CASO: Costa Rica.

Uso del comercio exterior

para mejorar la economa
Como se puede ver en el mapa 6.1, Costa Rica, un pas centro-
americano que tiene poco ms de 4 millones de habitantes, colinda
con el Ocano Pacfico y con el Mar Caribe por el lado del Atlnti-
co. Su nombre, Costa Rica, se refiere a su suelo frtil y abundante
biodiversidad.1 El Banco Mundial clasifica a Costa Rica como un
pas de ingresos medios altos porque posee algunos atributos re-
lacionados con los pases industrializados y otros que tienen que
ver ms con los pases en vas de desarrollo. Con un PIB per cpi-
ta de 12,500 dlares (basado en la paridad del poder adquisitivo
relacionadas con el movimiento de bienes, servicios y factores
de produccin entre fronteras) para alcanzar sus objetivos
econmicos. En cualquier pas, estos dos grupos de polticas
estn estrechamente entretejidos con el tipo y cantidad de pro-
ductos que el pas produce. Naturalmente, tambin cambian con
el transcurso del tiempo, a medida que las condiciones inter-
nas y externas evolucionan, y son delicadas en el aspecto polti-
co, en especial cuando se trata de las prioridades econmicas y
los criterios del liderazgo de la nacin.

MAPA 6.1 Costa Rica

Lago de
Nicaragua N I C A R AG UA

Mar
Caribe
Liberia
COSTA
RICA
Nicoya Aunque en gran parte es
Heredia Puerto un pas agrcola, la nacin
Alajuela
Puntarenas Limn
Moin centroamericana de Costa
Caldera SAN JOS
Rica ha logrado diversificar
su economa. El turismo es
una industria slida, lo mis-
Puerto San Isidro
Quepos
mo que la tecnologa. Por
ejemplo, hay una refinera
Ocano Pacfico de petrleo en Puerto Li-
del Norte mn y una planta petroqu-
Golfito PA N A M mica cerca de Moin. Intel
opera una planta manufac-
0 60 mi turera y centro de distribu-
0 60 km
cin en Heredia, al oriente
La Isla del Coco
de la capital San Jos.
no se muestra.

de 2006), Costa Rica depende mucho de los productos agrcolas,
sobre todo pltanos, caf, pia y azcar, para obtener ganancias
de exportacin; tiene un nivel ms o menos alto de deuda externa,
un ndice de alfabetismo de 96 por ciento, expectativa de vida al
nacer de 77.21 aos y distribucin del ingreso bastante uniforme
(el 10 por ciento ms alto de la poblacin gana aproximadamente
37 por ciento del ingreso del pas). Tambin ha disfrutado de una
larga historia de democracia y estabilidad poltica.
CUATRO ERAS
Como todos los pases, Costa Rica depende del comercio inter-
nacional y las polticas de movilidad de los factores (estrategias
Por tanto, en Costa Rica, como en cualquier otra parte
del mundo, estas polticas han evolucionado constantemente,
pero en el caso de Costa Rica, es conveniente detallar dicha
evolucin a travs de cuatro periodos histricos, cada uno de
los cuales tiende a caracterizarse por un grupo concreto de po-
lticas relativas al comercio internacional y a la movilidad de los
factores:
1800 1960: Comercio liberal, una poltica que exige mni-
ma intervencin del gobierno en el comercio y la inversin.
1960 1982: Sustitucin de importaciones, una poltica que
exige la produccin local de bienes y servicios que, de lo
contrario, tendran que importarse.

223
224 PARTE 3 Teora e instituciones: comercio e inversin

1983 principios de 1990: Liberalizacin de importaciones, promocin de exportaciones e incentivos para

las inversiones extranjeras.
Principios de 1990 a la fecha: Comercio e inversin estratgicos, una poltica que requiere la produccin
de tipos especficos de productos y apertura a las importaciones.

1800 1960
En la ltima parte del siglo diecinueve, muchas naciones adoptaron polticas que permitan que los bienes,
capital y personas se movieran con relativa libertad de un pas a otro. Los gobiernos tendan a intervenir slo
mnimamente (por lo general en apoyo de ciertas industrias), y el resultado, en trminos generales, fue un en-
torno econmico en el que los productores determinaban en lo individual qu producir y dnde producirlo. Bajo
el dominio de estas polticas liberales, el comercio prosper y los pases se especializaron en vender lo que
podan producir mejor.
La mayora de los pases latinoamericanos se especializaron en uno o varios productos bsicos (materias
primas o productos agrcolas), que exportaban a cambio de otros productos bsicos y bienes manufacturados.
No slo Costa Rica no fue la excepcin, sino que tambin se las ingeni para seguir este rgimen hasta prin-
cipios de la dcada de 1960. Los agricultores costarricenses se especializaron primero en caf y, ms adelante,
luego de la invencin de los barcos refrigerados, tambin en pltano. Durante la mayor parte de este periodo,
el pas se benefici de esta poltica, sobre todo porque los precios de los productos bsicos, en especial los del
caf, se mantuvieron en un nivel alto.
Sin embargo, a la larga, varios factores se combinaron para convencer a los lderes costarricenses a fo-
mentar la produccin diversificada y la autosuficiencia econmica. Estos factores surgieron principalmente
de tres conjuntos de circunstancias tanto externas como internas:
Interrupciones en el comercio ocasionadas por las dos guerras mundiales.
Una baja en los precios del caf y el pltano en relacin con los precios de los productos manufacturados,
en particular cuando los nuevos productores de materias primas (especialmente de frica) ingresaron a
los mercados mundiales.
El hecho de que los pases latinoamericanos con mercados internacionales menos abiertos se haban ais-
lado ms ante las condiciones internacionales adversas.
Como resultado de estos acontecimientos, Costa Rica recurri a polticas centradas en la idea de la sustitucin
de importaciones.

1960 1982
La sustitucin de importaciones es una poltica que exige el desarrollo de productos que, si no se produjeran en
el pas, tendran que importarse. A partir de principios de la dcada de 1960, las autoridades costarricenses
pensaron que si limitaban las importaciones (por ejemplo, gravndolas con impuestos altos), ofreceran tanto
a los inversionistas costarricenses como a los extranjeros el incentivo para producir ms cosas internamente
para venderlas a los consumidores nacionales. Tambin comprendieron que, por desgracia, el mercado costarri-
cense era muy pequeo para soportar las inversiones que requera la produccin a gran escala.
Para resolver este problema, Costa Rica se uni con otros cuatro pases: El Salvador, Guatemala, Honduras
y Nicaragua, para formar el Mercado Comn Centroamericano (MCCA), que permiti que los bienes producidos
en cualquiera de los pases miembros entraran libremente al mercado de cualquiera de los otros miembros.
Segn este acuerdo, una compaa situada en un pas miembro estara en condiciones de atender al mercado
de cinco pases en lugar de un solo pas.

Fallas en los clculos y resultados mixtos

Los resultados fueron mixtos. Por un lado, al hacerse menos dependiente de la agricultura (que representaba
25.2 por ciento del PIB en 1960, en comparacin con 18 por ciento en 1980), Costa Rica diversific de hecho su
economa. Lamentablemente, el mismo giro haba sido incluso ms pronunciado en el periodo entre 1950 y
1960 cuando, con poca intervencin gubernamental en la economa, la produccin agrcola haba disminuido de
40.9 por ciento a 25.2 por ciento del PIB.
Asimismo, aunque el sector manufacturero local atraa cierta inversin extranjera, la mayora estaba des-
tinada al mercado costarricense y no al mercado ms amplio del MCCA. En la industria farmacutica, por ejem-
plo, la estrategia de sustitucin de las importaciones fue verdaderamente eficaz y ayud a los productores
nacionales a incrementar las ventas y los ingresos, pero la disponibilidad de un mercado ms amplio no fue la
 CAPTULO 6 Comercio internacional y teora de movilidad de los factores 225

razn principal; en este caso, la estrategia funcion, en esencia, porque el empaque y procesamiento a esca-
la pequea son estrategias eficientes en la industria farmacutica.
Entonces, por qu la estrategia de sustitucin de las importaciones, incluso aunada al tratado de comercio
regional complementario, tuvo menos xito del que esperaban los lderes del MCCA? Dicho en trminos llanos,
ni los inversionistas locales ni los extranjeros estaban convencidos de que el MCCA estuviera destinado a durar,
y result que tenan razn. A finales de la dcada de 1970, las guerras civiles de El Salvador y Guatemala as-
fixiaron esas economas y el nuevo rgimen de Nicaragua estaba ideolgicamente comprometido a imponer
el control gubernamental de todos los aspectos de la economa, incluido el comercio; El Salvador y Honduras
incluso libraron una guerra entre s.
En algunos casos, la sustitucin de importaciones aument las exportaciones. Costa Rica encontr nuevos
mercados, tanto locales y de exportacin, para el caf procesado y las semillas de algodn. Sin embargo, mu-
chos economistas y posibles inversionistas comenzaron a preocuparse de que las polticas diseadas para
proteger la produccin local, incluidos los controles de precios, prohibicin de importaciones y subsidios, estu-
vieran desviando los recursos del pas de las reas de produccin en las que haba sido ms eficiente en el pa-
sado. Por ejemplo, Costa Rica se haba vuelto casi autosuficiente en la produccin de arroz, pero slo porque las
polticas gubernamentales mantenan fuera del mercado el arroz producido en el extranjero a menor costo.
Adems, el gobierno haba logrado controlar los precios del arroz que pagaban los consumidores gracias
a los subsidios que otorgaba a los productores nacionales. Y de dnde vena el dinero de estos subsidios?
En parte, de los impuestos ms altos que pagaban las industrias eficientes, que despus no podan expandirse
porque les faltaba liquidez. Por ltimo, algunos productores ineficientes sobrevivieron no porque recibieran sub-
sidios, sino porque cosechaban los beneficios de los altos precios que pagaban los consumidores, que disponan
as de menos ingresos para comprar cualquier producto, ya fuera nacional o extranjero.
En este punto, las autoridades costarricenses llegaron a la conclusin de que el pas deba hacer hinca-
pi en la produccin de bienes que pudieran competir en los mercados internacionales. Por un lado, tenan
el ejemplo de los pases asiticos que estaban creciendo con rapidez porque competan a nivel internacional.
Por consiguiente, en 1983 Costa Rica adopt la poltica de promover las exportaciones.

1983 PRINCIPIOS DE 1990

En primer lugar, para asegurar que slo las empresas competitivas a escala internacional tuvieran probabili-
dades de sobrevivir en el recin proyectado entorno de negocios, el gobierno empez por eliminar las barreras
a la importacin. Por ejemplo, las importaciones de arroz aumentaron de manera considerable cuando el gobier-
no elimin las barreras proteccionistas que haba erigido alrededor de la produccin nacional.

CINDE
Los responsables de la poltica decidieron buscar ms capital y experiencia externos para apoyar las reformas
econmicas. Para su buena fortuna, Estados Unidos lanz la Iniciativa de la Cuenca del Caribe, que permita
que los productos originarios de la regin del Caribe (incluido Costa Rica) ingresaran a Estados Unidos pa-
gando un arancel, o impuesto a la importacin, ms bajo que los que procedan de otras partes. Para aprove-
char esta nueva oportunidad, Costa Rica form CINDE (la Coalicin Costarricense de Iniciativas de Desarrollo),
una organizacin privada financiada por el gobierno y subvenciones del gobierno estadounidense. El propsito
de CINDE era contribuir al desarrollo econmico y una de sus principales prioridades era atraer inversin ex-
tranjera directa.
Para aumentar el trabajo de CINDE, Costa Rica estableci una zona de procesamiento de exportaciones
(export processing zone, EPZ), que permita a las empresas que exportaban produccin terminada importar
todos los insumos y equipo sin pagar impuestos. Tambin las exentaron de pagar el impuesto sobre la renta
costarricense durante ocho aos y se les permiti pagar con descuento de 50 por ciento en los siguientes cua-
tro aos. Para 1989, 35 empresas, sobre todo productores textiles y de calzado que trataban de explotar la
reserva de mano de obra barata de Costa Rica, se haban establecido en la EPZ.
Para entonces, los funcionarios de CINDE comenzaron a preocuparse por dos posibles problemas que
podran enfrentar sus nuevas y ambiciosas iniciativas:
1. Que Costa Rica no pudiera mantener su nivel competitivo en cuanto a costos en el tipo de productos que se
exportaban desde la EPZ, porque otros pases (sobre todo Mxico) se estaban beneficiando de aranceles
estadounidenses todava ms bajos.
2. Que los tipos de industrias que la EPZ atraa no aprovecharan al mximo a los trabajadores altamente com-
petentes y educados de Costa Rica.
226 PARTE 3 Teora e instituciones: comercio e inversin

Los funcionarios de CINDE decidieron trabajar con el gobierno costarricense para identificar y atraer inversionis-
tas que se ajustaran mejor a los recursos del pas.

PRINCIPIOS DE 1990 A LA FECHA

Este mtodo (de identificar y tratar de captar industrias para competir a nivel internacional) a veces se conoce
como poltica de comercio estratgico (o poltica industrial). Qu industrias seleccion el gobierno costarricen-
se? Sobre todo las que ofrecan alto potencial de crecimiento y que, como los instrumentos y aparatos mdi-
cos, electrnica y software, pudieran pagar sueldos y salarios ms altos que la mayora de las que ya haban
invertido en la EPZ.
Los funcionarios de Costa Rica estudiaron con detenimiento las caractersticas de los pases en vas de
desarrollo que estaban atrayendo cantidades considerables de inversin extranjera: trabajadores con un nivel alto
de educacin, que en su mayora hablaban ingls (en especial, la disponibilidad de ingenieros y operadores tc-
nicos), estabilidad poltica y social y niveles relativamente altos de libertad econmica y calidad de vida que atraa
a los gerentes y personal tcnico que los inversionistas extranjeros mandaran a trabajar a las instalaciones.
La conclusin? En las industrias seleccionadas, Costa Rica deba poder competir en el mercado internacional.

LO QUE CINDE RECOMEND

CINDE tambin contrat el Servicio de Asesora en Inversin Extranjera (Foreign Investment Advisory Ser-
vice FIAS) de la Sociedad Financiera Internacional (una divisin del Banco Mundial) para estudiar la factibili-
dad de atraer empresas en dichas industrias y el mejor medio de atraerlas a Costa Rica. FIAS concluy que la
meta de atraer el nmero correcto de empresas proyectadas estaba perfectamente al alcance de Costa Rica.
Tambin propuso reas dentro de esta seleccin de industrias, como las tecnologas energticas, que se
ajustaban mejor a la principal ventaja de Costa Rica: una fuerza de trabajo bien educada en relacin con su cos-
to, y recomend que los funcionarios trataran de captar industrias que apoyaban a las industrias de compu-
tacin y electrnica, como los plsticos y la metalurgia. Por ltimo, FIAS seal reas en las que Costa Rica
tena que mejorar, como la proteccin de los derechos de propiedad intelectual y el dominio del ingls entre
los tcnicos e ingenieros. En respuesta, Costa Rica revis el plan de estudios para formar tcnicos de nivel
medio y estableci cursos de espaol para el personal trado por los inversionistas extranjeros.

Informe de avances
Costa Rica se propuso atraer inversiones en electrnica y software y consigui inversionistas en tecnologa de
vanguardia, como Reliability, Protek, Colorplast y Sensortronics. Sin embargo, la inversin ms cuantiosa ha si-
do con mucho la de Intel. Qu hicieron los funcionarios de CINDE para que Costa Rica resultara atractivo para
el gigante de los chips de computacin? Elaboraron una lista de todas las preguntas e inquietudes que Intel po-
dra tener y se prepararon para responder a ellas con prontitud y conocimientos expertos. Tambin consiguieron
La teora de comercio ayuda la participacin de los principales lderes gubernamentales y empresariales en las reuniones con los ejecutivos
a los gerentes y autoridades de Intel, que incluso fueron invitados por el presidente Jos Figueres a realizar con l un reconocimiento en he-
gubernamentales a centrarse licptero de los lugares donde se estableceran las fbricas.
en estas preguntas: Desde entonces, Costa Rica ha dirigido la atencin a los instrumentos mdicos, un rea en la que atrado
Qu productos debemos inversiones de compaas como Abbott Laboratories, Baxter y Procter & Gamble. Aunque las exportaciones de
importar y exportar? caf y pltanos siguen siendo importantes para la economa del pas, en 2005 aproximadamente
Cunto debemos comerciar? dos terceras partes de las exportaciones de Costa Rica eran bienes manufacturados y los produc-
Con quines debemos tos de alta tecnologa ahora constituyen la espina dorsal de la economa y las ganancias de ex-
comerciar? portacin.

Introduccin
El caso anterior demuestra cmo Costa Rica ha usado el comercio y la movilidad de los facto-
res (movimiento de capital, tecnologa y personal) para que le ayuden a lograr sus objetivos
econmicos. Al igual que Costa Rica, otros pases se enfrentan a las preguntas de qu, cunto
y con quin su pas debe importar y exportar. Estas preguntas van entretejidas con las con-
sideraciones de lo que es posible producir con eficiencia y cmo se puede mejorar la compe-
titividad mediante un aumento en la calidad y cantidad de capital, competencia tcnica y
habilidades de los trabajadores.