Poltica y economa en la modernizacin: Uruguay 1876-1933

Jaime Yaffe (Universidad de la Repblica, Uruguay)

Introduccin

En Uruguay el proceso de modernizacin transcurri en dos fases sucesivas: la primera en

el ltimo cuarto del siglo XIX (perodos militarista y civilista entre 1876 y 1903) y la segunda en las tres
primeras dcadas del siglo XX (perodo batllista entre 1903 y 1933).
En ambas fases se produjeron dos procesos simultneos: la modernizacin econmico-
social y la modernizacin poltica. Mientras que se confirm, aunque renovado, el modelo ganadero-
exportador, el sistema poltico en su conjunto experiment importantes transformaciones. Entre estas
ltimas figura la modernizacin del Estado. Este consolid su capacidad coactiva y expandi
tempranamente sus atribuciones econmicas y sociales.
Esta ponencia observa las vinculaciones entre el proceso de modernizacin econmico-
social y la modernizacin poltica en Uruguay, intentando identificar una pauta de relacin entre ambos
fenmenos que pueda utilizarse como eje de comparacin con otras experiencias de modernizacin.
En tanto el centro de inters se ubica en la modernizacin del estado uruguayo y su
relacin con las dimensiones econmicas y sociales, es casi inevitable que, al buscar los orgenes
desde los cuales iniciar el seguimiento de ese fenmeno, la mirada se dirija en primera instancia,
hacia la poca del primer batllismo (1903-1916). Sin embargo, si bien cierto es que ese momento es
efectivamente de lanzamiento e implantacin de las bases del estado social y empresario en
Uruguay, el primer batllismo no debe ser visto como un clavel del aire, que se pos en el sistema
poltico y en la sociedad uruguayas sin tener races en esos terrenos. Por el contrario este momento
de eclosin reconoce un proceso de germinacin previa, el estado batllista, estado social y
empresario entre otras cosas, es ruptura en tanto salto cualitativo del modelo de estado y de
relaciones estado-economa-sociedad, pero es tambin continuidad, en la medida en que viene a
apoyarse en procesos ya desatados en la ltima dcada del siglo XIX..
El momento batllista de modernizacin del Uruguay, una de cuyas facetas principales fue
el desarrollo de un Estado social y empresario, tiene entonces fundamentos decimonnicos. El
batllismo del siglo XX constituy una segunda fase modernizadora precedida de una primera ocurrida
en el ltimo cuarto del siglo XIX.. En este sentido, la primera y la segunda modernizacin pueden
considerarse dos fases sucesivas y vinculadas de un mismo proceso. Sin embargo, las claves
polticas y econmico-sociales son diferentes en cada uno de los dos momentos. Tambin difieren
ambos momentos de la modernizacin en la pauta de relacin entre sus facetas econmico-social y
poltica.
A continuacin expongo algunos rasgos definitorios de la poltica y la economa del
Uruguay premoderno. Luego me detengo en el registro de las claves econmicas y polticas de las
dos fases de la modernizacin de aquel Uruguay tradicional. Finalmente, en las conclusiones, se
resumen los elementos centrales de ambas fases y se comparan prestando atencin preferente a las
relaciones poltica-economa.

El Uruguay comercial, pastoril y caudillesco:

estado dbil pero preeminente y economa tradicional (1830-1875)
El establecimiento formal del estado uruguayo data de 1828-30 con la instalacin de un
gobierno provisorio primero y la puesta en marcha de la Constitucin que le dio forma definitiva dos
aos ms tarde. Pero no fue sino hasta el ltimo cuarto del siglo XIX que el Estado pudo
consolidarse efectivamente como cuerpo institucional capaz de imponer su autoridad en todo el
territorio nacional en base a un cierto monopolio de la violencia fsica. Mientras tanto el estado fue
dbil poltica y financieramente. Sin un sistema de impuestos nacional el estado estuvo sujeto al nico
e insuficiente ingreso de las aduanas del puerto de Montevideo. Careca de un ejrcito nacional con
superioridad de recursos materiales y humanos que le hiciese capaz de imponer autoridad por sobre
los ejrcitos caudillistas en todo el territorio nacional. No dispona de un aparato administrativo
ajustado a criterios de racionalidad y organizacin burocrtica. Por ltimo, gobernaba sobre un
territorio cuyos lmites estaban indefinidos y cuya escasa poblacin configuraba un gran vaco
demogrfico. En resumen: careca de todos los atributos y buena parte de los recursos de un estado
moderno. Recin hacia el ltimo cuarto del siglo XIX los adquirira
Paradjicamente ese estado dbil resultaba de cualquier forma relativamente
preeminente. El estado uruguayo vino a implantarse en una sociedad que mostraba ya desde sus
orgenes coloniales ciertos rasgos de debilidad, o ms bien de ausencia, de sectores capaces de
constituirse en hegemnicos. Uruguay no conoci la constelacin trptica y tpica del estado
oligrquico latinoamericano apoyado en la alianza social y poltica conformada por la iglesia, la clase
terrateniente y el ejrcito. Esto se debi en buena medida a la debilidad relativa que en nuestro caso
afect, desde la poca colonial, a estos tres factores de poder (Real de Aza 1984; Barrn 1998). En
definitiva, en estas tierras, la autoridad estatal, primero espaola, luego independiente, fue la nica
capaz de constituirse en fuerza organizada con peso suficiente para imponerse al resto de la
sociedad. De all que el Estado fuera desde entonces y a pesar de su precariedad e inconsistencia
institucional, fuerza preeminente sobre este territorio, en el marco de una sociedad civil genticamente
dbil.
La estructura econmico-social heredada de la poca colonial no sufri alteraciones
significativas a la largo de las cinco primeras dcadas de vida independiente. La economa tradicional
estaba caracterizada por el absoluto predominio de la ganadera vacuna extensiva y de la actividad
comercial centrada en el puerto de Montevideo. La propiedad de la tierra fue difusa (por la
superposicin de ttulos de diverso origen y la generalizada apropiacin ilegal de tierras fiscales) y
permaneci indefinida hasta el perodo militarista. Este fue el origen de una conflictividad social
permanente entre propietarios, entre propietarios y hacendados sin ttulos (ocupantes o simples
poseedores); y entre propietarios y/o ocupantes y el Estado. La fuerza de trabajo no poseedora de
tierras (ya fuese en propiedad o simple posesin) se vinculaba a las unidades de produccin
1
ganadera (estancias) en formas fuertemente personalizadas y paternalistas.
El principal producto de la ganadera basada en la pradera natural y el vacuno criollo era
el cuero con destino a la exportacin hacia Europa. El resto del animal era aprovechado en forma
marginal y limitada. Los saladeros generaban una reducida demanda de carne destinada a los
mercado esclavistas (Brasil y Cuba). En la dcada del 60 del siglo XIX se produjo una primera
transformacin de la ganadera tradicional: la incorporacin de la produccin ovina introdujo algunas
modificaciones modernizantes en las formas de trabajo y agreg un nuevo producto, que en pocas
dcadas desplazara al cuero a un segundo lugar, en la limitada oferta exportadora del pas.
La actividad comercial constituy el segundo eje de la economa tradicional tena en el
comercio de trnsito regional su punto fuerte: Montevideo fue hasta fines del siglo XIX un centro
privilegiado para el comercio de toda la regin platense dando lugar al surgimiento de una prspera
pero inestable burguesa mercantil jaqueada a menudo por las frecuentes guerras y revoluciones que
desconectaban a Montevideo del resto del territorio (los repetidos sitios terrestres a la ciudad) y por
momentos la aislaban de las rutas del comercio internacional (los menos frecuentes bloqueos
navales del puerto). Esa burguesa mercantil no se constituy como un agente social totalmente
separado de la clase terrateniente latifundista sino que en repetidas ocasiones se produjo, una
concentracin de ambas actividades econmicas en las mismas figuras o familias. El alto comercio
montevideano dara tambin origen a los primeras bancos del pas institucionalizando parcialmente la
actividad financiera en la que de igual forma siguieron teniendo un protagonismo destacado los
prestamistas particulares que especulaban con la deuda pblica de un Estado crnicamente
desfinanciado.
Con esa estructura econmico y social caracterstica del Uruguay comercial, pastoril y
caudillesco (Alonso - Sala 1986 y 1990), heredada en lo esencial de la colonia, convivira el dbil
Estado creado en 1828. El Estado oriental, que desde 1830 se denominara uruguayo, se instauraba
luego de una persistente tormenta revolucionaria que arreci sobre y en la sociedad oriental entre
1811 y 1828 sin que su resultado fuese una transformacin de esa estructura. Durante el perodo
revolucionario, salvo por escasos y efmeros momentos, se vivi una situacin de constante dualidad
de poderes de diverso signo toda vez que el poder del Estado, ya fuera espaol, porteo, oriental,
portugus o brasileo (que por todas esas manos diferentes y enfrentadas pas el estado oriental a lo
largo de esos 18 aos), debi enfrentar la amenaza de un poder revolucionario que desde adentro o
desde el exterior reclamaba el monopolio de la fuerza dentro de los lmites por dems difusos y
confusos de la Banda Oriental.
El Estado independiente instalado en 1828 vivira hasta por lo menos 1876 en una
paradjica situacin de debilidad y centralidad. En medio y a pesar de una persistente escasez de
recursos financieros y medios administrativos, aquel Estado era la nica fuerza capaz de imponer

1
El conflicto social por la tierra aliment tambin las luchas polticas caractersticas de l a poca y contribuy a
fortalecer las relaciones de tipo caudillista que cruzaban internamente a los hacendados y los ligaban a su vez a las
sectores populares de la campaa. Por su parte, el predominio de la modalidad paternalista en las relaciones entre
hacendados y peones constitua el entramado social del fenmeno socio-poltico caudillista que impregnaba tambin
las relaciones entre hacendados.
alguna autoridad, el nico centro de decisin para una sociedad en proceso de estructuracin y
siempre asediada por la violencia poltica a que la (se) someta el permanente recurso a la revuelta
armada y subsiguientes guerras civiles en la que ningn sector se mostraba capaz de constituirse en
hegemnico.
A partir de 1876 es posible identificar tres momentos histricos sucesivos a lo largo de
los que se producir el proceso de fortalecimiento de la autoridad estatal sobre todo el territorio
nacional primero y de ampliacin de su espacio de incidencia luego. La historiografa nacional ha
aportado suficiente luz sobre nuestro proceso histrico en general y sobre la evolucin del estado en
particular como para afirmar con un grado relevante de seguridad que estas fases de consolidacin y
desarrollo del estado uruguayo pueden condensarse en: el militarismo (1876-1886), el civilismo (1886-
2
1903) y el primer batllismo (1903-1916) .

La primera modernizacin (1876-1903):

estado oligrquico y modelo ganadero exportador
En su faceta econmico social la primera modernizacin estuvo centrada en el
medio rural y su resultado no fue una transformacin sino la confirmacin, aunque renovadora, del
modelo agroexportador con base en el predominio de la ganadera latifundista y extensiva. El Cdigo
Rural sancionado en 1876 y reformado en 1879 estableci constituy el marco jurdico de un nuevo
orden rural. La modernizacin rural operada en el perodo militarista (1876-1886) consisti en la
definitiva afirmacin de la propiedad privada de la tierra mediante el estmulo y la casi imposicin
(medianera forzada) del alambramiento de las unidades productivas y la regularizacin y registro de
los ttulos de propiedad sobre la tierra as como las marcas y seales sobre el ganado.
Consecuentemente se puso fin a la precariedad de un mercado de tierras que hasta entonces haba
coexistido con la volatilidad y relativa indefinicin de la propiedad de la tierra y los ganados que en
ella pastaban.
Al mismo tiempo, el alambramiento de las estancias liber mano de obra al separar del
factor tierra a gran nmero de hacendados sin ttulos que hasta entonces haban permanecido como
simples poseedores y ocupantes de tierras. Complementariamente el Estado desarroll una fuerte de
coaccin (creacin de las policas rurales) sobre las formas de sobrevivencia alternativas a la
contratacin laboral de los desposedos de la tierra reprimiendo la vagancia y el abigeato. Sin
embargo esto no condujo a la completa creacin de un mercado de trabajo. Ello se debi a que, por
un lado, la demanda de trabajo rural asalariado, dadas las condiciones propias de la ganadera
extensiva, se mantuvo en niveles bajos salvo variaciones estacionales. Y, por otro lado la economa
urbana, con una ms que incipiente manufactura preindustrial, tampoco generara una demanda de
trabajo que pudiere canalizar la disponibilidad de mano de obra generada por el alambramiento. Por
otra parte la inmigracin europea abundante en las ltimas dcadas del siglo XIX y primeras del XX,
satisfacera preferentemente la demanda de trabajo urbana.

2
El fenmeno conocido como primer batllismo se agota en 1916 producindose a partir del alto de Viera de ese
ao un notorio cambio en las polticas pblicas. Sin embargo, desde el punto de vista del proceso de modernizacin
aqu estudiado los aos veinte son particularmente relevantes. Por ello corresponde extender por lo menos hasta 1933
la ubicacin temporal de la segunda modernizacin.
 Esta incompleta formacin de un mercado de trabajo a escala nacional explica a su vez
la incompleta formacin del mercado interno. Si bien en el ltimo cuarto del siglo XIX comienza a
delinearse la integracin espacial del territorio uruguayo a travs de la expansin del tendido de
lneas de ferrocarril, las limitaciones al desarrollo del consumo derivadas de la precaria vinculacin
de una parte de la poblacin rural al mercado de trabajo as como la importancia del autoconsumo,
limitaran seriamente la constitucin de un mercado interno de bienes a escala nacional. Por ltimo,
tampoco el mercado de capitales tendra una dimensin nacional en este perodo. El desarrollo de un
sistema bancario a partir de mediados del siglo XIX se limit a la capital Montevideo y se asoci
fuertemente a la actividad comercial y a la especulacin con deuda pblica. Ni la escala nacional ni la
vinculacin con la produccin se reconocen en el sector bancario nacido durante la primera
modernizacin.
En su faceta poltica la modernizacin operada durante el perodo militarista tuvo en el
fortalecimiento del estado su elemento central. El estado uruguayo logr centralizar el poder poltico al
tiempo que se institucionaliz. Alcanz el (casi) monopolio de la fuerza fsica, logrando por primera
vez desde su instalacin formal en 1830, centralizar e imponer su autoridad sobre todo el territorio
3
nacional estableciendo el orden interno a partir de la modernizacin de su aparato militar y de la
instalacin y aprovechamiento de una infraestructura mnima de transportes y comunicaciones, al
tiempo que se modernizaba y racionalizaba, en ciertos casos se montaba por primera vez, su aparato
administrativo y se sancionaba un ordenamiento jurdico nacional. Con el militarismo, el estado
desarrolla una fuerza y presencia propias que refuerzan el lugar ya preeminente que ocupaba an en
tiempos convulsionados. Ms all de esta consolidacin del poder ettico, se insinan ya algunos
anticipos de avance del estado en el rea econmica y social. Tngase presente al respecto que la
primera ley proteccionista que conoci el Uruguay independiente data de 1876 y que la creacin del
sistema pblico de enseanza primaria obligatoria y gratuita data de 1879.
Con los gobiernos civilistas que ocupan el ltimo tramo del siglo XIX aquella tendencia
expansiva hacia funciones de tipo secundaria ya insinuada bajo el militarismo se ampla y asume una
notoriedad que habilita a considerar este perodo como el antecedente ms firme de la fase batllista
del desarrollo del estado uruguayo en sus dimensiones sociales y econmicas. La crisis econmica de
1890 estimul la reflexin acerca de la condicin dependiente y precaria de la estructura econmica

3
Y an esto admite relativizaciones y exige precauciones a la hora de afirmarlo si se consideran dos fenmenos.
Uno: la persistencia y el peso del fenmeno caudillista en el medio rural hasta inicios del siglo XX prolong la
fragmentacin y regionalizacin del poder poltico ms all de la centralizacin operada bajo el militarismo. Dos: la
forma en que se concret la coparticipacin poltica inaugurada en 1872 entre blancos y colorados gener una
dualidad de poderes: por un lado el gobierno central con sede en Montevideo controlado por los colorados y, por el
otro, los caudillos blancos que, desde las jefaturas polticas asignadas y con el respaldo de sus propios ejrcitos,
administraban una parte del territorio nacional con cierta independencia del gobierno central. La persistencia de estos
dos fenmenos explican por qu tanto la capacidad estatal de imponer autoridad en todo el territorio como el sustento
de esta capacidad en un monopolio de la violencia fsica se vern sujetos a frecuentes desafos, por lo menos hasta
1904, fecha culminante en el proceso de consolidacin del actor estatal en Uruguay, por cuanto se produce y derrota
el ltimo alzamiento armado que desafa el poder de aquel con chances de victoria y se pone fin al reparto de
jefaturas polticas departamentales como modalidad concreta de la coparticipacin poltica entre blancos y colorados.
En el perodo militarista (1876-1886) el Estado dio el gran salto en su capacidad de control sobre la fuerza fsica
alcanzando la supremaca tcnica necesaria para reprimir con xito los habituales desafos armados al poder estatal.
Sin embargo recin al inicio del perodo batllista (1903-1933) con la derrota de una ltima revolucin blanca de
importancia (1904) el Estado alcanz el monopolio efectivo de la fuerza fsica.
nacional, dando lugar a un conjunto de diagnsticos y proyecciones que navegaron en un clima
general de conciencia a nivel del mundo intelectual y del elenco gobernante acerca del necesario
protagonismo del estado como elemento central en cualquier plan de superacin de la crisis y de
desarrollo econmico de largo aliento. El hecho es que adems de este clima intelectual esta idea se
concret en diversas iniciativas que terminaron en la asuncin por parte del estado de un conjunto de
actividades econmicas: la construccin y administracin del puerto montevideano, la generacin y
distribucin de energa elctrica en la capital, la fundacin del Banco de la Repblica, entre otras
iniciativas. El resultado es que el siglo terminaba con un Estado uruguayo que ya se desempeaba
como agente econmico en ciertas reas claves de la an precaria estructura econmica nacional:
finanzas y crdito, comercio, generacin de energa; un estado que tena tambin desarrolladas una
de las patas fundamentales de todo estado social: contaba con un aparato educativo de cobertura
universal para el nivel primario con dos dcadas de acumulacin y crecimiento.
La expansin del Estado hacia el rea econmica se produjo en el marco de la
perpetuacin del sistema poltico oligrquico hegemnico y excluyente. Bajo el imperio de la Primera
Constitucin (la de 1830) la ciudadana continu estando fuertemente restringida. El derecho al
sufragio sigui siendo el privilegio de una minora ilustrada y el acceso a los cargos de gobierno
continu rigindose por criterios de exclusin censitaria. La participacin poltica de las masas se
produca por canales informales a travs de las divisas blanca y colorada configuradas como huestes
caudillistas. De igual forma la competencia poltica institucional estaba fuertemente limitada por el
fraude electoral y el manejo exclusivista de las instituciones pblicas de parte de los colorados. El
pluralismo en clave bipartidista (blancos y colorados) sobrevivi en la prctica, por la mutua
aceptacin que implicaba el mecanismo de coparticipacin instaurado a partir de 1872.
En resumen, si bien exista una participacin poltica masiva canalizada a travs de las
divisas y las adhesiones caudillistas, y los dos partidos que se configuraron a partir de las divisas
blanca y colorada se aceptaban mutuamente compartiendo incluso espacios de poder (jefaturas
polticas departamentales), el sistema poltico globalmente considerado sigui pautado por su
configuracin tradicional que cabe caracterizar como oligrquico excluyente (por privar de derechos
polticos a la enorme mayora de la poblacin) y hegemnico (por perpetuar el predominio del Partido
Colorado en el gobierno y excluir de las posibilidades de acceder al mismo al Partido Nacional).
Habra que esperar al siglo XX para que la modernizacin alcanzase al conjunto de las instituciones
polticas. La primera modernizacin poltica, la del siglo XIX, se redujo al Estado.
 La segunda modernizacin (1903-1933):
reformismo econmico-social y democratizacin poltica
El batllismo, al hacerse cargo de la conduccin de aquel estado en los primeros aos
del siglo XX, vino a profundizar un proceso de expansin que estaba en curso. Hacia 1903 el
estado uruguayo ya era un estado intervencionista. El proceso de construccin del estado
empresario y del estado social ya se haba iniciado algo ms que tmidamente en el ltimo cuarto
del siglo XIX. Los equipos gobernantes que haban llevado adelante la conduccin del pas
durante el ltimo tramo del siglo XIX evidenciaron en su obra una ruptura pragmtica con el
liberalismo econmico. En verdad, an cuando ideolgicamente se tratara de liberales puros al
viejo estilo clsico, la experiencia de la crisis de 1890 haba provocado tal conciencia de la
necesidad de un estado econmica y socialmente activo que el estatismo prctico que llevaron
adelante contrasta con el discurso liberal predominante. Tal contradiccin no escapaba a los
gobernantes que la encarnaban, su evidencia estimul la elaboracin de una justificacin: si bien
el liberalismo es el modelo tericamente correcto, la realidad de un pas altamente dependiente
de los vaivenes del mercado internacional, lleva a la necesidad de tomar medidas de corte
estatista como mecanismo defensivo, amortiguador frente a los avatares de la incierta coyuntura
internacional.4
Cul fue entonces el lugar y el rol de ese primer batllismo (1903-1916) que el sentido comn de
los uruguayos, estimulado por la enseanza escolar y liceal, tiende persistentemente a identificar
como un momento casi rupturista y a la vez fundacional del Uruguay moderno y del estado
empresario y social? Con l, la expansin del estado encontr un momento de culminacin en el
proceso que venimos describiendo. El estado intervencionista en lo econmico y lo social no
germin con Jos Batlle pero s se afirm y expandi bajo sus gobiernos. El aporte especfico de
este primer batllismo fue el de agregar a ese intervencionismo ya existente una orientacin
preferencial hacia lo que podramos identificar como los sectores populares urbanos de aquel
Uruguay de principios de siglo, ms especficamente con la fuerza laboral urbana. Con el
batllismo no naci el estado intervencionista sino el estado deliberadamente interventor y
popular (Barrn Nahum 1984).

4
An est por escribirse una Historia del pensamiento econmico en el Uruguay que ilumine el itinerario del mismo.
Para el perodo del que estamos hablando una lectura de las obras de algunos de los personajes ms influyentes del
mundo intelectual y poltico del novecientos, como bien pueden ser Martn C. Martnez y Eduardo Acevedo,
hombres fronterizos entre el siglo XIX y el XX, ambos connotados intelectuales, polticos y gobernantes, revela
claramente esta preferencia ideolgica liberal conviviendo con una praxis estatista expresamente justificada por las
circunstancias dependientes de la economa uruguaya. Una exposicin sinttica de algunos aspectos del pensamiento
econmico de estos dos personajes puede encontrarse en la Contribucin al pensamiento econmico en el Uruguay
editada en Montevideo por la Academia Nacional de Economa (1984).
 Este primer batllismo impuls una amplia poltica de industrializacin,
nacionalizaciones y estatizaciones que hicieron del estado un agente econmico de primer orden
para las dimensiones de la estructura econmica del pas. Al mismo tiempo la apuesta a la
diversificacin productiva como va para romper el predominio ganadero se concret en el
impulso del desarrollo agrcola y la industrializacin. Mientras que el primero fracas, la
segunda se concret parcialmente. Salvo el caso de la industria frigorfica, que se instal y
desarroll a partir de 1905, se trataba de una industria cuya modalidad predominante era el
pequeo taller manufacturero con baja dotacin de trabajadores y escasa incorporacin
tecnolgica. La poltica de nacionalizaciones y estatizaciones se desarroll con particular mpetu
entre 1911 y 1915 operndose un gran crecimiento del sector pblico de la economa.
La modernizacin econmica operada bajo el primer batllismo estuvo centrada en la
dinamizacin de la economa urbana industrial y en el crecimiento de las empresas pblicas
aunque, al fracasar en sus planes de reforma rural y fiscal, no alcanz a trastocar las bases del
modelo agroexportador heredado del siglo XIX . All estn las bases del creciente peso social y
poltico de los sectores populares y medios urbanos. La clase obrera manufacturera y el
funcionariado pblico se expandieron al son del incipiente crecimiento de la industria
manufacturera y del desarrollo del aparato del estado.
En el plano social el estado conducido por el batllismo desarroll una amplia
legislacin social y laboral al tiempo que instrumenta efectivamente un giro en la ubicacin del
estado frente al conflicto social en un momento de florecimiento del sindicalismo uruguayo. El
estado asume un rol franca y declaradamente neutral frente a los conflictos sociales y se
manifiesta abiertamente favorable a la organizacin colectiva de los trabajadores y a la mejora de
la condicin social de los mismos siempre y cuando se canalice dentro de la normativa legal
vigente. En tal sentido en el estado se despega de la connivencia represiva con las patronales y
asume un rol de equidistancia prctica aunque con discurso de apoyo a los reclamos obreros. Al
mismo tiempo, abundan los proyectos de legislacin laboral y social que se impulsan en las
cmaras legislativas y aunque muchos de ellos quedan varados en la discusin parlamentaria y
no saltean las vallas que se les presentan, igualmente es amplia la legislacin sancionada en la
materia.
En tanto el batllismo dio renovado impulso al intervencionismo con un fuerte tono
popular, los sectores acomodados y conservadores de la sociedad uruguaya se vieron impelidos a
abandonar su tradicional prescindencia poltica y encaran su organizacin y movilizacin. La
articulacin exitosa de los sectores conservadores de ambos partidos tradicionales con las
organizaciones gremiales de las clases acomodadas inquietadas por el impulso batllista, lograron
poner freno al mismo y obligar al batllismo a entrar en una poltica de pactos y compromisos
(Nahum 1975) que en los aos 20 signific un verdadero congelamiento, que no retroceso, del
impulso estatista que tuvo su punto culminante entre 1911 y 1915. La derrota electoral del
batllismo en 1916 dio pie al alto del presidente Feliciano Viera a las reformas econmicas y
sociales, en principio no ms que un anuncio pblico que se concretara en el curso de los aos
siguientes dando lugar al advenimiento de una repblica conservadora (Barrn Nahum
1987; Caetano 1991 y 1992).
Al tiempo que el alto de Viera de 1916 fren el reformismo social y econmico
del primer batllismo, y con l el avance del estado social y empresario de orientacin
deliberadamente popular, el sistema poltico vivi a partir de 1916 una profunda modernizacin
de signo democratizador. La renovacin poltica encontr su cause legal en la reforma de la
Constitucin de 1830 y en la revisin de la legislacin electoral que se completara en los aos
siguientes.
La Segunda Constitucin (1917) supuso, conjuntamente con el andamiaje legal que
fue configurando el nuevo sistema electoral, una notable reformulacin de las instituciones
polticas uruguayas. Bajo el nuevo formato institucional el viejo orden poltico, hegemnico y
excluyente, encontr su final y dio paso a una modernizacin en una clave doblemente
democrtica: como ampliacin de la participacin poltica y como consagracin del pluralismo
poltico. En primer lugar, la marginacin poltica de los sectores populares fue superada
parcialmente al establecerse el sufragio universal masculino eliminndose de esa forma las
exclusiones de orden social, econmica y cultural5. En los aos veinte el sistema poltico
uruguayo complet su configuracin electoral y la poltica uruguaya se electoraliz rpidamente
con una participacin ciudadana sostenidamente incrementada. En segundo lugar, se consagr y
asegur el pluralismo poltico a travs del establecimiento de un sistema de garantas que
rodearon al nuevo sistema electoral (voto secreto entre otros) y a la adopcin de la representacin
proporcional para la adjudicacin de los cargos legislativos y de formas de representacin
(aunque no proporcionales) en el poder ejecutivo que pas a tener una instancia colegiada. De
esta forma qued asegurando el acceso de la minora nacionalista a los rganos de gobierno y la
posibilidad cierta de desafiar el predominio colorado y alternarse en el ejercicio del gobierno y
en el control del estado.

5
No sucedi lo mismo con la exclusin por sexo. El derecho al voto a la mujer fue reconocido en la Constitucin de
1917 pero su efectivizacin qued diferida hasta su reglamentacin legal. La misma se concret por ley de 1932 y las
mujeres votaron por primera vez en las elecciones de 1934 (paradjicamente bajo la dictadura terrista).
 Observando en conjunto el perodo 1903-1933, la modernizacin poltica operada en
el mismo reconoce dos fases. En la primera, correspondiente al primer batllismo (1903-1916)
el componente central de esa renovacin estuvo en la creciente expansin de los atributos y del
aparato del estado. En la segunda, correspondiente a la repblica conservadora (1916-1933)
el elemento central de la modernizacin poltica est en la democratizacin del sistema poltico.
Llamativamente la modernizacin no supuso un recambio del sistema de partidos polticos
tradicionales, sino que por el contrario los viejos partidos sobrevivieron y se volvieron tambin
partidos modernos. Paradjicamente la segunda modernizacin poltica confirm la
permanencia y fortalecimiento del tradicionalismo poltico (Caetano Rilla 1991), la
supervivencia remozada y tonificada de los viejos bandos blanco y colorado, transformados en
partidos polticos modernizados.
Entre 1903 y 1916 el fuerte impulso reformista en materia econmica y social se
desarroll en el marco de un sistema poltico an excluyente y hegemnico. La modernizacin
econmica y social tuvo como correlato poltico un gran redimensionamiento del rol del Estado.
Las novedades polticas que se procesan a partir de 1916 constituyen una profunda
modernizacin del sistema poltico uruguayo caracterizada por la ampliacin de la participacin
poltica ciudadana y la institucionalizacin del pluralismo. Puede decirse con toda propiedad que
la reformulacin institucional de 1917 marc el nacimiento de la democracia uruguaya. Al
mismo tiempo entre 1916 y 1930 el batllismo se vio obligado a entrar en una poltica de pactos y
compromisos con otras fracciones polticas de su propio partido y de fuera. El reformismo
econmico y social y con l la expansin del estatismo se detuvo casi completamente. El tipo de
relaciones estado-economa-sociedad anudado bajo el primer batllismo se cristaliz, en tanto ni
se desanda el camino ni se avanza, aunque la intencin y el tono popular y hasta obrerista del
intervencionismo fue relevado por el primado de la preferencia hacia los reclamos de los sectores
patronales conservadores. Mientras que el sistema poltico se democratiz, el reformismo
econmico y social entr en una fase de casi congelamiento y en esta doble y paradjica realidad
reside la clave de la repblica conservadora uruguaya.
El ao 1930, cuando las costas uruguayas se vean visitadas por los primeros vestigios de la
depresin capitalista internacional desatada por el crack neoyorkino de 1929, el que marcar el inicio de
un segundo impulso reformista viabilizado polticamente por la alianza poltica del batllismo neto y el
nacionalismo independiente (Jacob 1983). Pero este viraje poltico que de concretarse probablemente
hubiera llevado hacia un nuevo punto las relaciones estado-economa-sociedad, se vio prontamente
frenado por el golpe de estado de 1933 que lejos, una vez ms, de revertir los tmidos avances estatistas
de los aos previos, los congel y por lo mismo los perpetu en sus rasgos esenciales. De esta forma la
segunda modernizacin llegaba a su fin y el Uruguay inciaba con el terrismo (1933-1942) un nuevo ciclo
poltico y econmico.

Conclusin:
modernizacin, estado y economa
Como seal en la introduccin de esta ponencia y lo repet a lo largo de la misma, la
primera y la segunda modernizacin del Uruguay pueden considerarse dos momentos de un mismo
proceso. Sin embargo, las claves polticas y econmico-sociales son diferentes en cada uno de los
dos momentos. Las dos fases de la modernizacin difieren tambin en la relacin entre sus facetas
econmico-social y poltica.
En el aspecto econmico y social, la del siglo XIX, especialmente bajo la operada bajo el
militarismo (1876-1886), fue una modernizacin bsicamente rural. Supuso la consolidacin del
modelo ganadero exportador, orientada a una ms completa insercin en el circuito comercial del
capitalismo desde una condicin perifrica. Se desarroll sustancialmente de acuerdo a las
demandas de buena parte de la oligarqua latifundista y mercantil: la afirmacin de la propiedad
privada de la tierra y el ganado, el disciplinamiento y represin de la peonada rural, el saneamiento
financiero y monetario.
La del siglo XX, especialmente bajo el primer batllismo (1903-1916), estuvo centrada
en la modernizacin de la economa y la sociedad urbanas -fracasando en su intento de hacerlo con
el medio rural-, en la apuesta parcialmente exitosa a la diversificacin productiva (agrcola e
industrial), as como al desarrollo de los servicios (comercio, turismo, finanzas, transportes), en la
recuperacin del control nacional de la economa (poltica de nacionalizaciones y estatizaciones). El
batllismo no logr su objetivo de romper con el predominio del modelo ganadero exportador
tradicional, pero signific una gran dinamizacin y modernizacin de otras reas de la economa.
Mientras que la primera modernizacin transit por el camino de una modernizacin
poltica centralizadora, autoritaria y excluyente; la segunda desbord el cause oligrquico de la
primera y anduvo el camino de la democratizacin, la participacin poltica ciudadana y an contra la
vocacin jacobina de buena de la conduccin batllista y colorada- pluralista.
La modernizacin poltica del siglo XIX supuso una tarda institucionalizacin y
consolidacin del Estado uruguayo como agente con capacidad coercitiva efectiva, aunque an no
totalmente monoplica, sobre el territorio y la poblacin nacional, as como la confirmacin de un
orden poltico oligrquico y excluyente . Por su parte, la del siglo XX, bajo la premisa de un poder
estatal ya consolidado, estuvo pautada por un doble impulso a la vez democratizador del sistema
poltico y redimensionador del rol del Estado en un sentido intervencionista. Se ha sealado (Panizza
1990) que all reside una originalidad gentica de la formacin poltica uruguaya: la casi
simultaneidad de los fenmenos de consolidacin institucional y modernizacin democrtica al
producirse tardamente la primera y tempranamente la segunda.
Desde otro ngulo de anlisis la conduccin poltica de la primera modernizacin
prescindi de los partidos polticos que se vieron desalojados del ejercicio del gobierno y del
protagonismo poltico. El militarismo se apoy en el ejrcito, en la clase terrateniente, en la burguesa
mercantil y en los inversores extranjeros: todos los que demandaban el orden poltico y el
saneamiento de las finanzas. En la segunda modernizacin los partidos, que se haban reorganizado
y vuelto al primer plano de la vida poltica con el civilismo (1886-1903) fueron protagonistas del
proceso de modernizacin. Lejos de ser barridos en el curso del proceso de modernizacin,
sobrevivieron transformndose, constituyndose en partidos modernos. En Uruguay, el proceso de
modernizacin confirm, renovndolo, el tradicionalismo poltico y su formato bipartidista blanco y
colorado. Tambin se confirm y consolid el protagonismo y la centralidad de esos partidos
tradicionales en la conduccin del estado, en el rumbo de las polticas pblicas y en la mediaciones
con la sociedad civil.
El caso del Partido Colorado reviste mayor inters por ser el partido que hegemoniz la
conduccin del estado ininterrumpidamente durante la mayor parte del perodo de modernizacin. De
su seno naci el batllismo que protagonizara la segunda modernizacin. Desde la ltima dcada del
siglo XIX se fue conformando y se consolid en las primeras del siglo XX un elenco poltico
profesional (Barrn Nahum 1979-1987, T.1) que a la cabeza de un estado consolidado y en
expansin oper exhibiendo un importante grado de autonoma poltica respecto a los sectores
econmicamente dominantes.
Esta profesionalizacin de un elenco poltico colorado fue una de las bases de la
autonoma relativa del Estado uruguayo (Finch 1980). La histrica debilidad de la sociedad civil, en
particular de sus clases dominantes, y la temprana y paradjica preeminencia de un estado que
recin se consolid con la primera modernizacin militarista dieron por resultado esa relativa
autonoma estatal. Cuando hacia fines del siglo XIX se conformara un elenco poltico profesionalizado
sin ataduras inhibitorias con los sectores econmicos predominantes, se completaran los
fundamentos de lo que de otra manera no podra explicarse: la irrupcin de una conduccin poltica
colorada que desde el Estado predica y despliega una accin reformista orientada a la transformacin
del modelo econmico ganadero exportador y a la incorporacin poltica y la reparacin social y
econmica de los sectores populares. Sin embargo, la peripecia de la modernizacin muestra los
lmites de esa autonoma: el mismo ncleo rural y mercantil que impuls y sostuvo la modernizacin
militarista, logr en 1916 articular el bloque social y poltico que fren el avance del reformismo propio
de la modernizacin batllista, aunque no intent (quiso?) desandar el camino ya transitado.
Por ltimo, la relacin entre modernizacin poltica y modernizacin econmico-social en
las dos fases estudiadas revela una diferencia bsica desde la perspectiva de la modalidad
predominante de relacin estado-economa. La primera fase de la modernizacin, en particular bajo el
militarismo, respondi bsicamente a una orientacin liberal: el estado se centraliz e institucionaliz,
(casi) monopoliz el ejercicio legtimo de la violencia fsica, garantiz la propiedad privada, estableci
el marco jurdico legal, mont el andamiaje administrativo nacional, desarroll el control ideolgico de
la sociedad (escuela pblica). La segunda estuvo pautada, en particular desde 1911, por una pujante
expansin del rol del estado como orientador, regulador y participante directo del proceso
6
econmico . Con los antecedentes y fundamentos heredados del civilismo, la modernizacin

6
Tambin se desarroll en este perodo un fuerte intervencionismo social. El reformismo batllista que orient buena
parte de la segunda fase modernizadora sent las bases del estado social uruguayo al establecer y/o expandir sus
batllista supuso una notable alteracin de la pauta liberal predominante en la modernizacin del siglo
7
XIX. El intervencionismo se expandi bajo la modalidad estatista : el estado mont un conjunto de
empresas pblicas que controlaron sectores claves de la economa nacional (transportes, crdito,
seguros, construccin, electricidad, agua y gas). En 1930, al cumplir Uruguay su primer centenario
como estado independiente, el sector pblico de la economa ocupaba un lugar y desempeaba un
rol en la estructura econmica nacional notablemente diferentes respecto al que tena al iniciarse el
siglo XX.

Bibliografa
Academia Nacional de Economa (1986): Contribucin al pensamiento econmico en el Uruguay,
Montevideo.
Alonso, Rosa Sala, Luca (1986 y 1990): El Uruguay comercial, pastoril y caudillesco, 2 tomos,
Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo.
Barrn, Jos Pedro (1974): Apogeo y crisis del Uruguay pastoril y caudillesco (1839-1875), EBO,
Montevideo.
Barrn, Jos Pedro (1998): El Uruguay de la modernizacin (1870-1933), en Jorge Brovetto y
Miguel Rojas Mix (editores) Uruguay. Sociedad, poltica y cultura. De la restauracin democrtica a la
integracin regional, CEXECI (Centro Extremeo de Estudios y Cooperacin con Iberoamrica)
Universidad de la Repblica (Montevideo-Uruguay), Espaa
Barrn, Jos Pedro Nahum, Benjamn (1967-1978): Historia rural del Uruguay moderno, 7 tomos,
Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo.
Barrn, Jos Pedro Nahum, Benjamn (1979-1987): Batlle, los estancieros y el imperio britnico,
8 tomos, Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo.
Barrn, Jos Pedro Nahum, Benjamn (1984): El problema nacional y el Estado: un marco
histrico, en Autores Varios La crisis uruguaya y el problema nacional, Cinve-Ediciones de la Banda
Oriental, Montevideo.
Bertino, Magdalena Millot, Julio (1991 y 1996): Historia econmica del Uruguay, tomos 1 y 2,
Instituto de Economa Fundacin de Cultura Universitaria, Montevideo.
Caetano, Gerardo (1991 y 1992): La repblica conservadora, 2 tomos, Editorial Fin de Siglo,
Montevideo, 1991 y 1992.
Caetano, Gerardo Rilla, Jos (1991): El sistema de partidos: races y permanencias, en Gerardo
Ceaetano Pablo Mieres Jos Rilla Carlos Zubillaga De la tradicin a la crisis. Pasado y
presente de nuestro sistema de partidos, Claeh Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo.

cuatro pilares: educacin pblica, salud pblica, seguridad social y vivienda. Para un seguimiento sistemtico del
desarrollo de estos cuatro componentes del estado social batllista puede consultarse Filgueira 1994.
7
El intervencionismo no se desarroll en este perodo en su faz regulatoria sino que estuvo casi exclusivamente
vinculado a la modalidad estatista de intervencin directa en el proceso econmico a travs de la creacin de
empresas estatales. Hay aqu una diferencia con otros perodos de redefinicin intervencionista de las relaciones
estado-economa en la historia del Uruguay.
Filgueira, Fernando (1994): Un estado social centenario. El crecimiento hasta el lmite del estado
social batllista en Filgueira, Carlos - Filgueira, Fernando El largo adis al pas modelo. Polticas
sociales y pobreza en el Uruguay, Arca, Montevideo.
Finch, Henry (1980): Historia econmica del Uruguay contemporneo, Ediciones de la Banda
Oriental, Montevideo.
Jacob, Ral (1983): El Uruguay de Terra (1931-1938), Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo.
Mndez Vives, Enrique (1975): El Uruguay de la modernizacin (1876-1904), Ediciones de la
Banda Oriental, Montevideo.
Nahum, Benjamn (1975): La poca batllista (1905-1920), Ediciones de la Banda Oriental,
Montevideo.
Panizza, Francisco (1990): Uruguay: batllismo y despus. Pacheco, militares y tupamaros en la crisis
del Uruguay batllista, Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo.
Real de Aza, Carlos (1964): El impulso y su freno. Tres dcadas de batllismo, Ediciones de la
Banda Oriental, Montevideo.
Real de Aza, Carlos (1984): Uruguay, una sociedad amortiguadora?, Ciesu-Ediciones de la
Banda Oriental, Montevideo.