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Contenido
1. Introduccin .......................................................................................................................... 3
2. Servicios Publicos ................................................................................................................. 4
2.1. Concepto de servicios publicos ..................................................................................... 4
2.2. Creacin de los servicios publicos ................................................................................ 4
2.3. Caractersticas de los servicios pblicos ....................................................................... 5
2.4. Clasificacin de los servicios pblicos .......................................................................... 6
2.5. Los servicios pblicos en el Per .................................................................................. 7
3. Aspectos institucionales de los servicios pblicos .............................................................. 10
3.1. Oportunismo poltico................................................................................................... 11
3.2. Captura por parte de las empresas reguladas............................................................... 12
3.3. Asimetras informativas respecto a las empresas reguladas ........................................ 13
4. Necesidad de la regulacin de los servicios pblicos.......................................................... 14
4.1. Monopolio natural ....................................................................................................... 16
5. Antecedentes para la regulacin del sector elctrico peruano ............................................. 17
6. Conclusiones ....................................................................................................................... 20

2
 1. Introduccin

Los servicios pblicos: la provisin de electricidad y de otras fuentes de energa, las

telecomunicaciones, el transporte y su infraestructura, las obras de agua y saneamiento
son el pilar de desarrollo de un pas. Estos servicios constituyen cerca del 15% del
producto interno del Per y son una condicin necesaria para el crecimiento eficiente de
las dems actividades, adems de ser bsicos para el bienestar de la poblacin. Es por ello
que los gobiernos prestan especial atencin a estos sectores interviniendo en la medida
que sea necesaria para su desarrollo y buen funcionamiento.

Es as que tanto las medidas de promocin como la regulacin adecuada de estos servicios
en el Per permiten lo siguiente:

Que el sector elctrico se desarrolle a una tasa anual de entre 8 y 10% por ao que
permita abastecer a los ciudadanos y a los sectores productivos.
Que la energa en sus diversas formas alcance de manera accesible a todos los
ciudadanos del pas.
Que las telecomunicaciones lleguen no solamente a todos los pobladores sino que
tambin constituyan una herramienta para desarrollar nuevas tcnicas de servicios
de educacin, salud e informacin comercial.
Que se desarrollen alternativas para expandir las redes de agua y saneamiento para
que lleguen a toda la poblacin a travs de la promocin y la regulacin
adecuadas.
Que se cuente con planes ptimos de expansin de carreteras, ferrocarriles,
puertos y aeropuertos que permitan el transporte eficiente de personas y de carga
contribuyendo al desarrollo econmico.

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 2. Servicios Pblicos

2.1. Concepto de servicios pblicos

El artculo 10. de nuestra Constitucin seala que la defensa de la persona humana y el
respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado, lo cual se logra, en
parte, mediante una adecuada creacin y prestacin ininterrumpida de los servicios
pblicos. A partir de all, se desprende que los servicios pblicos son las actividades
asumidas por rganos o entidades pblicas o privadas, creados por la Constitucin o las
leyes, para dar satisfaccin en forma regular y continua a cierta categora de necesidades
que son de inters general, bien sea en forma directa, mediante concesionario, o a travs
de cualquier otro medio legal, con sujecin a un rgimen de derecho pblico o privado,
segn corresponda. Cuando dice que son actividades, entidades u rganos pblicos o
privados se refiere esta expresin a los servicios pblicos, en sentido material; vale decir,
toda tarea asumida por una entidad pblica, bien se trate del Estado en s, de los gobiernos
regionales, los gobiernos locales, personas jurdicas de derecho pblico de carcter
territorial o prestados a travs de entes descentralizados funcionalmente: institutos
autnomos, empresas del Estado, fundaciones, asociaciones y sociedades civiles del
Estado (entes no territoriales). No obstante, cabe decir que el servicio pblico tambin
puede ser prestado por particulares conforme al orden jurdico pertinente. Los servicios
pblicos, entonces, son aquellos servicios de inters general cuyo uso est a disposicin
del pblico a cambio de una contraprestacin tarifaria, sin discriminacin alguna, dentro
de las posibilidades de oferta tcnica que ofrecen los operadores. Estos servicios tienen
por objeto la produccin de bienes y actividades dirigidos a realizar fines sociales, como
el de satisfacer las necesidades de una comunidad, no slo en trminos econmicos, sino
tambin en trminos de promocin social, promoviendo de este modo el desarrollo
econmico y civil de un pas. Asimismo, tambin se entiende por servicio pblico, en
sentido orgnico, la creacin de una dependencia administrativa dentro de la estructura
del Estado o de administracin pblica para satisfacer determinadas necesidades de
inters colectivo o pblico.

2.2. Creacin de los servicios pblicos

La creacin de los servicios pblicos procede por disposiciones de la Constitucin
Poltica o por previsiones de ley. Crear un servicio pblico significa que el Estado ha
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decidido suministrar prestaciones directa o indirectamente a la colectividad, bien sea que
el Estado asuma la administracin, la gerencia o el manejo de una actividad para satisfacer
de manera regular y continua cierta categora de necesidades de inters colectivo teniendo
la iniciativa y el control sobre esta prestacin a cargo de las particulares. Gastn Jze nos
dice sobre la creacin de un servicio pblico: habr servicio pblico siempre que la
administracin satisfaga necesidades de inters general, mediante el procedimiento del
servicio pblico, que implica un rgimen jurdico especial de derecho pblico. Para la
creacin de los servicios pblicos deben tomarse las previsiones legales pertinentes a fin
de prever en la Ley del Presupuesto General de la Repblica, en leyes especiales y
ordenanzas regionales y municipales, las partidas necesarias para su organizacin y
funcionamiento ininterrumpidos.

2.3. Caractersticas de los servicios pblicos

Segn la doctrina y el ordenamiento jurdico que los rige, los rasgos ms resaltantes de
los servicios pblicos pueden compendiarse as:

A. Son actividades en las cuales no siempre hay competencia, y normalmente estn

sujetas a regulacin gubernamental en pro de la proteccin del inters pblico.
B. Algunos servicios pblicos pueden funcionar de modo ms eficaz como
monopolios (como el agua y desage); sin embargo, esto hace que la contribucin
de los monopolios de servicios pblicos al bienestar general sea en muchos casos
compelida mediante regulaciones ms que voluntarias.
C. La regulacin de estos servicios proviene del inters pblico por sus actividades,
y se traduce principalmente en control de tarifas y servicios.
D. Debe funcionar de manera permanente, es decir, de manera regular y continua,
para que pueda satisfacer necesidades de las comunidades por sobre los intereses
de quienes los prestan.
E. A menudo hay conflicto entre el inters pblico y privado en lo que respecta a los
servicios pblicos. Esto se debe a la diferencia entre el objetivo principal entre las
empresas privadas (maximizar sus utilidades) y el del inters pblico (servicio
adecuado al precio ms bajo posible).
F. La prestacin del servicio pblico no debe perseguir principalmente fines de
lucro; se antepone el inters de la comunidad a los fines del beneficio econmico
de personas, organismos o entidades pblicas o privadas que los proporcionan.
5
 G. Su prestacin puede ser hecha tanto por un organismo pblico como por
particulares, pero su bajo la autorizacin, control, vigilancia, y fiscalizacin del
Estado, con estricto apego al ordenamiento jurdico pertinente.

2.4. Clasificacin de los servicios pblicos

En doctrina existen diferentes tipos de criterios para clasificar los servicios pblicos:

i. Esenciales y no esenciales; son aquellos que de no prestarse pondran en peligro

la existencia misma del Estado: seguridad, educacin, salud. Los no esenciales; a
pesar de satisfacer necesidades de inters general, su existencia o no prestacin
no pondran en peligro la existencia del Estado; se identifican por exclusin de los
esenciales.
ii. Permanentes y espordicos; los primeros son los prestados de manera regular y
continua para la satisfaccin de necesidades de inters general. Los espordicos;
su funcionamiento o prestacin es de carcter eventual o circunstancial para
satisfacer una necesidad colectiva transitoria.
iii. Desde el punto de vista de la naturaleza de los servicios, stos se clasifican en
servicios administrativos y servicios pblicos industriales y comerciales; estos
ltimos especficamente referidos a las actividades de comercio, bien sea de
servicios para atender necesidades de inters general o los destinados con fines
lucrativos y no a satisfacer necesidades colectivas.
iv. Servicios pblicos obligatorios y optativos. Los primeros los sealan como tales
la Constitucin y las leyes, y son indispensables para la vida del Estado. Los
optativos, el orden jurdico los deja a la potestad discrecional de la autoridad
administrativa competente.
v. Por la forma de prestacin de servicio: directos y por concesionarios u otros
medios legales. En los primeros, su prestacin es asumida directamente por el
Estado (estatales, regionales, municipales, entes descentralizados). Por
concesionarios: no los asume directamente el Estado; prestan a travs de
concesionarios.

6
 2.5. Los servicios pblicos en el Per
En la legislacin ms prxima a la formacin de la Repblica encontramos que se utiliza
la expresin servicio para identificar actividades diversas, tales como el alumbrado de
gas, los correos y la labor de los hospitales.

La incorporacin de la expresin servicio pblico se da en el mbito del ejercicio de la

funcin de la administracin, a partir de 1864, a travs de la creacin de diversas leyes en
el campo administrativo en las cuales se usa el trmino servicio pblico (por ejemplo,
el Decreto del 20 de abril de 1864, que dispuso abrir un emprstito para subvenir el
servicio pblico, y la Ley del 13 de octubre de 1890, que instauraba plazas de servicio
pblico en la Direccin General de Hacienda y Aduana del Callao). En el mbito de la
funcin pblica es donde se desarrolla el servicio pblico. Esto quiere decir que era la
administracin a travs de su personal la encargada de dar el servicio pblico. En ese
sentido, si bien no se involucraba a prestaciones de tipo material que estuvieran dirigidas
a la satisfaccin de necesidades de la poblacin s se tom conciencia de que era necesario
el concurso de la administracin para que la expresin servicio pblico tuviera sentido.
En el Per, aunque el proceso de crecimiento de prestacin de servicios al pblico fue
lento, sin embargo, en un determinado momento se constituy en un elemento
contribuidor a la progresin del modelo de Estado polica hacia el modelo de Estado
prestador de servicios, no siendo ajeno a lo que se denomin proceso de
municipalizacin, lo que propici la creacin de monopolios a nivel local o municipal
en los sectores considerados de inters general. A finales del siglo XIX la modernizacin
se fue haciendo cada vez mas creciente debido al desarrollo de los servicios del telgrafo
y el ferrocarril, los cuales fueron nacionalizados y estuvieron bajo la direccin de la
administracin, lo que ya suceda en el caso de los correos. Posteriormente, el surgimiento
de servicios de carcter econmico como resultado del progreso y de las demandas de la
poblacin produjo el cambio de rol del Estado peruano, que se encontraba frente a nuevas
actividades en las que ni la accin de la polica ni las medidas de fomento eran suficientes.
Cabe destacar, adems, que otro aspecto importante es el cambio progresivo que sufri la
forma de gestin de los servicios considerados de utilidad pblica, es decir, se pas de
una gestin directa a travs de una dependencia administrativa, a un modelo que
implicaba la creacin de una persona jurdica autnoma, pero que permaneca en el
mbito estatal, es decir, se inici la utilizacin generalizada de modelos societarios para

7
la gestin de servicios cuya titularidad se encontraba en manos del Estado. En la segunda
mitad del siglo pasado se produce una ola de privatizacin de los servicios pblicos, que
provoca que a partir de 1969 el Estado peruano se oriente hacia la creacin de un
conglomerado de empresas estatales a cargo de tales servicios. El ejemplo ms saltante
se da a travs de la promulgacin de la Ley de Organizacin y Funciones de la Empresa
Nacional de Telecomunicaciones del Per (ENTEL-PER), que encargaba a dicha
persona jurdica el establecimiento, operacin y desarrollo de un sistema para la
explotacin de los servicios pblicos de Telecomunicaciones del pas. Otras empresas
fueron creadas con propsitos y contextos similares: ENAFER Per (Empresa Nacional
de Ferrocarriles), ELECTRO per (Empresa Pblica Electricidad del Per),
AEROPER (Empresa de Transporte Areo del Per), ENATRU per (Empresa
Nacional de Transporte Urbano del Per), entre otras. Sin embargo, durante la dcada de
los noventa, en el contexto general de reduccin de la intervencin estatal en el mbito
econmico, se vio por necesaria la modernizacin del Estado peruano, lo que implic una
serie de reformas en la administracin pblica. Esta reforma puso nfasis en la reduccin
del gasto pblico en los servicios bsicos esenciales y el diseo de una estrategia de
privatizacin de los servicios pblicos. La reduccin del gasto pblico se centr en reducir
el presupuesto, se adecu el marco legal a travs de la promulgacin de una nueva
Constitucin en 1993, menos intervencionista, para facilitar la privatizacin de los
servicios pblicos con la participacin del sector privado. El Estado peruano realiz un
conjunto de reformas orientadas al fomento de la inversin privada en diversos mbitos
en los que anteriormente operaba de forma directa. En estricta armona, la Constitucin
de 1993 seal la libertad de la iniciativa privada y defini el nuevo rol y funciones del
Estado enmarcndolos dentro de una economa social de mercado. En tal virtud, el
gobierno marc las pautas para hacer de la actividad privada uno de los ejes del desarrollo
nacional, a travs de polticas econmicas expresadas en la legislacin marco para el
crecimiento de la inversin privada, la de fomento de la inversin extranjera y la de
promocin de la inversin privada en las empresas estatales. En ese contexto, procedi a
la privatizacin de algunas empresas prestadoras de servicios pblicos, con lo cual
garantiz el adecuado acceso de la poblacin a dichos servicios. El proceso de cambios,
que incluy las telecomunicaciones, energa, transportes de uso pblico y agua potable y
alcantarillado, dio origen a la creacin de organismos especializados, encargados de
regular y fiscalizar la prestacin de servicios en los mencionados sectores. El trmino

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regulacin, si bien no es un vocablo unvoco, tiene una acepcin comn, que es la de
control habitual enfocado sobre actividades importantes para la comunidad, efectuado por
una entidad pblica. Es un concepto legal con races poltico-econmicas que derivan de
la tensin filosfica entre dos extremos de la organizacin econmica: el mercado y el
inters pblico. En el primero se parte de la base de la libertad con restricciones muy
limitadas para perseguir el propio inters. En el segundo, el Estado trata de fomentar
comportamientos que tericamente no tendran lugar sin intervencin. As, la regulacin
es una directiva cuyo objeto predicado es la proteccin del inters pblico, a travs de
normas de derecho pblico que el Estado aplica en forma coercitiva y centralizada. El
objetivo fundamental es promover un equilibrio que asegure la inversin privada y la
proteccin de los consumidores. De esta manera, nacieron el Organismo Supervisor de la
Inversin Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL), el Organismo Supervisor de la
Inversin en Energa (OSINERG), el Organismo Supervisor de la Inversin en
Infraestructura de Transporte de Uso Pblico (OSITRAN), y la Superintendencia
Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS). Para implementar exitosamente los
cambios realizados fue necesario definir y precisar la misin, organizacin y funciones
de los nuevos organismos, sus polticas de trabajo, sus respectivos campos de accin y
atribuciones, as como sus mecanismos de operacin, lo cual origin una extensa y
abundante normativa al respecto.

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 3. Aspectos institucionales de los servicios pblicos

Como parte de un amplio programa de reformas en diversas economas de la regin que

buscaban superar el pobre desempeo de sus empresas pblicas monoplicas y el dficit
fiscal que generaban, en la pasada dcada se inici en el Per un proceso de privatizacin
y desregulacin en la provisin de los servicios de energa, telecomunicaciones y
transporte. Este proceso, que se ha dado en diferente grado entre las industrias sealadas,
ha generado importantes cambios en las estructuras de mercado, en el desempeo de las
empresas y en el bienestar de los ciudadanos (usuarios y no usuarios) de nuestro pas.

El proceso de reformas iniciado implicaba un cambio en el rol del Estado, este dejaba de
ser proveedor de servicios para ser regulador de los mismos. Esta funcin regulatoria del
Estado es consecuencia de la existencia de una configuracin industrial de un monopolio
natural en la provisin de los servicios pblicos regulados caracterizada por:

(i) La existencia de importantes economas de escala no agotadas que dan una

trayectoria decreciente a los costos medios;
(ii) Una elevada proporcin de costos hundidos, asociados a la especificidad de
los activos requeridos para prestar dichos servicios pblicos que genera
irreversibilidad en las inversiones; y,
(iii) El carcter de bienes de consumo masivo que poseen la mayora de los
servicios pblicos.

Por lo tanto, la funcin regulatoria del Estado, desde una perspectiva de economa
normativa, surge de la necesidad de evitar que un prestador que opera como monopolio
natural fije precios elevados, consistentes con su carcter de monopolio. Esto es, el Estado
mediante su intervencin como regulador asume la funcin de tutela de losintereses de
los consumidores respecto de la conducta monoplica que existira en caso el Estado no
asumiese ese rol.

Como complemento a la defensa de los intereses de los actuales usuarios, el Estado debe
de preocuparse por aquellos que actualmente no son usuarios, pero en la medida que se
invierta en el desarrollo de infraestructura, se convertirn en usuarios. Esto es, el marco
legal relativo a la actividad regulatoria debe de velar por el inters de los ciudadanos:
usuarios y no usuarios. En el caso de estos ltimos, el marco legal regulatorio debe de

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atraer inversiones, para ello es necesario que el concesionario obtenga una rentabilidad
mnima, de forma que la prestacin del servicio sea factible y sostenible.

Visto as, la funcin regulatoria del Estado no equivale a la de un rbitro, entre las
empresas y los consumidores, pues el Estado regulador tiene a su cargo la tutela de los
intereses de los ciudadanos, como ya se mencion. Cuando el Estado asume su funcin
reguladora (tarifaria) acta en defensa de los intereses de los ciudadanos.

Lo anterior no limita que el Estado asuma otras funciones relacionadas con la prestacin
de servicios pblicos, entre ellas las arbitrales, en el cumplimiento de otras funciones
pblicas: administrar justicia entre usuarios y empresas prestadoras, entre empresas
prestadoras o tutelar el proceso competitivo en la prestacin de los servicios pblicos
cuando la competencia sea posible, aguas arriba o aguas debajo de la actividad regulada.
Pero estas funciones no son regulatorias (tarifarias) ms bien estn relacionadas con la
administracin de justicia.

La funcin regulatoria del Estado, en lo que se refiere a su diseo y ejecucin se enfrenta

a tres problemas principales:

(i) Oportunismo poltico;

(ii) Captura por parte de las empresas reguladas
(iii) Asimetras informativas respecto de las empresas reguladas.

3.1. Oportunismo poltico

El primer problema est relacionado con la naturaleza hundida de los costos de la empresa
regulada, pues luego que la empresa ha invertido le resulta econmicamente inviable la
desinversin, esto lo sabe la empresa y el Estado, de forma que este ltimo toma una
ventaja estratgica pues la empresa regulada no puede desinvertir sin perder valor
econmico parte importante de sus activos fijos. Esta ventaja estratgica hace que el
Estado pueda renegociar tarifas, compromisos de inversin, impuestos, regalas, etc., a lo
largo de la operacin de la empresa, afectando negativamente la rentabilidad de la
empresa y por lo tanto desanimndolo a invertir en el futuro. A este problema se le conoce
como oportunismo poltico en la provisin de servicios pblicos.

El oportunismo poltico del Estado, en su rol de Poder Ejecutivo, Legislativo o Judicial,

nos lleva al problema de la inconsistencia dinmica de las polticas econmicas que son
derivadas del oportunismo poltico en entornos donde las inversiones son de largo plazo
11
y mayormente hundidas: en el corto plazo a la sociedad le conviene, ex-post, alterar las
reglas, establecidas ex-ante, bajo las cuales se atrajo inversin pero en el largo plazo la
falta de credibilidad inhibe que haya ms inversin. Esto hace que la inversin tenga un
comportamiento marcadamente discreto, asociado a caractersticas institucionales que
reducen el oportunismo poltico.

3.2. Captura por parte de las empresas reguladas

En segundo lugar, al ejercer la funcin regulatoria, el Estado necesita interactuar con las
empresas reguladas, con la finalidad de estimar sus costos o medir su eficiencia
productiva. Este acercamiento puede generar problemas de incentivos en los funcionarios
pblicos y hacer que la agenda de la empresa regulada se imponga en sus decisiones
administrativas, lo cual puede ser consecuencia de corrupcin directa o indirecta (empleo
o consultora en el futuro por parte de la empresa regulada). Esto es lo que se denomina
captura regulatoria.

Se entiende como captura regulatoria al comportamiento colusivo, explcito o implcito,

entre el Estado y la empresa regulada, destinado a compartir informacin entre ellos sin
que la sociedad tenga acceso a dicha informacin, bsicamente a travs del ocultamiento
de la misma. Dada su naturaleza de no deseable socialmente, la captura regulatoria debe
de ser auto ejecutable y no podr ser ejecutada mediante contratos explcitos, de lo
contrario los funcionarios del organismo regulador seran destituidos y sometidos a
procesos de sancin administrativa, penal y/o civil.

El proceso de captura regulatoria se da cuando la empresa regulada toma el control del

proceso de regulacin y dirige la agenda de trabajo del organismo regulador de forma que
se evita sorpresas regulatorias. Para ello, la empresa regulada utilizar a grupos de
inters influenciando al Estado o participando de ellos, con la finalidad de favorecerse del
proceso regulatorio y lograr mayor rentabilidad para sus inversiones.

El problema de la captura de los reguladores ha sido sealado por una extensa literatura
desde el trabajo de Stigler (1971) hasta una literatura ms reciente como el enfoque de
agencia de la economa poltica de la regulacin (Laffont y Tirole; 1993,
Martimort;1999).

Las acciones por parte de los grupos de inters que se encuadran dentro de este esquema
naturalmente perjudican a la sociedad a travs de mayores tarifas, menores impuestos,

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menores compromisos de inversin o menores regalas, pero tambin afectan la
credibilidad y la legitimidad en la funcin regulatoria del Estado, pudiendo cuestionar la
sociedad civil el rol del sector privado en la provisin de servicios pblicos.

3.3. Asimetras informativas respecto a las empresas reguladas

En tercer lugar, existe un problema de asimetra informativa entre el Estado y la empresa
regulada, esta ltima conoce sus verdaderos costos y estrategias corporativas, mientras
que el Estado dispone de informacin pblica y algo de informacin confidencial, la cual
debe de ser procesada por sus funcionarios, para llevar a cabo el proceso regulatorio. Esta
asimetra regulatoria genera rentas informacionales (beneficios adicionales) a la empresa
regulada.

Por muy detallada que sea la informacin que se le solicite a la empresa regulada, es
posible para ella esconder algunas eficiencias y mostrar costos sobre estimados, de forma
que la asimetra informativa es rentable para la empresa regulada. Adicionalmente, para
un funcionario estatal la informacin detallada sobre la operacin de la empresa no le
resulta til pues se requiere de conocimiento especializado en el funcionamiento de la
actividad regulada.

Estos tres problemas, resultan de conductas optimizadoras de los agentes econmicos

involucrados: empresa regulada y funcionarios estatales, por lo que slo podrn ser
corregidos o eliminados en la medida que se modifiquen dichas conductas. Ello nos lleva
al tema del diseo de las instituciones regulatorias.

El trmino instituciones en el anlisis econmico hace referencia al conjunto de reglas

formales (leyes, contratos, laudos) e informales3 (compromisos, creencias, costumbres),
que delimitan el accionar de los agentes econmicos involucrados en un proceso
econmico, sea en el mercado o al interior de la empresa. Esto nos lleva a que una
sociedad puede definir un conjunto de instituciones para que gobierne las relaciones entre
sus agentes econmicos, a esto se le denomina diseo institucional.

Retornando a los problemas que enfrenta la funcin regulatoria en la provisin de

servicios pblicos, es claro que se requiere de un diseo institucional regulatorio con la
finalidad de alterar el comportamiento optimizador de los agentes involucrados con la
finalidad de reducir al mximo, o eliminar, los problemas que enfrenta la funcin
regulatoria del Estado.

13
 4. Necesidad de la regulacin de los servicios pblicos

Bajo este diseo institucional de la regulacin, la agencia reguladora independiente, en

adelante el organismo regulador (para guardar consistencia con nuestras definiciones en
el Per: OSIPTEL, OSINERG y OSITRAN), tiene que llevar a cabo el proceso de
regulacin tarifaria y para ello hay tres fuentes en su decisin tarifaria:

(i) el contrato de concesin entre el Estado Peruano y la empresa regulada;

(ii) lo dispuesto en la legislacin sectorial, mediante leyes o decretos supremos
(iii) las resoluciones del Consejo Directivo de cada organismo regulador.

Al margen de la fuente de su funcin regulatoria, esta puede ser agrupada en dos

mecanismos regulatorios:

(i) regulacin por costos

(ii) regulacin por incentivos.

El primer mecanismo comprende lo que se conoce como regulacin de la tasa de ganancia

(rate of return regulation o cost-plus), mientras que el segundo mecanismo comprende:

a) la regulacin mediante precios tope (price cap regulation);

b) la regulacin por comparacin (yardstick competition); y,
c) la regulacin basada en el Desempeo (performance based regulation).

A los mtodos de regulacin basados en los costos, se les conoce como mtodos con
incentivos de bajo poder, pues le permiten a la empresa recuperar sus costos sea cual su
desempeo (eficiente o ineficiente), mientras que los mtodos de regulacin por
incentivos se les conoce como mtodos de regulacin de alto poder, pues disocian a los
precios regulados con la evolucin de los costos de la empresa regulada, permitindole a
sta ltima el aprovecharse de cualquier mejora en eficiencia que ella logre. Luego
veremos que ambos mtodos tienen ventajas y desventajas.

Como ya se seal, la necesidad de regular una industria se sustenta en tres conceptos:

existencia de economas de escala no agotadas, la relevancia de los costos hundidos en
los costos totales y que la actividad regulada sea de consumo masivo. Los dos primeros
conceptos conducen a explicar una estructura de mercado que opera como un monopolio
natural mientras que el tercero ayuda a explicar porque el monopolio natural debe de ser

14
regulado. Al margen del mtodo de regulacin tarifaria escogido, las empresas reguladas
con la finalidad de atender la demanda de los servicios reguladas, muy a menudo optan
por implementar esquemas de discriminacin de precios, de segundo grado (auto
seleccin) o tercer grado (discriminacin por grupos). De esta forma ofrecen el servicio
regulado a precios diferentes a los diferentes clientes.

Un ejemplo de discriminacin de precios de tercer grado es ofrecer tarifas menores para

las personas que son jubiladas o para estudiantes universitarios mientras que
simultneamente se ofrecen tarifas mayores a las empresas o a los usuarios de altos
ingresos. En este tipo de discriminacin de precios, la misma es implementada mediante
la identificacin de distintos grupos de consumo, que se caractericen porque la
disposicin a pagar por el servicio es la misma al interior de cada grupo, de lo contrario
el arbitraje har inviable la discriminacin de precios.

Un ejemplo de discriminacin de precios de tercer grado, lo representan las tarifas en 2

partes, mediante la cual se cobra un pago fijo mensual por tener el derecho al servicio y
un pago adicional asociado al uso del servicio. De esta forma, aquel que hace poco uso
del servicio pagar precios unitarios mayores, mientras que aquel que haga uso del
servicio pagar precios unitarios menores. La tarifa en dos partes, as planteada, se
asemeja a un esquema de descuentos en le precio segn el volumen consumido. En este
tipo de discriminacin, cada consumidor, mediante su nivel de uso, se discrimina en
trminos de precios, por eso se habla en este caso de auto seleccin.

Bajo este entorno de discriminacin de precios, en la aplicacin prctica las empresas

conforman planes tarifarios, que no son otra cosa que condiciones de precios particulares
para consumidores con una similar disposicin a pagar. Esto se puede implementar
mediante tarifas en dos partes, combinados con la pertenencia a determinados grupos
sociales, o implementarse por separado. Lo concreto es que cada plan tarifario reflejar
el intento de discriminar precios, por parte de la empresa regulada.

Adems de los planes tarifarios, es posible que el regulador o el marco regulatorio (leyes
o contratos de concesin) establezcan que ciertos servicios se agrupen de forma que cada
grupo ser definido como una canasta de servicios. Un ejemplo de ello, es lo que ocurre
en telefona fija local en nuestro pas, donde el contrato de concesin de Telefnica del
Per S.A.A. establece que existen tres canastas de servicios regulados bajo el mtodo de
precios tope: la Canasta C, compuesta por los cargos de instalacin cobrados por la
15
empresa a travs de sus diversos planes tarifarios; la Canasta D, compuesta por las renta
mensual y el servicio local medido (cobro por minuto de uso) de sus diversos planes
tarifarios; y, la Canasta E, compuesta por los diversos planes tarifarios de larga distancia
nacional e internacional.

4.1. Monopolio natural

El caso del monopolio natural se da comnmente cuando es ms barato que toda la
produccin de uno o ms bienes se realice en una sola empresa que en dos o ms. En
general, la condicin para que exista un monopolio natural en la produccin de uno o ms
productos est asociada a la existencia de subaditividad en la funcin de costos, es
decir, que sea conveniente econmicamente que la produccin de cualquier cantidad de
estos bienes se realice en una sola planta que en dos. En el caso de la produccin de un
solo producto, en el grfico

se puede ver que para satisfacer determinado nivel de demanda es ms eficiente que una
sola empresa produzca para todo el mercado que hacer que la produccin se divida entre
dos o ms empresas, pues el costo medio se incrementara. En este caso, si se divide la
produccin en dos empresas, donde cada una produce Q* /2, el costo medio de cada una
de ellas y por lo tanto del mercado ser mayor al costo medio de abastecer la
demanda con una sola empresa que viene Un resultado importante en el caso de la
produccin de un solo producto es que la existencia de economas de escala costos
medios decrecientes es condicin suficiente para que se cumpla la condicin de
monopolio natural. Sin embargo, no es una condicin necesaria, pues puede seguir siendo
ms eficiente producir con una sola empresa aun cuando las economas de escala se hayan
agotado.

16
 5. Antecedentes para la regulacin del sector elctrico peruano

En el Per, a inicios de los aos noventa, el esquema de la empresa estatal verticalmente

integrada presentaba serios problemas de ineficiencia, cortes de electricidad y falta de
inversiones, tal como se indica en el cuadro.

Algunos indicadores del sector elctrico peruano prerreforma

(inicios de la dcada de 1900)

La oferta de energa solo cubra el 74% de la demanda y las prdidas de distribucin

superaban el 20%.
El coeficiente de electrificacin alcanzaba solo al 45% de la poblacin, uno de los
ms bajos de Amrica Latina.
Las tarifas elctricas eran fijadas con criterios polticos, incluso por debajo de sus
costos de operacin (solo cubran un 23%).
Ello produjo significativas prdidas en las empresas del sector, que en 1989 se
estimaron en US$ 426 millones.
Se contaba con ms de 15.000 empleados en el sector, ms del doble de los actuales.

Para hacer frente a estos problemas se promulg la ley de concesiones elctricas (LCE)
mediante el decreto ley 25844, que tena entre sus objetivos:

Garantizar el suministro de energa promoviendo la inversin.

Fijar tarifas que remuneraran adecuadamente las inversiones.
Promover la eficiencia mediante la introduccin de competencia en diferentes
niveles.
Aumentar la cobertura del servicio elctrico.

Las principales medidas que se tomaron fueron:

Se implement un nuevo diseo de mercado separndose las actividades de

generacin, transmisin y distribucin.
Entre 1994 y 1996 se privatiz cerca del 55% de la capacidad de generacin y
cerca del 60% de la distribucin medida por el nmero de clientes, a travs
de la divisin de las empresas estatales Electroper y Electrolima en diferentes
unidades de negocio, tanto de generacin como de distribucin. Posteriormente,
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 en el ao 2002, se transfiri la actividad de transmisin al sector privado mediante
un esquema de concesin basado en el mayor pago realizado por el postor ganador
(que fue la empresa isa de Colombia) a cambio de recibir un ingreso fijo anual y
comprometerse a realizar la operacin y mantenimiento de las redes por un
perodo de treinta aos.
Se establecieron las siguientes reglas del mercado:
Creacin de una entidad encargada de la operacin tcnica del sistema, as
como de la valorizacin de las transacciones en el mercado spot, denominada
Comit de Operacin Econmica del Sistema (coes). Esta entidad est
conformada por los generadores cuya potencia efectiva fuera superior al 1%
de la del sistema interconectado y que comercializaran ms del 15% de su
energa, as como por los transmisores de las redes troncales.
Establecimiento de un mercado spot exclusivamente para transar electricidad
entre generadores que tuvieran supervit o dficit de produccin respecto a sus
obligaciones contractuales administrado por el coes.
Libre entrada a la generacin luego de superar algunos requisitos establecidos
por el MINEM.
Regulacin de tarifas para clientes de consumo menor a 1 MW (clientes
regulados) y libre contratacin para clientes de consumo mayor a 1 MW.
Obligatoriedad de contratos de largo plazo entre generadores y distribuidores
para clientes regulados con la obligacin de las distribuidoras de contratar el
100% de sus necesidades por un perodo mnimo de dos aos.

Respecto al esquema regulatorio se separ la poltica sectorial, relacionada con el

otorgamiento de concesiones, la generacin de normas y planificacin, la cual se encarg
al Ministerio de Energa y Minas (minem) a travs de la Direccin General de Electricidad
(dge), de la regulacin y supervisin, la cual se encarg al Organismo Supervisor de la
Inversin en Energa (osinerg), mientras que al Instituto Nacional de Defensa de la
Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual (indecopi) se le encarg velar
por la libre competencia en el sector. osinerg se cre en diciembre de 1996, mediante la
ley 26734; posteriormente absorbi a la Comisin de Tarifas de Energa (cte), la cual pas
a ser la Gerencia Adjunta de Regulacin Tarifaria (gart). Las atribuciones de osinerg
incluan, entre otras:

Fijar las tarifas de generacin, transmisin y distribucin de electricidad.

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 Supervisar la calidad y seguridad del servicio elctrico.
Atender los reclamos de los usuarios en segunda instancia.
Realizar una serie de actividades de supervisin en el sector hidrocarburos.

Desde el ao 2007 osinerg asumi funciones de supervisin de aspectos de seguridad y

medio ambiente en el sector minero, pasando a denominarse Organismo Supervisor de la
Inversin en Energa y Minera (osinergmin).

Instituciones estatales involucradas en el mercado elctrico peruano

Establece la poltica sectorial y promulga las normas correspondientes

Otorga concesiones
MINEM-DGE Elabora el plan indicativo de expansin: generacin-transmisin

Aprueba los procedimientos para la operacin del Sistema Elctrico

Interconectado Nacional

Vela por el cumplimiento de la LCE

Fiscaliza las obligaciones de los concesionarios establecidas en la ley y su
reglamento
Fiscaliza la adecuada prestacin del servicio pblico de electricidad
Fiscaliza el cumplimiento de las funciones del Comit de Operacin
OSINERGMIN
Econmica del Sistema Interconectado Nacional (COES - SINAC)
Supervisa la calidad y el suministro de energa
Determina semestralmente los porcentajes de participacin de mercado de
las empresas
Supervisa aspectos de seguridad y medio ambiente del sector minero
Fija las tarifas de generacin, transmisin y distribucin de electricidad
Fija las condiciones de ajuste de las tarifas a cliente final
GART -
OSINERGMIN Fija las tarifas de transporte y distribucin de gas natural por ductos

Publica los precios de referencia para combustibles lquidos

Promueve la competencia en el sector

INDECOPI Vela por el cumplimiento de la ley antimonopolio y

antioligopolio (ley 26876) dictada en noviembre de 1997

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 6. Conclusiones

Los servicios pblicos en nuestro ordenamiento jurdico son siempre calificados

como de utilidad pblica, necesidad pblica o inters nacional.
Los servicios pblicos se prestan bajo un rgimen especial de derecho pblico que
garantice su regularidad, continuidad, y universalidad, pero abiertos a la
competencia y a la inversin privada.
El ttulo habilitante, pese a la desregulacin, contina siendo la concesin, oero
de carcter reglado, y esencialmente que oper1 como un ttulo habilitante para
estabilizar las relaciones jurdicas entre los concesionarios y la Administracin
responsable o garante del servicio. En todo caso, prima la libertad de empresa.
Las reglas de prestacin del servicio no implican que no exista libertad de
empresa. Por el contrario, la regulacin econmica, debe buscar equilibrar la
consecucin de los objetivos del servicio, y la libertad de empresa de los
prestadores.
La regulacin de los servicios busca favorecer la competencia donde sea posible.

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