Los plazos y calificacin nica para resolver trmites

en la Ley de proteccin al ciudadano del exceso de

requisitos y trmites (8220)
Rama del Derecho: Derecho Administrativo. Descriptor: Actividad administrativa.

Palabras Claves: plazos, trmite, actividad administrativa, calificacin nica y ley 8220 .

Fuentes de Informacin: Normativa y jurisprudencia. Fecha: 17/11/2016.

Contenido
RESUMEN ................................................................................................................................... 1
NORMATIVA............................................................................................................................... 2
JURISPRUDENCIA ................................................................................................................... 2
1. Potestad del Ministerio de Salud para solicitar nueva informacin y
modificaciones en los artculos que registra. .............................................................. 2
2. Sobre el derecho de respuesta................................................................................. 7
3. Anlisis con respecto a la exigencia de acreditar la solvencia econmica
para efectos del otorgamiento de las visas restringidas por reunificacin
familiar. Imposibilidad de la Administracin de requerir hojas de trabajo. .......... 8
4. Los plazos en los permisos y licencias. .............................................................. 17

RESUMEN

El presente documento contiene dos de las fuentes primordiales Normativa

y Jurisprudencia relacionada con el artculo 6 de la Ley 8220 Proteccin al
ciudadano del exceso de requisitos y trmites, as como la aplicacin prctica en
cuanto a los requisitos y la calificacin nica.

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 NORMATIVA

1. Plazo y calificacin nicos en la Ley 8220 de proteccin al ciudadano

del exceso de requisitos y trmites.

[Ley de Proteccin al ciudadano del exceso de requisitos y trmites)i

Artculo 6.- Plazo y calificacin nicos.

La Administracin tendr el deber de resolver el trmite siempre dentro del plazo legal o
reglamentario dado. La entidad, el rgano o el funcionario de la Administracin deber
verificar la informacin presentada por el administrado y prevenirle, por una nica vez y
por escrito, que complete los requisitos omitidos en la solicitud o el trmite, o que aclare
o subsane la informacin. La prevencin debe ser realizada por la Administracin como
un todo, vlida para los funcionarios, y no se podrn solicitar nuevos requisitos o sealar
nuevos defectos que no fueron prevenidos oportunamente, aun cuando sea otro
funcionario el que lo califique por segunda vez.

La prevencin indicada suspende el plazo de resolucin de la Administracin y otorgar

al interesado hasta diez das hbiles para completar o aclarar; transcurridos estos
continuar el cmputo del plazo restante previsto para resolver.

(As reformado por el artculo 1 de la ley N 8990 del 27 de setiembre del 2011)

JURISPRUDENCIA

1. Potestad del Ministerio de Salud para solicitar nueva informacin y

modificaciones en los artculos que registra.

[Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia]ii

IV . El Tribunal indic, desde un punto de vista jurdico no es posible establecer la

existencia de un derecho a la renovacin automtica del registro de salud, ni que la
Administracin carezca de competencia al cuestionar aspectos relevantes para renovar
o inscribir el producto. Considera, en materia de salud hay un evidente inters pblico,
por ello el MS est en la obligacin de calificar la gestin, valorar y proponer lo que sea
necesario en beneficio de la salud pblica. Por esta razn, agrega, no encuentra
invalidez alguna en sus actuaciones, al solicitar aclarar aspectos y ordenar cambios en
el producto, pues son para el consumo humano. Apunta, dicha materia posee raigambre
constitucional, pues esa Sala ha sostenido que el MS es el rgano pblico encargado
de velar por la salud de los habitantes del pas, y entre sus facultades se incluyen la
verificacin de los requisitos de ley en cualquier actividad as como prevenir mejoras.
De esa forma, no es factible situar el canon 15 del Decreto Ejecutivo 29317-S, por
encima del derecho constitucional a la salud, ya que de conformidad con lo expuesto, el

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Ministerio del ramo, se encuentra en la obligacin de corroborar que el producto sea
apto para el fin propuesto. De tal manera, sostiene, la Administracin est autorizada en
este tipo de trmites, para requerir informacin u ordenar los cambios necesarios. A esta
Cmara le resulta inobjetable, los juzgadores fundamentaron su posicin. Sin entrar an
al anlisis de fondo, es indudable que el Tribunal brinda un claro sustento a su fallo, cual
es, su posicin en cuanto a que, por tratarse de un un tema de salud, existe inters
pblico incuestionable, que ampla las potestades de actuacin del MS. Adicionalmente,
los jueces refirieron en la sentencia, se trata de la autorizacin de un producto de
consumo humano, con posible impacto sobre la salud pblica, aspecto de raigambre
constitucional, que obliga a la Administracin a darle seguimiento y control, a fin de
valorar el cumplimiento estricto de los requerimientos normativos. Por consiguiente, ante
tal sustento, el Tribunal no incurre en la falta de motivacin que como yerro procesal
apuntan las recurrentes, a la cual hace referencia el precepto 137 del CPCA, lo que
obliga al rechazo del cargo de estudio.

Recurso por motivos sustanciales []

VII . En la segunda censura, la casacionista endilga irrespeto al principio de calificacin

nica, preceptos 4 y 6 de la ley 8220, as como el quebranto de los numerales, 106 y
114 de la LGS, 15 del RICPRNICM, 11 de la LGAP y 11 Constitucional. El Tribunal
indic, no existe un derecho a la renovacin automtica de los registros, por el contrario,
la Administracin posee competencia para cuestionar aspectos relevantes del producto,
pues el mbito donde operan, est relacionado con el derecho a la salud. Sostiene, si
bien la norma 15 del RICPRNICM establece una serie de requisitos que deben cumplirse
al momento de presentar la solicitud de renovacin, de su texto no se desprende que
con su presentacin, el MS est obligado a renovarla ipso facto. Indica, por las
responsabilidades que conlleva y tratndose de un asunto de inters pblico, el MS se
encuentra obligado a calificar la gestin y en su caso, proponer lo que sea necesario en
beneficio de la salud humana. Por esta razn, apunta, no se encuentra invalidez alguna
en la conducta administrativa que solicit aclaraciones y orden cambios en la mezcla
del producto para su inscripcin, pues se trata de un jarabe para el consumo humano.
Cita varias tesis de la Sala Constitucional en cuanto a la existencia de un derecho
humano a la salud, el cual, dice, deriva del precepto 21 de la Carta Magna, involucrando
el bienestar fsico, mental y social, y, que implica la obligacin del Estado de proteger la
vida humana. Menciona tambin varios fallos de esa Sala referentes al rol del MS como
rgano pblico encargado de velar por la salud de los habitantes del pas. Aduce, al
Ministerio de cita se le ha dotado de diversas facultades que incluyen la verificacin de
los requisitos de ley para la operacin de cualquier actividad y la prevencin de mejoras.
Considera, no puede situarse al canon 15 del RICPRNICM por encima del derecho a la
salud, puesto que ste deriva de la propia Constitucin Poltica. Ahora bien, explica, en
el caso concreto, el 3 de octubre del 2008, la Direccin de Registros y Controles del MS,
le remiti a la actora el oficio DRC-4046-08-R, mediante el cual le previno presentar un
juego de artes atinentes a la presentacin externa del producto, con algunas
correcciones. Manifiesta, el 25 de noviembre del 2008, la accionante dirigi una nota a
la Ministra de Salud, indicando su inconformidad con lo prevenido, especficamente, en
cuanto a incluir dentro de los usos, el relativo a la claudicacin intermitente. Luego,
expresa, el 30 de julio del 2009, mediante oficio DAC-1970-09-RM, la Jefa de Unidad
Plataforma de Servicios, del MS, le comunic a la demandante que no haba cumplido
con las correcciones solicitadas. De lo anterior, aprecia el Tribunal, la accionante no
cumpli con los requerimientos del MS, razn por la cual, en vista de que tampoco
demostr que tales requisitos resultaran contrarios a las reglas unvocas de la ciencia o
tcnica (artculo 15 LGAP), su cuestionamiento de las conductas administrativas resulta
improcedente, pues se limita a pedir la nulidad por la nulidad misma. Para esta Sala,
en lo medular el alegato se sustenta en la violacin del principio de calificacin nica por
parte del MS, mandatos 4 y 6 de la Ley 8220, as como de los preceptos 114 de la LGS

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y 15 del RICPRNICM, sin que en efecto se aluda en forma alguna a la sentencia
combatida. Simplemente refiere aspectos que desde su perspectiva implicaran la
nulidad de una serie de actos administrativos, sin que se sealen argumentos que
permitan establecer el quebranto en que incurren los juzgadores en su sentencia. Por
consiguiente, ante la expresin de simples disconformidades generales las cuales no
han sido contrastadas con el fallo, el cargo no es admisible, circunstancia que obliga a
su rechazo. Sin perjuicio de lo anterior y a mayor abundamiento de razones, la
casacionista bsicamente aduce, que el MS incurri en contradicciones al aceptar en
principio la utilizacin del Panax ginseng en la mezcla, lo que luego objet. Cita tambin
en esa lnea, la emisin de una serie de oficios, los cuales dice, junto con el cambio de
criterio que ha sealado, acreditan la vulneracin al principio de calificacin nica en
que incurre el Ministerio. En cuanto a este punto especfico, el numeral 4 de la Ley 8220,
refiere el sometimiento de toda gestin administrativa, a los principios de publicidad y
legalidad. De igual forma, el ordinal 6 de ese cuerpo normativo, obliga a resolver el
trmite, verificando la informacin aportada y previniendo la presentacin de los
requisitos, por una nica vez. No obstante, a lo anterior, debe aunarse, que se est
frente a conductas relacionadas con la renovacin y/o autorizacin de un producto para
consumo humano, con indicaciones teraputicas, cuya incidencia en el mbito de la
salud pblica es evidente. Por esta razn, la competencia del MS no se puede limitar a
la simple recepcin de la solicitud de prrroga y a la comprobacin del cumplimiento de
los requisitos reglamentarios. Al contrario, el MS est obligado a verificar los usos de los
componentes y de manera eventual, a formular aquellos requerimientos que desde su
punto de vista tcnico estime vlidos, con la finalidad de autorizar los registros
correspondientes (canon 2 LGS). Ello como parte de la funcin que le ha sido atribuida
constitucional y legalmente al Estado, a fin de velar por la salud de la poblacin, con
apego al principio que enarbola a la salud, como un derecho humano fundamental. En
ese sentido, de acuerdo al numeral 1 de la LGS, no existe duda en cuanto a que la
salud es un bien de inters pblico tutelado por el Estado. Adicionalmente, debe partirse
del hecho irrefutable, de que tanto la Ley como el Reglamento de amplia cita, conceden
al MS una facultad anterior y de mayor grado, que la simple revisin del cumplimiento
de requisitos a efecto de prorrogar los registros, cual es, la de autorizar la solicitud de
inscripcin. Acorde al precepto 8 del RICPRNICM, las solicitudes de inscripcin de
productos industrializados con base en elementos naturales, deben cumplir con una
amplia gama de requisitos y aspectos informativos, que obviamente, permiten una
interaccin entre la comisin tcnica nombrada al efecto y el solicitante. Llama la
atencin, que con esa finalidad y de acuerdo al mandato reglamentario de referencia, la
responsabilidad de aportar documentacin cientfica que acredite la validez de la
solicitud, recae en el solicitante. Asimismo, los continuos avances en el conocimiento
cientfico, imponen adems al MS, la obligacin de mantenerse al da en cuanto a las
consecuencias que puedan provocar los productos cuyo registro se solicita, lo cual
implica revisar las formulaciones, sea que se trate de solicitudes originales, o
renovaciones. Desde esa arista, en modo alguno podra estimarse, que por el solo acto
que conceda el registro original, las formulaciones o mezclas puedan mantenerse
inalteradas, pues es indudable, stas pueden ser eventualmente objetadas o
modificadas de cara a la generacin de conocimientos novedosos sobre su campo de
accin. De ah que no se observe que la conducta administrativa del MS sea contraria
a derecho al cambiar de criterio en cuando a la utilizacin de ciertos componentes en la
frmula del producto cuya renovacin del registro se solicit, salvo que se pruebe
mediante probanzas tcnicas lo contrario. En efecto, ntese que el numeral 112 de la
LGS, establece la obligacin del solicitante en cuanto a satisfacer los requerimientos
tcnicos al indicar que: Toda persona fsica o jurdica slo podr importar, fabricar,
manipular, comerciar o usar medicamentos registrados en el Ministerio y cuyo registro
haya satisfecha las exigencias reglamentarias, en especial las relativas a: la naturaleza
y cantidad de la informacin requerida sobre el medicamento o producto sometido a
registro; la entrega de muestras necesarias para practicar los anlisis que haya

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menester, a las pertinentes al nombre con que se identificar el producto; al contenido
de la rotulacin; al tipo de envases o envolturas que se usarn y al pago de las tasas
que indique el arancel pertinente. Igualmente, acorde al canon 119 de la LGS: La
importacin, venta, expendio, manipulacin y almacenamiento de todo medicamento
queda sujeto a las exigencias generales legales y reglamentarias y a las restricciones
que el Ministerio decrete para cada medicamento en particular En el caso concreto,
el Tribunal tuvo por demostrado, que el 3 de octubre de 2008, la Direccin de Registros
y Controles del Ministerio de Salud, le remiti a la demandante el oficio DRC-4046-08-
R, mediante el cual le previno enviar dos juegos de artes con las siguientes
correcciones:"1. Indicacin aceptada: "Coadyuvante en el tratamiento sintomtico de la
insuficiencia cerebro vascular leve o moderada; alivio sintomtico de la claudicacin
intermitente. Debe existir una valoracin mdica previa. 2. Eliminar la frase que aparece
encima del nombre PROMITON, que menciona CIRCULACIN CEREBRAL Y
VASCULAR. 3. Corregir la forma de almacenamiento "MANTNGASE EN UN LUGAR
FRESCO, SECO, ALEJADO DE LA LUZ SOLAR, CIERRE BIEN EL FRASCO LUEGO
DE SU USO, UNA VEZ ABIERTO STE DEBE REFRIGERARSE, Y DESECHARSE
DESPUS DE 10 DAS DE ABIERTO 4. Corregir la leyenda: "Agitar el frasco antes de
usar". 5. Corregir la leyenda: "El Ministerio de Salud no avala otros usos que los
aceptados en esta etiqueta". 6. La leyenda "Mantngase fuera del alcance de los nios",
colocarla en Advertencias. No omito manifestarles que de acuerdo a la ley 8220 el
trmite quedar pendiente de respuesta a este oficio y que cuenta con un mximo de
10 das para tal efecto."

(hecho tenido por probado no. 11). Aunque la actora, mediante nota del 25 de noviembre
de 2008 se opuso a la prevencin, no cumpli con lo requerido, situacin que le fue
notificada el 30 de julio del 2009, mediante oficio DAC-1970-09-RM (hecho tenido por
probado 17).Dicha resolucin, segn se ha hecho ver, consista en una serie de
correcciones informativas en los artes del producto a comercializar. De tal manera, no
se observa que el oficio DRC-4046-08-R (requerimiento que no fue cumplido), haya
excedido las potestades conferidas por ley al Ministerio en cuestin. Tampoco, se
quebrant el precepto 114 de la LGS, puesto que dicho numeral solo establece el plazo
de vigencia del registro, tema respecto del cual el MS no emiti opinin alguna,
circunstancia que por dems, no ha sido objeto de examen en este proceso.
Adicionalmente, el mandato de cita menciona: El registro de todo medicamento durar
cinco aos, salvo que las infracciones en la elaboracin, comercio o uso en que haya
incurrido su titular, o experiencias demostrativas de que el producto es inseguro o
ineficaz en los trminos en que fue autorizado y registrado, hagan procedente su
cancelacin o la modificacin que corresponda. Como se observa, la norma limita el
plazo de vigencia a cinco aos, el cual podra ser an menor de llegar a presentarse los
supuestos de excepcin ah dispuestos. En la especie, es claro, el MS no ha emitido
acto alguno que limite el plazo de vigencia del registro del producto, por el contrario, se
encontraba frente a una solicitud de prrroga ante el vencimiento, de ah que no se
observe quebranto de la norma en cuestin. Por su parte, el mandato 15 del
RICPRNICM menciona los requisitos que deben acompaarse a la renovacin
solicitada, entre ellos, la solicitud respectiva, declaracin jurada del representante legal
en cuanto a que las condiciones de inscripcin no han variado, etiqueta del producto tal
y como se est comercializando, recibo de pago por concepto del registro y permiso de
funcionamiento vigente. La casacionista considera que al solicitarse modificaciones en
la mezcla, el MS violent dicha norma, toda vez que formul exigencias ms all de las
potestades que le han sido conferidas por ley. Tal posicin no es compartida por este
rgano decisor, pues, se reitera, el derecho a la salud de la poblacin, tiene su origen
en la Carta Fundamental. Asimismo, la propia LGS confiere facultades al rgano rector
del sector salud, a fin de que, entre otras cosas, solicite amplia informacin al
gestionante, todo ello con el fin de tutelar el derecho a la salud. As las cosas, no es
dable interpretar que en el caso concreto, el MS estuviese limitado a la simple recepcin

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de los documentos dispuestos por el precepto 15 del RICPRNICM. Por el contrario, ante
informacin novedosa sobre los usos del producto; y an en caso de duda sobre las
cualidades de la mezcla propuesta, poda perfectamente solicitar nueva informacin o
las modificaciones que en esa lnea estimara pertinentes, todo ello en aplicacin de
principios superiores dispuestos constitucionalmente y facultades concedidas
legalmente, a fin de garantizar el derecho fundamental a la salud. Por las razones
expuestas el cargo debe ser rechazado.

VIII . En el tercer reparo, reclama, los oficios DRC-2640-08-R, DRC-4046-08-R, DAC-

0068-09-RM y DAC-1301-09-RM, son absolutamente nulos, toda vez que carecen de
elementos esenciales de validez. La actora destaca a su vez, que dichos documentos
carecen de motivacin. Refiere, el acto DRC-2640-08-R indica que el Ginseng no
cumpla ningn papel en la mezcla, sin justificar la razn para ello. Por su parte, arguye,
el oficio DRC-4046-08-R, invoca como motivo los cnones 157 de la LGAP y 114 de la
LGS, sin que se hubiese presentado un error material ni se estuviera ante una
cancelacin y/o modificacin de un registro. Afirma, el oficio DAC-0068-09-RM, evala
la solicitud de prrroga como si se tratara de una inscripcin, sin hacer constar la razn
para ello. El documento DAC-1301-09-RM, argumenta, hace referencia a 25 citas
bibliogrficas del Lexi Drugs, que no estn en la bibliografa recomendada por el MS ni
fueron presentadas al expediente. Al respecto, observa esta Sala, si bien la casacionista
considera, que los actos de referencia carecen de elementos de validez, sealando
algunas de las posibles falencias que la llevan a esa conclusin, es incuestionable, el
cargo omite atacar los fundamentos del fallo que se recurre. Aunque refiere aspectos
que desde esa ptica justifican su tesis en cuanto a las limitaciones y nulidad de una
serie de actos administrativos, no se sealan en realidad las razones que permitan
establecer el quebranto en que incurren los jueces en su resolucin. En efecto, no se
hace referencia alguna a la sentencia o a los yerros en que los juzgadores pudieran
haber incurrido. Por consiguiente, aunque expresa una serie de disconformidades
generales y meramente argumentativas, se omite el contraste de lo decidido con las
infracciones que, en su criterio, tuvieron lugar, razn por la cual, el cargo no es
admisible, circunstancia que obliga a su rechazo.

IX . En el cuarto motivo, la recurrente alega infraccin de los principios constitucionales

de seguridad jurdica y legalidad. No obstante, en criterio de esta Cmara, conforme se
indicara en el considerando VII de esta resolucin, la tesis que esgrime el Tribunal en
cuanto a la existencia de un derecho fundamental a la salud, resulta incontestable. No
se trata, como lo expone la casacionista, de una simple argumentacin a fin de justificar
que a la parte se le pida lo que se le ocurra, sino del ejercicio de un poder/deber,
dispuesto entre otras por las normas 1, 2, 112 y 119, de la LGS, que en acatamiento de
ese principio bsico del Estado social de derecho, as como de los de legalidad,
seguridad pblica, razonabilidad y buena fe, obligan a requerir modificaciones y a
solicitar toda aquella informacin que a ese fin se estime conveniente. No existe por
supuesto violacin al principio de confianza legtima, tampoco al denominado de
intangibilidad de los actos propios, pues es evidente, se est ante una revisin, que ms
all de resultar potestativa, es tambin obligatoria, sin dejar de lado, que la autorizacin
del registro por primera vez, no puede ser considerada con la consolidacin de un
derecho subjetivo, que impida las posteriores revisiones de las condiciones teraputicas
de la mezcla a comercializar. Aunque la casacionista endilga, que el Tribunal funda su
fallo en el supuesto incumplimiento de lo requerido en el oficio CRC-4046-08-R, sin
reparar en que dicho acto fue impugnado; en los trminos dispuestos en el considerando
VII, no se observa la violacin a los principios constitucionales de seguridad jurdica y
legalidad, puesto que lo solicitado en el acto CRC-4046-08-R, no era mas que una

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prevencin a fin de que fueran realizadas algunas modificaciones en los artes,
requerimiento que acorde al fundamento brindado en el considerando VII de este fallo,
dista mucho de un acto arbitrario. De esa suerte, el cargo debe ser desestimado.

2. Sobre el derecho de respuesta.

[Tribunal Contencioso Administrativo, Seccin VIII.]iii

En cuanto al ltimo argumento que se esgrime, de que la institucin actora incurri en

una omisin de respuesta, es preciso referir, que el deber de respuesta de la
administracin y el derecho de peticin, s e encuentra consagrado s en el artculo 27 de
la Constitucin Poltica, que dispone que: " Se garantiza la libertad de peticin, en forma
individual o colectiva, ante cualquier funcionario pblico o entidad oficial, y el derecho a
obtener una pronta resolucin", supone que los particulares pueden solicitar y tener
acceso a la informacin, no restringida o confidencial, que reside en las diferentes
entidades d el Estado, y para ello puede presentar sus peticiones, a las autoridades o
funcionarios pblicos, para que se le suministre la informacin o se le brinde una pronta
respuesta dentro de un plazo razonable, lo anterior en atencin a que la administracin
en su cotidiano quehacer debe regir su actividad, conforme a los principios de eficacia,
eficiencia, celeridad y simplicidad, buscando la obtencin de los fines y metas asignadas
por el propio ordenamiento jurdico, sin procedimientos alambicados, que retarden la
satisfaccin de los intereses pblicos. La Administracin, tiene entonces el deber de
brindar una respuesta, dentro de los plazos fijados a la peticin formulada, lo cual no
puede consistir en emitir una simple constancia de que se recibi la peticin, aunque
tampoco se le obliga a brindar una respuesta favorable a las pretensiones del
administrado, ya que lo que se garantiza es el derecho de pedir, no de obtener lo pedido.
En cuanto a los plazos que tiene la Administracin, para pronunciarse en torno a las
diferentes peticiones, el gestionante debe atenerse a los plazos especficos sealados
en las normas concretas, como lo es el caso de la Ley General de la Administracin
Pblica, u otras leyes o reglamentos, sin embargo en el supuesto de que no existiere un
plazo especfico, la Sala Constitucional ha establecido que en esos casos, el plazo para
informar al ciudadano, aquello que resulte de su inters, es el de diez das que establece
el artculo 32 de la Ley que rige esta jurisdiccin(voto N440-94). La Ley N 8220 de
Proteccin al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trmites, tutela el derecho que
tienen el administrado, de acceder a las diferentes instancias administrativas para
plantear su peticin y obtener una respuesta dentro de los plazos legales o
reglamentarios establecidos, conforme al principio de cooperacin institucional e
interinstitucional. La referida ley busca proteger al ciudadano, de la duplicacin de
trmites o de informacin, mediante la presentacin nica de documentos (art. 2 y 6 Ley
N8220) y establece plazos generales, para que ante la ausencia de uno especfico, al
administrado se le resuelvan las solicitudes. El artculo 22 del Reglamento N 32565-
MEIC, dispone que " ... a) Cuando la solicitud del administrado es pura y simple y
consiste en un mero derecho a ser informado o la obtencin de una certificacin y
constancia, la Administracin se encuentra frente al ejercicio del llamado derecho de
peticin. En este caso la entidad tiene el plazo de diez das hbiles desde la fecha en
que fue presentada la solicitud en la oficina administrativa. b) En el caso de reclamos
administrativos y trmites que deban concluir con un acto final de decisin, verbigracia,
solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse
en el ejercicio de funciones de fiscalizacin y tutela de la Administracin, o bien por el
grado de complejidad de la solicitud planteada, se requiera dictmenes, peritajes e
informes tcnicos similares; la oficina administrativa competente resolver la solicitud
en el plazo de un mes, contado a partir de que el administrado present o completo la
solicitud segn sea el caso (el subrayado no es del original). En relacin a la omisin de

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respuesta que le atribuye la actora a la demandada, es preciso enfatizar que la
certificacin que solicit la sociedad, no se poda encasillar como una simple
certificacin o constancia, que poda emitir se en el plazo de los diez das que establece
las normas citadas , sino que como ya se analiz se requera para su emisin la
suscripcin previa de un arreglo de pago , lo que ineludiblemente conlleva a su trmite
y aprobacin formal, l o cual en atencin al grado de complejidad, el plazo aplicable
sera el de un mes debe resolverse en el plazo de un mes, que establece el artculo 22
inciso b) del Reglamento N 32565-MEIC, el cual no se cumpli , si se toma en
consideracin que la solicitud de arreglo se present el 22 de noviembre de 2009 y los
servicios contratados se tenan que empezar a prestar el 11 de diciembre de ese mismo
ao, trmino final que se toma, por cuanto nunca se acredit cual era la fecha posible
para la suscripcin del convenio, ya que si le damos validez a la fecha consignada en el
borrador de contrato, la firma del mismo se realizara el 13 de noviembre de 2009, sea
un da despus de la solicitud de arreglo. Si bien es cierto el Tribunal no desconoce, los
problemas tcnicos que la institucin enfrent, por un error en el sistema, esto no quiere
decir que la institucin estaba obligada a agilizar el arreglo de pago y emitir o extender
una constancia de estar al da en el pago de las obligaciones patronales, que era
precisamente lo requerido por la actora, lo que no podra cumplir la institucin,
precisamente porque el actor no tena la condicin de patrono al da, por su propio
incumplimiento. Se concluye entonces que existe una falta de nexo causal entre los
daos morales y materiales que dice haber sufrido la actora y la conducta atribuida a la
accionada, razn por la cual se impone el rechazo de la demanda.

3. Anlisis con respecto a la exigencia de acreditar la solvencia

econmica para efectos del otorgamiento de las visas restringidas
por reunificacin familiar. Imposibilidad de la Administracin de
requerir hojas de trabajo.

[Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia]iv

Voto de mayora

VII .-Sin perjuicio de lo anterior, en lo atinente al tema de la solvencia econmica,

es menester realizar algunas precisiones. El requisito en cuestin se encuentra
fijado en el ordinal 36 de la Ley de Migracin y Extranjera, el cual dispone: Las
personas extranjeras que pretendan ingresar y permanecer bajo la categora
migratoria de no residentes, requerirn, adems de la visa, en los casos as
previstos en las directrices generales de visas de ingreso y permanencia para no
residentes, la comprobacin idnea de que egresarn del pas por el medio de
transporte que corresponda y de que contarn personalmente con recursos
econmicos para subsistir en el pas. Los medios para demostrar que se cuenta
con esos recursos as como su monto mnimo, sern determinados por el
Reglamento de la presente Ley; sin embargo, dicho monto no podr exceder de
quinientos dlares, moneda de los Estados Unidos de Amrica. (US$500,00).( el
subrayado no es del original). Dicha norma se encuentra en el Captulo I,
Disposiciones Generales, del Ttulo V (Ingreso, Permanencia y Egreso) del citado
cuerpo normativo. Dentro de la estructura de la Ley, entonces, se puede colegir
que se trata de un requisito de carcter general, el cual debe ser cumplido por
cualquier sujeto que solicite el otorgamiento de una visa para la permanencia
como no residente, y por razn de mayora, quienes pretendan adquirir la
condicin de residente. As, quien solicite el ingreso al pas en estos trminos,

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por mandato legal, debe acreditar que cuenta con recursos suficientes para
subsistir en el pas durante el plazo de su estada. Dentro de esta lgica, y tal y
como se desprende fcilmente de la norma recin transcrita, la carga de la prueba
pesa sobre el extranjero que desea permanecer en el territorio nacional como no
residente. En esta lnea, una de las modalidades mediante las cuales se puede
realizar esta solicitud es por reunificacin familiar, esto es, cuando un extranjero
ha contrado matrimonio con un residente o cuando exista un vnculo familiar con
este. En estos supuestos, se ha ampliado la legitimacin para presentar la
solicitud, siendo que lo puede realizar el cnyuge o familiar, y no necesariamente
el extranjero, pero siempre que se cumplan los requisitos que exige el
ordenamiento jurdico para la concesin de la visa. Ahora bien, cabe aclarar que
la sentencia del Tribunal no dispuso la imposibilidad de exigir el cumplimiento de
la demostracin de la solvencia econmica. Tampoco descarta que esto se pueda
acreditar con base en el ingreso del cnyugue que reside en Costa Rica. El fallo,
luego de referirse al mutuo auxilio que caracteriza el vnculo matrimonial, indica:
Ello supone que no en todos los casos, la ausencia de solvencia econmica del
extranjero puede llevar, necesariamente y como efecto automtico al rechazo de
la gestin, pues en orden a lo expuesto, cuando el cnyuge residente cuente con
suficientes recursos para mantener econmicamente a su pareja, al menos por
el momento transitorio en que puede obtener las autorizaciones de rigor para
comenzar a generar rentas, la solvencia econmica estara acreditada. As, en
esos escenarios, el petente debe acreditar dicha solvencia, para poder tener
como cubierto el requisito. El anlisis realizado en cuanto a la reserva legal se
circunscribe a la carga de la prueba, en la medida en que los juzgadores de
instancia consideraron improcedente que se impusiera este deber a un sujeto
distinto del extranjero, sin perjuicio de que este acredite dicha situacin con base
en los ingresos de su pareja. En palabras del Tribunal: lo dicho es cosa muy
diferente a establecer la exigencia, directa de requerir al solicitante la
demostracin de tenencia de medios de ingresos. As, en el fondo lo que se
argumenta es que el imponer este deber probatorio al residente, cuando la ley lo
hace al extranjero, deviene en violatorio de la reserva legal. En todo caso, y a la
luz de la parte dispositiva de la sentencia, debe observarse que no se ha anulado
la circular en cuestin, y que los alegatos de la representacin estatal en cuanto
a la posibilidad de que la solvencia econmica se tenga por acreditada con los
ingresos del ciudadano costarricense resultan coincidentes con los razonamientos
del Tribunal sobre este punto, aunque no en cuanto a la redaccin utilizada en la
circular. En esta lnea, resulta fundamental tener presente que el motivo por el
cual se anul la resolucin DGVR-2234-2009- MFL no obedece a este punto, sino
a que se tuvo por incumplido el requisito de demostracin al no acompaar la
certificacin de contador pblico autorizado de las hojas de trabajo.

VIII.-Ahora bien, esta Cmara no comparte los argumentos desarrollados por el

Tribunal sobre la reserva legal y con base en los cuales orden que se analizara
la gestin presentada por el actor. Esto por las razones que de seguido se
exponen. En primer lugar, es innegable que de conformidad con los ordinales 19
y 124 de la Ley General de la Administracin Pblica, resulta improcedente
reglamentar, en forma autnoma, los derechos fundamentales, materia
reservada a la ley formal. Tal es el caso de la materia migratoria. Empero, esta

9
limitacin, aplicable a las normas de rango infralegal, se refiere a la regulacin
del ejercicio del derecho fundamental. El Tribunal interpreta que la imposicin
del requisito en cuestin al residente no al extranjero- incide sobre este aspecto
del derecho fundamental. No obstante, debe enfatizarse que el requisito se
estableci en la Ley de Migracin y Extranjera, cumplindose con el principio de
reserva legal. Distinto supuesto es la reglamentacin de cmo debe valorar la
Administracin el cumplimiento de dicho requerimiento a efectos de tenerlo por
demostrado. En este sentido, no se est regulando el ejercicio del derecho como
tal, sino las formas mediante las cuales se puede comprobar la exigencia fijada
en la Ley. Si bien la diferencia es stil, resulta clave al momento de valorar los
argumentos del Tribunal. As como el artculo 36 de previa cita, de rango legal,
viene a limitar el ejercicio del derecho, el requisito fijado en la circular desarrolla
la forma mediante la cual la Administracin puede tener por acreditada la
solvencia econmica. No puede perderse de vista que la circular consiste en un
acto interno mediante el cual se puede girar instrucciones respecto a la forma de
proceder por parte de los funcionarios, en este caso, en la valoracin de las
solicitudes de visas. Por tratarse de un lineamiento dirigido a los funcionarios, y
en tanto los efectos que se le imputen sean consecuentes con la particularidad
indicada, y por ende aplicadas al momento en que estos valoran las gestiones de
los particulares, sin que se le otorguen efectos externos, no se aprecia un
quebranto del principio de reserva legal. Claro est, por esta situacin, no se le
pueden dar los efectos propios de una norma jurdica. An y cuando pueda tener
efectos sobre terceros de manera refleja, estos se deben dar en virtud de actos
preparatorios dentro del procedimiento, los cuales deben ser acordes con el
ordenamiento jurdico y nunca en virtud de la aplicacin directa de una directriz
sobre la esfera jurdica de los interesados. En esta inteligencia, en tanto no se
extralimite el contenido del texto legal, no aprecia esta Sala un quebranto del
principio de legalidad. Lo expuesto anteriormente debe ser complementado con
el anlisis de la figura del solicitante a que hace referencia la circular. En el
comn de los casos, este concepto se identifica con el eventual beneficiario de la
visa o residencia. Ello por cuanto es el nico sujeto legitimado para hacer la
gestin respectiva. Cuando se trata de una visa por reunificacin familiar se da
una excepcin a lo anterior, ya que segn lo explicado, el procedimiento puede
iniciarse por el pariente costarricense. Empero, ha de entenderse que lo hace por
cuenta y en representacin del extranjero. Esto se confirma por lo preceptuado
en el ordinal 61 de la Ley de Migracin y Extranjera, el cual indica que la solicitud
de ingreso y permanencia de las personas extranjeras, cuando se trate de
parientes de ciudadanos costarricenses, deber ser presentada por la persona
interesada ante la Direccin General. Queda claro, en consecuencia, que el
solicitante de la visa, an por reunificacin familiar, es el extranjero. Por ello, la
falencia que detecta el Tribunal deviene de una indebida lectura del concepto en
cuestin. Si se hace una revisin integral de la circular, queda claro que este
concepto se utiliza para referirse al beneficiario de la visa. Si bien para la
reunificacin familiar, se dispone que quien deber presentar la peticin es el
pariente costarricense, esto responde a la circunstancia de que, en la mayora de
los casos, es quien se encuentra en el pas, y est en mejores condiciones para
realizar el acto material de presentar la solicitud. Empero, ello no implica que el
solicitante no sea el extranjero que requiere la condicin de residente

10
provisional. Lo anterior se encuentra dispuesto en el numeral 83 de la circular
DGSV-675-2008, en el cual se detallan los requisitos que deben cumplirse para
recibir ese estado migratorio, y el cual abarca, entre otros, el supuesto de
reunificacin familiar. Esto se puede colegir de la propia literalidad de la
disposicin, la cual indica que es la persona extranjera quien debe presentar los
requisitos que en ella se disponen. Asimismo, estipula que debe estar autenticada
por el cnsul costarricense cuando el trmite se realice en el exterior o bien,
firmada ante el funcionario pblico competente o autenticada por notario pblico.
Todo lo indicado viene a confirmar que, al utilizarse la referencia el solicitante,
an en el caso de reunificacin, en donde los documentos son presentados por
un tercero, debe entenderse que se refiere al extranjero, quien requiere la
residencia provisional. Lo anterior, si bien no da lugar a que se anule la parte
dispositiva de la sentencia, debe ser considerado en forma refleja, y en
sustitucin de los razonamientos expuestos por el Tribunal y con base en los
cuales orden que se tramitara la solicitud del actor.

IX.-Tal y como se indic en el considerando V, el agravio expresado por el

recurrente estaba compuesto, en realidad, por dos reproches independientes. El
segundo de ellos y que se analizar de seguido, se refiere a que el Tribunal
consider improcedente el rechazo de la gestin debido a que no aport las hojas
de trabajo. Al respecto, en la sentencia impugnada se afirm que, si exista duda
sobre la realidad de la certificacin, lo procedente era prevenir que estas fueran
aportadas, y no asumir que debieron haber sido presentadas. En este sentido, la
actuacin realizada por la Direccin de Migracin implica un vicio en el
procedimiento que invalida el acto administrativo impugnado, tal y como lo
dispusieron los juzgadores de instancia. En efecto, debe considerarse que la
prevencin realizada al interesado en el procedimiento administrativo se limit a
requerir la demostracin de solvencia econmica, lo cual fue cumplido por el
actor. La necesidad de presentar las hojas de trabajo fue fijada mediante una
circular, la cual consiste, como ya se dijo, en un acto interno. Por ello no puede
ser asimilada a una norma jurdica revestida con la presuncin fijada en el
mandato 129 constitucional, de conformidad con el cual nadie puede alegar
desconocimiento de la ley. As las cosas, para que el archivo del procedimiento
sea vlido, la prevencin hubiera tenido que ser expresa en este sentido,
indicando que en caso de adjuntarse una certificacin de contador pblico
autorizado, deban adjuntarse las respectivas hojas de trabajo, lo cual no se dio.
Por ello, al no haberse aclarado esta circunstancia cuando se le solicit la
acreditacin de la solvencia econmica, lo cierto del caso es que, de cara a la
tramitacin del procedimiento, dicha exigencia se debi de tener por cumplida y
pasar a la etapa de valoracin de las pruebas. Cabe destacar que resulta
plenamente aplicable en la especie lo dispuesto en el numeral 6 de la Ley de
Proteccin al Ciudadano del exceso de Requisitos y Trmites Administrativos, Ley
no. 8220, de conformidad con el cual, la Administracin podr prevenirle al
interesado, por una nica vez, que complete los requisitos omitidos. Lo anterior,
claro est, con excepcin de aquellas falencias no apreciables al momento de
revisar la documentacin. En este sentido, el ordinal 223 de la Ley General de la
Administracin Pblica dispone que el incumplimiento de aquellas formalidades
sustanciales del procedimiento se sancionar con nulidad absoluta. De igual

11
forma, se indica que sern sustanciales aquellas cuya realizacin correcta
hubiera impedido o cambiado la decisin final en aspectos importantes, o cuya
omisin causare indefensin. Resulta claro que si la Administracin hubiera
cumplido este trmite, la peticin pudo haber sido resuelta conforme al mrito
de los elementos probatorios, en lugar de haber sido archivada por aspectos
formales. Aunado a lo anterior, resulta aplicable el principio pro actione, el cual
se desprende del numeral 224 de la Ley General de la Administracin Pblica, y
que postula que los procedimientos deben ser tramitados procurando el
conocimiento del asunto mediante el dictado del acto final. Por ello, lo procedente
es declarar sin lugar el agravio. Ahora bien, y a mayor abundamiento de razones,
nada obsta que la Direccin General de Migracin exija que las certificaciones de
contador pblico autorizado sean acompaadas de las hojas de trabajo, siempre
y cuando se lo comunique al interesado mediante la respectiva prevencin,
debidamente motivada. Ya esta Sala se ha pronunciado sobre la fe pblica de
dichos profesionales de la siguiente forma: XII.-

Los documentos o instrumentos pblicos, mientras no sean argidos de falsos,

hacen plena prueba de la existencia material de los hechos que el oficial pblico
afirme en ellos haber realizado l, o haber pasado en su presencia, en el ejercicio
de sus funciones (artculo 370 del Cdigo Procesal Civil). De acuerdo con lo
anterior, la plena prueba se refiere a los hechos que el oficial pblico afirme haber
realizado l mismo, o haber pasado en su presencia, en el ejercicio de sus
funciones. Si no se est ante esos supuestos, an cuando el documento sea
pblico, por haber sido expedido con los requisitos sealados por el artculo 369
ibdem, las afirmaciones en l contenidas, pueden ser combatidas por cualquier
medio de prueba. ... De acuerdo con el artculo 8 de la Ley Orgnica del Colegio
de Contadores Pblicos de Costa Rica, los documentos que expidan los CPA en
el ramo de su competencia, tendrn el valor de documentos pblicos La
naturaleza de pblico y, por ende de plena prueba, se circunscribe a la
constatacin de la existencia de los registros analizados por el CPA y a los actos
o hechos realizados o ejecutados por ellos. (Voto No. 421 de las 9 horas 40
minutos del 20 de junio del 2005). As, en virtud de lo sensible de la materia
migratoria, resulta razonable contar con todos aquellos elementos probatorios
que permitan acreditar, fehacientemente, la solvencia econmica de la pareja.
Por otro lado, no se aprecia, como lo hace el Tribunal, una antinomia con las
reglas que impregnan la funcin de los contadores pblicos, desarrollados en el
Reglamento a la Ley No. 1038 En particular, el numeral 14 de dicho cuerpo
normativo dispone Todo Contador Pblico Autorizado estar obligado a
conservar y mantener a disposicin de la Fiscala del Colegio, los papeles de
trabajo y elementos probatorios de su actuacin profesional, durante un plazo
de cuatro aos, el cual podr reducirse en casos especiales por acuerdo de la
Junta Directiva del Colegio. Como se puede observar, no existe una norma que
prohba poner a disposicin del interesado dichos documentos, a condicin de
que mantenga una copia dentro de sus archivos el original o una reproduccin
para cumplir con sus deberes como agremiado.

X.-En su segundo reparo, aduce violacin directa, por errnea interpretacin, de

los numerales 13 de la Ley de la Jurisdiccin Constitucional, en relacin con el

12
155 del Cdigo Procesal Civil y 119 del Cdigo Procesal Contencioso
Administrativo. Reclama que la sentencia desconoce la jurisprudencia que la Sala
Constitucional en el tema de las potestades de la Direccin General de Migracin
y Extranjera, as como en relacin con el requisito de la solvencia econmica.
Seala que si bien el Tribunal se fundamenta en las resoluciones citadas por el
actor, dicha lnea interpretativa fue superada para admitir la posibilidad de
establecer investigaciones y requisitos para el ingreso y permanencia de los
extranjeros como un acto constitucionalmente posible y que puede ser
desarrollado a partir de normas generales que son complementadas en su
aplicacin por la propia Administracin Pblica. Advierte que mediante el voto
10734-2008 de las 18 horas del 26 de junio de 2008, el Tribunal Constitucional
dispuso que no existe un derecho fundamental a ingresar al pas por parte de los
extranjeros, y que la Direccin competente puede configurar los requerimientos
exigidos para otorgar el respectivo permiso, sin que ello resulte inconstitucional.
Asimismo, faculta a que se establezcan requisitos tanto al cnyugue que ingresa
al pas como al que reside en l. Apunta que la anterior posicin ha sido reiterada
en mltiples fallos, los cuales enumera. Por ello, destaca, el fundamento utilizado
por el Tribunal no constituye jurisprudencia vinculante y no puede servir de
sustento de la sentencia. Recrimina, la asignacin de un valor equivocado a los
precedentes de la Sala Constitucional, produce la falta de aplicacin de los
preceptos 119 del CPCA y 155 inciso 3), literal e) del Cdigo Procesal Civil, al
fundamentarse incorrectamente la sentencia. Estas normas se vulneran tambin,
segn su exposicin, por la forma en que se aplicaron estos precedentes, que
deriv en un error al determinar los hechos no probados, en particular, cuando
afirma que la solvencia econmica del cnyugue costarricense o residente en el
territorio nacional sea un requisito exigido por disposiciones legales o
supralegales para el otorgamiento de este tipo de visas. Recrimina que no se
trata propiamente de un hecho sino de una consideracin jurdica.

XI .-En lo medular, se reclama una indebida fundamentacin de la sentencia, la

cual se deriva de un desconocimiento de los criterios vinculantes de la Sala
Constitucional, toda vez que en fallos recientes, en particular, el 2008-10734, se
seal que no existe un derecho fundamental ingresar al pas por parte de los
extranjeros y que la Direccin General de Migracin y Extranjera puede efectuar
investigaciones administrativas y solicitar que se demuestre la materialidad del
vnculo matrimonial. Incluso, agrega, en dicho voto se estim que la
discrecionalidad otorgada para la configuracin de requisitos exigidos para
otorgar el permiso no es inconstitucional. En primer lugar, debe sealarse que lo
expuesto por la representacin estatal se dirige a cuestionar los argumentos del
Tribunal en cuanto a la reserva de ley, sin que ello incida en la valoracin de la
conducta objeto del proceso, la cual, se insiste, fue anulada por la falta de
prevencin de las hojas de trabajo. En todo caso, no se aprecia que se haya dado
el vicio sealado, toda vez que en la sentencia de la Sala Constitucional citada se
afirma: Bajo esa inteligencia, resulta claro que an cuando la Constitucin
Poltica establece los derechos y principio de los extranjeros, lo cierto es, que el
desarrollo de estos preceptos se encuentra reservado a la ley. De esta manera el
establecimiento de reglas y requisitos, que regulen el ingreso y permanencia de
extranjeros en el territorio nacional, as como la facultad de expulsar a un

13
extranjero que incumpla dichos requisitos o atente contra la seguridad nacional,
el orden pblico, la moral, la salud pblica y los derechos fundamentales de los
dems, no es sino, el producto del ejercicio de las potestades soberanas del
Estado. De lo transcrito se colige, contrario a lo expresado por el demandado,
la existencia de derechos fundamentales en materia de migracin, as como la
necesidad de cumplir con la reserva de ley al fijar los requisitos, sin perjuicio del
desarrollo que de estos se haga mediante normas infralegales, siempre en
respeto de los lmites que le son propias. Por lo expuesto, la censura debe ser
rechazada.

Recurso de la parte actora

XII.-En su nico agravio, recrimina, la sentencia no produce la reparacin de los

derechos vulnerados al seor Len Lao. Transcribe distintas citas doctrinales en
las que se afirma la posibilidad de los rganos jurisdiccionales de ordenar a la
Administracin Pblica demandada la realizacin de una condena de hacer. Lo
anterior, indica, fue plasmado en los numerales 42 (inciso c y g), 122 (incisos c
y d) as como el punto identificado con la letra g) del ordinal 112, todos del CPCA.
De igual forma, dice, los preceptos 127 y 128 de dicho cuerpo normativo, en
concordancia con los cardinales 41 y 49 constitucionales, adems del 19 de la
Ley General de la Administracin Pblica, priorizan los derechos humanos frente
a la discrecionalidad administrativa. Por ello, se faculta al juez para que, cuando
los elementos discrecionales desaparezcan, se imponga la conducta debida con
un plazo perentorio para su ejercicio. Nuevamente, transcribe en refuerzo de su
tesis, citas de diversos autores nacionales en relacin con el punto expuesto,
dentro de las cuales, se indica, que estas pretensiones condenatorias pueden ser
deducidas an cuando exista un margen de discrecionalidad residual que haya
sido imposible suprimir o reducir, lo que puede ser resuelto por el juzgador en
razn de los hechos determinantes del caso concreto. En este, arguye, el seor
Len Lao present todos los documentos que legalmente le podan pedir las
autoridades migratorias con base en normas de rango legal, por lo que la
consecuencia lgica y jurdica era ordenar el otorgamiento de la visa en un plazo
perentorio. Ello por cuanto el nico requisito que echa de menos la
Administracin, narra, era probar la solvencia econmica del petente, por lo que,
opina, si este es ilcito y los restantes se haban cumplido, lo procedente era
obligar al rgano respectivo a su expedicin. Por otro lado, reclama, nada
garantiza que se cumpla la orden incluida en la parte dispositiva del fallo de
analizar la solicitud, ya que este trmite podra tomar aos. Considera que, en
virtud de lo anterior, la sentencia vulnera el deber de congruencia. El apoderado
judicial del actor, al desarrollar su censura, aduce que la situacin descrita
conlleva a la vulneracin de derechos fundamentales de su representado.
Expone, el ordinal 52 de la Constitucin Poltica le confiere el derecho
fundamental y humano de vivir con su esposa, lo cual elimina cualquier resabio
de defensa por discrecionalidad, planteada por la Procuradura. Lo anterior
deriva, en su opinin, en el quebranto de los preceptos 11 y 34 del Cdigo de
Familia, 29 del Cdigo Civil y 61 de la Ley General de Migracin, la cual privilegia
la solicitud de visa para cnyugues. Considera que el otorgamiento de la visa a
que obligan los derechos fundamentales del seor Len Lao no tiene elementos

14
discrecionales que el Director de Migracin pueda ponderar o usar como excusa
para denegar lo pedido, para lo cual cita el numeral 17 de la Ley General de
Administracin Pblica as como un antecedente de la Seccin Primera del
Tribunal Superior Contencioso Administrativo, y de la Sala Constitucional. Reitera,
la actuacin objeto del proceso no tiene ningn elemento de uso discrecional,
sino que se trata de la simple constatacin de elementos objetivos requeridos
para la concesin del acto pedido, ya que la discrecionalidad se da cuando la
Administracin puede escoger entre varias alternativas posibles, todas lcitas, no
siendo ninguna obligatoria o reglada. Asimismo, considera que en el caso
particular, la conducta deviene en reglada por sus derechos fundamentales, ya
que es obligatorio conceder la visa.

XIII.El recurrente parte en su argumentacin de la premisa de que el requisito

de solvencia econmica exigido por la Administracin es ilcito, por lo que, al
haber cumplido con las restantes exigencias, lo procedente era que el Tribunal
otorgara la visa en cuestin. No obstante, tal y como ha sido indicado en los
considerandos precedentes, ello implica una lectura errnea de la sentencia
impugnada. Como ya se explic, segn la tesis del Tribunal, la cual no es avalada
por esta Cmara, el quebranto a la reserva de ley se da en la medida en que se
le exige acreditar la capacidad econmica al ciudadano costarricense y no al
extranjero, como lo exige la ley. As, an partiendo de la premisa expuesta por
los juzgadores de instancia, en ningn momento se ha declarado ilcito el deber
de demostrar que se cuenta con recursos econmicos. Inclusive, el mismo
Tribunal reconoce esta circunstancia, al afirmar que dicho aspecto puede darse
por satisfecho con base en el peculio propio del extranjero, o con base en la
situacin financiera del conyugue. Si bien con la anterior aclaracin se falsea el
argumento central sobre el que se estructura el recurso, lo que justificara el
rechazo del agravio, resulta conveniente realizar algunas precisiones. En primer
lugar, la sustitucin de la Administracin en el dictado de los actos administrativos
prevista en el CPCA, especficamente en el precepto 161.2, constituye un
supuesto excepcional, y el cual requiere de una serie de circunstancias especficas
para su procedencia. Se trata de una medida contra la inactividad de la
Administracin Pblica, que en todo caso, adquiere un matiz especial cuando se
trata de actos con elementos discrecionales. De conformidad con la Ley General
de la Administracin Pblica, en virtud del principio de regulacin mnima del
acto, al menos el motivo o el contenido deben estar regulados. Dicho de otra
forma, cuando el motivo no est normado, lo debe estar el contenido y a la
inversa. As, ms que actos discrecionales, lo correcto es referirse a elementos
discrecionales de este. La discrecionalidad, en esencia, se da cuando el
ordenamiento jurdico prev distintas alternativas u opciones, todas lcitas, cuya
libre escogencia encomienda a la Administracin. Esto implica, a su vez, el
respeto de los lmites aplicables, como el principio de interdiccin de la
arbitrariedad, las reglas de la ciencia, la lgica y la tcnica, entre otros. Ante este

15
panorama, y en respeto del principio de divisin de funciones, no es factible
sustituir al rgano competente cuando subsiste un margen de discrecionalidad
que le fue otorgado para el dictado del acto. Lo contrario implicara desbordar los
lmites propios de la funcin jurisdiccional, desconociendo el diseo constitucional
de frenos y contrapesos. Distinto sucede cuando se ha dado el fenmeno de la
reduccin a cero de la discrecionalidad. Este consiste en que el margen de
eleccin otorgado por el ordenamiento se va constriendo como consecuencia de
otras actuaciones de la misma Administracin Pblica, o por efecto de las pruebas
o criterios tcnicos que deben ser considerados al momento de adoptar la
decisin final. En este caso, si bien ab initio los elementos del acto otorgan a la
Administracin diversas alternativas, luego de que oper este fenmeno, estos
se encuentran reglados. Desaparecieron, en consecuencia, las diversas opciones
previstas, aunque sea en forma imprecisa, por las normas aplicables, siendo que
en caso de concurrir los restantes supuestos de hecho, la consecuencia jurdica
es una sla. En este caso, la labor del operador jurdico adopta la figura del
silogismo jurdico, caracterizada por una mera constatacin. Cuando a pesar de
que se ha dado una reduccin a cero de la discrecionalidad en forma previa al
dictado del acto, ya sea a partir de actuaciones formales de la Administracin, o
por el cuadro fctico que sirve de motivo al acto, si se resuelve en forma distinta
a la prevista, en ejercicio del pleno control jurisdiccional, los rganos judiciales
podran llegar a sustituir a la Administracin. Esto supone que los restantes
supuestos de hecho previstos en las disposiciones jurdicas que regulan el acto
se cumplieron. As, al momento en que se dicta la sentencia, todos los elementos
del acto se encuentran definidos, sea porque son reglados, o porque la
Administracin ya adopt un criterio respecto de ellos que no es objeto de
controversia. En el presente caso, esta no es la situacin. El otorgamiento de la
visa implica la valoracin de una serie de requisitos por parte de la Direccin
General de Migracin, como lo es, y solo a manera de ejemplo, la acreditacin
fehaciente, a criterio de dicho rgano, de la convivencia conyugal o de la
solvencia econmica. Al haberse ordenado el indebido archivo de la solicitud por
un aspecto formal la no presentacin de las hojas de trabajo-, ninguno de los
requisitos han sido analizados por el rgano competente, en la medida en que el
procedimiento nunca avanz hasta dicha etapa. Como nunca fueron estudiadas
las probanzas aportadas, ni los requisitos, subsiste un grado de discrecionalidad
instrumental al momento de adoptar la decisin administrativa, por lo que resulta
improcedente ordenar el otorgamiento de la visa en esta sede. Es importante
destacar que el acto en cuestin no puede ser visto como el resultado de la simple
constatacin de documentos. Implica, por el contrario, su necesaria valoracin
para determinar si esta resulta admisible, lo cual a su vez conlleva un margen de
apreciacin, siempre limitada por la debida motivacin y su validez. En este
sentido, la Ley, por ejemplo, no se limita a requerir una constancia de
matrimonio, sino que adems exige la materialidad del vnculo, lo cual no se

16
puede afirmar con vista en dicho documento. Igual sucede con la solvencia
econmica, en donde debe determinarse si los ingresos y egresos estn en una
relacin tal que permite tenerse por suficiente para la subsistencia de la pareja.
Requiere, en suma, que el funcionario encargado realice un estudio sobre dichos
motivos del acto, el cual, a su vez, se debe plasmar en la debida motivacin del
acto. Por ello, le compete a la Administracin, y no al juzgador, valorar, de
acuerdo a criterios objetivos y tcnicos, si la solicitud del petente cumple con las
exigencias previstas por el ordenamiento jurdico. As las cosas, el recurso debe
ser declarado sin lugar.

4. Los plazos en los permisos y licencias.

[Tribunal Contencioso Administrativo, Seccin I]v

Voto de mayora

III. En cuanto al silencio positivo, es preciso repetir que entratndose de permisos

o licencias, aqul se produce si con la respectiva solicitud se cumplen todos los
requisitos necesarios para su obtencin, ya que no podra constituirse en una
forma de burla a los preceptos legales que regulan la materia. En el caso en
estudio, estima el tribunal que no es posible admitir que aqul ocurriera y que
por tal virtud hubiera debido tenerse como concedido el permiso de construccin
de que se trata. Analizados los oficios DU-204- 2005 y el DU-097-2005, ambos
del arquitecto Luis Bogantes Miranda de la Unidad de Desarrollo Urbano de la
Municipalidad de Beln, se encuentra que el segundo es complementario del
segundo, en algunos de los puntos de conflicto fueron necesarias aclaraciones y
aportar documentacin adicional, como ejemplo lo dispuesto en el punto primero
en que se aport constancia de Aguas del MINAE de fecha 20 de enero del 2006,
en el que se aclara sobre el caudal de agua y sus usos; en el punto 2, tambin
se hubo de aportar informe del ingeniero Orlando Quirs Rojas IC-616 de 23 de
enero de 2006, aclarando sobre el caudal de agua del pozo, lo que demuestra
que la documentacin no estaba completa y que por lo consiguiente, no resulta
procedente la alegacin de ocurrencia del silencio positivo.

IV. En lo que si lleva razn el recurrente es en los reparos que hace al

procedimiento de aprobacin que por va de reglamento, exige la Municipalidad
de Beln. De conformidad con aqul instrumento y sus reformas, cuando se trata
de aprobar un permiso de construccin, como en el caso presente, de un
condominio, la aprobacin debe ser otorgada por el Concejo, para lo cual la
Unidad de Desarrollo Urbano deber presentar su criterio tcnico respecto de la
solicitud en un plazo mximo de 10 das, para adoptar el acto final decisorio de
aprobar o improbar el respectivo proyecto. (Artculo 21). As se da un paso
importante a que obliga el numeral 6 de la Ley 8220 de 4 de abril de 2002, que
literalmente dice. " Plazo y calificacin nicos. Dentro del plazo legal o
reglamentario dado, la entidad rgano o funcionario deber resolver el trmite,

17
verificar la informacin presentada por el administrado y podr prevenirle, por
nica vez y por escrito, que complete requisitos omitidos en la solicitud o el
trmite o que aclare informacin. Tal prevencin suspende el plazo de resolucin
de la administracin y otorgar, al interesado, hasta diez das hbiles para
completar o aclarar; transcurridos los cuales, continuar el cmputo del plazo
previsto para resolver." En el caso que nos ocupa, las observaciones contenidas
en el oficio DU-1004-2005, en vez de ir al Concejo para que rechazara o aprobara
la solicitud, a tenor de la norma transcrita, debieron ser puestas en conocimiento
del interesado para que supliera o aclarara cualquier requisito faltante o mal
entendido. El no hacerlo en esta forma, si no en la relatada, perjudica al
administrado y violenta su derecho a obtener respuesta a sus peticiones en forma
pronta, tal como obliga la Constitucin Poltica. (Artculo 27). Las razones dichas
son suficientes para declarar la nulidad del acuerdo impugnado, nico
pronunciamiento que puede realizarse en esta va jerrquica impropia."

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i
Asamblea Legislativa. Ley: 8220 del 04/03/2002.Proteccin al ciudadano del exceso de
requisitos y trmites administrativos. Fecha de vigencia desde: 11/03/2002 Versin de la norma:
2 de 2 del 27/09/2011. Publicacin: N Gaceta: 49 del: 11/03/2002 Alcance: 2220.
ii
Sala Primera de la Corte. Sentencia: 00405. Expediente: 10-003974-1027-CA.Fecha:
13/03/2014 Hora: 03:02:00 p.m. 000275-0165-FA Sala Segunda de la Corte.
iii
Tribunal Contencioso Administrativo, Seccin VIII. Sentencia: 00027. Expediente: 10-001962-
1027-CA.Fecha: 13/04/2012. Hora: 09:00:00 a.m...

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iv
Sala Primera de la Corte. Sentencia: 00116.Expediente: 09-001555-1027-CA.Fecha:
22/01/2010 Hora: 09:00:00 a.m.

v
Tribunal Contencioso Administrativo, Seccin I Sentencia: 00522. Expediente: 06-000114-
0161-CA.Fecha: 22/11/2006. Hora: 01:30:00 p.m.

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