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LA LUCHA POR EL C O N T R O L DEL ESTADO: ADMINISTRACIN

Y LITES COLONIALES EN HISPANOAMRICA

Jorge Gelman

Desde mediados del siglo XVIII, y sobre todo durante el reinado de Carlos III
(1759-1788) y la presencia en el Consejo de Indias de Jos de Glvez (1776-
1787), la Corona espaola lleva adelante grandes reformas poltico-administra-
tivas en sus colonias americanas, con impulso, masividad y coherencia, no vistos
desde la poca de las reformas toledanas a finales del siglo xvi.
Estas reformas, que ya haban comenzado dentro de la propia Pennsula Ib-
rica con la llegada de los Borbones al trono de Espaa a inicios del siglo, slo se
empiezan a aplicar tmidamente en Amrica durante el reinado de Fernando VI
(1746-1759), una vez que el final del asiento ingls de esclavos en 1748 y el tra-
tado de limites con Portugal en 1750, despejan el horizonte de conflictos euro-
peos inmediatos.
Pero slo a la muerte de este ltimo monarca y con la ascensin al trono de
Carlos III, las reformas adquieren el ritmo y la coherencia que permiten hablar
de un verdadero plan de conjunto para transformar las estructuras de poder im-
perantes en Amrica durante casi dos siglos.
Este intento de transformacin poltica era, en realidad, parte y condicin
previa de reformas ms amplias, que buscaban consolidar los lmites y la seguri-
dad del Imperio, promover el crecimiento econmico espaol y asegurar a la Co-
rona un volumen creciente de ingresos fiscales, para permitirle recuperar su ran-
go en el mundo.
No nos ocuparemos aqu de estas reformas econmicas, militares, religiosas
y fiscales, pero resultaba claro para la Corona y para todos los impulsores inte-
lectuales de aqullas que a fin de reorganizar la economa, cobrar mejor y ms
impuestos, defender el territorio, terminar con el contrabando y disciplinar a la
poblacin de las colonias, era menester primero realizar, una profunda reforma
poltico-administrativa en Amrica, fortalecer el aparato estatal, instalar en el
mismo a funcionarios honrados y fieles, terminar con la corrupcin generalizada
y con la influencia de las lites locales en la administracin.
Nuestro objetivo ser entonces analizar las transformaciones de las estructu-
ras del poder en Hispanoamrica a lo largo del siglo XVIII y, en particular, la in-
cidencia de las reformas polticas realizadas por los Borbones en la segunda tai-
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tad del siglo. Nos centraremos para ello en el mbito de la administracin del
Estado, en la constitucin de las lites americanas y en su relacin cambiante
con las estructuras del poder a lo largo del siglo. Esta doble aproximacin al
problema, Estado-lites locales, parte de la concepcin d que la estructura del
poder y las definiciones polticas en Amrica no eran slo el resultado de la vo-
luntad de la Corona y sus ministros metropolitanos, sino de la combinacin de
la misma con los factores de poder de las colonias, los propios funcionarios y so-
bre todo, las poderosas lites locales.
LAS ESTRUCTURAS DEL PODER ANTES DE LA OFENSIVA BORBNICA
Conocemos hoy bastante bien cmo funcionaban las estructuras del poder en
Amrica antes de las reformas borbnicas. Aunque la mayora de los estudios rea-
lizados al respecto versan sobre el siglo XVII, para dar luego un salto a la segunda
mitad del XVIII, los pocos trabajos que han incluido la primera mitad de este lti-
mo siglo nos lo muestran como un perodo donde se mantienen y aun se acentan
ciertos rasgos del anterior1.
El historiador britnico D. Brading resume lo que sabemos sobre el poder
antes de las reformas con una frase contundente: ... en cada provincia del Im-
perio, la administracin haba llegado a estar en manos de un pequeo aparato
de poder colonial, compuesto por la lite criolla letrados, grandes propieta-
rios y eclesisticos, unos pocos funcionarios de la Pennsula con muchos
aos de servicio y1os grandes mercaderes dedicados a la importacin. Prevale-
ca la venta de cargos en todos los niveles de la administracin (Brading,
1990).
Los estudios sobre distintos mbitos de la administracin le dan plenamente
la razn. Si tomamos el caso de las Audiencias, la mayor instancia judicial en
Amrica, sabremos que entre 1687, en que se empiezan a vender los cargos, y
1750, se nombran 138 criollos y 157 peninsulares. La mayora de los primeros
haba comprado el cargo y se destacaban los miembros de la lite limea, que ha-
ban instalado oidores no slo en la Audiencia de Lima, sino en muchas otras. A
su vez, una gran parte de los peninsulares que figuraban en esta institucin estaba
fuertemente ligada a las lites locales (por matrimonio, compadrazgo, transaccio-
nes econmicas, etc.), con lo cual la influencia de estos sectores era ampliamente
mayoritaria (Burkholder y Chandler, 1977; Phelan, 1972; Campbell, 1972)
Algo parecido sucede en el resto del aparato estatal. Dejando a un lado los
cabildos, la instancia ms baja del poder en las ciudades, que de partida y as
fueron pensados_eran una virtual representacin de las lites urbanas, encon-
tramos una situacin similar en el caso de los corregidores de indios o alcaldes
1. En este sentido, el trabajo ms sistemtico es el de los historiadores norteamericanos M.
Burkholder y D. Chandler, sobre la composicin de las audiencias americanas entre 1687 y 1808,
donde los autores no dudan en incluir la primera mitad de! siglo XVIII en lo que llaman la Edad de la
Impotencia (de la Corona frente a sus colonias), siendo la segunda mitad del siglo la poca de la res-
tauracin de la Autoridad. (Burkholder y Chandler, 1977).
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mayores. Estos funcionarios, impuestos por la Corona a finales del siglo xvi
para limitar el poder de los encomenderos, organizar la explotacin de la pobla-
cin indgena en beneficio del conjunto de los colonos espaoles y de la Corona
aunque tambin se supona que para defenderlos frente a las excesivas preten-
ciones de los primeros se convierten, por su papel de bisagra en una pieza cla-
ve del sistema colonial. Muy pronto las lites procurarn influir sobre estos fun-.
cionarios para acceder ms fcilmente a la mano de obra indgena y sobre todo,
desde la segunda mitad del XVII, para convertir a esa poblacin en un mercado
cautivo, donde colocar mercancas, en cantidades y condiciones que el corregi-
dor poda imponer por su posicin de fuerza. Esta aspiracin de las lites se va a
ver favorecida porque desde 1678 se empiezan a vender oficialmente estos car-
gos, con lo cual los sectores ms adinerados de las colonias tendrn la posibili-
dad de adquirirlos directamente (Tord, 1974; Moreno Cebrin, 1977; Larson y
Wasserstrom, 1982; Hamnett, 1977).
Tambin conocemos bastante bien el caso de los oficiales de real hacienda,
en el perodo preborbnico y as podramos seguir enumerando (Andrien, 1985).
Esta amplia influencia directa e indirecta de las lites sobre el poder se va a
manifestar de manera evidente en el desarrollo a gran escala de actividades, no
siempre legales, amparadas por el Estado y que favorecan a estos sectores.
Ya hemos mencionado el caso de los repartos de mercancas que impo-
nan los corregidores a los indgenas, repartos que adquieren tal magnitud en la
primera mitad del siglo XVIII, que la Corona se ver forzada a legalizarlos en
1754, para tratar de limitarlos y a la vez obtener algn provecho de ellos.
Otro fenmeno que se desarrolla a gran escala es el contrabando, que parece
ser de lejos la principal forma de comercio exterior americano en el siglo XVII y
la primera mitad del siguiente (Morineau, 1985).
De estas y otras razones se derivaba que la Corona perdiera progresivamente
el control directo de la situacin colonial y que se redujera tambin la recauda-
cin fiscal, recaudacin que por otra parte se delegaba cada vez ms en particu-
lares, a quienes se arrendaba el derecho a percibir los impuestos a cambio del
pago de sumas fijas.
Toda esta situacin ha llevado a algunos autores a plantear que el grado de
control de las lites locales sobre el aparato del Estado, la generalizacin de la
corrupcin y el no respeto a la legislacin real, permiten hablar de la existencia
en los hechos de una primera independencia americana en el siglo XVII y la pri-
mera mitad del XVIII (Lynch, 1964-1969; Muro Romero, 1987)2.
Esta idea parte de una vieja concepcin de la historiografa americanista que
consideraba al Estado implantado por la Corona en Amrica como una entidad
fuertemente centralizada, que exclua la participacin de los factores de poder
local (Haring, 1949). De esta manera, la presencia de estos ltimos y el desarro-
llo de la corrupcin seran una aberracin del sistema, cuya magnitud en este pe-
rodo lo pondra francamente en crisis.
2. Lynch ha modificado posteriormente (1991) su percepcin de este perodo, hablando de la
existencia de un gobierno de consenso, que no cuestionaba el vnculo colonial.
254 JORGE GELMAN
Sin embargo, es posible considerar la evolucin en las estructuras del poder
en Amrica de otra manera.
Algunos trabajos plantearon ya, hace ms de dos dcadas, una interpreta-
cin diferente de la tradicional sobre el sistema de gobierno en Hispanoamrica
y el fenmeno de la corrupcin, aunque luego los trabajos de investigacin em-
prica hicieran poco caso de estos planteamientos 3 .
En estos estudios se concibe el Estado colonial, por lo menos durante el lar-
go reinado de los Austrias y en el primer perodo borbnico, no como una insti-
tucin fuertemente centralizada y excluyente de los factores de poder local,
sino, por el contrario, como un sistema de una gran flexibilidad, que buscaba
constantemente un delicado punto de equilibrio entre los intereses a veces
confluyentes, a veces contradictorios de las autoridades metropolitanas y los
factores de poder local, sobre todo las lites, pero tambin los dems sectores,
inclusive los burcratas coloniales, con sus propios intereses. Esto ltimo era
algo que se reconoca de partida y no era contradictorio con la lealtad al Rey,
dada la caracterstica patrimonial del Estado, que se haca extensiva a los pro-
pios funcionarios.
Estos burcratas, a su vez, no formaban una estructura vertical de poder, en
la que cada miembro era parte de un engranaje con peldaos sucesivos, sino que
aparecan todos vinculados directamente al monarca (quien, en ltima instancia,
era el responsable de los nombramientos y a quien todo funcionario poda recu-
rrir en caso de conflicto con otros funcionarios) y con poderes imprecisos, que
permitan gran flexibilidad, ambivalencia y negociacin a todos los niveles.
Este sistema de gobierno se apoyaba, segn lo define un estudio reciente, en
una matriz filosfica que lo justificaba (MacLachlan, 1988). El origen del po-
der del monarca era divino, pero por lo mismo tena lmites, ya que deba gober-
nar con amor y proteccin hacia sus sbditos y deba conseguir cierto consenso,
lo cual admita la negociacin con los subordinados. En la relacin monarca-
sbditos primaba la lealtad sobre el cumplimiento estricto de las rdenes reales.
En este sentido, la famosa frmula se acata pero no se cumple, empleada una
y mil veces por los funcionarios para salvar la lealtad al Rey y no aplicar una
real orden, era algo consagrado por las ideas imperantes y aun por la misma le-
gislacin de Indias.
En esta lnea de interpretacin, la corrupcin se puede entender, no como
una aberracin del sistema o un conjunto de excesos, sino como uno de los me-
dios privilegiados del sistema para permitir esta bsqueda de equilibrio entre in-
tereses a veces contradictorios, salvando a la vez la autoridad del monarca. La
corrupcin era una verdadera vlvula de escape a las contradicciones del siste-
ma, e incluso algunos autores consideran que ste slo funcionaba gracias a ella
(Moutoukias, 1988).
3. Los trabajos ms importantes en este sentido fueron: Eisenstadt, 1963; Sarfatti, 1966; y
Phelan, 1967, donde no slo se avanza en una nueva concepcin terica del Estado colonial, sino
que se aplica en el estudio de un caso concreto. Slo muy recientemente se han dado algunos pasos
significativos en esta nueva interpretacin del Estado colonial, ver por ejemplo Pietschmann, 1982
y 1987.
LA LUCHA POR EL CONTROL DEL ESTADO: HISPANOAMRICA 255
De la misma manera, aparece como algo natural la participacin de las lites
locales en las estructuras del poder colonial. Aunque esto tambin tiene que ver
con las caractersticas de estas lites.
No es nuestro propsito, ni sera posible en estas pginas, resumir y discutir
todas las investigaciones que se han hecho ltimamente sobre las lites colonia-
les americanas. Slo queremos retener algunos elementos generales que tienen
que ver con el tema de las estructuras del poder y su evolucin en el siglo XVIII
(Bronner, 1986; Mrner, 1983).
Estas lites, definidas como los sectores que concentran en mayor grado el
poder, la riqueza y los honores en las ciudades hispanoamericanas, no tienen por
lo mismo un solo rasgo que las caracterice, sino que renen un vasto conglome-
rado de actividades y atributos. La riqueza (y por ende el comercio, una de las
pocas actividades que daba acceso a la misma en la colonia) era una condicin
sine qua non, para acceder a la lite, pero sta se consolidaba con el poder y el
honor, a la vez que con una diversificacin econmica, que permita conservar,
algo ms tranquilamente, la riqueza obtenida generalmente a travs de la riesgo-
sa actividad comercial.
La estrecha relacin entre las lites y el aparato del Estado colonial parece
haber sido desde muy temprano una regla en la realidad americana. Algunos au-
tores sealan incluso la dificultad de separar Estado y lites, cuando investiga-
mos algn caso en particular.
Las modalidades de acceso a la administracin y al poder por parte de estas
lites eran mltiples y, si bien la venta de los cargos favoreci enormemente este
proceso, sera un error considerarla como su causa y forma excluyente. De he-
cho, adems de ocupar directamente cargos en la administracin, por compra o
por designacin, estas lites accedan al poder, quizs sobre todo mediante la in-
corporacin de los funcionarios a su mundo. Casando a sus hijas con los bur-
cratas ms altos o ubicados en lugares estratgicos para sus negocios; estable-
ciendo relaciones de compradazgo, lazos econmicos diversos; promoviendo la
corrupcin en todos los niveles, las lites conseguan en general integrar a los
funcionarios en su mbito.
Significaba esto la creacin de un aparato de poder autnomo de la me-
trpoli?
La respuesta a esta pregunta resulta difcil, pero una serie de estudios tienden
a mostrarnos cmo esta integracin lites-Estado no cuestionaba la dominacin
colonial, en tanto que los intereses de la metrpoli eran, en buena medida, coinci-
dentes con los de las lites, y, sobre todo, que se necesitaban mutuamente. La Co-
rona careca de un aparato de facto capaz de mantener la disciplina de las colo-
nias en contra de la voluntad de stas y las lites necesitaban la legitimidad que
les brindaba el poder real y todo su aparato filosfico-religioso. Por otra parte,
los intereses divergentes de los sectores americanos, aun dentro de las mismas eli-
tes, facilitaban la labor de la Corona como mediadora indispensable, una de cu-
yas armas ms eficaces fue el uso de la justicia (Taylor, 1987; Spalding, 1982).
En este sentido la idea de una primera independencia americana durante el
siglo XVII y parte del XVIII aparece cuestionada, as como tambin la idea de las
reformas borbnicas como una reconquista. Ms bien, lo que las reformas van a
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intentar es un cambio radical en el sistema de dominacin colonial y en la
participacin que en ste va a dejar para las lites locales y los burcratas.
DIAGNSTICO Y CURA
Los diagnsticos que se formulaban en Espaa sobre lo que suceda en Amrica
desde haca largas dcadas eran casi todos coincidentes hacia mediados del siglo
XVIII: imperaban all la corrupcin generalizada y el control de las lites locales
sobre el aparato administrativo. En esta situacin estaban implicados desde los
funcionarios ms inferiores y locales, hasta las instancias ms altas y generales
del poder. Las lites constituan facciones que se disputaban constantemente el
control del Estado en provecho propio, desconociendo las normas emanadas de
la Corona, desarrollando el contrabando, evadiendo impuestos, etc. Se sealaba
tambin que en la raz de estos problemas se encontraba la prctica de la venta
de los puestos de la administracin, que habindose iniciado a finales del siglo
XVI para los cargos ms bajos, se haba extendido progresivamente hasta incluir
a los ms altos, y haba permitido a los sectores ms poderosos de Amrica ins-
talarse a lo largo y ancho de toda la estructura del poder, ms all de cualquier
consideracin de capacidad para la funcin de lealtad hacia la Corona. De la
misma manera se haban inutilizado los mecanismos de control de la burocracia,
ya que hasta los juicios de residencia que deban realizarse al final del mandato
de cada funcionario se vendan y compraban con asiduidad.
Uno de los relatos ms grficos y completos al respecto son las llamadas No-
ticias Secretas de Amrica, escritas por los marinos espaoles Jorge Juan y Anto-
nio de Ulloa en 1747, que si bien se public por primera vez en Londres en
1826, circul intensamente en los medios ministeriales espaoles en la poca en
que fue escrito como informe para la Corona, luego del viaje que ambos realiza-
ran al Per (Juan y De Ulloa, 1826). En este largo discurso y reflexiones, los
autores describen con lujo de detalles todos los abusos que perpetraban los fun-
cionarios, la corrupcin del clero, el contrabando, etc. En la relacin incluyen a
los virreyes, que no pueden resistir el insistente cortejo a que los someten los po-
derosos locales. Hasta los ms honrados terminan sucumbiendo y lo nico que
los diferencia es ... que su entereza a no admitir obsequios de valor ha durado
ms tiempo en unos que en otros, pero al fin se han dejado llevar todos de la te-
naz porfa de estos tan poderosos ruegos... (p. 374).
Partiendo de este diagnstico, las soluciones que van a proponer, tanto estos
marinos, como muchos otros personajes influyentes en la Corte, son tambin
coincidentes. Era necesario terminar con este estado de cosas, suprimir la venta
de los cargos que era el origen de todos los excesos, crear un aparato estatal
fuerte, con funcionarios que tuvieran salarios adecuados para impedir su partici-
pacin en actividades ilegales, que fueran honrados, de carrera y con un sistema
de ascensos por buen desempeo. Haba que alejar a las lites locales de la admi-
nistracin y aislar de su influencia a los funcionarios. Slo de esta manera se po-
dran aplicar las medidas orientadas a incrementar la recaudacin fiscal, a fin de
promover el crecimiento econmico y garantizar la defensa del Imperio. Era ne-
LA LUCHA POR EL CONTROL DEL ESTADO: HISPANOAMRICA 257
cesario disponer de un verdadero Estado burocrtico, con funcionarios fieles que
cumplieran sin titubeos las medidas ordenadas.
Los nombres de Jos del Campillo y Cosso, Pedro Rodrguez de Campo-
manes o Baltasar M. G. Mara de Jovellanos, son slo algunos de los altos fun-
cionarios metropolitanos, que van a defender estas ideas. El primero, en su
Nuevo sistema de gobierno econmico para la Amrica, escrito en 1743, va a
proponer que se realicen visitas generales a toda Amrica, que se eliminen el
poder de las lites locales y la riqueza de la Iglesia, que se implanten las inten-
dencias y se construya un aparato administrativo fiel y eficaz (Campillo y Cos-
so, 1762).
En realidad, muchas de estas propuestas no eran nuevas, pero slo hacia me-
diados del siglo XVIII existe un consenso generalizado en los mbitos de poder
metropolitanos sobre la necesidad y oportunidad de llevarlas a cabo 4 .
Haba por supuesto algunas voces disonantes, sobre todo del otro lado del
Atlntico, que vale la pena mencionar porque tienen que ver con la resistencia
que las reformas van a suscitar en distintos puntos de Amrica. Las lites locales,
criollos o no, se crean con derecho a ocupar cargos en la administracin de sus
lugares de residencia. Es interesante citar las palabras del fiscal de Cartagena de
Indias (en la actual Colombia), don Pedro de Bolvar y de la Redonda, que en
1667 defenda la presencia de los criollos en el Estado, alegando que la corrup-
cin se poda combatir mejor colocando en los cargos a criollos ricos (y por lo
tanto deca l desinteresados en usufructuar los mismos en provecho perso-
nal), que a peninsulares pobres (susceptibles de todo tipo de tentaciones) (Burk-
holder y Chandler, 1977).
Pero ms all de este tipo de consideraciones, la Corona espaola, y sobre
todo Carlos III y sus ministros, van a emprender reformas polticas de amplio al-
cance, que marcarn toda la ltima etapa de dominacin espaola en Amrica.
LAS REFORMAS BORBNICAS:
OFENSIVA, RESISTENCIAS Y RESULTADOS CONTRADICTORIOS
Tomando como problemas principales la debilidad y el descontrol del aparato es-
tatal, la presencia de las lites y la corrupcin, las reformas borbnicas se enfren-
tarn al conjunto de estos fenmenos con un impulso inicial de gran magnitud.
El globo de ensayo de las reformas fue la isla de Cuba, considerada pieza
clave del sistema defensivo del Imperio, donde se organiz una fuerte guarnicin
militar regular y se instal, en 1763, el primer intendente de Amrica. Pero el
gran impulso reformador se dio con el envo de visitadores generales a Amrica,
el primero de los cuales, Jos de Glvez, asignado al virreinato de Nueva Espaa
4. Por ejemplo, se pueden citar en la temprana dcada de 1620 las ideas del conde duque de
Olivares, que parecen preludiar, con 150 aos de anticipacin, las medidas que se tomaran sobre
todo bajo Carlos III. Claro que la situacin en los mbitos de poder espaol era muy diferente, y el
Consejo de Indias desoy las propuestas de Olivares. Ver toda esta discusin en Phelan, 1967: 157-
159, 221 y ss.

258 JORGE GELMAN
entre 1765 y 1771, considera unnimemente la pieza clave de la ofensiva borb-
nica en Amrica. Glvez comienza personalmente a tomar medidas reformistas
en el virreinato norteo y entre 1776 y su muerte en 1787 se incorpora al Conse-
jo de Indias, desde donde organiza el envo de las visitas generales al virreinato
del Per (el visitador Jos Antonio de Areche, en 1776) y al virreinato de Nueva
Granada (en 1778, el visitador Juan Francisco Gutirrez).
Aparte de medidas trascendentes, como la organizacin de una fuerza mili-
tar en las colonias o la expulsin de los jesutas en 1767, que son tratadas en
otros captulos de esta obra, las medidas ms importantes de estas reformas ad-
ministrativas son: la creacin de nuevos virreinatos (en 1739 ya se haba creado
el de Nueva Granada, que abarcaba la regin norte del antiguo virreinato del
Per y en 1776 se desgaja tambin de este ltimo, el virreinato del Ro de La Pla-
ta, que inclua todo el territorio desde la actual Bolivia hacia el Sur, con capital
en Buenos Aires); el establecimiento de nuevas capitanas generales (Chile y Ve-
nezuela), nuevas Audiencias (Buenos Aires, Cuzco y Caracas) y, finalmente, la
instalacin de intendencias en casi todo el territorio, suprimiendo los corregido-
res y alcaldes mayores, que haban sido sealados reiteradamente como uno de
los sectores ms corruptos del sistema. Estos intendentes tendran poderes muy
amplios en sus territorios, seran funcionarios peninsulares muy bien selecciona-
dos y gozaran de salarios elevados, para evitar cualquier posible corrupcin. Se
establece un servicio regular de correo (1764) que permita una fluida comunica-
cin entre las diversas instancias del poder y con la metrpoli, se crean las supe-
rintendencias de real hacienda para desplazar a los virreyes del control financie-
ro de las colonias, se incrementa notablemente la burocracia fiscal asalariada,
que recupera adems el cobro de impuestos que antes se arrendaba a particula-
res, se establecen nuevos monopolios reales, etc.
A primera vista, el resultado de las reformas es impresionante. Con todo,
vale la pena sealar que estas reformas no se realizan todas simultneamente, ni
con la misma intensidad, como es el caso de las intendencias, que se instalan pri-
mero masivamente en el Ro de La Plata (1782), dos aos ms tarde en el Per y
dos despus en Nueva Espaa y que no se aplicarn a Nueva Granada y Quito.
Esto, como veremos luego, tiene que ver con las resistencias potenciales o reales
a las reformas en Amrica, que desde temprano empezarn a minar el mpetu re-
novador metropolitano. Algo similar, aunque no es nuestro tema, se puede sea-
lar con la aplicacin del llamado comercio libre, que, habiendo sido decretado
en 1778, no se pondr en vigor hasta varios aos ms tarde en el virreinato de
Nueva Espaa, sede de la ms poderosa lite comercial del Imperio.
Pero lo que las reformas administrativas buscan y a primera vista parecen
conseguir es crear una aparato estatal ms fuerte y, sobre todo, en manos de bu-
rcratas peninsulares, de carrera, alejando a las lites locales del poder y comba-
tiendo la corrupcin. En las nuevas instituciones y all donde el aparato estatal
previo a las reformas era casi inexistente fue posible instalar de un plumazo toda
una cohorte de hombres nuevos, acordes al ideal reformador; donde haba ya
fuertes aparatos administrativos previos se trat, ms o menos rpidamente, de
ir reemplazando a los viejos funcionarios por otros nuevos, suprimiendo la venta
de los cargos, nombrando burcratas peninsulares de confianza de la Corona, y
LA LUCHA POR EL CONTROL DEL ESTADO: HISPANOAMRICA 259
quitndoles atribuciones a los cargos que eran ms difciles de controlar, como
los virreyes (a travs de los superintendentes, por ejemplo).
Los estudios recientes sobre la composicin del aparato estatal en este perodo
coinciden en sealar un hecho irrefutable: si antes de las reformas todas las instan-
cias de la administracin estaban controladas por funcionarios criollos, miembros
de las lites locales, o por funcionarios peninsulares con muy estrechos vnculos
con aqullos, en la segunda mitad del siglo XVIII, empiezan a predominar clara-
mente los hombres nuevos, peninsulares, funcionarios asalariados y de carrera.
Esto sucede tanto en las audiencias como en las intendencias que reemplazan
a los corregidores y alcaldes mayores, as como en las nuevas instituciones fisca-
les y los monopolios del Estado (Lynch, 1964-1969; Fisher, 1970; Barbier,
1980; Arnolds, 1988; Bradng, 1973a; Wortman, 1982; Socolow, 1987).
Aunque no todos los autores coinciden en la interpretacin de lo que signifi-
ca la instalacin de estos nuevos funcionarios peninsulares, todos sealan esta
transformacin radical en quienes sern los nuevos encargados de llevar las rien-
das del Estado. Esta vasta ofensiva, que algunos autores no dudaron en calificar
de reconquista espaola de Amrica, hoy puede sin embargo interpretarse de
otra manera y aun es posible matizar ampliamente la extensin de sus resultados
(Brading, 1971b)5.
Si el diagnstico que formulaban los reformistas metropolitanos de lo que
suceda en Amrica hasta mediados del siglo XVIII parece correcto (corrupcin
generalizada, excesivo poder de las lites, etc.), el anlisis de sus causas era limi-
tado y, por ende, las soluciones propuestas buscarn atacar los problemas evi-
dentes, sin tener en cuenta fenmenos estructurales de la sociedad colonial, ni
las resistencias que generaran los intentos reformadores.
Las reformas borbnicas, por un lado, significan cambios importantes en la
concepcin de la monarqua y el Estado en Espaa y Amrica. El poder real deja
de aparecer como esencialmente de origen divino y paternalista, para asociarse
ms directamente a los resultados materiales y econmicos que consiguiera para
sus reinos. Desde este punto de vista, la Corona se haca ms terrenal y suscep-
tible de ser juzgada por los resultados obtenidos (MacLachlan, 1988). Para con-
seguir los objetivos materiales que se propona, era necesario transformar la
estructura del Estado, convirtindolo en una institucin centralizada, con estruc-
tura jerrquica, cuyos funcionarios, atenindose a normas estrictas, aplicasen las
medidas ordenadas para promover el crecimiento econmico, recaudar ms im-
puestos, etc.
Este nuevo sistema desconoca la necesidad de lograr el consenso poltico
con los subditos y destrua la flexibilidad del sistema anterior, que se haba mos-
trado capaz durante dos siglos de absorber tensiones y resolver conflictos.
Como seala un autor, las reformas borbnicas desconocan de esta manera
la constitucin no escrita, que haba regido por mucho tiempo la vida de las
5. Uno de los ms decididos defensores de la idea de la reconquista espaola en el perodo
borbnico es David Brading, quien concibe las reformas como una verdadera revolucin en el go-
bierno.
260 JORGE GELMAN
colonias y, por lo tanto, no prevean las resistencias que iban a generar. (Phelan,
1978)6. Estas resistencias tenan que ver, por una parte, con la larga tradicin de
negociacin y participacin de las lites locales en el poder, y por otra con ele-
mentos estructurales de la economa y la sociedad coloniales, que la legislacin
difcilmente poda cambiar. Un ejemplo evidente de esto ltimo es el problema
de los corregidores y los repartos de mercancas, que las reformas pretendie-
ron suprimir. La Corona anul el cargo de corregidor, prohibi los repartos,
nombr a los intendentes, y, sin embargo, los repartos continuaron, con mayor
o menor intensidad, segn los casos7.
Al mismo tiempo, como decamos, las soluciones propuestas para ciertos
problemas van a incidir slo sobre las causas aparentes, dejando intactos los
problemas de fondo y a veces sin proporcionar los medios necesarios ni siquiera
para esas soluciones limitadas. As, por ejemplo, van a suprimir la venta de los
cargos y van a nombrar funcionarios peninsulares en todas las instancias posi-
bles de la administracin; sin embargo no van a lograr erradicar totalmente la
corrupcin, ni la influencia de las lites.
Esto se debi, en parte, a que no suministraron los medios para promover la
fidelidad y honradez de los nuevos funcionarios, garantizndoles medios de vida
adecuados a su categora y funcin. Los salarios que cobraban distaban en gene-
ral de satisfacer sus necesidades, deban seguir pagando altas fianzas para poder
ejercer el cargo, etc. Incluso algunos funcionarios importantes como es el caso
de los subdelegados, que bajo la supervisin de los intendentes deban reem-
plazar de hecho a los corregidores y alcaldes mayores, no cobraban salario di-
recto, sino un porcentaje de lo recaudado entre la poblacin indgena, con lo
cual se mantuvieron propensos a continuar las prcticas de los funcionarios que
venan a reemplazar (Salvucci, 1983)8.
Por otra parte, la ecuacin criollos=corrupcin/ peninsulares=honradez iba a
resultar errnea, y los medios de las lites para influir sobre el aparato del Esta-
do no pasaban nicamente por colocar a sus miembros directamente en el mis-
mo. De hecho, el medio ms importante parece haber sido (y se refuerza despus
de que las reformas dificulten el acceso directo a la administracin) la incorpora-
cin de los funcionarios a la lite. A travs de formas que ya mencionamos,
como el matrimonio, los lazos econmicos, etc., las lites van a conseguir en mu-
chos casos mantener una fuerte influencia en el Estado y, en algunos casos, an
superior al perodo pre-borbnico (Kicza, 1986; Arnold, 1988; Socolow, 1987;
Barbier, 1980).
6. Phelan analiza la rebelin comunera de Nueva Granada como esencialmente conservadora
y que pretenda defender esa constitucin no escrita frente al nuevo sistema borbnico.
7. Ver al respecto la polmica entre S. Stein por un lado y J. Barbier y M. Burkholder por el
otro, en donde el primero sostiene que el fracaso en suprimir los repartos se debi a la resistencia de
los funcionarios y comerciantes ligados al lucrativo comercio forzoso, mientras los segundos defien-
den la tesis de que los repartos se mantuvieron sobre todo por ser una actividad irreemplazable,
dada la estructura de la economa colonial (Stein, 1981; Barbier y Burkholder, 1982).
8. Salvucci sostiene estas razones para explicar la continuidad en la corrupcin de los bur-
cratas fiscales en la Nueva Espaa borbnica, quienes, a pesar de ser hombres nuevos, adoptaron
costumbres viejas.
LA LUCHA POR EL CONTROL DEL ESTADO: HISPANOAMRICA 261
De hecho, los problemas estructurales que estamos mencionando y la fuerte
resistencia que en algunos casos se produjo van a provocar que en algunas dca-
das, el impulso de las reformas vaya decayendo y que se cometan una serie de in-
coherencias, que a su vez van a ir minando los logros inciales de las reformas9.
Ya mencionamos la tardanza en aplicar ciertas medidas en lugares claves
como Nueva Espaa; en Nueva Granada nunca se lleg a instalar las intenden-
cias; los superintendentes de la Real Hacienda, que deban limitar las atribucio-
nes fiscales de los virreyes, se suprimieron finalmente; incluso poco a poco los
criollos van a reaparecer en los cargos al Estado 10 . Algunos virreyes que inicia-
ron su mandato siendo frreos defensores del ideal reformista terminaron que-
jndose de la rigidez impuesta por las reformas y adaptndose muy bien a la rea-
lidad colonial (MacLachlan, 1988).
Por lo dems, los resultados de las reformas y las resistencias que generaron,
fueron muy dispares en distintos lugares de Amrica11. Al recorrer muy rpida-
mente la geografa hispanoamericana, de Norte a Sur, encontramos grosso
modo los siguientes resultados:
En Mxico, las reformas parecen provocar una revolucin en el gobierno,
desplazando a las lites locales del poder (aunque algunos autores discrepan so-
bre los alcances de esta revolucin). La medidas generan inicialmente resisten-
cias violentas, como sucede con los levantamientos provocados por la expulsin
de los jesutas, y ms sutiles luego, como las presiones del Consulado de Mxico
para retrasar y limitar la aplicacin del comercio libre (Prez Herrero, 1988),
que van a ir minando poco a poco el impulso de las reformas, hasta provocar su
fracaso final. Una de las medidas emblemticas de las reformas, la supresin de
los repartos de mercancas, lleg incluso a ser revocada por el virrey Branciforte
(1794-1798).
De Amrica Central carecemos de estudios detallados sobre el tema, pero si
nos referimos a la ciudad de Guatemala, el centro comercial por excelencia de
ese mbito, las reformas no parecen haber producido grandes cambios en las es-
tructuras del poder, ni haber encontrado mucha resistencia.
En Cuba, las reformas iniciales parecen haber tenido xito desde el punto de
vista metropolitano y, al mismo tiempo, haber sido recibidas con cierto benepl-
cito por las lites locales (Kuethe, 1981).
En Caracas, sucede algo similar a Cuba, mientras que en Nueva Granada y
Quito las reformas provocan inicialmente cambios importantes y encuentran
fuertes resistencias que, por lo menos en el caso neogranadino, van a frenar los
impulsos reformadores12.
9. A esto contribuye tambin la muerte, en 1787, del influyente y militante secretario de In-
dias, Jos de Glvez.
10. Esta evolucin en los nombramientos se puede ver en las audiencias, donde los criollos re-
cuperan un nivel del 30% entre 1778 y 1808. Ver Burkholder y Chandler, 1977.
11. En este apartado no citaremos la bibliografa para cada caso, ya que, salvo algunas excep-
ciones que referiremos, es la citada anteriormente.
12. Ya nos referimos al levantamiento neogranadino de 1781, que va a culminar con impor-
tantes concesiones de la Corona, como bajas de impuestos, no implantacin de las intendencias, etc.
Sobre el caso de Quito ver A. McFarlane, 1989, donde se analiza una importante rebelin de 1765,
262 JORGE GELMAN
En Per la situacin es ms compleja. Las lites se resisten, pero parecen
asumir una actitud ms ambigua que sus homlogos mexicanos y finalmente
logran ir debilitando los aspectos ms irritatantes de las reformas. Al principio
reciben al visitador Areche con cierta complacencia, aunque luego organizan
una fuerte oposicin al mismo, alrededor del virrey Manuel de Guirior, aliado
de la aristocracia local. Aunque Guirior es reemplazado como virrey en 1780,
por sus supuestas simpatas con los opositores, tambin el visitador es desplaza-
do al ao siguiente, a favor de un negociador ms hbil, Jorge de Escobedo.
Este ltimo, si bien aplica el Corpus principal de las reformas (creacin de las
intendencias en 1784 y de la superintendencia, que l mismo encabeza, supre-
sin de los repartos, etc.), ir buscando acomodos con las lites locales. De he-
cho, las lites van a influir directa o indirectamente en las intendencias y, sobre
todo, en sus cargos subalternos (los subdelegados), y a travs de ellos a conti-
nuar los repartos de mercancas. El cargo de superintendente se va a suprimir a
la muerte de Glvez.
En Chile, si bien formalmente se constituye un Estado burocrtico con fun-
cionarios peninsulares, el xito poltico de las reformas parece haber sido nulo,
habiendo logrado la lite incorporar a los mismos. No existe aqu resistencia
aparente.
Por fin, en Buenos Aires, las reformas alcanzan xito al principio, se crea un
aparato estatal fuerte a manos de hombres nuevos, si bien las costumbres
viejas tienden a imponerse a la larga y las lites parecen acoger con beneplcito
los cambios.
Por supuesto, adems de estas diferencias entre los grandes territorios colo-
niales, hubo variaciones en el interior de los mismos, como se puede observar en
el caso del Per, con una mayor resistencia a las reformas en algunas provincias
que en Lima (Brown, 1986; Ramrez, 1986).
Todas estas situaciones que presentamos tienen que ver, en parte, con la di-
ferente aproximacin metodolgica de los autores que estudiaron los diversos
casos. Sin embargo, creemos que tambin tienen que ver con diferencias reales
en cada una de las regiones y que es posible deducir ciertos modelos sobre las ra-
zones del mayor o menor xito y resistencia generados por las reformas, compa-
rando las regiones en cuestin.
En primer lugar, lo que distingue claramente a las regiones americanas en
cuanto a los resultados de las reformas, es su carcter central o no, en el esque-
ma de poder previo a las mismas. As, Mxico y Lima, las dos grandes capitales
de los nicos virreinatos pre-borbnicos, con lites muy poderosas y acostum-
bradas a gobernar amplios territorios, vern las reformas como una amenaza
potencial y real, ya que cercenan sus jurisdicciones polticas y ponen en tela de
juicio sus monopolios, entre otras consecuencias. Por el contrario, las regiones
antes marginales y ahora realzadas en la nueva divisin poltico-econmica (Ca-
racas, Buenos Aires, Chile, etc.) tenan poco que perder y mucho que ganar con
policlasista, pero en la cual parece jugar un papel importante la resistencia del patriciado local
a las reformas.
LA LUCHA POR EL CONTROL DEL ESTADO: HISPANOAMRICA 263
la creacin de nuevos cargos administrativos, oportunidades econmicas vincu-
ladas al desarrollo del aparato estatal-militar, etc.
Un segundo factor que en varios casos modul el impacto de las reformas fue
la coyuntura econmica de cada regin y el grado en que las reformas econmicas
afectaron a sus lites. En esto parece haber una clara diferencia entre las dos gran-
des capitales, Lima y Mxico, ya que el territorio controlado por la primera vena
arrastrando una larga crisis y, con las reformas, pareci recuperarse, mientras que
el territorio de la segunda conoci una fuerte expansin bastante antes de las re-
formas y stas, al parecer, contribuyeron a iniciar un ciclo de signo inverso13. Por
el otro lado, regiones como Cuba, Caracas o Buenos Aires, con economas de ex-
portacin en crecimiento, acogieron bien las nuevas posibilidades comerciales.
Un tercer elemento importante, y vinculado a los anteriores, es el carcter de
las lites y de las sociedades en que se asientan. Las lites de las grandes capitales
y centros comerciales se dedican primordialmente al comercio, pero tienen a su
vez intereses diversificados. En estos ncleos urbanos hay una fuerte integracin
entre criollos y peninsulares, con una movilidad social importante; all, ms tar-
de o ms temprano, las lites parecen haber ido incorporndose a los nuevos
funcionarios. En ciudades como Mxico, Lima o Buenos Aires resulta casi irrele-
vante medir el mayor o el menor acceso de las lites al Estado, por la mayor o la
menor presencia de criollos o peninsulares, ya que aqu existan desde haca
tiempo mecanismos que permitan una aceitada integracin de los comerciantes
y burcratas peninsulares en las filas de las lites criollas (Brading, 1971b; Soco-
low, 1978; Flores Galindo, 1984)14.
Sin embargo, no todas las lites eran iguales a las de Ciudad de Mxico o de
Lima. En muchos lugares de provincia, en pequeos pueblos, stas tendan a ser
grupos ms cerrados, mucho ms fuertemente apegados a la tierra y a la explo-
tacin directa de la mano de obra. Estas minoras provinciales eran menos per-
meables al acceso de forasteros y, a la vez, mucho ms duraderas en el tiempo.
Aqu s es ms posible que la liberalizacin del sistema comercial en el perodo
borbnico y la llegada de innumerables pequeos y medianos comerciantes y
tambin funcionarios peninsulares en la segunda mitad del siglo XVIII haya ge-
nerado una serie de conflictos, que se hayan expresado de manera evidente
como enfrentamientos entre criollos y peninsulares. De hecho, muchos de los au-
tores que insisten en la existencia de estos conflictos en el perodo colonial tar-
do parten de estudios de regiones secundarias, de provincias.
Aqu probablemente tenga algn sentido el cambio de criollos a peninsula-
res, en el Estado y en otras instancias, a lo largo del siglo XVIII, y quizs sea slo
13. Sobre la situacin de Lima ver Haitin, 1983, quien no est de acuerdo con Flores Galindo,
1984 en su imagen pesimista de la situacin del comercio y las lites limeas a finales del perodo co-
lonial. En esto Haitin coincide mas bien con Fisher, quien haba mostrado que este sector se benefi-
cia del boom minero tardo y logra tambin continuar con los repartos de mercancas.
14. Otros casos no referidos a capitales virreinales, aunque s a centros comerciales y/o mine-
ros, en donde se detectaron los mismos comportamientos y se puso en cuestin la validez de la dico-
toma criollos-peninsulares, por ejemplo: Colmenares, 1983; Lindley, 1983; Webre, 1989; McKin-
ley, 1985; etc.
264 JORGE GELMAN

aqu donde la formacin de una incipiente conciencia criolla adquiera alguna

relevancia (Lavall, 1987).
Por supuesto, habra que agregar muchos elementos ms a esta primera
aproximacin, entre los cuales, la actitud de los primeros reformadores, que a
veces saban granjearse la enemistad inmediata de los sectores del poder local;
pero creemos que los arriba sealados pueden dar cuenta de algunas de las coin-
cidencias y diferencias observadas en las distintas regiones americanas, frente a
las reformas borbnicas.

ALGUNAS CONCLUSIONES

A lo largo de este trabajo hemos visto cmo las reformas borbnicas intentan al-
gunos cambios importantes en las estructuras de poder en Amrica. Sin embar-
go, abordando algunas causas aparentes de la corrupcin y el poder de las lites
locales, no llegaron a cuestionar las razones ms profundas que las explicaban.
Unas y otras generan resistencias, a veces violentas, a veces quizs ms exito-
sas de fondo, que a la larga hacen naufragar muchos xitos iniciales de los re-
formadores. En diversos lugares, las reformas generaron frustacin algunos
autores hablan de alienacin en las lites, cuyas consecuencias se harn paten-
tes unas dcadas ms tarde.
Con todo, es llamativo que precisamente en los lugares donde menos resis-
tencia aparente hubo contra las reformas, y donde ms provecho sacaron las li-
tes de los cambios, fue justamente donde stas encabezaron ms decididamente
el movimiento revolucionario, ante la cada del poder real en la metrpoli. Pro-
bablemente esto se explique porque en estos lugares, las reformas generaron po-
der y expectativas para las lites, que luego no se vieron colmadas.
Al mismo tiempo, la realidad parece haber confirmado la tesis de que slo la
flexibilidad y no la autoridad poda salvar al Imperio. Una prueba de esto puede
ser que los altos funcionarios borbnicos que mejor se adaptaron a la situacin
colonial, se aliaron a las lites locales, y defendieron la continuidad del sistema
ante la crisis metropolitana, mientras que los funcionarios bajos, honrados y fie-
les al ideal borbnico, pero frustrados por los bajos sueldos, la falta de perspec-
tivas de promocin y las propias incongruencias de la Corona, parecen haber
apoyado ms decididamente el cambio (Socolow, 1987).
Los Borbones no comprendieron que si el Imperio haba sobrevivido tanto
tiempo, haba sido gracias a ese viejo sistema de gobierno donde todo se poda
negociar, donde la corrupcin era un arma para garantizar el equilibrio de inte-
reses y el apoyo de las lites. Claro que los Borbones se preguntaran de qu les
serva la longevidad de un Imperio, si de l apenas podan sacar un msero pro-
vecho material. Y sin lugar a dudas, las reformas les permitieron incrementar
sustancialmente los beneficios materiales que obtenan de las colonias. Pero tam-
bin es cierto que con esta nueva poltica, contribuyeron a que estos beneficios
perduraran slo por corto tiempo.
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