la acaudillada por
el coronel Riego. El complot se fragu en el seno del cuerpo de ex-
pedicionarios que haban de partir a Amrica para apaciguar aque-
llas tierras. Rafael Riego, creyendo ms importante proclamar la
Constitucin de 1812 que conservar el imperio espaol, recorri toda
Andaluca proclamando la Constitucin de Cdiz, la Sagrada, como
la llamaban sus adeptos, o la Nia Bonita, segn haban de decirle,
por mofa, los que no la queran mucho. Gracias a los movimientos
de Galicia y Zaragoza a favor de la Constitucin de 1812, el pronun-
ciamiento de Riego y Quiroga triunf. Federico Surez seala, de en-
tre muchos, los tres siguientes factores que coadyuvaron a la revolu-
cin de 1820: la desorientacin del gobierno, la accin de la maso-
nera y, finalmente, el hecho de que no hubiera trmino medio para
el Ejrcito que embarcarse para ultramar o sublevarse. Vicens Vives
afirma que la revolucin de 1820 fue un triunfo, en primer lugar,
de las apetencias personales de algunos jefes militares; luego, de las
sociedades secretas que los apoyaban; tambin del oro americano, he-
cho circular oportunamente por emisarios argentinos para disgregar
la fuerza del cuerpo de ejrcito expedicionario que se haba reunido
en Andaluca, con el intento de sofocar el movimiento emancipador
de Amrica del Sur; triunfo, en ltimo extremo, aunque quiz el ms
ponderado, de la libertad. Las clases burguesas acogieron con agra-

AYER 1*1991
208 Juan Ferrando /Jada

do el retorno de los hombres de 1812, especialmente la burguesa

mercantil, pues estimaba que slo dentro de un orden constitucional
poda tener mayor libertad de accin en el manejo de sus haciendas
y en la fiscalizacin de los gastos del Estado.
Triunf la revolucin y el rey hubo de pronunciar las clebres pa-
labras: Marchemos francamente, y yo el primero, por la senda cons-
titucional 1. Y la Constitucin de 1812 entr en vigor por Decreto
de 7 de marzo de 1820, en el que el rey manifest su decisin de ju-
rar la Constitucin.
El ministerio liberal comunic de oficio a las potencias de Euro-
pa la resolucin del rey de jurar la Constitucin. Recibida tal comu-
nicacin, el Gabinete de San Petersburgo se dirigi a los dems Ga-
binetes europeos por medio de una circular, pidindoles que no re-
conociesen a Fernando VII por rey constitucional de Espaa 2. Las
otras potencias europeas ya se haban anticipado a reconocer como
libre y espontneo el juramento que el rey prest en fecha 9 de mar-
zo :\ y ante el Ayuntamiento constitucional de Madrid, diferentes di-
putados del pueblo y la servidumbre de mi Real Cmara 4. El da
10 del mismo mes comunicaba el rey a la nacin haber jurado la
Constitucin y exhortaba a los espaoles a la unin, quietud y buen
orden, mandando por otro Real Decreto del da 16 del citado mes
que lo mismo se ejecutase en toda la Monarqua 5.
El da 22 de marzo se llev a cabo la convocatoria de las Cortes
ordinarias para 1820-1821. Su apertura fue el 9 de julio. En las Cor-
tes de 1820 se notan dos corrientes polticas diferentes: la fraccin
templada y la de los constitucionales. De estas dos corrientes se de-
rivarn ms tarde los partidos moderado y progresista, que, una vez
asentada definitivamente la monarqua de Isabel 11, se van a turnar
en la vida poltica espaola.
En abril de 1820 lleg al poder el primer gobierno constitucio-
nal, el ministerio liberal-moderado de Argelles. Los moderados es-
paoles del ministerio de Argelles se encontraron entre dos tenden-
cias diferentes: la izquierda revolucionaria, democrtica y defensora
del principio de la soberana nacional-la corriente constitucionalis-
ta-, de una parte, y, de otra, la moderada, sostenedora de los dere-

t Manifiesto regio del 10 marzo 1820.

2 Diario de Sesiones, 14 febrero 1820.
:1 DS. 14 febrero 1820.
.. Decreto del rey dirigido al secretario del Despacho de Gracia y Justicia (9 mar-
zo 1820), en la Constitucin de 1812 (Publicaciones del Archivo General de la Na-
cin). TI, 179.
;, R.O. 16 marzo 1820, publicado en la Gaceta extraordinaria del siguiente da
17, n." 4:t
Proteccin exterior de la Constitucin de 1812 209

chos del rey, limitados por los derechos del pueblo. Una vez hecha la
revolucin -obra del sector democrtico y revolucionario 6, fue ne-
cesario, para gobernar, solicitar la ayuda del elemento moderado. El
ministerio Argelles se sinti suspendido en el vaco ante la conduc-
ta, vaga, una veces, y hostil, otras, de la Corona y, de otra, ante el
principio de la igualdad democrtica sostenido por los elementos
revolucionarios 7.
Los primeros meses del ministerio constitucional se caracteriza-
ron por atemperar las tendencias fuertemente democrticas. Diversas
razones aconsejaron al ministerio Argelles a adoptar una poltica de
neutralidad y no intervencin en los asuntos de otros pases, entre
otras, los movimientos absolutistas en Espaa, el lamentable estado
de nuestras fuerzas armadas y el problema de los movimientos de in-
dependencia americana. Adems, era manifiesta la debilidad militar
de Espaa ante la Europa organizada y dirigida por la Santa Alianza
y por la poltica del prncipe Metternich.
Los diversos ministerios liberales-moderados estaban lejos de nu-
trir deseos de proselitismo revolucionario, as como la mayora de los
diputados, pues secundaban la poltica neutralista llevada a cabo por
el secretario del Despacho de Estado, don Evaristo Prez de Castro s.
Pero una minora -la exaltada- quera que el gobierno adoptara
una poltica activa ante los movimientos revolucionarios europeos, de
una par~e, y, de otra, ante la reaccin personificada por la Santa
Alianza .
Espaa continuaba su vida poltica entre los excesos ultrademo-
crticos y los intentos reaccionarios, solapadamente dirigidos por Fer-
nando VII 10. El rey haba quedado prisionero de la revolucin. Va-
rios intentos revolucionarios se produjeron en el mes de abril, como,
por ejemplo, en Barcelona, donde se exiga la expulsin de la ciudad
de los principales autores de la contrarrevolucin, as como tambin
en Sevilla. En Burgos, por el contrario, los partidarios del absolutis-
mo, dirigidos por el sacerdote Merino, se levantaban en armas contra
los constitucionales. En efecto, despus de haber jurado Fernando VII

FARlNI, L. c. Storia d'ltaLia dell'anno 1814 fino a no.ytri giorni, JI, Turn, 18.59.

Documentos, p. :H7.
7 Es interesante seguir las pginas de Prxedes de Zancada para conocer las ten-
dencias igualitarias y democrticas aparecidas en la revolucin de 1820. ZANCADA, P.
El sentido social de la revolucin de 1820, en Revista Contempornea, cxxvn
(190:3), pp. 1:3.5 ss.
II DS. 6 marzo 1821, p. 11.5. Discurso del conde de Toreno; DS. 22 junio 1821.
<) DS. 22 marzo 1921, pp. 84.5-846 Y846-848 Y606. Discursos de los diputados

Muoz Arroyo, Romero Alpuente y Moreno Guerra, respeetivamente.

lO RAMIREZ DE VILLA URRlJTIA, W. Fernando VII, r~y constitucional. Madrid, 1922.
p.2.57.
210 Juan Ferrando Bada

la Constitucin se produjeron movimientos realistas en gran parte del

pas. Dos corrientes polticas afectas a la plenitudo potestatis del rey
se manifestaron fundamentalmente a partir de la revolucin de 1820:
la episcopalista, opuesta a las medidas anticlericales de los liberales,
y la de los apostlicos, enemigos acrrimos de todo lo revolucionario.
Los apostlicos acaudillados por el clero rural, lograron levantar en
armas al campesinado, especialmente de Catalua y Navarra, donde
exista, como subraya Vicens Vives, una fuerte tradicin autnoma y
una propiedad agrcola media. Las causas por las que el campesina-
do se levant en armas, segn Vicens Vives, son las siguientes: la de-
presin econmica, la impopularidad de las medidas burocrticas y
tributarias del Estado liberal centralizado, la peste amarilla, el ham-
bre y la recluta forzosa de individuos en el sistema del servicio mili-
tar obligatorio 11. Una regencia absolutista e intransigente -apost-
lica- se form en Seo de Urgel.
Pero no eran solamente los absolutistas los que tomaban las ar-
mas contra los constitucionales, sino que tambin stos empezaron a
actuar violentamente contra el elemento reaccionario, y ello precisa-
mente como consecuencia del ataque directo que la Constitucin es-
paola reciba de Italia 12. El gobierno enviaba, el 9 de abril, una cir-
cular a los jefes polticos de las provincias para que apaciguaran los
nimos exaltados por las alternativas italianas.

2. Europa ante la Espaa constitucional

El gobierno constitucional comunic de oficio -como ya.se dijo-

a las potencias de Europa el cambio de rgimen en Espaa u. Si bien
las cortes europeas no simpatizaban con la Espaa constitucional, en
las comunicaciones al gobierno de Madrid no se reflejaron intencio-
nes acentuadamente hostiles. Francia e Inglaterra respondieron, en
trminos vagos, que los destinos de Espaa pudieran tener un signo
desfavorable. Prusia se limit a contestar que no le resultaba grata
la Constitucin de 1812 por su carcter excesivamente democrti-
co 14. Slo Rusia adopt en los primeros momentos una actitud ms

11 VICENS VIVES,.T. Historia. V, :H5-:H6.

12 El Duque de Fras a O. Evaristo Prez de Castro, Londres, 6 enero 1921,
en SPINI, G. Mito e realta della Spagna nelle Rivoluzioni italiane dei 1820-21. Roma,
1950. pp. 16S-166.
1:1 DS. 14 febrero 1820. p. 1482.
1-t FARINI, L. C. Storia. 11, 106-107. BIANCIII, N. Storia documentala della Diplo-
mazia in Italia dall'anno 1814 all'anno 1861, n (aos 1820-18:{0). Turn, 186S, p. 5.
BRECKER, .T. Historia de las relaciones. 1,501-504.
Proteccin exterior de la Constitucin de 1812 211

hostil, pues, apenas supo el cambio habido en Espaa por la Revo-

lucin de 1820, se apresur a sealar las desgracias que arrastra-
ran tras s unas instituciones que consagraban la insurreccin mili-
tar en el modo de establecerlas v>.
El Gabinete ruso, a travs de su ministro Nesselrode, dirigi una
nota al gobierno de Madrid, en respuesta a la comunicacin que ste
le haba hecho, y en la que desaprobaba lo acaecido en Espaa e in-
vitaba a las Cortes espaolas a que condenasen la sedicin militar lle-
vada a cabo por Riego y a que fundasen el nuevo Estado constitu-
cional de Espaa sobre el libre consentimiento del rey, en lugar de
hacerlo sobre la fuerza de la insurreccin. Rusia, manifestaba el prn-
cipe Nesselrode, haba deseado que la autoridad del rey se basase so-
bre el apoyo de instituciones fuertes, instituciones que emanando
de los tronos tienen un carcter conservador, pero que naciendo del
pueblo son subversivas 16.
El Gabinete de San Petersburgo, apenas el gobierno de Madrid co-
munic de oficio a las potencias de Europa el cambio operado en Es-
paa, no solamente se dirigi a los dems de la Europa, por medio
de una circular, indicndoles que no reconociesen a Fernando VII por
rey constitucional de Espaa 17, sino que adems, fiel al principio
de que toda revolucin era ilegtima y que, en consecuencia, haca ne-
cesaria la intervencin de la Santa Alianza, propuso a los aliados una
reunin para restablecer el orden en Espaa. Pero los deseos del zar
no encontraron eco ni ante la Corte inglesa ni ante la austraca. El
prncipe Metternich saba que la intervencin de la Santa Alianza en
Espaa, de llevarse a cabo, haba de hacerse a travs de Francia, y
l prefera dejar ganar terreno a la revolucin antes que dar ocasin
a Luis XVIII para adquirir una preponderancia en la Pennsula Ib-
rica 18. El propio embajador espaol en Viena, don Pedro Caballos,
manifestaba al gobierno espaol que Austria no se encontraba en con-
diciones de adoptar una conducta peligrosa para Espaa, por cuanto
haba quedado demasiado desgastada en sus luchas contra Napo-
len 19. Tambin hemos de tener presente, como indica Spini, que si
la propuesta rusa de intervencin en Espaa cay en el vaco, no fue
ajeno a ello un comprensible temor, por parte de los aliados, de afron-
tar la incgnita de una intervencin en la Pennsula sin correr el pe-

1;'Nota del Gabinete de Rusia leda el 9 enero 182;~ en las Cortes, en DS. 9 enero
182;~. p. 1296.
lb FARINI, L. C. Storia, 11, Documentos. pp. 106-107.
17 D8. 14 febrero 1820. p. 1482. Palabras del Sr. Argelles.
18 GEMMA, S. Storia dei Trattati, 1815-1948. Florencia, 1949. p. 40.
19 D. Pedro Ceballos a D. E. Prez de Castro, Viena, 5 abril 1820. SPINI, C.
Mito e malta. p. 116.
212 Juan Ferrando Bada

ligro de que se contaJiasen sus ejrcitos de las ideas revolucionarias

que iban a reprimir:"" .
Ante el hecho de que las otras potencias haban reconocido a Fer-
nando VII como rey constitucional~ el Gabinete ruso se vio compro-
metido y~ como dice Argel1es~ tuvo que retroceder y busc los me-
dios de hacerlo con ms decoro 21. La actitud diplomtica rusa no
lleg~ pues~ a conclusiones peligrosas para el rgimen constitucional
espaol.
El gobierno espaol pensaba que~ adoptando una actitud pruden-
te~ aislada y de no intervencin en los asuntos de otros pases~ logra-
ra el respeto de las Cortes europeas hacia la revolucin espaola.
As~ l se encerr en la inercia y no jug las pocas cartas que tena
en su poder. As~ por ejemplo~ la conducta poco inteligente y poltica
del embajador espaol en Viena~ don Mariano de Carnerero~ ante los
preparativos del Congreso de Troppau. El ministerio de Argelles no
supo prever las consecuencias funestas que~ para el rgimen consti-
tucional espaol~ aportaran las decisiones tomadas por los miembros
de la Santa Alianza contra las revoluciones italianas~ y as desapro-
vech los lazos de familia que tena la Corte espaola con la Corte
francesa~ como la buena voluntad de Francia de respetar un rgimen
constitucional en Npoles 22.
El secretario del Despacho de Esatado~ don Evaristo Prez de Cas-
tro~ crea que para conseguir el respeto de Europa hacia la Espaa
constitucional era suficiente adoptar una conducta de no interven-
cin en los asuntos de otros pases. El se equivocaba~ pues la ani-
madversin de la Europa de la Restauracin hacia 10 acaecido en Es-
paa era debida a la naturaleza misma de la revolucin de 1820 y a
la Constitucin de Cdiz 2:{. El secretario del Despacho de Estado se
encerr en la inercia y no supo aprovechar las situaciones favorables
que las circunstancias le presentaban. El11 de julio de 1820~ en una
memoria leda a las Cortes por el secretario del Despacho de Estado~
y precisamente en los das en que se estaba produciendo la revolu-
cin de Npoles, don Evaristo Prez de Castro informaba a las Cor-
tes que todos los Gabinetes van respondiendo de una manera satis-
factoria a la comunicacin oficial que se les ha hecho~ primero de or-
den y en seguida por S.M. mismo~ anuncindoles la mudanza acae-

:W SPINI, G. Mito e reaftu. p. :~6.

21 DS. 14 febrero 1820, p. 1482. Palabras del Sr. Argelles.
22 La poltica de pasividad del ministro Argelles fue juzgada severamente tanto
por Brecker como por el marqus de Villa Urrutia. RAMiREZ DE VILLA URRlmA, W. Fer-
nando VII, n;y con.~titucional. BRECKER, J. Historia de las relaciones exteriores, 1, 600.
2: FERRANDO BADiA,.l. La Constitucin espaola de 1812 en los comienzos del Ri-
sorgimento. Roma-Madrid, 1959. pp. 106-1 OS.
Proteccin exterior de la Constitucin de 1812

cida en nuestro sistema. En verdad, nada parece ms difcil que

comprender en la distancia y fuera de la escena cmo se haya podido
obrar en una calma y discrecin sin ejemplo tamaa mudanza; pero
la evidencia de los hechos que han pasado desde el mes de marzo, y
que estn sucediendo, y que se seguirn con tanto honor y gloria para
esta leal y juiciosa nacin y nuestra mesurada conducta, acabar de
granjearnos la consideracin universal y aun la admiracin de todas
las naciones, que tienen fija su vista sobre nosotros 24. Todo el resto
de la memoria rebosa del mismo optimismo que exclua cualquier pe-
ligro que se pudiera vislumbrar en el horizonte internacional. No sos-
pechaba el secretario del Despacho de Estado que la suerte de Espa-
a estaba ligada a la de Npoles. Hasta tal punto es as, que pocos
meses despus, el 21 de septiembre de 1820, se reducan las emba-
jadas espaolas en Europa, y entre ellas la de Turn, pues Espaa,
segn las Cortes nada tiene ya que litigar ni en Francia ni en Ale-
mania 2;). Precisamente era todo lo contrario de lo que crean algu-
nos diputados espaoles. En 1821 la Santa Alianza destrua los re-
gmenes constitucionales italianos y en 1823 los Cien Mil Hijos de
San Luis entraban en Espaa.

3. La Constitucin de 1812 en las provincias de Ultramar

Como dice el Conde de Toreno, desde el momento que la Junta

Central haba declarado ser iguales en derechos los habitantes de am-
bos hemisferios, y que diputados americanos se sentaron en las Cor-
tes, o no haban de aprobarse reformas para Europa, o menester era
extenderlas a aquellos pases. Sobrados indicios y pruebas de desu-
nin haba ya, para que las Cortes aadiesen pbulo al fuego, y en
donde no existan medios coactivos de reprimir ocultas o manifiestas
rebeliones, necesario se haca atraer los nimos de manera que, ya
que no se impidiese la independencia en lo venidero, se alejase por
lo menos el instante de su rompimiento hostil y totaL. 26. En efec-
to, la Constitucin de 1812 fue publicada y jurada en las provincias
de llitramar a partir del mes de septiembre y octubre de 1812, por
ejemplo: en algunas ciudades, villas y pueblos de la Nueva Espaa 27.
Los historiadores se han preocupado de analizar las consecuen-
cias que la publicacin y juramento de la Constitucin de 1812 tuvo

2.. DS. 11 julio 1820. p. ;~6.

2;; DS. 21 septiembre 1820. p. 1112.
26 CONDE DE TORENO. Historia del levantamiento. ITI, 61-62.
'27 Libro primero de la obra [~a Comtlucin de 1812. J, 1-98.
214 Juan Ferrando Bada

en las provincias de Ultramar. Y as~ Alamn afirma que la adopcin

de la Constitucin de Cdiz para los pases remotos de Ultramar fue
de consecuencias funestas para el podero espaol en aquellas tierras~
pues con la Constitucin el virrey se converta en un mero jefe pol-
tico de provincia~ despojndosele de muchas de sus atribuciones y
facultades~ yeso cuando una guerra cruel exiga la unidad en el man-
do~ yen el mandatario poderes dictatoriales: la Audiencia de Mxico~
consejera~ casi siempre prudente y atinada~ del virrey~ pasaba a con-
vertirse en un Tribunal de Apelacin; a las leyes de Indias~ obra de
la sabidura de los siglos~ se sustituan mximas exticas e impracti-
cables 28. Rafael de Alba opina~ en cambio~ que la publicacin y ju-
ramento de la Constitucin de 1812 en Amrica influy poco~ real-
mente~ en el nimo de los que sostenan la independencia de Amri-
ca: primero~ porque las noticias llegaban exageradas o tardas de la
Pennsula~ siendo algunas publicadas tan inoportunamente por los
virreyes que poda haberse sospechado que estos jefes queran poner
en ridculo a los legisladores de Cdiz; segundo~ porque las concesio-
nes hechas por el Congreso~ disgustando a todo el numeroso e influ-
yente partido de los personajes adictos a las cosas viejas~ contenta-
ban apenas a unos cuantos amigos de las novedades~ dejando indi-
ferentes a los que pretendan la reforma suprema~ la que ni las Cor-
tes de 1812 ni ninguna otra~ dada la ndole del gobierno espaol~ ha-
bran en tiempo alguno de otorgar a Mxico: la independencia abso-
luta. As es como se explica -contina diciendo Rafael de Alba- esa
conducta~ que poda antojarse prfida~ pero no era sino natural~ de
los insurgentes~ quienes atacaban a la Junta Central~ a la Regencia~
a las Cortes y a la Constitucin misma~ por creer o aparentar creer
que aquellas corporaciones y este conjunto de leyes~ preceptos mora-
les y hasta declaraciones teolgicas atentaban a los sagrados derechos
de Fernando VII~ y que cuando la Constitucin cay en 1814 salie-
ron en su defensa~ tomando su cada como pretexto para nuevos ata-
ques a los representantes del poder en Espaa 29 .
El 23 de mayo de 1812 las Cortes generales y extraordinarias pu-
blicaron un decreto por el que se convocaban las Cortes ordinarias
de 1813. En la instruccin que acompaaba a dicho decreto se esta-
bleca la forma segn la cual deberan celebrarse en las provincias de
Ultramar las elecciones de los diputados de Cortes para las ordina-
rias del ao 1812. Para facilitar la eleccin de los diputados de Cor-
tes se formaran Juntas preparatorias en las capitales siguientes:
Mxico~ capital de Nueva Espaa; Guadalajara~ capital de Nueva

28 ALAMN, L. Historia de Mxico, III. Mxico, 1925. pp. 127-128.

29 ALBA, R. de. Proemio a la obra La Constitucin de 1812, cit. 1, VIII-IX.
Proteccin exterior de La Constitucin de 1812 215

Galicia; Mrida, capital de Yucatn; Guatemala, capital de la pro-

vincia de este nombre; Monterrey, capital de la provincia del Nuevo
Reino de Len, una de las cuatro internas del Oriente; Durango, ca-
pital de la Nueva Vizcaya, una de las provincias internas del Occi-
dente; Habana capital de la isla de Cuba y de las dos Floridas; Santo
Domingo, capital de la isla de este nombre; Santa Fe de Bogot, ca-
pital de la Nueva Granada; Caracas, capital de Venezuela; Lima, ca-
pital del Per; Santiago, capital de Chile; Buenos Aires, capital de
las proyincias del Ro de la Plata, y Manila, capital de las islas Fili-
pinas .30. Se llevaron a cabo las elecciones a diputados y, por ende,
en las Cortes ordinarias de 1813 hubo representantes americanos.
Pero poco tiempo gozaron las provincias de Ultramar de este nuevo
derecho poltico, ya ~ue en mayo de 1814 se restaur en las Espaas
el gobierno absoluto' 1.
Poco tiempo despus de la restauracin del rgimen absoluto, los
insurgentes de la Nueva Espaa proclamaron la Constitucin de
Apatzingn (octubre de 1814), en la que, como dice De Alba, copia-
ron mucho de la de 1812, pero supieron evitar... algunos de los gra-
ves yerros de la de Cdiz (tal la supresin violenta de las leyes de In-
dias) y hacerla ms adaptable al pas :32.
Desde 1814 a 1820 las provincias de Ultramar volvieron a ser go-
bernadas como si la Constitucin de Cdiz jams hubiera sido pro-
mulgada. Se volvi al gobierno absoluto simple y llanamente.
En el mes de marzo tuvo lugar, como sabemos, el pronunciamien-
to de Riego y la publicacin y juramento de la Constitucin de C-
diz, y en el mes de abril el rey dirigi a todos los habitantes de Ul-
tramar un manifiesto en el que les participaba el restablecimiento del
rgimen constitucional:

...el clamor general del pueblo en ambos hemisferios... me convencieron al

fin de que era preciso retroceder del camino que incautamente haba toma-
do; y viendo el voto comn de la Nacin, impulsada por el instinto que la
distingue de elevarse en la escena del mundo a la altura que debe tener entre
las dems naciones, me he adherido a sus sentimientos... , que son los de adop-
tar, reconocer y jurar, segn lo he ejecutado espontneamente, la Constitu-
cin formada en Cdiz...
Las Espaas presentan hoya la Europa un espectculo admirable, debido
solamente a su sistema constitucional. ..

:lO Instruccin conforme a la cual dehern celebrarse en las Provincias de Ul-

tramar las elecciones de Diputados a Cortes para las ordinarias del ao 181:h, en La
Constitucin de 1812. JI, 1S1.
:3\ Abrogacin del rgimen constitucional (Manifiesto de 4 mayo 1814), en co-
leccin. EdiL por R. Sainz de Varanda. p. 120.
:12 ALBA, R. de. Proemio, en /.Ja Constitucin de 1812. 1, X.
216 Juan Ferrando Bada

Una nueva luz raya en el extendido mbito del hemisferio espaol, y nadie,
al ver la refulgente claridad que le ilumina, dejar de sentir arder en su pe-
cho el fuego sagrado del amor a la Patria. Yo me congratulo de ser el pri-
mero en experimentar esta dulce y generosa emocin; me congratulo tam-
bin en anunciroslo y en exhortaros a que os apresuris a gozar de bien tan
inmenso, acogiendo y jurando esta Constitucin que se form por vosotros y
para vuestra felicidad ...

Fernando VII en su manifiesto haca un pattico llamamiento a

todos los americanos para que depusieran las armas de la rebelin,
dicindoles:

Americanos: vosotros, los que vais extraviados de la senda del bien, ya tenis
lo que tanto tiempo buscis a cuenta de inmensas fatigas, de guerras san-
grientas. La metrpoli os da el ejemplo; seguid.I~, americanos, porque de eso
depende vuestra felicidad presente y venidera .l.l.

Entre los meses de mayo y junio se public y se prest juramento

a la Constitucin por parte de las supremas autoridades de los dife-
rentes virreinatos, y as, por ejemplo, el virrey de la Nueva Espaa,
don Juan Ruiz de Apodaca y Eliza, y de~s autoridades, corpora-
,
ClOnes, o f'lcmas
. y cm. d a d anos d e1 R emo.
' l4

Las Cortes se juntaron el 9 de julio. En ellas, y de acuerdo con

la Constitucin, formaron parte representantes americanos. El rey,
en el manifiesto al que hemos hecho referencia, deca, a este prop-
sito: Vuestos hermanos de la Pennsula esperan ansiosos, con los
brazos abiertos, a los que vengan enviados por vosotros para confe-
renciar con ellos como iguales suyos sobre el remedio que necesitan
los males de la Patria y los vuestros particularmente; la seguridad de
sus personas tiene por garanta el pundonor nacional y aquel suspi-
rado Cdigo que. a la faz del universo he jurado y observar
, ,
re1IglOsamente", .. ,
3'>

El rey Fernando deca que, reunidos los padres de la Patria, los

prudentes varones predilectos del pueblo, salvarn al Estado, fijando
para siempre los destinos de ambos mundos",, Por lo visto, el Es-
tado espaol no quera salvarse, ya que en 1823 volva otra vez a ser

;; Circular expedida por el Virrey Apodaca con la Real Orden y Manifiesto de

Fernando VTI a los habitantes de las provincias espaolas ultramarinas, en que les par-
ticipa el restablecimiento del rgimen constitucional, en La Constitucin de 1812.
TI. 180-182.
, ;.. La Constitucin de 1812. cit. TI, 176-180.
;" Nota 72. En las Cortes de 1820-182~~ partieiparon 45 diputados amerieanos.
Sobre sus relaciones en las Cortes: LABHA, H. M. de. Amrica.y la Constitucin espa-
ola de 1812. Madrid, 1914. pp. 106-108.
Proteccin exterior de la Constitucin de 1812 217

regido por frmulas viejas y caducas. Con la restauracin absoluta

de 1812 los dos hemisferios de la monarqua fernandina dejaron en
suspenso las soluciones liberales de gobierno.

4. La Constitucin de 1812 y Europa

Hasta aqu hemos analizado las vicisitudes por las que pas la
Constitucin de 1812 en las Espaas durante los primeros aos del
reinado de Fernando VII. Esta ltima parte est dedicada a exponer
la presencia de la Constitucin de Cdiz en Europa :~6.
La Constitucin ,de 1812 fue conocida en Europa poco despus
de su promulgacin .n. Pero creemos conveniente distinguir dos pe-
rodos a este propsito, a saber: de 1812 a 1820 y de 1820 a 1830.

4.1. De 1812 a 1820

En este perodo la Constitucin fue conocida como un cdigo que

si bien no estaba dirigido contra la Monarqua, se realiz sin la Mo-
narqua. Pero las circunstancias en las que se elabor la Constitucin
de Cdiz justificaba un poco y tranquilizaba a las Cortes europeas,
aunque su carcter excesivamente democrtico no fuese de su agrado.
Antes de la revolucin de 1820 algunos estudiosos de ~uropa se
acercaron a ella, bien para traducirla, bien para criticarla .m o para,
en cierto modo, desvirtuarla con modificaciones que la adecuaran a
las exigencias de algn pas determinado :19. Pero, en estas fechas, no
solamente fue traducida, criticada o modificada, sino que incluso fue
reconocida como Constitucin de Espaa por alguna potencia en

:Ib El presente trabajo se limita a analizar la influencia de la Constitucin de 1812

en Europa. MARIO LAGlJARDIA, Jorge; MEN~:NDEZ CIIAVARRI, Carlos, y VOLlO, Marina.
La Constitucin de Cdiz y su influencia en Amrica, 175 aos, 1812-1987. Costa
Rica, 1987. pp. 1-78. FERRANDO BADIA,.1. La Constitucin de 1812. Archivo de De-
recito Pblico. pp.119-1 :~O. ARTOL, M. Los orgenes de la Espaa. pp. 408-4:~2.
:17 El 2:~ de abril de 181:~ la Diputacin Provincial de Yucatn, en una prodama
dirigida a los habitantes de la provincia, deca: Si, yucateeos: La Constitucin Pol-
tica de la Monarqua, ese Cdigo elaborado en los alczares de la sabidura, es el que
ha eslabonado la cadena poltica de nuestra felicidad ... , el que se ha granjeado la ad-
miracin de la Europa entera... , en La Constitucin de 1812.
:18 Sobre las traducciones de la Constitucin de 1812: FERRANDO BADIA, .1. La
Constitucin de 1812. p. 10. En cuanto a los comentarios de dicha Constitucin: BAL-
RO, C. "-,'same della Costituzione espagnola. Gnova, 1820.
:1<) DENIH LOANJlJNAIH, .1. rues politiques .mr les changements a aire a la Con.~ti
tution de l'Espagne afin de la con,wlider spcialement dans le Royaume de.~ Deux Si-
cile.~. Pars, 1821.
218 Juan errando Badia

guerra con Napolen. Y as, el 20 de julio de 1812, Rusia y Espaa

firmaban el Tratado de Amistad, Unin y Alianza para luchar contra
Napolen, y en su artculo 3." se deca: S.M. el Emperador de todas
las Rusias reconoce como legtimas las Cortes generales y extraordi-
narias, reunidas actualmente en Cdiz, como tambin la Constitucin
que stas han decretado y sancionado 40. Por primera vez una gran
potencia reconoca las Cortes de Cdiz y su Constitucin. Pero no so-
lamente esto, sino que el emperador de Rusia, en 1821, hizo traducir
en su lengua la Constitucin de 1812, ... que hizo jurar este mis-
mo Emperador a unos pocos espaoles que se hallaban en sus
dominios ... 41.
En el ao 1814 el rey de Prusia reconoci a la Constitucin de
Cdiz como Cdigo fundamental del Reino de las Espaas 42.
Aparte de estas actitudes oficiales a favor de la Constitucin de
1812, dicha Constitucin fue objeto de diferentes traducciones, as,
por ejemplo, en 1814 fue traducida en Roma y Miln; en este mismo
ao el P. De Lesteyrie la tradujo en Pars; en 1820 lo fue en Lon-
dres, Npoles, Piamonte, Luca... Una traduccin de la Constitucin
de Cdiz al francs hecha en Pars en 1814 lleg a Suiza, donde fue
conocida por Carlos Luis de HaBer: Hasta en nuestras montaas sui-
zas se ha divulgado un opsculo titulado como sigue: '"Constitucin
Poltica de la Monarqua Espaola, promulgada en Cdiz el 19 de
marzo de 1792 (debe decir 1812, pero es un malicioso error de im-
prenta), precedida de una relacin de la Comisin de las Cortes en-
cargada de presentar el Proyecto de Constitucin. Traducida del es-
paol al francs por D. E. Nez de Taboada, Director de la inter-
pretacin general de lenguas, Pars, 1814, p. 102, en 8."". La Cons-
titucin espaola fue conocida por HaBer en 1814, pues en esa fecha
empez a escribir su obra, llegando slo hasta la pgina 119, cuando
apenas, dice l, tuve conocimiento del opsculo que llevaba el ttulo
mismo, pero por diversas o~upaciones literarias abandon la obra,
que no reanud hasta 1820 4.{.
La personalidad de Carlos Luis de HaBer como hombre de la Res-
tauracin en Europa ha sido bien enmarcada por Rafael Calvo Serer
en su Teora de la Restauracin 44. Creemos, pues, innecesario hacer
su presentacin y nos remitimos a la obra de dicho autor. Vemos so-
lamente la opinin que a Haller le mereca la Constitucin de Cdiz.

..o L()PEZ,.J. Pginas de las rclaeiones entre Rusia y Espaa a eomienzos del si-
glo XIX, en Nuestras Ideas, nmero extraordinario de enero. Blgiea, 19:{8. p.84.
.. 1 ns. 11 enero 182:{, p. 1:{08. Palabras del diputado Saavedra.
..:! n8. 11 enero 182:{, p. 1:{08. Palabras del diputado Saavedra.
..:1 JlALLER, C. L. de. Sulla Costituzione, p. 2.
H CALVO SERER, R. Teora de la Re.~tauracin. Madrid, 19,1)6. pp. 29-;{O.
Proteccin exterior de La Constitucin de 1812 219

Haller, partiendo de los principios de la legitimidad y de la plenitudo

potestatis -base y fundamento de la Restauracin- pone en evi-
dencia las contradicciones existentes entre la Constitucin y aquellos
principios. Haller la considera como obra de las sociedades secretas
y producto del siglo (p. 22). El principio de la soberana nacional,
proclamado en el artculo 3:' de la Constitucin, es para l un prin-
cipio que slo forzando la Historia de Espaa puede afirmarse que
se encuentra en los libros de la Legislacin espaola (p. 25). Refi-
rindose al artculo 12, que trata de la religin catlica como religin
oficial de las Espaas, dice que parece ser como si este artculo hu-
biese entrado de contrabando en la Constitucin, pues est en con-
tradiccin con el espritu informador de la misma (p. 33). Con res-
pecto al principio de la divisin de poderes, adoptado por los artcu-
los 15-17 de la Constitucin, HaBer hace notar que estos poderes no
son ms que tres funciones de una misma facultad (p. 34). El requi-
sito constitucional en el ejercicio del sufragio, por el que se ordenaba
la celebracin de la misa del Espritu Santo que deberan or los elec-
tores de varios grados, 10 encuentra en contradiccin con el espritu
del siglo: La religin catlica ensea que todo poder viene de Dios
como creador de la Naturaleza, y la Constitucin, por el contrario, lo
hace derivar del pueblo; la religin reconoce una ley divina innata,
y la Constitucin solamente la voluntad de las Cortes; la religin en-
sea a amar a Dios y al prjimo, y la Constitucin, a odiar a ambos
y a divinizarse a s misma (pp. 37-38). Al referirse al Captulo VIII,
que establece la formacin de las leyes y de la sancin real, dice que
si las Cortes son el poder soberano legislativo y el rey como el al-
calde de una ciudad, no es necesaria la sancin real para que una
ley sea tal; pero que si el Reyes nuestro Seor, entonces el carc-
ter es de tal (pp. 50-51). Como vemos, Haller pone en anttesis la so-
berana nacional y la soberana real y de ello va sacando conclusio-
nes. Todas las objeciones que en el resto de su obra formula a la Cons-
titucin de Cdiz estn basadas en el mismo principio. Para Haller,
el principio de la soberana nacional era un veneno para las monar-
quas. Por eso, para l, la palabra Constitucin es una palabra f-
nebre que lleva consigo la ruina y que expande olor de cadver
(pp. 98-133). Las pginas finales del libro de Haller son un canto a
la institucin monrquica, como sinnimo de religin, propiedad, li-
bertad personal, derechos privados y relaciones sociales. Por eso el au-
tor dirige un caluroso llamamiento a todos los soberanos y prncipes
reinantes para que luchen contra el jacobinismo (causa de la Cons-
titucin de 1812), que es el destructor del orden social reinante
(pp. 126-128).
220 Juan Ferrando Badia

Pero no todos los estudiosos contemporneos de Haller participa-

ban de sus ideas. Se consideraba a Haller como un apasionado de-
fensor -entregado a los desvos del entusiasmo ms ciego- de los
beneficios de la Inquisicin y del modo de obrar de los jesuitas. Por
esta razn y por su falta de objetividad en el estudio y anlisis de la
Constitucin espaola, pues lo haba hecho con clera y denigrada-
mente~ slo mereca, segn 1. D. Loanjunais, compasin y ol-
vido 4.>.
Loanjunais haba escrito una obra contra la Constitucin de C-
diz, pero en trminos ms moderados que Haller: Vues politiques
sur les changements a faire a la Constitution de l'Espagne a fin de la
consolider spcialement dans le Royaume des Deux Siciles. Las mo-
dificaciones que l introdujo en la Constitucin son casi todas ellas
accidentales: supresiones terminolgicas y admisin de aquellas exi-
gencias propias del pas de desti no (pp. 11-14).
Loanjunais dice que se podran suprimir 120 artculos de la Cons-
titucin sin que perdiese nada sustancial. Las modificaciones ms
esenciales introducidas por l en la misma son, a mi modo de ver, las
siguientes: a) Rectificacin del artculo 3.", que, segn l, encierra la
teora vaga y equvoca de la soberana nacional, que necesitara ser
explicada, y su sustitucin por el principio de la delegacin de po-
deres, mxima fecunda sobre la que no puede haber ninguna contro-
versia razonable. El propone para el artculo 3." esta redaccin: El
ejercicio de la soberana est confiado por la nacin a la Asamblea
Nacional o al Parlamento, compuesto por el Rey y la Cmara o C-
maras establecidas. b) En la organizacin del Legislativo propone
el sistema bicameral en sustitucin del unicameral recogido en el T-
tulo III de la Constitucin. c) Propugna el fortalecimiento del poder
real, concedindole un veto resolutorio en lugar del suspensivo esta-
blecido en los artculos 147-149 de la Constitucin de 1812. d) Atri-
buye al rey la prerrogativa de disolver el Parlamento. e) Y, por lti-
mo, Loanjunais propugna el ejercicio de la sancin real de las le-
yes en mayor amplitud que la prevista en la Constitucin espaola
(Cap. V, pp. 47-49).

4.2. De 1820 a 1830

La revolucin espaola de 1820 exalta a un primer plano, en Eu-

ropa, la Constitucin de Cdiz. El pronunciamiento militar de Cabe-
zas de San Juan, de 1820, produjo una gran impresin en el conti-

of;, DENIH LOANJlJNAIH, .T. Vues politique.~, p. 78.

Proteccin exterior de La Constitucin de 1812 221

nente, hasta el punto que D. de Pradt lleg a decir que la evolucin

constitucional iba a tomar un nuevo cariz a partir de este momento:
La Europa absolutista no podr sustraerse al influjo que dicha re-
volucin, con su Constitucin de 1812, ejercer sobre ella 46. La agi-
tacin espaola fue la sem illa de todas las dems de tipo liberal ha-
bidas en los aos 1820-1825 47. Para la Corte austraca, la revolu-
cin espaola fue la ~e suscit, como ms adelante veremos, las de
Npoles y Piamonte 8 y la que expandi una ola de inquietud, si
no de amenaza, para los tronos de Europa. El pronunciamiento de
Riego de 1820 y la proclamacin de la Constitucin de Cdiz fueron
un hito en la historia del movimiento liberal. Mirkine nos dice que el
texto de 1812 se convirti en programa constitucional del liberalis-
mo europeo y el pronunciamiento de 1820 fue la primera revolucin
general, en Europa, hecha en nombre de este programa 49. Maiski
afirma que la Constitucin de Cdiz, con su complemento poltico,
la revolucin de 1820, ha influido en todos los elementos liberales de
Europa so. En efecto, los funestos medios empleados en Espaa para
preparar y ejecutar la revolucin han servido de modelo, en todas par-
tes, a los que se lisonjeaban de proporcionarle nuevas conquistas;
la Constitucin espaola haba sido doquiera el punto de reunin y
el grito de guerra de una faccin con)urada contra la seguridad de
los tronos y el reposo de los pueblos s . Pero hemos de tener en cuen-
ta que si en 1820 la Constitucin de Cdiz comenz a convertirse en
un mito poltico capaz de mover las lites europeas contra sus reyes,
lo fue porque Espaa y su burguesa intelectual haban dado ejemplo
imponiendo al rey el texto limitador de sus prerrogativas. La revolu-
cin espaola de 1820 iniciaba unos mtodos, la insurreccin mili-
tar, para imponer unas instituciones y leyes que la razn pblica
de Europa, ilustrada por la experiencia de todos los siglos, desapro-
baba altamente S2. Reconociendo las Cortes europeas como libre y
espontneo el juramento prestado por F~rnando VII, el da 9 de mar-
zo de 1820, a la Constitucin de 1812 s.\ aprobaban indirectamente

46 PRADT, D. de. De la rvoluLon actuelle de l'!',spagne et de ses .mites. Pars,

1820. p. 14:3.
47 OMODEO, A. L'eta del Rorgimento italiano. Npoles, 1952. pp. 277 ss.
48 Nota de la Corte de Austria, en Diario de Sesiones, 9 enero 182:3. p. 1298.
4<) MIRKINE-GllETZ"~VITCII,B. La Constitution espagnole de 1812 et les dbuts du

liberalisme europen, en Introduction a l'tude du Droit compar, n. Pars, 19:38.

p.217.
50 MAISKI, J. Pginas de la relaciones entre Rusia y Espaa, cit., en Nuestras
Ideas. pp. 80-82.
~.: Nota del Gabinete de Rusia, en DS. 9 enero 182:3. p. 1296.
.~- Nota 56.
5:1 DS. 14 febrero 1820, p. 1482. Palabras del seor Argelles.
222 Juan }'errando Bada

la revolucin de 1820 y la Constitucin de 1812, e incitaban, por

ende, a las lites liberales europeas a solicitar lo mismo que sus corre-
ligionarios espaoles. Ms tarde, las potencias europeas tendrn que
reunirse -Congresos de Troppau, Laybach y Verona- para conde-
nar tal revolucin y tal Constitucin, corrigiendo as sus primeros
pasos.
A partir de la Restauracin -1814- S4 la situacin poltica eu-
ropea era, por una parte, la siguiente: monarqua absoluta basada en
el principio del origen divino del poder y, por ende, en la plentudo
potestatis real. Slo el rey era depositario de la soberana. Todos los
derechos que el sbdito poda disfrutar eran meras concesiones del
rey. El nico pas que en el perodo de la Restauracin tuvo una Cons-
titucin, que qu iso recoger en su seno las conquistas civiles de la re-
volucin, fue Francia con su Carta de 1814. Pero, aun as, la Carta
francesa no fue ms que una Carta octroye basada en el principio
de la legitimidad monrquica ss. Los otros pases europeos volvieron,
despus de la Restauracin, al statu quo poltico anterior a la revo-
lucin. De ah que, como dice Santorre di Santarosa, a falta de un
Parlamento a travs del cual poder expresar las propias opiniones po-
lticas, se formaron las sociedades secretas S6. Casi todos los pases co-
nocieron este fenmeno social. La situacin sociopoltica de Europa
durante la Restauracin era, por otro lado completamente opuesto,
la siguiente: unas ltes liberales --especialmente la burguesa- con-
gregadas en sociedades secretas, que queran imponer a sus reyes un
orden constitucional y liberal. Las sociedades secretas de los diferen-
tes pases estaban en contacto entre s. La Corte de Prusia deca: Los
sectarios de Espaa hacan correr sus emisarios para asociar a sus tra-
bajos tenebrosos todo lo que hay en los pases extranjeros de conspi-
radores contra el orden pblico y la autoridad legtima S7. La de Ru-
sia abundaba en la misma opinin. Rusia afirmaba que los conspi-
radores espaoles trabajaban por doquier en crearse cmplices; la
actividad de su proselitismo se extiende por todas partes y por todas
partes se extienden los mismos desastres ss. Es lgico, pues, que la
naturaleza, la estructura, fines y contactos de las sociedades secretas

S .. Sobre la Restauracin: DRoz, .T.; CENET, L., y VIDALENC, 1. L 'poque conlem-

poraine, Reslauralons el rvolulions (181.5-1871). Pars, 195~~.
ss Prembulo de la Carta constitucional de 4 de junio de 1814: DUVERGER, M.
Consllution.~ el Documenls poliliques. Pars, 1960. pp. 80-8L
S> SANTORRE 01 SANTAROSA. De la Rvolulion pimonlaise. Pars, 1821. pp. 27-29.
0,7 Circular de la Corte de Prusia al gobierno constitucional espaol, en DS. 9 ene-

ro 182;~. pp. 1925-1926.

0,8 Circular de la Corte de Rusia al gobierno constitucional espaol, en DS. 9 ene-

ro 182~~. pp. 1296-1297.

Proteccin exterior de la Con.stitucin de 1812 22~3

implicaran el conocimiento de la revolucin de 1820 y de la Consti-

tucin de Cdiz y que, por tanto, se convirtieran en mtodo y ban-
dera a seguir. Antes de la revolucin de 1820, y como ya hemos di-
cho, la Constitucin fue objeto, tan slo, de lucubracin intelectual;
despus de esta fecha ser la palabra, el nombre y el estandarte !)<)
en torno al que se congregarn todos los liberales de Europa para lle-
var a cabo sus designios constitucionales. La causa determinante de
este cambio espiritual ante la Constitucin espaola fue el pronun-
ciamiento militar de Riego. A partir de este momento el joven libe-
ralismo europeo, persiguiendo la obra de la Revolucin francesa, nos
dice Mirkine, no busc su programa constitucional en los textos fran-
ceses, sino que se volvi a la Constitucin espaola, que en una hora
de celebridad se convirti en programa ideal de todas las revolucio-
nes 60. Sin duda alguna, la razn por la que la Constitucin de 1812
ejerca una gran influencia en los liberales europeos radicaba en su
carcter democrtico, pues, como se sabe, est basada en el principio
de la soberana nacional y no concede sino contados privilegios al es-
tamento aristocrtico 61, Y as ella, frente a las Constituciones euro-
peas coetneas, no aceptaba el principio bicameral 62. Precisamente
por todo eIJo es por lo que era tan querida de los liberales europeos 6:l.
Es sabido que la Restauracin se apoyaba, por doquier, en la aristo-
cracia terrateniente. Las monarquas restauradas reconocan a la no-
bleza una serie de privilegios -cristalizados tambin en el orden
constitucional- perjudiciales y vejatorios para la burguesa. La bur-
guesa quiso hacer valer, tambin por doquier, su fuerza y exigencias
para dar contenido poltico a su poder econmico, desplazando a la
aristocracia terrateniente del reducto de las Cmaras Altas. Era lgi-
co, pues, que la burguesa europea simpatizara con la Constitucin
de 1812, unicameral, y, por tanto, la ms democrtica de las vigen-
tes. Y no solamente eIJo, sino que adems los liberales europeos in-
tentarn democratizarla todava ms, reduciendo los privilegios que
la Constitucin de 1812 conceda al estamento aristocrtico a travs
del Consejo de Estado. El hecho de que la burguesa adoptara como
bandera la Constitucin de Cdiz y no la francesa del 3 de septiem-
bre de 1791, tambin unicameral, fue debido, a nuestro entender, a

!j() DE SIMONE, Cf'sarn Ball>... AII/obiof{mfa. Turn, jI):12. p. ;'8.

IJ(I MIRKINE-GlJETZf:VITCII, B. La Constitution espagnole, cit. p. 215.
1>1 FERRANDO BADIA J. La Constitucin de 1812, cit. p. 27; Mariano de Carnere-
ro a Evaristo Prez de Castro, Viena, 26 agosto 1820, en SPINI, G., Mito e Realta,
cit. p. 177.
62 Sobre el earneralisrno en general: SNCIIEZ ACESTA, L. Nueva Enciclopedia Ju-
rdica. Bareelona, 1951. 1Il, 596-605.
6:\ Nota 66.
224 Juan Ferrando /Jada

que Espaa se presentaba ante los liberales europeos como naclOn

vencedora de los enemigos de su independencia, pero fundamental-
mente porque los liberales espaoles haban dado el ejemplo a seguir
imponiendo a Fernando VII, rey absoluto, la Constitucin de Cdiz.
Todos los autores estn de acuerdo en afirmar el impacto que la re-
volucin espaola de 1820 produjo en Europa. Parece, pues, que fue
la popularidad que, por el pronunciamiento de Riego de 1820, al-
canz la Constitucin de 1812, lo que condujo a tomarla, una vez
puesta de moda, como modelo, y no su antecesora francesa de 1791.
La Constitucin de Cdiz y el pronunciamiento de 1820 estarn
dominantes en los nimos europeos hasta 1830. En esta fecha se pro-
duce en Francia la revolucin de julio y una nueva Constitucin que
difera de la Carta francesa de 1814, aunque, en esencia se trata ms
bien, como dice Duverger, de un cambio de dinasta ms que de r-
gimen 64. Su novedad sustancial consiste en la ampliacin del cuerpo
electoral 6S y en su referencia al principio de la soberana nacional
proclamando en la Declaracin de los Derechos del Hombre 66. En
fin, la Monarqua de julio con su Constitucin de 1830, representa,
desde un punto de vista constitucional, un progreso con relacin a la
Restauracin y su Carta de 1814; dando un nuevo paso hacia el r-
gimen parlamentario que se haba iniciado en Francia durante
Luis XVIII 67. La Constitucin francesa de 1830, que conserva y de-
mocratiza la Carta de 1814, y la Constitucin belga de 1831 68 con-
sagran un tipo de rgimen ms de acuerdo con las necesidades so-
ciopolticas de aquel momento: el rgimen parlamentario. La revolu-
cin de 1830 fue, como nos dice Lhomme, principalmente, obra de
la alta y media burguesa 69. La Constitucin de 1830 responde a es-
tos imperativos; el sistema de sufragio censatario asegura el mono-
polio del poder a la burguesa 70. La Constitucin francesa de 1830

6 .. DUVERGER, M. lnstitutions poiitiques et droit constitutionnei. Pars, 1962.

p.4:{5.
6;, Artculos :{8 y 40 de la Carta de 1814, con los arteulos ;{2 y:H de la Cons-
titucin del 14 agosto 18:{0. En DUVERGER, M. Con.~titution.~ ... , cit. p. 8:{.
66 El principio de la soberana nacional no se encuentra dedarado expresamente,
sino implCitamente, en el prembulo y en los artculos :{2 y :H de la Constitucin de
18:W. C.om? ~e sabe el ~uf~agio censatario -----:cstabl~cido en los arts. :{,2.y :H-- es con-
seeuencla loglea del pnnelplO de la soberama nacIOnal. A este proposlto: DUVERGER,
M. l";~titutions poiitiques, (;it. pp. 87 -~~. . .
DUVERGER, M. InslLtutwn.~ poittlques, Clt. p. 436.
68 El 18 noviembre 18:{0 el Congreso naeional belga prodam la independencia
de B!giea; el 22 del mismo mes el Congreso nacional adopt como forma de gobierno
para Blgiea la monar1ua y el principIO bieameral como rgano poltieo-representa-
tivo. El Congreso vot a Constituein el 7 de febrero de 18:H.
b'l LIIOMME, J. La grand bourgeoisie au pouvoir (1880-1880). Pars, 1960.
pp'. :{0-:{1 y:H-40.
~() D~VER(;ER, M. ln~tituti?n.~ poiitiques, eit., p. 4:{6. Sobre el g~bier.no de la ~ur
guesla baJo la monarqUla de Julio: LHOMME, J. La gran bourgeolsle, elt.. pp. 42 ss.
Proteccin exterior de la Com;titucin de 1812 225

ser, pue~ a partir de estas fechas el nuevo modelo de los liberales

europeos 1.
Nuestro anlisis de la influencia de la Constitucin de Cdiz en
Europa se dirigir especialmente a Portugal e Italia, por ser estos pa-
ses en donde en realidad ejerci una autntica influencia. La parte
final de este trabajo la dedicaremos a estudiar la actitud de las Cor-
tes europeas ante la Constitucin espaola de 1812.

a) PortugaL.-En 1807, como consecuencia de la invaslOn na-

polenica de Portugal, el rey Juan VI se vio obligado a refugiarse en
Brasil, en donde permaneci hasta despus de la derrota de Napo-
len y la liberacin de Portugal. La ausencia del rey y el malestar so-
cial, producido por la poltica inglesa, fueron, como nos dice Fance-
ni, las causas que prepararon el ambiente fara la revolucin procla-
mada en Oporto el 24 de agosto de 1820 7 . En efecto, el general in-
gls Beresford, que diriga las tropas inglesas de socorro, haba to
mado en Lisboa una influencia preponderante aun en el mismo seno
del Consejo de Regencia. El general ingls se convirti, de hecho, en
el verdadero gobernador del pas en provecho de Inglaterra. Esta in-
jerencia extranjera en el gobierno de la Nacin desagrad al pueblo
portugus, celoso de su independencia y autonoma y algo trabaja-
do, tambin, por las ideas demo<;rticas que de Francia comenzaron
a extenderse por toda Europa 7.{.
La sensacin de abandono que se generalizaba en el pas a causa
de la prolongada ausencia del rey, las sumas de dinero que, en un
momento en que la Nacin se hallaba arruinada y empobrecida, se
enviaban al soberano y a los hidalgos que le acompaaban en Brasil,
la irritacin contra las autoridades britnicas que predominaban en
el gobierno, crearon, afirma Caetano, el ambiente propicio a la revo-
lucin que estall en 1820. Hay que tener presente tambin, conti-
na diciendo el profesor portugus, que parte de la burguesa inte-
lectual aceptaba las ideas liberales de la Revolucin francesa, sem-
bradas en Portugal por los ejrcitos napolenicos. Otros simpatiza-
ban con las instituciones liberales y representativas inglesas. Pero la
gran mayora de los que apoyaron la revolucin de 1820 deseaban,
especialmente, el regreso del rey, la independencia nacional y un go-
bierno mejor, con la restauracin de las antiguas instituciones portu-

71 MIRKINE-GUETZI~VITCII,B. La Con.~titution espagnole, cie p. 217.

n F ANCELLI, M. La Constituzione della Repubblica Port()ghe.~e. Florencia, 1946.
pp. B-14.
7:1 T"EGRAND, 1". Histoire du Portugal du xr siccle a no.~ jour.~. Pars, 1928, p. 142.
OLlVEIRA MARTINS, J. P. Historia de la civilizacin ibrica. Buenos Aires, 1951.
pp. :H9-;{51.
226 Juan Perrando Badia

guesas 74. Por los aos 1815-1820 podemos descubrir, pues, las si-
guientes tendencias polticas: 1.", la revolucionaria, liberal-democr-
tica, esto es, la de los afrancesados; 2:', la moderada, la de influencia
inglesa y, por ltimo, la reformadora realista.
La burguesa intelectual partidaria de las ideas revolucionarias
tuvo que congregarse, a partir de 1815, en sociedades secretas. A tra-
vs de ellas empez a actuar. Potenci sus energa e hizo triunfar su
ideario en 1820. Pero la causa decisiva del triunfo liberal y de la re-
volucin de 1820 fue el pronunciamiento de Riego, en Espaa. La re-
volucin espaola de 1820, dice Legrand, tuvo bien pronto eco en
Portugal y as en la noche del 23 al 24 de agosto de 1820 se produjo
la revolucin en Oporto, organizada por Fernndez Toms, Jos
Ferreira Borgess, Jos de Silva Carvalho y Juan Ferreira Vianna 7;).
La nueva revolucin gan inmediatamente Lisboa (29 de agosto de
1820) y la provincia.
La revolucin de Oporto tuvo un carcter acentuadamente mili-
tar. El Ejrcito participaba tambin de la ideologa liberal. Sus jefes
estaban en connivencia con miembros de la burguesa revolucionaria.
Los revolucionarios reconocieron la religin catlica como reli-
gin dominante, a Juan VI como rey y a su dinasta como Casa
reinante 76.
Los revolucionarios de 1820 crearon, ell de octubre, una Junta
Provisional del Gobierno Supremo del Reino, que deba regir los des-
tinos de la nacin hasta la reunin de las Cortes extraordinarias
constituyentes.
El Consejo de Regencia, al enterarse de lo acaecido, public una
proclama, el 29 de agosto, en la que calificaba de horrible rebelin
el movimiento de Oporto y peda a los sbditos obediencia al sobe-
rano legtimo. La proclama iba firmada por el cardenal patriarca de
Lisboa, por el marqus de Borba, conde Feira y Antonio Gmez Ri-
beiro. Esta proclama real no produjo ningn efecto. De ah que, como
nos dice Rabb, los depositarios de la autoridad monrquica empe-
zaron a transigir con los revolucionarios 77.
La Junta Provisional del Gobierno Supremo del Reino haba con-
seguido, mientras tanto, atraerse a su causa a gran parte del Ejrcito
y a todas las provincias del norte del Reino. Marchaba hacia Lisboa
cuando el 15 de septiembre, en dicha capital, se rindieron los pocos

74 CAETANO, M. Curso di Ciencia Politica e direito constitucional. Coimbra, 1961.

IT,7-8.
7;' LECRAND, T. Hitoire, cit. p. 14:~.
7 RABB~:, A. Resum de l'histoire du Portugal, cito pp. :~89-:~90.
77 RABB~:, A. Resum... , cit. pp. :~92-:~9:~.
Proteccin exterior de la Constitucin de 1812 227

cuerpos militares reacios a la causa liberal. Ello motiv que los pocos
partidarios del Consejo de Regencia abandonaran sus filas.
El 31 de octubre aparecieron las instrucciones sobre el modo de
la convocatoria de las Cortes. Pero un grupo de extremistas lisboetas
quera ver pronto proclamada la Constitucin de Espaa en Portu- _
gal. De ah que el 11 de noviembre el general Teixeira -creyendo
que as era la voluntad de Lisboa- se dirigi, con sus tropas, al pa-
lacio del gobierno. All se decidi, en un consejo de guerra, que se pro-
clamara la Constitucin espaola como Constitucin de Portugal,
salvo las modificaciones que las Cortes introdujeran, dndole un sen-
tido todava ms popular a la Constitucin espaola. Pero, poco des-
pus, el mismo Teixeira, y tambin en otro consejo de guerra, des-
truy su obra 78.
En el mes de diciembre del mismo ao se llevaron a cabo las elec-
ciones de los diputados de Cortes, segn el mtodo de la Constitu-
cin espaola. El 26 de enero de 1821 se reunieron todos los cien di-
putados en Lisboa. En las instrucciones para la convocatoria de las
Cortes, publicadas por la Junta Provisional del Gobierno Supremo
del Reino el 31 de octubre, se recomendaba a los diputados que hi-
cieran una Constitucin basndose en la espaola, pero modificn-
dola y adaptndola a Portugal y dndole un carcter todava ms
liberal del que tena la Constitucin espaola 79.
Se reunieron las Cortes constituyentes -integradas por represen-
tantes de la nacin y no de los estamentos- en el mes de enero de
1821. Las Cortes eligieron, de entre sus miembros, una Regencia que
deba gobernar en nombre del rey. La Junta Provisional dej de
existir.
Las Cortes eligieron tambin una Comisin para que preparase
un anteproyecto de Constitucin. En el mes de febrero de 1821 las
Cortes discutieron el proyecto de bases de la Constitucin portugue-
sa, que el presidente de dicha Comisin justific as: Los miem-
bros de la Comisin, lejos de meterse en el laberinto de las teoras de
los publicistas modernos, han buscado las principales bases de la nue-
va Constitucin en nuestro antiguo Derecho pblico, puesto ... en de-
suso por los ministros despticos que lisonjeaban a los reyes a costa
de los pueblos, y conclua afirmando que la Comisin haba adop-
tado el principio de la divisin de poderes para evitar el despotismo
que resulta de su acumulacin, como tambin toda una serie de me-
didas que nos pongan a cubierto de un retorno al poder arbitra-

78 RABB~:, A. Resum , cit. pp. :396 ss.

7'1 RABB~:, A. Resum , cit. p. ;~98.
228 Juan Jerrando Bada

no so L
o
os constituyentes
o portugueses Ib an a rea lIzar, consciente-
.
mente o no, una revolucin, pero la queran presentar bajo el manto
de la continuidad tradicional, de la ms pura tradicin, de la ante-
rior al Despotismo ilustrado. Su situacin y actitud nos recuerda la
de los constituyentes de Cdiz Sl o

Las bases de la Constitucin portuguesa fueron promulgadas

por las Cortes el 9 de marzo de 1821. En dichas bases se consagra-
ban los principios que aseguraban los derechos individuales de los
ciudadanos y se estableca la organizacin y lmites de los poderes po-
lticos del Estado. Sus primeros doce artculos enumeraban los dere-
chos individuales del ciudadano. Tambin se recoga en dichas bases
el principio -trasunto de los intereses de la burguesa- de que la
Constitucin poltica de la Nacin portuguesa debe mantener la li-
bertad, seguridad y propiedad de todo ciudadano. En las bases de
la Constitucin portuguesa se dejaba sentir la influencia de las De-
claracio~es ~~ derechos francesas (eTecialmente la del ao III) y de
la ConstltuclOn espaola de 1812 s o

El 29 de marzo, una vez preparadas y aprobadas las bases de la

Constitucin, las diversas autoridades civiles, militares y religiosas
prestaron juramento al nuevo orden constitucional.
Las noticias de lo acaecido en Portugal llegaron a las diversas co-
lonias portuguesas, por ejemplo Madera, Azores, etctera, que se de-
clararon por el gobierno constitucional. El mismo rey Juan VI, que
se hallaba en el Brasil, acept las bases del nuevo orden poltico, pro-
mulgadas por las Cortes constituyentes el 9 de marzo. Nombr al
prncipe don Pedro virrey del Brasil y se embarc, con el resto de su
familia, en direccin a Lisboa, a donde lleg el5 de julio. El rey pres-
t, ante las Cortes, juramento al rgimen constitucional. Juan VI co-
menz a gobernar limitado en sus funciones por las Cortes cons-
tituyentes.
Las Cortes tomaron como punto de partida las bases de la Cons-
titucin -ya juradas por las autoridades- para elaborar el proyec-
to de Constitucin. En el mes de junio de 1821 empez a discutirse
el proyecto.
Las Cortes votaron el 23 de septiembre de 1822 la nueva Cons-
titucin, copiada en gran parte, pero democratizndola todava ms,
de la Constitucin espaola de 1812. Constaba de 240 artculos. Co-

so Diario de las Cortes gerais e extraordinrias de Nar;ao Portuguesa, 2 enero

1821.
Xl Discurso preliminar ledo en las Cortes al presentar la Comisin de Constitu-
cin al proyecto de ella, Madrid, 1820. pp. 2 y 19. SNCHEZ AGESTA, 1. Historia, cit.
pp. :J2-:J6.
x:.! CAETANO, M. Curso de Ciencia Poltica, cit. n, 10.
Proteccin exterior de La Constitucin de 1812 229

menzaba con un prembulo invocando a la Santsima Trinidad, y a

continuacin, en el Ttulo 1, se enumeraban los derechos y deberes
de los portugueses. Se reconoca a todos los portugueses su cualidad
de ciudadanos libres e iguales ante la ley. En el Ttulo 11 se estableca
el principio de la soberana nacional y que su ejercicio corresponde-
ra a los poderes constituidos. Entre ellos, como dice Legrand, se des-
tacaba el Poder Legislativo unicameral-las Cortes-, integrado por
representantes de la nacin elegidos por sufragio censatario S:{. La
competencia esencial de las Cortes era la de proponer, decretar, in-
terpretar y derogar, en caso necesario, las leyes. La sancin y la pro-
mulgacin de las leyes corresponda al rey, que tena un veto suspen-
sivo que poda ser ejercido por una sola vez. El Poder Legislativo era
regulado por el Ttulo 111. El Ttulo IV regulaba el Poder Ejecutivo o
Poder Real. El Consejo de Estado, compuesto de 13 miembros, deba
asistir al rey en los asuntos particularmente importantes, especial-
mente para otorgar o negar la sancin a las leyes, declarar la guerra
y hacer los tratados. La Constitucin portuguesa tambin estableca
la Diputacin permanente de Cortes con los mismos fines que la Cons-
titucin espaola. En los Ttulos V y VI, respectivamente, se regula-
ba el Poder Judicial y el gobierno administrativo. La Constitucin
portuguesa de 1822 segua, como vemos, a la Constitucin espaola
de 1812 S4. El rey Juan VI sancion y prest juramento a la Consti-
tucin de 1822 el 1 de octubre del mismo ao.
La opinin comn de Europa era que la revolucin de Portugal
haba sido obra de idnticas sociedades secretas que las que haban
producido la revolucin espaola de 1820; todas estaban, segn el
conde Brusasco, organizadas sobre los mismos principios subversi-
vos ss. La misma corte rusa afirmaba que los conspiradores espa-
oles se esforzaban en un pas vecino y con una perseverancia ~e
nada desanima a hacer nacer los desrdenes y la rebelda... 6.
El gobierno constitucional espaol negaba que Espaa hubiera in-
tervenido en el rgimen interior de otros Estados S7. Metternich esta-
ba de acuerdo en que la Espaa oficial -la Espaa del gobierno y
del partido de los moderados- no haba intervenido en la revolucin
de Portugal, a pesar de que los revolucionarios de Oporto haban
dicho en sus proclamas que Espaa los sostena y aun que haca

8:i LEGRAND, T. Histoire, cit. pp. 145-146.

8-+ Sobre la Constitucin del 2:{ septiembre 1822, Diario das Corte.~, cit.
pp. 1821-1822.
85 FARlNI, L. C. Storia, cit., n. Documentos, p. :H7.
86 Circular de la Corte rusa al gobierno constitucional espaol, en D8. 9 enero
182:t pp. 1296-1297.
87 Nota del gobierno espaol a las Cortes aliadas, en D8. 9 enero 182:3, p. 1299.
230 Juan Ferrando Badia

marchar tropas para el efecto. Pero tambin estaba seguro de que

algunos empleados espaoles en Portugal, separndose de las ins-
trucciones de su mismo ministerio, han contribuido a la revolucin.
Para Metternich el ejemplo dado por Espaa era de por s funesto, y
por esa misma razn afirmaba que Espaa ha hecho la revolucin
de Portugal; hablo de Espaa, y no de su gobierno 88. Los diversos
diplomticos y Cortes europeas estaban de acuerdo en afirmar que
el ejemplo espaol ejerci en Portugal y cmo la organizacin de la
revolucin de Oporto se llev a cabo en el seno de las sociedades se-
cretas portuguesas 89 .
La Constitucin de 1822 instauraba un rgimen liberal-democr-
tico que las circunstancias no permitieron que cristalizase. Ya en
1823, y como repercusin de los Congresos de Troppau, Laybach y
Verona y de la entrada en los Cien Mil Hijos de San Luis en Espaa,
en abril de 1823, comenzaron, en Portugal, los movimientos con-
trarrevolucionarios. As, la reina se neg a prestar juramento a la
Constitucin; el Ejrcito se desorganizaba, y los partidarios del An-
tiguo Rgimen estrechaban sus filas en torno a la reina. A pesar de
ello el rey se mantena firme en pro del rgimen constitucionaL
La reina instig a su hijo don Miguel a que se pusiera a la cabeza
de la contrarrevolucin. Ella gan, tambin, la simpata de parte del
Ejrcito, al que movi a la lucha contra el orden constitucional, en-
trando en Lisboa sin disparar un solo tiro el 3 de junio de 1824.
El 4 de junio de 1824, Juan VI, cediendo a la presin de las fuer-
zas reaccionarias dirigidas por don Miguel, derog la Constitucin de
1822 y puso en vigor las antiguas leyes de Lamego 90. Creemos, con
Rabb, que uno de los factores que mayor peso ejerci sobre la vo-
luntad del rey fue el hecho de que los Cien Mil Hijos de San Luis ha-
ban ocupado ya victoriosamente Espaa: Est fuera de toda duda
-nos dice Rabb- que... los acontecimientos de Espaa no eodan
menos de influir decisivamente en los destinos de Portugal >1. As

RR Don Mariano de Carnerero a don Evaristo Prez de Castro, Viena, 16 octu-

bre 1820. En SPINI, G. Milo e realla, cit. pp. 179-180.
R'I Segn dijo Mariano de Carnerero, embajador espaol en Viena, a Evaristo P-
rez de Castro, secretario del Despacho de Estado espaol, en una carta escrita en Vie-
na el 16 octubre 1820, el prncipe Metternich, a punto de dirigirse a Troppau, le ha-
ba dicho que Las Potencias no pueden mirar con indiferencia las revoluciones de Por-
tugal, Luca y Npoles y los disturbios internos espaoles provocados por la actitud re-
belde de Riego; se trata de la conservacin de los Tronos y de todas las bases en que
estriba el orden social, tal es el motivo que dicta la reunin de Troppau y que precisa
ponerse de acuerdo para atajar los males que amenazan a Europa y al mundo entero.
En SPINI, G. Milo e realla, cit.
'lO FERRARIN, A. R. Sloria del Porlogallo. Miln, 1940. pp. 2:H -2:~2.
'JI RABB~:, A. Resum, cit. p. 4:~5.
Proteccin exterior de la Con,r;titucin de 1812 231

acab la primera y efmera vigencia de la Constitucin de 1822. En

1836 estar nuevamente en vigor.
EllO de marzo de 1826 falleci el rey Juan VI. Le sucedi su
hijo don Pedro, emperador del Brasil. Don Pedro, para dar satisfac-
cin a las ansias liberales, muy extendidas y fuertes en Portugal, otor-
g al pas la Carta Constitucional del 29 de abril de 1826, y el 2 de
mayo abdic en favor de su hija Mara de Gloria, con la condicin
de que se casase con su to don Miguel y de que se pusiera en vigor
la Carta Constitucional. La Carta Constitucional de 1826 estaba ba-
sada' a la vez, en el sistema ingls, en la Constitucin de 1822 y en
la Constitucin brasilea del 25 de marzo de 1824. Pero fue la obra
de Benjamn Constant Esquisse de Constitution, publicada en
1814, la que ejerci mayor influencia en la Carta de 1826 92 . La Car-
ta de 1826 atemperaba un poco, como dice Ferrarin, el liberalismo
acentuado de la Constitucin de 1822, creando, junto a la Cmara
de los Di:eutados, el rgano moderador del Senado (Cmara dos
Pares) ... ):3.
La Carta Constitucional de 1826 est en la misma lnea que las
otras Cartas Constitucionales otorgadas en Europa a partir de la Res-
tauracin. Establece una Monarqua limitada, concebida segn el mo-
delo britnico.
La Carta estuvo vigente en Portugal desde el 12 de julio de 1826
hasta 1828. En este mismo ao, don Miguel, lugarteniente de don Pe-
dro (desde el 3 de julio de 1827), disolvi, bajo la presin de las fuer-
zas reaccionarias que lo queran rey, las Cortes, y el 3 de mayo con-
voc los tres estados del reino para que pusieran en vigor las anti-
guas leyes fundamentales. A fines de junio de 1828 las Cortes, reu-
nidas estamentalmente, proclamaron a don Miguel 1 rey legtimo de
Portugal. Como consecuencia de todo ello se desencaden una guerra
civil entre liberales y absolutistas que dur seis aos y que se con-
cluy con la capitulacin de don Miguel. (Convencin de Evora-Mon-
te, 29 de mayo de 1834.) Reconquistado el Trono para Mara da Glo-
ria, don Pedro restableci la Carta de 1826 (15 de agosto de 1834).
El reinado de Maria da Gloria II estuvo lleno de luchas y revolu-
ciones polticas, en el curso de las cuales Portugal llev a cabo un pe-
noso aprendizaje de la vida constitucional, para la que no estaba
preparado.
Las corrientes polticas portuguesas durante el reinado de Ma-
ria II eran, fundamentalmente, dos: la absolutista, partidaria de don
Miguel y de las Leyes de Lamego, y la liberal. Las tendencias abso-

'12 CAETANO, M. Curso di Ciencia Poltica, cito TI, 22.

lJ:1 FERRARIN, A. R. Storia, cito p. 2:34.
 Juan Jerrando Bada

lutista y liberal iban a disputarse el monopolio de la vida poltica por-

tuguesa, por una parte, mientras que, por otra, lo haran las diversas
corrientes polticas en que se diversificaba el partido liberal; pues este
ltimo estaba subdividido en las tres siguientes tendencias polticas
que se haban formado por exilados en Inglaterra y Francia durante
los seis aos de reinado de don Miguel: 1) tendencia conservadora di-
rigida por Palmela, anglfila y partidaria de la Carta de 1826; 2) ten-
dencia democrtica, heredada del ideario revolucionario de 1820; es-
taba dirigida por el general Saldhana, el coronel Pinto Pizarro y los
hermanos Passos, era partidaria de la Constitucin de 1822, y, por
ltimo 3) la tendencia que Caetano llama grupo burgus. La lla-
maramos, en atencin a su ideario, democrtico-liberal moderada.
Esta ltima estaba dirigida, entre otros, por Silva Carvalho, Mousin-
hio da Silveira, etctera. 94. Estas tres corrientes polticas liberales se
reflejaron en las Cortes de 1834. De 1834 a 1836 gobernaron los
conservadores. Pero los democrticos se impusieron en 1836
-revolucin de septiembre de 1836-. Por eso la historia conocer
a estos liberales con el nombre de septembristas. El partido demo-
crtico, queriendo manifestar su intencin renovadora, derog la Car-
ta Constitucional de 1826 y puso en vigor la Constitucin de 1822
(Decreto de 10 de septiembre de 1836). As empez la segunda vi-
gencia de la Constitucin de 1822. Pero no tard en manifestarse una
viva reaccin. Frente a los liberales septembristas, partidarios de
la Constitucin de 1826: partido cartista. Como consecuencia de
esta doble tendencia surgi la Constitucin del 20 de marzo de 1838,
que no era ms que la Constitucin de 1822 reformada. Era ms mo-
derada y con una redaccin ms sobria. Era bicameral 9s . De esta ma-
nera los legisladores portugueses no hacan ms que seguir la corrien-
te reflejada en Francia, con ocasin de la revolucin de julio, y en Es-
paa en 1837. Haba que transigir entre la tendencia democrtica y
la conservadora. Por eso la Constitucin de 1838 no era ms que un
trmino medio entre la Constitucin de 1822 y la Carta Constitucio-
nal. La Constitucin de 1838 estuvo en vigor desde el 4 de abril de
1838 al 10 de febrero de 1842, fecha en que el partido cartista lo-
grar implantar su Carta Constitucional.
La Carta de 29 de abril de 1826 estuvo en vigor -con diversas
modificaciones llevadas a cabo en 1852, 1885, 1895 Y1896- hasta
la proclamacin de la Repblica el 5 de octubre de 1910.
La primitiva dicotoma, como dice Ferrarin, de los liberales, en
cartistas y septembristas, fue sustituida, ms tarde, por otros dos gru-

<-t CAETANO, M. Curso de Ciencia Poltica, eit. TI, 29-:H.

% CAETANO, M. Curso... , et. pp. 4;~-46.
Proteccin exterior de la Constitucin de 1812

pos: el partido regeneracionista y el partido progresista 96. Estas dos

tendencias~ la conservadora y la democrtica~ bajo formas diversas
--entre 1891-1910 estas dos tendencias empezarn a disgregarse en
una multitud de partidos haciendo~ con eno~ imposible el rgimen
parlamentario en Portugal- se turnarn en la vida poltica portu-
guesa hasta el golpe de Estado del 28 de mayo de 1926 97.

b) ltalia.-El Congreso de Viena dividi a Italia en ocho Esta-

dos. Austria quedaba con los reinos de Venetto y Lombardo; el her-
mano del emperador Francisco I~ Fernando III~ fue restituido en la
Toscana; Mara Luisa~ hija de Francisco I y mujer de Napolen~ fue
indemnizada~ por la corona imperial~ con el ducado de Parma; los
Borbones de Parma entraron a reinar~ en espera de volver a sus pro-
pios dominios~ en Luca; en Mdena fue puesto en el trono Francis-
co IV de Austria. Como vemos, bien directamente, bien a travs de
lazos de familia~ Austria tena una predominante influencia en Italia.
Los cinco Estados de la poca de la Revolucin se convirtieron en
la Restauracin en ocho. La unidad de Italia se alejaba. Adems~ es-
tos ocho Estados estaban divididos entre s por barreras aduaneras~
que paralizaban el desarrollo de la burguesa~ que haba comenzado
a tomar carta de naturaleza durante el rgimen imperial. En Italia~
como por doquier~ durante la Restauracin~ se volvi al statu quo
prerrevolucionario tanto en el orden social como poltico 98.
La Revolucin haba sembrado en Italia~ por una parte~ las ideas
liberales, y~ por otra~ aunque esto fue ms bien por reaccin~ el sen-
timiento nacional. La ideologa liberal~ tanto econmica como pol-
tica~ encontr eco en la burguesa italiana. El sentimiento nacional~
despertado y robustecido por las corrientes romnticas e historicis-
tas~ se apoder de los pueblos italianos -mejor dicho de su burgue-
sa intelectual-~ que disgregados o absorbidos por otros~ queran re-
construir su nacionalidad ya en el aspecto cultural~ ya poltico. Por
eso podemos decir que en Italia~ especialmente, el liberalismo J: el na-
cionalismo destruyeron la labor realizada por la Restauracin J. Pero
estas tendencias~ especialmente la nacional~ enlazaba con ciertos an-
tecedentes. El bagaje ideolgico revolucionario de los siglos XVJI~ XVIll
y XIX pesaba sobre el presente~ cristalizando en un movimiento de in-

lJ6 FERRARIN, A. R. Stort:a, eit. pp. 247-248. CAETANO, M. Curso de Ciencia Pol-
tica, eit. JI, ;~8-4;{.
<)7 Sobre las eausas, naturaleza y efedos del golpe de Estado de 28 mayo 1926.

SNCIIEZ AGESTA, L. Curso de Derecho Constitucional. Granada, 1955. pp. 252-2:14.

CAETANO, M. Curso de Ciencia Politica, eit. pp. 7;~ ss.
<)8 FERHANDO BADIA, .J. La Constitucin espaola de 1812, eit. pp. 1-;~.

<)<) FEHRANDO BADIA, .J. La Constitucin espaola de 1812, eit. pp. :~-4.
2~H Juan Ferrando Bada

dependencia nacional: el llamado Risorgimento. El Risorgimen-

to es el movimiento hacia la formacin del Estado nacional, la lu-
cha por la libertad e independencia contra el absolutismo monrqui-
co y el dominio extranjero. El Congreso de Viena provoc por reac-
cin el nacimiento formal del Risorgimento, el cual tom carta de
naturaleza en su batallar contra el estado de cosas creado por la
Restauracin 100.
El Risorgimento fue obra, fundamentalmente, de la burguesa.
La burguesa era la nueva clase ascendente. Con el tiempo desplaza-
r a la aristocracia terrateniente, fuerza social de la Restauracin. La
burguesa, emprendedora y laboriosa, se senta transida de las ideas
liberales. La Restauracin favoreca a la nobleza y al alto clero. El
restablecimiento de las barreras aduaneras entre los Estados, por una
parte, y las preferencias que las monarquas restauradas tenan por
la aristocracia terrateniente, por otra, p'erjudicaba los intereses de la
incipiente burguesa mercantil e industrial. Tambin era natural que
la clase burguesa fuera enemiga de la Restauracin, pues sus propie-
dades, si bien no adquiridas en la poca de la Revolucin, s fueron
enormemente aumentadas en la misma, debido a la desamortizacin
de los bienes eclasisticos llevada entonces a cabo. Naturalmente, la
clase burguesa deseaba una constitucin que asegurase su propiedad
contra el peligro de una restitucin a sus antiguos dueos, as como
el control de los gastos pblicos y cuanta de impuestos. Parte del cle-
ro, que se senta solidario, por razn de origen, con dicha clase bur-
guesa, se adhera tambin a su programa liberal. Se mantena a la
burguesa alejada de las tareas gubernamentales contrariando sus
ambiciones polticas. Por el momento, concret su deseo en el esta-
blecimiento de una monarqua constitucional, recurriendo a las so-
ciedades secretas para propagar sus ideas. La naturaleza de las mo-
narquas absolutas le obligaban a ello 101. Las sociedades secretas tu-
vieron una participacin sustancial en la formacin de la unidad ita-
liana. Ellas propagaron las ideas de libertad, unidad e independen-
cia, que son la esencia del Risorgimento. Dos sociedades secretas
se distinguen durante el Risorgimento; la Carbonaria y, su especi-
ficacin, los Federados. La primera se desarroll, especialmente, en
el sur de Italia, la segunda en el norte 102.

100 Obras de eareter general sobre el {( Risorgimento. FARINI, L. C. Storia... , eit.

BIANCHI, N. Storia documentata deLLa diplomazia europea in Italia daLL'anno 1814
aLL'anno 1861, 1 Y 11. Turn, 1864. OMODEO, A. L'eta del Rorgimento italiano. N-
poles, 1946.
101 SANTORRE DI SANTAROSA. De la Rvolution pimontae. Pars, 1821. pp. 2~~-27.
102 FERHANDO BADIA, .T. La Constitucin espaola de 1812, eit. pp. 5-9.
Proteccin exterior de la Constitucin de 1812

Los carbonarios napolitanos y los federados piamonteses de

1820-1821, si bien por motivos diferentes, deseaban establecer, en
sus respectivos reinos, la Constitucin de Cdiz como ley fundamen-
tal. Los italianos miraban con simpata a la Espaa liberal y a la
Constitucin de 1812, a causa del pronunciamiento de Riego, pero
tambin por las relaciones establecidas a raz de las campaas napo-
lenicas. Espaa suscitaba simpata tanto en el campo liberal como
en el reaccionario 1O:~. La guerra de Independencia espaola apareci
. l'lanos como eJemp
ante 1os Ita . 1o a segUIr
. 104 .
No examinaremos si los carbonarios o federados conocan o no la
Constitucin de 1812 antes del pronunciamiento de Riego lO!). Par-
tiremos de la influencia que sobre ellos ejerci el pronunciamiento es-
paol de 1820. Las diversas Cortes europeas estn de acuerdo en afir-
mar que la revolucin napolitana y piamontesa respondieron al im-
pacto de la llevada a cabo en Espaa en el mes de marzo de 1820 106.
A partir de 1820 la Constitucin de Cdiz se promulg en varios rei-
nos de Italia. Vemoslo.

La revolucin en el Reino de las Dos Sicilias.-El Reino de las

Dos Sicilias estaba gobernado por Fernando 1. A causa de la falta de
libertad y de la postergacin en que se hallaba la burguesa, por una
parte, y por otra, debido a las injusticias que el rey cometa contra
los funcionarios civiles y contra el ejrcito, la burguesa y el ejrcito
eran las dos clases que ms miembros daban a la sociedad carbona-
ria. La Carbonaria tambin tena sus ramificaciones en otros sectores
de la poblacin lO? Como deca el rey al embajador Ruffo, la Car-
bonaria pululaba por todas partes 108.
Otros elementos cooperaron y fomentaron la ya existente revolu-
cin, como el de la intervencin del embajador espaol don Luis de
Ons 109; pero el hecho definitivo que empuj a los carbonarios na-

](n MATlJRI, w. JL Principe di Canosa. Floreneia, 1944. pp. 112-11 :l.

IIH Varias obras testimonian el inters italiano por la guerra de Espaa. BALBO,
c. Storia della guerra di Spagna e del Protogallo contro Napoleone. Turn, 1816. V AC-
CARio Storia delle campagne e degli assedi degli italiani in Spagna dal1808 al 1818.
Miln, 182:t PEPE, G. Memorie tntorno alla sua vita e ai recenti ca d'/talia, lI. Lu-
gano 1847.
los Sobre este punto: FE/mANDO BAOIA, .T. La Constitucin espaola de 1812, eie
pp. 18-19 Y76 ss.
106 Memoire autriehien adress simultanement aux Cours de Turin, eie, en Aui.
IV, :l:lO-:l:H.
107 METTERNIC/1. Memoires, Documenl.~ et cril.~ divers laisss par... , IlI. Pars,
1881. ~. 412.
10 Sua Maesta ad Alvaro Huffo, Npoles, 16 septiembre 182(>, en AUi, eie,
V.J,:l pp. :l24-:l25.
11)' Sobre este punto: FERRANDO BADIA, .T. La Con.~titucin espaola de 1812, eie
pp. 19-21.
236 Juan }'errando Bada

politanos a la revolucin, fue la revolucin espaola de 1820 11(). El

movimiento napolitano fue un movimiento de autocombustin inter-
na que vino a seguir el ejemplo de Espaa por razones de familia en-
tre ambas casas reinantes, como por ciertas semejanzas histricas, de-
seo de independencia nacional frente al extranjero y deseo de refor-
mas liberales como consecuencia de las ideas introducidas en ambos
pases por los ejrcitos napolenicos 111.
En la noche del 5 al 6 de julio los carbonarios se presentaron ante
Fernando 1 obligndole a que otorgara la Constitucin espaola de
1812 112. El rey mediante un Edicto, fechado el 6 de julio, prometi
una Constitucin. En la misma fecha Fernando 1 cedi el gobierno a
su hijo el duque de Calabria, nombrndole vicario general del
Reino 112.
Los carbonarios no estaban contentos con la simple promesa de
una Constitucin. De ah que presionaran sobre el vicario general
para que promulgara la Constitucin de Cdiz. y as 10 hizo en fecha
de 7 de julio 114. El rey, bajo la presin de los carbonarios, ratific
el Edicto de 7 de julio por el que se otorgaba la Constitucin de C-
diz para el Reino de las Dos Sicilias. Tanto el rey como el duque de
Calabria fueron, pues, obligados por los carbonarios a promulgar la
Constitucin de 1812 11:>. As opinaban las Cortes europeas 116.
La adopcin de la Constitucin espaola por parte de los carbo-
narios fue motivada por dos razones: la primera porque Espaa era
para los revolucionarios el ejemplo que se deba seguir, y, la segun-
da, porque la Constitucin de 1812 era mucho ms democrtica que
la de los otros pases europeos, ya que slo admita una sola Cmara,

110 P1CNATELLI STRONCOLl, F. Cenno dei fatti accaduti nel regno di Napoli nei
prim\ iorni di lugli~ del 1820> en ll: ,cit.,. V, 1 , 8 . , . .,
SPINI, C. Milo e reaiLa. pp.26 ss. F~,RRANDO RADIA, J. La (onsltlucwn espa-
ola de 1812. pp. 19-20.
1 u Sobre el otorgamiento de la Constitucin de 1812. FEHRANDO BADIA, .T. La
Con.~llucn espaola de 1812. pp. 21-2:3.
11:1 Prodama con qucle il Reupromette la Costituzione y Conferimento del Vi-
cariato Cenerale del Regno al Duca di Calabria. En FERRANDO BADIA, .T. La Consti-
lucin espaola de 1812. pp. 127-128.
1 H Adozione della Costituzione di Spagna dell'anno 1812 . En FERRANDO BA-
DIA, .T. La Con.~tilucn espaola de 1812. p. 128.
lIS FERRANDO BADfA,.T. La Constilucn espaola de 1812. pp. 25-27. Sua Maes-
ta ad Alvaro Ruffo, Npoles, 16 agosto 1820, en All, V, 1, :3, p. :321. De Menz a
Metternich, Npoles, 12 julio 1820, en All, V, 1, 2,49-50.
116 Rapporto del Cavalier Brancia, Pars, 14 noviembre 182(h, en All, cit., JI,
p. :308. Memoire du Cabinet autrichien, en All, cit., IV, p. :327. Rponse du Ca-
binet de Russie au rnemoire prsent par le Cabinet d'Autriche dans la Conference du
11-1:3 et aux comrnunications faites par le Cabinet de Prusse dan s le Conference du
17-29 oetobre, en All. cit. IV, :352-:35:3.
Proteccin exterior de la Constitucin de 1812

y, en consecuencia, no respetaba los privilegios de los nobles y de la

aristocracia terrateniente. Si bien en la Constitucin de Cdiz hay, a
travs del Consejo de Estado, un reconocimiento del brazo aristocr-
tico, el Parlamento napolitano, llevado de sus mpetus democrticos,
borro' esta hue11 a dI" ,.
e. vieJo reglmen 117 .

La revolucin napolitana fue obra de los carbonarios, es decir,

del elemento democrtico. Ms tarde fue contrarrestada por la inter-
vencin de elementos no carbonarios -los moderados o constitucio-
nales- 118. A pesar de ello, las Cortes europeas no estaban de acuer-
do, como ms adelante veremos, en la situacin poltica napolitana.
En el Edicto del 7 de julio de 1820, en su artculo 1.", se deca
que la Constitucin del Reino de las Dos Sicilias sera la espaola de
1812 salvo las modificaciones que la representacin nacional, cons-
titucionalmente convocada, creer oportuno adoptar para adaptarla
a las circunstancias particulares de los reales dominios 119. Para ello
era necesario la convocatoria de un Parlamento.
En sustitucin del Parlamento, y, hasta su convocatoria, fue crea-
da una Junta Provisional de Gobierno que celebr su primera sesin
el 12 de julio. Ante ella, el rey y los prncipes reales prestaron jura-
mento de adhesin a la Constitucin espaola 120. El rey jur sobre
los Santos Evangelios conservar la Religin Catlica Apostlica y Ro-
mana, sin permitir otra en su Reino y que observara y hara obser-
var... la Constitucin poltica espaola salvo las modificaciones que
el Parlamento nacional introdujera para adaptarla a las circunstan-
cias particulares de la monarqua... 121. El 14 de julio el vicario ge-
neral comunicaba al pueblo que el rey haba prestado juramento a
la Constitucin espaola. La Junta Provisional estuvo en vigor desde
ellO de l'ulio hasta la apertura del Parlamento el 30 de sep-
tiembre 12' .
A fines de agosto y principios de septiembre se llevaron a cabo
las elecciones para diputados de Cortes. El da 1 de octubre se inau-
gur el Parlamento nacional. El rey renov su juramento de fideli-
dad a la Constitucin. Se pronunciaron los discursos rituales por el

117 FERRANDO BADIA, 1. La Constitucin espaoLa de 1812, eit. pp. 61-65.

l1H De Menz a Mctternieh, 25 julio 1820, en Alli. eit. IV, XXXVlll. n." 1. L.
de Ons a E. Prez de Castro, Npoles, 2:l febrero 1821 . En SPINI, G. Mito e reaLta,
eit. p. 1:11. FERRANDO BAOlA, J. La Constitucin e.~paoLa de 1812, eit. pp. :l:l-:H.
119 A<Jozione, eit. En FERRANDO BADIA, 1. La Constitucin espaola de 1812,
eit. p. 128.
120 Formula del Giuramento prestato <Jal Re, en Alli. eit. 1,24. En FERRANDO
BADIA, 1. La Con.~titucin espaola de 1812, eit. pp. :l5-:l6 y doe., Vll, l:l:l.
121 Formula del Giuramento prestato dal Re, en Alli. eit. 1,24. Doe. VII. En
FERRANDO BADIA, 1. La Constitucin espaoLa de 1812, p. 13:l.
122 Verbali delle Sessioni dclla Giunta provvisoria di Governo, en All.
238 Juan Ferrando Bada

rey y por el presidente del Parlamento, Mateo Galdi. Todo ello a te-
nor de lo dispuesto en el artculo 123 de la Constitucin espaola. El
discurso del rey era austero y prctico: Nosotros, deca el rey, con-
solidaremos la Constitucin si la fundamos sobre las bases de nues-
tras antiguas instituciones y de las ideas que nos son familiares. Ter-
minaba con esas palabras: mi nimo reposa tranquilo en la sabidu-
ra 12:{. El discurso de Mateo Galdi era pomposo y lleno de admira-
cin ciega por Espaa y su Constitucin. El deca de la Constitucin
espaola que era una constitucin sabia, moderada, hija de una ma-
dura sabidura y experiencia. La Constitucin de 1812 era para Gal-
di la mejor carta constitucional que haban dictado y escrito los pu-
blicistas de Europa desde la mitad del siglo pasado hasta ahora.
Ella parece haber recogido en su seno el verdadero punto de equi-
librio entre los derechos del pueblo y las prerrogativas de los monar-
cas. El presidente Galdi terminaba su discurso pidiendo al cielo que
conservase en el rey sus sentimientos de bienhechor del pueblo y en
el Parlamento nacional el fiel custodio de la Constitucin 124.
De esta manera y bajo los mejores augurios empez su vida el Par-
lamento nacional de las Dos Sicilias.
El 29 de enero fue saludada con entusiastas aclamaciones la pro-
mulgacin definitiva de la Constitucin del Reino de las Dos Sicilias.
La existencia del rgimen constitucional napolitano fue truncada
por las decisiones tomadas por los Congresos de Troppau y Laybach
contra la misma. En efecto, los aliados encargaron a Austria restau-
rar a Fernando 1 en el trono absoluto. Y as, el 7 de marzo empezaba
el desastre de la armada napolitana que culmin el 20 del mismo
mes. En Capua se firm la Convencin que abra las puertas del Rei-
no a las armas austracas. El Parlamento nacional napolitano tuvo
su ltima reunin en la maana del 24 de marzo. En ese mismo da
un comisario de polica procedi al cierre definitivo del local 125.

La revolucin en los Estados Pontificios, en Luca y en la isla de

Elba.-El movimiento revolucionario de Npoles repercuti en toda
Italia. La Sociedad Carbonaria de los dems reinos italianos se puso
en movimiento y quiso seguir el ejemplo de sus correligionarios del
Reino de las Dos Sicilias. y as, en los Estados Pontificios, en las Mar-
cas, en el Ducado de Urbino y en las Legaciones y, especialmente, en
Benevento y Pontecorvo, los carbonarios, que estaban descontentos

12:l Aui. J, 166-169.

12-t Aui. J, 16;~-166.
12" Nota de E. Gentile a la sesin de 21 marzo 1820, en Aui. IJI,640.
Proteccin exterior de la Constitucin de 1812 239

de la restauracin del poder sacerdotal, empezaron a conspirar a

favor de la Constitucin espaola de 1812 126.

La revoLucin en eL Reino de Cerdea.-Precisamente en los das

en que los ejrcitos austracos sofocaban la revolucin constitucional
de Npoles estallaba la revolucin en el Reino de Cerdea.
En el Piamonte, y tambin por idnticas razones que en Npoles,
la burguesa y parte del ejrcito 127 no estaba contenta con la mo-
narqua absoluta de Vctor Manuel. Esta minora se organiz en dos
sociedades secretas: la Carbonaria y los Federados. Esta ltima era
ms moderada que la Carbonaria y si la burguesa y la baja oficia-
lidad integraba la Carbonaria, la nobleza y la alta oficialidad se sen-
ta inclinada a la sociedad de los Federados 128. Los carbonarios eran
defensores acrrimos de la Constitucin de Espaa, los federados, de
una carta otorgada 129 .
La revolucin espaola de 1820 y la napolitana del mismo ao
produjeron. una viva impresin en los federados y carbonarios pia-
monteses 1:l0. Ante tales ejemplos se agudizaron los deseos de re-
novacin u 1.
La Constitucin de Cdiz, despus de las revoluciones espaola y
napolitana, haba llegado a ser para los liberales piamonteses la pa-
labra, el nombre y el estandarte 1:l2. A los ms tibios y alejados les
atrajo a su favor gracias a los elementos ms activos de la Carbona-
ria, que haban hecho creer que era un instrumento eficaz para con-
seguir la independencia y la unidad italiana :l:l. A esta actitud de los
carbonarios a favor de la Constitucin de Cdiz hemos de aadir la
influencia ejercida sobre el patriciado turins por el prestigioso em-

12() FARINI, L. C. Lo Stato Romano dall'anno 181.5 all'anno 18.50, 1. Turn, 1850,
p. 14. Rapporto Blaneh a S.E. il ministro degli affari esteri, en All, V, r, 1,18-19;
OS. ~H julio 1820. p. ~H6.
127 Simple reit des vnements arrivs en Pimont dans le mois de mars et d'av-
ril 1821 par un offieier pimontais. En FIORINI, V. Ol .~crll d Cario ALberto suL moto
pemontese deL 1821. Roma, 1900. p. 68.
123 Simple reit, eit. En FIORINI, V. OL .~crll, p. 64. TORTA, C. La Rvo/uzone
pemontese ne/1821. Homa-Miln, 1908. pp. :~2-:H.
12'1 Simple reit. En FIORINI, V. OL escrlli, p. 75. TORTA, C. /Ja RivoLuzione,
eit. p. ~~5.
1ao SANTORRE DI SANTAROSA. De La rvoLution. pp. :~6-:17 y 44-45. Happort et d-
tails .. En FIORINI, V. OL scrui. pp. 6-7. TORTA, C. La RvoLuzone. p. 40.
1.11 Rapport et dtails. En FIORlNI, V. OL .~crll. pp. 7 Y 67-68.
1;12 DE SIMONE. Cesare BaLbo. Turn, 19:~2. p. 58.
n:l SANTORRE DI SANTAROSA. De La rvoLution. pp. 42-4:~. Eusebio de Bardaxi a
E. Prez de Castro, Turn, 21 agosto y 15 Y 29 noviembre 1820 y 12 febrero 1821.
En SPINI, C. Mto e reaLta. pp. 142-149. PASSAMONTI, E. Cesare Balbo a la rivoluzio-
ne del 1821 nel Piemonte, en BbL..~t.or, ita/. recent.e. 1926. xn, :~08.
240 Juan Perrando Bada

bajador espaol en Turn~ don Eusebio de Bardaxi~ al decir de Tor-

ta l:H y Spini 1:~;).
Uno de los motivos que indujeron a los federados~ segn Santorre
de Santarosa~ a aceptar la Constitucin de 1812 fue el hecho de que
ya haba sido proclamada en Npoles~ y era conveniente estar unidos
. 1uch
para mejor A
al' contra ' 1'~6 .
sutna
Los revolucionarios confiaban~ para llevar a cabo su revolucin
constitucional~ en el prncipe Carlos Alberto~ presunto heredero al
Trono de Cerdea. El rey Victor Manuel era reacio a cualquier inno-
vacin radical. La actitud antiaustraca y liberal de Carlos Alberto
afianz los nimos de los conjurados. El da 6 de marzo de 1821 se
presentaron en el palacio del prncipe los federados~ conde de San-
ta-rosa, Jacinto de Conegno~ el hijo del ministro de Asuntos Exterio-
res~ Carlos de San Marzano~ y el conde Guillermo Moffa di Lisio. Ma-
nifestaron al prncipe que confiaban en l para redimir Italia~ que
todo estaba preparado y que slo de su palabra estaban pendientes.
Carlos Alberto les autoriz para que redactaran una especie de pro-
yecto de constitucin a fin de entregrsele al rey cuando ste estu-
viera en Moncalieri. Santorre de Santarosa elabor este proyecto~ que
modificaba tan esencialmente la Constitucin espaola que la aseme-
jaba a la Constitucin siciliana de 1812 l:n. Finalmente, debido a la
actitud reaccionaria del soberano, a la conducta nada clara y muy du-
bitativa del prncipe, a las presiones de los carbonarios y al precipi-
tarse los acontecimientos~ los federados se inclinaron, tambin~ por
.a . . , espanoa
1 Constltuclon - 1 de 181').....
HS

La revolucin piamontesa estall el 9 de marzo de 1821~ en Ale-

jandra. El ejrcito proclam la Constitucin de Cdiz y se cre una
Junta Provisional de Gobierno como rgano previo al futuro Parla-
mento. El presidente de la Junta, Ansaldi~ dirigi un manifiesto a los
ciudadanos lleno de sentido patritico y amor por la Constitucin es-
paola que terminaba con gritos, de j Viva el rey! j Viva la Constitu-
cin de Espaa! y j Viva Italia! U9. La revolucin progresba. En San
Salvario~ cerca de Turn, el capitn Ferrero~ con ciento cincuenta sol-

n .. TORTA, e. La rivoluzione. p. ;~9.

1:\;; SPINI, G. Milo e reai. pp. 4;~-44.
1:,() SANTORRE DI SANTAROSA. De la rvolulion. pp. 46-48.
J:l7 FERRANDO BADIA, J. La Conslitucin espaola de 1812. pp. 84-85. Santorre
de Santarosa no era partidario de la Constitucin de Cdiz. S lo era, en cambio, de
la Carta francesa de 1814. y. especialmcntc, de la Constitucin siciliana dc 1812. De
esta ltima Constitucin deda que no era otra cosa quc la Constitucin inglesa es
crita ... . SANTORRE DI SANTAROSA. De la rvolulion. pp. 40-41 Y 222.
J:>l:l SPINI, G. Milo e malla. pp. 59 y 69.
1:,<) TOUTA, C. La rivoluzlone. pp. 98-100.
Proteccin exterior de la Constitucin de 1812 241

dados, proclam la Constitucin espaola, en la maana del 11 de

marzo 1'40.
Ante tal situacin el rey convoc un consejo extraordinario de la
Corona. Todos los ministros indicaron que concediera una Constitu-
cin. Despus de tres horas de reunin se tom la decisin, a pro-
puesta de la reina, de que, en caso de que fuera necesario proclamar
la Constitucin espaola, se insertase en el decreto de promulgacin
las dos siguientes reservas: la primera, con relacin al artculo 12, in-
troducira el principio de la tolerancia a favor de los valdenses y he-
breos; la segunda, en materia sucesoria, se aceptaba la Ley Slica 141.
Todos estos proyectos cayeron en el vaco al enterarse el rey de la ac-
titud de los aliados ante la revolucin napolitana 142.
No obstante, la revolucin avanzaba. En varias ciudades se pro-
clamaba la Constitucin de 1812. El 12 de marzo el ejrcito la pro-
clamaba en Turn. Ante tal situacin Vctor Manuel prefiri, antes
de conceder una Constitucin, abdicar a favor de su hermano Carlos
Flix, y nombrar, en ausencia del mismo, al prncipe Carlos Alberto
como regente del Reino. As lo hizo el mismo da 12 de marzo. La
regencia de Carlos Alberto empez. en la maana del 13 de marzo y
dur hasta el 23 del mismo mes 14.{.
Carlos Alberto no simpatizaba con la Constitucin de Espaa. El
hizo todo 10 que le fue posible para retrasar su promulgacin. Pero,
la Junta Provisional de Alejandra, que era centro poltico-revolucio-
nario del Piamonte, impuso su voluntad. Los carbonarios de Alejan-
dra y de Turn obligaron al prncipe Carlos Alberto a conceder la
Constitucin espaola el 13 de marzo de 1821 144.
El prncipe regente comunic a Carlos Flix lo acaecido. El rey
escribi una violentsima proclama, fechada en Mdena el 14 de mar-
zo en la que anulaba lo llevado a cabo por el regente e indicaba la
pronta intervencin de los ejrcitos aliados para restaurarle en el tro-
no absoluto 145.

HU SANTORRE DI SANTAROSA. De la rvoluton, p. 104. SPELIANZON, C. Storia del

Rmrp'/mento. 1, 854 ss.
-tI TORTA, C. La rivoluzione, p. lO/).
1-12 cMaria Tere.m a la mujer de Carlos Flix, 26 abril 1821. f,'n Pf;HHf"'/fO, D.
Oli ultimi Reali di Savoia del ramo primogenito ed il Principe Cario Alberto di Carig-
nano, Studio storico su documenti inediti. Turn, 1899. p. 74.
1-t:J cRapport et dtails, eit. En FIORINI, V. Oli scritti, p.26. cDoe., XIII. En
FERRANDO BADtA, 1. La Constitucin espaola de 1812. pp. 1:38-1:39.
IH cRapport et dtails, eit., y Simple reit. En FIORINI, V. Oli scrittl. pp. :32-:3:3
y 117-119, respectivamente.
H!) Doe., XVI. En FERRANDO BADfA, J. La Constitucin espaola de 1812.

p.141.
242 Juan lerrando Badia

El centro de la contrarrevolucin fue Novara. All se encontraba

el jefe de la misma, el general DelIa Torre. Carlos Alberto, influido
por la proclama del rey y presionado por los consejos de los emba-
jadores de Rusia y Austria, se decidi a tomar el camino de Novara.
Una vez en dicha ciudad public una proclama en la que renunciaba
a la Regencia (23 de marzo de 1821) 146.
La huida de Carlos Alberto a Novara y la noticia de la derrota
del ejrcito constitucional napolitano desalentaron, como nos dice
Santorre de Santarosa, a los federados 147. Estos estaban prontos a
las negociaciones con el rey, como propona el embajador ruso, pero
no as los carbonarios 148.
El 7 de abril el ejrcito contrarrevolucionario, engrosado ya por
las fuerzas austracas llamadas en su auxilio por el rey, derrotaba al
pequeo ejrcito constitucional piamonts. EllO del mismo mes las
tropas de la contrarrevolucin entraban en Turn y quedaba restau-
rada la monarqua absoluta.
La derrota de las revoluciones italianas y la persecucin de los li-
berales por las monarquas restauradas oblig a muchos a exiliarse,
y as centenares de prfugos llegaran a Espaa procedentes de los
diversos reinos italianos, siendo acogidos con gran simpata 149.

5. Los Congresos de Troppau, Laybach y Verona

5.1. Los Congresos de Troppau y Laybach

La revolucin napolitana produjo una gran impresin en Europa,

y Austria fue la que adopt una conducta ms hostil contra el go-
bierno napolitano. Para Austria la revolucin napolitana era obra de
los car~onarios y la Constitucin de 1812 era un Cdigo de Anar-
qua 1;>0 incompatible con la seguridad de los Tronos 1.>1.
Francia, si bien condenaba la revolucin de Npoles por su ca-
rcter excesivamente democrtico, era partidaria de que se reforma-
se, pero no destruyese, el rgimen constitucional napolitano. Ella que-

H6 Cario Alberto de Sonaz, Floreneia, 6 oetubre 1821 , en Costa de Beaure-

gard, Prologue d'un regne , la jeunesse du Ro Charles Albert. Pars, 1889. p. 169.
147 SANTORRE DE SANTAROSA. De la rvolution. p. 124.
14H TORTA, C. La rvoluzone. pp. 17:3-178.
14<J SEGRE, A. 1 profughi sardi del 1821 in Spagna, en Rass, stor. del Ri.wrg.,
1910. gP, 148 ss. DS. 8 abril 1821, p. 971.
];, Cimitile al Vieario, Viena, 7 septiembre 1820, en All. V, 1, 1, 74.
];'1 Metternieh a Esterhazy, Viena, 1 septiembre 1820, en All. V, n, 4, 164.
Proteccin exterior de la Con,<;titucin de 1812 243

ra que se ".,)
sustituyese la Constitucin espaola por la francesa o la
polaca 1'>-.
El gobierno ingls tambin condena la revolucin napolitana. El
propio Castlereagh, en una carta dirigida a lord Steward, fechada el
15 de septiembre de 1821, entre otros extremos deca: La revolu-
cin napol~tana encierra grave~ peli~r?s para .Euro~~; Es la obra
de una sociedad secreta que mira umflcar Italia... .>.J.
Austria tena un inters especial en Italia, en cuanto gobernaba
en el Reino Vneto-Lombardo, pero adems tena relaciones directas
o indirectas con casi todas las monarquas italianas. Adems, tam-
poco le interesaba que progresara el principio de las nacionalidades
porque ello implicaba la crisis de su Imperio. Por esto el canciller Met-
ternich despleg una gran actividad contra la revolucin napolitana,
durante los meses de julio y octubre de 1820, que cristalizara en el
Congreso de Troppau.
La causa fundamental de la animadversin europea hacia Npo-
les era su Constitucin. La Constitucin espaola no slo atraa la
aversin de Europa por el modo con que se haba implantado en N-
poles, sino por su propia esencia: La Cmara nica de los Diputa-
dos, las restricciones de la prerrogativa real, la incoherencia de par-
ticipar a la Asamblea las negociaciones diplomticas, la Diputacin
permanente... las trabas al Poder Ejecutivo, el carcter odioso del
veto ..., ineficaz porque es slo suspensivo, y otras disposiciones de la
Constitucin espaola son, para las diferentes potencias, grmenes de
discord~a y de anarqua e inc~mg~tibles con la tranqu~lid~d de Eu-
ropa ~.>4. Tan~o ptra Austr.ta ~>.: como para Franc'a.1.>6, Ingla-
terra 1.>7 y Rusia 1.> la ConstltuclOn de 1812 era demasiado demo-
crtica y, por ende, incompatible con las monarquas absolutas.
En octubre de 1820 se reunieron en Troppau los soberanos de
Austria, Prusia y Rusia con sus ministros y los representantes de Fran-
cia e Inglaterra. El 23 de octubre de dicho ao, el Gabinete austraco
redactaba una Memoria en apoyo de la intervencin de los aliados en
los asuntos napolitanos: Ningn gobierno poda mirar con indife-
rencia un mal que amenazase a toda Europa... . La Corte austraca,

152 Brancia a Campochiaro, Pars, 2:3 noviembre 1820, en Aui. V, 1, 2, 171.

15:J Castlereagh a Lord Steward. Por BIANCIII, N. Storia Documentata.
JI,10-11.
154 Haporto del cavo Brancia, Pars, 14 noviembre 1820. Aui. 11, a10 ss.
155 .Metternich a Esterhazy, Viena, 1 septiembre 1820 . Aui. V, 2, 4, 164.
I:,~ ~~pp?rto de,1 Princip.e di Cariati, Pars, 1~ .noviembre 1820.1ui. 11, p. :307.
\. Cllmtlle a Campochtaro, Londres, 14 dIcIembre 1820. AUt. V, 1, 2,205.
158 Heponse du Cabinet de Russie au mmoirc prsent par le Cabinet d'Autri-
che dans la Confrence du 17-29 octobre, Troppau, 21 odubre y 2 noviembre 1820,
en Aui. IV, :35:3.
244 Juan Jerrando Bada

para justificar el derecho de los aliados a ocuparse de los asuntos na-

politanos, afirmaba que todo Estado tiene derecho a intervenir en los
asuntos del pas si ... ellos son de una naturaleza capaz de amena-
zarlo en sus justos intereses y de comprometer las bases de su exis-
tencia lS9. Los sucesos de Npoles revestan, segn dicha memoria,
tales caractersticas.
Todas las potencias, menos Inglaterra, estuvieron de acuerdo en
establecer, como principio general, el derecho de intervencin con-
junta en los asuntos de Npoles 160.
Antes de terminar el Congreso, los soberanos de Austria, Prusia
y Rusia comunicaron a los otros soberanos europeos los acuerdos to-
mados. En esta declaracin, fechada en 8 de diciembre de 1820, en-
tre otras cosas se deca: Los acontecimientos del 8 de marzo en Es-
paa, los del 2 de julio en Npoles, la catstrofe de Portugal deban,
necesariamente, hacer nacer en todos los hombres que velan por la
tranquilidad de los Estados un sentimiento profundo de inquietud y
de pena y un deseo de unirse y ponerse de acuerdo para alejar de Eu-
ropa todos los males prontos a caer sobre ella 161.
Las conclusiones del Congreso de Troppau y las declaraciones he-
chas por parte de las tres potencias del Norte implicaban una ame-
naza no slo para el gobierno constitucional napolitano, sino tambin
para el espaol. Austria, Rusia y Prusia se unan, de hecho, conde-
nando los regmenes constitucionales de Espaa, Portugal y Npoles
como efectos que eran de aquel espritu revolucionario contra el que
haban luchado los aliados. Admitan que la instauracin del desor-
den en Europa poda ser combatido con las mismas armas con que
haba sido derrotado Napolen y que era urgente destruir la revolu-
cin na~olitana porque se presentaba con caracteres ms peli-
grosos 1 )2.
Espaa protest ante tales decisiones del Congreso de Troppau .J
despleg una ofensiva diplomtica contra la poltica de los aliados 16..
Don Evaristo Prez de Castro indicaba a sus embajadores que, ante
la actitud de la Santa Alianza, quedaban libres para contrarrestar la
accin de Metternich propagando y defendiendo el liberalismo, en ge-
neral, y la Constitucin espaola, en particular 164. Los embajadores

159 Mmoire du Cabinet autriehien, eit., en Aui. IV, :~2;~.

Ib() DEBIDOLJR, A. Htoire diplomatique. pp. 151 ss. GEMMA, S. 8toria dei Trat-
tali. R' 41.
61 Alli. IV, :H5 ss.
Ib2 Alli. IV, :H5 ss.
16:J DS. 20 noviembre 1820. FERRANDO BADA, J. La Constitucin espaola de
1812. ~p. 11;~-114.
lb Eusebio de Bardaxi a E. Prez de Castro, Turn, 12 febrero 1821 . En SPI-
NI, G. Mito e rea/tiJ. p. 170.
Proteccin exterior de la Constitucin de 1812 245

Bardaxi y de Ons fueron enviados a Pars y Londres, respectivamen-

te, para conseguir, en la medida de lo posible, la oposicin de estos
gobiernos a la poltica de intervencin del prncipe Metternich.
En los ambientes conspiradores napolitanos y piamonteses, la pro-
testa de Espaa caus gran impresin; en cambio, los aliados acogie-
ron la nota espaola con bastante indiferencia, si bien dieron garan-
tas a Espaa de que la Santa Alianza no intervendra en sus asuntos
internos, sino que la doctrina de intervencin se limitaba a los asun-
tos napolitanos 16:>. Ante tales respuestas Espaa no hizo nada ms
contra las decisiones tomadas en el Congreso de Troppau.
Los aliados decidieron en el Congreso de Troppau reunirse, nue-
vamente, en otro Congreso para tomar decisiones concretas contra la
revolucin de Npoles y as se reunieron en Laybach el 11 de enero
de 1821. Participaron en el Congreso de Laybach las cinco grandes
potencias ~ los diferentes representantes de las diversas monarquas
italianas 1 )6.
El Congreso de Laybach decidi la anulacin del rgimen cons-
titucional napolitano bien por va pacfica, bien por va blica. Ello
dependa de lo que decidiese el gobierno constitucional de Npo-
les 167. Naturalmente, Npoles se neg a deshacer su obra, pues para
el Parlamento napolitano la Constitucin concedida por el rey era
la defensa de la Monarqua de las Dos Sicilias 168. Npoles, ante la
actitud hostil de Austria, le declaraba la guerra. Por todo ello, el Con-
greso de Laybach acord la invasin del Reino y la restauracin del
principio de la legitimidad y de la monarqua de derecho divino 169.
El Congreso encargaba a Austria llevar a cabo sus resoluciones 170.
Con la realizacin de las decisiones tomadas en el Congreso de
Laybach, a mitad de abril de 1821, la Santa Alianza triunfaba en
Italia.
Ante la actitud hostil de Europa hacia Npoles y el Piamonte y
ante su animadversin contra la Constitucin de Cdiz, Espaa no
hizo nada ms que limitarse a expresiones verbales: dos vnculos de
sangre que unen aquella Real Familia con la de V.M. y el derecho
incontestable que todas las naciones tienen de mejorar por s sus ins-
tituciones, son motivos poderosos para que Espaa mire con el ms
vivo inters un asunto tan grave y de tanta trascendencia. Las Cortes
creen, por tanto, digna... la resolucin que han tomado de no reco-

lb:) ns. 1.') enero 1821. FARINI, L. C. Storia, n, 11.').

Ibb FERRANDO BADA, .T. La Constitucin espaola de 1812. pp. 11.')-117.
167 Aui. IV, 410-41 :3.
16H Manifeslo del Governo eontro l'invasione ncmiea, en Aui, nl,50?
Ibl) FARINI, L. C. Storia, n, p. 1;3.'). ANELLI, L. Storia d'/talia. 1, 14.') ss.
\70 FARINI, Le. Storia. n, 1;36-1:38. GEMMA, S. Storia dei TraUa ti. p.42.
246 Juan/errando Bada

nocer nada que sea contrario a los pri ncipios del derecho de gentes...
Congratulranse, sin embargo, con V.M. de que los soberanos alia-
dos hayan manifestado hasta ahora, en todas sus comunicaciones,
que reconocen estos principios relativamente a Espaa 171.

5.2. EL Congreso de Verona

Los aliados, tal y como 10 haban previsto en el Congreso de Lay-

bach, se reunieron un ao despus para tratar de varias cuestiones
que ellos crean objeto de su incumbencia. Y as, en octubre de 1822,
en Verona, tuvo lugar el Congreso de dicho nombre, integrado por
los soberanos de Austria, Prusia y Rusia, de las Dos Sicilias y de M-
dena, y por los representantes de Francia e Inglaterra. El Congreso
se ocup, especialmente, de estas tres cuestiones: las colonias espa-
olas, la condicin de Italia y los peligros de la revolucin espaola.
El Congreso de Verona confirm la permanencia de los ejrcitos aus-
tracos en los reinos de Italia hacia fines de 1823. Con ello se garan-
tizaba la continuacin del principio legitimista en Italia, y Austria
consegua aumentar su preponderancia en la pennsula italiana; pero
el asunto ms importante del que se ocup el Congreso fue la cues-
tin espaola. Se quera obligar a Espaa a cambiar de rgimen po-
ltico. El ministro plenipotenciario francs, Chateaubriand 172, pidi
la intervencin de la Santa Alianza en Espaa. A este fin ofreci los
servicios del ejrcito francs, y a pesar de los deseos de Francia, que
quera actuar por s sola y con plena libertad, prevaleci la opinin
de las tres Cortes del Norte, que deseaban que la ruptura con Espaa
y la intervencin en sus asuntos se hiciera por Decreto de la Santa
Alianza, siendo Francia un mero instrumento de la misma 17:i.
Los tres soberanos de Austria, Prusia y Rusia, as como el Gabi-
nete de Luis XVIII 174, puestos de acuerdo sobre el principio de in-
tervencin en Espaa, dirigieron cada uno al gobierno de Madrid una
especie de ultimtum en que coincidan en condenar la revolucin es-
paola por lo que era en s, y especialmente por el influjo que haba
ejercido y que poda todava ejercer si no era destruida en su raz.

171D8. 6 marzo 1821. p. 11,r:;.

172Chateaubriand era un ferviente partidario del principio legitimista. Social-
mente perteneea a la aristocracia terrateniente. Polticamente est adscrito al rgimen
constitucional de la Carta de 1814 y al rey Luis XVIII y a Carlos X. LIIOMME, .J. La
grand bourgeoisie. pp. :37-41.
17:1 CIIATEAlJBRIAND, M. Congres de Vrone. 1,80. COMELLAS CARdA-LLERA, .J. L.
Los realta.y en el trienio constitucional (1820-1823). Pamplona, 1958. pp. 187-194.
174 DS. 9 enero 182:~. pp. 129:l-129,r:;.
Proteccin exterior de La Con,'itlucin de 1812 247

Pero quiz lo que ms preocupaba a las potencias aliadas no era tan-

to la revolucin cuanto la Constitucin de Cdiz, impuesta a Fernan-
do VII por dicha revolucin. Dicha Constitucin era, para los alia-
dos, como ya sabemos, incompatible con la seguridad de los Tro-
nos 17S. Por tanto, los aliados pedan al Gobierno de Madrid que se
restituyera a Fernando VII en su autoridad absoluta, o en caso con-
trario romperan las relaciones diplomticas y ello implicara la de-
claracin de guerra. Inglaterra se abstuvo de firmar tal acuerdo y de-
clar que el Gobierno britnico segua las mismas directrices que
adoptara con relacin a las revoluciones italianas.
El Congreso de Verona termin sus conferencias el 4 de diciem-
bre de 1822, dirigiendo, antes de disolverse, una circular a las Cortes
europeas en la que puede verse cmo los principios adoptados por
los aliados en relacin con la revolucin espaola de 1820 eran lo mis-
mo que con anterioridad se haban adoptado con respecto a las re-
voluciones de Npoles y Piamonte: un Estado regido por la Consti-
tucin de 1812 era un peligro para los otros Estados, por cuya razn
1a Santa Al 'lanza se vela
, o bl'Igad
a a'mterventr
. 176 .
La Santa Alianza decidi encargar a Francia para que se restitu-
yese a Fernando VII a su Trono absoluto, y as, en abril de 1823,
cien mil franceses, mandados por el duque de Angouleme, se dirigie-
ron a Espaa invocando, como dira el rey Luis XVIII en la Cmara
de los Diputados y Pares de Francia, al Dios de San Luis para con-
servar en el Trono de las Espaas a un nieto de Enrique IV, libertar
aquel hermoso reino de su ruina y reconciliarlo con Europa 177. Es-
paa, la misma Espaa que en 1820 haba sido faro del liberalismo
europeo, particularmente en Portugal e Italia, vise invadida, en
1823, por un ejrcito francs conocido histricamente con el nombre
de los Cien Mil Hijos de San Luis.
El ejrcito francs avanz sin gran dificultad en Espaa. Por una
parte, encontr el apoyo de los apostl icos, y por otra parte, el ejr-
cito liberal estaba desmoralizado y sus jefes divididos entre s. De esta
manera la Santa Alianza fue restableciendo en Espaa, sin gran es-
fuerzo, la monarqua absoluta, ante la alegra de la porcin del pas
que haba combatido al liberalismo y el desencanto de la burguesa
mercantil e intelectual, que haba apoyado el orden constitucional 178.
Como vemos, los Congresos de Troppau, Laybach y Verona die-
ron muerte oficial a la constitucin de 1812 en Espaa y en Italia.

17" Rapporto del cavo Brancia, cit., en All. JI, :HO ss.
17 N. Storia. JI, 115.
BIANCIII,
177 DS. Legislatura extraordinaria de 182:~, p. 14:31. Prrafo del discurso de
Luis XVIJI en la apertura de las Cmaras, cit., por el diputado Argelles.
178 VICENS VIVES, .T. Htora. V, :316.
248 Juan Ferrando Bada

En Portugal todava se conserv en vigor la Constitucin de 1822

-la de influencia espaola- hasta el 4 de junio de 1824. La Cons-
titucin de 1822 tuvo una segunda vigencia en Portugal, en
1836-1838.
Ella estuvo presente a travs del partido democrtico en la vida
poltica constitucional portuguesa.
Pero aun despus de condenada a muerte la Constitucin de 1812
por la Santa Alianza, continu ejerciendo su influjo dentro y fuera de
Espaa. Y as, como nos dice Josefina Lpez, la Constitucin de C-
diz ejerci un gran influjo en los decembristas rusos: Hasta los de-
cembristas ms republicanos consideraban que la Constitucin de C-
diz era un documento de extraordinaria importancia. Artculos ente-
ros de esta Constitucin pasaron a formar parte del proyecto de Cons-
titucin elaborado por los decembristas de la sociedad secreta del
Norte (San Petersburgo) para instaurarla en Rusia en caso de We
triunfase el levantamiento (del 14 de diciembre) de 1825 9.
En Espaa, la Constitucin de Cdiz estuvo presente, ms o me-
nos veladamente, a partir de 1834. El partido progresista, heredero
de la tradicin de Cdiz, parte del principio de la soberana nacio-
nal constituyente que establece unos poderes... que la ejercen. El se
afirma en las Constituciones de 1837, 1856, 1869 y en el proyecto
de Constitucin federal de la Repblica espaola de 1873. Otro par-
tido que, con el progresista, se turnar en la vida poltica espaola,
ser el partido moderado. Este defiende un concepto distinto de Cons-
titucin, la doctrinaria, que afirma una divisin radical del poder so-
berano entre el rey y las Cortes... . El concepto doctrinario de cons-
titucin se afirmar en 1834, 1845 y 1876. Entre la monarqua cons-
titucional y la monarqua tradicional, defendida por el partido car-
lista (1833), por un lado, y entre el partido moderado y progresista,
ambos defensores de la monarqua constitucional, por otro, se desen-
vo1vera' 1a VI'd a pol'Itlca
. espano
- 1a de Isigo
' 1 XIX 180 .

179LPEZ, J. Pginas de las eleeeiones., en Nue.ytras Ideas. p. 88.

SNCIIEZ A(;E~'TA, L. Los prineipios del eonstitueionalismo espaol., eit. en
1110
Archivo de Derecho Pblico. pp. 1:{-;{2. SNCIIEZ ACESTA, L. Historia, eit. pp. 90-9;{.