Pobreza, AU TOR E S

Vicente Albornoz
Cecilia Durn

Desigualdad de Mara Fausto

Santiago Garca

Oportunidades y
Pablo Gonzalez
Victor J. Imas
Andrs Jung
sumrio
crditos
salir
Polticas Pblicas Roberto Laserna
Pedro Lipkin
Luisa Melo

en Amrica Latina Marcelo Neri

Sebastin Oleas
Mnica Parra Torrado
Cinthya Pastor Vargas
Marcela Perticara
Luis Ignacio Romn Lomel
Samanta Sacramento
Fernando Spiritto
Nuria Susmel
Juan Diego Trejos Solrzano
Jos Daniel Trujillo
Pedro Samuel Zapil Ajxup

SOPLA
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Sumario

3 Prefacio 87 Ecuador 2
Olaf Jacob Vicente Albornoz y Sebastin Oleas
capa

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

5 Introduccin 98 Guatemala
crditos
Marcela Perticara Pedro Samuel Zapil Ajxup y
salir Mara Fausto
8 Argentina
Nuria Susmel 109 Mxico
Luis Ignacio Romn Morales y
20 Bolivia Enrique Valencia Lomel
Roberto Laserna
124 Paraguay
35 Brasil Vctor Imas
Marcelo Neri, Luisa Melo,
Samanta Sacramento y Pedro Lipkin 137 Per
Cinthya Pastor Vargas
48 Chile
Pablo Gonzalez y Marcela Perticara 147 Uruguay
Cecilia Durn, Andrs Jung y
59 Colombia Santiago Garca
Mnica Parra Torrado y
Jos Daniel Trujillo 159 Venezuela
Fernando Spiritto
73 Costa Rica
Juan Diego Trejos Solrzano
 Prefacio
uando en el 2007 la Fundacin Konrad
capa C Adenauer a travs del Programa Regio-
nal de Polticas Sociales en Amrica La-
sumrio
tina (Regionalprogramm Soziale Ordnungspo-
litik in Lateinamerika SOPLA por sus siglas
crditos
en alemn) convoc a 13 renombrados institutos
salir acadmicos de diferentes pases de Latinoam-
rica con el objetivo de analizar las polticas p-
blicas y sociales de la regin, no imaginamos
que esta serie de publicaciones tuviese la tras-
cendencia que tiene hoy en da. Este xito se
debe en primer lugar a la calidad de los estudios
de cada uno de los pases, as como a lo que lla-
mamos comnmente el valor agregado de
nuestras publicaciones. Con valor agregado
nos referimos a una de las principales caracte-
rsticas de cada uno de los estudios: en ellos no
solamente presentamos una descripcin y un
diagnstico de la situacin actual de cada uno
de los pases en relacin al tema tratado en el li-
bro, sino que ofrecemos herramientas e instru-
mentos concretos de poltica pblica para abor-
dar los dficits de cada uno de los casos.
Pretendemos ofrecer al lector, sea un acadmi-
co, un poltico, un periodista o una persona inte-
3
resada en el tema, frmulas que desde la pers-
pectiva del autor sean aplicables para resolver
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
los problemas previamente descritos. Con el co-
rrer de los ltimos cinco aos y con la experien-
cia adquirida despus de publicar ya cinco li-
bros, hemos ido incrementando y optimizando
el captulo relacionado a las propuestas de pol-
ticas pblicas concretas, convirtiendo a este ca-
ptulo en el principal elemento de cada uno de
los estudios.
En la actual publicacin nos hemos concen-
trado en analizar el tema de la desigualdad en
Amrica Latina. A pesar que en los ltimos aos
se han logrado avances significativos en muchos
pases de la regin para reducir la brecha entre ri-
cos y pobres, Amrica Latina sigue siendo el con-
tinente ms desigual a nivel global. Estamos con-
vencidos que la desigualdad de oportunidades
representa uno de los mayores desafos a ser
abordados en Latinoamrica en las prximas d-
cadas. Cuando hablamos de desigualdad de opor-
tunidades, estamos concientes que en la mayora
de pases se han implementado programas de
 transferencias directas, por lo general condicio-
nadas, para mejorar los ingresos de las familias
ms pobres, a la par de darles un mejor acceso a
educacin y a salud bsica. Sin embargo, el acce-
so a salud y educacin bsica no basta para
afrontar el desafo de lograr sociedades ms jus-
tas en relacin a las oportunidades de desarrollo
de los individuos. Un nio que gracias a las trans-
ferencias directas condicionadas asiste a una es-
cuela pblica donde la currcula es anticuada y el
profesor no ha sido capacitado o no esta motiva-
do para transmitir los conocimientos al alumno,
no tendr las mismas oportunidades de desarro-
llarse en comparacin a un alumno de una escue-
la privada de mejor nivel. Y es justamente en este
mbito donde debemos intensificar nuestros es-
fuerzos. Es verdad que en los ltimos aos se ha
incrementado en forma significativa la infraes-
tructura de educacin y salud en la mayora de
capa pases. Se han construido escuelas y puestos de
sumrio
salud en zonas urbanas y rurales. Es asimismo
cierto, que son muchas ms las personas que tie-
crditos
nen acceso a la salud y a la educacin pblica. Es,
salir por lo tanto importante, que ahora se d el segun-
do paso, es decir, se elaboren frmulas para ele-
var el nivel y la calidad de la educacin y la salud
pblica para as ir cerrando la brecha en relacin
a las oportunidades de desarrollo entre los ms
ricos y los ms pobres.
Al mismo tiempo, es importante seguir im-
pulsando el crecimiento econmico de los pases
de la regin. Sin crecimiento econmico no es
posible invertir en polticas pblicas orientadas
a reducir la desigualdad. Al mismo tiempo, es
Olaf Jacob
Director del Programa SOPLA de la Fundacin Konrad Adenauer
imprescindible que se empiecen a elaborar es-
trategias de salida a las transferencias directas.
Consideramos que este instrumento ha sido y
seguir siendo una herramienta importante
para reducir los niveles de pobreza y por ende la
desigualdad. Sin embargo, las transferencias di-
rectas condicionadas deben ser consideradas
como una medida transitoria que debera dar
paso a otro tipo de incentivos orientados a no
slo apoyar el acceso a los servicios pblicos
sino ms bien a mejorar su calidad, convirtiendo
a los pases de Amrica Latina en estados com-
petitivos a nivel mundial. No debemos olvidar
que los ltimos resultados del 2011 del Programa
para la Evaluacin Internacional de Alumnos
(PISA por sus siglas en ingls) de la OCDE de-
muestran que los pases de la regin siguen ocu-
pando los ltimos lugares.
4
La Fundacin Konrad Adenauer desea agra-
decer a la Universidad Alberto Hurtado en San-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
tiago de Chile, especialmente al Decano de la Fa-
cultad de Economa y Negocios, Dr. Jorge
Rodrguez Grossi, as como a la Profesora Marce-
la Perticara, quien asumi la coordinacin acad-
mica y la coedicin del presente libro. Sin sus
aportes, esta publicacin no habra sido posible.
Asimismo, nuestro ms cordial agradecimiento a
los colegas en la oficina del Programa Regional
SOPLA en Ro de Janeiro, especialmente a Mara
Luca Rodrguez, coordinadora acadmica y coe-
ditora de la presente publicacin por sus invalo-
rables aportes, su minuciosa revisin de cada
uno de los estudios aqu publicados y su incondi-
cional apoyo en el desarrollo del proyecto.
 Introduccin
El combate contra la pobreza y desigualdad.
Lecciones y propuestas de poltica

Marcela Perticara

1. Pobreza y desigualdad en pases que componen el grupo de estudio de este

5
Amrica Latina. Hechos estilizados libro. La Tabla 1 presenta las tasas de pobreza e
capa indigencia para doce de los trece pases obteni-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
s bien conocido que los pases de Latino- das de la base de datos de Cepal2. A grandes ras-

crditos
salir
E amrica presentan altos ndices de ine-
quidad y de pobreza. CEPAL (2010)1 re-
porta que a pesar del notable crecimiento que
han experimentado algunos pases de la regin,
la distribucin del ingreso no ha mejorado sus-
tancialmente en las ltimas dcadas, aun cuan-
do las tasas de pobreza extrema y otros indica-
dores de desarrollo humano bsico han
mejorado de manera notable, fundamentalmen-
te como producto de la aplicacin de polticas de
transferencias condicionada y de fuertes inver-
siones en el sector salud y educacin.
Hay una alta heterogeneidad en los indicado-
res de pobreza y distribucin del ingreso en los
gos los pases pueden clasificarse en tres gru-
pos: Argentina, Chile y Uruguay, son los tres
pases con menores tasas de pobreza, menores
al 12%; le siguen Costa Rica, Per y Brasil, con
tasas de pobreza entre 17% y 22% y el resto de los
pases con tasas de pobreza que superan el 30%.
No necesariamente las economas con meno-
res tasas de pobreza son las que tienen mejor
distribucin del ingreso. Uruguay es el pas con
mejores indicadores de pobreza y con mejores
indicadores de distribucin del ingreso. Chile y
Argentina, por el contrario, pases con tasas de
pobreza muy bajas, son parte del grupo de pa-
ses donde el coeficiente de Gini es superior a 0.5.

1 CEPAL (2010). Panorama Social de Amrica Latina. CEPAL: Santiago, 57 p.

2 CEPAL: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe: Divisin de Estadsticas. Unidad de Estads-
ticas Sociales, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de cada pas. Esta serie
no incluye estadsticas para Venezuela. Informacin extrada de la pgina web con fecha 23 de Mayo del
2012.
 mos 10 aos. El combate a la pobreza y el dar ganizados, y con un estado eficiente, capaz de
Tabla 1. Tasa de Pobreza Grfico 1. Evolucin del coeficiente oportunidades de movilidad social (facilitando implementar y dar continuidad a la agendas gu-
de Gini el acceso a educacin y salud) a la poblacin han bernamentales (UNRISD, 2010)4.
Alrededor del 2000 Alrededor del 2010 sido temas muy presentes en las agendas de po-
Pobreza Indigencia Pobreza Indigencia
0,65 ltica pblica en la mayora de los pases de la re- 2. Propuestas de poltica para la
ARGENTINA 23.7 6.6 8.6 2.8
gin. El crecimiento y la generacin de empleo regin. Cmo mejorar oportunidades

Gini alrededor del ao 2010

0.6
BOLIVIA 48.7 19.8 42.4 16.2
0,55 GU CO
BR son una condicin necesaria pero no suficiente y reducir la inequidad
BRASIL 32.9 9.3 22.1 5.5 CH para lograr cambios importantes en la distribu-
0,5 BO AR
CHILE 19.7 5.1 11.7 3.5 CR PY EC cin del ingreso y mayor permeabilidad entre los a heterogeneidad propia de las econom-
COLOMBIA
COSTA RICA
ECUADOR
50.6
18.1
63.5
21.9
5.4
31.3
38.5
17
37.1
11.1
4.8
14.2
0,45

0,4
0,4
UY
0,45
MX

0,5
PE
0,55
Gini alrededor del ao 2000
0.6 0,65
distintos estratos sociales. En general las estra-
tegias de combate a la pobreza y desigualdad se
cimentaron en cuatro pilares:
L as que componen el grupo de pases re-
presentados en este libro, sumado a dis-
tintos niveles de desarrollo de instituciones y
ramaje de polticas sociales, hace que en los dis-
GUATEMALA 49.1 16 42 14.8 Fuente: CEPAL: Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe: Divisin de Estadsticas. Unidad de 1) Importantes inversiones en educacin y sa- tintos captulos se barajen recomendaciones de
MXICO 32.3 6.6 32.3 8.5 Estadsticas Sociales, sobre la base de tabulaciones
lud, no slo para ampliar o universalizar la polticas que difieren desde su nivel de especifi-
PARAGUAY 49.1 17.1 46.5 19.4 especiales de las encuestas de hogares de cada pas.
cobertura sino tambin asegurando mejoras cidad (yendo desde recomendaciones generales
PER 36.1 9.3 19.1 2.5
importantes en la calidad de la provisin. hasta recomendaciones muy sector-especficas),
URUGUAY 9.4 1.8 8.6 1.4 2) Inversin en infraestructura y servicios bsicos. hasta en las temticas que son visualizadas
6
Fuente: CEPAL: Comisin Econmica para Amrica Grfico 2. Razn de ingresos 90/10 3) Modernizacin del estado, ya sea agilizando como los grandes cuellos de botella para lograr
capa Latina y el Caribe: Divisin de Estadsticas. Unidad de el acceso a subsidios y pensiones, mejorando mejorar el nivel de bienestar de la poblacin y

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Estadsticas Sociales, sobre la base de tabulaciones
sumrio
sistemas de informacin y registro, el siste- garantizar la igualdad de oportunidades.
especiales de las encuestas de hogares de cada pas. 65
ma impositivo, agilizando trmites y permi- El crecimiento econmico acompaado de
Gini alrededor del ao 2010

crditos
salir
Todos los pases, con excepcin de Costa Rica y
Guatemala, muestran una reduccin positiva,
aun cuando pequea, en este coeficiente en los
ltimos 10 aos (ver Grfico 1).
La reduccin en razn de ingresos del 10%
ms rico, con respecto al 10% ms pobre, fue an
ms drstica, dando cuenta de importantes pol-
ticas de apoyo a la poblacin de menores recur-
sos. Per y Ecuador, por ejemplo, redujeron esta
brecha en 43% y 32% respectivamente. Reduc-
ciones menos importantes, pero an altas en
torno a 20-30% se registran en Brasil, Bolivia,
Uruguay y Chile, mientras que en Guatemala
este guarismo aumenta en un 30%3 en el pero-
do 1998-2006.
55
sos, etc. creacin de empleo y estabilidad poltica es una
45 BR
COL 4) Programas de transferencias directas (con- condicin necesaria aunque no suficiente para
35 GU
AR
CH
dicionadas/ no condicionadas). Tres ejem- mejorar la distribucin del ingreso y las oportu-
CR BO
25
EC plos conocidos son OPORTUNIDADES en nidades sociales en la regin. Se necesita ade-
MX PY
15 Mxico, Bolsa Familia en Brasil y Chilesoli- ms crear instituciones pblicas estables y dar
15 25 35 45 55 65
Gini alrededor del ao 2000 dario en Chile. seguridad jurdica a los ciudadanos y al sector
Fuente: CEPAL: Comisin Econmica para Amrica privado, a la vez que hay que proveer mecanis-
Latina y el Caribe: Divisin de Estadsticas. Unidad de Indudablemente ninguna de estas estrate- mos de proteccin social a los segmentos de la
Estadsticas Sociales, sobre la base de tabulaciones
gias puede ser efectiva en ausencia de un siste- poblacin ms vulnerables. Por ejemplo, mu-
especiales de las encuestas de hogares de cada pas.
ma poltico que las integre y les de coherencia. Y chos pases tienen polticas relativamente pro-
en este sentido a la par de disear polticas en teccionistas de los trabajadores en el sector for-
Todos los pases bajo este estudio presentan los mbitos ya mencionados, es necesario con- mal y/o sindicalizado, pero lamentablemente
particularidades en lo que respecta tanto a la tar tambin con un sistema poltico que garanti- una alta fraccin de los trabajadores no est cu-
evolucin de la pobreza, desigualdad y movili- ce la proteccin de los derechos civiles, que faci- bierta por los mecanismos de proteccin social,
dad social, como tambin al estilo y tipo de pol- lite una alta participacin ciudadana, en el que ya que muchos laboran en el sector informal de
ticas sociales que fueron aplicados en los lti- existan partidos polticos representativos y or- la economa. Las polticas pblicas deben dar

3 Las ltimas estadsticas de Guatemala reportadas por CEPAL son del ao 2006; no hay estadsticas para el
ao 2010. 4 UNRISD (2010). La lucha contra la pobreza y desigualdad, Documento de Sntesis N 10, Noviembre, 2 p.
 cuenta de este hecho y considerar en su diseo
la existencia de este sector. Los captulos para
Costa Rica, Ecuador, Mxico y Paraguay dan
cuenta de estos problemas.
En varios de los pases se constata la necesi-
dad de aumentar de manera importante y soste-
nida la inversin en educacin y salud. Los cap-
tulos de Costa Rica, Guatemala y Paraguay
mencionan la necesidad de mejorar acceso y ca-
lidad a estos servicios y de expandir las redes de
proteccin social, incluyendo mecanismos de
proteccin al desempleo y el aumento de la co-
bertura del sistema de pensiones no contributi-
vas para prevenir situaciones de pobreza en la
tercera edad. En otros se sugiere la necesidad de
mejorar el grado de focalizacin de programas
pblicos en general (Colombia, Brasil y Ecuador,
por ejemplo).
Dos artculos, los de Guatemala y Per, pro-
capa ponen generar programas amplios de desarrollo
giere mejorar de manera importante la inver-
sin en la primera infancia como principal me-
canismo de promocin social. Ecuador tambin
propone dar ms acceso a las familias pobres a
jardines infantiles con el objeto de facilitar el
trabajo de las madres y a la vez integrar al siste-
ma escolar a los nios en situaciones de vulnera-
bilidad. Dos pases, Chile y Mxico dan recomen-
daciones especficas de cmo mejorar el sistema
educativo, que tienen que ver con mecanismos
de financiamiento pblico y aseguramiento de
calidad y mejoras en la calidad de los docentes.
Polticas activas de empleo. En varios pases
se pone nfasis en la necesidad de mejorar el di-
seo y focalizacin de polticas activas de em-
pleo. Ecuador y Argentina, por ejemplo, sugieren
que es necesario invertir en programas de capa-
citacin focalizados en la poblacin ms vulne-
rable, mientras que Costa Rica sugiere focalizar
Mejorar la eficiencia y equidad del sistema
impositivo. Costa Rica, Paraguay y Mxico su-
gieren iniciativas para mejorar la eficiencia y
equidad del sistema tributario. Costa Rica por
ejemplo, propone aumentar el impuesto sobre
los ingresos de las personas y reducir las exen-
ciones a las empresas as como la evasin fiscal,
mientras que el captulo de Paraguay aboga por
el aumento de (los) impuestos directos.
Fortalecimiento de la asociacin sindical y
apoyo productivo a pequeas empresas. Tanto
los autores de Costa Rica como Mxico sugie-
ren empoderar a las asociaciones de trabajado-
res, con el objeto de mejorar su posicin nego-
ciadora frente a aumentos de productividad.
Estos dos pases tambin sugieren crear pro-
gramas especiales para mejorar el acceso al cr-
dito y a nuevos mercados entre las pequeas
empresas. Relacionado con esto, el captulo de
3. A modo de conclusin
s indudable que Latinoamrica ha mejo-
E rado de manera importante la situacin
de extrema pobreza en los ltimos vein-
te aos. Con todo, la mayora contina experi-
mentando crisis econmicas recurrentes y con-
flictos sociales y polticos que estn muy lejos
de solucionarse en el corto plazo. Frente a este
panorama, es necesario trabajar por afianzar las
instituciones polticas y reformar los mecanis-
mos de proteccin y promocin social, como son
los sistemas de pensiones, servicios de educa-
cin y salud pblicos, programas sociales espe-
cficos de combate de la pobreza, de generacin
de empleo y de promocin de sectores y activida-
des considerados claves en el tejido social y eco-
nmico del pas.
7
En este sentido, esta publicacin busca brin-
dar recomendaciones de polticas concretas que

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
rural, que contengan componentes de transfe-
rencia de tecnologa, microcrdito, capacitacin
crditos
y apoyo logstico para acceder a nuevos merca-
salir dos, entre otras iniciativas. En ambos pases se
enfatiza la necesidad de disear programas que
generen aumento de productividad y que no
sean meras iniciativas asistencialistas.
El resto de las recomendaciones de poltica
pueden agruparse fundamentalmente en cinco
reas.
Polticas de creacin de capital humano. En
los captulos de Argentina, Chile, Bolivia, Brasil
y Paraguay, se enfatiza la necesidad de asegurar
la equidad en el acceso a los distintos niveles de
educacin y mejorar sustancialmente su cali-
dad. Tanto Chile como Bolivia, pases en estadio
de desarrollo diferentes, ponen un acento parti-
cular en la necesidad de reducir las brechas en la
calidad de la educacin que reciben pobres y ri-
cos. En los captulos de Brasil y Costa Rica se su-
programas en jvenes y mujeres con educacin Brasil propone reforzar programas de acceso al puedan contribuir a construir una sociedad lati-
secundaria incompleta. microcrdito. noamericana ms equitativa. Esperamos que esta
publicacin sea de especial utilidad para disear
Polticas de transferencias condicionadas. polticas pblicas que favorezcan una mayor in-
En todos los pases se reconoce el rol importan- clusin y una mayor movilidad social en la regin.
te que han tenido las polticas de transferencias
condicionadas en la reduccin de la pobreza y/o
como mecanismo para hacer frente a crisis co-
yunturales (Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador,
Chile, Guatemala, entre otros). Algunas de las
sugerencias estn en torno a mejorar los meca-
nismos de focalizacin (Brasil), ampliar la co-
bertura (Bolivia), asegurar su expansin al m-
bito rural (Ecuador). Como estrategia novedosa Marcela Perticara
Brasil sugiere mejorar el condicionamiento, in- Ph.D. en Economa de Texas A&M University y Licenciada en Economa de la Universidad Nacional de
corporando por ejemplo nuevas metas en mate- Crdoba (1995). Desde el ao 2002 es Profesor Adjunto de la Universidad Alberto Hurtado, Chile; y
ria educativa, ms acordes con las metas globa- Professorial lecturer in Economics de Georgetwon University, USA. Desde el ao 2008 tambin se de-
les de calidad que se estn planteando los sempea como Directora de Investigaciones y Publicaciones de la Universidad Alberto Hurtado. Ha tra-
gobiernos regionales. En varios de los captulos bajado como consultora en proyectos para diversos organismos de Chile y organismos internaciona-
se enfatiza la necesidad de desarrollar evalua- les. Sus temas de inters son economa laboral, educacin y polticas sociales.
ciones rigurosas de estos programas.
 Argentina: Pobreza, desigualdad
de oportunidades y polticas pblicas
Nuria Susmel 1
1. Introduccin
capa rgentina ha sido un pas con una amplia
sumrio
crditos
salir
A tradicin de movilidad social. A comien-
zos del siglo XX el pas era una de las
mayores potencias en el mundo. Su poblacin
fue adquiriendo educacin en forma creciente y,
acompaando las transformaciones sociales, se
fue forjando un clima de igualdad de oportuni-
dades en especial de las familias inmigrantes
que pasaron a conformar gran parte de la pobla-
cin social.
Desde mediados del siglo pasado, el pas fue
enfrentando crisis recurrentes y perdiendo pre-
sencia en el mundo. Como corolario de las cri-
sis, el sistema fue evolucionando hacia resulta-
dos pobres en materia de bienestar social, y
cada crisis se tradujo en una prdida de eficien-
cia de las instituciones de promocin social la
educacin se deterior, los servicios de infraes-
tructura y el gasto pblico no lograron atender
a los sectores ms vulnerables, mientras que la
1 El trabajo cont con la asistencia estadstica de Ezequiel Garca Lembergman.
asistencia en salud y viviendas se filtr hacia
8
los sectores de ingresos medios y la informali-
dad se extendi en el mercado de trabajo afec-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
tando su funcionamiento.
En los ltimos 20 aos Argentina muestra
dos etapas bien diferenciadas en materia de po-
lticas econmicas. Durante la dcada del 90 las
polticas estuvieron orientadas a lograr la esta-
bilidad de precios la dcada anterior haba ter-
minado con una inflacin superior al 3000%
reduciendo la participacin del estado en la eco-
noma y apuntando a la apertura econmica, y
los 2000 dcada en la cual, tras atravesar una
fuerte crisis econmica que provoc la contrac-
cin del PBI en 11% en un solo ao, comienza a
revertirse gran parte de lo realizado en el pero-
do anterior: se restringe el comercio, se repriva-
tizan empresas, aumenta fuertemente el gasto
pblico y se observa un marcado avance del esta-
do sobre la economa.
Las polticas sociales referidas a la pobreza,
la inclusin y la distribucin del ingreso de am-
 bas dcadas concordaron con las polticas gene-
rales pudindose ver diferenciadas las dos eta-
pas: los 90 que contina con la tradicin en ma-
teria de proteccin social en el sentido de
polticas vinculadas al empleo formal (jubila-
cin, asignaciones familiares, etc.), y la dcada
siguiente, la cual podra caracterizarse princi-
palmente por la extensin de beneficios hacia
poblaciones desprotegidas.
La literatura referida a pobreza y desigual-
dad durante los 90, etapa de fuertes reformas
econmicas tendientes a aumentar la eficiencia
econmica, se enfoc en los efectos de las refor-
mas econmicas sobre los indicadores sociales.
Un estudio de FIEL (1999) realiza un exhaus-
tivo anlisis sobre diferentes aspectos de la dis-
tribucin del ingreso para el perodo, en el cual
las reformas estructurales de la dcada redunda-
ron en una alta tasa de crecimiento econmico
capa revirtiendo la tendencia de cada en la actividad
sumrio
econmica de las dcadas previas, reformas que,
sin embargo, no contribuyeron a la mejor distri-
crditos
bucin del ingreso. El anlisis muestra que a pe-
salir sar de esto, el bienestar general de la poblacin
aument debido al aumento de los ingresos re-
gistrado en todos los estratos de la poblacin. El
trabajo tambin analiza el rol del crecimiento,
de la inflacin, del mercado de trabajo y de las
polticas pblicas en la distribucin del ingreso.
Cruces y Gasparini (2009) analizan la evolu-
cin de la distribucin hasta mediados de la d-
cada del 2000, y encuentran que los shocks ma-
croeconmicos y los procesos de reforma
parecen sugerir aumentos excesivos de la desi-
gualdad con costos sobre el bienestar, sugirien-
do que esos costos podran haber sido mitigados
con polticas pblicas apropiadas de suaviza-
cin del ingreso.
En cuanto a la movilidad FIEL (2008) sugie-
re que Argentina ha empeorado su clima de
igualdad de oportunidades dentro de la regin y
en relacin con su propia historia y que los resul-
tados del esfuerzo personal estn hoy ms con-
dicionados por las caractersticas de la familia
de origen y por los efectos del entorno educativo.
Trabajos ms recientes se enfocan en los
efectos de las polticas pblicas de proteccin
social introducidas durante los 2000, la mayo-
ra de las cuales por ser recientes son difciles
de evaluar.
Gonzlez Rozada (2011) muestra que la Asig-
nacin Universal por hijo tiende a aumentar la
duracin promedio del desempleo de los trabaja-
dores que viven en hogares beneficiarios en un
16%, siendo mayor el impacto para los trabajado-
res en hogares pobres, con lo cual los efectos po-
sitivos de corto plazo sobre la pobreza y la desi-
gualdad podran estar opacados por los efectos
sobre la duracin del desempleo.
Roffman y Oliveri analizan la extensin de
los programas de proteccin social sealando
que si bien han sido eficaces en el sentido que
han tenido un impacto positivo sobre los indica-
dores sociales no necesariamente han sido efi-
cientes, en el sentido que podran obtenerse im-
pactos similares con menores costos. Otro punto
sobre el que cuestionan Roffman y Oliveri es so-
bre la sostenibilidad financiera de estos progra-
mas en el largo plazo.
El presente trabajo aporta una descripcin
de la evolucin de principales indicadores socia-
les en las dos ltimas dcadas, con mediciones mento en la oferta de trabajo en esos aos ini-
de pobreza e indigencia alternativas a las oficia-
les del pas. La seccin tercera resume las princi-
pales polticas pblicas que han afectado tanto
la pobreza como la distribucin del ingreso en
las dos ltimas dcadas, encontrndose una
fuerte diferencia entra las polticas pblicas de
los 90 y los 2000.
El trabajo se enfoca sobre el impacto de las
polticas pblicas sobre la pobreza, la indigencia
y sobre los cambios en la composicin de la mis-
mas en la ltima dcada y aborda los efectos de no logrando el crecimiento del empleo privado
las polticas de proteccin social sobre algunos (13% entre 1991 y 1994) absorber la mano de obra
aspectos del mercado de trabajo tales como la excedente.
oferta de trabajo, la pirmide salarial y los retor- La crisis del Tequila (1995), con importante
nos a la educacin. cada de empleo, sum 6 puntos porcentuales a
la desocupacin en un ao, y si bien durante el
2. Evolucin de los ciclo de expansin posterior (1996-1998) esta se
indicadores sociales redujo, no logr retornar a los valores previos. A
partir de all el desempleo sigui creciendo y
a economa argentina muestra en los l- tras la crisis del 2001/2002 alcanz un mximo
L timos 20 aos un alto crecimiento2 el
cual no estuvo exento de fuertes oscila-
ciones, incluyendo dos recesiones cortas (1995
y 2009) y una crisis prolongada (1999/2002). De
de 25% (reducido a 22% mediante planes de em-
pleo), luego desciende, pero sin llegar an a los
niveles de comienzos de la dcada anterior, a pe-
sar del ciclo sostenido de crecimiento.
todos modos, a lo largo de todo el perodo se ob-
servan dos etapas bien diferenciadas: la dcada
del 90 y los aos 2000. A pesar de que las tasas
de crecimiento del producto per cpita de am- Grfico 1. Tasas de Desempleo
9
bos lapsos fueron altas (2.0% promedio anual
30,0%
en los 90 y 2.3% promedio anual en los 2000),
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
25,0%
se encuentran algunas diferencias no menores:
20,0%
los ciclos de crecimiento de la dcada del 90 15,0%
fueron ms cortos, mientras que en los 2000 se 10,0%
observa un ciclo de crecimiento continuado de 5,0%
seis aos interrumpido en el 2009 (-3.0%) y re- 0,0%
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
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2009
2010
2011
tomado posteriormente.
Desde 1991 hasta 1994 la tasa de desocupa-
cin creci a pesar de que la economa se expan-
di un 35% en todo el perodo. El crecimiento de La tasa de crecimiento promedio del empleo
la desocupacin se debi, por una parte, al au- durante los 90 fue muy similar a la registrada
despus de los 2000: 1.78% anual y 1.74% anual
ci una tendencia alcista que solo se atenu ha- respectivamente. La gran diferencia entre am-
cia el ao 2002-, la cual pas de 42.7% a 44.8%. bos perodos es en qu sector de la economa se
Este aumento se produjo en un contexto en el localizaba el crecimiento. Durante los 90 si-
cual el sector pblico no slo se haba retirado guiendo con el comportamiento iniciado en la
como demandante de empleo sino que ajustaba dcada anterior todo el crecimiento del empleo
en forma descendente los planteles principal- se localizaba en el sector informal de la econo-
mente por la privatizacin de empresas pblicas ma: el empleo formal pas de 5,8 millones en
2 La estimacin del crecimiento econmico se realizan en base al ETAE (Estimador Trimestral de Actividad
Econmica) de FIEL.
 1990 (5,6 millones en 1980) a 6.2 millones en nea de pobreza y casi el 24% bajo la lnea de indi-
1999, mientras que el empleo informal pas de gencia. A partir de all, el crecimiento econmi- Tabla 1. Composicin de la Pobreza Grfico 3. Brecha de Pobreza
4.8 millones en 1990 (3.4 millones en 1980) a 6.5 co y la proliferacin de programas sociales han y la Indigencia
millones a fin de esa dcada. De los 6.2 millones logrado reducir la pobreza hasta el 17% y la indi- 50,0%

a inicios de los 2000, en el ao 2011 el empleo gencia al 5%. A pesar de esto, la pobreza se ubica Pobreza Indigencia
45,0%
1998 2010 1998 2010
formal se estima se ubicaba en 8.9 millones en niveles similares a los de los aos 93-94, en 40,0%
Por Genero
mientras que el informal alcanz en el ltimo tanto que la indigencia se ubica an un poco por
Hombres 49,4% 48,6% 49,2% 46,7% 35,0%
ao a 6.6 millones. encima del registro de esos aos.
Los indicadores de pobreza e indigencia3, En lo que respecta a la composicin de la po- Mujeres 50,6% 51,4% 50,8% 53,3% 30,0%

muestran una evolucin acorde con el ciclo eco- breza y la indigencia, los datos e la Encuesta Por Edad 25,0%

nmico. Los primeros aos de la dcada del 90 Permanente de Hogares del 2010 muestra que Menos de 14 aos 38,8% 35,1% 46,5% 39,4% 20,0%

1991
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2010
con tasas de crecimiento de entre el 6 y el 10% la pobreza se distribuye en forma proporcional 14 a 17 aos 10,2% 11,9% 10,7% 13,0%
tanto la pobreza como la indigencia se fueron re- entre hombres y mujeres, mientras que la indi- 18 a 24 aos 11,0% 12,6% 9,0% 11,0% Fuente: FIEL en base a INDEC.
duciendo, la primera del 38% hasta el 17%, mien- gencia est ligeramente sesgada hacia el gne- 25 a 34 aos 12,0% 12,5% 11,1% 11,5%
tras que la indigencia pas del 9% al 3%. Duran- ro femenino.
35 a 49 aos 15,8% 16,8% 13,8% 16,1%
te las recesin del 95 la pobreza lleg al 27% y la En cuanto a distribucin por edad, la pobre- de pobreza muestran un ciclo similar, en tanto
50 a 64 aos 7,7% 8,5% 7,1% 7,6%
indigencia al 7%, y ah, tras la recesin del 1998 za se concentra en los nios: el 47% de los po- que al igual que en la medicin de pobreza e in-
65 o ms 4,5% 2,6% 1,8% 1,5%
al 2002 se lleg al 52% de la poblacin bajo la l- bres y el 52% de los indigentes son menores de 17 digencia a pesar del crecimiento econmico la
Por Nivel de Educacin del Jefe de Hogar
10
aos porcentajes muy superiores a los de la par- brecha actual es superior a la existente a inicios
capa ticipacin de los menores en la poblacin (38% Sin Instruccin/ de la dcada del 90.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Primaria Incompleta 29,0% 18,7% 33,6% 23,8%
sumrio
Grfico 2. Crecimiento, Pobreza e en el ao 2010). La reduccin de la pobreza ha venido unida a
Indigencia (%) En cuanto a la pobreza segn nivel educativo Primaria Completa 42,8% 39,7% 43,3% 42,1% una reduccin en los ndices de desigualdad. Los
crditos Secundaria Incompleta 17,9% 22,2% 16,8% 20,2%
del jefe de hogar se observa que 58% de la pobla- ndices de desigualdad medidos por el coeficien-
salir 60,0% 15,0% cin pobre y el 66% de la poblacin indigente ha- Secundaria Completa 7,0% 13,6% 4,2% 9,8% te de Gini para el rea de Buenos Aires proveen
50,0% 10,0% bita en hogares en los cuales el jefe de hogar tie- Terciario/Universitario una serie larga, mientras que la informacin
40,0% 5,0% ne estudios hasta primaria completa, mientras Incompleta 2,6% 3,1% 1,4% 2,4% para el total del pas est disponible solo a partir
30,0% 0,0% que en el total de la poblacin slo el 34% de la Terciario/Universitario de 1999. 5
20,0% -5,0% Completo 0,6% 2,7% 0,7% 1,7%
poblacin se encuentra en hogares con jefe de Los primeros aos de la dcada del 90 mues-
10,0% -10,0% hogar de menor nivel educativo. Fuente: Elaboracin propia en base a EPH (INDEC). tran un descenso en la desigualdad6, tendencia
0,0% -15,0% Una medida adicional para conocer la di- que se rompe con la recesin del Tequila y luego
1990
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Crec. PbI per cpita

mensin de la pobreza es la brecha de pobre- con la crisis macroeconmica de 1999 a 2002.
Indigencia GBA Pobreza GBA
Indigencia Total Pas Pobreza Total Pas za que mide el incremento de ingreso necesa- La brecha de pobreza se ubicaba en el ao Desde 2004 se verifica un marcado descenso de
Fuente: Elaboracin propia en base a INDEC. rio para que, en promedio, un hogar abandone 2010 en el 34% para el total del pas4. Adems, la desigualdad de ingresos, mejorando a dife-
esa situacin. puede verse que a excepcin de los primeros rencia de lo que sucede en materia de pobreza
aos de la dcada del 90 la pobreza y la brecha los registros de comienzos de los 90.
3 Los indicadores de pobreza e indigencia se construyen en base al ingreso de las familias: en la medida que
el ingreso familiar no alcance para comprar la canasta bsica de alimentos (con la cual se determina la l- 4 Los datos de la brecha de pobreza para el total del pas estn disponibles slo a partir de 1996, en tanto que
nea de indigencia) o la canasta bsica total (la que determina la lnea de pobreza) se lo considera a los inte- s existen datos para todo el perodo considerado para la regin metropolitana de Gran Buenos Aires, los
grantes de esa familia indigentes o pobres. En Argentina, desde el ao 2007 el ndice de precios al consumi- cuales se utilizaron para estimar el comportamiento en el total de pas en el perodo faltante.
dor que releva el INDEC presenta ciertas anomalas que hacen suponer que los mismos no reflejan el
verdadero comportamiento de los precios, por lo que los indicadores de pobreza e indigencia que se presen- 5 Para el perodo en que se disponen de ambas series el comportamiento de las mismas es similar, por lo que
tan en este trabajo estn calculados utilizando una canasta bsica de alimentos calculada por FIEL en base se asumir que la distribucin de ingreso entre el 90 y el 96 se comporta igual que la de GBA.
a un relevamiento mensual propio, por lo que no coinciden con las estadsticas oficiales. 6 La distribucin del ingreso se realiza en base al ingreso per cpita familiar.
 El coeficiente de Gini que para el rea de
Gran Buenos Aires descendi del 0,445 en el ao
90 hasta 0,432 en 1993, lleg hasta el 0,50 du-
rante la crisis del 2001 y desde all descendi
hasta 0,422 a fines de 2010.
Sin embargo, el coeficiente de Gini brinda in-
formacin parcial sobre el bienestar de una so-
les (1.7 puntos), rubros que en todos los casos bien la legislacin establece que el monto de la
Grfico 4. Coeficiente de Gini y haban experimentado una reduccin en los 90 prestacin est en relacin con el salario, la exis-
Coeficiente de Sen en relacin a la dcada anterior. tencia de un piso y un techo muy prximo (5% y
Si se analiza la expansin del gasto en el l- 10% del salario promedio) hace que prctica-
0,52 220 timo ciclo de expansin (2003-2009) se detecta mente el monto sea nico. El beneficiario tiene
Sen Gini 200
0,5 una mayor participacin del gasto en Educa- derecho a las asignaciones familiares y a la co-
0,48 180
cin, junto con una cada importante en el gasto bertura de salud.
160

ciedad. Que la desigualdad crezca o caiga solo
dice si la riqueza est peor o mejor distribuida
pero no dice nada sobre si la poblacin est en
forma absoluta mejor o peor. La distribucin
del ingreso puede mejorar, pero si los ingresos
reales de la economa se reducen entonces la po-
blacin, o parte de la poblacin, puede estar peor
dado que si bien recibe una proporcin mayor
del ingreso, esta es ms chica.
Una medida ms amplia de bienestar es el
coeficiente de Sen que combina la desigualdad
con los ingresos reales. El fuerte crecimiento del
capa ingreso real per cpita potenci la mejora en la
Gini
0,46 social destinado a Trabajo principalmente
140
0,44
120 como se ver ms adelante por la desaparicin
0,42 100
del Plan Jefes y Jefas de Hogar-.
0,4 80
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Fuente: Elaboracin propia. 3.2 Polticas Pblicas
En lo que respecta a polticas pblicas propia-
1990 y el ao 2006 el gasto pblico social oscil mente dichas, hay marcadas diferencias entre
entre 18.6 y 22.1 puntos del PBI. A partir del ao ambos perodos. Durante la dcada del 90, las
2007 comienza a crecer por encima del gasto p- polticas pblicas de insercin social estaban b-
blico total llegando en el ao 2009 a representar sicamente orientadas hacia la promocin del em-
casi 26 puntos del PBI. pleo, mientras que en los 2000, especialmente
Adems del aumento en el gasto social se de- desde el 2003 tienen un sesgo asistencialista.
Las modalidades promovidas de contrata-
cin, tambin introducidas en 1991, fueron
contratos con reduccin en las contribuciones
patronales y menores pagos indemnizatorios
habilitadas para diversos eventos como la ini-
ciacin de actividades de una nueva empresa,
la contratacin de jvenes sin experiencia la-
boral, la contratacin de jvenes para comple-
tar su formacin, o simplemente para fomen-
tar el empleo.
En 1994 ante el crecimiento del desempleo,
11
se estableci un esquema de reduccin de apor-
tes patronales diferencial por provincia, en prin-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
distribucin del ingreso, denotando un aumento
del bienestar de la poblacin.
crditos
salir 3. Polticas pblicas, pobreza y
desigualdad de ingresos
3.1 El Gasto Pblico Social
En los primeros aos de la dcada de los 90,
el gasto pblico total creci muy prximo al rit-
mo del PBI, observndose un ajuste descenden-
te del gasto en la segunda mitad de dicha dca-
da. Los aos previos a la crisis del 2001 se
revelan como de expansin mientras que la cri-
tectan cambios en la composicin del mismo. En este sentido, durante los aos 90 se intro-
Entre el promedio de los aos 90 y el promedio dujo el seguro de desempleo, se habilitaron nue-
del 2000 se encuentra aumento en la participa- vas modalidades de contratacin laboral (moda-
cin del gasto en educacin (3.1 puntos), en el lidades promovidas de empleo) entre ellas el
gasto en promocin y asistencia social (2.0 perodo de prueba y se redujeron las tasas de
puntos) y en gasto en planes y programas socia- aporte a la seguridad social con el fin de promo-
ver la contratacin de mano de obra.
El Seguro de Desempleo7, an vigente, fue in-
Grfico 5. Gasto Pblico como troducido en el ao 1991 y cubre a los trabajado-
porcentaje del PBI res formales, excluyendo a los trabajadores
agrarios y de la construccin que tienen regme-
50,00 27,00 nes propios, a los empleados pblicos que gozan
Gasto total
45,00 Gasto publico social 25,00 de estabilidad y al servicio domstico. La dura-
23,00 cin de la prestacin es entre 2 y 12 meses y, si
Gasto Total
cipio aplicable a cierto tipo de personal y deter-
minados sectores productivos, que variaba entre
una disminucin del 30% de las contribuciones
patronales en la regin metropolitana de Bue-
nos Aires y un 80% en algunas provincias. Un
ao ms tarde la medida fue extendida a todos
los sectores y para todos los ocupados8.
Hacia fines de la dcada se introdujeron re-
formas para impulsar la formalizacin del em-
pleo en sectores de alta proporcin de trabaja-
dores informales como son los trabajadores por
cuenta propia y el personal domstico. En este
sentido, se cre un rgimen simplificado para
trabajadores autnomos, Monotributo9-, por

40,00
sis del 2001 oblig a un fuerte ajuste del gasto 21,00
35,00
pblico. A partir del 2004, con la mejora en la si- 19,00
tuacin econmica se observa un crecimiento 30,00 7 Ver Auguste, S. Bour, J. L. y Susmel, N. (2006).
17,00
del gasto pblico total bien por encima del creci- 8 Hacia fines del 2001 la medida fue reformulada y la reduccin de aportes pas a ser una desgravacin de
25,00 15,00
IVA que an sigue vigente.
2009*
1990
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2006
2007
2008
1994

2004

miento econmico.
9 Una descripcin detallada de este rgimen puede encontrarse en Sector Informal y Polticas Pblicas en
El gasto pblico social ha seguido en general Fuente: FIEL en base a Ministerio de Economa. Amrica Latina editado por el Programa Regional Polticas Sociales en Amrica Latina (SOPLA) de la Fun-
la tendencia del gasto pblico total. Entre el ao dacin Konrad Adenauer.
 el cual el trabajador inscripto cuyo ingreso
anual no debe superar cierta suma paga un im-
porte fijo mensual que reemplaza el pago de los
impuestos a las ganancias e ingreso bruto, eli-
minndose el requisito de presentar declaracio-
nes de impuestos. Respecto al servicio domesti-
co, se estableci un rgimen simplificado que
no requiere registro previo del empleador ni del
trabajador, sino simplemente el pago por parte
de ambos (el monto se abona conjuntamente) de
una suma en relacin con las horas de trabajo
en el hogar. A travs de este sistema el trabaja-
dor obtiene cobertura de salud, la cual con un
pago adicional puede ser extendida al resto del
grupo familiar.
A partir del ao 2000, y a diferencia de la d-
cada anterior, la mayora de las polticas pbli-
cas tienen un sesgo fuertemente distributivo.
En esta etapa las polticas podran agruparse
capa principalmente en a) polticas de transferencias
sumrio
directas generalmente condicionadas y b) po-
lticas de aumento de los ingresos.
crditos
Un tema adicional que merece ser menciona-
salir do es el comportamiento del empleo pblico a lo
largo de todo el perodo bajo anlisis. Si bien el
empleo pblico no es necesariamente un instru-
mento de poltica, su comportamiento en la ma-
yor parte de los aos 2000 podra ubicarlo cerca
de los programas de empleo. Finalmente, punto
especial merecen las polticas que apuntan a im-
pedir los aumentos de precios.
Las polticas de transferencias directas se
inician en el ao 2002 con el Plan Jefes y Jefas10
de hogar que surgi como una respuesta direc-
ta a la crisis econmica sucedida a la salida de
la convertibilidad cambiaria que haba regido
en Argentina los 10 aos previos. La fuerte de-
valuacin del peso combinada con el default de
la deuda externa y el congelamiento de los dep-
10 Ver Auguste, S. Bour, J. L. y Susmel, N. (2006).
sitos produjo la fuerte contraccin en el produc-
to bruto interno con el consecuente impacto en
el desempleo y los indicadores de pobreza. Se
trataba de una transferencia monetaria de $
150 pesos (alrededor de 50 dlares mensuales)
que al momento de la implementacin repre-
sentaba alrededor del 17% del salario promedio
de la economa. La poblacin elegible era los je-
fes y jefas de hogar desempleados con familia a
cargo (menores de 18 aos o incapacitados) de-
biendo solicitarse la inclusin al programa a
travs de los gobiernos.
En un inicio, el programa exiga una contra-
prestacin laboral, pero en la prctica no siem-
pre se control esta exigencia con lo cual la po-
blacin beneficiaria que efectivamente
realizaba alguna tarea fue cada vez menor. De
todos modos, el plan estaba diseado como uno
de transferencia de ingresos y no como un plan
de promocin del empleo propiamente dicho. El
monto del subsidio nunca fue actualizado con lo
cual, dada la inflacin habida hasta el presente
(270%) el subsidio se fue desintegrando mien-
tras el programa si bien an existe fue per-
diendo relevancia. De los ms de 2 millones de
beneficiarios iniciales hoy este plan tiene poco
ms de 11 mil beneficiarios.
En el ao 2005, se introdujo una moratoria
previsional para aquellas personas que cumplen
con los requisitos de edad establecidos en la ley
jubilatoria (60 aos las mujeres-65 los hom-
bres). Si bien la moratoria estaba pensada para
estar abierta por un tiempo an sigue vigente,
Respecto al requisito de 30 aos de aporte al sis-
tema necesarios para poder jubilarse, los aos
declarados como trabajados antes del ao 1993
pueden no estar registrados (basta una declara-
cin jurada), mientras que aos trabajados des-
pus de 1993 s deben estarlo. Esto signific que
al momento de introducirse la moratoria cual-
quier persona que cumpliera con los requisitos Grfico 6. Poblacin mayor con
de edad poda alegar haber trabajado 30 aos cobertura previsional
antes de 1993 desde los 18 aos en 1963 hasta
los 48 en 1993 las mujeres y al menos desde 1923 90,0%
85,0%
a 1953 los hombres con lo cual sin haber reali- 80,0%
zado un solo aporte al sistema jubilatorio acce- 75,0%
70,0%
der a una prestacin. 65,0%
La moratoria incorpor al sistema jubilato- 60,0%
55,0%
rio a 2,2 millones de beneficiarios mientras que 50,0%
I-2010
1990
1991
1992
1993
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2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
se estima que sigan ingresando por esta va alre-
dedor de 150 mil beneficiarios adicionales al Fuente: Elaboracin propia en base a EPH.
ao. Para dimensionar la magnitud del efecto
cabe sealar que entre 1971 y el ao 2005 se in-
corporaron al sistema jubilatorio 1,7 millones de vejez se redujeron, probablemente porque sus
personas o sea que en los ltimos 5 aos los be- beneficiarios ingresaron al sistema jubilatorio a
neficiarios crecieron en un 30% ms que en los travs de la moratoria.
33 aos anteriores. La expansin de pensiones tanto por morato-
12
Conjuntamente con el crecimiento de las ria como por pensiones graciables, hizo que la
pensiones contributivas, hubo una fuerte expan- cobertura previsional poblacin en edad de es-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
sin en las pensiones no contributivas. Las pen- tar jubilado que percibe un beneficio creciera
siones no contributivas que se encuentran fue- fuertemente, pasando de un promedio de 68%
ra del sistema jubilatorio incluyen beneficios en los 90 desde el cual descendi al 60% en el
asistenciales (invalidez, vejez y pensiones para 2003 a 85% en el 2010.
mujeres madre de 7 hijos o ms que carezcan de A fines del 2009 se introdujo la Asignacin
recursos), pensiones otorgadas por leyes espe- Universal por Hijo (AUH), extensin del sistema
ciales (ex presidentes y vice presidentes, obis- de Asignaciones Familiares que rige en Argenti-
pos, prelados, etc.), pensiones graciables (otor- na desde la primera mitad del siglo XX y por el
gadas por legisladores) y pensiones para ex cual se otorgan diferentes beneficios a los traba-
combatientes de Malvinas. A fines de la dcada jadores en relacin de dependencia, entre ellos
del 90 (no se disponen de datos anteriores) las un pago mensual por hijo menor de 18 aos. La
pensiones no contributivas eran de aproximada- AUH extendi este beneficio a todas las perso-
mente 320 mil pensiones. A fines del ao 2010 se nas desocupadas, servicio domstico, trabajado-
ubicaron en poco ms de 1 milln. Desde fines de res informales que ganan menos del salario m-
1999 la mayor expansin se encuentra en las nimo, vital y mvil y monotributistas sociales11
pensiones por invalidez creci 8 veces y a ma- quienes pueden cobrar por cada menor a cargo.
dres de 7 hijos, las que se multiplicaron por seis. Para acceder al cobro se requiere que los nios
Por su parte, las pensiones no contributivas por asistan a la escuela y realicen controles de salud.
11 El Monotributo Social es un rgimen tributario creado con el objeto de facilitar y promover la incorporacin
a la economa formal de personas en situacin de vulnerabilidad social.
 En la actualidad se pagan 3,5 millones de benefi-
cios lo que cubre al 28% de la poblacin menor
de 18 aos.
El otro tipo de polticas incremento de los
ingresos mnimos-, se inicia a mediados del
2002. La devaluacin de ese ao produjo un im-
portante ajuste de precios relativos y la conse-
cuente alza en los precios minoristas (37% en los
primeros seis meses del ao y 41% a lo largo de
todo ese ao), tras una dcada de estabilidad de
precios y en un contexto en el cual los ingresos
laborales haban perdido la inercia de los ajustes
peridicos. Esto se tradujo en una importante
cada en los ingresos reales.
En agosto del 2002 se realiz el primer ajus-
te en la jubilacin mnima 33% en esa oportu-
nidad mientras el resto de los haberes previsio-
nales permanecieron constantes en trminos
nominales. Los ajustes exclusivos al haber mni-
capa mo jubilatorio continuaron hasta mediados del
Recin a fines del ao 2009 tras el dictado de remunerativas12 las cuales representaban un teles estatales principalmente va privatiza-
la ley de movilidad jubilatoria los ajustes en las porcentaje de incremento mayor en salarios ms cin de empresas-. Hacia la mitad de la dcada el
jubilaciones pasaron a ser idnticos para todos, bajos. Este esquema de aumentos se mantuvo empleo en el sector pblico se haba reducido en
pero ya para ese momento el haber mnimo ha- hasta mayo del 2003 cuando se reanudaron las un 15%.
ba crecido 480% mientras que los haberes dife- negociaciones salariales va convenciones colec- A partir de los aos 2003-2004 esta evolu-
rentes del mnimo lo haban hecho un 111%. Esto tivas de trabajo, solo que las sumas fijas fueron cin se revierte, principalmente en los estados
produjo una importante alteracin en la estruc- siendo incorporadas de a poco a los salarios. provinciales. Entre el ao 2000 y el ao 2010 el
tura de los haberes previsionales ya que mien- En el caso del salario mnimo la primera Estado considerando todos los niveles de go-
tras a comienzos del milenio (2000-2001) la jubi- suma fija otorgada signific un incremento del bierno y las empresas pblicas incorpor a sus
lacin mnima representaba el 42% del haber 50%. Cuando las sumas fijas terminaron de ser planteles a poco menos de 800 mil personas,
medio jubilatorio en marzo del 2010 era casi el absorbidas por los incrementos salariales en se- ms del doble de las que se haban sido excluidas
80%. tiembre del 2005 el salario mnimo haba au- en la dcada anterior. El aumento del empleo no
El aumento de las jubilaciones mnimas tuvo mentado un 265%, mientras que el salario pro- puede ser explicado por aumento en la pobla-
un efecto adicional: en su camino ascendente medio en el sector formal de la economa slo cin ni por el crecimiento econmico, sino que
fue alcanzando a beneficiarios que previamente haba crecido un 49%. Esta evolucin llev a que su crecimiento excesivo en comparacin con la
cobraran haberes superiores y que a partir de el salario mnimo pasara de ser el 22% del sala- dcada anterior parece basarse ms en cuestio-
ah pasaban a cobrar el mnimo, con lo cual el rio medio formal de la economa a representar el nes redistributivas y en la necesidad de crear
porcentaje de pensionados que perciban el ha- 43% en el ao 2011, dando cuenta de un impor- empleo en un perodo que, a pesar del fuerte cre-
13
ber mnimo fue cada vez mayor. tante achatamiento de la pirmide salarial. cimiento econmico, el empleo privado mostra-
Algo similar ocurri con el tema de salario. Impulsados o no por el comportamiento ba una baja respuesta.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
ao 2006 cuando se otorg un incremento del Tras el ajuste de precios relativos a inicios del de los salarios mnimos, los salarios bsicos de Finalmente, no puede dejar de mencionarse
11% al resto de las prestaciones. La inflacin acu- 2002 los primeros ajustes salariales otorgados convenio han sido otro de los grupos que han ex- por su fuerte impacto sobre la pobreza el tema
crditos
mulada hasta ese momento haba sido del 82%, por decreto presidencial fueron sumas fijas no perimentado las mayores alzas. Si bien existen del crecimiento de los precios. Dado que la pol-
salir con lo que los haberes diferentes al mnimo ha- infinidad de convenios con fuertes diferencias
ban experimentado hasta ah una importante en los acuerdos alcanzados a lo largo del tiempo,
prdida en trminos reales Grfico 8. Porcentaje de beneficios el promedio de un conjunto de convenios repre- Grfico 9. Evolucin del Empleo
mnimos respecto del total sentativos13 registr un crecimiento del 957% Pblico Total
entre el ao 2002 y el 2011, sustancialmente su-
Grfico 7. Relacin entre haber 2010 perior al aumento del salario formal. 3.000.000
2009 2.750.000
mnimo y haber medio 2008 En lo que se refiere al empleo pblico su com-
2007 2.500.000
2006 portamiento ha tenido un fuerte impacto a lo lar-
2005 2.250.000
90,0% 2004
2003 go del perodo, tanto en la destruccin como en 2.000.000
80,0% 2002
70,0% 2001 creacin de empleo y, por lo tanto, en la tasa de 1.750.000
2000
60,0% 1999 1.500.000
1998
desempleo. La dcada del 90 en consonancia
50,0% 1.250.000
1997 con las polticas de bsqueda de eficiencia eco-
40,0%

1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
1996
30,0% 1995
20,0% 1994 nmica y tras una dcada de crecimiento cons-
1993 Fuente: Elaboracin propia en base a Ministerio de
10,0% 1992 tante en el empleo pblico se caracteriz por Economa.
0,0%

10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
35,0%
40,0%
45,0%
50,0%
55,0%
60,0%
65,0%
70,0%
75,0%
80,0%

0,0%
5,0%

ser un perodo de ajuste descendente en los plan-

1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010

Fuente: FIEL en base a ANSES. Fuente: Elaboracin propia. 12 Es decir que sobre esos montos no se realizan ni aportes ni contribuciones a la seguridad social.
13 Alimentos, Camioneros, Comercio, Construccin, Edificios de Renta, Metalrgicos y Laboratorios.
 tica econmica actual utiliza como instrumen- y el consecuente aumento de precios muy por en-
to importante para el combate a la pobreza las cima de los patrones verificados en el resto del Tabla 2. Evolucin de la Pobreza y la Indigencia con y sin Transferencias
transferencias directas, las que se indexan en mundo. 14
forma discrecional, la inflacin no es un tema El costo de la canasta de alimentos que deter- Pobreza Indigencia
Pobreza sin Indigencia sin
menor. Esto vale particularmente para la infla- mina la lnea de indigencia y a partir de ella, Pobreza Transferencias Diferencia Indigencia Transferencias Diferencia
cin en alimentos, los cuales representan la ma- el porcentaje de poblacin y familias cuyos in- 2002 55,00% 57,94% -2,94% 24,70% 28,64% -3,94%
yor proporcin de la canasta de consumo de los gresos no cubren el costo de la canasta de ali- 2003 44,58% 46,74% -2,17% 17,56% 22,35% -4,79%
deciles ms bajos de ingreso: la participacin mentos, o poblacin indigente se duplic desde
2004 40,60% 42,72% -2,12% 14,37% 19,11% -4,74%
de esta componente del gasto supera 45% en los fines de los 90 a fines del ao 2006 (creci
2005 34,59% 36,42% -1,84% 11,34% 14,78% -3,44%
deciles ms bajos de la distribucin, frente a 107%), a una tasa media de 11% anual, en un pe-
31.3% para el promedio del rea de Gran Buenos rodo en que medidos en pesos los precios in- 2006 27,59% 29,38% -1,79% 8,85% 11,35% -2,50%
Aires. ternacionales de los alimentos crecieron a un 2007 27,63% 29,06% -1,43% 8,46% 10,80% -2,34%
Si bien la dcada del 90 registra una tasa de ritmo de 24% anual. Desde fines de 2006 y hasta 2008 21,77% 22,91% -1,14% 6,63% 10,80% -4,16%
inflacin del 9700%, la mayor parte se concen- mediados de 2011 el costo de la canasta domsti- 2009 20,25% 21,48% -1,24% 6,01% 9,83% -3,82%
tra en los tres primeros aos: 2300% en 1990, ca de alimentos se multiplic por 3 (creci algo 2010 18,60% 20,47% -1,86% 5,93% 8,16% -2,23%
171% en 1991 y 25% en 1992, Para el resto del pe- ms de 200%), a una tasa promedio de casi 28%
Fuente: Estimacin propia en base a EPH (INDEC).
rodo la tasa de inflacin promedio fue 2.5% pero anual, cuando los precios internacionales de los
con una fuerte tendencia decreciente registrn- alimentos en pesos crecieron a un ritmo de
14
dose deflacin en el ltimo ao del perodo. Pero 18% anual. Para ver el impacto de las transferencias di- la medida que cada vez un porcentaje ms alto
capa adems a lo largo del perodo, los precios de los rectas, se calcularon los niveles de pobreza e in- de la poblacin cobraba el salario mnimo. Du-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
alimentos crecieron por debajo de la inflacin. 3.3 Efecto de las polticas digencia que tendra la poblacin en ausencia de rante los 90, el 0.4% de los trabajadores asala-
La dcada del 2000 si bien muestra una in- pblicas transferencias directas15. riados formales y el 10% de los informales perci-
crditos
flacin acumulada muy inferior (210%), muestra Los resultados muestran que los programas ban salarios menores o iguales que el salario
salir tambin un cambio en la tendencia que se verifi- Las polticas de extensin de los beneficios de ayuda social han logrado un impacto conside- mnimo. El incremento relativo del salario mni-
caba en la Argentina desde 1992. Los dos prime- de la seguridad social y la poltica de redistribu- rable en la reduccin de la pobreza y sobre la in- mo hizo que ese porcentaje alcanzara a 6.7% en
ros aos de los 00 acumularon un descenso de cin de ingresos va incrementos en los ingresos digencia, con un impacto mucho ms importan- el sector formal y 58% en el sector informal a fi-
precios del 2%, mientras que la devaluacin del mnimos, fueron exitosas en cuanto a la reduc- te entre el 2002 y el 2004 (principal programa: nes del 201016.
2002 se tradujo en una inflacin del 42% en los cin de la pobreza en los ltimos aos. Sin em- Plan Jefes y Jefas) que en el 2010 (principal pro- El aumento del salario mnimo conjunta-
dos aos siguientes. Posteriormente la tasa se bargo, no han sido neutrales en cuanto a los in- grama: Asignacin Universal por Hijo). La indi- mente con el aumento de los mnimos conven-
redujo, pero a partir del 2006 todos los aos la centivos que generan tanto en el corto como en gencia logr reducirse entre 4 y 5 puntos y la po- cionales produjo un achatamiento de la estruc-
inflacin super los 2 dgitos. A la inversa que la el largo plazo. breza entre 2 y 3 puntos porcentuales al inicio, tura de salarios. Considerando los salarios por
dcada anterior, el rubro alimentos lider el cre- Es difcil ver el impacto global del conjunto mientras que el impacto en el ao 2010 se redu- nivel de educacin puede verse que la diferencia
cimiento de los precios en este perodo. de polticas descripto, en particular el impacto jo a 2,2 puntos porcentuales en la indigencia y entre los salarios de la mano de obra menos cali-
Si bien el aumento de precios de los alimen- de los aumentos en los ingresos mnimos. Aun- 1,9 puntos porcentuales en la pobreza. ficada (aquellos con siete aos o menos de edu-
tos ha sido una tendencia internacional, a nivel que s pueden hacerse mediciones parciales so- En lo que respecta a las polticas de incre- cacin formal) y la ms calificada (educacin
interno existieron polticas de controles que ter- bre el impacto sobre la pobreza y la indigencia mento de los ingresos mnimos, el fuerte aumen- universitaria) es en el ao 2010 muy inferior a la
minaron produciendo una reduccin de la oferta de las transferencias directas. to en el salario mnimo lo transform en una va- existente durante los 90. Esta evolucin se ob-
riable relevante al momento de fijar salarios, en serva para los salarios de todos los niveles edu-
14 Un ejemplo de esto fue la prohibicin de exportar carne para mantener el precio estable. Esto produjo una
fuerte liquidacin de vientres al inicio con lo cual el stock ganadero trmino reducindose casi un 20%. Esto
finalmente deriv en un aumento no deseado del precio: entre mayo del 2009 y mayo del 2011 el precio pro- 15 La EPH contiene una variable que incluye el monto total de las transferencias por ayuda social.
medio de la carne creci 119% frente a una inflacin promedio del 47%. 16 Se consideraron ocupados quienes trabajan ms de 45 horas semanales.
 ma y por lo tanto brinda informacin de la con- dos los casos la oferta: crece a medida que crece
Grfico 10. Pirmide Salarial por veniencia o no de incorporar capital humano va Tabla 3. Evolucin de los el salario, aumenta con la edad pero a tasa decre-
nivel educativo el sistema educativo. Cuanto menores sean los Retornos a la Educacin18 ciente es decir crece ms rpido a edades ms
retornos a esta inversin menores los incentivos tempranas-, aumenta con el nivel de educacin,
a permanecer en el sistema. Total Aglomerados Gran Buenos Aires es menor para quienes permanecen en el siste-
300
1996 2010 Total de Asalariados Total de Asalariados
250 Los retornos a la educacin se estimaron me- Ocupados Ocupados ma educativo y mayor entre la poblacin mi-
200 diante ecuaciones de Mincer utilizando infor- Puntuales grante. Tambin se observa que la oferta es ms
150 macin de la Encuesta Permanente de Hogares baja entre las mujeres con hijos menores de seis
1997 0,095 0,074 0,099 0,077
100 de INDEC17. aos y entre las mujeres casadas, mientras que
50 1998 0,094 0,072 0,096 0,074
Desde fines de los 90 y hasta el 2003 se ob- entre los hombres la condicin de estar casado
0 1999 0,096 0,072 0,099 0,074
Hasta Primaria Secundaria Secundaria Superior Superior serva una tendencia creciente en los retornos, incrementa la probabilidad de participar en el
Completa Incompleta Completa Universitaria Universitaria
principalmente en los aos que siguen a la crisis 2000 0,094 0,069 0,096 0,070 mercado de trabajo.
del 2001. A partir del ao 2003, momento en el 2001 0,096 0,072 0,099 0,074 En relacin al efecto de los ingresos diferen-
cual comienzan las polticas de aumento de in- 2002 0,104 0,079 0,106 0,079 tes al salario sobre la oferta de trabajo se discri-
cativos. En 1996 la diferencia entre el salario de gresos mnimos, los retornos comienzan a de- 2003 0,109 0,076 0,120 0,084 min entre ingresos de los restantes miembros
quienes concluyeron la educacin superior y crecer. Para el total de ocupados la cada de los Continuas del hogar y los correspondientes a subsidios y
aquellos que solo alcanzan la primaria completa retornos a la educacin es de entre 0.9 y 1.5 pun- 2003 0,109 0,076 0,120 0,084 planes sociales. En ambos casos el impacto es
era de 2.7 veces, mientras que en ao 2010 esa re- tos porcentuales si se considera el total pas o de negativo, dando evidencia de que los subsidios y
2004 0,097 0,068 0,104 0,076 15
lacin se redujo a 2.1 veces. entre 0.6 y 1.3 puntos porcentuales para la re- planes sociales generan incentivos negativos a
2005 0,100 0,071 0,108 0,081
capa El impacto del aumento de los salarios ms gin del Gran Buenos Aires. participar en el mercado de trabajo, es decir re-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

2006 0,099 0,069 0,110 0,080
sumrio
bajos es ms importante en el sector formal de Otro aspecto del mercado de trabajo sobre el duce la probabilidad de participar en el mercado
la economa ya que la relacin entre el salario cual las polticas redistributivas parecen no ha- 2007 0,096 0,068 0,106 0,078 de trabajo.
crditos 2008 0,082 0,061 0,085 0,065
promedio de los trabajadores ms calificados ber sido neutrales es la oferta de trabajo. La de- Resulta sorprendente adems el hallazgo
salir a los menos calificados pas de 2.5 veces en cisin de participacin o no en el mercado de tra- 2009 0,085 0,059 0,093 0,066 que su incidencia es mayor que la que genera un
1996 a 1.75 veces en el 2010, mientras que en el bajo depende no slo del salario a percibir por el 2010 0,082 0,059 0,089 0,064 aumento del resto de los ingresos del hogar: un
sector informal pas de 2.8 a 2.5 veces en el propio individuo, sino de los restantes ingresos 2010-1997 -1,27% -1,52% -0,95% -1,26% aumento en los ingresos provenientes de ayuda
mismo perodo. dentro del hogar. A medida que los restantes in- 2010-2003 -2.1% -1,7% -2.5% -2.0% social reduce la oferta en mayor proporcin que
Una medida ms precisa del achatamiento gresos aumentan, aumenta el consumo de todos si el aumento de los ingresos proviniera del
de la pirmide salarial se consigue observando los bienes, incluido el ocio, por lo que un mayor Fuente: FIEL en base a EPH (INDEC). aporte de los restantes integrantes del hogar. Si
el comportamiento de los retornos a la educa- ingreso en el hogar tiende a reducir la oferta de bien el efecto es negativo para todos los grupos
cin. Los retornos a la educacin miden el incre- trabajo individual. de edad, sorprende tambin ver que la ayuda so-
mento porcentual en el salario de un individuo Para estimar el impacto de las transferen- una variable binaria que indica si el individuo cial reduce ms la oferta de trabajo de los hom-
por un ao adicional de educacin, es decir mide cias sobre la oferta de trabajo se utiliz un mo- participa o no del mercado de trabajo19. bres en edades centrales (25 a 49 aos).
la rentabilidad de la inversin en educacin for- delo probit en el cual la variable explicativa es Las estimaciones muestran el comporta- Hay que tener en cuenta que en esta conside-
miento esperado para la oferta de trabajo: en to- racin no se particulariz en el efecto de la in-
17 La ecuacin estimada es:
Log (whorario) = Cons + a1 Educ + a2 Gen + a3 Exp + a4 Exp2 + a5 Pub + Regin + u1
Donde: Whorario: salario horario; Cons: constante; Gen: variable binaria cuyo valor es 1 si el individuo es 18 En el ao 2003 la EPH pas de ser Puntual (dos relevamientos en el ao) a Continua (relevamiento perma-
mujer y 0 si es varn; Exp: Experiencia. Se computa como la Edad aos de educacin 6. Exp2: Experien- nente) existiendo adems otros cambios metodolgicos. En lo que se refiere a los retornos a la educacin,
cia al cuadrado. Pub: variable binaria cuyo valor es 1 si el individuo trabaja en el sector pblico y 0 en caso las encuestas puntuales y continuas arrojan resultados diferentes para el ao en que ambas encuestas coin-
contrario; Regin: Variable binaria correspondiente a cada una de las siguientes regiones: Noroeste, Nor- ciden (2003) por lo que a fin de poder realizar comparaciones los resultados fueron empalmados.
deste, Cuyo, Pampeana, Patagnica. 19 Los resultados de las estimaciones pueden verse en el anexo.
 troduccin generalizada de beneficios de la se-
guridad social para personas que no completa-
ron aportes en el pasado y la generalizacin de
pensiones no contributivas que tambin tienen
un efecto negativo sobre la participacin labo-
ral ya que aumentan considerablemente el in-
greso del hogar.
Dada la evolucin de la economa y el conjun-
to de polticas aplicado (transferencias directas
y aumento de ingresos mnimos) la composicin
de la pobreza y la indigencia cambiaron en la l-
4. Recomendaciones previsibilidad en las normas. En los ltimos aos
Grfico 11. Presin Tributaria en Argentina no ha dado seales claras al respecto.
porcentaje del PBI as polticas pblicas implementadas en El ndice de precios al consumidor que publica el
36%
33%
30%
27%
L los ltimos aos han sido exitosas en
cuanto a reducir la tasa de pobreza desde
los altos niveles posteriores a la crisis del 2001.
Sin embargo, en los ltimos aos la tendencia
organismo oficial de medicin presenta serias
anomalas. Menos evidente, pero an notable, re-
sultan las anomalas en la medicin del nivel de
24% actividad. Existen controles de precios sobre al-
21%
18% declinante parece haberse atenuado ubicndose gunos productos; han existido presiones para re-
15%
12% en el ao 2010 en un nivel algo superior a los re- vertir aumentos de precios ejemplo combusti-
9%
6% gistros de los primeros aos de la dcada del 90. bles-; restricciones a la venta de dlares al
3%
0%
En este sentido, las polticas pblicas adoptadas pblico (la agencia de recaudacin asigna un

tima dcada. A fin de ver cules fueron los gru-
pos poblacionales que ms se beneficiaron con
las polticas se compar la estructura de la po-
breza en 1998 y en el ao 201020 y se observaron
los cambios en relacin a la participacin de
cada grupo en la poblacin total.
Lo que se encuentra es que la poblacin que
sali en mayor proporcin de la indigencia ha
capa sido aquella en hogares en los cuales el jefe tie-
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
1990
parecen entonces eficaces para mitigar las si- cupo por persona por mes sin conocerse el crite-
Fuente: Ministerio de Economa. tuaciones de extrema pobreza o situaciones rio bajo el cual se determina el mismo); prohibi-
transitorias de pobreza, pero no para una reduc- cin de transferencia de utilidades y dividendos;
cin de este fenmeno en el largo plazo. limitaciones a las importaciones, las cuales has-
poblacin mayor de 65 aos no muestran una La evidencia muestra que el crecimiento eco- ta el presente han sido informales no se libera-
menor participacin relativa en la pobreza. nmico sustentable es el motor de la reduccin ban los despachos siendo desde comienzos de
Un punto que no puede dejar de mencionarse de la pobreza, aunque no de la desigualdad, y que este ao necesaria la presentacin de una decla-
16
es que si bien las polticas pblicas han logrado las crisis macroeconmicas tienen un fuerte im- racin jurada de necesidad de importacin, lo
una reduccin en la pobreza, la misma depende pacto sobre ambas. Mayor nivel de actividad se que va a derivar en decisiones discrecionales so-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
ne mayor nivel educativo.
Sin embargo, en el agregado, la poblacin que
crditos
en trminos relativos sali de la pobreza es la que
salir se encuentra en hogares en los cuales el jefe tie-
ne a lo sumo educacin primaria completa, en
tanto que el grupo etario para el cual la pobreza
se redujo proporcionalmente ms es el de los me-
nores de 17 aos, lo cual es consistente con las po-
lticas mencionadas: la mayor salida de la pobre-
za de la poblacin en hogares con jefe de menor
nivel educativo probablemente este apoyada en
los incrementos de ingresos mnimos, mientras
que la reduccin de la pobreza de la poblacin
menor de 18 aos refleja el efecto de la Asigna-
cin Universal por Hijo. Sorprendentemente, la
poltica de extensin de los beneficios previsio-
nales y el aumento de las jubilaciones mnimas
parecen haber tenido un efecto menor, ya que la
20 Se tom el dato de mayo de 1998 por ser el ltimo relevamiento previo a la recesin que culmin con la cri-
sis del 2001.
de la disponibilidad de recursos por parte del
sector pblico y ha llevado a la presin tributa-
ria a niveles record.
En resumen, las polticas pblicas aplicadas
han tenido el impacto esperado sobre la pobreza,
especialmente sobre la indigencia y en mayor
proporcin entre la poblacin que habita en ho-
gares de menor nivel educativo asociados con
menores niveles de ingreso y entre la poblacin
menor de 18 aos.
Sin embargo, las polticas han mostrado te-
ner tambin efectos negativos. Por un lado pue-
de verse que las polticas redistributivas, si bien
han mejorado la distribucin del ingreso han re-
ducido los incentivos a la inversin en capital
humano. Por otra parte, la poltica de transferen-
cias directas reduce la oferta de trabajo, en espe-
cial en la poblacin de edades centrales.
no propicio de crecimiento econmico lo que sig-
traduce en mayor empleo y mayores salarios, y
en la medida que los pobres carecen de capital y
por lo tanto sus ingresos provienen de su traba-
jo, la creacin de empleos es fundamental para
la reduccin de la pobreza.
En este sentido, el tema de la creacin de
empleo pasa a ser un tema central. En Argenti-
na, a pesar del fuerte crecimiento econmico de
los ltimos aos, y de un nivel de PBI per cpita
52% superior al de la primera mitad de los 90,
la tasa de desempleo no muestra una mejor per-
formance. Aunque el empleo mostr un creci-
miento importante durante los 2000, la mayor
parte del incremento (30%) se localiz en el sec-
tor pblico. Esto sugiere la baja elasticidad em-
pleo-producto que registra el sector privado, es
decir una pobre reaccin del empleo privado al
crecimiento econmico.
La lucha contra la pobreza requiere un entor-
nifica principalmente reglas de juego claras y
bre los mismos. Tras una dcada de un sistema
privado de jubilaciones, el Estado lo elimin en el
ao 2008 apropindose de los fondos acumula-
dos en las cuentas individuales. Todo esto da un
indicio de por qu el empleo privado no registra
una expansin acorde con el crecimiento econ-
mico y de por qu Argentina no recibe un nivel si-
milar de inversiones extranjeras al recibido por
el resto de los pases de la regin.
En este sentido la primera recomendacin
deriva en la aplicacin de polticas que provean
un entorno estable para la inversin, lo que in-
cluye la transparencia de los actos de gobierno.
Otro factor que afecta la inversin aunque
en menor cuanta que la discrecionalidad son
los costos que enfrentan las empresas. En lo que
se refiere a la contratacin de mano de obra, en
la actualidad el nivel de imposicin sobre el tra-
bajo introduce una cua entre el salario neto y el
costo laboral total de 48%. La reduccin de cos-
tos laborales no slo redunda en una mayor cre-
 acin de empleo sino en empleos en el sector for-
mal de la economa. El crecimiento de la forma-
lizacin laboral en Argentina en los ltimos
aos ha estado asociado, entre otras cosas, a la
reduccin de aportes para la contratacin de
nuevos trabajadores21. Dado que uno de los gru-
pos poblacionales que enfrenta mayor tasa de
desempleo es el de la poblacin ms joven, pol-
ticas especficas de reduccin para contratacin
de estos grupos presentan beneficios claros
para reducir el desempleo y, consecuentemente,
la pobreza.
El crecimiento econmico es un elemento ne-
cesario pero puede ser insuficiente para la re-
duccin de la pobreza. En el tema de creacin de
empleo, el problema de la empleabilidad de los
pobres pasa a ser un tema relevante. En Argenti-
na, en promedio, el 36% de la poblacin urbana
entre 18 y 65 aos tiene como mximo educa-
capa cin primaria siendo este porcentaje de 54% en
sumrio
el caso de los pobres no indigentes y de 65% en
el caso de los indigentes.
crditos
Esto revela las dificultades de insercin de
salir los pobres en el mercado de trabajo, en un con-
texto en el cual la tasa de desocupacin del pri-
mer decil de ingreso per cpita familiar es ms
de 3 veces el promedio y ocho veces superior a la
tasa de desempleo promedio de los dos deciles
ms altos en la escala de ingresos. El tema de la
baja calificacin de la poblacin en edad de tra-
bajar tiene una arista adicional sobre la educa-
cin de la poblacin ms joven ya que el nivel
educativo de los padres se muestra como una va-
riable determinante de la educacin de los me-
nores del hogar.
21 Ver Bour y Susmel (2010).
22 Ver Auguste, Bour y Susmel (2006).
23 Las pruebas PISA de la OCDE, tienen por objeto evaluar hasta qu punto los alumnos cercanos al final de la
educacin obligatoria han adquirido algunos de los conocimientos y habilidades necesarios para la partici-
pacin plena en la sociedad del saber. Consiste en tres evaluaciones (lectura, matemtica y ciencias).
El tema de calificacin de la mano de obra de-
riva en diseos particulares de programas de
empleo. La recomendacin para esta problem-
tica son programas de asistencia que combinan
el subsidio con actividades diseadas para mejo-
rar la empleabilidad de la persona (tales como
capacitacin, programas de rehabilitacin, ge-
neracin de experiencia laboral, etc.) y tambin
con actividades laborales que contribuyen a la
sociedad (tales como trabajos sociales que, si
bien pueden no mejorar la capacidad de encon-
trar empleo de la persona, tienen un alto impac-
to en el bienestar social). En ltima instancia se
busca que el subsidio tenga una contrapresta-
cin, y no que sea una mera transferencia mone-
taria, de manera tal que el subsidio genere un be-
neficio social neto22.
Pero adems de polticas activas es indispen-
sable actuar sobre la inversin en capital huma-
no de las generaciones en formacin. La tasa de
asistencia a la educacin primaria es en Argenti-
na alta 99% al tiempo que el 95% de la pobla-
cin permanece en la escuela hasta la finaliza-
cin de la primaria. Sin embargo, si bien la
educacin media es obligatoria por ley, solo el
75% de la poblacin en edad de asistir lo hace,
porcentaje muy inferior entre la poblacin pobre.
Sin embargo, la calidad de la educacin en
Argentina muestra un bajo nivel dentro de los
pases desarrollados, a lo que se suma que la ca-
lidad de la educacin pblica, principal provee-
dor de educacin para la poblacin pobre, es sus-
tancialmente menor que la calidad de la
educacin privada. Considerando las pruebas de
evaluacin educativa PISA de la OECD23, los re-
sultados obtenidos en Argentina (396 puntos) en particular para desempleados de mayor
representan el 80% del puntaje promedio de la edad y mejor educados, que a menudo en-
OECD (492), mostrando adems un deterioro cuentran salida laboral con mecanismos de
respecto a los resultados obtenidos en el ao autoempleo cuando les es muy difcil rein-
2006. Desagregando los resultados entre educa- sertarse en el mercado laboral.
cin pblica y educacin privada se encuentra
una mejor performance entre los alumnos asis- Las polticas de transferencias directas im-
tentes a la educacin privada (445 puntos) en plementadas tienen un importante costo fiscal,
tanto que el puntaje para los alumnos de escue- y si bien la universalizacin de las mismas evita
las pblicas es sustancialmente inferior (365 errores de omisin, en el sentido que no deja fue-
puntos). Esto es importante dado que la pobla- ra a poblacin necesitada, tambin genera cos-
cin pobre asiste mayoritariamente a la escuela tos innecesarios. Por ejemplo, la moratoria pre-
pblica. La retencin de los adolescentes pobres visional que produjo un incremento de 3
en la escuela y la mejora en la calidad educativa puntos del producto el gasto fue generalizada y
en general y de la educacin pblica en particu- accedi a la misma una gran proporcin de po-
lar, son dos aspectos que apuntan a la reduccin blacin no pobre.
ulterior de la pobreza y pueden potencialmente Esto mismo sucede con otros subsidios fuera
contribuir a mejorar la movilidad social. del sistema de seguridad social. En Argentina, y
17
Finalmente, en vista de la baja tasa de crea- en particular en la regin metropolitana de Bue-
cin de empleo por parte del sector privado, se nos Aires, el transporte pblico de pasajeros re-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
recomiendan las polticas de insercin laboral: cibe transferencias desde el estado prximas a
los 1,8 mil millones de dlares con el fin de man-
a) Programas de capacitacin que provean en- tener bajo el precio del transporte. Este es un
trenamiento en el trabajo. subsidio del que se apropia toda la poblacin que
b) Capacitacin para jvenes. Estos programas utiliza el transporte pblico, la cual no necesa-
han mostrado ser relativamente exitosos, riamente es la poblacin pobre. Algo similar su-
cuando los programas de capacitacin se cede con las polticas destinadas a mantener ba-
combinan con otras medidas educativas (por jos los precios de los alimentos.
ejemplo, incentivos a terminar los estudios La focalizacin de los subsidios implicara
primarios o secundarios. En Argentina la un importante ahorro de recursos que podra ser
AUH introduce un incentivo a la escolariza- destinado al mejoramiento del bienestar de la
cin pero alcanza solo a la poblacin hasta poblacin ms vulnerable. Esto se vincula con el
18 aos. problema de la sostenibilidad fiscal de estas po-
c) Servicios de empleo que incluyan asesora- lticas en el mediano plazo, ya que todas las pol-
miento a quienes buscan empleo y coordina- ticas de subsidios requieren cada vez mayor can-
cin entre oferta y puestos de trabajo, inter- tidad de fondos, lo que se traduce en mayor
cambios laborales y otros servicios presin tributaria en un contexto en el cual el
relacionados. peso del sector pblico en la economa ha creci-
d) Desarrollo de PyMES y asistencia para el au- do fuertemente en los ltimos aos y alcanza a
toempleo. Existe cierta evidencia positiva, poco menos del 35%.
 5. Conclusiones
a experiencia argentina muestra como
L es de esperar que el comportamiento de
los indicadores sociales est fuertemen-
te asociado con el ciclo econmico.
La crisis econmica del ao 2001 llev la po-
breza a niveles del 54%, la indigencia al 25%, el
desempleo a casi el 26% y gener un deterioro en
la igualdad la que mostr la peor distribucin de
los ltimos 30 aos. A partir del ao 2004, el cre-
cimiento econmico y las polticas pblicas im-
plementadas permitieron una mejora en todos
los indicadores sociales en relacin al pico del ci-
clo. Sin embargo, y a pesar de un ciclo de fuerte
crecimiento casi contino (solo se registra una
cada en el ao 2009) el desempleo y la pobreza
no lograron recuperar los niveles de los prime-
ros aos de la dcada del 90.
capa Las polticas pblicas muestran comporta-
sumrio
mientos bien diferenciados en los 90 y tras la
crisis del 2001: durante la dcada del 90, las po-
crditos
lticas pblicas de insercin social estuvieron
salir bsicamente orientadas hacia la promocin del
empleo (programas de empleo, introduccin del
seguro de desempleo, rebaja en los aportes pa-
tronales, monotributo, etc), mientras que en los
2000, especialmente desde el 2003 tienen un
sesgo asistencialista y distribucionista (plan je-
fes y jefas de hogar, asignacin universal por
hijo, expansin de las pensiones contributivas y
no contributivas, polticas de incremento de los
ingresos mnimos).
Las polticas de transferencias directas apli-
cadas en la ltima dcada tuvieron el efecto espe-
rado en la medida que lograron reducir la pobre-
za y la indigencia con un impacto mucho ms
importante entre el 2002 y el 2004 (principal pro-
grama: Plan Jefes y Jefas) que en el 2010 (princi-
pal programa: Asignacin Universal por Hijo). La
indigencia logr reducirse entre 4 y 5 puntos y la
pobreza entre 2 y 3 puntos al inicio, mientras que
el impacto en el ao 2010 se redujo a 22 puntos
sobre la indigencia y 1,9 en la pobreza.
Por su parte, las polticas de incremento de
ingresos mnimos parecieran haber tenido el
efecto esperado ya que se observa una mejora
importante en la distribucin del ingreso no
slo en relacin al pico de la crisis sino tambin
en relacin al inicio de la dcada de los 90.
Si bien la pobreza y la desigualdad muestran
una evolucin positiva, las polticas implemen- en particular la educacin pblica a la cual asis-
tadas no son neutrales: el aumento de los ingre-
sos mnimos produjo el achatamiento de la pir-
mide salarial y la reduccin de los retornos a la
educacin que dan una idea de la conveniencia o
no de incorporar capital humano adicional va el
sistema educativo formal: cuanto menores sean
los retornos a esta inversin menores los incen-
tivos a permanecer en el sistema, es decir que las
polticas de aumento de ingresos mnimos po-
dran estar indicando la conveniencia de aban-
donar la educacin para ingresar en el mercado
de trabajo, reduciendo de ese modo el capital hu-
mano conjunto de la economa.
Otro aspecto del mercado de trabajo sobre el
cual las polticas redistributivas parece no ha-
ber sido neutrales es sobre la oferta de trabajo.
Las estimaciones realizadas sugieren que los
subsidios y planes sociales reducen la probabili-
dad de participar en el mercado de trabajo en es-
pecial en edades centrales.
Adems de efectos adversos en relacin a in-
centivos que introducen las polticas implemen-
tadas no debe dejarse de lado el costo econmico
de estas polticas pblicas. El esquema actual de
Argentina ha significado un importante incre-
mento del gasto el cual no es transitorio lo que
ha llevado la presin tributaria a niveles record
en el pas.
La evidencia muestra que el crecimiento eco-
nmico sustentable es el motor de la reduccin
de la pobreza lo cual requiere un entorno propi- En resumen, la experiencia de los ltimos 20
cio para las inversiones, bsicamente reglas de aos en materia de lucha contra la pobreza y la
juego claras y previsibilidad en las normas, cosa desigualdad muestra que la mejor poltica social
que no parece haber sido el caso de Argentina en
los ltimos aos lo cual explicara la baja crea-
cin de empleo en el sector privado.
Otros aspectos a tener en cuenta es el capital
es el crecimiento econmico. Sin embargo, este
puede no ser suficiente por lo que se requiere
combinarlo con polticas sociales focalizadas.
Las polticas de insercin laboral utilizadas du-
humano. En este sentido, deben implementarse rante los 90, contribuyen a la empleabilidad
medidas que tiendan a retener a los alumnos en pero no brindan instrumentos para enfrentar si-
las escuelas y mejorar la calidad de la educacin, tuaciones de crisis como la vivida en Argentina
en el ao 2001, mientras que las polticas socia-
te casi la totalidad de la poblacin pobre. les de transferencias directas resultan ser muy
Tambin se deriva como necesario la crea- efectivas para la reduccin de la pobreza en el
cin de programas de empleo tendientes a mejo- corto plazo, por lo que los mecanismos deben es-
rar la calidad de los recursos y la empleabilidad tar habilitados y utilizados en especial en po-
de la poblacin pobre (tales como programas de cas de crisis, pero parecen resultar limitados
capacitacin y entrenamiento en el trabajo) la para reducciones de largo plazo de la pobreza,
cual denota un bajo nivel de capital humano in- para lo cual se requieren polticas ms profun-
18
corporado (el 54% de la poblacin activa pobre das como la extensin y mejora de la calidad
tiene como mximo educacin primaria). educativa de la poblacin.
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
Nuria Susmel
Graduada en Economa de la Universidad Nacional de Buenos Aires y Master en Economa de la Uni-
versidad del CEMA. Actualmente se desempea como economista de la Fundacin de Investigacio-
nes Econmicas Latinoamericanas (FIEL), con sede en Buenos Aires, Argentina. Ha participado en ta-
reas de investigacin y consultora para empresas, cmaras y asociaciones y para organismos
internacionales. Sus principales reas de investigacin han abarcado el estudio del mercado de tra-
bajo, pobreza y seguridad social entre otras. Tambin fue profesor universitario en distintas institu-
ciones argentinas
 Anexo nores de 6 aos, bajo el supuesto que esto redu- Los signos de los coeficientes son los espera- Bibliografa
ce la probabilidad de participar de las mujeres. dos y todas las variables resultan significativas.
ara estimar el impacto de las transfe- En lo que se refiere a los ingresos diferentes de Se observa que el salario propio es un importan- Auguste S., Bour, J. L. y Susmel, N. Instituciones labo-

P rencias sobre la oferta de trabajo se uti-

liz un modelo probit24 en el cual la va-
riable dependiente es una variable binaria que
indica si el individuo participa o no en el merca-
do de trabajo.
Las variables dependientes consideradas
fueron el salario, la edad, el nivel de educacin,
si permanece en el sistema educativo formal o
no, el estado civil del individuo y su condicin de
migrante. En el caso de las mujeres se incluy
una variable que mide la presencia de hijos me-
Tabla 4. Estimacin Probit: Participacin Laboral
Estimacin Probit: Palpitacin Laboral
2010 Mujeres
capa
los ingresos generados por el individuos, se hizo
una distincin entre los ingresos aportados por
los restantes miembros del hogar y los ingresos
provenientes de la ayuda social. En ambos casos
los ingresos son medidos per cpita.
En una primera etapa, mediante ecuaciones
de Mincer se imput un salario a los individuos
que no participaban del mercado de trabajo. En
una segunda etapa se realizaron las estimacio-
nes de la oferta de trabajo para distintos grupos
poblacionales agrupados por sexo y edad-.
de incidencia negativa en la probabilidad de par-
Hombres Total GBA
te determinante de la participacin laboral, en
particular entre los jvenes y sobre todo para las
mujeres, pero su importancia cae fuertemente
en edades centrales, en particular para hombres
entre 25 y 49 aos grupo para el cual la oferta de
trabajo es prcticamente inelstica.
El coeficiente correspondiente a los subsi-
dios y planes sociales (medidos en per cpita) re-
sulta negativo para todos los grupos de edad
dando evidencia de que el acceso a ayuda estatal
mediante transferencias de ingresos del Estado
genera incentivos negativos a la hora de partici-
par en el mercado de trabajo. Inclusive, su grado
ticipar en la oferta laboral es mayor que la inci-
dencia del ingreso genuino del resto de los in-
tegrantes del hogar. Si bien este efecto es
rales y polticas activas de promocin del empleo.
Caso Argentina. SOPLA. Konrad Adenauer Stif-
tung, 2006.
Bour, J:L, Susmel, N. Sector Informal y Polticas So-
ciales en Amrica Latina. Caso Argentina. SO-
PLA. Konrad Adenauer Stiftung, 2010.
Cruces, G, Gasparini, L. Los determinantes de los
cambios en la desigualdad de ingresos en Argen-
tina
Evidencia y temas pendientes Serie de Documentos
de Trabajo sobre Polticas Sociales N 5
FIEL, La igualdad de oportunidades en la Argentina:
movilidad intergeneracional en los 2008
Galasso E., Ravallion, M. Social Protection in a Crisis:
Argentinas Plan Jefes y Jefas. World Bank Policy
Research Working Paper 3165, November 2003.
19
Gonzlez-Rozada, Martn, AUH: pan para hoy, ham-
bre para maana? Foroeconmico Mayo, 2011

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

18-24 25-49 50+ 18-24 25-49 50+
sumrio
negativo para todos los grupos de edad, es ma- Roffman, R., Oliveri, M.L. Las polticas de proteccin
log(whorario) 0.97966*** 0.19702*** 0.10425*** 0.38850*** 0.01729*** 0.10142*** 0.33921***
yor en el caso de los hombres y dentro de ellos social y su impacto en la distribucin del ingreso
crditos Edad 0.36909*** 0.15738*** 0.39958*** 1.28713*** 0.28026*** -0.11753*** 0.12255*** los hombres en edades centrales. en la Argentina. Documentos de Trabajo sobre Po-
salir Edad2 -0.00609*** -0.00205*** -0.00393*** -0.02662*** -0.00409*** -0,00001 -0.00167*** lticas Sociales N 6. Banco Mundial
Educacin -0.04723*** 0.07127*** 0.04482*** 0.06352*** 0.07020*** 0.04184*** 0.02719***
Asiste al sistema educativo -0.82316*** -0.10112*** (omitted) -1.38236*** -0.84485*** -0.56723*** -0.66747***
Estado Civil -0.72441*** -0.92187*** -0.43335*** 1.11529*** 1.00397*** 0.27335*** -0.23662***
Migrante 0.15170*** 0.13700*** -0.25923*** 0.10327*** 0.44120*** -0.17395*** -0.01227***
Hijos menores 6 aos
(solo para mujeres) -0.17143*** -0.14686*** -0.06652*** (omitted) (omitted) (omitted) -0.51613***
Ingreso genuino resto hogar -0.00004*** -0.00002*** -0.00003*** -0.00001*** -0.00001*** -0.00001*** -0.00004***
Subsidios Per Cpita -0.00046*** -0.00127*** 0.00066*** -0.00112*** -0.00319*** -0.00083*** -0.00078***
_cons -10.73848*** -3.93987*** -10.68124*** -17.26183*** -4.00330*** 6.55134*** -3.62248***
Pseudo R2 0,171 0,138 0,295 0,323 0,196 0,396 0,274
Tasa de Actividad 0,528 0,688 0,346 0,771 0,961 0,631 0,657

Fuente: Elaboracin propia.

24 Algunas de las variables pueden ser endgenas, por lo que la interpretacin de la causalidad puede no ser
correcta.
 Pobreza, desigualdad y
polticas pblicas en Bolivia
Roberto Laserna
1. Introduccin
capa a desigualdad social y econmica estn
sumrio
crditos
salir
L en el centro de las preocupaciones de los
latinoamericanos, de los discursos pol-
ticos y de las polticas pblicas. Sin embargo, y
pese a la frecuente referencia que se hace al
tema en las asambleas, la prensa, los discursos y
debates polticos y hasta en los ensayos acad-
micos, es tambin un tema en el que hay poca
claridad y mucha confusin.
Si bien la idea bsica de desigualdad es sen-
cilla, porque resalta brechas y distancias, no lo
es en su relacin con la pobreza o con la equidad.
Una definicin relativa de la pobreza alude a la
desigualdad, porque la define como el polo infe-
rior del rango cubierto por la desigualdad. Pero
con frecuencia se confunde esa manera de defi-
nir la pobreza con la identificacin de carencias
absolutas de los medios necesarios para la so-
brevivencia o para una vida decente. Una socie-
dad puede ser muy desigual y tener muy pocos
pobres, o puede ser muy igualitaria y contar con
una gran proporcin de su poblacin en condi-
ciones de pobreza. Ello depende del nivel general
20
de desarrollo en que se encuentra o, si se desea
evitar una nocin lineal de desarrollo, de la acu-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
mulacin general de bienes y recursos que ha lo-
grado una sociedad. Obviamente, un elevado ni-
vel de desigualdad en la distribucin de muchos
recursos puede implicar muy pocos en pobreza
absoluta, en tanto que el mismo nivel de desi-
gualdad en un caso de pocos recursos puede im-
plicar pobreza generalizada.
Es a partir de esta constatacin que es nece-
sario precisar a qu pobreza se hace referencia
cuando se la menciona. El enfoque fundamental
debera concentrar las polticas contra la pobre-
za en el aumento en la disponibilidad y el acceso
a recursos necesarios para la sobrevivencia, por-
que su carencia es la que condena a las personas
en un grado elevado de vulnerabilidad. No hay
consenso sobre cules son los umbrales mni-
mos que definen la situacin de pobreza. La
Cumbre Social, al definir los Objetivos del Mile-
nio, propuso erradicar la pobreza extrema,
planteando la meta de un dlar (equivalente) al
da, y la disponibilidad de medios de alimenta-
 cin para no pasar hambre. Si bien las Metas del
Mileno son discutibles, lo importante es que
permiten concentrar la atencin de los disea-
dores de polticas en los grupos y personas que
enfrentan verdaderas carencias, enfatizando la
necesidad de establecer un piso mnimo comn
para todas las personas, lo cual es perfectamen-
te compatible adems con una visin actualiza-
da de los derechos humanos. La dignidad huma-
na y el disfrute de los derechos fundamentales
exige disponer de cuando menos un mnimo de
bienes y servicios. Un mnimo que puede tener
valores monetarios diferentes en las econom-
as, pero que debe ser considerado de la misma
manera cualquiera sea la disponibilidad total
de recursos o su distribucin en una economa.
Este enfoque sugiere concentrarse en la pobre-
za absoluta.
La definicin de pobreza relativa est ms
capa estrechamente vinculada a la cuestin de la de-
sumrio
sigualdad y resalta carencias con respecto a un
mnimo deseable para la cantidad de recursos
crditos
con que cuenta la sociedad en su conjunto. En
salir ese caso, la pobreza suele definirse por la ubica-
cin de las personas en la escala de la distribu-
cin de recursos, ya sea de manera general,
como los ltimos deciles o percentiles, o de una
manera ms especfica, como por ejemplo los
que disponen de una proporcin inferior a la mi-
tad de la mediana, o dos o tres desviaciones por
debajo de la media. La pobreza relativa es difcil
de medir y precisar, justamente porque, siendo
relativa, contiene una fuerte dosis de subjetivi-
dad. No slo de quienes conceptualizan el tema
o procesan los datos para su medicin, sino tam-
bin de quienes la perciben y sufren.
1 BID: Desarrollo en las Amricas. Calidad de Vida: Ms all de los Hechos, Washington DC, 2008. Este tra-
bajo destaca que dentro de los pases, las personas con niveles bajo de ingresos y educacin estn ms sa-
tisfechas con la educacin pblica y los servicios de salud.
Puede decirse exactamente lo mismo sobre
la desigualdad. La medicin y descripcin de la
desigualdad no necesariamente corresponde a
las percepciones que tiene la gente. En ambos
casos entran en juego las expectativas y aspira-
ciones, que son esencialmente subjetivas y pue-
den, adems, ser inestables, es decir, cambian-
tes. Incluso pueden ser inducidas por la
educacin, la publicidad, los medios masivos de
informacin y entretenimiento, y por supuesto
las campaas polticas que casi siempre prome-
ten ms de lo que pueden cumplir.
En un informe del BID se acu la idea de
una paradoja del crecimiento infeliz para refe-
rirse a aquellos procesos en los que la disponibi-
lidad de recursos aumenta pero no al mismo rit-
mo que las expectativas, de donde resulta la
brecha de la insatisfaccin y el malestar que
emerge en protestas a veces sorprendentes1.
Puede decirse que las protestas sociales de
los sectores medios, habitualmente ms fre-
cuentes que las de los pobres, pueden explicarse
de la misma manera. Ellos tienen ms recursos
para protestar y sus percepciones y expectativas
suben ms que sus condiciones de vida. Esto
ocurre, sobre todo, cuando hay cierto dinamismo
en la economa y los cambios hacen creble la es-
peranza de mejorar. Es tambin por eso que los
ms pobres se movilizan menos, y es tambin
por eso, que en las economas estancadas suele
haber menos agitacin social.
Esta reflexin demanda evitar la frecuente
confusin entre desigualdad e inequidad. La
idea de equidad est asociada a la de justicia, y
sta no necesariamente se encuentra en la igual-
dad. De hecho, a veces es ms justa la desigual-
nos preparados y a quienes trabajan menos con
dad. No solamente en el caso de la justicia legal,
que penaliza al delincuente quitndole su liber-
tad por ejemplo, sino tambin en la economa,
donde es justo que el trabajador innovador y cre-
ativo, capaz de arriesgarse en un emprendimien-
to, tenga como premio a sus esfuerzos una ma-
yor disponibilidad de bienes. Pero en los hechos
desigualdad e inequidad tienden a confundirse
en los discursos polticos y en las nociones co-
munes, y se asume que la una representa con fi-
delidad a la otra. De esa confusin surgen las po-
lticas redistributivas ms simplistas y de
efectos ms contradictorios.
Los estudios de la desigualdad econmica na-
cieron en realidad de la preocupacin moral por
la equidad, pero terminaron capturados por las
variables y los indicadores seleccionados para el
anlisis emprico: los ingresos, los presupuestos
familiares, los destinos del gasto, la localizacin
de las inversiones y la gama de indicadores de
concentracin, dispersin, polarizacin, etc. Al
final, perdieron de vista el problema original y lo
reemplazaron con descripciones empricas de la
desigualdad que la definen como indeseable se-
gn su dimensin o magnitud.
Confundir desigualdad con inequidad no es
slo conceptualmente equivocado, sino que pue-
de conducir a verdaderos desastres de poltica
pblica, como los que han protagonizado los ex-
perimentos denominados socialistas, cuya expe-
riencia permite anticipar tambin el fracaso del
igualitarismo contemporneo de las experien-
cias populistas en Amrica Latina. Creyendo que
se hace justicia con la igualacin de ingresos y
consumos se rompe el principio fundamental de
la accin econmica, el de responder a incenti-
vos, inhibiendo la inversin y la creatividad de
los trabajadores y empresarios, y desalentando
los esfuerzos de superacin al premiar a los me-
remuneraciones y consumo superior al que co-
rresponde a su contribucin. Con el tiempo, la
economa tiende a estancarse y la disponibili-
dad general de bienes y servicios se contrae, di-
ficultando cada vez ms la satisfaccin de las
necesidades. Esos procesos se agravan por la in-
tervencin paternalista del Estado, cuya buro-
cracia ofrece resolver los problemas de la gente
pero en los hechos termina atrapada en la mis-
ma lgica desalentadora del igualitarismo: no
tiene sentido un mayor esfuerzo si el premio es
el mismo. La lucha contra la desigualad, por lo
tanto, puede generar mayor injusticia, tanto so-
bre aquellos cuyos frutos expropia, como para el
conjunto de la sociedad, si es que sus polticas se
aplican por mucho tiempo. La desigualdad no es
en s misma un problema, pero esto no implica
desconocer que la inequidad s lo es, y que es ne-
cesario que la sociedad asuma la responsabili- 21
dad de promover la justicia, tanto a nivel social
como personal. La justicia, o para el caso la equi-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
dad, es un aspecto fundamental de la cohesin
social puesto que ningn orden es sostenible si
los sujetos no perciben que hay en l cierta justi-
cia o que sta se ampla.
Si la desigualdad no es por s misma un pro-
blema y el igualitarismo no equivale a justicia,
Cmo resolver entonces los problemas de ine-
quidad? La respuesta est en la movilidad social.
As como es necesario enfrentar la pobreza
aumentando la disponibilidad de bienes y servi-
cios de manera que se pueda garantizar un mni-
mo digno para todos los ciudadanos, la inequi-
dad debe enfrentarse levantando barreras a la
movilidad social, y creando nuevos caminos
para que la gente transite de acuerdo a sus aspi-
raciones y esfuerzos. La desigualdad se convier-
te en injusticia cuando no hay posibilidades de
movilidad social. Es decir, cuando el origen de
una persona determina sus posibilidades de rea-
lizacin y condiciona su bienestar. En esos ca-
sos, el esfuerzo no tiene premio y es desalenta-
 do, lo que obviamente daa a la persona que lo No se ha hecho todava una comparacin
realiza as como a la sociedad en su conjunto. To- rigurosa de las condiciones y los resultados Cuadro 1. Rasgos comparados de las dos dcadas
mando en cuenta esta conceptualizacin, podra que caracterizaron las dos dcadas. En una
postularse que el malestar social no emerge de comparacin deber tomarse en cuenta el con- Promedios anuales 1990-1999 2000-2009 Fuentes
la desigualdad y la pobreza, sino de la inequidad traste entre mercados internacionales relati- Crecimiento del PIB % acum.. 3,99% 3,69% En base a INE
social, sobre todo cuando la gente percibe que vamente estables y de bajos precios para las Inversin pblica MM U$ 574,2 884,9 VIPFE
existen posibilidades de que pueden satisfacer- materias primas en los aos noventa, y merca- Exportaciones anuales MM U$ 945 2999 INE
se sus expectativas. dos dinmicos pero inestables, aunque con Importaciones anuales MM U$ 1477 2769 INE
Estas reflexiones son las que orientan el an- muy elevados precios para las materias pri- Ingresos fiscales MM U$ corr 2244,8 4754,8 Min Hacienda
lisis emprico, que describir las principales ca- mas en la ltima dcada. Las reformas libera- Egresos fiscales MM U$
ractersticas de la desigualdad en Bolivia, pero les enfrentaron severas restricciones fiscales
Ingresos fiscales MM Bs 10003 30566,6 Dir Anl Pol Fisc
tomando en cuenta su incompleta representa- en los noventa en tanto que las polticas popu-
Gastos Fiscales MM Bs 11130,6 31684,1 Idem
cin de la equidad, que es lo verdaderamente im- listas disfrutaron de cuantiosos supervits en
portante. Y analizar la pobreza, poniendo nfa- la dcada siguiente, lo que seguramente expli- Reservas Internacionales MM Bs. 2888,33 20319,22 BCB/Udape
sis en la necesidad de construir el mnimo digno ca la gran cautela institucional en el primer Conflictos/ao promedio 229 498 Ceres
que postulamos como necesario. En ese sentido, caso, y una agitada aventura de cambios insti-
el anlisis de las polticas pblicas intentar tucionales en el segundo. Quizs a consecuen-
evaluarlas segn su impacto en el crecimiento cia de esas diferencias es que la primera dca- B. La pobreza de medicin. La conclusin es que la pobreza es
22
econmico, la superacin de la pobreza y la am- da fue relativamente tranquila, con la gente muy elevada y declina lentamente. Pero las dife-
capa pliacin de los mecanismos de movilidad social. muy concentrada en el mbito privado y bus- En los estudios sobre Amrica Latina, la pa- rencias metodolgicas son tan amplias y la cali-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
2. Distribucin del ingreso,
crditos
pobreza e indicadores sociales
salir
A. El periodo de anlisis: 1990-2009
En las dos ltimas dcadas Bolivia ensay
dos modelos contrapuestos (pueden verse algu-
nos rasgos en el cuadro 1). Entre 1990 y 2000,
mantuvo una consistente poltica de apertura de
mercados, institucionalizacin y modernizacin
de inspiracin liberal. En el ao 2000 se desenca-
den una profunda crisis social a partir de la
guerra del agua, y empez su giro hacia el popu-
lismo que culmin el 2005 con la victoria electo-
ral de Evo Morales y la instauracin de un gobier-
no estatista que intenta articular la apelacin a
las identidades indgenas con la promesa de un
nuevo tipo de socialismo. En las dos dcadas, do-
minadas por las mencionadas corrientes contra-
puestas, se encuentran naturalmente matices.
cando realizar sus aspiraciones a travs del
emprendimiento y el esfuerzo personal, y una
segunda dcada agitada, de crecientes conflic-
tos y movilizaciones sociales, absorbiendo las
iniciativas en la accin corporativa y grupal,
de presin sobre el Estado (el cuadro 1 ilustra
las dos dcadas).
Una rpida mirada al cuadro 1 permite apre-
ciar el modesto crecimiento de la economa boli-
viana, que sin embargo fue algo superior en los
noventa a pesar de haber tenido entonces condi-
ciones mucho menos favorables en cuanto a co-
mercio exterior y recursos fiscales. La dcada
ms reciente sugiere una situacin de mayor li- nutricionales y salud frgil, elevada mortalidad
quidez y solvencia pero el mismo crecimiento y
una mayor agitacin social, medida por el pro-
medio de conflictos al ao. Graficar los datos en
series largas mostrara, adems, que no se trata
de cambios bruscos sino de curvas con cierta es-
tabilidad en la primera mitad y tendencias cre-
cientes en la segunda.
labra que se asocia con ms frecuencia a Bolivia
es pobreza. Los datos econmicos sitan al pas
entre los ms pobres del mundo por su bajo ni-
vel de produccin reflejado en el PIB per cpita.
El producto nacional es reducido, como lo es la
contribucin de Bolivia al comercio mundial o,
para decirlo de otra manera, a la circulacin de
bienes y servicios que satisfacen las necesida-
des de la gente.
Adems, Bolivia no es solamente un pas po-
bre, es tambin un pas de pobres. La mayor par-
te de la poblacin vive en condiciones de pobre-
za, lo que se expresa en malas condiciones
sabe, define la pobreza como carencias reflejadas
infantil y reducida esperanza de vida, alimenta-
cin escasa e inadecuada, viviendas de baja cali-
dad y sin servicios, pocos recursos para la educa-
cin, aspectos que hacen que la vida de la
mayora de los bolivianos sea difcil.
La preocupacin por la pobreza ha motivado
varios estudios, esfuerzos analticos y proyectos
dad de los datos tan diversa, que resulta muy di-
fcil determinar con alguna precisin cul es el
ritmo de declinacin y qu efectos tienen las po-
lticas pblicas sobre la pobreza.
En el cuadro 2 hemos compilado la serie ms
larga posible de datos sobre pobreza en Bolivia.
Las fuentes son bsicamente dos: los censos na-
cionales y las encuestas de hogares. Los censos
son escasos y poco frecuentes. Los tres ltimos
cubren un periodo de 25 aos pero dejan en vaco
los ltimos 10. De la informacin censal se han
obtenido las estimaciones de pobreza por necesi-
dades bsicas insatisfechas (NBI) que, como se
en las condiciones materiales de vida. Las en-
cuestas de hogares han tenido cierta continuidad
y detectan especficamente los ingresos y gastos,
de manera que la oficina de estadsticas del esta-
do puede calcular la pobreza por ingresos.
Como anticipamos, la tendencia general es
declinante pero inestable.
 C. La desigualdad pero imprecisa, especialmente cuando se inten-
Cuadro 2. Tendencias de la pobreza2 Grfico 1. Estimaciones de Pobreza3 ta, como en nuestro caso, utilizarla como panel
Para los fines de este artculo, hemos compi- para un periodo prolongado. Las muestras se
Nacional Urbana NBI Nacional NBI Urbana Nacional Urbana NBI Nacional NBI Urbana lado informacin bsica sobre la distribucin aplican cada ao a hogares diferentes, por lo que
(1) (2) 90
80 del ingreso en Bolivia, proveniente de las mues- deben tomarse los datos con cautela. Es poco fre-
1976 85,4 65,8 70
60 tras de hogares realizadas peridicamente por el cuente que se observen cambios rpidos en la
50
40 Instituto Nacional de Estadsticas. En ellas se distribucin del ingreso como se ilustra en el
1992 72,1 53,1 30
20 obtiene informacin detallada sobre ingresos y grfico 2 y cuadro 3.
1993 29,0 10
0
gastos, en dinero y en especies, y luego se homo- En todo caso, lo evidente es que Bolivia tiene

1976

1992
1993
1996
1997
1999
2000
2001
2002
2005
2006
2007
2008
2009
1996 41,2
geniza la informacin a fin de que toda la base una distribucin muy desigual, con el quintil su-
Fuentes: INE, Censos en caso NBI, Encuestas de Ho-
1997 33,8 21,3 se refiera a los mismos periodos y englobe la to- perior generando y captando ms de la mitad de
gares. Ver cuadro 2.
1999 39,5 19,5 talidad de los registros. la totalidad de los ingresos, en tanto que los tres
2000 43,5 25,2 Las encuestas de hogares en que se basan es- quintiles inferiores logran ingresos que son pro-
2001 38,6 22,8 58,6 39 ran existido cambios similares en la produc- tos datos proporcionan informacin valiosa porcionalmente muy inferiores a su dimensin
2002 40,1 22,8 cin o el comercio (ver grfico 1). Esto hace que
2005 35,0 19,4 los datos sean dudosos, especialmente para
plazos cortos, pero como observamos dos tipos Cuadro 3. Bolivia: la distribucin del ingreso de los hogares
2006 33,5 16,7
de series de pobreza con una mirada de largo Porcentaje del ingreso por quintil
2007 33,5 21,5 23
plazo, a pesar de sus diferencias conceptuales
2008 30,1 18,9 Quintiles 1990 1995 2000 2005 2009
capa y metodolgicas podemos encontrar un senti-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

2009(3) 26,1 16,1 do a la informacin. 1 4,3% 3,59% 1,2% 1,4% 1,9%
sumrio
Fuentes: INE. Lo que ellas muestran en el grfico 1 son dos 2 8,7% 7,68% 5,8% 5,7% 6,4%
crditos
(1) Encuestas de Hogares, elab. CEPAL y propia de ritmos en la declinacin de la pobreza. Segn los 3 12,9% 11,77% 12,8% 10,4% 12,7%
salir 2005 adelante. Se refieren a pobreza extrema: menos
datos censales, basados en necesidades insatis- 4 19,5% 18,72% 21,1% 18,9% 22,2%
de U$ 1 de ingreso al da.
(2) Censos Nacionales. Elab. INE. Pobreza por NBI, fechas, el ritmo fue un poco ms acelerado hacia 5 54,6% 58,24% 59,1% 63,5% 56,8%
Necesidades Bsicas Insatisfechas, se mide segn el el final del periodo que ellos cubren, entre 1992 y
acceso de las familias a los servicios pblicos. C. Gini4 0,4454 0,4813 0,5244 0,5498 0,5026
2001, que coincide con el de mayor estabilidad
de la democracia. El conglomerado de puntos ba- Fuente: INE, Encuestas Integradas de Hogares y Programa Mecovi. Elaboracin propia.
sado en las encuestas recientes y aplicado al
Es difcil explicar las bruscas variaciones dato ms confiable, que es el urbano, sugiere que
en la pobreza por ingresos, que baja o sube has- el ritmo de descenso ha tendido a disminuir ha- 4 Dependiendo de los supuestos que se empleen para tratar las muestras y los mtodos de clculo del Gini, se
encuentran pronunciadas diferencias en este indicador. Por ejemplo, vanse los registros obtenidos de
ta siete puntos de un ao al otro, sin que hubie- cindose ms lento en la ltima dcada. otras fuentes. Las variaciones no parecen mostrar una tendencia temporal clara y las diferencias para un
mismo ao, incluso cuando se originan en la misma base de datos, son pronunciadas:
Coeficientes de Gini
2 Los datos discrepan segn la publicacin pese a referirse a la misma base, especialmente en los ltimos 1975 1993 1997 1999 2000 2001 2002 2004 2007
aos. Por ejemplo, para el 2007 el dato de pobreza que se difunde en la pgina web del INE es de 37,7% a ni- Musgrave 0,52
vel nacional, y 23,67% a nivel urbano, que dan diferencias de ms de 4 y 2 puntos respectivamente, lo cual Risalc-Cepal 0,595 0,586 0,614 0,561 0,565
es inexplicable. Hemos intentado verificar la informacin a partir de la base de datos y cuando encontramos Mercado 0,529 0,503
diferencias optamos por el dato obtenido directamente de la base. Hernani 0,583 0,594 0,631 0,603
3 Los grficos son ilustraciones que ayudan a resaltar el mensaje. Por eso en este cuadro he incluido tres Vedia 0,51 0,56
lineas de tendencia para cuatro series. La linea de tendencia punteada de mas abajo es la lnea de ten- En todo caso, un promedio simple de estas 14 observaciones arroja un ndice de 0,56 que es sin duda eleva-
dencia mejor ajustada a los datos de pobreza monetaria y representa a dos series, ya que estas lneas son do y muestra que la elevada desigualdad en la distribucin de ingresos es una caracterstica estructural de
paralelas. la economa boliviana.

Grfico 2. Distribucin del Ingreso
0,7
1990 1995 2000 2005 2009
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0 fluencias y prestigio. Entonces parece sencillo
1 2 3 4 5
Fuente: Cuadro 3.
demogrfica, 20%. Siendo el cuarto quintil el
nico que obtiene una proporcin de ingresos si-
milar a su poblacin, se podra tambin decir
que esa es la clase media propiamente dicha. Las
proporciones de ingreso comparadas con las de
poblacin en los quintiles vecinos son muy dife-
rentes, lo que sugiere que la clase media es muy
reducida en Bolivia.
capa Si los datos fueran precisos, podra tambin
sumrio
afirmarse que hubo una tendencia a que se acen-
tuara la desigualdad entre 1990 y 2005, y que esa
crditos
tendencia se ha revertido en el ltimo quinque-
salir nio. En ese caso, correspondera tambin obser-
var que ese cambio se ha producido por una re-
duccin en la proporcin de ingresos del quintil
ms alto, y un aumento del cuarto quintil, lo que
supondra mejores condiciones para la clase me-
dia. Los quintiles ms bajos han mejorado tam-
bin pero cada vez menos a medida que se des-
ciende en la escala. As, de los 6.7 puntos que baja
la proporcin de ingresos del quintil ms alto, la
mitad parece haber ido al cuarto quintil, 2.3 pun-
tos al tercero, menos de un punto al segundo y
apenas medio punto al quintil de ingresos ms
bajos. Esto se debe a que la causa fundamental de
la desigual de la distribucin de ingresos no ha
cambiado. La distribucin de ingresos es profun-
damente desigual porque los ingresos son gene-
5 La Democracia en el Chenko, Ed. F Milenio, La Paz, 2011 (3 ed).
rados por unidades y actividades econmicas
con productividades muy desiguales.
En el habla comn, al que apela el discurso
poltico, la idea de la distribucin de ingresos su-
giere que stos constituyen un stock previamen-
te existente y determinado, que se distribuye
como efecto de la desigualdad de poderes, in-
hacer promesas redistributivas, que implican
quitar a unos para dar a otros.
Es urgente recordar al pblico y a los polti-
cos que los ingresos no son una variable de stock
sino de flujo, y que se generan y gastan conti-
nuamente, en cada transaccin que se realiza en
la economa. Por ello, su distribucin depende
menos de la voluntad poltica que de las capaci-
dades productivas de la gente. Por supuesto, hay
tambin variables de stock que influyen en la
distribucin, como tierra, maquinarias, recur-
sos financieros y hasta patrimonios intangibles,
como la educacin, los contactos y el prestigio,
pero todo eso es valorizado por la accin produc-
tiva e inteligente de las personas, y la manera en
que se relacionan con otras personas a travs del
mercado. Es decir, no basta describir la desigual-
dad, hay que explicar lo que la causa.
En ese empeo acuamos el concepto de
chenko, una palabra quechua que expresa un
enredo difcil de desatar, y que es a nuestro jui-
cio el que se crea cuando se relacionan econo-
mas organizadas desde valores y racionalida-
des muy distintas, aprovechndose y
bloquendose mutuamente5. Identificamos una
economa natural, basada en el aprovechamien-
to directo de los recursos bsicos de la naturale-
za (tierra, agua, pastizales y bosques) para la
subsistencia, y con un nivel de productividad, e
ingresos, extremadamente bajo. Es una econo-
ma que ocupa a cerca de un tercio de la pobla-
cin, que se vincula a travs del mercado bsica-
mente con el fin de restablecer los ciclos defici-
tarios de su actividad econmica. En el otro ex-
tremo, ocupando poco ms de un tercio, est la
economa capitalista, abierta al mercado y a la
innovacin tecnolgica y por tanto capaz de al-
canzar una productividad ms alta y remunerar
mejor a sus trabajadores y empresarios. Pero es
una economa que aprovecha los bajos precios
de la mano de obra y los insumos provenientes
de las otras, al costo de no poder expandir su
mercado inmediato. Su productividad es mucho
ms alta que en la economa natural o en la fa-
miliar, pero muy inferior a la de sus pares en
economas menos heterogneas.
Entre ambas se encuentra la economa fa-
miliar, llamada as porque su principal recurso
es la fuerza de trabajo familiar, y su objetivo
principal es asegurar su reproduccin. Mucho
de lo que se denomina el sector informal perte-
nece a esta economa, que funciona muy vincu-
lada al mercado pero con una lgica ms de em-
pleo y sustento familiar que de optimizacin de
la ganancia.
El chenko surge cuando las tres economas
se relacionan, y no como grandes compartimen-
tos que intercambian, sino como multiplicidad
de mecanismos de transaccin que permiten,
incluso, el trnsito de las personas entre una y
otra economa, ya sea a travs de migraciones
temporales, como es el caso de campesinos que
se emplean como asalariados, como a travs de
la diversificacin laboral o el doble empleo,
cuando un trabajador formal establece un pe-
queo negocio familiar o se autoemplea por ho-
ras en el comercio o el transporte, por ejemplo.
Mientras unos utilizan instrumentos de merca-
do para renovar sus economas no capitalistas,
la economa capitalista aprovecha el clculo
6 Kelley y Herbet Klein, Revolution and the rebirth of inequality.
econmico distinto de las otras para acceder a
recursos ms baratos. El resultado final es que
se genera un equilibrio de bajo nivel, de produc-
tividades muy desiguales y, por tanto, de ingre-
sos tambin muy desiguales, pero con pocos in-
centivos para cambiar.
Esta manera de describir la economa boli-
viana permiti detectar otro rasgo importante
de la distribucin de ingresos: la desigualdad es
mayor cuanto ms alejada del mercado est la
actividad econmica. Los ndices de Gini del
rea rural son consistentemente ms elevados
que los del rea urbana, y la economa campesi-
na tiene una desigualdad interna mayor que la
economa capitalista.
El chenko explica, entonces, la desigualdad,
su persistencia, y los bajos niveles de crecimien-
to de la economa boliviana.
24
3. La clave de la equidad:
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
movilidad social
Como ya se ha afirmado antes, la desigual-
dad se vuelve injusta cuando no hay movilidad
social o sta es muy baja, por lo que es importan-
te estudiar tambin este aspecto.
El igualitarismo ha estimulado a muchos
movimientos polticos y a muchas revolucio-
nes. En algunos casos alcanzan cierta igualdad
pero solamente por poco tiempo, salvo cuando
prolongan la violencia represiva para prevenir
el renacimiento de una desigualdad que no sea
controlada desde el poder. Este proceso fue ex-
plicado en un libro de Kelley y Klein poco cono-
cido y que tiene slidos fundamentos empri-
cos6. Ellos encontraron que las revoluciones
pueden redistribuir las riquezas materiales,
como la tierra, pero le resulta ms difcil redis-
tribuir otras riquezas no materiales, como la
 educacin, el conocimiento, la informacin o terminar el papel que pudo haber cumplido la re-
las relaciones. Y stas, que tambin estn desi- distribucin de ingresos. Ese resultado parece Cuadro 4. Matriz de transicin de ingresos de padres a hijos
gualmente distribuidas, tarde o temprano tie- ms bien provenir de la expansin de los servi-
nen consecuencias que son tambin materiales. cios pblicos, el crecimiento de la economa y la Decil de Ingreso de los padres
Las sociedades no son estticas y la desigual- ampliacin de las oportunidades de mercado9. Decil de los hijos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
dad, al igual que otras de sus caractersticas, se Por su parte, Gilmar Zambrana, analiz la 1 23 1,4 5,3 5,1 6,4 12,3 11,3 5,7 3,6 1,1
producen y reproducen continuamente. Son al movilidad social intergeneracional a partir de 2 13,1 11,6 8 7,6 7,7 2,5 2,5 6,8 2,4 3,3
mismo tiempo causa y resultado. Las riquezas estimaciones de los niveles de ingreso del pa- 3 9,8 11,6 6,7 3,8 1,3 7,4 11,3 9,1 4,8 3,3
(y las pobrezas) materiales y no materiales se dre10. De ese trabajo obtuvimos el cuadro 4 que 4 9,8 15,9 10,7 6,3 10,3 1,2 10 5,7 9,5 6,7
influyen y refuerzan mutuamente, y tienden a muestra una matriz de transicin de ingresos 5 6,6 10,1 9,3 8,9 7,7 9,9 5 3,4 7,1 7,8
la desigualdad. entre padres e hijos. En las columnas estn los
6 4,9 20,3 10,7 8,9 6,4 12,3 6,3 9,1 7,1 1,1
Otros estudios poco conocidos detectaron deciles de ingreso de los padres, y en las filas los
7 4,9 8,7 4 17,7 14,1 9,9 16,3 17 10,7 16,7
una creciente movilidad social en Bolivia, po- deciles de los entrevistados actuales.
niendo en entredicho la imagen de una sociedad Las cuatro ltimas filas suman las propor- 8 13,1 7,2 17,3 7,6 12,8 7,4 12,5 11,4 10,7 13,3
estancada7. En los ltimos aos, el PNUD comi- ciones segn si el hijo se encuentra en un decil 9 3,3 2,9 13,3 25,3 14,1 16 10 12,5 16,7 16,7
sion investigaciones para explorar las tenden- inferior, igual o superior al padre. Los datos 10 11,5 10,1 14,7 8,9 19,2 21 15 19,3 27,4 30
cias en la formacin o expansin de las clases muestran que solo un tercio de quienes nacie- Fuente: Zambrana 2011, en base a EMES/PNUD 2009.
medias y en la movilidad social, dos temas direc- ron en los deciles superiores se mantuvieron Resumen del cambio intergeneracional (porcentajes) 25
tamente vinculados a la cuestin de la desigual- en ellos, en tanto que hubo un intenso proceso Baja 1,4 13,3 16,5 25,7 33,4 46,3 56,8 55,9 70
capa dad y la pobreza8. El primer estudio detect una de ascenso social desde los estratos inferiores. Permanece 23 11,7 6,7 6,3 7,7 12,3 16,3 11,4 16,7 30

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
ampliacin de las clases medias, explorando De hecho, uno de cada diez que naci en el de-
Sube 77 86,9 80 77,2 66,6 54,3 37,4 31,8 27,4
seis definiciones diferentes, aunque no logra de- cil ms bajo, se encuentra ahora en el ms alto.
crditos 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
salir 7 Henry Oporto (2001) hizo estudios de caso en El Alto, Cochabamba y el Valle Alto, Santa Cruz y Trinidad y
confirm que los canales de movilidad social se han diversificado. Si en los aos 50, la poltica y el sindi-
calismo, constituyeron los medios primordiales para buscar la promocin social, hoy en da los canales pue- 1 2 3 4 5
den ser ms diversos y probablemente estn ms por el lado de la economa y la educacin que por el lado Del grupo que se encontraba en el decil ms
de la poltica. Un estudio anterior de CERES en 1983 encontr que solamente el 16 por ciento de los jefes bajo en la anterior generacin, el 77% ha subi- Grfico 3. Movilidad
de hogar no haba cambiado de situacin ocupacional entre el momento de su ingreso al mercado laboral y
do por lo menos un peldao. El mayor ascenso intergeneracional de ingresos.
la encuesta. Todos los dems haban cambiado. Alejandro Mercado (2007) encontr una alta correlacin en-
tre crecimiento y movilidad social y en un estudio posterior con Leitn-Quiroga (2009) encontr que los In- lo logr el segundo decil de la generacin ante-
dices de Movilidad Social en Bolivia haban crecido en el periodo 1993 a 2004, siendo incluso mayor para la rior, con el 86,8% de sus hijos en alguno de los
poblacin de origen indgena. 100
deciles superiores. Los cambios pueden verse Sube Baja Permanece
80
8 Los estudios referidos han sido reunidos en Choque et al. En Busca de Oportunidades: clases medias y mo-
vilidad social. Cuadernos de Futuro 28, Informe de Desarrollo Humano, PNUD, La Paz, 2011. Este conjunto mejor en el grfico 3 que resume esa importan- 60
40
de trabajos se basa en una encuesta de representatividad nacional que incluye datos demogrficos y socio te dinmica.
20
econmicos del padre del entrevistado cuando ste tena 14 aos. De hecho, resulta que casi el 57% de los entre- 0
9 Yaez Ernesto, Una caracterizacin de los estratos medios en Bolivia (1999-2007), en Choque et al. 2011, vistados eran jefes de hogares que se encontra- -20 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
pp. 11-57. Fue aparentemente en base a este estudio que el Presidente Morales inform que durante su go- -40
bierno (2006- ) ms de un milln de personas se haban incorporado a la clase media. Este clculo se en- ban por lo menos un peldao ms de la escala de
-60
cuentra en dos de los seis de Yaez, pero, pese a la calificacin de clase media (o la del medio), ms de un ingresos que sus padres, y solo el 13% haba per- -80
50% de esos hogares todava caa tambin bajo la clasificacin de pobres (pg. 44). manecido en el mismo nivel. Deciles del padre
10 Zambrana Cruz Filmar, Educacin y movilidad social en Bolivia, en Choque et al. 2011, pp. 59-97. A partir En otro de los estudios, que concentra su
de las condiciones socioeconmicas del padre, descritas por el hijo en la encuesta, Zambrana proyecta los Fuente: Zambrana 2011, EMES/PNUD 2009.
ingresos que debieron haberle correspondido y con esas estimaciones trabaja la distribucin de ingresos en atencin en la movilidad social desde el punto
la generacin anterior para compararla con la actual. de vista de la ocupacin laboral, se afirma que
 en Bolivia alrededor del 60% no hered la cate-
gora ocupacional del padre, una proporcin de
movilidad social intergeneracional similar a la
argentina (63,9%) aunque inferior a la chilena
(73,9%)11.
Finalmente, Nogales y Foronda trabajaron la
percepcin de la desigualdad, encontrando que
entre 5 y 6 de cada 10 personas que actualmen-
te se encuentran en las categoras (ocupaciona-
les) ms altas habran experimentado un ascen-
so ocupacional intergeneracional significativo
y 7 de cada 10 en las ms bajas habran sufrido
un descenso12.
La encuesta en que se basan todos estos es-
tudios permite, adems, detectar la percepcin
de la gente sobre su ubicacin actual y cruzarla
con la que perciban de sus padres, configuran-
do una matriz de percepciones de la movilidad
social.
capa
En el cuadro 5 se sintetizan los resultados de
ese cruce.
El resultado global es que el 50,3% de los en-
cuestados considera que forma parte del mismo
estrato social que sus padres, lo cual est posi-
blemente influido por la conocida tendencia de
la gente a ubicarse en el medio. Como fuere, la
percepcin mayoritaria de la gente es que hay
poca movilidad social. Pero es interesante obser-
var que una proporcin cercana, el 43,4% afirma
haber ascendido respecto de la clase en la que se
encontraban sus padres, en tanto que el restante
6,3% considera haber descendido. De manera
que puede concluirse que si bien se percibe
como limitada la movilidad social, cuando ella
existe se la percibe sobre todo al ascenso.
En el trabajo de Nogales y Foronda se afirma
que existe un cierto desfase entre la movilidad
social objetiva y la subjectiva, es decir, entre la
efectiva y la percibida, a favor de esta ltima. El
dato que ofrecen es que el 67% de quienes s afir-
maron una movilidad ocupacional respecto de
sus padres, en realidad ocupaban la misma cate-
gora (pg. 210). Esto sugiere que el ascenso per-
cibido tiene que ver ms con una mejora gene-
ral de las condiciones de vida, generadas por el
crecimiento de la economa y el progreso tecno-
lgico, que con un cambio en la posicin relativa
de las personas: el medio de hoy es superior al
medio de ayer.
4. Polticas pblicas de
mayor incidencia en la pobreza
y la desigualdad
A. Panorama de las
polticas sociales
Luego de la profunda crisis inflacionaria de
mativa tributaria para aumentar los ingresos y
reduciendo los gastos mediante la eliminacin
de las principales fuentes del dficit: las empre-
sas pblicas. Esto permiti que los gobiernos
tuvieran credibilidad al recurrir a la coopera-
cin internacional, cuyos aportes fueron dirigi-
dos directamente a programas de empleo basa-
dos en la ampliacin de la infraestructura
bsica, y no a sostener empresas improducti-
vas. El Fondo Social de Emergencia, creado en
los 1980, se transform en el Fondo de Inver-
sin Social pero mantuvo esencialmente la lgi-
ca de desembolsos rpidos para construccin
de caminos, atajados para riego, mejoramiento
de escuelas y postas sanitarias, involucrando
en la ejecucin a las ONGs y asegurando la cre-
acin de empleo temporal.
A mediados de los aos 1990, manteniendo
26
esos dos ejes de poltica pblica, se emprendi
una serie de ambiciosas reformas instituciona-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
los aos 1980, que marc la transicin a la de- les. La ms importante fue la de Participacin
Cuadro 5. Matriz de transicin percibida de padres a hijos mocracia y oblig a los dirigentes polticos a se- Popular, que transform radicalmente la orga-
crditos
guir polticas ms realistas, la dcada de los nizacin del estado al municipalizar todo el te-
salir a su juicio, el hogar donde usted vive ahora es un hogar de clase ........ ? 1990 encontr al pas buscando afianzar la esta- rritorio y establecer un mecanismo automtico
alta media alta media media baja baja NS/NR Total
bilidad y dinamizar la economa. Se haba com- de transferencias fiscales hacia los nuevos mu-
Usted a sus alta 36.0% 1.9% .4% .2% .6% 0% 0.6%
probado que quienes ms sufran con la inesta- nicipios. El 15% de los ingresos tributarios fue-
14 aos viva media alta 32.0% 18.8% 3.0% .7% .5% 0% 3.2%
bilidad y la inflacin eran los pobres, ron destinados directamente a las municipali-
en un hogar media 20.0% 53.4% 49.3% 8.2% 3.0% 0% 29.9% independientemente de los discursos o las in- dades y distribuidos por ley de acuerdo a su
de clase... media baja 4.0% 20.3% 31.8% 38.6% 7.4% 0% 28.9% tenciones con que se expandieron los gastos fis- poblacin, lo que implic una notable redistri-
baja 8.0% 5.6% 15.4% 52.3% 88.5% 7.6% 37.3% cales inorgnicos. Por ello, la estabilidad empe- bucin territorial de recursos. Los municipios,
NS/NR 0% 0% 0% 0% 0% 82.4% 0.1% z a ser asumida como fundamento de cualquier a su vez, pudieron usar los ingresos de la copar-
100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% propuesta, a tal punto que podra afirmarse que ticipacin tributaria para movilizar recursos
Total 0.4% 7.2% 46.8% 29.4% 16.1% 0.0% 100.0% en los aos 1990 el principal instrumento de lu- adicionales (por ejemplo de los Fondos), lo que
cha contra la pobreza fue la estabilidad de los permiti expandir notablemente la inversin
Fuente: EMES/PNUD 2009, elaboracin propia. precios y del tipo de cambio. Ella proporcionaba pblica, sobre todo en infraestructura vial, edu-
certidumbre para ahorrar e invertir, y las polti- cativa y sanitaria, con importantes impactos en
cas de reactivacin econmica tuvieron la capa- la calidad de vida.
11 Choque Mara del Carmen, Movilidad social y herencia ocupacional, en Choque et al. 2011, pp. 99 145. Sin cidad de causar impactos en la vida de la gente. Sobre la base de esta nueva institucionali-
embargo, la autora en sus conclusiones afirma que la desigualdad persiste por el lento proceso de movili-
dad social experimentado en la sociedad boliviana pg. 143. Para alcanzar la estabilidad se hizo necesa- dad, se plantearon los programas de reduccin
12 Nogales Ricardo y Carlos Foronda, Calidad de vida y percepcin de la desigualdad de oportunidades, en rio reducir el dficit mediante un riguroso con- de deuda que, en los aos siguientes, seran con-
Choque et al. 2011, pp. 195 225. trol de las finanzas pblicas, reformando la nor- siderados el principal instrumento de reduccin
 de la pobreza. De hecho, el programa HIPIC II
implic que el gobierno destinara a los munici-
pios la deuda condonada, asignando los recur-
sos en forma inversamente proporcional a los in-
dicadores de pobreza de los municipios.
Adems de la reforma municipal, en los 1990
se intent poner en marcha la reforma educati-
va, cuya aplicacin gradual aspiraba a imple-
mentar una educacin intercultural bilinge
con una fuerte orientacin prctica a las nuevas
tecnologas. La filosofa orientadora de la refor-
ma era aprender a aprender. Pero la resisten-
cia de los poderosos sindicatos de maestros, y la
lentitud de la reforma terminaron por frustrarla.
Finalmente, la otra piedra angular del proce-
so de reformas fue la capitalizacin, un progra-
ma de privatizacin de las empresas ms gran-
des del Estado, basado en la ampliacin de su
capacidad productiva con inversiones adiciona-
capa les de los socios privados, y la transferencia de
sumrio
las acciones del Estado a los ciudadanos a tra-
vs del sistema de pensiones. El socio privado
crditos
invirti duplicando el capital de la empresa, y la
salir mitad de las utilidades generadas seran distri-
buidas entre los ciudadanos al llegar a la ancia-
nidad. Para ello se cre el Bono de Solidaridad,
o Bonosol, como una pensin no contributiva de
carcter vitalicio para los mayores de 65 aos.
Esto tambin implicaba una distribucin im-
portante de recursos por todo el pas, con im-
portantes efectos sociales ya que el grupo en el
que se concentraba era de los ms vulnerables.
La primera mitad de los aos 2000 estuvo ca-
racterizada por la incertidumbre poltica. La
muerte de Banzer precipit su sucesin consti-
tucional. En el 2002 se llevaron a cabo nuevas
elecciones, pero el gobierno se vio fuertemente
asediado y el Presidente fue forzado a renunciar
en medio de violentos conflictos. Su sucesor se
concentr en temas polticos pero acab tam-
bin renunciando con el fin de adelantar eleccio-
nes, las que dieron la victoria al dirigente cam-
pesino Evo Morales, reelegido para un segundo
mandato en el 2009.
La debilidad poltica de los sucesivos gobier-
nos entre el 2000 y el 2005 permiti que las po-
lticas iniciadas en los 1990 mantuvieran cierta
continuidad.
El gobierno de Evo Morales no ha puesto en
marcha ninguna innovacin en polticas so-
ciales, salvo las que implican la inclusin sim-
blica de los indgenas y la valoracin diferen-
ciada de sus identidades culturales. En la
prctica ha dado continuidad al Bonosol, am-
plindolo y cambiando su fuente de financia-
miento, y ha creado dos nuevos mecanismos
de transferencias en efectivo: el bono Juancito
Pinto y el bono Juana Azurduy. Tambin ha
mantenido el sistema de distribucin de recur-
sos a las municipalidades.
Los nuevos programas sociales han tenido
ms bien un carcter de emergencia, con gran
despliegue de voluntarios extranjeros y con fi-
nanciamiento venezolano. Alfabetizacin con el
mtodo cubano Yo s puedo, curaciones oftal-
molgicas por mdicos cubanos, y una suerte de
nuevo fondo social de emergencia denominado
Evo Cumple, que desembolsa recursos rpida-
mente a los municipios para obras de ejecucin
inmediata, sobre todo en infraestructura depor-
tiva. No se conocen ni informes ni evaluaciones
sistemticas de estos programas, salvo cifras
aisladas en informes presidenciales. Como se
trata de acciones puntuales polticamente moti-
vadas, su impacto social es muy diverso y su con-
tinuidad dudosa. Por supuesto que han tenido
una enorme utilidad poltica, pero por ejemplo
el programa de alfabetizacin, que permiti al
Presidente declarar a Bolivia libre de analfabe-
tismo, ha sido puesto en duda por una reciente
informacin de la UNESCO segn la cual el anal-
fabetismo habra vuelto a subir.
En la tradicin marxista, a la que se adscribe
una fraccin importante del gobierno de Mora-
les, el tema de la pobreza se asocia al de la explo-
tacin, de manera que no le reconocen importan-
cia por s misma y se cree que la redistribucin
del poder y de los medios de produccin bastar
para reducirla. Por ello, deberamos considerar
los esfuerzos de redistribucin de la tierra y de
participacin poltica como parte de su poltica
contra la pobreza (an cuando, como lo mues-
tran muchas experiencias, no tenga efectos per-
ceptibles sobre ella).
De manera parecida, otra fraccin del gobier-
no, la indigenista, concibe la pobreza como re-
sultado de la exclusin y la discriminacin so-
cial, por lo que sus proyectos se han concentrado
en promover lo que denominan la descoloniza-
cin y tienen sobre todo un carcter simblico e
institucional. El punto culminante de esa pers-
pectiva ha sido la reforma de la Constitucin Po-
Cuadro 6. Resumen de polticas con impacto sobre la pobreza
Periodo Objetivo de pobreza
1990-1994 Estabilidad
Paz Zamora Reducir dficit fiscal
1994-2000 Reformas institucion.
Snchez de Lozada Inversiones y Crecimiento
Banzer (reticente) Proteccin social
Ampliar cobertura de servicios
2000-2005 Continuidad por inercia con alta incertidumbre
(varios inestables)
2005-2010 Eliminar exclusin
Morales Ayma Descolonizar
Reducir desigualdad
ltica del Estado y la incorporacin formal de de-
rechos individuales y colectivos, ambientales,
sociales, econmicos y polticos en dicha norma.
Del panorama descrito que se ha sintetizado
en el cuadro 6 se puede concluir que hay tres ti-
pos de polticas que se han aplicado en el perio-
do. Las polticas indirectas de lucha contra la po-
breza, que predominaron en la primera dcada, y
que buscan crear un ambiente econmico y pol-
tico estable y con cierta certidumbre a fin de que
los agentes econmicos asuman mayor protago-
nismo en la inversin y generacin de empleos,
en el mejoramiento de la productividad y el au-
mento de los ingresos. Luego estn las polticas
mediadas, en las que el Estado y los organismos
de cooperacin asumen un rol ms activo con el
propsito explcito de modificar las condiciones
de vida y reducir la pobreza. En stas se definen
27
los indicadores de medicin y observacin y sue-
len concentrarse esfuerzos hacia su modifica-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
Polticas
Fondos sociales
Privatizacin
Municipalizacin
Coparticipacin tributaria
Mejoramiento educacin
Reforma educativa
Capitalizacin
Bonosol Seguro Materno Infantil
Programas HIPIC
Consolidar Bonosol
Fortalecer Seguro Universal Materno Infantil
Reforma constitucional
Alfabetizacin
Medicina oftalmolgica
Evo Cumple obras con municipios
Control de salarios y precios
Subsidios y liberaciones arancelarias
 cin, a veces incluso de una manera tan directa
que termina siendo poco sostenible. Estas polti-
cas son las que han tendido a predominar en la
segunda dcada, tanto desde los programas de
condonacin de la deuda como de expansin fis-
cal. Finalmente, estn las polticas directas en
las que el protagonismo lo asume la propia gen-
te ejerciendo sus criterios y derechos en la deci-
sin de qu hacer con los recursos que se ponen
a su disposicin. El objetivo no siempre es de re-
duccin de la pobreza, pero el resultado objetivo
s lo es. Las polticas principales son las transfe-
rencias de efectivo condicionadas y a veces no
condicionadas.
En los prximos apartados concentraremos
nuestra atencin en las dos ltimas, no porque
las primeras sean poco importantes, sino por-
que siendo implcito su objetivo de reduccin de
la pobreza, su evaluacin solamente puede dedu-
capa cirse del anlisis del entorno econmico y polti-
B. La mediacin estatal alta. Adems, hay que tomar en cuenta de que
esa declinacin puede deberse ms a un creci-
a) El gasto fiscal miento acelerado de otros gastos en momentos
Una mirada a la evolucin del presupuesto de fuerte expansin del gasto fiscal, de manera
fiscal muestra la pronunciada expansin que ha que no representa una disminucin real. El se-
tenido en las dos ltimas dcadas (ver cuadro 7). gundo grupo en importancia es el de proteccin
La proporcin del presupuesto pblico desti- social, que incluye los nuevos programas crea-
nada al gasto social resulta ser muy inestable. dos en la segunda mitad de los aos noventa des-
Observando tan slo los cinco aos referenciales tinados a mejorar las condiciones de vida de gru-
que marcan el periodo se observa una oscilacin pos vulnerables, como los ancianos, las madres
que va del 36,6 al 24,9 por ciento, alternando en- y los lactantes.
tre ambos extremos de uno a otro punto quin- Los datos del cuadro 7 corresponden a los
quenal. El nivel ms alto fue alcanzado en 1990 gastos regulares. Observemos ahora el compor-
siendo el salto ms notorio entre 1995 y 2000, tamiento y la composicin de la inversin pbli-
cuando sube ms de 10 puntos porcentuales. ca, en el cuadro 8. En trminos monetarios se
Para el ao 2010 se estara cerca de volver al ni- observa que replica la fuerte expansin que co-
vel de 1990, aunque se trata de una cifra que to- rresponde a la del presupuesto fiscal en su con-
dava tiene carcter estimativo. junto. Esa expansin es ms pronunciada en el
Cuando se observa la estructura interna del ltimo quinquenio, coincidiendo con la bonanza
gasto social llama la atencin la tendencia decli- exportadora que vive el pas.
Es notable el impulso que adquiere la inver-
sin en infraestructura en dos momentos, en-
tre 1990 y 1995, y entre 2005 y 2009. A su vez,
la inversin social muestra dos momentos ex-
pansivos claros: entre 1995 y 2000, y en el lti-
mo periodo quinquenal. Finalmente, es notable
el contraste entre la prctica desaparicin de
inversiones pblicas en el sector extractivo en-
tre 1995 y 2000, y su reaparicin en el ltimo
quinquenio. Esto parece sugerir que en Bolivia
la mayor competencia entre rubros de inver-
sin pblica se plantea sobre todo entre la so-
cial y la extractiva.
Observando dentro de la inversin social los
cambios en las prioridades (ver cuadro 9), no se
observan tendencias claras13.
Para el 2009 vuelve a crecer la inversin so-
cial pero no en la misma proporcin que la inver-
28
sin pblica total y con algunos cambios noto-
rios en las prioridades. Urbanismo y vivienda

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
co, sus resultados macroeconmicos y las ten- nante en la proporcin del gasto dedicado a edu- Con el crecimiento de los recursos que dispo- alcanza su mxima importancia mientras que
dencias de pobreza. cacin, mantienendose como la proporcin ms ne el Estado crecen todos los rubros de inversin saneamiento bsico se contrae a favor de educa-
crditos
pblica, pero no en las mismas proporciones. cin y cultura.
salir

Cuadro 7. Gasto social de la administracin central (millones de bolivianos)

A precios constantes de 1990 Cuadro 8. Inversin pblica por sector econmico
(En millones de bolivianos de 1990)
Sector 1990 1995 2000 2005 2010 (e)
Gasto de Gobierno 2.158,4 4.553,5 5.630,7 8.237,9 8.753,9 1990 1995 2000 2005 2010 (p)
Gastos sin ajustes financieros 1.880,5 3.372,5 4.682,5 5.846,4 7.191,6 Extractivos 324,7 169,7 7,7 20,1 232,2
Gasto Social 790,8 1.133,5 2.014,6 2.319,8 3.192,8 Apoyo a la produccin 125,0 139,4 240,0 281,7 320,5
Vivienda y serv. Comunit. 10,6 15,0 46,3 64,0 129,2 Infraestructura 364,2 585,4 530,2 901,1 1.232,7
Salud 75,5 158,0 223,8 292,7 601,7 Total 997,1 1.384,1 1.522,9 1.739,1 2.587,2
Educacin 473,3 785,2 909,0 1.134,0 1.227,3 (1) A partir de 1992 se incluye la inversin del FIS.
Proteccin social 231,3 175,2 835,5 829,1 1.234,6 Fuente: VIPFE.

Aplicaciones financieras 277,9 1.181,0 948,2 N.D. N.D.

(e) estimado.
Fuente: elaboracin propia en base a datos del MEFP e INE. 13 No he podido encontrar todava una explicacin al bajsimo nivel de la inversin pblica en educacin en
1990. Sospecho que se trata de un cambio en la apropiacin de cuentas. Tambin es notable el cambio al
2005, posiblemente explicable por la inestabilidad poltica.
 que se distribuye dentro como fuera de la vivien- rios pases de Amrica Latina, se multiplica con
Cuadro 9. Inversin pblica por sector social (Millones de bolivianos de 1990) da (en el lote). Algo similar ocurre con el acceso la masificacin de las universidades pblicas y
a los servicios de alcantarillado. Menos de la mi- la profusin de universidades privadas de diver-
1990 1995 2000 2005 2010 (p) tad de la poblacin nacional tiene ese servicio y sa calidad.
SOCIALES 183,3 489,6 745,0 536,2 802,1 la brecha entre los pobladores urbanos y rurales Por ltimo, una visin de las condiciones so-
Salud 48,4 69,2 159,1 111,6 121,8 sigue siendo muy amplia. ciales no sera completa sin referencia a la segu-
Educacin y Cultura 0,6 98,1 218,5 117,4 300,8 Los logros en salud no fueron acompaados ridad social de corto (salud) y largo (jubilacio-
Saneamiento Bsico 120,5 121,4 238,0 141,6 134,2 en la educacin. La tasa de analfabetismo, de nes) plazo. La seguridad de corto plazo est
Urbanismo y Vivienda 13,8 200,9 129,4 165,5 245,3 acuerdo a las mediciones tradicionales, que no sobre todo basada en cajas de salud, a las cuales
contemplan el analfabetismo funcional o efecti- es obligatorio afiliar a los trabajadores depen-
Fuente: VIPFE, Ministerio de Hacienda. vo, ha descendido pero ms lentamente. dientes. Se financia con descuentos salariales y
En la escolaridad, medida por los aos de es- aportes patronales en proporcin a los salarios.
colaridad de la poblacin adulta, se encuentra Hay una caja de carcter nacional y varias cajas
b) Resultados y avances un claro estancamiento, salvo para la poblacin sectoriales, como las de trabajadores petroleros,
Ya vimos datos sobre la declinacin, lenta e Grfico 4. Indicadores sociales rural que, sin embargo, est todava muy lejos bancarios, universitarios, etc. La existencia de
inestable, de la pobreza. Profundizaremos el del nivel alcanzado por los pobladores urbanos estas cajas sectoriales reduce el principio de so-
anlisis tomando en cuenta variables ms espe- 180 70 (ver cuadro 10). La poblacin urbana prctica- lidaridad del sistema, pues los grupos con mejo-
160
cficas que permitan observar los efectos reales E vida 65 mente duplica el promedio de los aos de escola- res salarios crean sistemas exclusivos y dejan a
140
120 60
29
que puede tener el esfuerzo fiscal reseado en el 100 Mort <5 55
ridad de la rural y, an as, tampoco alcanza los la nacional con la responsabilidad de prestar
80
capa acpite anterior. 60 Mort <1 50 12 aos que representa el bachillerato en Bolivia. servicios a la gran masa de asalariados de meno-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

40 45
Una tendencia consistente es la del descenso 20 Analf Pero lo ms grave de estos datos es el grado res ingresos. Con todo, la experiencia indica que
sumrio 0 40
de la mortalidad infantil, sobre todo en menores 1980-1985 1985-1990 1990-1995 1995-2000 2000-2005 2005-2010 de estancamiento que muestra el desarrollo de eso es mejor que nada, que es a lo que se enfren-
crditos
de cinco aos, lo que refleja cierta efectividad de Fuente: CEPAL, Panorama Social 2010. la escolaridad en Bolivia, a pesar de la expan- ta el 70% de la poblacin boliviana. Solamente
salir las polticas de salud destinadas a mejorar las sin del sistema universitario que, como en va- hay unos 800 mil trabajadores que aportan al
condiciones del parto, as como a cuidar la salud
del nio en los primeros aos (ver grfico 4). ranza de vida hasta superar los 65 aos en el
La ampliacin de la infraestructura sani- ltimo quinquenio. Cuadro 10. Aos de estudio de la Poblacin Econmicamente Activa
taria y las inmunizaciones en los aos ochen- Habitualmente, los logros en salud no sola- segn sexo y zonas de residencia
ta y noventa se reforzaron en la segunda mi- mente se explican por las polticas especficas
tad de los noventa con la implementacin de de salud, sino tambin por lo que se logra en el Urbana Rural
Ao Ambos Hombres Mujeres Ambos Hombres Mujeres
un seguro de maternidad que empez con el campo del saneamiento y la provisin de agua
1989 9,0 9,7 8,2
parto gratuito y que avanz luego hacia un potable, por ejemplo. Pero en el caso de Bolivia
1994 9,3 10,0 8,5
sistema ms regular, en el que las municipali- los datos en cuanto a la expansin de estos ser-
dades asumen parte de los costos destinados vicios no son muy alentadores. La provisin de 1999 9,6 10,2 8,8 3,8 4,7 2,8
a proporcionar servicios mdicos y medicinas agua potable crece muy lentamente y con regis- 2000 9,5 10,1 8,8 4,1 4,9 3,1
a las madres gestantes y a los nios hasta los tros poco confiables. 2002 9,2 9,8 8,6 4,5 5,3 3,3
cinco aos de edad14. Como es lgico, este des- De hecho, los datos tienden a inflarse porque 2004 9,0 9,7 8,3 5,1 6,1 3,9
censo en la mortalidad infantil se refleja en el abastecimiento de agua a travs de una red y 2007 10,4 10,9 9,7 5,5 6,5 4,5
un aumento igualmente sostenido de la espe- por caera en estos registros incluye tanto la
Fuente: CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 2010.

14 Galindo Soza, Mario: libro del SUMI, Fundacin Milenio, La Paz, 2010.
 sistema de seguridad de salud, con lo que alcan-
zan cobertura poco ms de tres millones de per-
sonas, de una poblacin total que sobrepasa los
10 millones.
Segn la ltima encuesta de hogares (Meco-
vi 2009), el 33,6% de la poblacin tiene cobertu-
ra de seguro de salud, la gran mayora en algn
sistema pblico o colectivo (cajas sectoriales),
pues los seguros privados no alcanzan a cubrir
al 3% de la poblacin. En esa proporcin no se
cuenta el Seguro Universal Materno Infantil
que, como se dijo antes, cubre a las madres de 6
meses antes a 6 meses despus del parto, y a to-
dos los nios hasta los 5 aos de edad.
En los ltimos meses han surgido micro-
seguros de salud, asociados a los sistemas de
microfinanzas, que ofrecen servicios relativa-
mente amplios a costos muy moderados. Con-
siderando la experiencia microfinanciera en
capa el pas, este sistema tiene buenas perspecti-
Hay varios programas de este tipo en el mun-
do y casi todos empezaron de forma experimen-
tal. Ms all de la variedad de condiciones y pro-
cedimientos, o de su magnitud y la cuanta de la
transferencia, las evaluaciones realizadas resal-
tan un rasgo comn: los programas son exito-
sos, ya sea que el xito se mida por la realizacin
de actividades o por el cumplimiento de metas15.
Son programas menos costosos de adminis-
trar que los mediados por entidades pblicas u
organizaciones de ayuda, y obtienen resultados
ms rpidos.
Las transferencias condicionadas, por su-
puesto, exigen ms recursos y esfuerzos de coor-
dinacin, pues adems de la transferencia hay
que crear las condiciones que hagan posible el
cumplimiento de la condicin previa (campaas
de inmunizacin, dotacin de escuelas y mate-
riales, etc.), pero tienen la ventaja de que pueden
cumplir objetivos mltiples: los relacionados a
hizo referencia, y que ha continuado con la
Renta Dignidad.
El primer ao se fij el Bonosol en casi 250
dlares y se distribuy directamente a unas 364
mil personas, sin otro requisito que la presenta-
cin de su documento de identidad que certifica-
ra que era ciudadano boliviano y mayor de 65
aos. En el 2006 el Fondo de Capitalizacin Co-
lectiva fue expropiado por el gobierno de Evo
Morales, y las acciones de las empresas petrole-
ras pasaron a propiedad de la empresa estatal de
petrleo, a cambio el gobierno se oblig a conti-
nuar pagando la pensin pero bajo el nombre de
Renta Dignidad. Tambin aument la cobertura
reduciendo la edad exigida a 60 aos, aument
el monto a cerca de 300 dlares anuales y cam-
bi la forma de pago, que puede ser ahora tam-
Cuadro 11. Bonosol, bolivida y renta dignidad
bin en duodcimas mensuales. Con estos cam-
bios aumentaron los montos transferidos, pero
tambin la cantidad de transacciones y el costo
de administracin del programa, como puede
verse en el cuadro 11.
En el ao 2006 se cre otro programa de
transferencias, esta vez condicionadas a la per-
manencia escolar de los nios en las escuelas
pblicas: el Bono Juancito Pinto. Este consiste
en un pago anual de entre 25 y 30 dlares a los
nios de la primera etapa escolar que hayan
asistido regularmente a clases. Este bono se fi-
nancia con recursos provenientes de las rentas
de hidrocarburos. En el 2009, con apoyo de la co-
operacin internacional, se cre otro programa
similar, el bono Juana Azurduy, para estimular el
control pre y post natal de las madres, pues se
30

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
vas pero requerir de cierta continuidad. El la condicin previa, y los que la gente logra por s
gobierno no ha dado seales de apoyar estas misma con los recursos que recibe. Pero tienen Ao Pago Pago Nmero de Transferencias Transferencias Receptores
crditos (Bolivians) (U$) Transacciones (Bolivianos) (U$)
iniciativas hasta ahora. tambin la desventaja de que pueden conducir a
salir 1997 1.300 247,21 364.261 473.539.300 90.047.739 364.261
comportamientos simulados, corrupcin y enga-
1998 395 71,62 318.529 125.818.955 22.812.851 -
C. La accin directa: o, tanto por parte de los funcionarios interme-
transferencias en efectivo dios como por parte de los mismos receptores. 1999 395 67,83 340.403 134.459.185 23.089.068 -
Estos, adems, pueden ser afectados por el tiem- 2000 420 67,81 334.371 140.435.820 22.675.290 -
Las transferencias en efectivo son, como su po que deben dedicar a cumplir la condicin pre- 2001 420 63,47 351.166 147.489.720 22.289.796 -
nombre lo indica, recursos monetarios pblicos via, que podra a su vez reducir el tiempo que dis- 2002 - - - - - -
que se distribuyen en forma individual a la gen- ponen para otras prioridades. 2003 1.800 234,71 448.864 807.955.200 105.350.649 445.371
te, dndole la libertad de asignarlos de acuerdo Frente a eso, las transferencias no condi- 2004 1.800 226,70 458.914 826.045.200 104.035.919 442.018
a sus propios criterios. Son condicionados cionadas son ms sencillas y baratas de admi-
2005 1.800 223,05 482.002 867.603.600 107.509.740 440.904
cuando previamente se le exige a la persona sa- nistrar, menos vulnerables a la corrupcin y
2006 1.800 224,72 487.832 878.097.600 109.625.169 -
tisfacer algn requisito que normalmente es de ms eficaces desde el punto de vista de los re-
2007 1.800 229,30 493.437 888.186.600 113.144.790 -
comportamiento (vacunar a los hijos, inscribir- ceptores, que pueden disponer de todo su
se en una escuela, asistir a jornadas de capaci- tiempo ms los recursos que reciben para re- 2008* 2.153 297,38 8.429.004 1.614.278.850 222.966.692 749.774
tacin, etc.), y son no condicionados cuando solver sus problemas. 2009* 2.159 307,55 8.490.972 1.624.637.600 231.429.858 752.272
basta demostrar que se es parte del grupo desti- En Bolivia empez este tipo de programa 2010** - - 1.006.454 189.254.050 26.959.266 573.626
nado para recibirla. en 1997, con la creacin del Bonosol, al que se
Fuente: Basado en datos de la Superintendencia de Pensiones, la Autoridad de Pensiones y el Ministerio de Hacienda.
Promedio ponderado: si tienen otra jubilacin: 1,800 Bs; si no la tienen 2,400 Bs. ** Primer trimestre
15 Fyzbejn et al. Cash Transfers, Banco Mundial.
 observ que pese a tener acceso al Seguro Uni-
versal Materno Infantil, muchas no estaban
aprovechando esos servicios, que protegen a las
madres gestante y a los nios hasta los 5 aos, a
pesar de que son gratuitos y financiados con re-
cursos pblicos.
En el ao 2009 estos tres programas permi-
tieron la distribucin directa de cerca de 300 mi-
llones de dlares a las familias, de los cuales por
lo menos el 70% han alcanzado a los estratos
ms pobres.
La transferencia no condicionada a los adul-
tos mayores es el ms importante y exitoso de
los tres programas. Su carcter no condicional
simplifica su administracin y asegura su co-
bertura. La ltima encuesta de hogares detect
que el 90,5% de los mayores de 60 aos reciben
la renta Dignidad. La mitad de quienes no la re-
ciben tienen problemas de documentacin, los
capa cuales van disminuyendo a medida que pasa el
productiva campesina con la compra de anima-
les, herramientas y semillas. Y desde un punto
de vista ms amplio, se ha encontrado que las
transferencias expanden el mercado interno y
estimulan la inversin, dinamizando el creci-
miento de la economa. Un crecimiento que me-
jora sensiblemente la distribucin del ingreso y
reduce la pobreza17.
La reforma del sistema de pensiones tam-
bin debe considerarse como una poltica de lu-
cha contra la pobreza. No solamente porque un
sistema de cuentas individuales puede estimu-
lar el ahorro de largo plazo y establecer una
fuente de financiamiento para las inversiones,
dinamizando el mercado de valores y el creci-
miento de la economa, sino porque tambin im-
plica la puesta en marcha en los afiliados de un
comportamiento destinado a prevenir la pobre-
za en la edad adulta, y las consecuencias que tie-
ne para las familias el tener que sostener adul-
riales, pero estos se encontraban tambin insol-
ventes. No haban acumulado recursos o los des-
pilfarraron en inversiones inadecuadas, y a mu-
chos haba esquilmado la corrupcin.
En la reforma, el estado asumi los pasivos ya
comprometidos, en la esperanza de que fueran
disminuyendo con el tiempo, y estableci un sis-
tema de aportes y capitalizacin individual admi-
nistrado por dos entidades privadas que competi-
ran entre s cubriendo sus costos con una
comisin reducida e invirtiendo bajo regulacin
y supervisin de una entidad independiente.
La cobertura del seguro de largo plazo, estan-
cada entre el 10 y el 12% de la Poblacin Econ-
micamente Activa en los 1990, empez a subir
hasta superar el 32% en el 2010. La mayor parte
de los trabajadores afiliados son dependientes,
que constituyen una minora en la estructura
boliviana del empleo. El sistema poda incorpo-
rar a trabajadores independientes y de hecho su
mismo ao el gobierno de Morales decidi ini-
ciar la reversin de la reforma, anunciando la
eliminacin de las administradoras de fondos
de pensiones y su reemplazo por un gestor esta-
tal, y creando un sistema solidario que, en los
hechos, premia a quienes no aportan a la jubila-
cin, y aumenta las contribuciones de los afilia-
dos, especialmente de los independientes, desa-
lentando su incorporacin. La intervencin
directa del Estado en la administracin de los
recursos aportados por los afiliados al sistema
ha de rebajar la prudencia con que se aplicaban
esos fondos a las inversiones, pues los criterios
de bajo riesgo y rentabilidad sern reemplaza-
dos por los de la poltica de industrializacin
forzada, como por ejemplo de creacin de em-
pleo y desarrollo regional,18. Hay, adems, el
agravante de que una buena parte de esos recur-
31
sos se han invertido en Bonos gubernamenta-
les que financiaron parte de la inversin pbli-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
tiempo. Una vez resuelta la falta de documenta- tos mayores sin seguro ni pensiones. nmero fue creciendo pero muy lentamente, ya ca, de manera que con la reforma el deudor
cin, el beneficiario entra al sistema y regulari- En Bolivia el cambio radical en el seguro de que su afiliacin nunca fue promovida activa- (gobierno) empez a controlar al acreedor (fon-
crditos
za sus cobranzas. largo plazo, se introdujo en 1997, como parte de mente por las Administradoras (privadas) de do de pensiones).
salir El impacto de esta transferencia ha sido eva- las reformas institucionales. En ese momento se Fondos de Pensiones, el instrumento operativo
luado desde diversas perspectivas, resaltando remplaz el denominado sistema de reparto, que de la reforma del sistema, y menos estimulada 5. Recomendaciones
todas algunos de sus aspectos positivos16. As estaba prcticamente quebrado, por un sistema por el gobierno. Un trabajador independiente no
por ejemplo, desde el punto de vista de los an- de capitalizacin individual inspirado en el mo- puede deducir sus aportes a las AFPs como gas- La experiencia boliviana muestra que es ne-
cianos, la revalorizacin dentro de su la familia delo chileno. tos en el clculo de sus obligaciones tributarias cesario diferenciar las polticas sociales en dos
y la consecuente mejora en su calidad de vida. El sistema de reparto, para funcionar, reque- por ejemplo, lo que quita estmulo inmediato a reas. Por un lado, las polticas hacia la pobreza,
Segn destino de los recursos, se han detectado ra que hubiera 10 trabajadores activos por cada un ahorro que no es muy atractivo por sus rendi- que deben apuntar a conseguir efectos inmedia-
mejoras en la alimentacin y la salud de los re- pasivo, pero al momento de la reforma esa pro- mientos diferidos a largo plazo. tos y duraderos que reduzcan las carencias obje-
ceptores, as como en la de la familia en su con- porcin era de 3 a 1. Varios fondos complementa- Para el 2010, el valor acumulado del Fondo tivas y eleven el piso mnimo comn de necesi-
junto, en especial en el rea rural, donde el dine- rios administraban aportes extraordinarios de de Capitalizacin Individual alcanz a 4633,7 dades satisfechas en la sociedad, y por otro las
ro suele emplearse en mejorar la capacidad los grupos ms solventes, como las cajas secto- millones de dlares. Esto se fue formando en 13 polticas hacia la equidad, que intensifiquen la
aos de aportes que, en promedio, estuvieron al- movilidad social y aumenten la correspondencia
16 Ver el libro La Inversin Prudente, Fundacin Milenio, La Paz, 2008. rededor de los 300 millones anuales. Pero ese entre esfuerzos y resultados.
17 Se han hecho algunos estudios basados en modelos economtricos y siguiendo distintos mtodos. Hay dis-
crepancias en las magnitudes de las cifras pero coincidencia en cuanto a las tendencias: las transferencias
en efectivo reducen la desigualdad y disminuyen la pobreza. Ver Entre el chenko y el rentismo. Riqueza Na- 18 No se trata de rechazar estos criterios por s mismos, sino porque con ellos se introduce un grado muy alto
cional para la ciudadana, de Laserna (2007), Modelo de simulacin para evaluar el impacto e las transfe- de discrecionalidad y aumentan los riesgos de prdida. En El Estado de las empresas del Estado, de Ivn
rencias directas de Morales (2009) y Ejercicio exploratorio sobre el impacto macroeconmico de la distri- Arias Durn (Fundacin Milenio, La Paz, 2011), se muestra que ninguna de las empresas creadas con estos
bucin de una renta personal universal de Barja (2009). criterios por el gobierno de Morales est siquiera funcionando, mucho menos generando utilidades.
 Tomando en cuenta lo observado en las lti-
mas dcadas, las polticas ms eficaces contra la
pobreza han sido las directas, especialmente las
transferencias de efectivo. Ellas reducen consi-
derablemente los costos de administracin as
como las oportunidades de corrupcin y mani-
pulacin poltica, y al mismo tiempo proporcio-
nan a los pobres una mayor libertad para tomar
decisiones y definir prioridades. Incluso peque-
as sumas pueden tener impactos apreciables
en las condiciones de vida si es que se las distri-
buye con cierta regularidad, ya que la certidum-
bre es fundamental para optimizar las decisio-
nes. La condicionalidad de las transferencias
podra ser ms un estorbo que una contribucin,
pues encarece la administracin y genera ries-
gos de inequidad.
Por lo tanto, es recomendable dar prioridad a
las polticas de transferencias directas por enci-
capa ma de las otras, ms tradicionales, si lo que se
Por otro lado, las polticas igualitarias pue-
den tener impactos inmediatos pero no son du-
raderos y, en muchas ocasiones, pueden deterio-
rar las condiciones de equidad. Y los beneficios
inmediatos pueden ser totalmente sobrepasa-
dos por los costos que carga la redistribucin so-
bre el funcionamiento de la economa. No sola-
mente sobre los que pierden parte de sus activos
en la distribucin, sino tambin sobre quienes
los reciben, cuyo esfuerzo ser inhibido u orien-
tado hacia la pugna distributiva.
Finalmente, en muchos casos las polticas
mediatizadas, con un rol muy activo de los go-
biernos, son inevitables, pero es bueno recordar
que resultan ms eficaces cuanto ms descen- bitrarios, y el Evo Cumple sobre la base de
tralizadas e institucionalizadas sean las entida-
des a cargo de la ejecucin de los programas.
6. Conclusiones
prioridad al rol de las entidades pblicas para
llevar a cabo actividades que saquen a los po-
bres de la pobreza. Todos han aplicado este tipo
de polticas. La diferencia ha estado en la pers-
pectiva temporal de las mismas y su sostenibi-
lidad. As por ejemplo, pueden considerarse si-
milares los fondos, creados con recursos de
cooperacin para reactivar la economa, con el
programa de condonacin de la deuda y el Evo
Cumple, pues todos tienen un carcter relati-
vamente efmero, signado por su financia-
miento, aunque sin duda hay diferencias en su
funcionamiento institucional. El de la deuda
recurriendo a los municipios por medios no ar-
rectas contra la pobreza involucran a los pobres
una extrema personalizacin de las decisiones.
A diferencia de esos programas, el de fortaleci-
miento municipal con recursos de coparticipa-
cin tributaria tiene una perspectiva temporal
ms amplia y funciona en base a normas y re-
de ignorar que el crecimiento econmico, la aper-
tura y ampliacin de mercados y la estabilidad
monetaria e institucional tienen impactos positi-
vos verificables en la reduccin de la pobreza.
Esta conclusin se refuerza por contraste con
otras polticas indirectas que involucran al Esta-
do en los procesos econmicos, y que no parecen
tener efectos parecidos aunque, ciertamente,
puede objetarse tal conclusin con el argumento
del plazo, y quienes defiendan ese enfoque pedi-
rn ms tiempo para la evaluacin de impactos.
Las polticas directas son relativamente re-
cientes y, por lo observado en el caso boliviano,
son tambin las ms eficaces. Las polticas di-
activando su capacidad de decisin y comprome-
tindolos en la bsqueda de resultados que los
benefician. Aunque en los casos de condicionali-
32
dad se mantiene una cierta actitud paternalista,
en general se observan resultados rpidos y veri-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
desea es lograr un impacto positivo e inmediato
en la reduccin de la pobreza. Y aunque es previ-
crditos
sible que ese impacto tienda a disminuir en el
salir tiempo, la persistencia de esta poltica tender a
consolidar su impacto y hacerlo ms duradero.
Del mismo modo, las polticas ms efecti-
vas hacia la equidad son las que multiplican
los canales de movilidad social y reducen las
barreras que la hacen posible. La ampliacin y
apertura de mercados contiene en s misma
una dinmica de multiplicacin de oportunida-
des para el ascenso social, as como tambin la
tiene la ampliacin de los servicios de educa-
cin y el mejoramiento de su calidad. La parti-
cipacin poltica tambin abre oportunidades
de movilidad social que son ms equitativas
cuanto ms institucionalizado es el funciona-
miento del sistema poltico, ya que en sistemas
cerrados, el ascenso est sujeto al camarillis-
mo y lealtades personales que pueden entur-
biarse muy fcilmente.
El periodo analizado cubre un espectro am-
plio de polticas que sita en dos extremos
opuestos al primer gobierno de Gonzalo Sn-
chez de Lozada, por un lado, y al de Evo Morales
por el otro. Ambos se definen de manera contra-
puesta, sobre todo en lo que respecta al rol del
Estado y el respeto a las instituciones, pero tam-
bin se diferencian fuertemente por las dismi-
les condiciones polticas y econmicas que en-
frentaron. El resto de los gobiernos y sus
polticas se pueden ubicar en algn punto del
rango marcado por ambos.
La pobreza ha sido, para todos, un problema
prioritario, pero su manera de encararla los ha
diferenciado. Si ordenamos sus polticas de
acuerdo a la manera en que buscaban afectar
con ellas las condiciones de vida de los grupos
ms vulnerables, construimos el cuadro 12.
El enfoque tradicional ha sido el de la me-
diatizacin o de polticas mediatizadas, que
define a los pobres como objetos de accin y da
glas, independiente de las decisiones del go-
bierno central.
En todo caso, es posible que su efecto general
sobre la pobreza sea muy similar, variando se-
gn la eficiencia de la gestin local o de los rga-
nos de intermediacin. Se refleja en el mejora-
miento en el acceso a los servicios en las
ciudades y poblados pequeos y en las zonas pe-
riurbanas de las ciudades grandes. Un mejora-
miento que ha sido ms o menos sostenido en el
periodo a pesar de la dudosa calidad de los datos
con que se le mide. Sin embargo, no pueden igno-
rarse los indicios que relacionan la mayor efi-
ciencia de las polticas con la institucionalidad
de las entidades mediadoras.
Las polticas indirectas fueron muy critica-
das con el argumento de que no se perciba el
efecto derrame del crecimiento econmico cuan-
do se lograba. Posiblemente esas crticas se basa-
ban en evaluaciones de periodos relativamente
breves. Un anlisis de plazos ms largos no pue-
ficables. El mayor problema, por lo dems muy
frecuente, es el de la continuidad de las polticas
y el impulso de cambiarlas as sea slo para mar-
car la diferencia.
El caso del Bonosol es interesante por los
avatares que ha sufrido desde su instauracin y,
a pesar de ello, su mantenimiento y ampliacin,
impuestos al final por la constatacin de sus im-
pactos positivos. Al vincularlo a las rentas petro-
leras su continuidad depender de ellas y del jue-
go de prioridades al que vaya a responder el
estado que las administra, pero es evidente que
mientras ms permanezca, ms claros sern sus
beneficios y ms difcil su eliminacin.
La otra poltica que incorporamos en este
grupo, la reforma del sistema de pensiones, no
ha tenido la misma suerte. A pesar de que estaba
ampliando su cobertura y acumulando recursos
que tendran un fuerte impacto en la reduccin
de la pobreza futura, ha sido reformada y se le ha
introducido una fuerte dosis de incertidumbre.
 proveedores a los que hasta entonces tenan ac- zar su capacidad y contribuir a la superacin de
Cuadro 12. Sntesis de Polticas Pblicas ceso. El Estado mostr suficiente flexibilidad sus problemas.
como para admitir estas iniciativas y promovi El anlisis de la experiencia boliviana mues-
POLITICAS CONTRA LA POBREZA su autorregulacin, abriendo la posibilidad a la tra que la lucha contra la pobreza y la promocin
Periodos MEDIATIZADAS INDIRECTAS DIRECTAS inclusin de las organizaciones de microcrdito de un entorno ms equitativo han logrado mejo-
Caractersticas Fortalecen mecanismos de Polticas orientadas a crear un Implican la activacin de los en el sistema financiero formal. Pero igualmen- res resultados cuando la estabilidad econmica
intermediacin para resolver los entorno favorable al crecimiento y a pobres para enfrentar su situacin.
problemas, implican o inducen la creacin de oportunidades. Se Proporcionan instrumentos que
te pertinente para nuestra reflexin es el hecho y la certidumbre poltica permitieron el desplie-
pasividad de los pobres. basan en incentivos y efecto derrame. otorgan libertad de decisin. de que la experiencia de las microfinanzas gue de las iniciativas de la gente, que cuando el
Democracia liberal muestra que incluso pequeas sumas de dinero gobierno, empujado por presiones polticas, au-
J Paz Zamora Contina Fondos Contina polticas: (ONGs desarrollan microfinanzas, a libre disposicin de los pobres pueden movili- ment su intervencin en la economa.
1989-1993 (de Emergencia a Inversin Social) Estabilidad de gran efecto sobre pobreza)
Inmunizaciones Privatizacin para reducir dficit
Snchez de Lozada Municipalizacin y Capitalizacin Bonosol
1993-1997 copartic. tributaria ATPDEA Reforma de pensiones
Seguro Materno Inf Apertura mercados
Y atraccin inversiones
H Bnzer J Quiroga FIPS Estabilidad (suspensin temporal y descrdito
1997-2001 HIPIC II (dilogo) de programas)
Snchez de Lozada SUMI Estabilidad Bonosol
Reduccin del dficit
33
2001-2003

capa Viraje populista

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Mesa Gisbert Consultas para aumentar Continuidad democrtica Continuidad inercial
sumrio
2003-2005 captura de rentas
crditos Rodrguez Veltz IDH preasignado a Continuidad democrtica Continuidad inercial
salir 2005 Depart y Municip.
E Morales Ayma Alfabetizacin Estatismo desarrollista: ind. Renta Dignidad (amplia y
2006-... Oftalmologa popular extractivas, industrializacin forzada, financiamiento TGN)
Evo Cumple caminos Bono Juancito Pinto
(Mun y organiz. sociales) Bono J Azurduy

El estmulo al ahorro de largo plazo ha sido afec- de organizaciones no gubernamentales19. Estas

tado y la intervencin estatal en la asignacin de
los recursos acumulados disminuir los rendi-
mientos y, por tanto, su efecto dinamizador so-
bre la economa.
Ms como referencia que como expresin de
una deliberada poltica estatal, incluimos en
este grupo de polticas el desarrollo de las micro-
finanzas, que estuvo en su mayor parte a cargo
19 Baldivia Jos, Las microfinanzas, un mundo de pequeos que se agrandan, Fundacin Milenio.
empezaron la experiencia a partir de su declara-
do objetivo de contribuir a la reduccin de la po-
breza y, a medida que pasaba el tiempo, y aprove-
chando el entorno de apertura que se fue
creando, ampliaron la participacin de los po-
bres en el mercado mediante crditos cuyas ta-
sas, tal vez altas comparadas con los bancos,
eran mucho ms bajas que las de los usureros y
Roberto Laserna
Economista, se form en la Universidad Mayor de San Simn (Cochabamba, Bolivia) y obtuvo el doc-
torado en la Universidad de California (Berkeley). Ha estado afiliado como investigador a varias ins-
tituciones de Per y Bolivia, y ha realizado trabajos de consultora para el Banco Mundial, el BID, el
PNUD y otras entidades internacionales. Actualmente se desempea como Presidente de Fundacin
Milenio. Entre sus libros ms importantes se encuentra Espacio y Sociedad Regional (1985), Produc-
tores de Democracia (1991), 20 Juicios y Prejuicios sobre Coca y Cocana (1993), La Democracia en el
Chenko (2005) y La Trampa del Rentismo (2012).
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 Pobreza, Igualdad de Oportunidades e
Innovaciones de Poltica Social en Brasil1

Marcelo Neri Luisa Melo Samanta Sacramento Pedro Lipkin

1. Introduccin decirse que Brasil aprendi la leccin macroeco-

35
nmica a partir de la estabilizacin de la infla-
capa l reciente fenmeno social brasileo es cin en 1994 y comenz a aprender sobre la re-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
crditos
salir
E interesante por las particularidades del
proceso y su amplio espectro econmi-
co, social y poltico. Existe una cada de 2/3 de
los valores iniciales de la pobreza en el perodo
de 1994 a 2010, a pesar de un crecimiento econ-
mico menor a lo esperado. Los ms pobres expe-
rimentaron aumentos de ingresos, gozando de
ndices equivalentes a los de China a partir del
inicio de los aos 2000, pero con relativo estan-
camiento en el tope de la distribucin de ingre-
sos, lo que representa un cambio notorio para el
pas, reconocido internacionalmente por su alta
desigualdad de ingresos. La desigualdad, medi-
da por el ndice de Gini, est en su nivel ms bajo
desde 1960, cuando comenz a medirse. Puede
duccin de la pobreza y de la desigualdad de
ingresos en la ltima dcada. Ahora es preciso
pasar a la prxima leccin, que es la de promo-
ver de manera ms amplia y efectiva la igualdad
de oportunidades de la poblacin, representada
por el acceso a activos fsicos, humanos, como
educacin y salud, adems del desarrollo de ins-
tituciones y polticas pblicas para promover
impactos sustentables sobre el trabajo, ingresos
y condiciones de vida de la poblacin.
Los frutos ms bajos del arbol del combate
a la miseria ya fueron cosechados en Brasil. No
obstante, ser necesaria una nueva tecnologa
para continuar esta zafra. Se produjeron innova-
ciones aisladas recientes en el rea social, a sa-

1 El presente texto fue desarrollado para el proyecto Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas P-
blicas en Brasil de la red latinoamericana de investigaciones SOPLA de la Fundacin Konrad Adenauer. El
trabajo incorpora conocimientos adquiridos en proyectos de diseo e implementacin de polticas de trans-
ferencia condicionada de ingresos en la ciudad y en el Estado de Ro de Janeiro. Agradecemos el apoyo del
equipo del Centro de Polticas Sociales de la Fundacin Getlio Vargas (FGV). Correspondencia:
mcneri@fgv.br.
 ber: Metas Educacionales y el Programa Nacio-
nal de Microcrdito, pero estas necesitan inte-
grarse mejor a los pobres. Es necesario tambin
aumentar la oferta de viviendas y servicios p-
blicos en la base de la distribucin de ingresos.
Precisamos adoptar un esquema integrado de la
misma manera como hace diez aos creamos el
trpode de sustentacin de la macroeconoma:
metas de inflacin, cambio fluctuante y respon-
sabilidad fiscal, que hoy constituyen la base bra-
silea. Los programas de transferencia de ingre-
sos o renta condicionada tratan exactamente de
crear un vnculo entre programas sociales de di-
ferentes sectores, y pueden hacer lo mismo entre
niveles diferentes del gobierno. Existen algunas
experiencias brasileas recientes donde munici-
pios, estados y gobierno federal actan de mane-
ra integrada usando como base la estructura del
programa Bolsa Familia. Estas iniciativas guar-
capa dan la promesa de motorizar la igualdad de opor-
sumrio
tunidades en el pas.
Se desarrollan programas de Transferencia
crditos
Condicionada de Rentas (ingresos) (PTCR) a fin
salir de que ejerzan impacto directo en los ingresos
de las familias beneficiarias y, posiblemente, en
los activos y oportunidades que las mismas go-
zan. Como estos programas se centran en la
base de la distribucin de ingresos, resulta en un
alivio inmediato de la pobreza y de la desigual-
dad de ingresos con impactos fiscales relativa-
mente modestos. Esos programas tratan tam-
bin de aumentar la demanda por bienes y
servicios pblicos a partir de las condicionalida-
des especficas impuestas relativas a la deman-
da por educacin y salud, como forma de promo-
ver la salida sustentable de la pobreza. En 1997,
solamente tres pases (Brasil, Mxico y Bangla-
desh) utilizaban PTCR en pequea escala; en
2008, gran parte de los pases latinoamericanos
contaban con ese tipo de programa, con algunos
atendiendo grandes contingentes poblaciona-
les, como el Bolsa Familia brasileo que desem-
pe un papel relevante en la cada de la desi-
gualdad de ingresos pero que, sobre todo, pre-
senta una gran plataforma para posibilitar
incrementar la igualdad de oportunidades en la
sociedad brasilea. Ahora es necesario un nfa-
sis reiterado en la educacin y salud de los nios
en particular la primera infancia revertiendo Ingresos
los trminos del debate de compensar prdidas
pasadas, en prevenir males y crear oportunida-
des futuras.
Este trabajo busca contribuir al debate rela-
tivo de la promocin de igualdad de oportunida-
des en Brasil, utilizando para ello avances (up-
grades) en la extensa estructura de programas
sociales brasileos, en particular en el Bolsa Fa-
milia y en el recin anunciado plan Brasil Sin
Miseria. El texto est organizado de la siguiente
manera: en la seccin 2 repasamos la evolucin
de indicadores sociales basados en ingresos, ta-
les como pobreza y desigualdad. La seccin 3 in-
terpreta las causas principales de estos cambios
sociales, estableciendo conexiones con las mu-
danzas en fuentes diferentes de ingresos, ingre-
dientes laborales y educacionales. A partir de
este diagnstico, la seccin 3 detalla los avances
y principal agenda de polticas que se relacionan
ms a la promocin de igualdad de oportunida-
des en el contexto del Bolsa Familia como educa-
cin y crdito productivo popular, pero abordan-
do slo marginalmente elementos tales como
vivienda, acceso a servicios pblicos y salud.
Creemos que la agenda brasilea de metas edu-
cativas establecida en 2007, la de microcrdito
en 2011 y aqulla del binomio Bolsa Familia y
Brasil Sin Miseria pueden generar lecciones im-
portantes para otros pases.
La seccin 4, la ms importante del trabajo,
propone - a partir de evidencias empricas - una
serie de mejoras en el diseo de la plataforma
del Programa Bolsa Familia con nfasis en el in-
tento de explorar sinergias entre diferentes nive- les era de 49 millones de personas. Estos indivi-
les del gobierno. La quinta y ltima seccin sin- duos corresponden, en nuestra metodologa de
tetiza las principales conclusiones y prescrip- segmentacin de clases, a la clase E, llegando a
ciones de poltica pblica del estudio. una poblacin de expresivos 28,8 millones de
pobres en 2009.
2. Evolucin de los Indicadores Los datos de la Encuesta Mensual de Empleo
Sociales Clsicos basados en (PME, por sus siglas en portugus) disponibles
hasta mayo de 2011 muestran que la pobreza
contina su tendencia decreciente identificada
nalizamos en esta seccin los grandes ms arriba. Si adicionamos esta tendencia en
A trazos de las series de pobreza, bienes-
tar y desigualdad desde 1992, cuando se
estableci el nuevo cuestionario de la Encuesta
Nacional de Muestras a Domicilio (PNAD, por
casi dos aos, totalizando 4,1 millones de perso-
nas ms, se tiene que 24,6 millones de personas
que cruzaron la lnea de la miseria en los lti-
mos 8 aos. La cada acumulada en el ndice de
sus siglas en portugus). pobreza es de 54,2% en ocho aos (siendo 15,9%
desde 2009), alcanzando actualmente 12,9% de
a. Pobreza la poblacin. El primer salto de reduccin de la
pobreza se produjo luego del lanzamiento del
36
Existen dos cambios de nivel marcados en Plan Real. En la totalidad de la era Fernando
las series de pobreza recientes. En primer lugar, Henrique Cardoso, se produjo una cada del 31%,
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
en el bienio 1993-1995, la proporcin de perso- incluyendo los efectos de la estabilizacin mo-
nas por debajo de la miseria pasa de 35.3% para netaria. Desde el advenimiento del Real hasta el
28.8% de la poblacin brasilea. En 2003, la mi- final de la dcada pasada, marco del fin de la Era
seria an afectaba a 28.2% de la poblacin, ha- Lula, el ndice de pobreza cay 67%. Durante el
biendo subido en el primer ao del gobierno gobierno Lula cay 51%, lo que representa el
Lula; en el mismo ao se inicia un nuevo perodo cumplimiento, en solamente ocho aos, de la
de cada, llegando a 22.8% en 2005. Esto compo- primera y ms importante meta del milenio de la
ne una cada acumulada de 19.9% entre 2003 y
2005, magnitud comparable a la cada de 18,23%
del perodo de 1993 a 1995. El paralelo existente Grfico 1. Proporcin de Pobres (%)
en la reduccin de miseria entre los dos episo-
dios ocurridos con diez aos de diferencia, pue-
35,03
34,96
de verse en el siguiente grfico.
28,82
28,65
28,37
28,14
28,12
27,54
26,88
26,66
25,40
La pobreza continu su trayectoria de cada:
22,80
19,32
18,26
de 2003 a 2009, la trayectoria descendiente de la
16,02
15,32
miseria acumul 45,52% de descenso. Como con-
secuencia del mantenimiento de crecimiento
1992
1993
1995
1996
1997
1998
1999
2001
2002
2003
2005
2006
2007
2008
2009
2004
con reduccin de desigualdad, la pobreza tam-
bin contina su tendencia decreciente, que se
Fuente: CPS/FGV a partir de los microdatos de la
produce desde 2003, cuando el nmero de po- PNAD/IBGE.
bres, segn la lnea de la FGV de R$ 151 mensua-
 ONU, que consiste en reducir la pobreza por la y 2009 por cada dcimo de la poblacin, eviden- Nuevamente, completamos el resto de la d- menor nivel de desigualdad de ingresos desde
mitad en 25 aos. Esto significa que Brasil logr cia cunto ganaron los ms pobres con relacin cada con la Encuesta Mensual de Empleo los registros iniciados en 1960. A pesar de ello,
hacer 25 aos en 8. a la elite. El ndice de crecimiento es decreciente (PME/IBGE). Segn la PME, la desigualdad la desigualdad del pas permanece entre las
a medida que se avanza del primero (69,08%) al cay no solamente entre cada PNAD, sino tam- diez mayores del mundo, y tomara por lo me-
b. Desigualdad de Ingresos per ltimo (12,58%) decil este carcter progresivo bin en los extremos de la dcada gregoriana. Al nos 20 aos en el ritmo actual de crecimiento
cpita no est bien traducido por las, aparentemente, completar las series con los ndices de varia- para alcanzar los niveles de los Estados Unidos.
pequeas mudanzas de las series del ndice de cin de la PME observados en ambos extremos No obstante, esto significa que existen reservas
Acoplamos los efectos del ingreso promedio Gini o de las Curvas de Lorenz, a partir de la cual de la dcada, llegamos a un ndice acumulado considerables de crecimiento a favor de los po-
y de la desigualdad en una funcin de bienestar se deriva el ndice. de crecimiento de 10,03% para los 10% ms ri- bres, que solamente comenzaron a ser explora-
simple propuesta por Amartya Sen. Esa funcin Las curvas de Lorenz muestran que para cos y 67,93% para los 50% ms pobres en los l- das en la dcada pasada.
multiplica el ingreso promedio por la unidad de cualquier medida de desigualdad que incorpore timos diez aos. Por lo tanto, el ndice de creci- Segn la PNAD, (Encuesta Nacional de Mues-
equidad, (esto es: Promedio*(1 Gini)). La desi- el principio de las transferencias, 2009 fue ms miento de la mitad inferior fue 577% ms alto tra a Domicilio) entre 2001 y 2009 el ingreso pro-
gualdad funciona como un factor reductor de igualitario que 2001. que la de los 10% ms ricos. Esto hace que la ra- medio brasileo per cpita subi 23,7% en trmi-
bienestar con relacin al nivel del ingreso. Por A fin de sintetizar mejor los cambios obser- zn de ingresos promedios en los dos estratos nos reales, es decir, descontando la inflacin y el
ejemplo, el ingreso promedio de R$630,25 men- vados, restringimos el anlisis que sigue a los poblacionales, que es una medida de desigual- crecimiento poblacional, el desempeo prome-
suales por brasileo sera el valor del bienestar 50% ms pobres y a los 10% ms ricos. Los pri- dad, caiga casi a la mitad de los valores inicia- dio brasileo estuvo lejos de ser un gran espec-
social segn la medida simple de Sen si la equi- meros detentan, por definicin, la mitad ms po- les: de 18,12 en diciembre de 2000 para 9,76 en tculo del crecimiento, pero el promedio escon-
dad fuese plena. Dada la extrema desigualdad bre de la poblacin, mientras los ltimos, en el diciembre de 2010. de tanto cuanto revela: su clculo da pesos
37
brasilea actual, el bienestar corresponde a auge de la desigualdad, detentaban casi la mitad A su vez, el ndice de reduccin de desigual- mayores a las variaciones de los ingresos mayo-
capa 45,52% de este valor o R$286,92; el descuento de la torta del ingreso brasileo. Los respecti- dad en los ltimos 12 meses se encuentra algo res. Si apuntamos el binculo para la platea:

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
era an mayor en 2003, cuando el ndice era so- vos ndices acumulados de crecimiento del in- por encima de aquel observado en las series de quin se sent en la primera fila y quien perdi
lamente 41,7% del ingreso promedio. greso real per cpita fueron de 52,59% y 12,58%, la PNAD entre 2001 y 2009, perodo de marcada el show de los ingresos crecientes?
crditos
En trminos generales, el ao 2009, as respectivamente. Esto indica que la torta de la reduccin de la desigualdad. El comportamien- En esos ocho aos, el ingreso de los 10% ms
salir como la ltima dcada, se destaca menos por el mitad ms pobre de la poblacin brasilea cre- to anticclico de la desigualdad sugiere la au- pobres de Brasil subi 69,08%. Esta ventaja cae
crecimiento generalizado del ingreso para todos ci a una tasa 318% ms alta que la de los 10% sencia de dilemas del tipo equidad versus efi- paulatinamente a medida que nos aproxima-
los estratos de la poblacin, que por la reduccin ms ricos entre 2001 y 2009. Esta es una medida ciencia en el perodo analizado, sosteniendo mos al tope de la distribucin, alcanzando
de la desigualdad observada. El grfico 2 mues- intuitiva de la evolucin de la desigualdad en cambios en la composicin de clases observa- 12,8% entre los 10% ms ricos, ndice de creci-
tra la ventaja acumulada de ingresos entre 2001 esos ocho aos. das. Brasil alcanz, a partir de fines de 2010, su miento ms prximo del promedio que el de los
pobres. Ese movimiento puede explicarse regio-
nalmente por el aumento de 41,8% del ingreso
Grfico 2. Variacin del Ingreso Per Grfico 3. Desigualdad de Ingreso Grfico 4. Visin a Largo Plazo del Nordeste, mientras el Sudeste tuvo un au-
Capita Promedio por Dcimos de Familiar Per cpita en 2001 y 2009 Desigualdad (Gini) mento del 15,8%; la razn de ingresos sube de
2001 a 2009 0,43 para 0,53. Detallando el perfil espacial, el
100 0,62 0,6091
90 2009 0,5902 0,5957 ingreso sube 46,8% en Maran, inicialmente
80 2001 0,6
69,08%

0,5828
Ingreso

70 el estado ms pobre, contra 7,2% de San Pablo,

61,30%

0,58
56,68%

60
50,93%

0,5546
46,15%

50 0,56
42,95%

40 0,5448 0,5304 el ms rico en 2001. En Sergipe, el ingreso sube

35,63%

0,54 0,5367
29,16%

30
21,53%

20 0,52 58% en este perodo.

12,80%

10
0 0,5
100
10
13
16
19
22
25
28
31
37
40
43
46
49
52
55
58
61
67
70
73
76
79
82
85
88
91
97
1
7

34

64

94
4

Poblacin
0,48 Similarmente, el ingreso creci ms en las
1960 1970 1979 1990 2001 2007 2009 2010*
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Fuente: CPS/FGV a partir de los microdatos de la Fuente: CPS/FGV a partir de los microdatos de la reas rurales, 49,1%, contra 16% en las metrpo-
Fuente: CPS/FGV a partir de los microdatos de la PNAD. PNAD/IBGE. PNAD, PME y Censo / IBGE y Langoni 1973. lis y 26,8% en las dems ciudades. El ingreso
per cpita que menciona la mayor parte de las
 encuestas acerca del binomio pobreza y desi-
gualdad es un promedio interno de los domici-
lios. El concepto elimina, por construccin,
toda la desigualdad existente entre diferentes
miembros de una misma familia. Por ejemplo,
si la esposa recibe menos que el marido, se asu-
me que la prdida de ella se compensa por la ga-
nancial que l obtiene en el mbito domiciliar.
En este sentido, la desigualdad entre brasileas
y brasileos est subestimada en la ptica del
ingreso per cpita.
c. Desigualdad de Ingresos
entre Individuos
Es necesario mirar el ingreso individual para
entender el comportamiento de la desigualdad
de ingreso promedio entre personas de diferen-
tes segmentos de la sociedad en el perodo 2001
capa a 2009.
sumrio
Lanzando una mirada hacia la diferencia de
gnero, se constata que el ingreso de las mujeres
crditos
sube 38%, contra 16% del ingreso masculino.
salir Por la razn de ingresos, donde el ingreso de los
ms pobres queda en el numerador en este
caso, las mujeres existe disminucin de la dis-
paridad entre los sexos: de 0,49 para 0,58 entre
2001 y 2009. Si la atencin se dirigiera a las ra-
zas, el ingreso de aquellos que se identifican
como negros y pardos sube 43,1% y 48,5% res-
pectivamente, contra 20,1% de los blancos. La ra-
zn de ingresos entre negros y blancos sube de
0,53 para 0,62.
Con desempeo incluso mayor, el ingreso
de los sin escolaridad sube 46,7% contra la
cada de 17,5% de aquellos que tienen por lo me-
nos nivel superior incompleto. En el caso de las
personas de familias cuyo jefe es analfabeto, el
ingreso sube 53,5% en comparacin con una re-
duccin de 9% de aquellos, cuyas personas de
referencia poseen 12 aos o ms de estudios
completos. Esta conjuncin de movimientos
hace con que la razn de ingresos de las lti-
mas con relacin a las primeras suba de 0,1
para 0,17.
De manera general, los sectores de actividad
con desempeo por encima del promedio in-
cluyen a aquellos que cubren el fragmento de
personas con menor escolaridad, como las que
trabajan con servicios domsticos, agricultura y
construccin. El ingreso de grupos tradicional-
mente excluidos, como negros, analfabetos, mu-
jeres y nordestinos, as como habitantes de las
periferias, campos y construcciones, creci ms
en el siglo XXI. Esa tendencia contrasta con la de
pases desarrollados y la de otros pases emer-
gentes como los dems BRICS, donde la desi-
gualdad crece rpidamente, pero no, con rela-
cin al resto de Amrica Latina donde la
desigualdad de ingresos cae. El libro de Nora
Lustig y Luis Felipe Calva indic reduccin de
desigualdad en 13 de 17 pases del continente en-
tre 2000 y 2007.
3. Determinantes de los Cambios
y el Rol de las Nuevas Polticas
iscutimos en esta seccin las principa-
D les causas de los cambios de los indica-
dores sociales reportados en la seccin
anterior buscando vnculos con el diseo de po-
lticas pblicas, en especial en las reas de edu-
cacin y trabajo.
a. Fuentes de Ingresos
Esta subseccin busca explicaciones para
los movimientos de los indicadores sociales ob-
servados en la ltima dcada. Fijamos nuestra
vista primeramente en los determinantes prxi-
mos de la distribucin de ingresos per cpita y
en los componentes primarios de los ingresos, el
papel de pensiones y jubilaciones, trabajo y pro-
gramas sociales, que son la base posible para
sostener el papel de polticas pblicas en la desi-
gualdad de oportunidades. Buscamos detallar
los canales de transmisin de impactos.
Aplicando la metodologa de descomposi-
cin de las variaciones del ndice de Gini al pe-
rodo de 2001 a 2008, el ingreso a travs del tra-
bajo explica 66,86% de la reduccin de la
desigualdad observada en el perodo. Amplia-
mos la perspectiva de este efecto laboral en la
prxima seccin. Los programas sociales, desta-
cndose el Bolsa Familia y su antecesor el Bolsa
Escuela, explican 17% de la reduccin de la desi-
gualdad. Los beneficios previsionales, a su vez,
explican 15,72% de la desconcentracin de ingre-
sos, quedando los ingresos restantes con un resi-
duo inferior a 1%. Aunque los impactos absolu-
tos sobre la desigualdad de los programas
sociales y de los beneficios previsionales sean si-
milares, el valor relativo al costo fiscal es diver-
so, conforme lo comprueba el anlisis de impac-
to en el promedio de ingresos. Cada punto
porcentual de reduccin de desigualdad por va
de la previsin [social] cost en trminos mone- perodo de 2001 a 2009, la cuota del ingreso aso-
tarios 384% ms que el obtenido por la va de los
programas sociales.
Tabla 1. Descomposicin del Crecimiento del Ingreso en Diferentes Fuentes PNAD
Ao Todas las Todos los
Fuentes Trabajos
2009 - R$ 630,25 479,26
2001 - R$ 506,53 394,1
ndice Crecimiento 2,77% 2,48%
Contribucin Relativa Crecimiento 100% 71,21%
Fuente: CPS/FGV basado en los microdatos de la PNAD/ IBGE.
Entre 2001 y 2009, el ingreso per cpita pro-
medio del brasileo creci 2,77% al ao en trmi-
nos reales (esto es, descontada ya la inflacin y el
crecimiento poblacional) pasando de R$507 a
R$630 por mes. La fuente de ingresos que ms
creci fue la de programas sociales (10,69% al
ao) influenciada por la expansin del Bolsa Fa-
milia, creado en 2003. Le sigui la cuota del in-
greso por previsin, vinculado al salario mnimo;
los efectos de los reajustes del salario mnimo,
que creci ms de 45% en este perodo, presiona-
ron el valor de la base de beneficios, y se produjo
un aumento del nmero de ancianos, fruto del
proceso de envejecimiento de la poblacin brasi-
lea. Los ingresos de la previsin social, por enci-
ma del piso, crecen por debajo del crecimiento del
ingreso general. Cabe anotar que el ingreso del
trabajo tuvo un incremento promedio de 2,48% al
38
ao, lo que conlleva a una base de sustentabili-
dad de las condiciones de vida ms all de las
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
transferencias de ingresos oficiales. El ingreso
del trabajo corresponde a 76% del ingreso prome-
dio recibido por el brasileo, obteniendose el
71,2% de la ganancia en la renta observada. En el
ciado a programas sociales, tales como el Bolsa
Familia, creci ms del 100%.
Otros ingresos Transferencias Previsin Previsin Social
privadas Pblicas - BF S. Pos-piso > SM Pos-piso > SM
12,76 10,64 32,54 95,05
13,37 4,72 18,32 76,02
-0,58% 10,69% 7,45% 2,83%
-0,57% 3,68% 9,96% 15,71%
 b. Elementos Laborales
Aunque se haya producido un fuerte aumento
del ingreso derivado de programas sociales y jubi-
laciones vinculados al salario mnimo, la cuota re-
ferente al trabajo sugiere la necesidad de detallar
los ingredientes laborales. Hacemos un ejercicio
adicional de descomposicin de los componentes
ligados al ingreso del trabajo y educacin aplica-
do al ingreso de las personas en edad activa.
La tabla 2 presenta los valores de diversas va-
riables en la primera y ltima PNAD de la dca-
da as como el ndice respectivo de variacin
acumulado entre ellas, que es la variable de inte-
rs. El ingreso promedio del brasileo en edad
activa aumenta 15,08% en el perodo, reflejando
el bajo ndice de crecimiento anual, de cerca de
1,77% por ao, en los ocho aos considerados. La
columna con aos de estudio de los ocupados
capa muestra que el aumento de escolaridad implica
greso. Es de esperarse una cada de los retornos
en presencia del aumento de las cantidades.
Si sumamos los efectos positivos del aumen-
to de 3,48% del ndice de ocupacin en la Pobla-
cin Econmicamente Activa (PEA) y el ndice de
participacin en el mercado de trabajo de la Po-
blacin en Edad Activa (PIA, por sus siglas en
portugus de 4,08%), llegamos al crecimiento
observado, incluso con una pequea magnitud
negativa de otros efectos como la reduccin de
la jornada de trabajo (-0,18%) y de la contribucin
de ingresos que no son del trabajo (-0,91%). El es-
quema abajo sintetiza los elementos principales.
Determinantes de las variaciones
de la desigualdad de Ingresos
Programas Sociales
Educacin EFECTOS Premio Educacional
Cambiando el enfoque hacia los cambios de prcticamente compensa el impacto de au-
ingresos en todas las fuentes de ingreso los in- mento enfocndose en el ingreso no prove-
dividuos de los dos extremos de la distribucin, niente del trabajo, entre los ms pobres.
representados por los 20% ms pobres y de los
20% ms ricos, el ingreso del primer estrato po- c. Polticas Laborales
blacional de la distribucin de ingresos creci
49,52% contra 8,88% de los ms ricos y 15,08% Los ejercicios de descomposicin de las
del promedio general de todos en la PIA. Esto se fuentes de ingresos y elementos laborales brin-
traduce en una ganancia acumulada de 40,63% dan las evidencias empricas sobre el orgen de
ms favorable a la base. la cada de la desigualdad que marc la ltima
El anlisis muestra el importante papel de- dcada. Conforme se discuti, el incremento de
sempeado por las variables educacionales en ingresos recibido por la mitad ms pobre de la
los diez aos en cuestin. Si se tratase sola- poblacin fue 318% mayor que el de la elite na-
mente el efecto de la educacin y todo lo que cional. A consecuencia de ese incremento, la
consta (ingreso no debido al trabajo, jornada de pobreza cay 57,2% en el perodo de seis aos
trabajo, etc.) el ingreso de la base crecera iniciado en 2003. Evidenciamos en esta sub-
55,59% contra 8,12% del tope, o sea, en este pe- seccin las principales polticas, acciones o
rodo solamente el efecto reduccin de la desi- iniciativas que contribuyeron a la mejora de los
39
gualdad de aos de estudio completos - efecto- ingresos y del bienestar, tornando posible la
educacin indicara que los ingresos de los transformacin de los indicadores sociales.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Esfuerzo Trabajo
sumrio
un aumento de ingresos de 19,55%, pero que la primeros creceran 47,46% ms que el tope de
reduccin del retorno de la educacin, medida la distribucin. Empleo Formal
crditos Jornada ndice de ndice de
como salario horario promedio por ao de estu- Ocupacin participacin El efecto del ingreso no proveniente del La legislacin laboral es considerada uno de
salir dio, se traduce en un descenso del 9,47% del in- trabajo fue de 11,85% en la base contra -2,32% los responsables del denominado Costo Brasil
en el tope de la distribucin, indicando que conjunto de dificultades que inhiben la inver-
este efecto programas sociales sealara de sin debido a los altos costos laborales y a la
Tabla 2. Descomposicin del Crecimiento del Ingreso en Elementos Laborales por s que el ingreso de los ms pobres estara gran incerteza que ella genera. La CLT fue obje-
PNAD 15 a 65 Aos - Total creciendo 14,18% ms que el de los ms ricos. to de discusiones durante la ltima dcada, es-
La combinacin de estos dos efectos, educa- pecialmente durante la llamada crisis de desem-
Poblacin Total cin y programas sociales, explicara 68,3% pleo que se produjo entre 1998 y 2003.
Ao Ingresos Ingresos de todas Salario Hora Aos de Horas ndice de ndice de de los diferenciales de crecimiento de ingre- En los ltimos aos, no obstante, el tema se
de todas las fuentes/ por aos de estudio de los trabajadas ocupacin participacin
las fuentes ingresos estudio de ocupados por semana en la PEA en el sos favorable a los ms pobres, contra 47,46% ha discutido poco; una de las razones principa-
de todos los ocupados mercado observado en la prctica. Esto implica que la les es que la generacin de empleos formales
los trabajos R$ de trabajo desigualdad habra cado ms si los otros fue, por lo menos, dos veces superior a anterior-
2001 806,56 1,1703 3,08 8,64 42,107 83,30% 73,90% efectos no hubiesen actuado en contra. Por mente.: El promedio anual de generacin de em-
2009 700,87 1,1811 3,402 7,227 42,185 80,50% 71,00% cierto, podemos resumir en efecto premio de pleos formales de 2004 a 2008 fue de 1,4 millo-
Variacin de la educacin, que present una prdida de nes de puestos de trabajo, mientras durante los
promedio acumulado 4,23%, y agregar dentro del rtulo efecto tra- cuatro aos anteriores (1999 a 2003) fue de 650
de 2001 a 2009 15,08% -0,91% -9,47% 19,55% -0,18% 3,48% 4,08%
bajo, la reduccin de 14,3% de la jornada de mil empleos al ao, conforme el grfico a se-
Fuente: CPS/FGV basado en los microdatos de la PNAD/ IBGE. trabajo y de los ndices de ocupacin y de par- guir. Desde fines de 2003, ao de recesin, has-
ticipacin en el mercado de trabajo, lo que ta Julio de 2011, se generaron ms de 8,5 millo-
 nes de empleos formales. Incluso bajo los efec- Microcrdito tura del Bolsa Familia puede ser de capital impor- indican que, siendo todo ms constante, el au-
tos de la crisis econmica de 2008, con la des- El microcrdito constituye un instrumento tancia en este proceso. Se tienen experiencias de mento de escolaridad debera generar un incre-
truccin de ms de 600.000 puestos de trabajo que contribuy directamente para la evolucin migracin del programa para favelas cariocas mento de 2,2 puntos de porcentaje al ao per
en diciembre de 2008, el doble de lo habitual actual del empleo e indirectamente para la cada que pueden ser de utilidad. cpita. Este nivel es an mayor para los 20%
se produce una recuperacin gradual y, en se- de la pobreza y desigualdad. La excelencia del ms pobres de la poblacin brasilea, corres-
tiembre de 2009, ya se haba alcanzado el ritmo modelo CrediAmigo se traduce en su eleccin, en d. Polticas Educacionales pondiente a 5,5 puntos de porcentaje al ao.
de generacin de empleo formal previo a se- el lanzamiento del Programa Nacional de Micro- Esto es lo que podemos llamar de bonificacin
tiembre de 2008. crdito en 2011, como referencia bsica opera- Argumentamos que el aumento de la escola- educacional lograda al abandonarse el subde-
cional para los bancos federales como el Banco ridad fue determinante para el aumento de em- sarrollo escolar. Por ejemplo, la bonificacin
do Brasil y la Caixa Econmica Federal. Su elec- pleabilidad y existe consenso en que la educa- oriunda de la transicin demogrfica referente
Grfico 5. Generacin neta de cin como mejor programa de microcrdito lati- cin es fundamental para entender la al aumento esperado de la poblacin en edad
empleos formales en 12 Meses noamericano en 2009 por el Banco Interameri- desigualdad brasilea (Langoni 2005). Las se- activa es de aproximadamente 0,5 pontos de
cano y en 2010 por el Mix Market, la principal ries de nivel y desigualdad de aos de escolari- porcentaje hasta 2024, cuando pasa a actuar en
2500000 agencia de rating de microcrdito del continente dad expuestas en el pasado constituyen los me- el sentido contrario.
Mensual Suma Mvil 12 Meses
2000000 tambin sugiere el xito del programa. jores previsores de la distribucin de ingresos
1500000
1000000 En el Crediamigo, se encuentra una leccin disponibles. Estos datos sugieren compilacin Demanda por Educacin
500000
0 especfica en cuanto al rendimiento del trabajo, de resultados laborales ms ecunimes en el fu- La discusin sobre la oferta y demanda en
-500000 el cual aumenta con la productividad (salario-efi- turo, conforme lo ilustran los grficos de prome- educacin es esencial para comprender las elec-
-1000000 40
04/2011
01/2000
05/2000
12/2001
04/2002
08/2002
12/2002
04/2003
08/2003
12/2003

04/2005
08/2005
12/2005
04/2006
08/2006
12/2006
04/2007
08/2007
12/2007
04/2008
08/2008
12/2008
04/2009
08/2009
12/2009
04/2010
08/2010
12/2010
04/2004
08/2004
12/2004

ciencia), y que en el caso de los agentes de crdi- dio y desigualdad educacionales: ciones de los agentes econmicos. El ndice de
capa to puede incluso triplicar el salario, dependiendo retorno social de la educacin involucra los cos-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Fuente: CAGED / MTE. del desempeo de la cartera. Esto puede generar tos de oportunidad de que el individuo estudie
sumrio
lecciones e incentivos del tipo mercado de traba- Grfico 6. Promedio y Desigualdad en lugar de trabajar, los premios laborales y los
crditos
jo privado a otros segmentos del sector pblico, (Gini) de Aos Completos de Estudio costos directos privados o pblicos de la educa-
salir Uno de los fenmenos ms destacados en el mudando hacia un abordaje activo, basado en re- cin. La literatura calcula ndices de retorno de
mercado de trabajo brasileo reciente es el au- sultados. Otro aspecto interesante es que el Cre- 7,50 0,48 15% por ao de estudio, lo que se encuentra en

0,452

6,95
0,446
0,441
0,46

0,470
7,00

6,8

7,27
mento del ndice de formalizacin de los puestos diamigo cubre 60% del mercado nacional de mi- un nivel ms alto que el costo de financiacin del

0,466

0,431

6,58

7,13
0,457

6,31 0,425
6,47
0,44
6,50
de trabajo. Discutir una agenda de polticas para crocrdito, generando un aumento promedio de 0,42 gobierno brasileo, y que, por lo tanto, debera
6,00

0,418

0,380
6,17
0,4

0,411
enfrentar la informalidad en Brasil en este mo- lucro del 13% por ao de sus clientes, que son em- expandirse. El ndice interno de retorno de la

0,401
5,86
5,50

0,394
5,72
0,38

5,64

mento requiere, primeramente, comprender el
proceso reciente de formalizacin de los puestos
de trabajo y sus posibles razones. Las causas
para este fenmeno an estn en discusin ga de la pobreza en 12 meses luego de la conce-
pero, a partir de la literatura reciente, ya pode-
mos enumerar algunas de ellas: i) Los impactos
del restableciemiento del crecimiento en la elas-
ticidad de la demanda por trabajo; ii) aumento
en la escolaridad de la poblacin; iii) mejora en
la eficiencia de las actividades de fiscalizacin;
iv) innovaciones en la legislacin laboral; v) in-
centivos a la formalizacin de las micro y peque-
as empresas.
presas informales caseras tales como verdule-
ras, trabajos a destajo, escuelas privadas, etc. La
probabilidad de que un cliente que era pobre sal-
sin del crdito es de 60%, contra 2% de probabi-
lidad del movimiento en sentido contrario; todo
esto sin subsidios, pues el programa genera una
ganancia de R$50 al ao por cliente. Ahora bien,
el ndice de pobreza de los clientes al entrar en el
programa es la mitad del ndice de pobreza del
segmento donde acta. Es decir, el mayor desafo
del programa es actuar ms prximo a la base de
la distribucin y para ello el vnculo con la estruc-
5,5
5,42
5,00
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Mdia de Anos de Estudos
Fuente: CPS/FGV a partir de los microdatos de la
PNAD/IBGE.
El nivel educativo del brasileo se encuen-
tra muy bajo en comparacin internacional,
con 7,27 aos de estudio promedio para la po-
blacin de 25 aos o ms de edad. Por otro lado,
las series presentan un movimiento ascenden-
te a lo largo del tiempo. Las descomposiciones
de los impulsores del crecimiento de ingresos
0,387
0,36 educacin relevante para la decisin de padres e
Desigualdade Educacional hijos es an ms alto, pues excluye los costos p-
blicos de la educacin e incluye otros beneficios
privados derivados de la educacin ms all del
ingreso generado del mercado de trabajo. Por
ejemplo, 95% de las mejoras de la salud percibi-
das a partir de incrementos en educacin y en
los ingresos asociados, se dan por efecto directo
de la educacin, mantenindose el ingreso cons-
tante. Esto es, existe una enorme ganancia pri-
vada ms all del mundo del trabajo, a partir de
la decisin de educarse ms. En este sentido, la
elevada evasin escolar presenta una paradoja.
 Si la educacin genera un retorno privado tan
alto, por qu los brasileos invierten tan poco
en ella?
La que se destaca entre las causas de evasin
escolar para jvenes con edades entre 15 a 17
aos, son los elementos vinculados a la falta de
demanda en educacin, que corresponden 67% a
las motivaciones presentadas por los propios j-
venes contra 10,9% de las deficiencias de oferta
alegadas. En el mbito de la demanda, debe dis-
tinguirse la falta de inters intrnseca, tal vez
por desconocimiento de los premios ofrecidos
por la educacin, con 40,3% de los 27,1% de la ne-
cesidad de trabajo e ingresos. Esta ltima moti-
vacin sera compatible con la operacin de res-
tricciones enfrentada por los jvenes. Esto
sugiere la oferta de crdito educativo, concesin
de becas o de transferencias de ingresos condi-
cionadas. De todas maneras, este tipo de poltica
capa tendra, de acuerdo con los datos, un potencial li-
ses. Hay buenas noticias recientes sobre el avan-
ce de la educacin en las prioridades del ciuda-
dano comn. Las encuestas de opinin, que re-
cientemente indicaban la educacin como
sptima prioridad de las de polticas pblicas,
sugieren un cambio de nivel para el segundo lu-
gar, quedando atrs solamente de la salud.
Oferta de Educacin
La poltica educacional de oferta de educa-
cin reciente ms relevante fue la reglamenta-
cin del Fondo de Mantenimiento y Desarrollo
de la Enseanza Fundamental y de Valorizacin
del Magisterio (FUNDEF, por sus siglas en portu-
gus) y subsiguiente sustitucin por el Fondo de
Mantenimiento y Desarrollo de la Educacin B-
sica y de Valorizacin de los Profesionales de la
Educacin (FUNDEB, por sus siglas en portu-
gus). Constituy el instrumento para efectuar
transferencias de recursos estaduales y munici-
competencia logrados por cada municipio y es-
cuela pblica del pas, y que servir, en princi- sultados educacionales totales del pas al mismo
pio, de base para parte de las transferencias fe-
derales a las alcaldas en el rea de educacin. El
gobierno fij metas a fin de condicionar la libe-
racin de los recursos a la mejora del nuevo ndi-
ce municipal de educacin. Inicialmente los mil
municipios con peor resultado segn el Ideb re-
cibiran recursos adicionales y los dems recibi-
rn solamente apoyo tcnico.
La creacin de un sistema de metas en edu-
cacin constituye una referencia histrica en
Brasil, no solamente en el rea educacional,
sino en el mbito de la poltica pblica nacional
en general. En el ambito de la salud, por ejem-
plo, ya anuncian intenciones de exigir metas de
desempeo de hospitales pblicos. El sistema
propuesto representa una oportunidad indita,
y tal vez nica, en dcadas, de que Brasil recupe-
re parte del atraso educacional. El Ideb es la
sil. Esa estrategia tiene en la mira llevar los re-
nivel observado actualmente en la red privada, o
alternativamente a los ndices promedios obser-
vados en los pases de la OCDE en 2005 medidos
por el PISA. En este aspecto, la nota promedio
del PISA aplicado para alumnos de 15 aos cau-
sa desnimo: estamos entre los 10% peores en
todos los rubros educacionales, de un grupo de
60 pases. No obstante, una vez ms, el ndice de
cambio coloca a Brasil en tercer lugar en el pe-
rodo 2000 a 2009.
Existe toda una bsqueda de conocimien-
tos sobre el nivel de aprendizaje efectivo de los
alumnos y sus determinantes. La verificacin
del desempeo educacional a partir de tests de
competencia como el Prueba Brasil, el Enem y
el Enade, permite informar a los diversos par-
41
ticipantes del mercado educacional dnde se
encuentra cada uno, mientras que la agenda

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
mitado de menos de un tercio de las personas en-
tre 15 y 17 aos que estn fuera de la escuela. Es
crditos
preciso aumentar la atraccin que pueda ejercer
salir la escuela.
Argumentamos a favor de la importancia de
polticas que actan por el lado de la demanda
de educacin. Yendo desde el diseo adecuado
de sistema de becas, en el cual se han utilizado
conexiones con el programa Bolsa Familia como
mecanismo para llegar a los ms pobres, hasta
la lnea de accin presentada por el Ministerio
de la Educacin de enfatizar ms la enseanza
tcnica de nivel intermedio como estrategia
para disminuir la evasin y aumentar el inters
del joven en el aprendizaje.
Si el pas desea ser ms justo y competitivo
en su economa, todos deben descubrir el vncu-
lo que existe entre el desempeo productivo y la
inversin en educacin, en particular el premio
de la educacin, para reflejarse en un incremen-
to en la ascensin de personas, empresas y pa-
pales para aplicacin en la educacin pblica b-
sica, que comprende educacin infantil, ense-
anza fundamental (del 1 al 9 ao) y la
enseanza media, adems de reservar recursos
para educacin de jvenes y adultos. Los presu-
puestos federales integran tambin la composi-
cin del FUNDEB, a ttulo de complemento, con
el objetivo de asegurar el valor mnimo nacional
invertido por alumno/ao.
Metas de Educacin
El tema central a largo plazo, sea en el aspec-
to social, sea en el econmico, es la educacin. El
gobierno federal anunci en 2007 el Plan de De-
sarrollo de la Educacin (PDE), un conjunto de
directrices con miras a mejorar la calidad de la
educacin en el pas. La innovacin principal del
plan es la creacin de un nuevo indicador de ca-
lidad educacional, el ndice de Desarrollo de la
Educacin Bsica (Ideb), calculado con base en
los ndices de aprobacin y en los resultados de
idea ms original e interesante de poltica p-
blica en Brasil de los ltimos aos. No obstante,
a pesar de todas las virtudes que se relacionan
con la implantacin de este sistema de metas
fundamentado sobre un ndice de calidad sint-
tico, sobra espacio para avances metodolgicos
en el ndice, as como en el diseo de los incen-
tivos que se basan en l.
El ndice de Desarrollo de la Educacin Bsi-
ca (Ideb) recin propuesto est compuesto por el
producto de la competencia, referente al desem-
peo promedio de los alumnos en la Prueba Bra-
sil o del Saeb, y el flujo escolar, correspondiente
al ndice promedio de aprobacin. La tabla si-
guiente muestra los valores iniciales del Ideb
para cada etapa educacional y las respectivas
metas para 2021. El Ideb vara en una escala que
va de 0 a 10, y el valor del ndice para Brasil era
3,8 en 2005, llegando a 4,2 en 2007. Se adopt
una meta de 6,0 para 2021, justo antes de conme-
morarse los 200 aos de independencia de Bra-
de metas educacionales como el Ideb informa
adnde desea llegar el pas y el papel de cada
uno en este esfuerzo educacional agregado.
Esta nueva agenda guarda la promesa de moti-
var a los actores en la bsqueda continua de
excelencia en el aprendizaje. Una vez ms, el
desafo es conectar esta nueva y promisoria
agenda de evaluacin y monitoreo de la cali-
dad del aprendizaje a premios de desempeo
de la poblacin pobre. El Bolsa Familia y la co-
nexin con evaluaciones educacionales loca-
les constituyen otra lnea de extensin promi-
soria a ser abordada.
e. Otras Polticas Sectoriales
Discutimos brevemente la evolucin de otras
polticas en el campo habitacional y de ofertas
de servicios pblicos y de salud bajo el prisma de
la equidad. Ms que la exigencia de condiciona-
lidad, el registro o catastro del Bolsa Familia
 puede ser til para definir prioridades de acceso
a programas diversos.
Vivienda
Mi Casa, Mi Vida es un programa del go-
bierno federal, en asociacin con Estados, muni-
cipios y empresas que proyecta construir un mil-
ln de viviendas nuevas para la poblacin de
bajos ingresos en ciudades seleccionadas para
participar en el programa. Entre las facilidades
previstas estn el aumento de subsidios, reduc-
cin de los costos de seguro y acceso al Fondo
Garantizador de la Habitacin, que refinancia
parte de las cuotas en el caso de que el beneficia-
rio est sin empleo.
Servicios Pblicos
Las iniciativas de universalizacin de servi-
cios bsicos son diversas. Desde tarifas sociales
capa donde el criterio se define por el registro del Bol-
sumrio
sa Familia. El Luz para Todos objetiva univer-
salizar el acceso a la energa elctrica en las
crditos
reas rurales, haciendo de la energa un vector
salir de desarrollo social y econmico. El mapa de la
exclusin elctrica en el pas revela que cerca de
90% de las familias sin acceso a energa poseen
ingresos inferiores a tres salarios mnimos y
80% estn en el medio rural. La falta de energa
elctrica afecta a la porcin inferior de la distri-
bucin de ingresos con mayor intensidad: para
los 20% ms pobres, 21,27% de la iluminacin
proviene del farol a querosn, contra 0.64% de
los 20% ms ricos. Utilizando el mtodo de dife-
rencia en diferencia, fue posible captar los im-
pactos generados por el programa entre 2002 y
2009, destacndose el mayor acceso a servicios
de electricidad en el Norte y Nordeste, regiones
que concentraran el mayor volumen de recursos
financieros del programa, y tambin incremento
de acceso a bienes de consumo elctricos e hi-
droelectrnicos, en especial televisin y nevera.
Salud
La salud debe ser comprendida como cali-
dad de vida y no solamente como ausencia de
enfermedades. Para cumplir con la Constitu-
cin de 1988, que instituye a la salud como de-
recho de todos y deber del Estado, en 1990 se re-
glament el Sistema nico de Salud (SUS).
Entre las conquistas del SUS se encuentran:
universalizacin de los servicios de salud; au-
mento de la expectativa de vida, de 69,7 aos en
1988 para 72,3 aos en 2008; disminucin de la
mortalidad infantil, de 53,7 por mil nacidos vi-
vos en 1990 para 19 en 2008; mayor produccin
de remedios genricos, ms baratos que los ori-
ginales; ampliacin del servicio de atencin
mvil de urgencia (SAMU). Existen desafos
enormes de gestin pblica y de calidad en la
oferta de servicios a la poblacin.
f. Polticas Sociales Integradas
Brasil Sin Miseria
La presidente Dilma Rousseff escogi la erra-
dicacin de la miseria como la prioridad ms alta
de su gobierno. El Plan Brasil sin Miseria fue lan-
zado en 2011 con el objetivo de ser la principal po-
ltica social brasilea, persiguiendo las metas
ms ambiciosas para erradicar la miseria, ele-
vando los ingresos y las condiciones de bienestar
de la poblacin, especficamente de los brasile-
os cuyo ingreso familiar sea de hasta R$70 por
persona. Basado en mapas de insuficiencia de in-
gresos y carencia de servicios pblicos, el plan se
basa en un mapa de oportunidades, que agrega
diversas reas e iniciativas, como transferencia
de ingresos, acceso a servicios pblicos en las
reas de educacin, salud, asistencia social, ser-
vicios sanitarios y energa elctrica e inclusin
productiva. En cuanto a la transferencia de ingre-
sos, el principal impacto generado por el plan en
el Programa Bolsa Familia se da a partir de la in-
clusin de 800.000 familias que atienden a las
exigencias de ingreso al programa, pero que an
no estn registradas (registro que se hace a par-
tir de una bsqueda activa); aumento del lmite
de nios y adolescentes de hasta 15 aos que pue-
den recibir el beneficio, de tres para cinco nios,
representando una adicin de 1,3 millones de ni-
os y adolescentes. Ms recientemente, se cre el
beneficio extra para personas embarazadas y lac-
tantes hasta los 6 meses del beb. Adems de eso,
los valores de los beneficios variables (nios y
adolescentes hasta los 15 aos), fueron reajusta-
dos en 45% en 2011. En 2012 se instituy la com-
plementacin de la renta per cpita a nivel de la
lnea de extrema pobreza de R$ 70 para las fami-
lias con nios de 0 a 6 aos de edad en el marco
del lanzamiento del programa Brasil Carioso2.
Cabe notar que la tasa de pobreza de los nios,
antes 6 veces ms grande que la de los ancianos,
fue reducida en un 40% instantneamente para
efecto acumulado de estas innovaciones.
El gobierno comenz a delinear la estrategia
con la definicin de un limite o lnea oficial. La
lnea de miseria define el tamao del problema
asumido por el Estado. Trabajo inicialmente
aqu con la lnea de la FGV de R$ 151 por mes por
persona a precios de junio de 2011, promedio na-
cional ajustado por diferencias regionales de
costo de vida. Valor prximo de del nuevo m-
nimo y del mayor valor de entrada al Bolsa Fami-
lia. En la lnea de la FGV, el dficit sera de 21.700
millones al ao, o R$ 9,33 reales por brasileo
por mes. Este nmero corresponde al dficit de
ingresos que coincidira con el costo mnimo de
un programa de transferencia de ingresos, que
diese a cada miserable lo suficiente para llegar a
la lnea trazada.
2 Esta complementacin es un ejemplo en el marco del federalismo social, pues se trata de una metodologa
instituida inicialmente en la ciudad utilizada posteriormente por el gobierno federal.
El costo quedar menor a lo largo del tiempo
si el ingreso de los ms pobres continua crecien-
do. En un escenario continuista, el contingente
de miserables que era de 49 millones en 2003, 29
millones en 2009 caera para 17 millones en
2014, ya con crecimiento poblacional. El costo
mnimo caera para 11.800 millones anuales. Si
tenemos en cuenta el ingreso no monetario que
corresponde a 25% del ingreso de los pobres, que
ser posible en el nuevo sistema de estadsticas
basado en consumo que est siendo confeccio-
nado en los talleres del IBGE, este costo adicio-
nal es de 7.000 millones por ao, menos de
0,25% del PIB.
El valor nacional estipulado de R$ 70 por per-
sona para la lnea fue visto como bajo. En efecto,
como vimos, el promedio de la lnea de la FGV es
ms que el doble del valor oficial escogidos a pre-
42
cios de hoy da. Sin embargo, existe hipersensi-
bilidad del gasto pblico con relacin a la lnea
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
de pobreza trazada, elasticidad 5 (cinco). Es de-
cir, si la lnea se duplica, el costo mnimo de la
erradicacin de la miseria sera 5 veces mayor.
La adopcin de la lnea oficial es operacio-
nal, coincidiendo con el valor del primer crite-
rio de entrada al Bolsa Familia ya estipulado.
El mismo tambin est prximo a la lnea de
US$ 1,25 por da ajustada por el costo de vida
internacional (PPC) de la primera meta del mi-
lenio que es reducir a la mitad la miseria en 25
aos (de 1990 at 2015). La lnea oficial otorga
simbologa internacional a la meta nacional, lo
que facilitar dilogos entre niveles diferentes
y mandatos del gobierno. El refuerzo del fede-
ralismo social emanado de la nueva meta fede-
ral es uno de los aspectos ms promisorios del
nuevo contexto.
 El Bolsa Familia
El Programa Bolsa Familia (PBF) se cre a fi-
nes de 2003, a partir de la fusin de cuatro pro-
gramas de transferencia de renta preexistentes,
fuertemente inspirado por el programa de in-
gresos mnimos vinculado a la educacin, el
Bolsa Escuela. Los objetivos anhelados por el
PBF son: reducir la pobreza y desigualdad de los
ingresos, proveyendo un beneficio mnimo para
las familias pobres; reducir la transmisin in-
tergeneracional de pobreza condicionando la
recepcin de los beneficios a inversiones en ca-
pital humano por parte de los beneficiarios. El
foco del programa son las familias pobres y su-
mamente pobres inscritas en el Catastro (Re-
gistro) nico Federal Cadnico, segn una re-
gla de elegibilidad relacionada con el ingreso
familiar per cpita, conforme mostrado en la ta-
bla abajo. Aunque la administracin sea llevada
a cabo por el Ministerio de Desarrollo Social
capa
sumrio
(MDS), varias otras instituciones estn involu-
cradas, como la Caixa Econmica Federal, las
crditos
alcaldas de los municipios, entre otras, lo que
salir denota caractersticas de descentralizacin e
intersectorialidad del programa.
Los datos operacionales de las transferen-
cias de renta en Brasil en junio de 2011 apuntan
a una alta focalizacin, es decir, que la cobertura
del programa en las familias pobres con el perfil
Bolsa Familia es alta: 12,805 millones de fami-
lias beneficiadas, de un grupo de 13 millones ap-
tas, estimadas por la PNAD 2006; ese nmero
corresponde a 57,6% de las familias con perfil
Cadnico. Utilizando como referencia el mes de
agosto de 2011, 21,185 millones de familias esta-
ban inscriptas, de las cuales 17,285 millones pre-
sentaban un ingreso per capita mensual de has-
ta R$140,00. Por lo tanto, existe espacio para
mejorar en el cuadro de la pobreza extrema en
Brasil, permitiendo la existencia de programas
complementarios al BF. Smese a ello el hecho
de que cada punto porcentual de reduccin de
desigualdades por la va de la previsin social
cost en trminos monetarios 384% ms que el
obtenido por la va de los programas sociales, y
se concluye que el Programa Bolsa Familia cons-
tituye una iniciativa social sumamente compe-
tente, pues consigue reunir bajo costo, grado ele-
vado de focalizacin, cobertura nacional de casi
13 millones de familias y resultados robustos de
reduccin de pobreza y desigualdad.
4. Nueva Agenda de Polticas
Relacionadas e Igualdad de
Oportunidades e Ingresos
i Brasil quiere proporcionar a su pobla-
S cin igualdad efectiva de oportunida-
des,debe aprovechar mejor las oportuni-
dades ofrecidas por el modelo que combina la
existencia de un Estado grande con el funciona-
miento de la economa de mercado. En esta sec-
cin hacemos un anlisis ms detallado de las
innovaciones a ser incorporadas a la Bolsa Fami-
lia y al rol del nuevo plan Brasil Sin Miseria en
este proceso.
a. Avances Propuestos
Los impactos directos de las transferencias
son innegables, pero existe una vertiente impor-
tante que es el impacto y los incentivos genera-
dos por las condicionalidades, las cuales se divi-
den por rea: educacin frecuencia escolar
mnima de 85% para nios y adolescentes entre
6 y 15 aos, y mnima de 75% para adolescentes
entre 16 y 17 aos; salud seguimiento del calen-
dario de vacunacin y del crecimiento y desar-
rollo para nios menores de 7 aos; estudios pre-
natales para las embarazadas y seguimiento de
las mujeres en fase de amamantamiento entre
los 14 y 44 aos de edad.
Entre los resultados empricos de Neri
(2009) ha de destacarse la permanencia en la es-
cuela, fertilidad y salud infantil, decisiones de
consumo y acumulacin de bienes, decisiones
de trabajo y rendimientos del trabajo. Los resul-
tados del modelo logstico para los nios de 6 a
15 aos sugieren que el BF no produjo avances
significativos en los objetivos de mejoras escola-
res: hay una pequea mejora en la frecuencia y
asiduidad en las escuelas; como que , los nios
experimentaron un aumento en lo que se refiere
al tiempo escolar y al acceso a la infraestructura.
Ya en la faja etaria de 16 a 65 aos, el efecto in-
greso generado por el aumento de transferen-
cias de renta es posiblemente dominante sobre
los otros incentivos de natalidad inherentes al
plan BF, pero no con relacin a la calidad del tra-
tamiento concedido al nio. Los ejercicios reali-
zados para analizar las decisiones de consumo y
de trabajo muestran un aumento en la compra
de bienes durables, servicios pblicos y vivien-
da, mientras que no rechaza la existencia de un
efecto pereza en la oferta de trabajo de los indi-
viduos, posiblemente inducido por el programa.
Como el objetivo a largo plazo de los progra-
mas de polticas sociales es permitirle a los indi-
viduos realizar su potencial productivo, es im-
portante potencializar las condiciones para
recibir el beneficio del PBF, a fin de alcanzar los
objetivos sociales ms auspiciosos. En este sen-
tido, se incluye la erradicacin de la miseria y la
mejora de la calidad de la educacin, segn lo
discutido en la seccin anterior. Existen distin-
tas formas de alcanzar este movimiento, ya sea
completando la cartera de activos o garantizan-
do el acceso a los mercados donde ellos operan.
El Plan Bolsa Familia y potenciales programas
complementarios pueden contribuir sustancial-
mente en este esfuerzo de apertura de los merca-
dos a los pobres. Algunas modificaciones po-
dran implementarse en las polticas sociales
como un todo y en el BF particularmente, a fin de
generar aumento de bienestar, pero sin impli-
cancias fiscales absurdas.
La primera cuestin a resolver es el enfoque,
que debe ser mejorado para hacer que el progra-
ma sea ms efectivo en la identificacin de los po-
bres. Integrar las polticas de ingresos en el esque-
ma operacional del BF es una medida que hace
disminuir el costo de oportunidad de las transfe-
rencias, toda vez que el 25% de la poblacin es
contemplada en un gasto menor que el 0,5% del
PIB, mientras que otros pagos de seguridad social
gastan un 12% del PIB. Otros servicios, adems
del dinero transferido, pueden aprovechar este al-
cance poblacional del BF generando excelentes
ganancias de escala y bienestar, principalmente
cuando se considera que el programa presenta un
mecanismo de accin afirmativa, favoreciendo a
los grupos tradicionalmente asociados a la caren-
43
cia de oportunidades.
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
Tambin con este objetivo, una innovacin
seria evitar el uso simple de los ingresos reporta-
dos por las personas, para aprovechar el abun-
dante patrimonio de informaciones presentes
en el Cadnico, referentes al acceso y uso de ac-
tivos. Estas informaciones van desde la configu-
racin fsica de la vivienda (tipo, nmero de ha-
bitaciones, materiales, piso, techo, paredes etc.),
acceso a los distintos servicios pblicos (agua,
cloacas, luz, etc.), e incluye la educacin de todas
las personas en el domicilio, acceso y tipo de
puesto en la ocupacin y en la desocupacin de
marido y esposa, la presencia de grupos vulnera-
bles como personas con discapacidad, embara-
zadas, bebs y nios (incluyndose all el estatus
escolar) as como el acceso a otras transferen-
cias federales. Esto se implementara mediante
una ecuacin minceriana de renta contra esta
mirada de informaciones del Cadnico, as
como un modelo de renta no monetaria respon-
sable por 25% de los ingresos de los pobres, se-
 gn la Encuesta de Presupuestos Familiares
(Pesquisa de Oramentos Familiares-IBGE). La
renta estimada por este sistema de imputacin
genera un concepto de ingresos permanente si-
milar al creado por Milton Friedman. En la cs-
pide de la renta estimada se adiciona la renta de
programas sociales de la planilla de pagos. La
cuestin es ampliar aqu el criterio de la renta
que las personas dicen que tienen hoy hacia un
concepto ms amplio, enfocado en aquel que es
pobre, y no en aquel que dice ser pobre.
Otro problema importante se refiere a las
condicionalidades. Neri (2009) argumenta que
las actuales contrapartidas del programa fede-
ral son redundantes, es decir, que las condicio-
nes ya estaban siendo adoptadas antes de ini-
ciarse el programa. Por ejemplo, 90% de los
nios de cero a seis aos, que deben ser inmuni-
zados para recibir el beneficio, ya estaban sien-
capa do auxiliados. En el grupo de siete a quince aos,
sumrio
que no debe perder ms del 15% de las clases,
apenas 3% de ellos no frecuentaban la escuela
crditos
en 2001, antes del lanzamiento del programa.
salir Por lo tanto, sera ms interesante enfocarnos
en los indicadores de competencia de la ense-
anza, y no en los indicadores de presencia en la
escuela, ya que, a fin de cuentas, lo importante
en una poltica educacional es cunto aprendi
el alumno. De acuerdo con lo expuesto anterior-
mente, la agenda de mejoras para la educacin
puede beneficiarse de la red de beneficiarios del
Bolsa Familia para generar incentivos al estudio
y a la mejora de la gestin escolar. Asociar un ca-
rcter beca de estudios al BF puede ser benfi-
co para los alumnos pobres y para las escuelas,
si los resultados obtenidos en las evaluaciones
externas, tales como Prueba Brasil y ENEM, sir-
vieran de referencia para una transferencia mo-
netaria extra a los involucrados.
Otra extensin es aumentar la cantidad y
calidad de los agentes de desarrollo social. El
ejemplo de agentes de crdito del Crediamigo
incentivados por premios por productividad es
ilustrativo. Crear, a un costo adicional, tcni-
cos dedicados a las familias pobres, siguiendo
el ejemplo chileno del Puente, para integrarlas
a las redes de servicios y programas dirigidos
a ellas. Deben incluso inhibirse los incentivos
opuestos al trabajo por los beneficiarios usan-
do esquemas tipo EITC (Earned Income Tax
Credit) americano.
De manera general, Brasil necesita de una
agenda de acceso de los pobres al mercado, y no
lo inverso. En esta dcada, los pobres fueron
ofrecidos al mercado, pero es necesario ofrecer
el mercado a los pobres por medio, principal-
mente, de educacin de calidad, pero tambin a
travs de la reforma agraria, acceso al microcr-
dito y microseguros. Eso significa dejar de tratar
al pobre como agente pasivo, que slo recibe
transferencias oficiales del Estado.
Complementariamente, existe la necesidad
de invertir en el acceso a los servicios bsicos de
agua y cloacas, a fin de que se produzca un au-
mento de condiciones de vida ms saludables y
un mejor aprovechamiento de las externalida-
des positivas causadas por la universalizacin
de los servicios de saneamiento. Las economas
monetarias aliadas a los efectos positivos en el
aprendizaje y en el trabajo (menos gastos con
medicamentos, menos das perdidos de escuela
y trabajo) justifican esta agenda. De acuerdo a lo
mostrado por sucesivos estudios, por cada Real
gastado en saneamiento bsico, existe un ahor-
ro de entre R$1,5 y R$4 en el rea de salud. amplio que el de las familias, o sea, para los mu-
El nivel de cobertura percibida de cloacas del
30,6% de la poblacin brasilea de bajos ingre-
sos se ubic en un nivel bastante inferior al de
los dems servicios pblicos, como agua (67%),
residuos (72,2%) y luz (96,6%). Por otro lado, los
aumentos de ingresos asociados a la ampliacin
del programa Bolsa Familia no se mostraron su-
ficientes para la expansin de los servicios de re-
coleccin y tratamiento de cloacas, por lo menos
a corto y mediano plazo. As, las externalidades
en el consumo de los servicios de cloacas, moti-
vo por el cual el saneamiento bsico es indife-
rente a la renta familiar, deben ser trabajadas a
partir de la oferta, quiere decir, aprovechando el
nuevo marco regulatorio y la mayor disponibili-
dad de recursos colocados a disposicin por el
Programa de Aceleracin del Crecimiento para
combinar la estructura del Bolsa Familia con
Mecanismos de Incentivos Basados en Resulta-
dos (OBA, por sus siglas en ingls).
La sugerencia, segn Neri y Andrade (2011),
es dar un subsidio para cubrir el pago del valor
de la cuenta de los servicios de saneamiento su-
ministrados por la empresa de saneamiento a
las familias de bajos ingresos. Por el lado de la
oferta, sera removido el obstculo a la expan-
sin de cantidad de accesos, ya que la empresa
hara las inversiones para la expansin de las
redes de servicios y tendra inters en que se
efecten las conexiones para poder comprobar
que se atienda a las metas contratadas en el
proyecto tipo OBA. En lo que refiere a la deman-
da, como estas familias de bajos ingresos no po-
seen recursos financieros suficientes para de-
mandar tales servicios, la transferencia de
renta va Bolsa Saneamiento aumentara la cur-
va de demanda, posibilitando el consumo posi-
tivo de estos servicios.
Finalmente, es posible extender el BF para
incorporar metas e incentivos en un nivel ms
nicipios y estados o provincias, responsables di-
rectos por la puesta en marcha del programa y
registro de los posibles seleccionados. Se traba-
jara sobre los incentivos y beneficios a fin de ob-
tener valor a lo largo del tiempo y en compara-
cin con otras localidades, lo que significa crear
una competencia entre los municipios para lle-
gar a una mejora de los indicadores sociales en
todo el pas de forma continua. Con esta poltica,
hay espacio para la actuacin integrada entre
Estados y Municipios sobre la plataforma fede-
ral del Catastro nico.
b. El Nuevo Federalismo Social
La divisin de trabajo de polticas sociales
entre entes federativos fue objeto de la Constitu-
cin Brasilea de 1988. El fondo de erradicacin
de pobreza del ao 2000 para la financiacin de
programas implantados en localidades pobres,
como la Bolsa Escolar Federal, dio un segundo
paso en esa direccin, pero con decisiones toma-
das an desde Brasilia. Estamos comenzando a
dar un tercer paso que moviliza a los Estados a
complementar las acciones del Bolsa Familia.
44
Brasil tiene la tradicin de imponer leyes y
programas nacionales sin experimentarlas an-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
tes localmente, como se hace en los Estados Uni-
dos. Como resultado, nos equivocamos ms de lo
que deberamos en escala nacional y aprende-
mos poco. El conocimiento prctico se beneficia
cuando una localidad hace una poltica diferen-
ciada, ya que permite contrastar resultados para
observar si la innovacin marc una diferencia.
Por ejemplo, cuando el estado de Nueva Jersey
aument su piso salarial en los aos 90, la com-
paracin con la vecina Pensilvania ofreci lec-
ciones para Alan Krueger y David Card en 1995.
Tambin la tradicin centralista brasilea pier-
de en el proceso de aprendizaje.
Tal como en la experiencia brasilea del piso
estadual de salarios, iniciada en el ao 2000 en
Ro de Janeiro, Rio Grande del Sur, San Pablo, Pa-
ran y Santa Catarina, hay una tendencia a que
los Estados ms ricos entren en el nuevo federa-
lismo social. En el caso del piso estadual de sala-
rios, la adhesin de los ricos forma parte de la
misma estrategia de delegacin de poderes para
 optimizar pisos, funcin de mayor disponibili-
dad del sector privado de soportarlos.
En el llamado nuevo federalismo social esta-
dos y municipios actan de manera integrada
sobre la plataforma federal del catastro social
nico, complementando acciones y, al mismo
tiempo, diferenciando a los programas en las in-
novaciones prestadas.
La receta de la tercera generacin del federa-
lismo social es explotar complementos estrat-
gicos donde el todo es mayor que la suma de las
partes. Impulsar por medio de metas e incenti-
vos sinergias entre actores sociales (profesores,
padres, alumnos), entre reas (educacin, asis-
tencia, trabajo) y niveles de gobierno.
La esfera estadual es clave para aportar re-
cursos y ganancias de escala en la implementa-
cin de estrategias complementarias al Bolsa
Familia, que hasta entonces reflejaba solamente
capa el binomio federal/municipal.
das a los respectivos programas sumados a los
Bolsa-Familia. Solamente en San Gonzalo, el
programa atiende a 100 mil personas, el equiva-
lente a ms de tres Opportunity, programa simi-
lar aplicado en Nueva York. La meta es alcanzar
a todo el estado en 2013.
La Experiencia de Ro de Janeiro
Los pioneros de este nuevo federalismo so-
cial son la ciudad y el Estado de Ro de Janeiro.
Dentro del radio de accin del Plan Brasil sin
Miseria e incorporando algunas de las innova-
ciones propuestas para el BF, el estado y el mu-
nicipio de Ro de Janeiro crearon programas
complementarios de transferencia de ingresos,
llamados Mejor Renta y Familia Carioca,
respectivamente. Ambos innovan en el sistema
de pagos, que busca hacer a las personas menos
pobres en el presente y en los incentivos a la in-
versin en capital humano, que har con que las
metas de la ONU, de 1 dlar norteamericano, es
adecuada solo para pases ms pobres, como
los de frica. De esta forma, los programas ali-
nean Ro al resto del mundo, aprovechando la
vocacin internacional de la ciudad, reforzada
con eventos internacionales como el final del
Mundial de Ftbol de 2014 y las Olimpadas de
2016. El hecho de que la fecha final de la meta,
2015, se encuentre en este horizonte ayuda en
la movilizacin.
En lo que se refiere a los aspectos educacio-
nales, el programa municipal construye una vez
ms sobre las bases del BF, pero exige niveles
ms altos de frecuencia escolar mnima y la pre- res, padres y alumnos, tal como lo hace la ciudad
sencia de uno de los padres o responsables en las
reuniones bimestrales de las escuelas. La mayor
innovacin educacional del Familia Carioca,
sin embargo, es premiar a los alumnos por el de-
sempeo escolar, promovido por el sistema de
pruebas bimestrales de evaluacin realizadas
dres en reuniones de la escuela, innovacin del
programa, es el doble en los alumnos beneficia-
rios. La mejora del desempeo escolar de los be-
neficiarios, tal como se mide mediante pruebas
de competencia, fue por encima de los dems3.
Una serie de evaluaciones recientes de expe-
rimentos aleatorios en los EUA, en particular las
de Roland Fryer (2010) revelaron poco impacto
de los premios por desempeo en las notas de
los alumnos. Entretanto, Fryer (2011), encuentra
resultados empricos muy similares a los nues-
tros. El nuevo ingrediente experimentado es el
alineamiento de incentivos dados a los profeso-
de Ro.
En el mbito del Estado de Ro de Janeiro,
existe el Renda Melhor Jovem (Renta Joven Me-
jor), programa que premia directamente a los es-
45
tudiantes jvenes por su desempeo en el
Enem4. La innovacin es mejorar aqu medidas

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
El nuevo ingrediente es el alineamiento de
metas e incentivos ofrecidos, que hace al todo
crditos
ser mayor que la suma de las partes. El norte a
salir seguir en el combate a la pobreza debe orientar-
se hacia los ms pobres, por medio de mayores
aportes de recursos federales para aquellas lo-
calidades de ingresos ms bajos. Defendemos
adems incentivar el apalancamiento adicional
de recursos condicionados con la brjula apun-
tada hacia la efectiva superacin de pobreza. El
esquema OBA (Output Based Aid) citado en el
caso del Bolsa Saneamiento remunera a poste-
riori la consecucin de la prctica de la mayor
ventaja comparativa de las reas pobres, que es
mejorar de forma prospectiva sus indicadores
(catch up).
As como en el caso del piso estadual de sala-
rio, el pionero del nuevo federalismo social tam-
bin es Ro de Janeiro. La poblacin pobre de
cuatro municipios fluminenses ya tiene en sus
manos recursos y obligaciones sociales asocia-
personas sean menos pobres en el futuro. Se
utiliza la estructura operacional del BF, lo que
facilita la localizacin fsica de los beneficia-
rios, la emisin de tarjetas y de contraseas.
Otra caracterstica del sistema de pagos es com-
pletar la renta estimada de las personas hasta
la lnea de pobreza fijada, de manera de dar ms
a quien tiene menos; este temperamento trata a
quien es pobre, y solo a l, en la medida exacta
de su diferencia.
La lnea de pobreza usada en los programas
es la de 2 dlares norteamericanos por da por
persona ajustada por diferencias internaciona-
les e internas de costo de vida, que corresponde
segn precios locales a la fecha aproximada-
mente a R$ 108 por mes por carioca. Este par-
metro corresponde a la ms generosa lnea de
la primera y ms importante de las ocho metas
del milenio de la ONU, que es la reduccin de la
pobreza extrema a la mitad en el perodo de 25
aos finalizados en 2015. La otra lnea de las
por la secretaria de educacin. El profesional de
la educacin ya cuenta con incentivos salariales
ofrecidos por el desempeo escolar. En lo que re-
fiere a la demanda, los alumnos tendrn que al-
canzar una nota mnima de ocho en esos exme-
nes, y aquellos con rendimiento insuficiente
hasta el mnimo de cuatro tendrn que presen- cin de Sofa de premiar, o de no premiar a un
tar una mejora del 20% en cada bimestre, a fin
de tener derecho a un premio extra bimestral de
R$ 50 Reales por estudiante. En este caso, no
hay lmite de premios por familia, dada la natu-
raleza individualizada del premio por desempe-
o escolar.
El municipio de Ro entr antes en el federa-
lismo 3.0 lanzando el plan Familia Carioca en
2010, y ya comienza a recoger lecciones tiles
para las dems unidades. La presencia de los pa-
3 Vase www.fgv.br/cps/fci.
4 Examen Nacional de Escuela Secundaria.
de calidad de enseanza independiente, y no
solo pasar de ao o completar la escuela secun-
daria. El uso de instrumentos externos evita adi-
cionar ms tensin a la ya existente entre escue-
la y profesores por un lado, y alumnos por el otro.
Pobre del profesor que tiene que hacer la elec-
alumno pobre.
5. Conclusiones
esde el advenimiento de la estabiliza-
D cin proporcionada por el Real hasta fi-
nales de la dcada pasada, el ndice bra-
sileo de pobreza cay en 67% contribuyendo
fuertemente a la reduccin de desigualdades ob-
servadas, en particular en la ltima dcada. En-
 tre 2001 y 2010, los 50% ms pobres tuvieron un
crecimiento acumulado de 68% de riqueza
mientras que los 10% ms ricos tuvieron un
10,03%. Brasil alcanz, a partir de fines del
2010, su menor nivel de desigualdad de ingresos
desde los registros iniciados en 1960. En verdad,
la desigualdad en Brasil todava permanece en-
tre las diez mayores del mundo, y llevara por lo
menos 20 aos con el actual ritmo de crecimien-
to hasta alcanzar los niveles de Estados Unidos.
Eso significa que existen considerables reservas
de crecimiento en favor de los pobres, solo ahora
comenzarn a ser explotadas.
En el campo de las polticas, se produjo una
importante continuidad entre las administra-
ciones de Fernando Henrique Cardoso y de su su-
cesor Lula, tanto en trminos de polticas ma-
croeconmicas cuanto sociales. Aunque el
programa Hambre Cero pueda ser visto como un
capa revs en el inicio del gobierno de Lula, el Bolsa
sumrio
Familia camin algunos pasos en direccin a la
erradicacin de la pobreza. An con las crticas
crditos
de los adversarios, el Bolsa Familia ha sido sus-
salir tentable y ha aumentado su cobertura entre los
ms pobres de los pobres. El plan Brasil Sin Mi-
seria lanzado como prioridad por la presidente
Dilma Rousseff representa un paso importante
en la continuacin de esta jornada. Es preciso in-
vertir ms en la conexin entre las distintas po-
lticas sociales.
Utilizando una analoga deportiva, Brasil
tiene una defensa macroeconmica bien estruc-
turada (reservas internacionales, cambio fluc-
tuante, metas de inflacin, responsabilidad fis-
cal, etc.) y una estrategia social ofensiva con una
cantidad de recursos de 22% del PIB por encima
de la norma internacional entre pases, mas an
con baja efectividad.
Brasil no tiene un buen medio campo, que
debe ser una poltica, al mismo tiempo, econ-
mica y social y de educacin, microcrdito don-
de programas sociales con metas de gestin y
desempeo permitiran que las personas trata-
sen las reas sociales de la misma forma en que
las empresas buscan sus resultados. Destaca-
mos en esta conclusin a aquellos que juzgamos
los ejemplos ms interesantes para otros pases.
Un aspecto fundamental de la agenda para
la prxima dcada es el de la calidad de la edu-
cacin. El Ministerio de la Educacin, en con-
junto con la sociedad civil, fij los niveles de
competencia de los estudiantes a ser alcanza-
dos en el 2021 en el Compromiso Todos por la
Educacin. La meta es tener la nota 6 en el 2021,
prcticamente el doble del actual 3,8 en trmi-
nos de calidad de la educacin, medida en una
escala de 0 a 10 (nota 6 corresponde al prome-
dio de los pases de la OCDE en 2005). La nota 6
es tambin el promedio de las escuelas privadas
brasileas, donde los ms acomodados matri-
culan a sus hijos, mientras que las escuelas p-
blicas, donde la mayora de los nios estudian,
alcanzan un promedio de 3,6. Por lo tanto, el ob-
jetivo es igualar la calidad de la enseanza p-
blica con la privada.
Otra medida para mejorar la calidad de la
educacin es invertir en la primera infancia,
exactamente lo que la poltica social brasilea
no hace en la actualidad. En lugar de incentivar
a los nios de cero a seis aos, la red social le ha
dado prioridad a los mayores, brindndoles un
ingrediente previsional (un salario mnimo)
para que disfruten de su tercera edad. Mien-
tras tanto, es mucho ms barato y razonable, en
una perspectiva de calidad de vida, invertir en
salud y educacin en los primeros aos de vida.
Adems de ser ms efectivo: invertir en un nio
de cuatro aos es bueno, mejor que en uno de
ocho aos. Pero con cuatro meses es todava me-
jor, ya que el nio est en formacin. Por qu un
nio pobre debe tener un peor desempeo que
uno no pobre? Porque existe un tab social, el
cual los desfavorece. Es preciso colocar al nio
pobre en una guardera de bebs y en un jardn
de infantes que incentiven su desarrollo. Esta es
una de las acciones ms efectivas para promover
igualdad de oportunidades.
Los programas complementarios de micro-
crdito pueden ser importantes en el sentido de
permitir que las personas aprovechen las nue-
vas oportunidades creadas por la poltica social
en el rea de educacin. La experiencia del Cre-
diamigo del Banco do Nordeste de dar incentivos
a los agentes de crdito por desempeo puede
ser de interesante aplicacin en otras esferas de
la poltica social.
Las polticas pblicas que objetivan dismi-
nuir las desigualdades y la pobreza deben y pue-
den, por lo tanto, potencializar interacciones en-
tre los niveles de gobierno y las distintas
polticas pblicas sectoriales en un abordaje in-
tegrado para la poblacin de bajos ingresos. El
plan Brasil Sin Miseria y el Bolsa Familia cons-
tituyen plataformas importantes para favorecer
innovaciones en la bsqueda de igualdad de
oportunidades para la poblacin. Las principa-
les sugestiones se resumen aqu:
Privilegiar la igualdad de oportunidades a
travs de informaciones de activos y la capa-
cidad de generacin de ingresos de los bene-
ficiarios y usar menos la renta reportada
(buscar quien es pobre y no solo quien est
pobre, o dice estar pobre);
Bsqueda de los ms pobres tratando a los
diferentes en la medida de su diferencia, uso
del hiato de pobreza en la definicin del valor
de los beneficios;
Aumentar la inversin en la primera infan-
cia en acciones de educacin y de salud. Si no
existe capacidad de oferta, invertir los trmi-
nos de oferta, privilegiando a los alumnos de
familias ms pobres que puedan obtener
mayores beneficios de la iniciativa.
Preservar la libertad en las elecciones indivi-
duales (por ejemplo, qu y cundo gastar el
valor de las transferencias) al contrario, por
ejemplo, de la experiencia inicial del Hambre
Cero brasilea;
Condicionar las preferencias colectivas a im-
perfecciones de mercado (Externalidades) y
favorecer el mejor acceso a mercados como
en la propuesta de Bolsa Saneamiento;
Entre las mejores prcticas de la sociedad ci-
vil brasilea est la provisin de metas edu-
cacionales, adoptadas por el Movimiento To-
dos por la Educacin. Las metas fueron
adoptadas de manera complementaria por el
Gobierno Federal y buscan dar relevancia lo-
46
cal a las metas de Dakar de la Unesco;
Conectar programas de transferencia de in-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
gresos a la nueva agenda de metas educacio-
nales, extendiendo el anlisis del campo de
los insumos para los resultados educaciona-
les que miden la calidad de la educacin. En
este proceso vale la pena alinear incentivos
entre diferentes actores involucrados en el
proceso educacional.
Conectar programas a los compromisos in-
ternacionales de las Metas del Milenio de
la ONU (MDG) como en la nueva lnea ofi-
cial de extrema pobreza brasilea y ms
fuertemente en el Estado y Municipio de
Ro de Janeiro. Esto facilita la convergen-
cia de objetivos entre diferentes niveles y
mandatos de gobierno.
Conectar las acciones a los tres niveles de go-
bierno constituyendo un nuevo tipo de fede-
ralismo social que pueda ser potenciado por
el alineamiento de incentivos entre ellos.
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jefe del Centro de Polticas Sociales de la Fundacin Getlio Vargas www.fgv.br/cps. Imparte clases de
licenciatura y post-grado en la EPGE/FGV. Sus reas de publicacin son educacin, pobreza y micro-
capa finanzas. Integrante del Consejo de Desarrollo Econmico y Social (CDES) como invitado de la Presi-
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Pablo, EESP/FGV.
47

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

dencia de Brasil, es actualmente miembro del Comit Gestor de CDES, electo por los dems conseje-
sumrio
ros. Trabaja en la proposicin de polticas pblicas, como en la creacin del sistema de salarios
crditos
mnimos generales y en el diseo de la Familia Carioca, programa de renta condicionada de la ciu-
salir dad de Ro de Janeiro. Escribe mensualmente para la Revista Coyuntura Econmica, Valor Econmico
y Hoja de So Paulo.

Lusa Carvalhaes Coutinho de Melo

Trabaja como investigadora del Centro de Polticas Sociais CPS/FGV (www.fgv.br/cps). Graduada en
Economa de la Universidad Federal Fluminense (UFF/RJ), cursa un programa de post-grado en Ges-
tin de Proyectos en la FGV. Su rea de trabajo es el Bienestar Social.

Samanta dos Reis Sacramento Monte

Trabaja como investigadora del Centro de Polticas Sociales CPS/FGV (www.fgv.br/cps). Tiene una Ma-
estra en Estudios Poblacionales e Investigaciones Sociales. Graduada en Estadstica de la Escuela Na-
cional de Ciencias Estadsticas ENCE/IBGE. Su rea de trabajo es el Bienestar Social.

Pedro Lipkin
Trabaja como investigador del Centro de Polticas Sociales CPS/FGV (www.fgv.br/cps). Graduado en
Economa de la Escuela Brasilera de Economa y Finanzas (EBEF/FGV). Su rea de trabajo es el Bie-
nestar Social.
 Mejorando las oportunidades sociales
en Chile. Opciones de poltica
Pablo Gonzalez y Marcela Perticara
1. Introduccin
capa l nacimiento del estado de bienestar chi-
sumrio
crditos
salir
E leno data desde principios del siglo XX,
con el establecimiento de una serie de
medidas en pos de la mejora de las condiciones
laborales y garantas de acceso a educacin y sa-
lud. Algunos medidas emblemticas son el des-
canso dominical para los empleados del comer-
cio, la obligatoriedad de disponer de sillas de
descanso y horario de colacin para los trabaja-
dores en relacin de dependencia, la aprobacin
de la Ley de Instruccin Primaria Obligatoria
para nios de entre 7 y 13 aos en 1920, entre
otras (Yaez, 2008). Esta primera mitad del siglo
est marcada por el avance en la cobertura de la
educacin primaria (60% en 1950, versus 30%
en 1920) y la instalacin de un estado de bienes-
tar con una cobertura en prestaciones sociales
relativamente amplia (se estima que hacia 1950
el sistema de seguridad social abarcaba a casi
dos tercios de los empleados), pero notablemen-
te segmentado por categora social y grupos
ocupacionales (Larraaga, 2010). La poltica de
salud y de construccin de viviendas sociales
48
fue ms tarda, a partir de la creacin del Servi-
cio Nacional de Salud en el ao 1952 y el Minis-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
terio de la Vivienda en el ao 1965.
El gobierno militar protagoniza una gran re-
forma a la salud y educacin pblica y al sistema
de proteccin social, con el objetivo fundamen-
tal de achicar el tamao del estado. En el plano
de la educacin, se traspasa la educacin a los
municipios y se promueve un esquema de finan-
ciamiento de la educacin particular y pblica a
travs de una subvencin per cpita (voucher).
En el sector salud se desmembr tambin el em-
blemtico Servicio Nacional de Salud en 26 ser-
vicios distintos (que tenan a su cargo los distin-
tos hospitales pblicos) y se introdujo una
cotizacin obligatoria a cargo del trabajador
(7%), quien poda optar por adscribirse al seguro
pblico (FONASA) o a seguros privados (ISA-
PRES). La aparicin de estos seguros privados,
signific tambin el desarrollo de una gran ofer-
ta de prestadores privados, alternativos a los ya
tradicionales hospitales pblicos. El sistema de
proteccin social se focaliz en la poblacin ms
 pobre, mientras que tambin se privatiz el sis-
tema nacional de pensiones, pasndose de un
sistema de reparto a un sistema de capitaliza-
cin individual. Todas estas reformas se dieron
en un contexto de crisis econmica, con nota-
bles alzas en las tasas de desempleo, aumento
sostenido en la tasa de pobreza y deterioro en la
distribucin del ingreso.
Durante los 20 aos del gobierno de la con-
certacin se logran algunos avances que buscan
revertir la notable segmentacin social que oca-
sionaron las reformas antes mencionadas. As
se introducen medidas para mejorar la calidad
de la educacin (subvencin escolar preferen-
cial), la introduccin de un esquema de garant-
as de salud (AUGE), un sistema de proteccin so-
cial exclusivo para la primera infancia (Chile
Crece Contigo), un sistema de proteccin inte-
gral contra la pobreza (Chile Solidario) y una re-
capa forma previsional, que contempla un esquema
sumrio
de pensiones solidario. Adicionalmente se mejo-
ra el mecanismo de focalizacin de las polticas
crditos
pblicas, a travs del desarrollo de una Ficha de
salir Proteccin Social, la puerta de entrada a la asis-
tencia pblica.
Chile es sin lugar a dudas en la actualidad
uno de los pases con mejores indicadores de de-
sarrollo econmico y social en Amrica Latina.
El bicentenario encuentra a Chile presentando
uno de los PIB per cpita ms altos de la regin
(compitiendo par a par con Argentina y Mxico),
obteniendo el primer lugar en la regin en el n-
dice de Desarrollo Humano del PNUD, siendo
uno de los primeros en cumplir con las metas del
milenio de Naciones Unidas y registrando tam-
bin una de las menores tasas de pobreza de la
regin (Larraaga y Contreras, 2010). Con todo,
Chile contina siendo uno de los pases ms de-
1 La actual crisis educacional que enfrenta el gobierno del Presidente Piera es un fiel reflejo de esto.
siguales de Latinoamrica, en el que subsiste
una notable segmentacin social, grandes ine-
quidades en el acceso a educacin1 y salud (dife-
renciales en calidad) y baja movilidad social. El
propsito de este trabajo ser el identificar qu
nudos crticos enfrenta Chile para lograr mayo-
res avances en temas de pobreza, distribucin
del ingreso y movilidad social.
La estructura de este trabajo es la siguiente:
En la Seccin 2 se describir la evolucin de di-
versos indicadores sociales, como tasas de pobre-
za, indicadores de desigualdad y de movilidad so-
cial disponibles para el pas. En la Seccin 3 se
describirn las principales polticas que se han
implementado en Chile en los ltimos aos, que
pueden haber estado detrs de la evolucin de los
indicadores sociales en este perodo. As mismo,
se enfatizarn tres reas crticas, que a nuestro
juicio han puesto en riesgo el modelo de desarro-
llo chileno, los problemas de calidad y segmenta-
cin en el sistema educativo, la masificacin des-
regulada del sistema de educacin superior y la
escasa focalizacin y eficiencia del sistema de
capacitacin y otras polticas activas de empleo
en Chile. En la Seccin 4 se propondrn polticas
especficas para favorecer mejoras en la igualdad
de oportunidades y en la distribucin del ingreso.
Finalmente la seccin 5 resumir las principales
conclusiones del estudio.
2. Pobreza, inequidad y
oportunidades en Chile
hile ha reducido de manera dramtica
C su tasa de pobreza en los ltimos 20
aos, a la par que ha mejorado de mane-
ra sustancial sus indicadores de desarrollo hu-
mano (ver Grficos 1 y 2). En el ao 1990 la tasa
de pobreza nacional estaba en torno al 40%,
mientras que la tasa de indigencia era del 15%. Grfico 1. Evolucin de la tasa
Al ao 2009, las tasas de pobreza e indigencia se de pobreza e indigencia
ubican en 11.5% y 3.6%. Estas cifras contrastan
de sobremanera con tasas de pobreza del 20%- 45,0
40,0 Tasa Pobreza Nacional
50% existentes en otros pases de Latinoamri- 35,0 Tasa Pobreza Rural
30,0 Tasa Indigencia Total
ca2. Algo similar se encuentra al evaluar otros in- Tasa Indigencia Rural
25,0
dicadores de desarrollo humano, como son la 20,0
15,0
esperanza de vida, tasa bruta de mortalidad y 10,0
tasa de mortalidad infantil. En todos estos indi- 5,0
0,0
cadores Chile ha logrado avances importantes. 1990 1994 1996 1998 2000 2003 2006 2009
La tasa de mortalidad infantil, por ejemplo cae
Fuente: Elaboracin propia en base a tabulaciones de
de 157 por mil en el quinquenio 1950-1955 a 27 CEPAL (http://websie.eclac.cl/infest/ajax/cepals-
por mil en el quinquenio 1980-1985. Para el tat.asp?carpeta=estadisticas).
quinquenio 2005-2010 este indicador asume va-
lores en torno al 9 por mil, cercanos a los vigen-
tes en pases desarrollados.
Estos avances en materia de lucha contra la Grfico 2. Indicadores de
49
pobreza e indicadores de desarrollo humano es- Desarrollo Humano
tn ligados a un notable crecimiento en el pro-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
ducto bruto, pero tambin a acciones intenciona- 180,0
Esperanza de Vida
160,0
das de los gobiernos democrticos a partir de los 140,0 Tasa bruta mortalidad
120,0 Tasa mortalidad infantil
aos 90. Para bien o para mal, Chile ha invertido 100,0
80,0
fuertemente tanto en el sistema educativo como 60,0
40,0
en el sistema sanitario (ver Grfico 3). Con todo, 20,0
0,0
Chile sigue siendo un pas extremadamente desi-
1950-1955
1960-1965
1970-1975
1980-1985
1990-1995
2000-2005
2010-2015
2020-2025
2030-2035
2040-2045
gual. El coeficiente de Gini se mantiene en torno
a 0.55 por casi una dcada y media, para recin
Fuente: Elaboracin propia en base a tabulaciones de
mostrar una leve baja (cae a 0.53) en el ao 2006 CEPAL (http://websie.eclac.cl/infest/ajax/cepals-
(ver Grfico 4), guarismo que se mantiene en el tat.asp?carpeta=estadisticas).
Nota: Tasa de mortalidad, por cada 1000 habitantes;
ao 2009. Otros indicadores de distribucin del
tasa de mortalidad infantil de nios hasta 5 aos, por
ingreso tambin evidencian un comportamiento cada 1000 nacidos vivos.
similar, mostrando una leve mejora en las dos
ltimas mediciones (2006 y 2009)3.
2 El nico pas con tasas de pobreza comparables a Chile es Uruguay.
3 Hasta la fecha CEPAL no ha estimado estadsticas de distribucin del ingreso para Chile con los datos del
ao 2009. Los comentarios del texto se basan en las estadsticas elaboradas por MIDEPLAN (Ministerio de
Planificacin de Chile), que difieren levemente en nivel, an cuando no en tendencia, con respecto a las pu-
blicadas por Cepal. Ver http://www.mideplan.gob.cl/casen2009/ingreso.php.
 ria en manos de los municipios. Al mismo tiem- la educacin bsica y en torno al 10% para la
Grfico 3. Gasto Pblico social, po se crea un sistema dual de salud, en el que educacin media (Santos, 2009). Cuadro 2. Tasa de acceso a los
como % del PIB compiten proveedores de seguros privados con Aun cuando la cobertura se expande, persis- distintos niveles educacionales por
el proveedor pblico, FONASA. ten importantes inequidades de acceso por nivel quintil de ingreso
9,00 0,45 En el caso particular del sector educativo, socioeconmico, en particular en lo que respecta
Educacion y seguridad social

8,00 0,40
se esperaba que la competencia entre estable- a acceso al nivel medio y superior de educacin Quintil Bsica Media Superior
7,00 0,35
6,00 0,30 1990 2003 1990 2003 1990 2003

Vivienda
5,00 0,25 cimientos pblicos y privados financiados (ver Cuadro 2). El sistema educativo tambin se
4,00 0,20 I 95.5 98.5 73.3 87.5 4.4 14.5
3,00 0,15 por fondos pblicos (matrcula) aumentara la polariza, por cuanto la eleccin de los padres
2,00 0,10 II 96.9 99.1 76.3 91.7 7.8 21.2
1,00 0,05 calidad de los colegios, a la par que motivara est condicionada por falta de poder adquisitivo,
0,00 0,00
a los privados a fundar establecimientos esco- acceso limitado a informacin confiable y de f- III 97.6 99.5 80.5 94 12.4 32.8
1991
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
1990
1992

Educacin Salud Seguridad social Vivienda lares en zonas con baja cobertura educacional cil lectura y, particularmente en el sector rural, a IV 97.5 99.5 87.2 96.9 21.3 46.4
y que contribuyera a mejorar las tasas de au- la ausencia de oferta educacional. Adicional- V 98.9 99.5 94.3 98.7 40.2 73.7
Fuente: Elaboracin propia en base a tabulaciones de
CEPAL (http://websie.eclac.cl/infest/ajax/cepals- sentismo y desercin. En efecto, la poltica mente, si los colegios pueden seleccionar a sus
Fuente: Elaboracin propia en base a tabulaciones de
tat.asp?carpeta=estadisticas). fue altamente efectiva en expandir la oferta alumnos, los colegios subvencionados terminan CEPAL (http://websie.eclac.cl/infest/ajax/cepals-
educativa, a la par que la poltica de educa- prefiriendo alumnos de niveles socioeconmi- tat.asp?carpeta=estadisticas).
cin obligatoria aument de manera impor- cos altos, con lo que en la prctica los mejores co-
tante las tasas netas de matrcula en la educa- legios se marginan de la competencia.
Grfico 4. Indicadores de cin primaria y media. Se lograron tambin El Cuadro 3 permite apreciar este fenmeno,
50
Distribucin del Ingreso importantes mejoras en las tasas de deser- mostrando los colegios en base a la prueba es- Cuadro 3. Distribucin de
capa cin, las que fcilmente se reducen a la mitad tandarizada SIMCE4. Los colegios que atienden establecimientos segn nivel

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
en los ltimos 20 aos. En la actualidad las ta- familias de estratos bajos y medios bajos son socioeconmico y nivel de logro en
35,0 0,60
30,0 0,58
sas de desercin se ubican en torno al 5% para mayoritariamente colegios con bajo desempeo, pruebas SIMCE
crditos 25,0
20,0 0,56 con puntajes en la prueba SIMCE que no supe-
salir 15,0 0,54 ran los 225 puntos. Por el contrario, los buenos Nivel Muy baja Baja Media Alta Muy alta
10,0
0,52
socioeco- Hasta 200 201-225 226-260 261-300 300 o ms
5,0 Cuadro 1. Tasa neta de matrcula en colegios son mayoritariamente establecimien- nmico Total establecimientos
0,0 0,50
8,00 1990 1994 1996 1998 2000 2003 2006 2009 educacin primaria y secundaria tos que atienden a poblacin de estrato socioeco- Baja 11.8% 41.2% 42.9% 4.0% 0.1%
Razn Quintil 5 a Quintil 1 Coeficiente de Gini Tasa pobreza relativa nmico alto5. Media Baja 3.1% 35.5% 58.6% 2.6% 0.2%
Fuente: Elaboracin propia en base a tabulaciones de Dato alrededor Tasa neta de matrcula En los ltimos 20 aos el sistema de educa-
CEPAL (http://websie.eclac.cl/infest/ajax/cepals- del ao Bsica Media Media 0.4% 8.0% 72.1% 19.2% 0.4%
tat.asp?carpeta=estadisticas). cin superior chileno tambin sufre una notable
1970 90.2 28.0 Media Alta 1.2% 3.5% 21.0% 62.3% 12.0%
expansin, en particular liderada por institucio-
1975 94.0 33.4 Total 4.5% 24.4% 49.2% 19.2% 2.7%
nes que ofrecen educacin profesional y tcnica
Como ya se profundizar en la seccin 3, la 1980 90.1 40.2 (no universitaria). A nivel universitario tambin Fuente: Elaboracin propia en base a datos obtenidos
economa chilena sufre importantes reformas a 1990 87.7 54.6 se crean nuevas universidades privadas, a la par de Romn y Perticara (2011).
partir de los aos 80, en particular en el sistema 1995 87.3 54.9 que las universidades existentes expanden sus
educativo, sistema de salud y sistema previsio- 2000 s/d s/d
nal. El sistema educativo se descentraliza, muni- 2005 94.4 85.3
cipalizndose los establecimientos educativos y 2010 94.9 84.7 4 La prueba SIMCE es una prueba estandarizada de conocimientos que se toma en cuarto bsico, octavo b-
crendose un sistema de vouchers que da origen sico y segundo medio, en matemtica y lenguaje, ciencias sociales, ciencias naturales y recientemente in-
Fuente: Elaboracin propia en base a tabulaciones de
gls y educacin fsica.
al desarrollo de un sector educacional particular
CEPAL (http://websie.eclac.cl/infest/ajax/cepals- 5 Buenos colegios y malos colegios no necesariamente son sinnimo de colegios con alto y bajo valor agre-
subvencionado. El sistema central de salud tam- tat.asp?carpeta=estadisticas). gado, ya que los buenos colegios seleccionan a sus alumnos, mientras que los malos (fundamentalmen-
bin se segmenta quedando la atencin prima- te municipales) tienen la obligacin de ofrecer matrcula sin discriminar.
 sedes y aumentan de manera importante las va-
cantes. A modo de ejemplo, en el ao 1980, pre- Grfico 5. Tasa bruta de matrcula Grfico 7. Puntaje prueba de Cuadro 4. Coeficiente de Gini, luego
via a la reforma, existan slo 8 universidades; en educacin superior seleccin universitaria por ingreso de igualar circunstancias
al ao 2003 este nmero se haba expandido a mensual del hogar
62. De igual manera, entre el ao 1980 y el ao Cohorte 24-37 38-51 52-65 24-65
60,0
2003 se crean 51 Institutos Profesionales y 115 52,0 Municipal Particular Subvencionado Particular sin subvencin
Coeficiente de Gini 0.45 0.51 0.52 0.5
50,0
700
Centros de Formacin Tcnica. 43,0 650 Razn Q5/Q1 8.4 13.2 14.0 11.46
40,0 38,0
34,1 600
La matrcula bruta en educacin superior 30,0 28,4 30,6
31,9 550 Gini luego de igualar circunstancias
500
crece exponencialmente (ver Grfico 5) de la 21,3 450
20,0 14,6 15,4
Efecto parcial 0.395 0.464 0.41 0.433
400
mano de la expansin de los fondos pblicos 11,9

Ms de 3150
Hasta U$300

1450-1700
1700-2150
2150-2300
2300-2600
2600-2900
2900-3150
1150-1450
10,0

300-600
600-850
850-1150
9,2 Efecto total 0.343 0.428 0.408 0.420
tanto para el financiamiento de instituciones de 0,0
Q5/Q1 luego de igualar circunstancias

1970
1975
1980
1985
1991
1995
1995
1996
1997
1998
1999
2004
2008
educacin superior, como para financiamiento a
Fuente: Elaboracin propia en base a Consejo de Rec- Efecto parcial 6.51 9.93 7.76 8.13
los alumnos matriculados. Slo entre el ao Fuente: Extrado de Brunner (2011). tores (2011). Efecto total 5.27 8.42 7.50 7.83
2006 y el ao 2010, el aporte pblico al gasto en
educacin superior se duplica, llegando a 1600 Fuente: Extrado de Nez and Tartakowsky (2007),
millones de dlares. En esa misma poca se pro- En base a estos datos pareciera que el princi- Tabla 3.
Nota: efecto parcial, efecto de igualar circunstancias
duce tambin un cambio en la poltica de finan- Grfico 6. Tasa bruta de matrcula pal mecanismo de promocin de igualdad, la sobre salarios, sin considerar que individuos con igua-
ciamiento. Si en el ao 2006 el 60% de los recur- en educacin superior por decil de educacin, no est funcionando. Nuez y Tarta- les circunstancias tienen tambin distintos niveles de
educacin. Efecto total, suma ambas fuentes, impacto
51
sos pblicos se entregaban de manera directa a ingreso kowsky (2007) investigan los efectos en la distri-
de circunstancias en salarios y en educacin.
capa las universidades, en el ao 2010, este aporte ha- bucin del ingreso de igualar diferencias en

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

ba cado al 40%, aumentando relativamente el
sumrio
aporte directo a becas hacia los estudiantes (Ro-
crditos
driguez et. al, 2010).
salir Subsisten, al igual que en el caso de la ense-
anza media y bsica, notables diferencias en
acceso por nivel de ingreso, aun cuando efectiva-
mente la cobertura entre los jvenes de los pri-
meros siete deciles ha crecido de manera soste-
nida, casi duplicndose en las ltimas dos
dcadas (ver Grfico 6).
Los jvenes de familias de menores ingresos,
no necesariamente tienen acceso a las mejores
universidades, por cuanto en Chile para acceder
a las universidades tradicionales6 y a las univer-
sidades privadas ms prestigiosas los jvenes
deben rendir la prueba de seleccin universita-
ria. Y los resultados en esta prueba de seleccin
120 oportunidades que pudieran tener los indivi-
100
duos, como por ejemplo la escolaridad de sus pa- Pero no todo son malas noticias. Ciertamen-
dres, estabilidad en el empleo, composicin del te, las polticas de expansin del sistema de edu-
80 hogar, entre otros. Y encuentran que estas dife- cacin bsica, media y superior, aun cuando im-
I
60 II rencias explican unos 7 puntos porcentuales del perfectas, parecen haber influido en la
III
IV coeficiente de Gini, que pasa de 0.5 a 0.43 (ver elasticidad intergeneracional de ingresos y de
40 V
VI Cuadro 5, efecto total). Para la poblacin menor educacin. El cuadro 5, extrado de Nuez y Mi-
VII
20 VIII a 51 aos, la mitad de este efecto no es va educa- randa (2007) muestra que la elasticidad ingreso
IX
X cin, sino que las circunstancias familiares en- padres-hijos es ms baja en generaciones jve-
0 1990 1990 1990
tran directamente en la determinacin del ingre- nes (0.46) que en generaciones ms viejas (0.54).
Fuente: Extrado de Brunner (2011). so. Esto es, igualar educacin no es garanta de Ciertamente la poltica de expansin ha tenido
lograr mejoras importantes en la distribucin ms injerencia sobre la elasticidad de la educa-
del ingreso. Y adicionalmente, una alta fraccin cin, rompiendo las barreras de acceso que el
estn altamente correlacionados (ver Grfico 7) de la inequidad no es explicada por los observa- sistema de educacin superior elitista de los 80
con el nivel socioeconmico de las familias y con dores, lo que limita de manera importante la po- impona sobre las familias de estratos medios y
el tipo de colegio al cual asisti el estudiante sibilidad de introducir polticas pblicas que in- bajos. Lo que falta es justamente lograr que la
(privado, privado subvencionado o pblico). fluyan en este mbito7. mayor educacin se traduzca en mayores sala-

6 Las Universidades tradicionales son las Universidades que estaban vigentes antes de la reforma del ao 7 Iguales conclusiones pueden obtenerse de considerar como indicador de distribucin la razn de ingresos
1980, las que constituyen el Consejo de Rectores. promedio entre el quintil ms rico y el quintil ms pobre.
 de financiamiento de los servicios pblicos, op-
Cuadro 5. Elasticidades ingreso y tndose por mantener intacto el sistema privado
escolaridad entre padres e hijos de aseguradoras de salud. En educacin, las ini-
ciativas tambin estuvieron focalizadas en recu-
Cohorte 23-34 35-44 45-54 55-65 23-55 perar infraestructura y remuneraciones, a la vez
Elasticidad- 0.46 0.54 0.63 0.59 0.54 que se sanciona el Estatuto del Docente, que fija
ingreso
una escala salarial de remuneraciones y da esta-
Elasticidad-
bilidad laboral a los docentes municipales. Tam-
escolaridad
bin se introducen programas especiales para
Hijas e hijos 0.15 0.15 0.29 0.37 0.21
intervenir en escuelas altamente vulnerables
Slo hijos 0.15 0.15 0.24 0.41 0.21
(Programa P-9008) y otros programas que refor-
Slo hijas 0.14 0.15 0.37 0.32 0.23 zaban infraestructura y bienes de capital en el
Fuente: Extrado de Nez and Miranda (2007), Tabla 3. sector municipal y particular subvencionado. En
Nota: efecto parcial, efecto de igualar circunstancias materias de viviendas, se masifica la construc-
sobre salarios, sin considerar que individuos con igua-
cin de viviendas con financiamiento pblico.
les circunstancias tienen tambin distintos niveles de
educacin. Efecto total, suma ambas fuentes, impacto Muchas de estas polticas, combinadas con
de circunstancias en salarios y en educacin. tasas de crecimiento del PIB en esta dcada cer-
canas al 5%, son las que en definitiva se tradu-
cen en importantes avances en materia de re-
capa rios y mayores oportunidades para los nuevos duccin de pobreza, aumento sostenido en la
sumrio
(provenientes de hogares de menor nivel socioe- cobertura del sistema escolar, aumento en el ac-
conmico) entrantes. Este desafo se aborda en ceso al sistema de educacin superior, y mejoras
crditos
la seccin 3.2.2. importantes en la cobertura del seguro pblico
salir de salud y en el dficit de vivienda. Durante los
3. Polticas Sociales en Chile. aos 2000 esta tendencia se consolida con la im-
Entre avances y omisiones plementacin del Programa Chile Solidario, el
programa GES de garantas exigibles de salud,
l gobierno que asume el retorno a la de- el seguro de desempleo, la reforma del sistema
E mocracia en Chile a principios de los 90
se topa con mltiples demandas relacio-
nadas con la reactivacin de la red pblica de
proteccin social. El aumento en el gasto pbli-
de pensiones y un programa de proteccin inte-
gral a la infancia.
Tal como se vio en la seccin anterior, subsis-
ten importantes desafos que debiera resolver el
co social es notable durante toda la dcada del gobierno chileno en al menos dos reas que a
90 (ver Grfico 3). Esta expansin de gasto se da nuestro juicio son prioritarias en la promocin
fundamentalmente en tres reas: salud, educa- de mayor igualdad y en pos de mejorar la movili-
cin y vivienda. En el caso de salud, las acciones dad social: (i) calidad de la educacin bsica y
se concentraron en mejorar la infraestructura, media; (ii) mejoras en la calidad y mecanismos
las remuneraciones del personal y condiciones de acceso a educacin superior.
8 Programa focalizado en las 900 escuelas ms pobres del pas.
3.1 Reforzamiento de la
red de proteccin social
3.1.1 Combate extrema pobreza.
Programa Chile Solidario
El Programa Chile Solidario es un progra-
ma de combate de la extrema pobreza (indigen-
cia). Constituye en s mismo un sistema de pro-
teccin social, en el que a partir de una nica
ventanilla se da acceso a un conjunto de pro-
gramas y beneficios sociales. La idea detrs de
este programa es apoyar a las familias en ex-
trema pobreza que no estaban eficientemente
incorporadas a las redes de asistencia, ya que
potencialmente carecan de las capacidades e
informacin para hacer un uso efectivo de las
polticas pblicas. El objetivo del programa es
entonces justamente familiarizar y dar acceso
a las familias pobres a los programas pblicos
y fortalecer la dinmica familiar para ayudar-
los a superar su condicin de indigentes.
Este programa tiene tres componentes: apo-
yo psicosocial, acceso a programas sociales y
subsidios monetarios. El apoyo psicosocial tie-
ne por objeto reconstruir o activar en las fami-
lias beneficiarias las actitudes necesarias para
contribuir a su propio desarrollo. Las familias
reciben este apoyo durante dos aos. El segun-
do componente les da a las familias beneficia-
rias acceso a programas ligados al rea de sa-
lud, educacin, empleo y vivienda. Finalmente
el tercer componente les garantiza a los benefi-
ciarios subsidios de consumo de agua potable,
acceso a la pensin bsica solidaria, subsidios
para jvenes menores a 18 aos, entre otros.
Adicionalmente este componente contempla un
pago monetario (bono) de carcter transitorio
que se paga a la mujer jefa de familia o a la mu-
jer del jefe del hogar.
9 Ver por ejemplo Galasso (2006), Perticara (2007) y Larraaga, Contreras y Ruiz-Tagle (2009).
Se han encarado diversas evaluaciones de
impacto del Programa Chile Solidario9. En gene-
ral no se encuentran efectos del programa sobre
nivel de ingresos y efectos marginalmente posi-
tivos sobre empleo e indicadores de vivienda.
Una de las hiptesis barajadas por Larraaga et.
al (2009) es que una alta fraccin de los hogares
en los que est focalizado el Chile Solidario no
son necesariamente pobres crnicos, sino que
estn sujetos a un alto grado de vulnerabilidad.
La mayor fuente de vulnerabilidad deviene de
cambios en la situacin de empleo (Neilson et.
al, 2008), ms que de cambios en la composicin
de los hogares. Y el programa no necesariamen-
te incluye la variedad de instrumentos necesa-
rios para atender a ambas poblaciones.
Iguales crticas se le han hecho al reciente-
mente sancionado Ingreso tico Familiar, progra-
52
ma de transferencias condicionadas ampliamen-
te publicitado en la campaa presidencial, pero
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
que es considerado por muchos slo como una
ampliacin del componente monetario del Chile
Solidario. Mediante este programa se espera be-
neficiar a 170 mil familias que, condicional a en
cumplir ciertos compromisos (deberes) en educa-
cin y salud, podrn recibir transferencias de
aproximadamente unos U$100 dlares mensua-
les (30% del salario mnimo a Julio 2011) por 24
meses. El programa contempla adems bonos es-
peciales (logros) para mujeres que se inserten en
el mercado laboral (U$50 mensuales) y estudian-
tes que obtengan buenos rendimientos escolares.
3.1.2 Sistema dual de salud y garantas
explicitas de salud (plan GES, ex Auge)
En el ao 1979, el sistema de salud Chileno
modifica sustancialmente su estructura al des-
centralizarse la atencin primaria de la salud en
consultorios municipales y desmembrarse el
 Servicio Nacional de Salud en 24 servicios de sa-
lud a cargo de la administracin de los hospita-
les traspasados a las autoridades municipales
(Infante y Paraje, 2010). Se crea adems un siste-
ma dual en el que el asegurador pblico (FONA-
SA) compite con aseguradoras privadas (ISA-
PRES) en el negocio de administrar las
cotizaciones obligatorias (actualmente 7%), las
que compiten en un entorno totalmente desre-
gulado hasta que se crea la Superintendencia de
ISAPRES en el ao 1990.
En teora el sistema mixto puede parecer ide-
al por tanto da potencialmente una cobertura
universal a todos los asalariados a travs del se-
guro pblico, mientras que pone a disposicin
de la poblacin un sistema de libre eleccin (in-
dividuos optan por una aseguradora y dentro de
la misma por un tipo de plan). En la prctica este
esquema ha resultado en una polarizacin de la
capa cobertura de salud: individuos de altos ingresos
mente de cuntos aos ya hubieran estado afi-
liados a este asegurador (Pea, 2009). Resultado
de estos incentivos, aproximadamente el 90% de
la poblacin en los dos primeros quintiles esta-
ban cubiertas por FONASA, mientras que el 44
por ciento del quintil ms rico perteneca a las
ISAPRES (Mesa-Lago, 2008).
En el ao 2005 se instaura lo que se conoce
como Programa Auge, hoy llamado GES (Garan-
tas Explcitas de Salud). Este programa busca
garantizar atencin oportuna y calidad en la
prestacin de servicios de salud asociados a
ciertas patologas11 de alto costo o con alta pre-
valencia12, a la vez que tiene tambin como obje-
tivo proteger econmicamente al usuario prefi-
jando los copagos asociados a las distintas
prestaciones. Como parte de este programa tam-
bin se establece el Fondo de Compensacin So-
lidario entre ISAPRES, mecanismo que impone
una contribucin obligatoria para cada benefi-
programa mejora de manera importante el ac-
ceso a diagnstico y tratamiento, aunque las ga-
rantas de oportunidad en algunos casos (cn-
cer crvico-uterino por ej.) no se cumplen. Los
mismos autores brindan evidencia (descriptiva)
sobre cmo la incidencia del gasto en salud (co-
pagos por consultas, procedimientos, medica-
mentos) en el gasto total se ha reducido en Chi-
le en relacin al gasto total para todos los
quintiles de ingreso. Este fenmeno es particu-
larmente evidente para adultos mayores. Erazo
(2011), aun reconociendo que el GES puede ha-
ber sido positivo para reducir gastos de bolsillo,
sostiene que el programa en s no ha contribui-
do a reducir el grado de segmentacin vigente
en el sistema de salud chileno. Por el contrario,
la ley sigue permitiendo a ISAPRES el discrimi-
nar por precio a las mujeres y a los adultos ma-
yores, por lo que estos dos grupos se concentran
mayoritariamente en el sistema pblico (FONA-
con posterioridad a esta fecha. El sistema est
compuesto de dos fondos: cuentas individuales
y fondo de cesanta solidario (FCS). El financia-
miento de las cuentas individuales de asalaria-
dos con contratos indefinidos surge de una con-
tribucin del 1.6% de la renta imponible a cargo
del empleador y de 0.6% a cargo del trabajador.
En el caso de trabajos a plazo fijo o por faena o
servicio, las cuentas individuales se financian
con un nico aporte del empleador (3% sobre la
renta)13. El FCS es financiado con aportes estata-
les y con una aporte patronal del 0.8% sobre la
renta imponible.
La disponibilidad sobre la cuenta individual
es contra todo evento, con el slo requisito de ha-
ber cotizado un mnimo de 6 meses. El trabaja-
dor podr retirar la totalidad de los recursos
existentes en su cuenta individual de acuerdo a
53
una regla escalonada: desde el 50% al 20% de su
renta promedio entre los meses 1 a 7; 20% de la

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
y bajo riesgo estn asegurados en el sistema pri- ciario del sistema privado independiente de su SA). Este mismo autor nota tambin, que la ins- misma para los meses subsiguientes hasta ago-
vado, mientras que los individuos de bajos ingre- riesgo de salud, con el objetivo de ayudar a los talacin de las garantas explcitas tambin tar el total de recursos. El aporte solidario lo re-
crditos
sos o de alto riesgo estn en el seguro pblico. El afiliados de menores recursos a mantenerse en puso en evidencia la incapacidad el sistema p- cibe slo el trabajador con contrato indefinido
salir costo del plan no slo cambia con la edad y gne- este sistema. blico para cumplir con las mismas. Claramente que hubiera tenido 12 cotizaciones continuas y
ro de las personas, sino que adems puede ser Infante y Paraje (2010) brindan algunas ci- para avanzar en el reconocimiento de garantas que tuviera fondos insuficientes en su cuenta in-
arbitrariamente aumentado por el prestador pri- fras que permiten evaluar la puesta en marcha en salud y garantizar la oportunidad del trata- dividual como para cubrir sus beneficios. Se
vado10. Efectivamente, los individuos en el siste- del programa. Para algunas patologas como miento es necesario invertir ms fuertemente otorgan prestaciones de hasta 5 meses, con ta-
ma privado, deben renegociar anualmente su cncer de mamas, cncer crvico uterino e in- en capital humano, infraestructura y equipa- sas de remplazo decrecientes (50% a 30%).
plan de beneficios y su costo, independiente- farto al miocardio, habra evidencia de que el miento en el sector pblico. Algunas de las caractersticas novedosas del
sistema son: (i) el seguro es administrado por
3.1.3 Seguro de Desempleo privados (Administradora del Fondo de Cesanta
10 En teora el prestador privado debe justificar el aumento brindando estadsticas al afiliado de cunto se ha
aumentado el costo del plan y cmo ha aumentado la siniestralidad dentro del grupo de individuos afiliados El Seguro de Desempleo (SD) comienza a re- AFC), cuya adjudicacin realizada por 10 aos
a este plan. gir en Chile en el ao 2002, hacindose obligato- fue en base a precio de administracin, equiva-
11 Inicialmente se incorporaron 56 patologas en el listado; al da de hoy se cubren 69. rio para todos aquellos trabajadores (asalaria- lente al 0.6% anual de los fondos acumulados;
12 Se otorgan las siguientes garantas (extrado textualmente de http://www.bcn.cl/guias/plan-ges-ex-auge) dos), exceptuando el servicio domstico, que (ii) los trabajadores pueden hacer uso de sus
Garanta explcita de acceso: es la obligacin de FONASA y las ISAPRES de asegurar las prestaciones de iniciaran contratos de trabajo a partir de octu- cuentas individuales si se retiran voluntaria-
salud.
Garanta explcita de calidad: otorgar la atencin de salud garantizada por un prestador registrado o acre- bre del 2002. El SD es voluntario para aquellos mente de su trabajo, lo que favorece la movilidad
ditado. trabajadores que hubieran firmado contratos laboral; (iii) existe un organismo independiente
Garanta explcita de oportunidad: existencia de un plazo mximo para el otorgamiento de las prestacio-
nes de salud garantizadas, en las etapas de diagnstico, tratamiento y seguimiento.
Garanta explcita de proteccin financiera: es la contribucin, pago o copago mximo que deber efectuar 13 El tope de clculo es una renta mensual de 90 Unidades de Fomento (1.9 millones de pesos chilenos o
el afiliado por prestacin o grupo de prestaciones, considerando el monto de sus ingresos. U$3.800 al tipo de cambio vigente a septiembre 2011).
 (Comisin de Usuarios del Seguro de Cesanta)
que tiene derecho a exigir informacin a la AFC
y otros organismos estatales, con el objeto de su-
gerir mejoras al sistema (Ramos y Acero, 2010).
Sanhueza (2009) y Fajnzylber y Poblete (2009)
ponen en evidencia tambin algunas falencias
de funcionamiento y diseo del actual sistema,
como por ejemplo el bajo uso que se ha hecho del
fondo solidario (los requisitos de acceso son de-
masiado estrictos), las bajas tasas de remplazo
del seguro y la segmentacin en condiciones de
acceso, beneficios y costo que el sistema hace
entre trabajadores con contratos indefinidos y
contratos a plazo.
3.1.4 Mejora en el sistema de
pensiones. Pensiones Solidarias
En el ao 1981 Chile reforma su sistema de
pensiones, pasando de un sistema de reparto a
capa un sistema de capitalizacin individual. Cuando
taba importantes problemas. Primero, la cober-
tura del sistema de pensiones aun con una co-
bertura promedio envidiable para los estndares
latinoamericanos estaba muy sesgada hacia los
individuos de mayor ingreso y nivel educativo.
Segundo, una fraccin muy alta de individuos
(particularmente mujeres) presentaban impor-
tantes lagunas previsionales (meses sin cotiza-
ciones laborales, producto de una alta rotacin
laboral), no dndose las garantas de acceso a
prestaciones ni tasa de remplazo adecuadas14.
Tercero, no haba ninguna articulacin entre el
sistema de pensiones y las pensiones asistencia-
les, quedando el 50% de los adultos mayores de
65 aos sin ningn tipo de beneficio (Larraaga
y Huepe, 2009).
En el ao 2008 se reforma el sistema de pen-
siones15, creando un esquema de pensiones soli-
darias para adultos mayores de 65 aos y disca-
pacitados. Esencialmente este sistema viene a
rias la fraccin de adultos mayores viviendo en
extrema pobreza debiera reducirse del 11.4% al
6%, mientras que el 30% de la poblacin en este
tramo etario debiera haberse movilizado hacia
quintiles de mayores ingresos.
3.1.5 Atencin a la primera infancia
En los ltimos 20 aos Chile ha hecho enor-
mes avances en cobertura materno-infantil en
temas de salud y educacin. As por ejemplo, ha-
cia el ao 2006 ya haba cobertura casi comple-
ta de partos, control del nio recin nacido y ser-
vicios de salud para menores a los dos aos,
mientras que se haban reducido de manera im-
portante la tasa de mortalidad infantil (16 por
mil en el ao 1990 versus 7.6 por mil en el ao
2006) y las tasas de pobreza entre la poblacin
menor a 4 aos. A pesar de esto, an era eviden-
te la baja cobertura en la educacin inicial y ha-
ba algunos signos alarmantes sobre malnutri-
prestaciones preferentes al 40% ms pobre de la
poblacin, entre ellos el subsidio familiar (hasta
que el menor cumpla 18 aos) y acceso a progra-
mas de insercin laboral, capacitacin, vivienda,
entre otros.
El Programa Chile Crece Contigo comenz
con un presupuesto de aproximadamente 130
millones de dlares, monto que casi se triplica
para el ejercicio 2010. Durante el ao 2009 unas
300 mil familias se beneficiaron de talleres, se
evalu el desarrollo psicomotor de unos 400 mil
nios, mientras que se atendieron un promedio
de 16 mil partos mensuales. Algunos indicado-
res de calidad estimados al ao 2009, sin embar-
go, no reflejan cambios sustantivos, como por
ejemplo la cantidad de partos por cesrea (32%
versus el estndar OMS de 15%) o partos con pre-
sencia de familiares (53%). Tampoco se observa
54
un cambio sustantivo en indicadores de peso al
nacer o tasas de riesgo y retraso en el desarrollo

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
se instrument el nuevo sistema, los individuos suplantar y mejorar el sistema de pensiones cin infantil por obesidad y retraso en el en los nios entre 12 y 23 meses de edad, aunque
tenan la opcin de permanecer en el antiguo asistenciales ya existente, ampliando beneficios desarrollo principalmente en nios menores a 3 efectivamente si se expandieron de manera im-
crditos
sistema de reparto o adscribirse al nuevo siste- (el beneficio aumenta en un 40-50%) y cobertura aos (MIDEPLAN, 2010). portante los cupos en jardines pblicos para ni-
salir ma, recibiendo un bono de reconocimiento. Se- (el nuevo sistema cubre al 60% de la poblacin El Programa Chile Crece Contigo viene en- os menores a dos aos, que ms que se quintu-
gn la Encuesta CASEN 2009, aproximadamen- ms vulnerable). El nuevo esquema de pensio- tonces a aportar una mirada integral brindando plican entre el ao 2006 y el ao 2009.
te un 60% de las personas entre 18 y 65 aos nes solidarias beneficia con una Pensin Bsica apoyo econmico, asistencia tcnica y acceso
estn afiliados al sistema de pensiones. De s- Solidaria a todas aquellas personas que no ha- preferencial a cuidado infantil a la poblacin de 3.2 Los desafos pendientes,
tas, el 65% est cotizando al sistema de pensio- yan contribuido a la seguridad social, mientras menores recursos. El programa consta de varios cmo mejorar la calidad y rol
nes privado, mientras que un 26.5% no est coti- que beneficia con un Aporte Bsico Solidario a componentes16. El componente de apoyo al re- de la educacin como mecanismo
zando. Sumando, slo el 50% de los individuos aquellas personas, que estando en el sistema de cin nacido entrega implementos de vestuario, de promocin
en este tramo etario estn cotizando, lo que re- seguridad social no han acumulado en sus cuen- folletos informativos y material para el estmulo
presenta un 80% del total de ocupados a la mis- tas individuales suficientes fondos como para del recin nacido. Tambin se ejecutan protoco- Como se desprende de la seccin anterior,
ma fecha. acceder a una pensin mnima. los de seguimiento a aquellos recin nacidos de Chile ha avanzado de manera importante en es-
En los ltimos aos ya era evidente que el Larraaga y Huepe (2009) estiman que pro- familias catalogadas como vulnerables en la eta- tablecer polticas (eficientemente focalizadas)
sistema, a pesar de sus virtudes tericas, presen- ducto de la introduccin de las pensiones solida- pa prenatal. Luego hay otros componentes que de garantas mnimas o pilares. No obstante le
brindan un cierto conjunto de prestaciones ga- resta an avanzar en disear polticas que ga-
14 Si se supone una densidad de cotizacin del 80%, las tasas de remplazo son 60% para los hombres, 43% rantizadas al 60% de la poblacin ms vulnera- ranticen igualdad de oportunidades. En particu-
para las mujeres. Segn Larraaga y Huepe (2009) slo un 30% de los afiliados exhiba una densidad de co- ble (sala cuna, servicios especiales para discapa- lar varias de las polticas descritas han presen-
tizaciones igual o superior a la prevista en estas estimaciones.
citados, acceso al programa Chile Solidario) y tado problemas de diseo e implementacin que
15 La reforma incluye tambin un bono por hijo para las mujeres (depositado en su cuenta de capitalizacin),
obligatoriedad de cotizar para los independientes y compensaciones jubilatorias para mujeres y hombres
en casos de divorcios y nulidad. 16 Ver http://www.crececontigo.gob.cl/sobre-chile-crece-contigo/.
 es necesario subsanar17. Pero adems subsisten
en el pas importantes desigualdades en lo que
respecta a las coberturas efectivas y de calidad
en el mbito de la salud, educacin y otros meca-
nismos de proteccin social.
En esta seccin nos interesa destacar los de-
safos que debiera resolver el gobierno chileno
en dos reas que a nuestro juicio son priorita-
rias en la promocin de mayor igualdad y en pos
de mejorar la movilidad social: (i) calidad de la
educacin bsica y media; (ii) la expansin del
sistema de educacin superior y opciones de fi-
nanciamiento.
3.2.1 Problemas de calidad y
segmentacin en el sistema educativo.
A principios de los aos 80 la reforma edu-
cacional en Chile descentraliza la administra-
cin y el financiamiento de los colegios pblicos
capa hacia un sistema de gestin municipal. Simult-
sumrio
neamente se invita al sector privado a participar
en el desarrollo de la educacin a travs del fi-
crditos
nanciamiento compartido, impulsado a partir
salir de la implementacin de un sistema de vou-
chers. El objetivo de la reforma fue introducir un
mayor nivel de competencia en el mercado para
obligar a que la oferta educacional provea un
servicio de mejor calidad y al mismo tiempo cre-
ando las condiciones para crear una expansin
en los servicios educativos.
A 30 aos de esta megareforma (y otras ms
pequeas que le siguieron en el camino), la si-
tuacin del sistema educativo chileno es crtica.
El movimiento estudiantil y la empata de la so-
17 Estos aspectos han sido destacados en las secciones correspondientes.
18 Ver Hsieh, C. y M. Urquiola (2006).
19 El nmero de establecimientos particulares subvencionados urbanos casi se duplica entre el ao 2000 y el
ao 2009.
20 Los colegios lo hacen an a expensas de la Ley General de Educacin, que prohbe expresamente implemen-
tar procesos de seleccin hasta 6 bsico.
ciedad chilena con sus demandas as lo demues-
tran. Por un lado, Chile ha mostrado notables
avances en la cobertura de la enseanza bsica y
media e inclusive ha mejorado de manera impor-
tante en comprensin lectora (aumentando en
40 puntos en la escala de lectura medida en la
prueba PISA, con el mayor aumento logrado en
estudiantes ms vulnerables), aun cuando se
mantiene muy por debajo del promedio de los
pases OECD. Pero por el otro, el sistema chileno
se eleva como un sistema educativo altamente
desigual y fragmentado. En otras palabras, el
problema de Chile no es slo su nivel de compe-
tencias en lectura y matemtica, sino cmo s-
tas se distribuyen. Para peor, en Chile ni siquie-
ra los colegios de elite generan resultados
comparables al nivel promedio de pases desa-
rrollados.
La nica certeza que tenemos es que la com-
petencia entre colegios no gener mayor cali-
dad18; la reforma gener expansin de oferta19,
al abrir la posibilidad de hacer un gran negocio
con recursos pblicos. Hay dos caractersticas
que emergen como crticas. (i) los mecanismos
de seleccin que aplican los colegios y el copago
(ii) la estructura del financiamiento hacia los co-
legios.
En efecto, un pilar de la institucionalidad
educacional chilena es tericamente que permi-
te a los padres elegir el establecimiento educa-
cional, esperndose que esto fomente competen-
cia. El problema es que muchos padres no
pueden elegir. No eligen porque los estableci-
mientos seleccionan20 a sus alumnos (en base a
criterios socioeconmicos o habilidades del
nio) o porque enfrentan restricciones geogrfi-
cas y financieras para hacerlo. La eleccin de las
familias de bajos recursos (nivel socioeconmi-
co bajo a medio bajo), por ejemplo, est mucho
ms condicionada por cercana al estableci-
miento, por el costo de la matrcula y por el he-
cho de que el establecimiento es el nico en su
comuna21. La buena competencia debiera estar
en la generacin de valor agregado, no en la se-
leccin del alumnado. La existencia de altos co-
pagos, slo ahonda la brecha entre estableci-
mientos socioeconmicos. La alta polarizacin
social existente en la mayora de las urbes chile-
nas, reproduce tambin este fenmeno en el sis-
tema municipalizado. Comunas pobres, con po-
cos recursos para complementar la subvencin
escolar, que deben atender a alumnos en prome-
dio ms vulnerables, enfrentan el xodo de los
alumnos ms aventajados, concentrando una
alta proporcin de alumnos repitentes.
La estructura del financiamiento contribuye
a ahondar ms las brechas. La cada en la matr-
cula de los establecimientos municipales ha sido
dramtica en los ltimos 20 aos. Si en los aos
80, la educacin pblica concentraba el 80% de
la matrcula, hacia el ao 2010 slo concentra
poco ms del 35%. El que el financiamiento est
atado a la asistencia tiene en principio una lgi-
ca impecable: era deseable que los malos esta-
blecimientos se quedaran sin alumnos. Adicio-
nalmente, frente a las altas tasas de desercin
que haba en la enseanza bsica y media en los
aos 80, se esperaba que el pago per cpita fun-
cionara como incentivo para que los colegios
instrumentaran mecanismos para retener a su
alumnado22. El problema fundamental es que
21 Segn datos de cuestionarios a padres SIMCE 2009.
22 Entrevista a Alfredo Prieto, La Tercera, 18 de Septiembre de 2011.
23 En la seccin 2 se presenta estadsticas de acceso a educacin superior.
gran parte de los costos de los colegios son esen-
cialmente fijos. Y los ingresos per cpita gene-
ran un desfinanciamiento de los colegios muni-
cipales, que se ve agravado no slo por el xodo
de matrcula sino tambin porque stos enfren-
tan una merma considerable de su alumnado du-
rante los meses de invierno.
3.2.2 Educacin Superior.
De la elite a la masificacin
El sistema de educacin superior chileno es
hasta principios de los aos 80, un sistema de
elite, con muy bajas tasas de matriculacin en la
educacin terciaria. A partir de los aos 80,
cuando se permite la creacin de Universidades
Privadas, la tasa de acceso a educacin superior
crece de manera importante23. La tasa de parti-
cipacin de educacin superior para los prime-
55
ros cuatro quintiles pasa de ubicarse en el tramo
0-20% a estar en el tramo 20-40%. Como lo des-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
cribe Brunner (2011), la educacin terciaria en
Chile se masifica a fines de los aos 90 y casi se
universaliza durante la ltima dcada.
La expansin del sistema de educacin supe-
rior se realiza fundamentalmente a partir de la
creacin de Universidades Privadas, Institutos
Profesionales (que pueden impartir slo ttulos
profesionales) y Centros de Formacin Tcnica.
Una serie de instrumentos pblicos dotaron de
financiamiento a instituciones pblicas como
privadas, como son el Crdito con Aval del Esta-
do, la posibilidad de usar fondos a travs de la
franquicia tributaria para capacitacin. El ma-
yor peso del financiamiento est sobre las fami-
lias: en Chile an en las universidades pblicas,
que reciben fondos del estado, los alumnos y fa-
milias deben cancelar aranceles que fcilmente
 compiten en monto con los aranceles vigentes
en las Universidades Privadas. Segn estadsti-
cas de la Superintendencia de Bancos e Institu-
ciones Financieras, alrededor de 370 mil estu-
diantes deben ms de 2000 millones de dlares
en crditos universitarios, aproximadamente
unos U$6000 per cpita, cuando el salario mni-
mo anual en Chile est en torno a los U$4000. Y
esta estadstica nada dice de aquellas personas
que habindose endeudado para cancelar carre-
ras que rondan los U$400 mensuales slo pue-
den aspirar a obtener salarios al ao de egreso
en torno a los U$500-600. Estas cifras tambin
esconden que las tasas de desercin en el primer
ao rondan el 30 a 35%, por lo que se estima que
se pierden al ao por este concepto unos
U$100 millones.
El sistema de educacin superior est clara-
mente tan segmentado como lo est el sistema
capa de educacin bsica y media. A las mejores
sumrio
universidades pblicas y privadas acceden los
estudiantes provenientes de colegios privados
crditos
y/o colegios particulares subvencionados o p-
salir blicos de elite. Es ms, muchos fondos pblicos
asignados por mrito (puntaje en la prueba de
seleccin universitaria) terminan justamente
en las manos de estudiantes provenientes de
familias de mayores recursos, lo que hace mu-
cho ms regresivo el gasto pblico en educa-
cin superior.
Las protestas estudiantiles y la radicaliza-
cin del movimiento actual tienen su gnesis en
estos problemas.
4. Por un Chile ms equitativo e
igualitario. Propuestas de poltica
e las estadsticas presentadas en la sec-
D cin 2 y la descripcin de las polticas
sociales implementadas en el pas en
las ltimas dos dcadas, se desprende que Chile
es en la actualidad un pas con muy buenos ndi-
ces de desarrollo econmico y social, pero a la
vez una economa que contina experimentan-
do una alta segmentacin social y baja movili-
dad social. Muchas de las polticas implementa-
das en el pas se abocaron a reforzar el sistema
de proteccin social, garantizando a la pobla-
cin el acceso a mecanismos de proteccin con-
tra el desempleo, pensiones bsicas, y a servi-
cios de salud y educacin. El siguiente paso es
generar instancias de promocin social.
En base al diagnstico realizado en las sec-
ciones anteriores, se sostiene que el sector po-
tencialmente ms rentable en el que invertir, es
el sector educacin. El acceso a educacin de ca-
lidad debiera ser el mecanismo ms efectivo
para promover movilidad intergeneracional. Y
con esto en mente se proponen polticas en dos
ejes: fortalecimiento del sistema de educacin
bsica y media; y mejoras en los mecanismos de
financiamiento y regulacin del sistema de edu-
cacin superior.
Fortalecimiento de la educacin
bsica y media como mecanismo de
promocin social
En base a la evidencia existente, hoy sabe-
mos que la mera instrumentacin de un subsi-
dio a la demanda no genera per se buena compe-
tencia entre los colegios ni mejora calidad.
Menos an en un contexto donde no todos los ac-
tores compiten en igualdad de condiciones. To-
dos los recursos pblicos tienen que estar aboca-
dos a garantizar educacin de calidad e igualdad
de oportunidades, independientemente de quin
es el proveedor (privado o pblico). Pero para que
esto se cumpla, la nica opcin es derogar cual-
quier posibilidad de aplicar mecanismos de se-
leccin y garantizar educacin gratuita en todos
los establecimientos que reciban fondos pbli-
cos. La no seleccin y la abolicin del financia-
miento compartido podrn facilitar el transitar
hacia colegios ms integrados socialmente, a la
par que permitirn igualar las condiciones bajo
las que compiten estos colegios. Expertos esti-
man que ser necesario duplicar el monto actual
de la subvencin escolar. Y claramente esta ex-
pansin del gasto debiera hacerse garantizando
la calidad de la educacin impartida. El nuevo
equilibrio no debiera ser con mayor gasto pero
igual resultados.
Esto nos lleva al segundo punto, que tiene
que ver con cmo mejorar la calidad en la educa-
cin en Chile. Segn la prueba PISA, ni siquiera
los estudiantes chilenos en colegios de elite ob-
tienen puntajes comparables con los registrados
en los pases de la OECD. Es por esto que hay que
avanzar a un cambio radical en la manera de en-
sear, y para ello hay que empezar por mejorar
la calidad de los docentes y mejorar los planes de
estudio, para lograr que los estudiantes chilenos
no slo sean buenos para reproducir contenidos
sino tambin para extrapolarlos y aplicarlos a la
realidad. Y para esto hay que avanzar en mejorar
la calidad de las escuelas de educacin y esto va
de la mano de mejorar los sistemas de asegura-
miento de la calidad de la educacin superior,
tema que se discute a continuacin.
Finalmente hay que transitar hacia un meca-
nismo de financiamiento que refleje la estructu-
ra de costos cuasi-fija que enfrentan los cole-
gios. En particular, el financiamiento no puede
estar atado a la asistencia mensual, sino que
debe depender de otras variables que reflejen
particularidades del alumnado, y estn basados
en indicadores validados sobre el valor agregado
del colegio. En este sentido la Subvencin Esco-
lar Preferencial que actualmente se asigna a los
colegios que atienden a poblacin ms vulnera-
ble parece haber tenido un avance importante en
la promocin de la atencin de esta poblacin.
Mejorar los mecanismos de
financiamiento y regulacin del
sistema de educacin superior
En los ltimos aos el sistema de educacin
superior en Chile se ha masificado, brindando
acceso a estudiantes de estratos socioeconmi-
cos ms bajos, que vieron facilitado el acceso al
sistema por el aumento en la oferta de vacantes,
y el acceso becas, crditos y otros subsidios p-
blicos. El sistema est en crisis, y las protestas y
demandas estudiantiles se han escuchado fuer-
temente en los ltimos meses. Entre las refor-
mas que son necesarias al sistema estn:
Regulacin de aranceles: se ha producido un
fuerte aumento en los aranceles, tanto en
instituciones privadas como pblicas que re-
56
ciben fondos estatales. Los crditos y becas
(basados en aranceles de referencia) no al-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
canzan a cubrir los aranceles reales, y las fa-
milias se ven obligadas a recurrir a otros cr-
ditos para suplir las diferencias. Esto
perjudica de sobremanera a familias de ba-
jos ingresos. Se debiera avanzar hacia un es-
quema en el que se sinceren los aranceles re-
ales de las carreras en aquellas instituciones
que quieren recibir alumnos portadores de
becas y crditos con aval del Estado.
Mejorar los mecanismos de focalizacin de
las ayudas estatales: evaluar el grado de
focalizacin de los instrumentos de ayuda
actualmente vigentes. Si bien muchos de
los crditos y becas estn intencionada-
mente focalizados en los quintiles I a IV, el
nico instrumento que se utiliza para esta
focalizacin es un formulario que se basa
exclusivamente en el autoreporte de las fa-
milias. Hay que avanzar en el diseo de me-
canismos ms efectivos para direccionar
estos recursos.
 Revisar el mecanismo de acceso a la Educa-
cin Superior. El sistema pblico de educa-
cin superior puede constituirse en el pro-
motor de mayor igualdad. En la actualidad
los jvenes de menores recursos tienen una
menor probabilidad de obtener un puntaje
adecuado para postular a las universidades
ms prestigiosas, y terminan accediendo a
universidades de menor prestigio. Hasta
tanto se nivele de manera adecuada la cali-
dad de la oferta educativa en los niveles ini-
ciales, se podra seguir una poltica de pro-
mocin de los jvenes provenientes de
establecimientos pblicos y particulares
subvencionados a partir de la asignacin
aleatoria de un cierto porcentaje de cupos
dentro de las universidades que reciben sub-
sidio estatal a todos aquellos jvenes que
cumplan con ciertos requisitos mnimos
capa como podra ser notas de la enseanza me-
sumrio
dia y/o algn puntaje en la prueba de selec-
cin universitaria (PSU) mnimo.
crditos
Consolidar el sistema de aseguramiento de
salir calidad de la educacin superior: en la actua-
lidad est en juicio el sistema actual de acre-
ditacin universitaria. A nivel de la acredita-
cin institucional, se ha producido vicios en
el sistema, en el que los mismos evaluadores
tienen o pueden haber tenido en el pasado re-
laciones de inters en las mismas institucio-
nes que estn evaluando. A nivel de la acredi-
tacin de carreras, los potenciales vicios son
an mayores por cuanto las mismas agen-
cias que acreditan tienen entre sus miem-
bros personas ligadas a las distintas univer-
sidades y/o grupos econmicos que son los
dueos de las mismas. Las presiones sobre la
Comisin Nacional de Acreditacin (CNA)
para revertir resultados de no-acreditacin
han sido enormes, y al final del da son pocas
las instituciones o carreras que no son acre-
ditadas. Se ha llegado al extremo de acredi-
tar algunas instituciones o carreras por un
ao, con lo que esta institucin puede promo-
cionar en su folletera el sello de acredita-
da, y puede tambin acceder a recursos esta-
tales por cumplir con este requisito.
5. Conclusiones
hile es sin lugar a dudas en la actualidad
C uno de los pases con mejores indicado-
res de desarrollo econmico y social en
Amrica Latina. El bicentenario encuentra a
Chile presentando uno de los PIB per cpita ms
altos de la regin (compitiendo par a par con Ar-
gentina y Mxico), obteniendo el primer lugar
en la regin en el ndice de Desarrollo Humano
del PNUD, siendo uno de los primeros en cum-
plir con las metas del milenio de Naciones Uni-
das y registrando tambin una de las menores
tasas de pobreza de la regin.
Mucho de este avance ha estado ligado a los
programas de combate de la pobreza, los esfuer-
zos en lograr una mayor focalizacin del gasto
pblico social, reformas al sistema de pensio-
nes, el establecimiento de un programa de aten-
cin integral a la primera infancia, entre otros.
Pero con todo, Chile contina siendo uno de los
pases ms desiguales de Latinoamrica, en el
que subsiste una notable segmentacin social,
grandes inequidades en el acceso a educacin y
salud (diferenciales en calidad) y relativamente
baja movilidad social. Y en este sentido se propo-
nen medidas de poltica en dos ejes: fortaleci-
miento del sistema de educacin bsica y media
y mejoras en los mecanismos de financiamiento
y regulacin del sistema de educacin superior.
En el mbito de la educacin bsica y la edu-
cacin media se proponen tres medidas para ga-
rantizar la competencia de los distintos actores
en igualdad de condiciones. Primero, es necesa-
rio derogar cualquier instancia de seleccin y co- to de la educacin bsica y media, transitando
pago en todos los colegios que recibieran subsi- hacia un mecanismo que refleje costos variables
dios estatales, fueren stos privados o pblicos. y costos fijos de proveer educacin.
Se espera que estas medidas pudieran facilitar En el mbito de la educacin superior, se
la conformacin de establecimientos educacio- debe avanzar en la regulacin de los aranceles y
nales ms socialmente integrados. Pero para en modificar los mecanismos de acceso a educa-
esto ser necesario aumentar los recursos pbli- cin superior, para garantizar acceso estudian-
cos para la educacin subvencionada. Segundo, tes provenientes de niveles socioeconmicos
es necesario mejorar la calidad de la educacin, ms bajos. Finalmente tambin debe avanzarse
mejorar la manera de ensear, y hay que empe- seriamente en mejorar el sistema de acredita-
zar por mejorar tanto la calidad de los docentes
como los planes de estudio. Y la mejora de los do-
centes no puede estar separada de una revisin
exhaustiva de los mecanismos de aseguramien-
cin de las instituciones de educacin superior,
en el que persisten conflictos de intereses, por
cuanto los mismos evaluadores son parte de las
instituciones que estn evaluando. No hay refor-
to de la calidad en educacin superior. Y tercero, ma en educacin superior posible que no deman-
hay que mejorar el mecanismo de financiamien- de una mejora sustancial en este sistema.
57
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
Marcela Perticara
Ph.D. en Economa de Texas A&M University y Licenciada en Economa de la Universidad Nacional de
Crdoba (1995). Desde el ao 2002 es Profesor Adjunto de la Universidad Alberto Hurtado, Chile; y
Professorial lecturer in Economics de Georgetwon University, USA. Desde el ao 2008 tambin se de-
sempea como Directora de Investigaciones y Publicaciones de la Universidad Alberto Hurtado. Ha tra-
bajado como consultora en proyectos para diversos organismos de Chile y organismos internaciona-
les. Sus temas de inters son economa laboral, educacin y polticas sociales.
Pablo Gonzlez
Ph.D. en Economa de Texas A&M University y Licenciado en Economa de la Universidad Nacional de
Crdoba (1991). Es Profesor Adjunto de la Universidad Alberto Hurtado, Chile; y Professorial Lecturer
in Economics de Georgetwon University, USA. Sus temas principales de investigacin se desarrollan
en el campo de la macroeconoma y el crecimiento.
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 El combate contra la pobreza y la
desigualdad. Lecciones y propuestas
de poltica: el caso de Colombia
Mnica Parra Torrado Jos Daniel Trujillo
1. Introduccin
capa esde la crisis de finales de los aos no-
sumrio
crditos
salir
D venta, Colombia comenz una nueva
era de su poltica social con la imple-
mentacin y transformacin de algunos progra-
mas sociales para la superacin de la pobreza
extrema y con el especial propsito de mitigar
los efectos de la recesin sobre la poblacin ms
vulnerable del pas. Siguiendo la tendencia in-
ternacional de implementar programas de
transferencias condicionadas el gobierno cre el
programa Familias en Accin. Su implementa-
cin represent una innovacin entre los pro-
gramas sociales existentes en el pas al exigir
ciertas condiciones a los beneficiarios con el fin
de mejorar su bienestar. Adicionalmente, en los
ltimos aos el gobierno nacional ha implemen-
tado una nueva estrategia de superacin de la
pobreza extrema que busca, mediante visitas de
cogestores sociales, empoderar los hogares para
que sean gestores de su propio desarrollo, al
tiempo que tiene como objetivo articular y forta-
lecer la oferta de programas sociales dando acce-
so preferente a la poblacin atendida por la Es-
59
trategia. La primera versin se llam JUNTOS la
cual ha sido sujeta a cambios de diseo e imple-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
mentacin y en la actualidad es conocida como
UNIDOS. No obstante los mencionados esfuer-
zos del gobierno en mejorar la efectividad de la
poltica social y los instrumentos de focaliza-
cin, y el buen desempeo de la economa en
aos recientes, an el pas enfrenta resultados
desalentadores en cuanto a la disminucin de la
pobreza y la desigualdad.
Por otro lado, el mercado laboral colombiano
es altamente disfuncional y segmentado. Las
condiciones regulatorias han propiciado dese-
quilibrios en el mercado de trabajo que han pro-
fundizado las condiciones de exclusin, pobreza
y desigualdad del pas. Asimismo, la interaccin
de las normas laborales y la oferta de programas
sociales han generado crculos viciosos que no
permiten una mayor efectividad de los progra-
mas sociales y mejores oportunidades en el mer-
cado laboral.
El objetivo de este trabajo es el de ilustrar la
relacin que existe entre las condiciones de po-
 breza y desigualdad de los trabajadores, con los
programas sociales de los cuales son beneficia-
rios potenciales y con las distintas formas de
contratacin laboral. Las condiciones del merca-
do laboral colombiano y el diseo inadecuado de
los programas sociales han contribuido a una
desigualdad de oportunidades de los trabajado-
res y sus familias que, en ltimas, perpetan la
pobreza en Colombia.
Con el fin de buscar evidencia que respalde
este planteamiento se utiliza la Encuesta de Ca-
lidad de Vida del 2010 que cuenta con informa-
cin especfica sobre los programas de asisten-
cia social, afiliacin y acceso a seguridad social
en salud y pensiones y, tambin acceso a los be-
neficios ofrecidos a los trabajadores formales
con contrato laboral.
Existen algunos estudios en Colombia que
relacionan el diseo y ejecucin de los distintos
capa programas sociales con la pobreza y desigual-
sumrio
dad. Por ejemplo, Vlez (1996), estudia la inci-
dencia del gasto pblico social en la distribucin
crditos
del ingreso en el pas y tambin examina la foca-
salir lizacin de los subsidios otorgados. El autor en-
cuentra que el 10% ms rico de la poblacin reci-
be el 35% del total de subsidios otorgados en el
pas. Snchez y Nez (1999) encuentran avan- cremento de la informalidad traslada trabajado-
ces importantes en la evolucin del acceso en sa-
lud y educacin, sin embargo siguen encontran-
do problemas en la focalizacin del gasto social.
Lasso (2004) busca determinar el impacto del
gasto pblico social sobre la distribucin del in-
greso y la reduccin de la pobreza para un pero-
do ms reciente. El autor resalta la importancia
del aumento del gasto social para compensar
parcialmente el deterioro de los ingresos como
consecuencia de la crisis de finales de los aos
noventa. En particular, encuentra que el gasto
en educacin pblica y en subsidios a la deman-
da en salud ha tenido mayor incidencia en la dis-
minucin de la desigualdad entre 1997 y el 2003.
El estudio de Nez (2009), actualiza el estu-
dio anterior y presenta evidencia sobre la inci-
dencia de los subsidios de los distintos progra-
mas sociales en la pobreza y la desigualdad en el
ao 2008. El autor encuentra que algunos pro-
gramas sociales (proteccin a la niez, Familias
en Accin, subsidio familiar, Familias Guarda-
bosques, pensiones y subsidios a los servicios
pblicos domiciliarios) ayudan a mitigar la po-
breza y mejoran la distribucin del ingreso. Sin
embargo, encuentra tambin que una buena par-
te de los subsidios se encuentra concentrada en
los quintiles ms altos de la poblacin. Especfi-
camente, el 31% de los subsidios sin incluir pen-
siones se concentran en el quintil ms alto mien-
tras slo el 19% en el ms bajo. Cuando se
incluyen pensiones los resultados son aun ms
desalentadores: 45% y 14% respectivamente.
Con respecto a la disfuncionalidad del merca-
do laboral colombiano resulta pertinente resaltar
dos estudios. Por un lado, Santa Mara et l.
(2010) encuentran que el aumento de 14 puntos
de los costos no salariales, a raz de la Ley 100 de
1993, generaron una pronunciada segmentacin
del mercado laboral en la que aument la infor-
malidad y los empleos por cuenta propia. El in-
res contribuyentes a subsidiados dificultando la
sostenibilidad del sistema de salud. Adems los
convierte en individuos ms propensos a deman-
dar otros programas sociales aumentando el cos-
to de estos. Por otro lado, Parra Torrado et l.
(2012) analizan las condiciones laborales de los
trabajadores segn su tipo de contrato y encuen-
tra que los trabajadores temporales y aquellos
con contratos de prestacin de servicios, entre
otros, se encuentran en situaciones desventajo-
sas en cuanto a seguridad social se refiere.
Las conclusiones de estos estudios tienen
como factor comn la importancia del gasto p-
blico social sobre la reduccin de la pobreza y de-
sigualdad, pero a su vez enfatizan la mala focali- de la poblacin colombiana contina siendo
zacin de los programas sociales y la relacin de pobre. Aunque por motivos metodolgicos, en
la poltica social con las condiciones del merca- Colombia no existe una serie de pobreza conti-
do laboral. nua en el tiempo, con las nuevas encuestas de
En el presente trabajo se presenta un anli- hogares la Misin de Pobreza ha construido
sis detallado de un grupo importante de progra- una seria empalmada desde 2002 a 20092. No
mas del Sistema de Proteccin Social en Colom- obstante, esta serie no puede ser comparada
bia en cuanto a su focalizacin, cobertura e con cifras de aos anteriores debido a cambios
incidencia. Tambin se simula el efecto de cada en la metodologa de la encuesta en 2002.
uno de los beneficios en la mitigacin de la po- Como se observa en el Grfico 1, en el 2002 la
breza y el mejoramiento de la distribucin del in- pobreza en Colombia era de 49,4% la cual dis-
greso. Adicionalmente, se profundiza el anlisis minuy a 45% en el 2005 y finalmente a 37,2%
teniendo en cuenta las diferentes condiciones en el 2010. As, a pesar de la disminucin re-
laborales que enfrentan los trabajadores. ciente observada en los niveles de pobreza,
El captulo consta de cinco secciones. La pri- casi un 40% de la poblacin contina perci-
mera es esta introduccin. La segunda seccin biendo ingresos por debajo de los necesarios
presenta la evolucin de la pobreza y la desi- para consumir la canasta mnima. Adicional-
gualdad en Colombia en los ltimos aos1 y mente, el porcentaje de hogares por debajo de
60
comparaciones con algunos pases de la regin. la lnea de pobreza extrema alcanza un poco
La tercera seccin presenta el anlisis de los ms del 12% en el 2010, slo 5 puntos porcen-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
programas o beneficios sociales ms importan- tuales menos que en el 2002.
tes y para los cuales se cuenta con informacin La pobreza moderada y la pobreza extrema
a nivel de hogares. La cuarta seccin presenta segn el indicador de Necesidades Bsicas Insa-
algunas recomendaciones de poltica orienta-
das al mejoramiento del diseo de los progra-
mas sociales analizados y de medidas necesa- Grfico 1. Pobreza por ingresos en
rias para lograr un mercado laboral ms Colombia
eficiente y, sobre todo, ms equitativo. El quinto
y ltimo captulo concluye. 55 Pobreza nueva P. Extrema nueva
28
50 49,4 26
47,7 47,4
24
2. Tendencias recientes en la 45
45
42 22
pobreza y la distribucin del 40,2 20
40
17,6 37,2 18
16,4
ingreso en Colombia 35 15,6 14,8
14,4 16
13,8
30 12,3 14
12
a pobreza en Colombia ha mostrado 25
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
10
L una tendencia decreciente en los lti-
mos aos. Sin embargo, casi la mitad
Fuente: DANE.
1 Para los cuales existe informacin estadstica comparable.
2 Exceptuando los aos 2006 y 2007 que an no han sido incorporados a la serie oficialmente por razones
metodolgicas.
 j
tisfechas (NBI)3 ha disminuido notablemente
desde la dcada de los setenta. Esto debido al Grfico 2. ndice de Pobreza Grfico 3. Escasez de dinero para Grfico 4. Pobreza subjetiva, por
mejoramiento de infraestructura y a la mayor Multidimensional (IPM) comprar alimentos, por nivel de nivel de estrato en tres ciudades
cobertura de servicios pblicos que tuvo lugar estrato en tres ciudades
durante este perodo. En particular, la pobreza 100 70
1997 2003 2008 2010 86 50 2007 2008 2009 2010 2007 2008 2009 2010
por NBI pas de 70% en 1973 a 38% en 1985 y a 80 77 45 60

% de hogares que se
40

45,25

consideran pobres
% de hogares

58,3
44,36
50

43,75
43,32
60 60

54,4
60 35
20% en 2005, mientras que la pobreza extrema 53

49,1
49 51 40

45,7
30
40

31,19
25

30,8
35 31 30

35,9
40

15,18
27,94

27,9

34,1
por NBI pas de 45% en 1973 a 18% en 1985 y a

33
27 24 20

11,15

29
20

10,2
10,9
12
15

8,41

10
20

7,2
6% en 2005. Cabe anotar que entre 1985 y 1995 10 10
5 0
0 0
este indicador de pobreza y pobreza extrema dis- Nacional Cabecera Resto Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto
minuy solo dos y tres puntos porcentuales res- Fuente: Departamento Nacional de Planeacin. Fuente: Encuesta Social Longitudinal de Fedesarrollo Fuente: Encuesta Social Longitudinal de Fedesarrollo
pectivamente. (ESLF). (ESLF).

En el Grfico 2 a continuacin se presenta la

pobreza en Colombia segn el ndice de Pobreza
Multidimensional4. Como se observa, segn
esta medida la pobreza ha disminuido conside-
rablemente desde 1997. A nivel nacional y en la
zona urbana (cabecera) el nivel de pobreza mul-
tidimensional baj a la mitad (49% y 53% respec-
capa tivamente) mientras que en la zona rural (resto)
tos bajos5 el porcentaje de hogares en los que fal-
t dinero para comprar alimentos se mantuvo
relativamente estable alrededor del 44% entre
2007 y 2010, pese a que la pobreza se redujo con-
siderablemente en este perodo. En los estratos
medios, este porcentaje sigue siendo alrededor
de un tercio de los hogares y en los estratos altos
hecho para los estratos medios pero con una me-
nor intensidad, donde el cambio significativo se
dio en 2010, en este ao slo el 29% de los hoga-
res declararon sentirse pobres. A diferencia de
los anteriores estratos, los altos reportan sentir-
se ms pobres pasando de 7.2% de hogares a 10%
mximo de 0,57 en 2002 y 2008, y uno mnimo
de 0,55 en el 2003 haciendo evidente que los es-
fuerzos para mejorar la distribucin del ingreso
en Colombia han tenido poco efecto. Peor an,
61
Colombia ha ido en contrava de la tendencia la-
tinoamericana: segn la CEPAL mientras que en

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
la pobreza disminuy a menor ritmo (38%). Ac- ascendi a 11%. En el Grfico 4 se presenta una en este mismo perodo. Cabe resaltar la concor- Amrica Latina (zona urbana) el Gini disminuy
tualmente la pobreza urbana alcanza el 24% de medida de pobreza subjetiva por estratos para el dancia de esta medida con la medida oficial cal- de 0,508 en 1989-1991 a 0,485 en 2008-2009, en
crditos
los hogares mientras que en el resto alcanza el perodo 2007-2010 calculada con base en la pro- culada con base en los ingresos de los hogares. Colombia aument de 0,484 a 0,555 en el mismo
salir 53% de los hogares. pia percepcin de los hogares entrevistados en La situacin del pas es crtica si se compara perodo6.
Las condiciones de pobreza son alarmantes la Encuesta Social Longitudinal de Fedesarrollo con otros pases de la regin. Colombia ocupa
cuando se miran aproximaciones subjetivas (ESLF). Se encuentra que ha disminuido siste- uno de los peores lugares siendo superado sola- 3. Poltica social, mercado laboral,
como la escasez de dinero para comprar alimen- mticamente para los estratos bajos pasando de mente por economas relativamente pequeas pobreza y desigualdad en
tos. Como se observa en el Grfico 3, en los estra- 58% en el 2007 a 46% en 2010. Igualmente lo ha con la excepcin de Mxico: Repblica Domini- Colombia
cana, Guatemala, Honduras y Bolivia. Por el con-
trario, se resaltan los resultados en reduccin de A. Poltica Social
3 El ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas se compone de cinco dimensiones: vivienda inadecuada, ha- pobreza en Chile, Uruguay, Brasil y Costa Rica,
cinamiento crtico, servicios inadecuados, dependencia econmica e inasistencia escolar. Un hogar es con-
siderado pobre si tiene al menos una dimensin vulnerada mientras que es considerado pobre extremo si pases que en promedio tienen la mitad de la po- Como se ha mencionado, en la ltima dcada
tiene dos o ms dimensiones vulneradas. breza que Colombia. se han implementado una serie de programas
4 El IPM colombiano est compuesto por 5 dimensiones y 15 variables: Condiciones educativas del hogar (lo- La realidad colombiana es igualmente desa- sociales que intentan mitigar la pobreza y mejo-
gro educativo y analfabetismo), Condiciones de la niez y juventud (asistencia escolar, rezago escolar, acce- lentadora con respecto a la distribucin del in- rar las condiciones de vida de los ms desfavore-
so a servicios para el cuidado de la primera infancia, trabajo infantil), Trabajo (desempleo de larga duracin,
empleo formal), Salud (aseguramiento en salud, acceso a servicio de salud dada una necesidad), Servicios greso. Entre el 2002 y el 2010 el coeficiente de cidos. Dentro de los programas ms importantes
pblicos domiciliarios y condiciones de la vivienda (acceso a fuente de agua mejorada, eliminacin de ex- Gini slo mejor superficialmente, pasando de se encuentran la Red UNIDOS (antes JUNTOS),
cretas, pisos, paredes exteriores, hacinamiento crtico). Un hogar es considerado pobre si tiene ms de 5 pri- 0,57 a 0,56 en este perodo. Adems la variacin Familias en Accin (transferencias monetarias
vaciones en las variables mencionadas.
de este indicador ha sido muy baja, con un valor condicionadas), el rgimen subsidiado de salud,
5 Los estratos en Colombia son grupos de inmuebles residenciales clasificados geogrficamente de acuerdo
a las caractersticas socioeconmicas de los sectores con el objetivo de diferenciar los pagos de los servicios
pblicos. 6 Clculos propios para el caso colombiano.
 la atencin a la primera infancia, los programas
de educacin vocacional del SENA entre otros.
En el Anexo 1 se presenta una breve descripcin
de los programas sobre los cuales se centra el
anlisis.
En la Tabla 1 se presentan los resultados so-
bre la participacin en 2009 y 2010 en los prin-
cipales programas sociales por parte de al me-
nos un miembro del hogar para los tres niveles
de estrato socioeconmico. Resulta interesante
ver que, pese a ser programas concebidos para
aliviar la pobreza, existen hogares en estratos
medios y altos que participan de los mismos re-
flejando un problema de focalizacin importan-
Tabla 1. Programas sociales: participacin y conocimiento de los hogares, por
nivel de estrato socioeconmico
Programa Participacin de los hogares en los programas (%)
capa
te. Por ejemplo, segn la ESLF, en 2010 el 1,91%
de los hogares de estratos altos y el 2,56% de los
estratos medios reporta tener algn miembro
del hogar participando en Familias en Accin.
Asimismo, el 2,3% de los hogares de estratos al-
tos y el 7,8% de los hogares de estratos medios
reportaron tener nios beneficiarios de los De-
sayunos Infantiles en 2009. Ntese, sin embar-
go, que en 2010 los porcentajes se redujeron a la
mitad, inclusive para el estrato bajo. Un patrn
similar se observa en cuanto a vivienda de inte-
rs social y hogares comunitarios.
En la Tabla 1 tambin se presenta el conoci-
miento que los hogares dicen tener de cada uno
Conocimiento de los hogares
de los programas listados. Llama la atencin
nuevamente que el porcentaje de hogares que se
considera a s mismo como buen conocedor del
programa es relativamente bajo en los estratos
bajos, e incluso menor que en los estratos altos
para algunos casos. Por ejemplo, slo el 1,9% de
los hogares de estratos bajos dice conocer bas-
tante bien la Red UNIDOS frente al 2,7% de los
hogares de estratos altos. Un patrn similar se
encuentra en los programas de vivienda de inte-
rs social y el acceso al microcrdito.
En los siguientes prrafos se presenta y dis-
cute evidencia de la incidencia de algunos de los
programas sociales y laborales en la pobreza y la
desigualdad en Colombia. Se encuentra que al-
gunos programas ayudan a mitigar la pobreza y
mejoran la distribucin del ingreso. Sin embar-
go, se observa que una buena parte de los subsi-
dios se encuentra concentrada en los segmentos
no pobres de la poblacin. En la misma lnea, un
ingreso (de menos de 10 puntos porcentuales en
el mejor de los casos) en comparacin con el im-
pacto que tiene en pases europeos y Estados
Unidos (de aproximadamente 20 o 25 puntos
porcentuales).
A continuacin se describen los resultados
ms importantes del anlisis de las transferen-
cias con informacin disponible en la Encuesta
de Calidad de Vida de 2010 (ECV-2010) 7.
Segn el Indicador Coady-Grosh-Hoddinott,
que mide la progresividad de la transferencias8,
la mayora de los programas de asistencia social
como Familias en Accin, subsidio de vivienda,
los subsidios de alimentos a menores y de insti-
tuciones pblicas son progresivos, mientras que
las pensiones y los subsidios relacionados con el
trabajo son regresivos. Sin embargo, es impor-
tante resaltar que, dentro de los programas de
62
asistencia social, las transferencias recibidas
para el sostenimiento de nios menores tienen

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sobre los programas (%)
sumrio 2009 2010 2009 estudio de la OECD (2009) muestra que en varios carcter regresivo. El rgimen subsidiado de sa-
Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto pases latinoamericanos la redistribucin fiscal lud y las transferencias a la Poblacin Pobre No
crditos
Rgimen subsidiado en salud 55.9 28.1 5.7 54.36 25.79 3.03 47.3 30.6 18 tiene un impacto mnimo en la distribucin del Asegurada (PPNA)9 son transferencias progresi-
salir
Rgimen contributivo en salud 50.7 67.8 82.6 51.97 64.87 77.92 43.7 53.5 68.2
Familias en Accin 16.3 4.2 1.2 15.5 2.56 1.91 19.9 11.2 11.2 7 Los resultados de algunos de estos ejercicios no se presentan para preservar espacio pero estn disponibles
bajo peticin a los autores.
Hogares comunitarios del ICBF 11.6 5.3 1.0 4.92 1.72 0.64 28.1 19.4 17.4
8 Valores mayores a uno indican que la transferencia es progresiva, es decir, la reciben en mayor proporcin los
Desayunos infantiles 16.4 7.8 2.3 8.45 3.66 0.96 26.3 17.5 17.7 deciles ms bajos de la poblacin mientras que valores menores a uno indican que la transferencia es regresiva.
Adulto mayor 7.0 3.5 1.3 5.19 1.36 0.34 15.2 12.1 8 9 Para encontrar las transferencias mensuales en salud se utilizaron 2 variables. La primera son las transfe-
rencias anuales al rgimen subsidiado para cubrir el gasto del Plan Obligatorio de Salud (POS) determina-
Programas de formacin del SENA 13.1 13.7 7.5 7.86 6.09 1.2 30.5 34.5 37.9 das a travs del acuerdo 309 del 2009. En este se determina la Unidad de Pago por Capitacin (UPC) nacio-
Colegios pblicos 46.3 29.7 5.9 44.59 26.3 6.61 51.3 45.8 30.7 nal y tambin la UPC segn algunas regiones y ciudades. Las segundas variables tienen en cuenta el gasto
a la Poblacin Pobre No Asegurada (PPNA) y las transferencias a los afiliados al rgimen subsidiado cuyo
Universidades pblicas 7.7 10.6 9.6 5.23 6.09 9.95 17.7 28.9 38.3 gasto no est incluido en el POS. Los montos se obtienen del Documento Conpes 138 del Departamento Na-
Vivienda de inters social 4.2 2.5 0.4 1.26 1.67 1.52 14 15.7 16.1 cional de Planeacin a travs del rubro llamado Prestacin de servicios a la poblacin pobre en lo no cu-
bierto con los subsidios a la demanda y actividades no cubiertas con subsidios a la demanda en donde el
Sistema de pensiones 14.9 28.2 39.3 15.18 24.98 32.91 18.3 30.5 46.8 80% de este monto est destinado a la atencin de la PPNA mientras el porcentaje restante a los afiliados
Cajas de compensacin familiar 22 28.4 29.1 21.78 20.57 19.76 21.2 27 34.9 al rgimen subsidiado cuyos gastos no estn incluidos en el POS. Para el caso de educacin se utiliz el va-
lor girado por alumno promedio en el Sistema General de Participacin divido por zona Rural y Urbana-,
Acceso a microcrdito 5.2 3.5 1.5 1.22 2.42 1.02 8.4 7.7 9.9 nivel educativo -preescolar y primaria o secundaria y media- o por tipos de municipios divididos en 5 gru-
Red JUNTOS 1.1 0.2 0.4 1.56 0.52 0.1 1.9 1.2 2.7 pos. Se sumaron todos estos valores girados por grupos ponderados por la proporcin de matriculados en
cada uno de estos grupos para tener un valor promedio por estudiante segn el Sistema General de partici-
Nota: Se reporta el porcentaje de hogares que dijo conocer los programas bastante. El complemento es el porcentaje pacin. Por otro lado se dividi el gasto total en educacin entre la matrcula total. A este valor se le dividi
que contest conocerlos poco o nada. el promedio por estudiante segn el Sistema General de Participaciones (SGP) y este factor se utiliz para
Fuente: Encuesta Social Longitudinal de Fedesarrollo (ESLF). multiplicar al valor transferido por estudiante segn el SGP por grupos y finalmente se divide sobre 12 para
obtener un valor mensual por estudiante, zona y tipos de municipios.

Grfico 5. Comparacin del promedio de las transferencias: Quintil 1 / Quintil 5
Ayuda otros hogares
Subsidio alimentacin bienestar familiar (mayores de 4 aos)
Subsidio alimentos nios menores
Valor recibido para sostenimiento de menores
Subsidios, becas y alimentacin inst. privadas
Educacin Pblica
Subsidio vivienda
Familias en accin o adultos mayores
Asistencia Social Total
Indemnizaciones
Subsidio familiar ltimo mes
Auxilio transporte ltimo mes
Subsidio de alimento ltimo mes 0,00
Prima de vacaciones
Prima de navidad
Prima de servicios
Seguridad Social Asociada al Trabajo Total
PPNA y subsidiados no POS
Salud rgimen subsidiado POS
Prima por pensin o sustitucin pensional
Valor pensin de jubilacin, sustitucin pensional, invalidez, vejez
Seguridad Social Total
Proteccin Social Total
0,00
Fuente: Clculos de los autores con base en la ECV-2010 y el uso del programa ADePT-Social Protection del Banco Mundial.
Notas:
capa
primer quintil no report haber tenido subsidio de salud (la parte correspondiente al Plan Obli-
de alimentos. Este subsidio est asociado nor- gatorio de Salud -POS) cuando ellos deberan
malmente a los trabajadores asalariados, lo que pertenecer al rgimen contributivo o a algn r-
0,56 Q1/Q5 deja en entredicho la distribucin del tipo de tra- gimen especial. No obstante, se observa que la
0,16
0,68 bajadores en este grupo poblacional. Por ltimo, poblacin ms pobre goza de un buen porcenta-
0,17 en cuanto a las transferencias de asistencia so- je de cubrimiento, dado que casi el 90% est afi-
0,12
1,29 cial, llama la atencin que el subsidio de vivien- liado al rgimen subsidiado de salud.
0,04
0,44 da (per cpita), que recibe la poblacin del pri- La cobertura de las transferencias relaciona-
0,74 mer quintil, es un 3% de la del ltimo. Asimismo, das con el trabajo actual son tambin mucho
0,08
0,41 se encuentra que los subsidios de Familias en ms bajas para la poblacin con peores ingresos.
0,23
Accin son relativamente estables para todos los Por ejemplo, mientras que la cobertura de subsi-
0,18 quintiles de la poblacin excepto para el quintil dio familiar es del 0,5% para la poblacin perte-
0,09
0,15 ms alto (en donde se transfiere casi el doble de neciente al primer quintil, sta es del 18% para
0,09
0,88 dinero), lo que evidencia un problema grave de la del ltimo. De forma similar, la cobertura de
1,62 focalizacin. Adems es alarmante la relacin auxilio de transporte y de primas de servicios es
0,18
0,08 de las transferencias para estos quintiles de la de 0.9% y 0.7% respectivamente en quintil 1 en
0,08
0,31 poblacin en cuanto al valor recibido para soste- tanto que stas alcanzan el 30% y el 45% en la
0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 1,20 1,40 1,60 1,80 nimiento de nios menores, en donde los ms poblacin del quintil 5.
63
pobres reciben un 17% de lo que reciben los ms En cuanto a la cobertura de programas de
ricos. asistencia social, se observa que es mayor para

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

- Los valores utilizados corresponden al promedio per cpita de transferencias recibidas. Se excluyen los hogares que
sumrio no reciben la transferencia. Promedios en pesos colombianos. Al analizar la cobertura de cada una de las la poblacin ms pobre confirmando el resulta-
- Muestra de hogares con transferencia per cpita positiva. Los promedios son calculados para la muestra, utilizando transferencias para el total de la poblacin as do de progresividad mencionado anteriormente.
crditos el factor de expansin del hogar multiplicado por el tamao del hogar.
- Todos los miembros del hogar son considerados beneficiarios sin importar si reciben directamente la transferencia.
como para cada uno de los quintiles nuevamen- Sin embargo, llama la atencin la baja cobertura
salir Para cada hogar, la transferencia per cpita promedio es estimada como (transferencias totales recibidas) / (tamao te sorprende la baja cobertura de las pensiones de algunos programas como los subsidios de vi-
del hogar). en el total de la poblacin, en especial en la po- vienda (1,9% para los que estn en el primer
blacin ms pobre. Un poco menos del 10% de la quintil) y los subsidios de alimentacin de infan-
poblacin vive en un hogar en el que algn tes (13,3% en este mismo grupo). Familias en Ac-
vas dentro del grupo de programas de seguridad Las pensiones en trminos per cpita, recibi- miembro recibe pensin, cifra que confirma la cin, por su parte, cubre el 54,3 % de la poblacin
social con la importancia suficiente para que las das por el primer quintil son apenas un 8% de baja cobertura pensional reportada por Fedesa- ms pobre. La cobertura de la educacin pblica
transferencias de todo el grupo sean progresivas. las recibidas por el ltimo quintil. En cuanto a rrollo (2011) segn la cual solamente el 26% de tiene porcentajes relativamente grandes para
El valor promedio de transferencia per cpi- las transferencias asociadas al trabajo actual, se las personas en edad de pensin efectivamente cada uno de los grupos de ingresos, pero la po-
10
ta de cada uno de los programas considerados, observa que, como es de esperar, los quintiles reciben una. La situacin es peor para la pobla- blacin del primer quintil goza de ms de 3 veces
exceptuando el rgimen subsidiado de salud11 y ms bajos tienen significativamente valores cin pobre siendo que en promedio solo el 2% de de cobertura que la poblacin del ltimo.
la educacin pblica, es menor para el quintil ms pequeos de transferencias que los ms al- las personas viven en un hogar donde algn La Tabla 2 presenta la distribucin de benefi-
ms bajo en comparacin con el ms alto como tos. A pesar de pertenecer al grupo de ingresos miembro recibe pensin, cifra que contrasta con ciarios y beneficios para cada quintil de la pobla-
se muestra en el Grfico 5. ms desfavorecidos, la poblacin ubicada en el el 15% de la poblacin no pobre. Estos porcenta- cin de la cual se pueden extraer varios hechos
jes son ms abrumadores cuando se estudian interesantes. Por un lado, se puede observar una
10 Los valores de la tabla corresponden al promedio per cpita de transferencias recibidas. Se excluyen los ho- por quintiles, siendo que la cobertura en el quin- importante concentracin de beneficiarios en la
gares que no reciben la transferencia. Promedios en pesos colombianos. Todos los miembros del hogar son
considerados beneficiarios sin importar si reciben directamente la transferencia. Para cada hogar, la trans- til uno es de 0,5% mientras que la del quintil cin- poblacin ms rica, especficamente en cuanto a
ferencia per cpita promedio es estimada como (transferencias totales recibidas) / (tamao del hogar). co es de 25%. Adems, el 20% de la poblacin pensiones y transferencias asociadas al trabajo.
11 Estas son las transferencias potenciales a todos los afiliados al rgimen subsidiado de salud. ms rica est cubierta por el rgimen subsidiado Por otro lado, se observa que la concentracin es
 an mayor cuando se consideran los montos de dios de educacin de instituciones privadas son
Tabla 2. Incidencia de beneficiarios y beneficios. Beneficiarios directos e indirectos los beneficios en la mayora de los programas los que tienen una peor distribucin. En cuanto
con la excepcin de Familias en Accin, los sub- a la distribucin de las variables asociadas al
Beneficiarios Beneficios
sidios alimentarios a la primera infancia, otros trabajo, todas presentan una alta concentracin
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
subsidios alimentarios a estudiantes a travs en la poblacin menos pobre, en especial para el
Proteccin Social Total 20.4 20.5 20.2 20.1 18.7 14.3 13.5 13.3 16.4 42.4
del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar caso de prima de navidad e indemnizaciones.
Seguridad Social Total 25.2 23.8 20.6 17.3 13.0 8.7 8.2 9.0 13.8 60.2
(ICBF), de la educacin pblica y la salud subsi- La Tabla 3 resume varios de los resultados
Valor pensin de jubilacin,
sustitucin pensional, invalidez, vejez 1.1 5.9 14.0 28.4 50.7 0.1 1.2 4.5 14.0 80.2
diada. Sin embargo, incluso en estos casos la in- descritos anteriormente: baja cobertura y pro-
cidencia relativa es levemente menor cuando se blemas de filtracin en pensiones, en beneficios
Prima por pensin o sustitucin pensional 0.8 5.0 14.5 28.2 51.6 0.2 1.3 4.9 13.8 79.7
consideran los beneficios (excepto salud y edu- asociados al trabajo13 y en subsidios de vivienda
Salud rgimen subsidiado POS 29.5 26.7 21.7 15.4 6.6 33.7 28.2 21.4 12.1 4.6
cacin). El caso ms alarmante es el del subsidio y de alimentacin a primera infancia (as como
PPNA y subsidiados no-POS 27.0 25.4 21.8 17.1 8.7 26.3 24.7 21.2 18.2 9.6
de vivienda que aunque concentra el 63% de los las transferencias para el sostenimiento de ni-
Seguridad Social Asociada al Trabajo Total 1.4 11.7 21.3 31.2 34.4 0.2 3.3 9.3 23.2 63.9 beneficiarios en la poblacin pobre (dos prime- os menores) que resultan en diferenciales ne-
Prima de servicios 0.6 8.7 20.1 31.4 39.1 0.2 2.4 7.6 17.9 71.9 ros quintiles), solamente concentra el 16% de los gativos de focalizacin. Por otra parte, pese a
Prima de navidad 1.2 8.4 17.8 31.3 41.3 0.2 1.9 5.7 16.3 75.8 montos transferidos del programa, mientras que se obtiene un diferencial de focalizacin po-
Prima de vacaciones 1.3 7.4 18.2 28.0 45.1 0.4 1.5 6.3 16.3 75.5 que el 41% de las transferencias estn concen- sitivo en Familias en Accin y en subsidios de
Subsidio de alimento ltimo mes 0.0 3.5 8.3 33.3 54.9 0.0 3.0 3.9 25.5 67.6 trados en el 20% ms rico. Sucede lo contrario en educacin y salud pblica (subsidiada y subsi-
Auxilio transporte ltimo mes 0.9 10.4 23.4 36.9 28.4 0.3 5.5 15.8 38.1 40.3 el caso del rgimen subsidiado de salud POS, diada no-POS ms la PPNA), se encuentra una
64
Subsidio familiar ltimo mes 0.8 9.6 24.9 38.3 26.4 0.5 8.2 18.8 34.2 38.3 quien concentra al 30% de los afiliados en el subcobertura ligeramente superior al 50%, 27%,
capa Indemnizaciones 0.5 8.4 16.4 30.6 44.1 0.1 2.5 4.9 15.9 76.7
quintil ms pobre, pero esos montos represen- 16.5% y 8.3 filtraciones de alrededor al 30, 46%,

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
tan el 34% de los montos totales del programa. 43% y 46.9 respectivamente.
Asistencia Social Total 24.5 23.7 21.6 18.9 11.3 25.5 22.9 19.3 16.5 15.8
Sin embargo, como se mencion anteriormente, Por ltimo, en la Tabla 4 se presenta un ejer-
crditos Familias en accin o adultos mayores 39.4 32.1 18.9 7.7 2.0 39.5 30.8 16.6 8.6 4.5
hay una gran cantidad de afiliados en los quinti- cicio que simula el efecto de los beneficios en la
salir Subsidio vivienda 33.8 29.7 15.3 13.2 8.1 6.6 9.8 22.1 20.7 40.8
les ms altos. De hecho el 44% de los afiliados al pobreza y la distribucin del ingreso mediante el
Educacin Pblica 27.1 25.9 22.0 17.7 7.3 30.5 26.9 20.4 15.9 6.3 rgimen son personas que estn en los ltimos clculo de las mismas bajo el supuesto de no
Subsidios, becas y alimentacin inst. privadas 11.9 13.1 19.9 28.4 26.7 3.4 10.0 8.7 14.8 63.2 tres quintiles y ellos reciben el 38% de las trans- existencia de los beneficios. En la parte superior
Valor recibido para sostenimiento de menores 16.9 22.4 27.6 17.6 15.6 6.7 15.6 22.6 18.9 36.3 ferencias potenciales, presentando un costo in- de la tabla se presentan las medidas actuales de
Subsidio alimentos nios menores 32.5 27.5 17.2 16.0 6.8 24.9 29.3 16.6 21.4 7.8 necesario del programa dado que se est utili- pobreza y distribucin del ingreso y en las filas
Subsidio alimentacin bienestar familiar zando en poblacin que no es objetivo. respectivas las medidas calculadas sin la exis-
(mayores de 4 aos) 51.6 22.0 15.3 9.7 1.5 26.0 23.7 33.3 12.2 4.8 Un anlisis realizado de curvas de concen- tencia del programa. La diferencia de estos dos
Ayuda otros hogares 25.8 21.0 19.1 18.4 15.6 24.5 14.5 15.5 18.9 26.6 tracin12 seala que existe una alta concentra- tipos de medidas, las actuales y las simuladas,
Fuente: Clculos de los autores con base en la ECV-2010 y el uso del programa ADePT-Social Protection del Banco Mundial.
cin de los beneficios en la poblacin menos po- muestra la aproximacin del efecto del beneficio
Notas: bre con la excepcin de Familias en Accin, en la pobreza y la distribucin del ingreso. Como
- Los porcentajes indican la proporcin de beneficiarios en cada grupo. Especficamente, (Nmero de individuos en un
grupo que viven en un hogar donde al menos un miembro recibe transferencias) / (Nmero total de beneficiarios di-
subsidios de alimentacin a primera infancia, se puede observar, la educacin pblica, el rgi-
rectos e indirectos). de educacin pblica y del rgimen subsidiado men subsidiado de salud (POS y no-POS ms
- La incidencia de los beneficiarios es calculada utilizando el factor de expansin del hogar multiplicado por el tama-
o del hogar.
de salud. Los subsidios de vivienda y los subsi- PPNA), las pensiones, las primas salariales, el
- Incidencia relativa de beneficios es el transferencia recibida por un grupo como porcentaje de los ingresos del grupo.
Especficamente, la incidencia relativa es igual a (Suma de todas las transferencias recibidas por todos los indivi-
duos de un grupo) / (Suma de todas las transferencias recibidas por individuos en la poblacin total). La incidencia 12 No se presentan las curvas de concentracin para cumplir con los compromisos de espacio del captulo. Sin
es expresada en pesos colombianos. embargo, los resultados detallados estn a disposicin bajo peticin a los autores.
- Los montos agregados de transferencias se estiman utilizando el factor de expansin del hogar multiplicado por el
tamao del hogar. 13 Sin embargo no es malo que las pensiones y las primas laborales tengan filtraciones altas ya que no son pro-
gramas destinados a los pobres sino que el objetivo es que toda la poblacin acceda a ellos.
 Tabla 3. Subcobertura y filtracin. Beneficiarios directos e indirectos Tabla 4. Efecto en las medidas de pobreza simulando la ausencia del programa

Cobertura Sub- Filtracin Filtracin Diferencial de FGT0 FGT1 FGT2 Gini FGT0 FGT1 FGT2 Gini
de pobres cobertura (# de beneficiarios) (beneficios) Focalizacin Indicador actual
(1) (2) (3) (4) (5) = (1) - (3) 0.412 0.190 0.119 0.603 Diferencia
Indicador sin el beneficio listado
Proteccin Social Total 98.7 1.3 58.0 71.3 40.8
Proteccin Social Total 0.774 0.691 0.661 0.860 -0.362 -0.501 -0.541 -0.258
Seguridad Social Total 92.1 7.9 50.3 82.6 41.8
Seguridad Social Total 0.600 0.461 0.412 0.738 -0.188 -0.271 -0.293 -0.136
Valor pensin de jubilacin,
sustitucin pensional, invalidez, vejez 2.0 98.0 91.6 98.2 -89.5 Valor pensin de jubilacin,
sustitucin pensional, invalidez, vejez 0.486 0.265 0.194 0.633 -0.075 -0.075 -0.074 -0.031
Prima por pensin o sustitucin pensional 1.3 98.7 92.6 97.8 -91.4
Prima por pensin o sustitucin pensional 0.416 0.192 0.121 0.602 -0.005 -0.003 -0.002 0.000
Salud rgimen subsidiado POS 83.5 16.5 43.2 38.0 40.3
Salud rgimen subsidiado POS 0.509 0.357 0.306 0.688 -0.097 -0.168 -0.186 -0.085
PPNA y subsidiados no-POS 91.7 8.3 46.9 47.9 44.8
PPNA y subsidiados no-POS 0.443 0.231 0.162 0.625 -0.031 -0.042 -0.042 -0.022
Seguridad Social Asociada al Trabajo Total 13.5 86.5 84.5 95.2 -71.0
Seguridad Social Asociada al Trabajo Total 0.499 0.250 0.166 0.629 -0.087 -0.061 -0.047 -0.026
Prima de servicios 6.6 93.4 88.1 96.7 -81.5
Prima de servicios 0.428 0.196 0.123 0.603 -0.016 -0.007 -0.003 0.000
Prima de navidad 5.9 94.1 88.5 97.3 -82.6
Prima de navidad 0.424 0.195 0.122 0.602 -0.012 -0.005 -0.002 0.001
Prima de vacaciones 3.3 96.7 89.8 97.6 -86.5
Prima de vacaciones 0.418 0.192 0.120 0.602 -0.006 -0.002 -0.001 0.001
Subsidio de alimento ltimo mes 0.3 99.7 95.8 96.7 -95.5 65
Subsidio de alimento ltimo mes 0.414 0.191 0.120 0.603 -0.002 -0.001 -0.001 0.000
Auxilio transporte ltimo mes 7.8 92.2 84.7 91.6 -76.9
capa Auxilio transporte ltimo mes 0.444 0.207 0.130 0.614 -0.032 -0.017 -0.011 -0.011
Subsidio familiar ltimo mes 4.5 95.5 86.3 88.4 -81.8

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio Subsidio familiar ltimo mes 0.425 0.196 0.123 0.607 -0.013 -0.006 -0.004 -0.004
Indemnizaciones 1.7 98.3 89.1 97.4 -87.4
Indemnizaciones 0.415 0.192 0.120 0.602 -0.003 -0.002 -0.001 0.000
crditos Asistencia Social Total 87.6 12.4 50.4 50.6 37.2
Asistencia Social Total 0.623 0.518 0.483 0.774 -0.211 -0.328 -0.364 -0.172
salir Familias en accin o adultos mayores 47.2 52.8 29.4 31.7 17.8
Familias en accin o adultos mayores 0.439 0.244 0.181 0.630 -0.027 -0.054 -0.062 -0.028
Subsidio vivienda 1.6 98.4 40.5 87.0 -38.9
Subsidio vivienda 0.415 0.195 0.125 0.605 -0.004 -0.005 -0.006 -0.003
Educacin Pblica 72.2 27.8 46.0 42.2 26.2
Educacin Pblica 0.574 0.451 0.410 0.740 -0.162 -0.261 -0.290 -0.137
Subsidios, becas y alimentacin instituciones privadas 2.5 97.5 69.5 85.6 -67.0
Subsidios, becas y alimentacin instituciones privadas 0.416 0.194 0.123 0.604 -0.004 -0.004 -0.004 -0.002
Valor recibido para sostenimiento de menores 11.1 88.9 56.2 74.1 -45.1
Valor recibido para sostenimiento de menores 0.442 0.233 0.165 0.626 -0.030 -0.043 -0.046 -0.023
Subsidio alimentos nios menores 12.1 87.9 39.5 45.2 -27.5
Subsidio alimentos nios menores 0.426 0.211 0.143 0.614 -0.014 -0.021 -0.023 -0.012
Subsidio alimentacin bienestar familiar (mayores de 4 aos) 1.2 98.8 29.1 49.9 -27.9
Subsidio alimentacin bienestar familiar
Ayuda otros hogares 25.1 74.9 49.7 57.1 -24.7
(mayores de 4 aos) 0.413 0.191 0.121 0.603 -0.001 -0.002 -0.002 -0.001
Fuente: Clculos de los autores con base en la ECV-2010 y el uso del programa ADePT-Social Protection del Banco Mundial. Ayuda otros hogares 0.436 0.226 0.158 0.622 -0.025 -0.036 -0.039 -0.020
Notas:
- Subcobertura es el porcentaje de individuos pobres que no reciben transferencias. Fuente: Clculos de los autores con base en la ECV-2010 y el uso del programa ADePT-Social Protection del Banco Mun-
- Filtracin es el porcentaje de individuos que reciben transferencias y no son pobres. dial.
- El diferencial de focalizacin es la diferencia entre la tasa de cobertura y la tasa de participacin de los no pobres. Notas: El impacto simulado es el cambio en el indicador de pobreza o desigualdad debido a la transferencia, en el su-
- Muestra de todos los hogares. Subcobertura y filtracin son calculados para la muestra utilizando el factor de expan- puesto de que el bienestar del hogar disminuye en el valor total de tal transferencia.
sin del hogar multiplicado por el tamao del hogar
 auxilio de transporte y Familias en Accin, entre
otros, son los que tienen un mayor efecto miti-
gando la pobreza. De forma similar, la educacin
pblica, la salud subsidiada (el efecto positivo de
esta sobre la pobreza es mucho ms pronuncia-
do que el efecto sobre la desigualdad si se com-
para educacin pblica), las pensiones, y Fami-
lias en Accin, entre otros, tienen un efecto
mayor mejorando la distribucin del ingreso.
En el Grfico 6 se muestra la reduccin en la
brecha de pobreza por cada peso gastado en el
programa. El subsidio de alimentacin a travs
del ICBF es el programa ms efectivo, seguido
por las transferencias a la PPNA y a los subsidia-
dos no-POS, subsidios de alimentacin a nios
menores y el subsidio familiar. Familias en Ac-
cin tambin tiene una buena relacin benefi-
cio-costo con un valor cercano a 0.8. El rgimen
subsidiado de salud y la educacin pblica son
capa programas costosos pero igualmente tienen una
sumrio
alta efectividad en la reduccin de la brecha de
pobreza (ms el primero que el segundo). Adicio-
crditos
nalmente a todos los problemas mencionados
salir
Grfico 6. Efectividad de los programas
Subsidio alimentacin BF
PPNA y subsidiados no POS
Subsidio alimentos nios menores
Subsidio familiar
Familias en accin
Auxilio transporte
Subsidio alimento
Salud subsidiado
Educacin Pblica
Mercado Laboral
Sostenimiento nios menores
Subsidios, becas, priv.
Asistencia Social
Prima de servicios
Ayuda otros hogares
Prima de vacaciones
Prima de navidad
Indemnizaciones
Subsidio vivienda
0 .2
Fuente: Clculos de los autores con base en la ECV-2010 y el uso del programa ADePT-Social Protection del Banco Mundial.
con los subsidios de vivienda, es uno de los pro-
gramas que tiene peor efectividad, peor aun
cuando su poblacin objetivo es la ms pobre.
Esto ayuda a reforzar la idea de los problemas
graves de focalizacin y de utilidad alguna de
este programa.
Al analizar la participacin de la poblacin
en los diferentes tipos de programas y las inter-
secciones subyacentes se encuentra que el 4,6%
de las personas reciben asistencia social sola-
mente, el 6,1% tienen slo seguridad social aso-
ciada al trabajo y el 12,1% tiene slo seguridad
social. Por otra parte el 14,2% reciben los 3 tipos
de ayudas y el 3,3% no reciben ninguna.
Las participaciones de las personas en un
nico tipo de programas difieren de manera sig-
nificativa cuando se miran los diferentes gru-
pos. La distribucin de la participacin de un
solo tipo de programa es muy diferente para los
quintiles uno y cinco: 20,4% de los que estn en
el quintil 5 slo tienen acceso a seguridad social
asociada al trabajo mientras este porcentaje es
de 0,2% para los del quintil 1. Es llamativo que en
.4 .6 .8
el ltimo quintil slo el 9,4% tengan seguridad y
asistencia social solamente, mientras este por-
centaje es de 84,6% para los del primer quintil.
Bsicamente esto se explica por el alto acceso
que tienen los ms pobres al rgimen subsidiado
de salud (incluyendo la PPNA) y a los programas
sociales. El 11,6% de los ms ricos tienen acceso
a todos los programas mientras slo el 2,1% de
los ms pobres lo tiene.
B. Mercado laboral
Teniendo en cuenta los resultados presenta-
dos en la seccin anterior, vale la pena investi-
gar, por un lado, las diferencias en cuanto a be-
neficios por tipos de trabajador y contrato
laboral, y por el otro, el efecto que algunos pro-
gramas han tenido en el mercado laboral.
En cuanto al primer punto, est ampliamente
documentado el aumento en la informalidad en
Colombia alcanzando casi el 60% de los trabaja-
dores. Adems, recientemente se ha evidenciado
el aumento sustancial del empleo temporal en
Colombia, que en la industria manufacturera al-
canza un poco ms del 30% del empleo, y del coo-
perativismo como forma de prestacin de servi-
cios laborales (Parra Torrado, 2011).
En la Tabla 5 se hace una primera compara-
cin para los tipos de trabajador: particular pro-
fesional, particular no profesional, profesional
independiente14 y cuenta propia. En primer lu-
gar, se puede apreciar que solamente los emple-
ados particulares reciben beneficios relaciona-
dos con el trabajo. En segundo lugar, se observa
que los profesionales perciben una mayor pen-
sin, equivalente a aproximadamente el doble de
la que perciben los trabajadores cuenta propia y
particulares no profesionales; inclusive los
14 Hay un pequeo grupo que es considerado como profesional independiente pero que no tiene ningn grado
de educacin superior.
cuenta propia reciben una pensin superior a la
de este ltimo grupo. El grupo que tiene mayor
cobertura en pensiones es el de los profesionales
independientes y el que tiene menor es el de los
particulares no profesionales, sin embargo, to-
dos los grupos tienen una cobertura demasiado
baja. En cuanto a asistencia social, los profesio-
nales no participan de programas como los sub-
sidios de vivienda, de alimentacin a travs del
ICBF o de educacin pblica. Reciben beneficios
de Familias en Accin ligeramente inferiores a
los que reciben los particulares no profesionales
y significativamente menor al monto que reci-
ben los trabajadores cuenta propia as como tie-
nen una cobertura mucho menor a este ltimo
tipo de trabajadores. Por otra parte, los profesio-
nales independientes o particulares- reciben
subsidios mucho ms altos para la manutencin
66
de nios menores y la cobertura es similar para
los 4 grupos de trabajadores. Se puede apreciar
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
una diferencia significativa en cobertura de sa-
lud subsidiada POS a favor de los trabajadores
cuenta propia, donde 55% de estos estn afilia-
dos en comparacin al 4.4% de los particulares
profesionales. Este resultado es lgico si se tiene
en cuenta que en su mayora los trabajadores
cuenta propia son los ms vulnerables y su ni-
ca oportunidad de acceso a salud es a travs del
rgimen subsidiado. De igual manera, si se tiene
en cuenta a la poblacin pobre no asegurada, los
cuenta propia siguen liderando las tasas de co-
bertura, esta vez llegando a ser casi 71% en com-
paracin con el 6.6% de cobertura para los parti-
culares profesionales.
En la Tabla 6 se hace una segunda compara-
cin para los tipos de contrato: a trmino fijo
(temporal) o a trmino indefinido (permanente).
Aqu se observa que los trabajadores temporales
 Tabla 5. Comparaciones por tipo de trabajador: particular, profesional Tabla 6. Comparaciones por tipo de contrato: trmino fijo y trmino indefinido.
independiente y cuenta propia. Hogares beneficiarios nicamente - Beneficiarios directos Hogares beneficiarios nicamente - Beneficiarios directos nicamente
nicamente
Valor Promedio de transferencia per cpita Cobertura
Valor Promedio de transferencia per cpita Cobertura Fijo Indefinido Fijo Indefinido
PP PI PNP CP PP PI PNP CP Proteccin Social Total 128,116 158,906 78.8 89.1
Proteccin Social Total 275,729 436,043 110,865 88,464 85.2 28.3 89.2 79.2 Seguridad Social Total 87,139 66,036 24.4 38.6
Seguridad Social Total 416,184 526,801 37,458 56,961 8.5 17.9 35.6 73.2 Valor pensin de jubilacin, sustitucin pensional, invalidez, vejez 1,215,865 1,249,813 1.2 1.2
Valor pensin de jubilacin, Prima por pensin o sustitucin pensional 155,317 156,936 0.7 0.8
sustitucin pensional, invalidez, vejez 1,621,787 1,877,082 689,260 985,966 2.0 4.3 0.7 2.3
Salud rgimen subsidiado POS 23,627 23,661 18.7 28.6
Prima por pensin o sustitucin pensional 240,422 230,936 75,044 97,635 0.9 4.6 0.5 1.6
PPNA y subsidiados no-POS 4,830 5,777 23.1 37.3
Salud rgimen subsidiado POS 23,908 23,769 23,695 23,659 4.3 6.4 25.8 55.3
Seguridad Social Asociada al Trabajo Total 117,076 166,185 53.0 53.9
PPNA y subsidiados no-POS 8,085 11,409 6,290 5,476 6.6 13.1 34.8 70.8
Prima de servicios 41,693 67,399 31.5 33.2
Seguridad Social Asociada al Trabajo Total 217,633 n.a. 110,637 n.a. 78.4 n.a. 57.0 n.a.
Prima de navidad 43,694 71,611 22.9 31.7
Prima de servicios 96,540 n.a. 37,525 n.a. 53.2 0.0 34.1 0.0
Prima de vacaciones 35,436 60,429 14.0 18.8
Prima de navidad 93,553 n.a. 35,044 n.a. 43.5 0.0 28.6 0.0
Subsidio de alimento ltimo mes 74,884 81,183 2.3 4.1
Prima de vacaciones 76,091 n.a. 34,178 n.a. 26.9 0.0 16.2 0.0
Auxilio transporte ltimo mes 61,740 64,677 36.1 27.2
67
Subsidio de alimento ltimo mes 103,013 n.a. 87,813 n.a. 5.0 0.0 2.7 0.0
capa Subsidio familiar ltimo mes 33,790 38,403 16.8 16.0

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Auxilio transporte ltimo mes 77,678 n.a. 60,241 n.a. 38.5 0.0 37.2 0.0
Indemnizaciones 64,256 70,555 6.6 8.5
sumrio Subsidio familiar ltimo mes 32,243 n.a. 32,018 n.a. 20.2 0.0 19.2 0.0
Asistencia Social Total 63,498 89,849 27.8 29.5
crditos Indemnizaciones 100,695 n.a. 47,258 n.a. 16.4 0.0 8.0 0.0
Familias en accin o adultos mayores 11,608 16,572 15.1 17.3
salir Asistencia Social Total 176,519 191,849 72,930 73,829 16.4 15.3 30.8 38.4
Subsidio vivienda 107,727 390,152 0.9 0.9
Valor recibido para sostenimiento de menores 301,139 347,888 160,192 250,317 4.1 3.4 3.6 3.5
Educacin Pblica 147,797 148,119 1.3 1.8
Ayuda otros hogares 191,808 197,342 105,746 93,904 4.9 7.3 4.4 6.8
Subsidios, becas y alimentacin inst. privadas 126,491 329,942 1.4 0.7
Subsidio alimentos nios menores 26,624 27,754 32,875 25,450 4.6 2.7 6.9 7.7
Valor recibido para sostenimiento de menores 163,352 206,757 3.5 3.7
Educacin Pblica n.a. n.a. 147,581 146,650 0.0 0.0 2.2 2.0
Subsidio alimentos nios menores 24,317 33,565 6.2 6.1
Subsidios, becas y alimentacin inst. privadas 591,977 333,333 155,670 146,098 0.8 0.5 1.1 0.1
Subsidio alimentacin bienestar familiar (mayores de 4 aos) n.a. n.a. 0.0 0.0
Familias en accin o adultos mayores 13,416 15,573 15,873 19,151 3.6 4.3 17.2 28.2
Ayuda otros hogares 89,961 124,367 4.5 4.4
Subsidio vivienda 243,829 n.a. 256,318 226,577 0.3 0.0 0.9 1.2
Subsidio alimentacin bienestar familiar Fuente: Clculos de los autores con base en la ECV-2010 y el uso del programa ADePT-Social Protection del Banco Mundial.
(mayores de 4 aos) n.a. n.a. n.a. n.a. 0.0 0.0 0.0 0.0 Notas:
- Los valores de la tabla corresponden al promedio per cpita de transferencias recibidas. Se excluyen los hogares que
Fuente: Clculos de los autores con base en la ECV-2010 y el uso del programa ADePT-Social Protection del Banco Mundial. no reciben la transferencia. Promedios en pesos colombianos.
Notas: - Cobertura es la porcin de la poblacin en cada grupo que recibe la transferencia. Especficamente, la cobertura es
- PP: Empleado particular profesional, PNP: Empleado particular no profesional, PI: Profesional independiente, CP: igual a (Nmero de individuos en el grupo que viven en un hogar donde por lo menos un miembro recibe la transferen-
Cuenta propia cia)/(Nmero de individuos en el grupo).
- Los valores de la tabla corresponden al promedio per cpita de transferencias recibidas. Se excluyen los hogares que - Muestra de hogares con transferencia per cpita positiva. Los clculos para la muestra se hacen utilizando el factor
no reciben la transferencia. Promedios en pesos colombianos. de expansin del hogar multiplicado por el tamao del hogar.
- Cobertura es la porcin de la poblacin en cada grupo que recibe la transferencia. Especficamente, la cobertura es
igual a (Nmero de individuos en el grupo que viven en un hogar donde por lo menos un miembro recibe la transferen-
cia)/(Nmero de individuos en el grupo).
 reciben beneficios inferiores a los que reciben los trabajadores por cuenta propia (en su mayo-
los trabajadores permanentes. Se destacan ra informales) son los ms desprotegidos en
como menores los subsidios de vivienda, las pri- cuanto a salud y pensin por su trabajo, en espe-
mas laborales y Familias en Accin, entre otros.
Los trabajadores a trmino fijo presentan me-
nor o igual cobertura excepto en el subsidio de
cial los de estratos bajos. Con el objetivo de miti-
gar tal problema, el gobierno colombiano ha veni-
do implementando una poltica social basada en
subsidios que lastimosamente parecen haber ge-
transporte y en los subsidios en instituciones
privadas. nerado incentivos perversos de continuar en la
Tal como se ha mencionado anteriormente, la informalidad con el fin de no perder los benefi-
existencia de programas sociales y beneficios la- cios ofrecidos por la poltica social. Por ejemplo,
borales puede tener efectos importantes, y en segn la Encuesta Social Longitudinal de Fedesa-
ciertos casos perjudiciales, en los resultados del rrollo (ESLF) en el 2010 el 37% de las personas no
mercado laboral. Como se observa en el Grfico 7, estn dispuestas a perder los beneficios del rgi- canzar mayor igualdad entre los mismos.
men subsidiado de salud a cambio de un trabajo
formal (y, por consiguiente, con afiliacin al rgi-
Grfico 7. Proteccin social segn men contributivo) con el mismo salario. En primer lugar, mejorar la cobertura y focaliza-
tipo de trabajadores Como es sabido, la informalidad en Colombia
ha venido creciendo sustancialmente al punto
A. Afiliacin a seguridad social por su trabajo
que se ha convertido en el pas de la regin con
100
84,7
4. Recomendaciones de poltica
partir del anlisis anterior se derivan
A una serie de recomendaciones en cuan-
to al diseo y la implementacin de la
poltica social encaminada a corregir problemas
estructurales que no permiten una mayor efecti-
vidad y eficiencia. Adicionalmente, teniendo en
cuenta las diferencias presentadas entre los be-
neficios de proteccin social recibidos por tipo
de trabajador se hacen recomendaciones sobre
el mercado laboral en Colombia con el fin de al-
cia social, deben prestar beneficios temporales y
En cuanto a la poltica social, del estudio se
desprenden cuatro grandes recomendaciones.
bilidad y servir como plataforma para que pue-
cin de los programas que tienen como objetivo
favorecer a la poblacin ms pobre y vulnerable.
Es claro que en Colombia se ha hecho un gran es-
temas de verificacin del cumplimiento de las
condiciones calificadoras para evitar que se fil-
tren hogares con menores necesidades. Al mis-
mo tiempo, debe hacer un mayor esfuerzo en en-
contrar y seguir los hogares menos favorecidos
siendo que por su condicin vulnerable presen-
tan alta movilidad y llegan a ser invisibles.
En segundo lugar, resulta extremadamente
necesario incluir en el diseo de los programas
condiciones de salida bien definidas y de amplio
conocimiento para los beneficiarios. Una buena
parte de los programas sociales, los de asisten-
no permanentes. stos han sido diseados para
asistir a las personas en situaciones de vulnera-
dan superar tales condiciones. No debe ser pues
su objetivo convertir los beneficiarios en entes
68
dependientes generando incentivos perversos

92,2
83,6

el mayor porcentaje de trabajadores informales fuerzo por ajustar los instrumentos de focaliza- que solo perpetan la pobreza. Las condiciones
79,7
79,7

capa
75,0

74,0
70,4

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

80
65,1

64,9
63,2

61,6
60,7

60,5

57,8
54,8
53,5

50,2
50,0

50,0

60 (CEDLAS y Banco Mundial, 2011). Si se tiene en cin y recientemente se lanz una nueva versin de salida de un programa deben ostentar ciertas
44,8
40,7

40,1

40,0

39,5

sumrio
36,8
34,4
33,6

40
26,2
24,0

21,1

18,1

cuenta que una buena parte de los programas so- del Sisbn (Sistema de Seleccin de Beneficia- caractersticas para su buen servicio: i) deben
15,4

20
6,0
5,5

5,0

crditos 0
2008 2009 2010 2008 2009 2010 2008 2009 2010
ciales se financia con impuestos a la nmina, la rios). Sin embargo, en el anlisis de los datos se ser consistentes con los criterios utilizados para
salir Bajo Medio Alto creciente informalidad se ha reflejado en una re- observa que una buena parte de la poblacin po- la entrada a la Estrategia, teniendo en cuenta la
Asalariado Cuenta Propia Empleador Ocupado
duccin en la base de aportantes lo que ha impli- bre no recibe los beneficios y en contraste exis- comparabilidad en el tiempo; ii) deben minimi-
B. Afiliacin a pensiones por su trabajo cado una presin para obtener mayores recursos ten importantes filtraciones. Un ejemplo de los zar errores de inclusin y exclusin, por ejem-
100
90,2
79,1

78,7

que financien tales programas, que a su vez se problemas de focalizacin son las ayudas para el plo, distinguir los hogares en pobreza extrema
73,4
68,8
68,5

80
64,7

59,3
56,6

55,4
55,4

54,4

50,8
50,0

60 ha traducido en mayores tasas de impuestos a la sostenimiento de nios menores y los subsidios de los que definitivamente no son pobres. iii) las
44,5

42,8
42,1
36,1

35,0

34,8
34,7

29,2
29,0

28,6

40
27,3
23,9

18,8
14,5

nmina. Sin embargo, estudios han demostrado de vivienda que estn teniendo fallas grandes de mediciones necesarias para su implementacin
10,5

20
9,2
7,9

6,6

5,8
2,9
2,2

2,0

0
2008 2009 2010 2008 2009 2010 2008 2009 2010 que tales impuestos disminuyen tanto la deman- cobertura y focalizacin. Adicionalmente, se re- deben ser factibles a partir de la informacin
Bajo Medio Alto da como la oferta de mano de obra formal (Santa quiere revisar los montos de las transferencias disponible durante la operacin con el fin de ga-
Asalariado Cuenta Propia Empleador Ocupado
Mara et al., 2010). recibidos por cada grupo poblacional siendo rantizar la operatividad de los criterios de salida
C. Afiliacin a cajas de compensacin por su trabajo As, los incentivos perversos generados por que, no solamente algunos estn recibiendo re- y permitir de forma oportuna la salida de hoga-
100 el diseo inadecuado de los programas de subsi- cursos que no les corresponderan, sino que los res que ya no requieren los beneficios, as como
80,0

80
66,3

65,6
61,5
61,0

57,5

dios y las medidas de financiamiento de algunos estn recibiendo proporcionalmente en mayor la inclusin de nuevos beneficiarios; iv) es im-
49,6

60
46,9

46,4

45,7
41,7

37,8
37,8

37,4

37,3
36,4

35,1
30,2

30,0
29,5

40
23,0

22,4
22,1

programas sociales aunado a la inflexibilidad de cuanta. Especficamente, sera importante rea- portante que el cumplimiento de los criterios de
15,6
12,2

11,9

11,2

20
7,3
3,1

3,1

3,0
1,4
0,9

0,9
0,0

0,0

0 la regulacin del mercado laboral (rigidez del sa- lizar una revisin profunda al programa de sub- salida no pueda ser definidos discrecionalmente
2008 2009 2010 2008 2009 2010 2008 2009 2010
Bajo Medio Alto lario mnimo, altos costos de despido, etc.) han sidios de vivienda debido a los grandes montos por los hogares. Por ejemplo, evitar la utiliza-
Asalariado Cuenta Propia Empleador Ocupado llevado a un crculo vicioso (ver Santa Mara et que recibe la poblacin no pobre. As, Colombia cin de variables reportadas directamente por
Fuente: Encuesta Social Longitudinal de Fedesarrollo. al., 2010) con el que slo se aumenta la informa- requiere ir ms all de mejorar los instrumentos los hogares (ingresos) para que el criterio no
lidad, la pobreza y la desigualdad. de focalizacin como el Sisbn y mejorar los sis- pierda objetividad y validez (los hogares encon-
 traran ptimo reportar ingresos inferiores para
mantenerse como beneficiarios); v) las condicio-
nes de salida deben estar relacionadas con los
objetivos del programa, con su cumplimiento.
En cuanto a este punto, el CONPES Social 100 de
2006, que da los lineamientos para la focaliza-
cin del gasto pblico social, se pronuncia: El
criterio de salida de los programas sociales de-
bera garantizar el proceso de acumulacin (fsi-
ca o humana, individual o colectiva) al tiempo
que el individuo llegue a un mnimo razonable
en la dimensin de la privacin que se pretende
promocionar. De lo anterior, se pone de mani-
fiesto la importancia que representa para los
programas sociales la fijacin de resultados es-
perados sobre la poblacin objetivo.
En tercer lugar, es fundamental que se desa-
rrollen sistemas de monitoreo y se realicen eva-
luaciones de cada uno de los programas que im-
capa plementa el gobierno. Sera ideal que los
sumrio
sistemas de monitoreo y las evaluaciones hicie-
ran parte del diseo del programa para garanti-
crditos
zar una mayor coordinacin entre las activida-
salir des del programa y la evaluacin misma. El
monitoreo y las evaluaciones son elementos im-
prescindibles en las buenas prcticas de formu-
lacin e implementacin de poltica siendo que
arrojan informacin fundamental acerca de las
debilidades y fortalezas del programa. As, es
an ms importante que los resultados de las
evaluaciones y del monitoreo se obtengan de
manera oportuna para que puedan ser utiliza-
dos de manera conexa con la reformulacin de
polticas. En la actualidad, se ha vuelto una prc-
tica comn realizar evaluaciones de los progra-
mas ms importantes y esto debe celebrarse. Sin
embargo, pareciera que no es tan comn que los
resultados de las evaluaciones sean incorpora-
dos en las decisiones de reformulacin de los
programas. En ocasiones, pareciera que el obje-
tivo de las evaluaciones es simplemente mostrar
que se est haciendo la tarea bien (cuando las
evaluaciones arrojan resultados negativos tien-
den a pasar desapercibidas) y sus resultados no
trascienden a la implementacin del programa.
Por ltimo, es esencial que se mantenga una
adecuada articulacin de la poltica social en
cuanto a la coordinacin de la oferta de los dis-
tintos programas. De esta manera, se pueden ge-
nerar sinergias importantes que no solo forta-
lezcan el sistema sino que acrecienten las
posibilidades de xito de cada uno de los progra-
mas individualmente. Adems, una adecuada ar-
ticulacin de los programas permitira mejorar
su focalizacin. Asimismo, es primordial que se
mantengan sistemas de informacin confiables,
ricos en datos, y actualizados. Adicionalmente,
estos sistemas de informacin deben permitir la
coordinacin de los programas y as una ms
efectiva ejecucin y una mejor focalizacin de
los mismos.
En cuanto al mercado laboral se recomienda
una serie de reformas encaminadas a una regu-
lacin laboral ms flexible pero incluyente y
bien articulada con la poltica social. Por un
lado, se recomienda el desmonte de los costos no
laborales que encarecen la mano de obra formal
y generan un mercado laboral excluyente como
lo demuestran diversos estudios, entre esos San-
ta Mara et l. (2010). Asimismo, la regulacin la-
boral debe propender a garantizar condiciones
de proteccin social similares para los trabaja-
dores temporales y permanentes. La coexisten-
cia de estas modalidades de trabajo en el merca-
do laboral es sana y necesaria pero deja de serlo
cuando la regulacin y los costos asociados a la
contratacin ah definidos llevan a desequili-
brios como los actualmente existentes en el mer-
cado laboral colombiano (Parra Torrado, 2011).
Es fundamental que el acceso a la seguridad so-
cial sea similar para todos los trabajadores: in-
dependientes, empleados, temporales y perma-
nentes. Un acceso igual para todos se traduce en
igualdad de oportunidades, dadas sus caracte-
rsticas personales, y en igualdad de condicio-
nes para enfrentar eventualidades.
5. Conclusiones
l presente trabajo busca ilustrar la rela-
E cin que existe entre las condiciones de
pobreza y desigualdad de los trabajado-
res, con los programas sociales de los cuales son
potenciales beneficiarios y las formas de contra-
tacin laborales. Se plantea que las condiciones
del mercado laboral colombiano y el diseo ina-
decuado de los programas sociales han contri-
buido a una desigualdad de oportunidades de los
trabajadores y sus familias que, en ltimas, per-
petan la pobreza en Colombia.
No obstante los reconocidos logros de algu-
nos programas en la mitigacin de la pobreza y
la desigualdad, an queda mucho por alcanzar.
El anlisis expuesto en este trabajo ha demos-
trado que existen graves problemas de focaliza-
cin en la mayora de los beneficios estudiados
incluso cuando casi todos los programas socia-
les son progresivos o dbilmente progresivos.
En general, un 58% de la poblacin no pobre re-
cibe algn tipo de programa de asistencia social.
Se destaca que dentro de los programas de asis-
tencia social, las transferencias recibidas para
el sostenimiento de menores sean regresivas. A
pesar de las fuertes crticas en cuanto a la cali-
dad y cobertura de la educacin pblica en Co-
lombia, es la que ha presentado mejores resulta-
dos tal y como se present en la seccin III.
Adicional a los problemas de focalizacin,
las transferencias tienen un valor relativamente
alto para los beneficiarios de ingresos altos, so-
bre todo en el caso de los subsidios de vivienda
en donde el 8% de la poblacin con mejores in-
gresos reciben un subsidio equivalente a casi el
41% de las transferencias de todo el programa.
De igual manera, las transferencias recibidas,
para el sostenimiento de nios menores en las
familias de mayor ingreso, tienen una mayor
proporcin de beneficios que de beneficiaros en
comparacin con las familias ms pobres que
concentran pocos beneficios para la cantidad de
beneficiarios.
Se encuentra que los menos beneficiados
son los trabajadores cuenta propia y particula-
res no profesionales con respecto a los profesio-
nales independientes y a los particulares profe-
sionales. Asimismo, aunque en menor medida,
los trabajadores a trmino fijo se encuentran en
desventaja en comparacin a los trabajadores a
trmino indefinido. Es igualmente preocupante
el aumento de trabajadores que no se pasaran a
un trabajo formal si pierden los beneficios del
69
rgimen subsidiado, pasando del 32.4% en el
2008 al 36.5% en el 2010. Esto es evidencia de
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
una trampa de informalidad generada por la le-
gislacin del mercado laboral en donde las em-
presas no quieren contratar trabajo formal y los
potenciales empleados no quieren acceder a es-
tos trabajos. En conclusin la combinacin del
marco regulatorio del mercado laboral y la pol-
tica social ha propiciado un aumento de la infor-
malidad, de empleos de baja calidad como el
temporal y esto a su vez se traduce en peores
condiciones de vida para los colombianos.
De los resultados expuestos se desprenden
varias recomendaciones. Por un lado, se reco-
mienda mejorar la cobertura y la focalizacin de
los programas, definir condiciones claras de en-
trada y salida de los programas, incorporar siste-
mas de monitoreo y evaluaciones de impacto en
la formulacin y en la implementacin de los
programas y una ms adecuada articulacin de
los programas que componen la poltica social.
Por otro lado, se recomienda que se lleven a cabo
reformas en cuanto a la regulacin laboral y de
 algunos costos ah definidos que generan dese- en exclusin y desigualdades de oportunidades ANEXO 1: Definicin de Programas Sociales
quilibrios en el mercado laboral que se traducen entre los distintos tipos de trabajadores.
continuacin se presenta una breve des-
A cripcin de los programas sobre los cua-
les se centra el anlisis15.
Seguridad Social en Salud, Rgimen Subsi-
diado: El Estado colombiano ha definido el rgi-
men subsidiado de salud para atender a la pobla-
cin ms pobre y vulnerable. Para poder acceder
a este programa las personas tienen que tener
aplicada la encuesta Sisbn (Sistema de Selec-
cin de Beneficiarios) y estar identificado entre
los niveles 1 y 2, adicionalmente no estar afiliado
al rgimen contributivo.
Mnica Parra Torrado Sistema General de Pensiones: Tiene como
Economista con Maestra de la Pontificia Universidad Javeriana y Doctorado en Economa de Boston objetivo garantizar a la poblacin el amparo
capa University. Actualmente es Investigadora Senior de Fedesarrollo y trabaja en temas laborales, migra- contra contingencias derivadas de la vejez, in-
torios, sociales, de innovacin y de productividad. Tambin trabaja en evaluaciones de impacto de validez o muerte mediante el reconocimiento de
sumrio
polticas laborales, de programas sociales y de innovacin. Mnica trabaj dos aos en el Banco Mun- una pensin y prestaciones determinadas por
crditos
dial en las unidades de Proteccin Social y Mercado Laboral para Asia del Este y de Reduccin de la la ley. Dentro de este sistema existen 3 regme-
salir Pobreza y Gestin Econmica para Amrica Latina. Asimismo, Mnica ha trabajado en temas espec- nes; Rgimen de prima media, mediante el cual
ficos a la economa de diversos pases como Filipinas, China, Mongolia, India, Argentina y Colombia. los afiliados o beneficiarios obtienen una pen-
Adicionalmente, Mnica tiene experiencia en diseo de instrumentos de encuestas, microeconometra sin de vejez (55 aos si es mujer y 60 si es hom-
y anlisis de datos panel, de corte transversal y series de tiempo y en el manejo de microdatos. Ac- bre) o invalidez; Rgimen de Ahorro Individual,
tualmente, Mnica tambin se desempea como Editora de la Revista Coyuntura Econmica de Fede- en donde los afiliados tendrn derecho a una
sarrollo y como Secretaria de LACEA. pensin de vejez a la edad que quieran siempre
que el capital acumulado en su cuenta de ahorro
Jos Daniel Trujillo les permita tener una pensin mensual supe-
Economista de la Universidad Javeriana con Maestra en Economa de la Universidad de los Andes, rior al 110% del salario mnimo mensual; Rgi-
con inters en macroeconoma, econometra y economa laboral. Ha trabajado en Fedesarrollo, como men exceptuado, mediante el cual los trabaja-
Asistente de Investigacin, temas de empleo temporal e indirecto, de pobreza y desigualdad. Fue Jo- dores tienen normas especiales para su
ven Investigador en la Universidad del Rosario por dos aos, en donde trabaj temas de educacin liquidacin y el clculo de las mismas. En este
y desigualdad de oportunidades. Jos Daniel tambin fue Asistente de Investigacin en el Banco de rgimen participan los miembros de las fuerzas
la Repblica en donde trabaj sobre educacin y gasto pblico. Asimismo, ha sido profesor de cte- militares y de la Polica Nacional, los afiliados a
dra de macroeconoma en la Universidad del Rosario y de econometra en la Universidad de los An-
des. Tambin fue ganador de la convocatoria para proyectos de educacin financiados por el ICFES
en el 2010. 15 La informacin de estos programas fue obtenidas de las pginas de internet de Accin Social, DNP, Minis-
terio de Proteccin Social y del Instituto de Seguros Sociales.
los fondos de prestaciones sociales del magiste-
rio y los miembros no remunerados de las cor-
poraciones pblicas entre otros.
Remuneracin en especie como parte de
pago de servicios laborales: Son las partes de la
remuneracin ordinaria y permanente que reci-
be el trabajador como contraprestacin directa
del servicio. Estos pagos varan entre empresas
y tipos de trabajadores. En la Encuesta de Cali-
dad de Vida del 2010 slo reportan este valor los
trabajadores asalariados. Estos pagos en espe-
cie se evalan individualmente y se dividen en
alimentos, vivienda y otros, los cuales estn
compuestos por electrodomsticos, ropa, pro-
70
ductos diferentes a alimentos o bonos tipo So-
dexho y algunos otros de estas caractersticas.
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
Subsidios asociados al trabajo: De manera
similar estas transferencias son recibidas sola-
mente por trabajadores asalariados y estn com-
puestas por subsidio de alimentacin, auxilio de
transporte y subsidio familiar. Dentro de los asa-
lariados estos subsidios se reciben de acuerdo
con el tipo de institucin a la que est vinculada
el empleado, donde normalmente los beneficia-
dos son los que tienen ingresos ms bajos. Sin
embargo, en el caso de auxilio de transporte,
est estipulado por ley que todas las personas
que devengan un ingreso igual o inferior a dos
salarios mnimos reciban esta transferencia.
Primas: Las primas anuales las reciben los
trabajadores asalariados y tienen una base legal
 adicional a beneficios discrecionales inherentes
a cada institucin. Se utilizan las primas de ser-
vicios, de vacaciones y de navidad.
Educacin Pblica y subsidio de alimen-
tacin: Si bien hace ms de una dcada que
existen colegios pblicos a los cuales los ho-
gares pueden llevar a sus hijos para que reci-
ban acceso a la educacin bsica y secundaria
por un costo reducido o nulo, recientemente,
el Ministerio de Educacin Nacional expidi
un decreto mediante el cual reglamenta el ac-
ceso a la educacin gratuita (Decreto 4807 del
20 de diciembre de 2011). En este se definen
las condiciones de acceso a la gratuidad total
de la educacin, desde prescolar hasta el gra-
do 11. Esta medida beneficiara cerca de 8,5
millones de nios y jvenes de todo el pas
que acceden a la educacin por medio de las
capa instituciones pblicas.
Familias en Accin: Desde el ao 2000 exis-
te el programa de Familias en Accin. Su objeti-
vo es combatir la pobreza por medio de 3 ejes
que se constituyen en trampas de pobreza: la
educacin, la salud y la nutricin. Familias en
Accin es un programa de transferencias mone-
tarias condicionadas que otorga dos tipos de
subsidios. El primero es un subsidio nutricional
que se entrega a las familias con nios menores
a 7 aos y cuyo objetivo es generar una adecua-
da alimentacin en la primera infancia. Junto
con este subsidio se incluyen servicios de vacu-
nacin y capacitacin en hbitos de salud para
promover el crecimiento y desarrollo adecuado
de los nios. El subsidio es condicionado a que
las familias lleven peridicamente a sus hijos a
revisiones mdicas de peso y talla en los hospita-
les pblicos de los municipios donde estas viven
con el fin de hacer seguimiento a la poltica pu-
blica y tomar acciones correctivas inmediatas
sibilidad de generar ingresos y contra el riesgo
derivado de la exclusin social (Fuente: ICBF). El
segundo es el Programa Nacional de Alimenta-
cin para el Adulto Mayor (PNAAM) Juan Luis
Londoo de la Cuesta. El objetivo del programa
es contribuir a mejorar el consumo de alimentos
mediante el suministro de un complemento ali-
mentario a 417.230 adultos mayores en situa-
cin de desplazamiento o clasificados en los ni-
veles 1 2 del Sisbn, indgenas, habitantes de la
calle o de centros de bienestar del adulto mayor,
promoviendo su mejoramiento individual, inclu-
sin social, el ejercicio efectivo de los derechos,
el fortalecimiento de la autonoma y la autoesti-
ma, a travs del Sistema Nacional de Bienestar
Familiar (Fuente: ICBF). Los adultos mayores no
pueden acceder a ambos programas y deben ele-
gir cual de los dos desean.
Subsidio de vivienda: Este consiste en un di-
nero que se otorga segn el salario que deven-
gue el hogar y el puntaje de Sisbn obtenido.
Este dinero es otorgado por el Fondo Nacional de
Vivienda sin contrapartida alguna, con el fin de
comprar o remodelar la vivienda de inters so-
cial, que se define como aquella vivienda cuyo
valor mximo es de 135 salarios mnimos legales
vigentes. Se dar prioridad a las familias de des-
plazados por el conflicto armado o fenmenos
naturales y grupos vulnerables.
Sostenimiento de nios menores y ayudas
de otras instituciones u otros hogares: Son
transferencias adicionales que recibe directa-
mente la poblacin en edad de trabajar y de-
penden de la necesidad y nivel de ingresos de
este grupo.
71

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
Existen polticas transversales tanto a los es-
tudiantes de instituciones pblicas como priva-
crditos
das que incentivan la demanda de educacin. Es-
salir tas polticas se enfocan en subsidios, becas o
alimentacin, uno de los programas ms recono-
cidos en este aspecto es el Programa de Alimen-
tacin Escolar (PAE) del ICBF, que consiste en
otorgar un complemento alimentario (desayu-
no o almuerzo) a los nios, nias y adolescentes
para que accedan a una sana y adecuada alimen-
tacin con el fin de mejorar el desempeo acad-
mico, la asistencia regular y de promover hbi-
tos alimentarios saludables. Est dirigido a
nios entre 5 y 18 aos que estn matriculados
en una institucin oficial y que pertenezcan a
un grupo vulnerable (indgenas, desplazados,
zona rural, zona urbana que pertenezca al estra-
to 1 y 2 del Sisbn). La poltica pretende para
2015 atender el 100% de la poblacin estudiantil
de bsica primaria que este matriculada en ins-
tituciones pblicas.
en caso de que se diagnostique algn problema.
El segundo tipo de subsidio es escolar y se entre-
ga a las familias con nios entre los 7 y 18 aos
que se encuentran actualmente estudiando cuyo
objetivo es garantizar una educacin mnima a
los nios de bajos recursos y con ella promover
la movilidad social y a su vez la reduccin de la
pobreza. Por tanto la entrega de este subsidio es-
colar se condiciona a la asistencia por parte de
los menores a los colegios.
Adulto mayor: Los programas focalizados
en atender al adulto mayor son dos. El primero,
es el Programa de Proteccin Social al Adulto
Mayor (PPSAM). Este programa est operativa-
mente a cargo del ICBF pero su planeacin y di-
seo es definida desde el ministerio de la Protec-
cin Social. El programa tiene como objetivo
fundamental proteger al adulto mayor, que se
encuentra en estado de indigencia o de extrema
pobreza, contra el riesgo econmico de la impo-
 ANEXO 2: Bases de Datos
as fuentes de informacin utilizadas
L para llevar a cabo este proyecto de inves-
tigacin son principalmente dos: la En-
cuesta Longitudinal Social de Fedesarrollo
(ESLF) y las encuestas de hogares del DANE
(ECH y GEIH).
ELSF
La Encuesta Longitudinal Social de Fedesa-
rrollo (ESLF) constituye una herramienta fun-
damental para la consecucin de este trabajo de
investigacin. La Encuesta Social de Fedesarro-
llo se implement en 1999 con apoyo de las c-
maras de comercio de Bogot, Cali y Bucara-
manga, aplicada a estas tres ciudades. A partir
de 2004 (etapa IX), se ha convertido en la nica
encuesta tipo panel en Colombia a travs de la
capa cual se ha realizado seguimiento a un grupo de
hogares durante 6 aos consecutivos16. Esta en-
sumrio
cuesta permite la caracterizacin de los hoga-
crditos
res urbanos a lo largo del tiempo, incluyendo as-
salir
pectos demogrficos, de mercado laboral y de
condiciones objetivas y subjetivas de calidad de
vida. Es un panel rotativo, donde se mantiene
un alto porcentaje de hogares en la muestra17.
Con el apoyo del BID y de las cmaras de comer-
cio, en la etapa XIII (ao 2008) se ampli la
muestra, incluyendo 10 ciudades adicionales.18
Ello ha permitido ganar representatividad de la
16 La Facultad de Economa de la Universidad de los Andes ha diseado una encuesta longitudinal, con la cual se
ha realizado un nico levantamiento y que se realizar cada 3 aos para estudiar fenmenos estructurales.
17 En la etapa XV, el 75,4% de los hogares del panel son los mismos que en la etapa anterior.
18 Las primeras etapas de la encuesta tenan una muestra de 1.865 hogares; en la etapa XIII la muestra se in-
crement a 4.506 hogares, en la etapa XIV fue de 3963 y en la etapa XV fue de 3.492 hogares.
19 Este total nacional urbano se compone de las 13 reas metropolitanas utilizadas por el DANE para su cl-
culo de indicadores del mercado laboral.
muestra, obtener mayor precisin en los resul-
tados y hacer una caracterizacin social del to-
tal nacional urbano19. La ESLF es una de las
pocas encuestas en Colombia que es represen-
tativa a nivel de estratos socioeconmicos (bajo,
medio y alto).
As, el carcter de panel rotativo de la en-
cuesta permite hacer un seguimiento en el tiem-
po a las personas y, por lo tanto, hacer un anli-
sis dinmico de las preguntas de inters. En
adicin, permite disear una mejor especifica-
cin e identificacin de los modelos economtri-
cos siendo que permite el control de variables no
observadas constantes en el tiempo.
ECH y GEIH
Las encuestas de hogares del DANE son la
principal fuente de informacin sobre el merca-
do laboral colombiano. Disponibles desde los
aos setenta, la encuesta ha sufrido dos cambios
metodolgicos importantes en el ao 2000 (En-
cuesta Nacional de Hogares dio paso a la Encues-
ta Continua de Hogares) y en el ao 2006 (dando
paso a la Gran Encuesta Integrada de Hogares),
restringiendo sustancialmente la comparabili-
dad entre perodos y debiendo ser tenidos en
cuenta durante todo el anlisis. Los ejercicios re-
alizados con estas bases de datos sirven en el
anlisis de robustez de los obtenidos con la ELSF.
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 El combate a la pobreza y la desigualdad
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lecciones y propuestas de poltica

Juan Diego Trejos Solrzano 1

1. Introduccin tica y respeto a las libertades individuales, don-

73
de la solucin pacfica de los conflictos fue la
capa osta Rica se distingui en el pasado, par- norma ms que la excepcin.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
crditos
salir
C ticularmente en la segunda mitad del si-
glo XX, por haber logrado un amplio de-
sarrollo humano con movilidad social, que le
permiti llegar a niveles relativamente bajos de
incidencia de la pobreza y a una desigualdad en
la distribucin de los ingresos entre las menores
en el contexto y las caractersticas de la regin
latinoamericana. Estos resultados fueron pro-
ducto de una inversin pblica en infraestructu-
ra fsica y social de larga data, un estilo de creci-
miento sustentado en el dinamismo del sector
agrcola exportador tradicional y la creacin de
un sector industrial sustitutivo de importacio-
nes, junto a una creciente participacin del esta-
do dentro de un marco de gobernanza democr-
Dentro de este estilo de desarrollo, que carac-
teriz las dcadas del cincuenta al setenta del si-
glo pasado, las polticas sociales eran comple-
mentarias de las polticas econmicas que
buscaban desarrollar un mercado interno, y per-
miti la introduccin, el fortalecimiento o la con-
solidacin de las principales polticas sociales
distributivas, como lo son las polticas sociales
universales en salud y educacin bsica, junto a
la incorporacin de recursos y programas dirigi-
dos al combate de la pobreza, las llamadas polti-
cas sociales selectivas, particularmente a partir
de los aos setenta (Garnier, et al., 1991). En este
perodo adems se expandieron los programas
de educacin post secundaria, pero sin llegar a

1 Se agradecen las observaciones de Eduardo Lizano, Vctor Hugo Cspedes y Luis Mesalles, miembros de la
Academia de Centroamrica, a la versin preliminar de este documento, as como los comentarios recibidos
de los investigadores que asistieron al Taller sobre Pobreza, desigualdad de oportunidades y polticas pbli-
cas en Amrica Latina. Como corresponde, las opiniones y recomendaciones expresadas en este documen-
to, as como cualquier error, son responsabilidad exclusiva del autor y no reflejan los puntos de vista de la
Academia de Centroamrica.
 incorporar efectivamente a los grupos ms po-
bres, quienes fallaban en completar los estudios
secundarios y se produjo la expansin de las po-
lticas contributivas para la proteccin de los
riesgos de la vejez, aunque los beneficios se con-
centraron en los asalariados con empleos ms
formales y, por ende, con mayores ingresos (Tre-
jos, 2008a).
No obstante, este estilo de crecimiento,
como fue implementado, no era sostenible y los
desequilibrios que gener, junto a una respues-
ta estatal inadecuada, desembocaron en la cri-
sis de la deuda de inicios de los aos ochenta,
la ms profunda durante la segunda mitad del
siglo XX (Rovira, 1983). Los desequilibrios fis-
cales y externos y la moratoria de la deuda obli-
garon a polticas de estabilizacin primero y de
ajuste estructural despus, que modificaron
las relaciones entre las polticas econmicas y
capa sociales y perfilaron un nuevo estilo de creci-
sumrio
miento basado en las exportaciones no tradi-
cionales a mercados no tradicionales y por
crditos
ende menos dependiente del mercado interno
salir (Mesalles y Cspedes, 2007; Villasuso, 2000).
Ello se produce en medio de un proceso de glo-
balizacin y acelerado cambio tecnolgico que
aument la demanda por trabajadores califica-
dos, pero con un menor dinamismo general en
la creacin de empleo.
Con este nuevo estilo de crecimiento, las po-
lticas sociales no se desmantelaron o enfocaron
exclusivamente en los grupos ms pobres, como
propusieron inicialmente algunos organismos
internacionales, pero sufrieron importantes res-
tricciones de recursos hasta que se restablecie-
ran los equilibrios fiscales y se resolviera la mo-
ratoria de la deuda, proceso que llev el resto de
la dcada de los ochenta (Barahona, et al., 1999).
El sector de educacin bsica fue uno de los que
ms se vio afectado rompiendo el proceso de ex-
pansin que traa, frenando la movilidad social y
desacelerando la expansin de la oferta de traba-
jadores calificados con lo cual se exacerba la de-
sigualdad. Las polticas sociales selectivas diri-
gidas a enfrentar la pobreza tambin
encontraron restricciones de recursos que limi-
taron su cobertura y eficiencia, fenmeno que se
mantiene hasta nuestros das, pese a las mejo-
ras recientes (Cspedes y Jimnez, 2010).
A partir de la dcada de los noventa, con la
mayora de las reformas econmicas ya imple-
mentadas, se restablece el crecimiento econ-
mico y la expansin de la inversin social. No
obstante, en las dos ltimas dcadas, Costa
Rica ha logrado pocos avances en la reduccin
de la pobreza y la desigualdad, pese al marco
institucional existente y a los recursos pblicos
que se invierten en esos fines. Aun as, hay que
resaltar que los niveles de pobreza y desigual-
dad se mantienen relativamente bajos en el con-
texto de la regin latinoamericana y que los in-
dicadores sociales han seguido mejorando y
alcanzan niveles elevados, ms prximos a los
de los pases desarrollados, particularmente los
relativos a la salud (Sauma, 2010). Esta evolu-
cin social se enmarca en un perodo caracteri-
zado por un crecimiento econmico limitado y
voltil, un aumento del gasto social y un merca-
do de trabajo que no muestra desequilibrios sig-
nificativos aunque sin el dinamismo necesario
para lograr mejoras en las condiciones labora-
les de los trabajadores, particularmente en los
ingresos reales del trabajo.
El objetivo del trabajo es el de indagar sobre
el posible papel que han jugado las polticas p-
blicas en estos resultados, con el fin de extraer
lecciones sobre las rectificaciones y acciones
adicionales que sean necesarias. Para lograrlo,
el nfasis se pondr en las principales polticas distributivos del presente (Trejos, 2011). Si bien
seguidas en las dos ltimas dcadas y para ello,
se estructura el texto en cuatro secciones adicio-
nales a esta introduccin. La seccin segunda, y
siguiente, presentar un resumen de la situa-
cin distributiva y su evolucin en las dos lti-
mas dcadas. La seccin tercera, analizar algu-
nas polticas que pueden estar explicando esos
resultados. Posteriormente, en la seccin cuar-
ta, se incorporarn una serie de recomendacio-
nes de poltica que surgen del anlisis realizado.
Se concluye con una sntesis de lo presentado
previamente.
2. Estado y evolucin reciente
de la pobreza, la desigualdad
y la situacin social
osta Rica se caracteriza por una amplia
C inversin pblica social2 y de larga data,
que le ha permitido alcanzar niveles de
desarrollo social elevados y bajos niveles de po-
breza y desigualdad. El gasto pblico social se
ubica en torno al 18% del Producto Interno Bru-
to, como promedio de las ltimas dos dcadas,
pasando del 15% en 1990 al 22% veinte aos ms
tarde (ver cuadro 1). Esta prioridad macroecon-
mica de la inversin social resulta de las ms al-
tas en la regin latinoamericana, como docu-
menta anualmente la CEPAL, y se combina
tambin con una alta y creciente prioridad fis-
cal, donde al menos dos de cada tres colones gas-
tados por el gobierno general se destinan a ella.
Pese a este repunte de la inversin social en
las dos ltimas dcadas, an se mantiene en el
2010 un 5% por debajo de la inversin social por
habitante que se tena tres dcadas atrs
(1980), de modo que no se ha podido recuperar,
del todo, la contraccin de cerca del 30% en la
inversin real por habitante sufrida durante los
aos ochenta y que repercute en los resultados
2 Como la mayor parte del gasto pblico social se dirige a crear o proteger capacidades, se denomina aqu
como inversin social para resaltar ese componente.
es posible que el nivel de inversin social exis-
tente en 1980 no era sostenible con la estructu-
ra tributaria del momento, es claro que esta se
torna an ms insuficiente dados los niveles de
desigualdad y pobreza prevalecientes, la deuda
social acumulada en la educacin bsica que li-
mita la competitividad del pas y las crecientes
demandas por servicios de mayor calidad y so-
fisticacin que surgen al mejorar el nivel de
vida de la poblacin.
La descomposicin de la inversin pblica
social se muestra en el cuadro 1 para tres puntos
en el tiempo. Varias conclusiones se derivan de
esta informacin. En primer lugar, el dinamis-
mo fue mayor en el primer decenio que en el se-
gundo, por el descenso observado en el primer
lustro del 2000, aunque el descenso en el creci-
miento de la poblacin en la ltima dcada hace
74
que la evolucin por habitante sea similar. En se-
gundo lugar, la inversin social se concentra en
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
las polticas universales de educacin y salud,
an excluyendo lo destinado a la educacin su-
perior (definidas como parte de las polticas so-
ciales restrictivas).
En tercer lugar, el sector educativo ha mos-
trado una mayor prioridad en todo ese lapso, ga-
nando participacin en la inversin social. Por
el contrario, el sector salud ha evidenciado una
dbil expansin en ambos tramos, de modo que
pierde participacin. Finalmente, en la dcada
del noventa se expande el sector de seguridad
social debido a las pensiones contributivas (ser-
vicios contributivos), pues los programas selec-
tivos, incluido vivienda enfrentan una contrac-
cin. En la dcada siguiente, la evolucin es
inversa: las pensiones contributivas crecen
poco y los programas selectivos muestran una
amplia expansin, particularmente durante la
 segunda mitad del decenio, sin lograr recuperar (2010a), el pas se ubica en el grupo de alto desa- en el caso del acceso a la educacin secundaria trando que esta est por encima de la del grupo.
su peso inicial. rrollo humano y ha estado en esa situacin des- se observa un claro retroceso en ese lapso, que No obstante, las diferencias siguen siendo mar-
La otra caracterstica de la inversin pblica de que se iniciaron las estimaciones con el infor- nos rezaga con relacin a otros pases de similar cadas cuando se compara con los pases de muy
social es que es de larga data y ello ha permitido me del ao 1990. Estos indicadores sociales e incluso menor desarrollo humano y que expli- alto desarrollo humano, pases que no mues-
alcanzar valores positivos en los indicadores so- siguieron mejorando an en la dcada de los ca parte de los resultados distributivos en las d- tran mayores diferencias con los pases indus-
ciales y en el desarrollo humano. Segn el PNUD aos ochenta, aunque su mejora se desaceler y cadas siguientes. trializados pertenecientes a la OCDE por la alta
El cuadro 2 presenta algunos indicadores de interseccin de ambos grupos. Estas diferen-
desarrollo social y humano recientes para el cias se amplan cuando se introduce el ajuste
Cuadro 1. Costa Rica: Gasto o inversin pblica social por sector pas y los compara con los obtenidos en la re- por desigualdad y es alta tambin en el ndice
o criterio de acceso. 1990, 2000 y 2010 gin en su conjunto y con los pases con similar de desigualdad de gnero, aunque estas diferen-
o mayor desarrollo humano y econmico. Costa cias son menores a las existentes en torno al de-
Indicador Inversin Pblica social Tasas de variacin media anual Rica muestra un desarrollo humano por encima sarrollo econmico.
1990 2000 2010 1991/00 2001/10 2001/05 2006/10
de la media regional y del promedio del grupo Como es conocido, las discrepancias son me-
Gasto social total 1 4.031 5.874 7.863 3,8 3,0 1,4 4,5
de alto desarrollo humano al que pertenece, ex- nores en el mbito de la salud, donde la esperan-
ndice 1990 = 100 100,0 145,7 195,1
cepto cuando se ajusta por desigualdad mos- za de vida alcanzada por el pas se acerca a la
Prioridad macro (% PIB) 14,8 16,0 21,9
Prioridad fiscal (% GGG) 66,3 69,2 78,0
Gasto social per cpita 2 1.319 1.495 1.723 1,3 1,4 -0,2 3,1 Cuadro 2. Indicadores de desarrollo social cerca del 2010 para Costa Rica
75
ndice 1990 = 100 100,0 113,4 130,7 y otros grupos de pases.
capa Composin y variacin por

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Indicador Costa Rica Amrica Pases Pases D. H. Pases
sumrio Sector o funcin 100,0 100,0 100,0 Latina D.H. Alto muy Alto OCDE
crditos Sector Educacin 26,6 29,5 34,0 2,3 2,9 1,1 4,7 Indicadores de desarrollo humano
salir Sector Salud 33,3 29,6 28,6 0,1 1,1 -0,9 3,1 Indice de Desarrollo Humano (IDH) 2010 0,725 0,704 0,717 0,878 0,879
Sector Seguridad Social 26,0 29,0 27,1 2,4 0,8 -0,3 1,8 IDH Ajustado por desigualdad 2010 0,576 0,534 0,580 0,789 0,789
Sector Vivienda y Territorio 12,9 11,1 9,5 -0,3 -0,1 -2,1 2,0 ndice de desigualdad de gnero (2008) 0,501 0,609 0,571 0,319 0,317
Sector Cultura y Recreacin 1,2 0,8 0,8 -2,8 1,4 -1,2 4,1 Indicadores de resultado en salud
Criterio de acceso 100,0 100,0 100,0 Esperanza de vida al nacer 2010 (aos) 79,1 74,0 72,6 80,3 80,3
Servicios universales 3 54,0 56,4 57,6 1,7 1,6 -0,1 3,4 Tasa mortalidad infantil 2008 (por mil nacidos vivos) 10 19 18 5 5
Servicios restrictivos 4 12,2 9,1 9,5 -1,7 1,8 0,8 2,8 Tasa mortalidad menores cinco aos 2008 (por mil nacidos vivos) 11 23 21 6 6
Servicios contributivos 5 20,0 23,5 21,4 2,9 0,5 0,6 0,4 Indicadores de acceso y resultado en educacin
Servicios selectivos 6 13,7 10,9 11,5 -1,0 2,0 -3,8 8,0 Poblacin 25 aos o ms con al menos secundaria completa 2010 29,9 32,5 41,0 73,6 73,8

1/ En millones de US$ del 2010 sobre valores reales en moneda nacional. Aos esperados de educacin (2010) 11,7 13,7 13,8 15,9 15,9
2/ En US$ del 2010 sobre valores reales en moneda nacional. Tasa neta matriculacin en secundaria (2001-2009) 65,3 72,5 74,9 91,7 91,8
3/ Incluye educacin general, servicios de salud, suministro de agua y servicios municipales.
4/ Incluye educacin postsecundaria, formacin profesional, regulacin del trabajo y servicios culturales y recreativos. Indicadores de desarrollo econmico
5/ Incluye sistemas de pensiones contributivos. Producto interno bruto per cpita (en US$ de 2008) 6.564 7.567 8.937 40.748 40.976
6/ Incluye incentivos para estudiar (becas, alimentacin y transporte), centros infantiles, pensiones no contributivas,
bono vivienda y otros programas contra la pobreza y la exclusin. Ingreso nacional bruto per cpita (PPA en US$ de 2008) 10.870 10.642 12.286 37.225 37.077
Fuente: elaboracin propia con base en informacin de la secretara tcnica de la autoridad presupuestaria y de las ins-
tituciones. Fuente: PNUD, Informe Desarrollo Humano 2010 y estadsticas del Ministerio de Educacin Pblica.
 mostrada por los pases con muy alto desarrollo
humano, aunque en la mortalidad infantil y en-
tre los menores de cinco aos, estos pases al-
canzan valores que resultan la mitad de los lo-
grados por Costa Rica, pese a los relativamente
buenos indicadores que muestra el pas con res-
pecto a los otros grupos considerados.
Donde se observa un claro rezago, incluso
con respecto al promedio de la regin es en los
indicadores relativos al logro y acceso educati-
vo. Solo un 30% de la poblacin de 25 aos o
ms ha logrado completar la educacin secun-
daria, umbral estimado necesario por la CEPAL
para superar la pobreza, cuando la regin alcan-
za un 33%, los pases con alto desarrollo huma-
no un 41% y un 74% en los pases con muy alto
desarrollo humano. No solo el logro acumulado
es limitado, sino que el acceso actual al sistema
educativo secundario tambin se encuentra por
capa debajo de lo alcanzado por el resto de los grupos
sumrio
de pases. Este rezago tiene implicaciones dis-
tributivas y representa un desafo para un pas
crditos
que aspira a insertarse a la economa mundial
salir exportando bienes y servicios de capital huma-
no intensivos, y muestra tambin que la recupe-
racin de la inversin social en educacin ha
sido insuficiente.
El grfico 1 complementa la evolucin social
con informacin sobre produccin, pobreza y de-
sigualdad. Con relacin con la produccin, esta
se caracteriza en el perodo por ser muy voltil,
medida en la tasa de variacin del PIB per cpi-
ta, con un bajo crecimiento medio (2,6% prome-
dio anual) y concentrado en ciertas actividades,
no siempre las que ms impactan en la pobreza
3 Las estimaciones de pobreza son las oficiales del pas realizadas por el Instituto Nacional de Estadstica y
Censos, con lneas de pobreza diferenciadas por zona y ajuste de los ingresos. En el ao 2000 se ajustan los
ponderadores de las encuestas de hogares que le sirven de fuente con base en el censo del 2000 por lo que
la incidencia de la pobreza se reduce en ese ao del 21,1% al 20,6%, dado el mayor peso que adquieren las zo-
nas urbanas.
o la desigualdad. La volatilidad no permite que
se consoliden mejoras en el mercado de trabajo,
de modo que el crecimiento tiene un menor efec-
to en la pobreza y la desigualdad.
La incidencia de la pobreza ha mostrado cier-
ta inelasticidad con respecto a la produccin y un
estancamiento en la mayor parte del perodo3.
Muestra un descenso importante en la primera
mitad de los noventa, luego de un sustantivo au-
mento coyuntural en el contexto de un ajuste
muy ortodoxo. A partir de ah se estanca en torno
al 20% hasta el 2004 con una reduccin coyuntu-
ral en el 2003 y un aumento en el 2004, pese a es-
tar creciendo la economa. A partir del 2005 y
hasta el 2007 se produce un descenso en la inci-
dencia, apoyado por un crecimiento elevado, cen-
trado en la construccin y la agricultura, junto a
un reforzamiento de las transferencias en dinero
a las familias pobres. La incidencia repunta lige-
ramente sin volver al 20% por la desaceleracin
econmica y aumento de los precios de los ali-
mentos del 2008 y la contraccin del 2009 origi-
nada en la crisis financiera internacional.
Al final de las dos dcadas se tiene una inci-
dencia de la pobreza del 18,5% de los hogares
que resultan nueve puntos porcentuales por de-
bajo a los registrados en 1990. Esta evolucin es
similar si la atencin se pone en la pobreza ex-
trema, cuya incidencia pasa del 9,1% en 1990 al
4,2% en el 2009 y se replica tambin si se utili-
zan indicadores de intensidad o severidad de la
pobreza, lo que implica que estos se tornan me-
nos pobres, an sin considerar el acceso a los
servicios sociales bsicos que aumenta entre
ellos durante este perodo.
0.44 puntos, cuando en 1990 tomaba un valor
Grfico 1. Costa Rica: evolucin de de 0.37.5
la produccin, la pobreza y la Como el coeficiente de Gini es ms sensible
desigualdad. 1990 2009 a los cambios en la parte media de la distribu-
cin, se puede complementar con otros indica-
35 0,48 dores de desigualdad como el ndice de Theil,
30 0,46
25 0,44 ms sensible a la parte alta de la distribucin, o
Coeficiente de Gini
20 0,42
Porcentaje
15 0,40 la varianza del logaritmo del ingreso, ms sen-
10 0,38
5 0,36 sible a lo que sucede en la parte inferior de la
0 0,34 distribucin. Estos otros indicadores ofrecen la
-5 0,32
1990
1991
1992
1993
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2005
2006
2007
2008
2009
1994
2004
misma tendencia hacia el aumento en la desi-
Tc. PIB per cpita % familias pobres Coeficiente de Gini gualdad en las dos ltimas dcadas. Este proce-
so tambin se observa si la atencin se pone
Fuente: elaboracin propia con base en las encuestas
de hogares del Instituto Nacional de Estadstica y solo en la distribucin de los ingresos del traba-
Censos y las cuentas nacionales del Banco Central de jo. Aqu es factible identificar sus principales
Costa Rica.
factores de desigualdad y los factores que expli-
can su evolucin.
La desigualdad en la distribucin del ingre- Gindling y Trejos han utilizado tanto las en-
76
so familiar, aproximada por el coeficiente de cuestas a los hogares de propsitos mltiples
Gini, muestra una tendencia opuesta a la pobre- (2005) como las encuestas de ingresos y gastos
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
za.4 Se mantiene estable en la primera mitad de (2008) para investigar estos factores y los resul-
los aos noventa, cuando la pobreza se reduce y tados han sido coincidentes. La educacin es la
empieza a aumentar en la segunda mitad de esa principal variable explicativa de la desigualdad
dcada, cuando la pobreza se estanca. Este au- y de su aumento, esto ltimo principalmente por
mento se da tanto en aos de expansin econ- un aumento en el premio salarial a los ms edu-
mica (1998 y 1999) como de contraccin (2000 y cados quines vieron aumentar su demanda re-
2001). Entre el 2002 y hasta el 2005, la desigual- lativa. El cambio tecnolgico y la apertura co-
dad se reduce sin lograr revertir el aumento pre- mercial explican el aumento de la demanda,
vio y vuelve la tendencia alcista a partir del mientras que la reduccin de la cobertura en se-
2006, tanto cuando la economa est creciendo, cundaria, apoyan una menor expansin relativa
y la pobreza cayendo, como cuando se contrae la de la oferta de mano de obra calificada.
produccin y la pobreza aumenta. Para el 2009, La otra variable explicativa en importancia
el coeficiente de Gini se ubica en torno a los de la desigualdad, y de su aumento, es la disper-
4 El coeficiente de Gini se estima sobre los ingresos familiares totales pero agregadas las familias en deciles
segn su ingreso familiar per cpita sin ajustes por no respuesta, omisin de rubros o subdeclaracin. El
cambio de los ponderadores elevan el coeficiente de Gini para el ao 2000 del 0,4034 al 0,4115 y, al igual que
en la pobreza, sin modificar la tendencia.
5 Este aumento de la desigualdad se da en un contexto de mejoras en los ingresos familiares reales. Entre
1990 y el 2009, el ingreso familiar real medio de los hogares aument un 57% acumulado, sin descontar el
aumento poblacional. Para los hogares del primer quintil, el aumento fue del 47% y para los ubicados en el
quintil ms rico, la expansin alcanz el 83%.
 sin de las jornadas de trabajo, donde sobresale
un aumento de la jornada parcial, explicada por
una creciente incorporacin de mujeres con bajo
perfil educativo quienes se insertan como cuen-
ta propia a tiempo parcial para poder atender
sus obligaciones familiares. Estas obligaciones
familiares incluyen tanto el tradicional cuidado
de sus hijos, como un creciente papel de provee-
doras ante la ausencia de un compaero y el de-
terioro de los ingresos familiares. En Costa Rica,
los hogares con una mujer al frente, no solo vie-
nen aumentando su peso relativo sino que en-
frentan un mayor riesgo de pobreza (Gindling y
Oviedo, 2008).
Cabe sealar que la inversin social pblica,
que repunta en este perodo, se compone princi-
palmente de servicios (educativos, de salud, de
alimentacin complementaria, etc.) ms que de
transferencias en dinero (pensiones y ayudas a
capa familias en dinero). Por ello, no impactan direc-
duccin de la pobreza. No obstante, no es un cre-
cimiento pro pobre en un sentido ms estricto
donde se pretende que se acompae de mejoras
distributivas. Tambin, corresponde a una evo-
lucin donde las zonas rurales han mostrado
mejores resultados relativos, aproximndose a
su contraparte urbana.
3. Polticas que han afectado los
resultados distributivos
os resultados distributivos, pobreza y de-
L sigualdad, observados en las dos ltimas
dcadas son producto de procesos que
vienen desde atrs, como la globalizacin y el
cambio tecnolgico, y que han sido reforzados,
en sentido positivo o negativo, por medidas apli-
cadas en este perodo o en perodos previos, tan- a la banca privada, junto a una mayor disciplina
to en el mbito econmico como el social.
Las reformas econmicas emprendidas a par-
tir de la mitad de la dcada de los aos ochenta,
luego de estabilizar la economa, siguieron una
versin modificada del denominado Consenso de
Washington, donde se protegieron los progra-
mas sociales mantenindolos dentro del mbito
del estado y no se incorporaron reformas para
flexibilizar (desregular) el mercado de trabajo
(Barahona, et. al, 1999). Estas reformas incluye-
ron la apertura comercial con la promocin de un
sector exportador no tradicional a mercados no
tradicionales; la eliminacin de sistemas de pro-
mocin, subsidios o proteccin a ciertas activida-
des productivas, particularmente agrcolas e in-
dustriales; el abandono de experiencias poco
exitosas de empresas productivas estatales; una
reforma financiera para darle ms protagonismo
do a los sectores ms dinmicos de aportar a los
fiscal (Mesalles y Cspedes, 2007).
Estas reformas sin embargo no han sido neu-
les que obliga a contenciones peridicas que ex-
plican parte de la volatilidad de la produccin. En
el mbito de los ingresos tributarios, estos se han
mostrado insuficientes para financiar los gastos
pblicos de manera endmica y con las reformas
econmicas no se ha podido resolver. Las refor-
mas implicaron la eliminacin de los impuestos
al comercio internacional, una de las principales
fuentes de ingreso, y su sustitucin por impues-
tos a las actividades internas, principalmente al
consumo (Rodrguez y Angulo, 2002), pero con
amplias exenciones. Los impuestos al ingreso y a
la propiedad han mostrado pocos cambios y las
reformas emprendidas han sido insuficientes o
han fracasado. Ms an, los incentivos fiscales al
sector exportador de bienes y de servicios, inclui-
do el turismo, y al sector financiero, han exonera-
77
ingresos fiscales acorde a sus posibilidades. Los
impuestos sobre los ingresos de las personas, de

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
tamente ni inmediatamente la situacin de po-
breza o de desigualdad, que se estiman a partir
crditos
del ingreso corriente. Una forma de medir el im-
salir pacto en el de corto plazo de la inversin social,
es imputando en el ingreso familiar un salario
social equivalente al costo para el estado de brin-
dar esos servicios. Ejercicios en esa direccin
muestran que la desigualdad se reduce casi 13
puntos porcentuales en el 2009, cuando en 1990
fue de seis puntos porcentuales (Trejos, 2010), lo
que refleja un mejor enfoque de la inversin so-
cial. Esta reduccin crecientemente importante
resulta an insuficiente para revertir al aumen-
to de la desigualdad en la distribucin del ingre-
so corriente. Estimaciones similares de pobreza
reflejan una reduccin a la mitad en su inciden-
cia cuando se imputa el gasto social (Taylor
Dormond, 1991; Trejos, 2006).
En resumen, las ltimas dos dcadas pueden
considerarse como de crecimiento pro pobre en
un sentido ms laxo, donde solo interesa la re-
3.1. Creacin de oportunidades:
las polticas econmicas
Los ingresos de las familias dependen mayo-
ritariamente de los ingresos del trabajo y la me-
jora de esos ingresos reales determina las posi-
bilidades de reducir la pobreza y la desigualdad.
Por ello, la generacin de empleo productivo y
bien remunerado es una condicin necesaria,
aunque no suficiente, para lograr estas mejoras
distributivas. Esta generacin de empleo de cali-
dad depende de un crecimiento econmico ele-
vado y sostenido, crecimiento que depende de
las polticas econmicas y de los choques exter-
nos enfrentados. Como se ha mostrado, durante
las dos ltimas dcadas, el crecimiento ha sido
limitado y sobre todo muy voltil, lo que limita
las posibilidades de mejoramiento de los ingre-
sos familiares. Esta evolucin se enmarca en un
proceso de reformas econmicas que han carac-
terizado el perodo analizado
trales desde el punto de vista de la distribucin tipo cedular bajo el criterio de territorialidad, y
del ingreso (Rodrguez, 2011) y existe una abun- de las empresas vinculadas con el mercado inter-
dante literatura que muestra que las reformas no, tambin muestran un limitado aporte y am-
econmicas se han acompaado en la regin de plias posibilidades de elusin y evasin.6
un aumento de la desigualdad, por lo menos en En esta direccin, la poltica tributaria no ha
una primera etapa (PNUD, 2010b; UNRISD, jugado un papel distributivo como el que tiene
2010). Dentro de estas polticas se destacarn en los pases europeos, donde los impuestos a
dos que han impactado los resultados distributi- los ingresos de las personas adquieren un mayor
vos: la poltica tributaria y la poltica salarial. protagonismo. En el mejor de los casos, la es-
tructura tributaria del pas se torna neutra con
La poltica tributaria respecto a su impacto distributivo, pero es ms
Las reformas econmicas han insistido en la propensa a tener un carcter regresivo, como lo
necesidad de mantener los equilibrios macroeco- han mostrado diversos estudios realizados en
nmicos. Sin embargo, esto no se ha logrado en el distintos momentos temporales (ver por ejemplo
campo fiscal, manteniendo desequilibrios fisca- Bolaos, 2002). 7 Esta poltica tributaria no ha
6 Se estima para el 2010 un gasto tributario (ingresos tributarios no recibidos por exenciones y otras medi-
das) que equivale al 5,8% del PIB, donde el 63% corresponde al impuesto de ventas, un 31% al impuesto so-
bre la renta y el 6% restante a otros tributos (PEF y DGH, 2011).
7 Cabe sealar que las estimaciones usuales de desigualdad y pobreza utilizan el ingreso disponible, que equi-
vale al ingreso bruto del hogar menos los impuestos directos y las contribuciones personales a la seguridad
social. La mayor parte de los impuestos, que se dirigen al consumo o a las empresas, no son considerados.
 contribuido directamente a mejorar la distribu-
cin del ingreso y ms bien aporta indirecta-
mente en la situacin opuesta. Ello es as, pues
genera ingresos insuficientes para financiar un
gasto pblico que mejore la competitividad del
pas (inversin en infraestructura fsica y social)
y que redistribuya ingresos hacia los grupos con
menor desarrollo relativo.
Esta insuficiencia relativa no puede atribuir-
se a un gasto excesivo, aunque hay problemas de
eficiencia en su uso como han documentado am-
pliamente Cspedes y Mesalles (2008). Como
apuntan Rodrguez y Angulo (2002), la carga tri-
butaria de Costa Rica resulta inferior a la espera-
da segn su nivel de desarrollo econmico (PIB
per cpita), grado de desarrollo social (IDH) e in-
cluso nivel de desigualdad (coeficiente de Gini).
Esta insuficiencia se mantiene incluso si se in-
cluyen las contribuciones a la seguridad social y
capa su insuficiencia es clara si se tiene en cuenta los
sumrio
niveles de pobreza (Barreix, et. al, 2009) y las ne-
cesidades de infraestructura vigentes.
crditos
Esta insuficiencia relativa de ingresos fisca-
salir les ha impedido que: el Estado haya podido im-
plementar gastos e inversiones para un desarro-
llo ms equilibrado en lo sectorial y territorial, y
equitativo en lo social (Rodrguez, 2010: p. 30).
Otras consecuencia indirecta en la pobreza y la
desigualdad del desequilibrio fiscal, es que obli-
ga a ajustes peridicos que afectan el crecimien-
to sostenido y apoyan niveles de inflacin, en la
mayora del perodo por encima del 10% anual,
que repercute directamente en los grupos de me-
nores ingresos, limitando sus posibilidades de
superar los umbrales de pobreza y aumentando
la desigualdad.
8 Entre el ao 1999 y 2008, el salario mnimo de proteccin real creci un 2% y los salarios de mercado de los
asalariados de las empresas privadas un 3,7% segn la CCSS o un 5% segn la EHPM.
9 El pas cuenta con un sistema de 23 categoras de salarios mnimos vinculados principalmente al grado de
calificacin, que va desde trabajadores no calificados hasta profesionales universitarios.
La poltica salarial
La poltica salarial y en particular la poltica
de salarios mnimos para los trabajadores del
sector privado es otro instrumento importante
para influenciar en la distribucin del ingreso,
dado el protagonismo del empleo asalariado en
el pas (75% de los trabajadores) y del peso de los
salarios en el ingreso familiar (62% del ingreso
familiar). No obstante, la promocin del sector
exportador y la preocupacin por la inflacin,
llev a aplicar una poltica de salarios mnimos
cautelosa o pasiva que se concreta en 1998 con
un acuerdo de concertacin tripartito donde se
establece que los salarios mnimos se manten-
drn congelados en trminos reales, a travs de
ajustes semestrales segn la inflacin del se-
mestre previo.
Este acuerdo se ha mantenido desde el ao
1999 con la consecuencia que durante el quin-
quenio de amplio crecimiento econmico, como
lo fue el perodo 2003 2007, los salarios mni-
mos se mantuvieron congelados cuando la pro-
duccin per cpita aument cerca del 30% y la
produccin por trabajador se expandi alrede-
dor de un 10%.8 Al mismo tiempo, durante el
2009, al estarse ante una crisis atpica con desa-
celeracin inflacionaria, los salarios mnimos
reales aumentaron actuando, sin buscarlo, como
una poltica contra cclica. La otra consecuencia
de la poltica de ajustes por inflacin pasada fue
que los ajustes relativos fueron los mismos para
todos los niveles de salarios mnimos, de modo
que la estructura de los salarios mnimos no se
modific y en esa medida no apoy la reduccin
de la desigualdad.9
Al congelarse los salarios mnimos reales en
una dcada de expansin econmica, ello signi-
fic que las mejoras en el clima de los negocios,
sus ganancias y los aumentos de la productivi-
dad del trabajo no se trasladaron, ni parcial-
mente, a los salarios mnimos. Ello podra ser
irrelevante si los salarios de mercado evolucio-
naran de acuerdo con la expansin econmica,
esto es, si los salarios de mercado se movieran
con independencia de cmo lo hacen los sala-
rios mnimos. No obstante, para los trabajado-
res menos calificados, que son la mayora, los
salarios mnimos son prcticamente los sala-
rios de mercado de modo que ellos se mueven al
mismo ritmo.10
Se ha argumentado que el estancamiento de
los salarios de mercado de los trabajadores me-
nos calificados no responde a esta poltica de
ajustes sino al hecho de que la inmigracin in-
ternacional, principalmente la nicaragense,
vuelve su oferta muy elstica de modo que los
aumentos en la demanda de trabajadores (creci-
miento econmico) generan aumentos en el em-
pleo y no en los salarios. Si ello fuera el caso, el
aumento de los salarios mnimos reales no ten-
dran efecto y se ampliara el incumplimiento,
otro problema existente. Hay sin embargo tres
elementos que cuestionan esta hiptesis. Por
un lado, el estancamiento en los salarios reales
de mercado, durante la dcada de expansin se
produjo en todas las categoras de trabajadores
asalariados de las empresas privadas con inde-
pendencia de su calificacin. Por otra parte, du-
rante la contraccin del 2009, los salarios rea-
les de mercado aumentaron al igual que lo
hicieron los salarios mnimos reales. Finalmen-
te, el grado de incumplimiento se mantuvo alto
10 En el perodo previo (1990 1999), la produccin real por habitante creci un monto similar (31%), pero el
salario mnimo de proteccin aument un 11% y los salarios de mercado para los trabajadores de las empre-
sas privadas entre un 25% y un 31%, dependiendo de la fuente y definicin utilizada.
(en torno al 30%) sin mayores cambios pese a
que el costo salarial se redujo (Gindling y Tre-
jos, 2010).
Estos tres elementos sugieren que los ajus-
tes de los salarios mnimos son una seal impor-
tante para las empresas para ajustar los salarios
de sus trabajadores, con independencia de su ni-
vel relativo. Si este efecto faro est operando, los
ajustes de los salarios mnimos dejan de ser irre-
levantes pues son los responsables de que las ga-
nancias en la productividad obtenidas durante
el decenio del 2000, es decir los frutos del creci-
miento econmico, no llegaran a los trabajado-
res menos cualificados y por ende no apoyaron
para reducir la pobreza ni la desigualdad en la
distribucin de los ingresos, como si lo hicieron
en otros pases de la regin (Gindling, 2011).
78
3.2. Creacin de capacidades:
las polticas sociales universales
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
La creacin de empleos de calidad y bien re-
munerados resulta insuficiente para reducir los
niveles de pobreza y de desigualdad si las perso-
nas no cuentan con las competencias necesarias
para acceder a ellos. La creacin (servicios edu-
cativos) y proteccin (servicios de salud) de capi-
tal humano resulta bsico para complementar la
ampliacin de las oportunidades. Dentro de es-
tas polticas, la educacin secundaria es la que
muestra las mayores limitaciones y la que expli-
ca parte del estancamiento de la pobreza y del
aumento de la desigualdad.
La educacin secundaria
El pas se ha rezagado en el mbito de la edu-
cacin secundaria, rezago que proviene de la cri-
 sis de la dcada de los ochenta. Para 1980, la tasa jvenes de los hogares del primer quintil, solo el dos tipos. Las de mayor peso son las pensiones
bruta de matrcula en secundaria era del 60%, Cuadro 3. Costa Rica: asistencia y 11% lo lograba. Para el quinquenio final del per- contributivas, el resto proviene de polticas so-
con la crisis de inicios de los ochenta, redujo el logro educativo en secundaria por odo (2005/09) el porcentaje de logro medio ha- ciales selectivas dirigidas a la poblacin pobre o
acceso al 50% en 1985 y se requirieron 15 aos estrato ingreso (Cifras relativas en ba subido al 40% y entre los jvenes del 20% de vulnerable.
para volver al 60% de escolaridad (2000). Esta re- promedios quinquenales) las familias ms pobres llegaban al 17%. Esto
duccin de la cobertura se produjo sin mayores significa que, pese a las mejoras observadas, que Pensiones contributivas
cambios en la eficiencia interna del sistema (de- Indicador 1990/94 1995/99 2000/04 2005/09 para los pobres tienden a concentrarse en el lti- Los programas dirigidos a la atencin de los
sercin y repeticin), que era limitada, de modo Asistencia en edad colegial 1 mo decenio, el 60% de los jvenes del pas y ms riesgos de la vejez se componen de un programa
que solo cerca del 30% de los jvenes lograban Todos 58,3 62,7 70,4 77,6 del 80% de los jvenes de los hogares pobres de- principal a cargo de la Caja Costarricense de Se-
completar la secundaria. 20% ms pobre 50,1 52,4 61,5 72,5 ben incorporarse al mercado sin las capacidades guro Social (CCSS), el Seguro o Rgimen de In-
En los aos ochenta, la restriccin de recur- 20% ms rico 79,9 83,7 88,0 92,9 requeridas para obtener un empleo de calidad, validez, Vejez y Muerte (RIVM) y al menos cator-
sos originada por la crisis y la moratoria de la Brecha relativa 1,59 1,60 1,43 1,28 ya que los programas de capacitacin no tenan ce sistemas con cargo al Presupuesto Nacional
deuda obligaron a limitar la expansin de la Logro en completar la secundaria 2
ni la cobertura ni la orientacin necesaria para (RPN), donde el principal y an abierto es el de
oferta educativa secundaria, con deterioros en la atenderlos (Trejos, 2009). los docentes pues absorbe cerca del 70% del
Todos 28,2 31,6 36,9 39,5
infraestructura educativa, y los esfuerzos se Con ello se reproduce la pobreza de una gene- gasto realizado por estos programas, no todos
20% ms pobre 11,0 11,2 13,6 16,6
concentraron en mejorar la calidad con la intro- racin a otra, creando una trampa de pobreza, contributivos. El RIVM se financia con contri-
duccin de un programa de informtica educati- 20% ms rico 55,0 58,3 67,7 73,0 donde los hogares pobres no invierten lo sufi- buciones directas tripartitas (empleadores, tra-
va y con el establecimiento de pruebas estanda- Brecha relativa 5,01 5,19 4,96 4,39 ciente en la educacin de sus hijos, dada la limi- bajadores y gobierno) y el resto (RPN) con con-
79
rizadas, incluyendo el restablecimiento de unos 1/ Porcentaje de poblacin de 13 a 18 aos que asiste tada probabilidad de xito en completar los estu- tribuciones de los trabajadores e ingresos
capa exmenes finales, conocidos como bachillerato, a un centro educativo. dios secundarios y dado que el mercado solo generales del Gobierno Central, excepto el del

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

como requisito para graduarse de secundaria. El
sumrio
empobrecimiento asociado con las crisis, hizo
crditos
tambin que las familias dejaran de demandar
salir los servicios educativos secundarios al aumen-
tar el costo de oportunidad de mantener a sus hi-
jos en el colegio.
A partir de los aos noventa se trata de recu-
perar lo perdido y el gasto social en educacin
gana prioridad y empieza a crecer por encima de
lo que se expande el gasto social en su conjunto.
En esta poca se empiezan a ejecutar tambin
varios prstamos internacionales para recupe-
rar el deterioro de la infraestructura y para am-
pliar la oferta estatal de colegios, principalmen-
te en el mbito rural. Con ello se logra ir
recuperando la cobertura, lo que beneficia prin-
cipalmente a los jvenes de los hogares de meno-
res recursos. Como se observa en el cuadro 3, en
el primer quinquenio de la dcada del noventa,
la mitad de los jvenes de 13 a 18 aos de los ho-
gares del primer quintil estaban asistiendo a un
2/ Porcentaje de poblacin de 19 a 21 aos que comple-
t al menos la secundaria.
Fuente: elaboracin propia con base en las Encuestas
de Hogares de Propsitos Mltiples del Instituto Na-
cional de Estadstica y Censos.
centro educativo, no necesariamente al colegio,
contra el 80% de los jvenes del quinto quintil.
Para el segundo quinquenio del 2000, este por-
centaje fue del 72% (93% para el 20% ms rico).
Las mejoras en la cobertura entre los jvenes de
los hogares ms pobres se concentran en el dece-
nio del 2000 donde se logran reducir las brechas
con respecto a los jvenes de los hogares ms
acomodados.
No obstante, si bien se producen mejoras en
el logro educativo, que es lo relevante, an se
mantiene un amplio rezago. Para el primer quin-
quenio del decenio del noventa, solo el 28% de to-
dos los jvenes de 19 a 21 aos haban logrado
completar sus estudios secundarios. Entre los
remunera diferencialmente cuando se supera
ese nivel. En esa direccin no se est logrando
ofrecer una igualdad de oportunidades a todos
los jvenes. Adicionalmente, con estos pobres re-
sultados, la oferta de trabajadores con mayor
educacin no crece al ritmo de la demanda, au-
mentando el premio salarial de los ms educa-
dos y ampliando la desigualdad en la distribu-
cin de los ingresos laborales que se traslada al
mbito de los ingresos familiares.
3.3. Transferencias en dinero:
pensiones y polticas sociales
selectivas
Si bien los ingresos del trabajo son el princi-
pal componente del ingreso familiar, las transfe-
rencias corrientes van adquiriendo una crecien-
te importancia y sobre ellas pueden impactar las
polticas pblicas, principalmente para reducir tes iguales, para pasar del 7,5% hasta alcanzar
la pobreza. Las transferencias estatales son de
Poder Judicial que cuenta con otros recursos.
El RIVM, junto al sistema del Poder Judi-
cial, son los nicos que cuentan con un fondo
de reserva que le da sostenibilidad financiera.
En el RIVM los cambios demogrficos (enveje-
cimiento y aumento de la esperanza de vida), el
no ajuste de las contribuciones desde su crea-
cin en los aos cuarenta, ineficiencia en el
manejo de las inversiones del fondo y en el con-
trol de la evasin debilitaron su sostenibilidad
financiera. Reformas recientes al RIVM (2005)
han buscado restablecer su sostenibilidad fi-
nanciera y su progresividad, aunque se mantie-
ne una discusin sobre los alcances de la refor-
ma. Para apuntalar la situacin financiera se
aprob un aumento gradual de las cuotas mni-
mas de cotizacin para obtener la pensin (de
240 a 300) y del porcentaje de cotizacin a ra-
zn del 0,5% cada cinco aos, repartida en par-
el 10,5%. Para mejorar la progresividad y redu-
 cir la evasin se acord un cambio en el clcu-
lo del salario de referencia (de los ltimos 48 al
promedio real de los ltimos 240), una tasa de
reemplazo escalonada en proporcin inversa al
nivel de salario y segn del nmero de cuotas
(del 62,5% si gana menos de dos salarios mni-
mos al 53% si gana por encima de ocho salarios
mnimos, contra la tasa uniforme del 60.9%
que exista) y se abrieron opciones para el reti-
ro anticipado sin necesidad de simular invali-
dez (Martnez, 2005).
Los sistemas de pensiones con cargo al pre-
supuesto nacional (RPN), dirigidos en su mayo-
ra a grupos especficos de empleados pblicos
de profesionales y tcnicos, no crearon fondos
de reserva pues se disearon como sistemas de
reparto, de modo que la diferencia entre contri-
buciones de los trabajadores y gastos corre a car-
go del presupuesto pblico. La administracin
capa de estos sistemas est a cargo de la Direccin
En el ao 2000 se aprueba la Ley de Protec-
cin al Trabajador, que crea un segundo pilar de
pensin basado en capitalizacin individual,
con recaudacin central en la CCSS y adminis-
tracin descentralizada de los fondos, pblica o
privada, pero circunscrito a los trabajadores asa-
lariados. Al ser un sistema de capitalizacin in-
dividual no tiene impacto redistributivo directo
pero si indirecto al excluir a trabajadores de ba-
jos ingresos (asalariados informales y trabaja-
dores por cuenta propia) y mantiene algunas li-
mitaciones para lograr equidad de gnero, al
excluir estos fondos de los bienes gananciales
dentro de la convivencia en pareja.
Las pensiones absorben algo ms de una
quinta parte del gasto social (ver cuadro 1) y
contribuyen a aumentar la desigualdad. Ello es
as pues los que adquieren esos derechos son
personas que en los ltimos 30 o 40 aos tuvie-
ron un empleo formal, de modo que se concen-
que facilitara la cobertura de este tipo de pro-
gramas, an cerca del 34% de los actuales traba-
jadores activos se encuentran excluidos de esta
proteccin al no estar cotizando (2009). Ello
afecta en mayor medida a los trabajadores per-
tenecientes a hogares pobres, asalariados con
empleos informales (64% no cotiza) y trabaja-
dores por cuenta propia (70 no cotiza), y plantea
un gran desafo hacia el futuro cuando el peso
de la poblacin adulta mayor aumente y un por-
centaje importante de ella no cuente con la pro-
teccin adecuada.
Las reformas emprendidas en las dos lti-
mas dcadas han buscado darle sostenibilidad
financiera y reducir su impacto regresivo. Como
se muestra en el cuadro 1, el gasto asociado a
ellas, se ha desacelerado en la ltima dcada,
aunque su impacto regresivo no se ha reducido y
an persiste el desafo de incluir a los trabajado-
res, asalariados y no asalariados, de ingresos ba-
se apuntalan financieramente de manera signi-
ficativa. Entre el ao 2000 y el 2005, los recur-
sos asignados a los programas sociales selecti-
vos que transfieren recursos en efectivo a los
hogares se contrajeron un 27% en trminos rea-
les, luego de haber cado tambin durante los
noventa. Por el contrario, entre el 2006 y el
2009 se expandieron en trminos reales un
123%. Los principales programas de este tipo
son las pensiones no contributivas por monto
bsico y las ayudas monetarias para estudiar,
como becas y transferencias condicionadas.
Pensiones no contributivas: La atencin de
los adultos mayores en situacin de pobreza co-
rre a cargo del rgimen de pensiones no contri-
butivas por monto bsico, administradas por la
CCSS y financiadas por el Fondo de Desarrollo
80
Social y Asignaciones Familiares (FODESAF).11
Este programa surge en 1975 con la creacin del

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
Nacional de Pensiones, unidad administrativa
del Ministerio de Trabajo. La separacin entre el
crditos
financiamiento y los gastos asociados con los
salir beneficios llevaron, particularmente durante la
dcada de los ochenta, a reformas que aumenta-
ban los beneficios y permitan a nuevos grupos
incorporarse e incluso pensionarse sin haber
contribuido al sistema. Esto oblig a una refor-
ma radical en 1991 (Ley Marco de Pensiones del
Sector Pblico) donde se cerraron la mayora de
estos regmenes y la reforma a la Ley de Pensio-
nes del Magisterio (1995), donde se busc racio-
nalizar el perfil de beneficios e incrementar las
contribuciones en forma progresiva, permitien-
do el traslado voluntario al rgimen de la CCSS.
Tambin se cerr el acceso al sistema de reparto
para los nuevos docentes y se sustituy por uno
de capitalizacin individual, aunque reformas
posteriores (2006) han permitido disfrutar de
los beneficios iniciales a los que tenan 20 aos
de cotizacin.
tran en los estratos de mayor ingreso y ms de-
sigualmente que el ingreso. El coeficiente de
concentracin (cuasi Gini) de la distribucin de
las pensiones para el 2004 alcanza el 0,66
cuando en 1988 era del 0,54 (Trejos, 2007). Si
bien una parte de la transferencia corresponde
a un ahorro realizado, los sistemas tpicos de
reparto incluyen un subsidio que puede ser
apreciable y, en el caso de Costa Rica, este sub-
sidio es mayor en las pensiones ms altas que
se dirigen a empleados pblicos. Para el 2004,
el coeficiente de concentracin de las pensio-
nes del RIVM fue del 0,40, menos desigual de
cmo se distribuye el ingreso, mientras que el
de las pensiones del RPN alcanz el 0,81. Las
pensiones del RPN, al distribuirse ms desi-
gualmente que el ingreso, contribuyen a au-
mentar su concentracin.
Por otra parte, pese a que el pas cuenta con
un mercado de trabajo relativamente moderno
donde predominan las relaciones salariales, lo
jos e inestables, tal como obliga la Ley de Protec- FODESAF y les da a los beneficiarios adicional-
cin al Trabajador. mente el acceso a los servicios de salud que brin-
da tambin la CCSS. Con la aprobacin de la Ley
Polticas sociales selectivas de Proteccin del Trabajador se le adicionan re-
No todas las polticas de este tipo transfie- cursos buscando su universalidad, aunque estos
ren dinero a los beneficiarios pues incluyen no han llegado a ser significativos para tal fin.
tambin programas de cuidado infantil, alimen- No es sino hasta la segunda mitad del decenio
tacin complementaria, capacitacin, crdito y del 2000 que se le transfieren recursos signifi-
transferencias de capital (vivienda e infraes- cativos adicionales a travs de transferencias di-
tructura comunal). No obstante, las polticas se- rectas del Ministerio de Hacienda. Estos recur-
lectivas que transfieren dinero a los hogares, sos adicionales se han dirigido no tanto para
muestran un cambio importante a partir del ampliar la cobertura, como para mejorar el sub-
2006, donde se pas de una situacin de con- sidio mensual otorgado. De este modo, la pen-
traccin real de recursos a una situacin donde sin real entre julio del 2006 y julio del 2009 se
11 El FODESAF en un fondo de desarrollo social que nace en 1974, casi una dcada antes de los primeros fondos
creados en la regin para paliar los efectos del ajuste estructural y se diferencia de estos en que nace en un
contexto de crecimiento econmico y de polticas inclusivas; que se constituye dentro de la estructura del sec-
tor pblico, no al margen de este y de su normativa; se financia con recursos internos surgidos de impuestos
de afectacin especfica que buscan limitar su vulnerabilidad y que oscilan entre el 1% y el 2% del PIB y no de
la cooperacin externa; y se destina a financiar programas dirigidos a la poblacin pobre a partir de las ins-
tituciones pblicas como unidades ejecutoras y no a financiar solo inversin en infraestructura.
 ha ms que duplicado.12 Este es un aumento sin
precedentes en la historia del programa pues lo
comn en el pasado fue el priorizar la cobertura
en el marco de recursos relativamente estables,
a costa incluso de reducciones reales en la pen-
sin transferida.
Este aumento tiene un techo asociado con la
pensin mnima del seguro contributivo (RIVM),
pues se debe evitar que ese aumento se transfor-
me en un incentivo para evadir el aseguramien-
to contributivo a los regmenes de pensiones, so-
bre todo para los trabajadores no calificados
(asalariados o independientes). Este techo ya se
alcanz, de modo que a partir del 2010 solo pue-
de aumentar la pensin media si aumenta la
pensin mnima del RIVM. Esto significa tam-
bin de parte del gobierno de la adquisicin de
una deuda de largo plazo (gasto no discrecional),
cuyo incumplimiento en perodos recesivos pon-
capa dra en aprietos financieros a la CCSS. No obs-
sumrio
tante, el gobierno se comprometi como parte
del plan diseado para enfrentar la crisis del
crditos
2009 y conocido como Plan Escudo, y al igual
salir que el programa AVANCEMOS que se menciona-
r ms adelante, a mantener y ampliar esos re-
cursos para el 2009 y mantenerlos para el 2010
como efectivamente hizo.
El programa tiene como su poblacin meta a
los adultos mayores de 64 aos en situacin de
pobreza y sin cobertura contributiva por parte de
la seguridad social, aunque tambin contempla
beneficiar a viudas, indigentes, hurfanos y per-
sonas con parlisis cerebral severa. No obstante,
el 70% de los beneficiarios corresponde a adultos
mayores de 64 aos. Otra caracterstica del pro-
grama es su capacidad de atender mujeres en
mayor proporcin, lo cual se deriva del hecho de
12 El monto mensual nominal de las pensiones se duplicaron entre julio de 2006 y 2007, al pasar de 17.500
a 35.000. En marzo del ao 2008 se increment a un monto de 57.500, para febrero del 2009 llega 66.125
y a partir de enero del 2010 se ubica en 70.125 (US$ 135 aproximadamente).
que ellas han tenido una insercin menor y ms
precaria en su vida activa. Tambin el programa
muestra un sesgo rural y hacia regiones perifri-
cas, donde la proporcin de beneficiarios en esas
reas supera a la proporcin de poblacin resi-
dente en ellas. Es un programa selectivo con
buen enfoque y este enfoque no se deteriora en
los ltimos aos pese a las mejoras en los montos
transferidos. Casi dos de cada tres beneficiarios
pertenece a los hogares pobres (pre transferen-
cia) y un 83% se ubica entre los hogares pobres y
vulnerables, es decir, el 40% de los hogares de
menores ingresos autnomos. (Trejos, 2010).
Becas y Avancemos: Se ha mostrado que un
problema central que enfrenta el pas es el rela-
tivo a la reducida permanencia y logro de los j-
venes en el sistema educativo, particularmente
en la educacin media. Para enfrentar el costo
de oportunidad que enfrentan los jvenes y sus
familias, al sacrificar ingreso potencial por asis-
tir al colegio, se cre en 1998 el Fondo Nacional
de Becas (FONABE) y se le dot de recursos pro-
venientes del FODESAF. FONABE surge como un
ente financiero adscrito al Ministerio de Educa-
cin Pblica (MEP) y manej recursos crecientes
ao a ao a travs de un fideicomiso en el Banco
Nacional de Costa Rica. A partir del 2006 FONA-
BE empieza a recibir recursos adicionales prove-
nientes del presupuesto nacional, a travs del
MEP y ya para el segundo trimestre del 2007,
por disposicin de la Contralora General de la
Repblica, los recursos presupuestarios se ma-
nejan como un programa dentro del presupues-
to nacional.
Cabe sealar que FONABE no otorga becas
solo a los estudiantes de secundaria, sino que in-
cluye primaria, universitaria, profesores y maes-
tros del MEP y algunos grupos vulnerables. Tam-
bin los estudiantes de secundaria tienen acce-
so, aunque ms selectivamente, al comedor
escolar y a un programa de transporte escolar
(beca para pago de pasajes o la contratacin del
servicio de transporte), especialmente para los
jvenes residentes en zonas rurales.
En este contexto, se crea un programa de
transferencias condicionadas, a partir de la se-
gunda mitad del 2006, dirigido a jvenes para
que se mantengan en el colegio. Conocido como
AVANCEMOS, aunque esta transferencia no es
una beca, se traslapa con las becas de FONABE,
por lo que su administracin se le asigna esta
institucin junto al Instituto Mixto de Ayuda So-
cial (IMAS), institucin pblica creada a inicios
de los aos setenta con el mandato de manejar
los programas contra la pobreza, y que tena ex-
periencia en un programa de ayudas monetarias
a las familias para que sus hijos estudien. Con la
introduccin de AVANCEMOS, tanto FONABE
como el IMAS recibieron directamente del Mi-
nisterio de Hacienda recursos adicionales sin
pasar por el FODESAF, esto hasta su reforma en
el 2009.
Este programa se masifica en un plazo redu-
cido, pasando de seis mil beneficiarios en el
2006 a 187 mil en el 2010, lo que le ha acarreado
no pocos problemas, agudizado por el cambio de
autoridades coordinadoras. La participacin de
dos instituciones con lgicas de funcionamiento
distintas, el FONABE pensando en los estudian-
tes y el IMAS en las familias, ha generado algu-
nas duplicaciones iniciales. No obstante, la solu-
cin adoptada de trasladar el programa en su
totalidad al IMAS a partir del 2009 no parece la
mejor opcin no solo por su capacidad operativa
sino por la desvinculacin con el sistema educa-
tivo. En esta direccin, el control de la condicio-
nalidad y el desarrollo de las otras modalidades
propuestas pueden tener mayores dificultades
de implementacin, aunque como consecuencia
positiva obligarn al IMAS a concentrarse en
solo unos pocos programas.
Ya para el 2009 Avancemos aporta casi la mi-
tad de las ayudas monetarias para estudiar y la
mitad de los beneficiarios se siguen concentran-
do en la educacin secundaria. La cobertura en-
tre los estudiantes que asisten a la educacin
media pblica ya alcanza a un tercio de ellos en
el 2009, cuando cubra solo al 9% en el 2006.
Pese a que la cobertura es an limitada, su ex-
pansin ha sido significativa y no parece haber-
se logrado a costa de filtraciones adicionales
significativas. Casi la mitad de los beneficiarios
pertenecen a hogares pobres y el 80% corres-
ponde a hogares pobres y vulnerables (40% de
los hogares de menores ingresos autnomos). 81
Entre las caractersticas de los becarios, las mu-
jeres aparecen con cierto favorecimiento y se ob-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
serva un sesgo hacia las zonas rurales, reas que
reciben una proporcin de beneficiarios supe-
rior a su peso poblacional (Trejos, 2010).
Es de esperar entonces, que ambos progra-
mas, pensiones y ayudas para estudiar, hayan te-
nido efectos sobre la pobreza en la segunda mi-
tad del decenio del 2000, tanto por el monto de
recursos movilizados como porque efectivamen-
te ha estado llegando a los hogares pobres. Esti-
maciones realizadas para el 2007, cuando la po-
breza se redujo tres puntos porcentuales, luego
de ms de una dcada estancada en torno al 20%,
mostraron que la mitad de esa reduccin se poda
atribuir a estos programas (Trejos, 2008b).
4. Recomendaciones
de polticas pblicas
l anlisis previo mostr que los resulta-
E dos distributivos en las dos ltimas d-
cadas han sido mixtos: reducciones en
 la incidencia de la pobreza y aumento en la desi-
gualdad. La inversin social tambin ha estado
aumentando, sin que su composicin sea la pti-
ma, y las dificultades fiscales amenazan su sos-
tenibilidad financiera. A partir del anlisis de al-
gunas medidas que explican los resultados
distributivos es posible plantear un conjunto de
recomendaciones.
4.1. Promover la generacin de
oportunidades laborales
La forma ms efectiva de reducir drstica-
mente el riesgo de pobreza de un hogar es incor-
porando exitosamente un segundo miembro al
mercado de trabajo. Por ello la generacin de
empleo es fundamental, aunque ello no implica
que las acciones tendientes a mejorar los ingre-
sos laborales reales no sean importantes.
capa
dores de las polticas econmicas.13 La poltica
econmica debe buscar que el crecimiento eco-
nmico sea elevado, sostenido y generador de
empleo de calidad.
Una poltica econmica con objetivo de em-
pleo debe promover la inversin privada y cana-
lizarla hacia las zonas y actividades que generen
mayores impactos distributivos: exportaciones
de bienes y servicios intensivos en capital huma-
no, junto a la promocin de encadenamientos
con las actividades locales, particularmente con
la produccin en pequea escala. La inversin
pblica en infraestructura fsica y social debe
complementar y facilitar esa inversin que per-
mita, por ejemplo, la creacin de empleo rural no
agrcola y el aumento de la rentabilidad de los
activos productivos en manos de los hogares de
menores ingresos.
Ingresos fiscales suficientes y
acompaar con un aumento del impuesto sobre
los ingresos de las personas (impuesto dual) jun-
to a una reduccin de las exenciones a las em-
presas, para aumentar su impacto redistributivo
y la equidad. El aumento de los ingresos tributa-
rios debe ser apoyado por reducciones en la eva-
sin fiscal y mejoras en la eficiencia, eficacia y
la equidad, con que se utilizan esos recursos, no
solo los destinados para la inversin social.
Una poltica de salarios mnimos activa
La mejora de la productividad es condicin
necesaria, pero no suficiente, para que aumen-
ten los salarios reales y responde a polticas ma-
cro y sectoriales. La poltica de salarios mnimos
lo que pueden hacer es promover que parte de
esas ganancias de productividad se transfieran
a los trabajadores por la va de salarios reales
mayores. Esto requiere de una poltica activa
que promueva estos aumentos reales acordes
y hacer que los utilice de mejor manera enfocan-
do la atencin en las zonas, tipo de empresas y
actividades que muestran un mayor incumpli-
miento activo, esto es, que responde a objetivos
de aumentar las ganancias ms que a dificulta-
des para cubrir esos costos (incumplimiento pa-
sivo). Tambin requiere que se coordine con
otras instituciones que, como la CCSS, realizan
actividades de inspeccin para intercambiar in-
formacin y hacer visitas ms efectivas. Pero
ello resulta insuficiente si el incumplimiento si-
gue sin representar un costo para las empresas
por el mecanismo de la doble visita. Multas espe-
cficas y cobradas efectivamente y apoyo a los
trabajadores para que demanden sus salarios no
recibidos en las instancias judiciales son accio-
nes a seguir tambin.
Otro campo de accin para reducir el incum-
82
plimiento son aquellas acciones que faciliten su
cumplimiento. En esta direccin, un sistema ms

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
Poltica econmica con objetivos
de empleo
crditos
Las reformas econmicas han relegado la po-
salir ltica econmica a un papel de garantizar los
equilibrios macroeconmicos sin mayores inter-
venciones para promover actividades o sectores,
excepto el exportador y el financiero, por consi-
derar que ello introduce distorsiones en el mer-
cado y en la asignacin de recursos. An en este
contexto restrictivo, es necesario que la creacin
de empleo de calidad se restablezca como un ob-
jetivo central de las polticas y que estas sean
evaluadas, tanto ex ante como ex post, por sus
efectos en el empleo y la pobreza, no solo en la
estabilidad. Esto pasa por tener un sistema de
indicadores sobre empleo, con periodicidad
mensual, como condicin bsica, y similar al
resto de los indicadores que utilizan los defini-
13 A partir del segundo semestre del 2010, el Instituto Nacional de Estadstica y Censos ha iniciado un progra-
ma de encuestas trimestrales de empleo, con lo que se cubre parcialmente estos requerimientos.
recaudados con equidad
Las restricciones fiscales para financiar las
necesidades de infraestructura y la inversin so-
cial, reducen la competitividad del pas y frenan
la movilidad social y la bsqueda de la equidad.
Aunque parte de las necesidades de infraestruc-
tura se pueden financiar con mecanismos de
concesin de obra y endeudamiento externo,
an los recursos se tornan insuficientes. Un au-
mento de la carga tributaria, acorde con el desa-
rrollo social del pas y necesario para solventar
el desequilibrio fiscal, debe contemplar sus re-
percusiones distributivas. Por ello, junto al au-
mento de los impuestos al consumo a travs de
las reformas al impuesto sobre las ventas (trans-
formacin en impuesto al valor agregado, am-
pliacin de la base tributaria y de la tasa) que
buscan aumentar los ingresos fiscales, se debe
con las mejoras en productividad y pase a refor- simple y con mejor informacin facilita su apli-
mar el acuerdo de concertacin de 1998.14 cacin y su control, aunque no resulta factible
Un segundo componente de una poltica de evolucionar hacia un salario mnimo nico hasta
salarios mnimos activa es el combate al alto que la negociacin colectiva tenga suficiente
grado de incumplimiento, pues poco se gana au- aplicacin. El desarrollo de sistemas de auto
mentando los salarios reales si estos no se cum- cumplimiento en las empresas, por la va de una
plen. Este alto incumplimiento, cercano al 30%, mayor informacin y persuasin, pasa tambin
y que es mayor en la agricultura, en las zonas ru- por promover la organizacin de los trabajado-
rales, en los establecimientos de menor escala, res, que en el sector privado es casi inexistente.
en los trabajadores menos cualificados y en los
asalariados en condicin de pobreza (60%), de- Mejorar la productividad de la
mandan de una accin ms efectiva de la inspec- produccin en pequea escala:
cin por parte del MTSS.15 Esta accin ms efec- Cerca de la mitad de los ocupados en situa-
tiva requiere de dotarle de recursos adicionales cin de pobreza se ubica en establecimientos, de
14 Este acuerdo se logr modificar en el segundo semestre del 2011, con la aprobacin por parte del Consejo
Nacional de Salarios de una nueva poltica salarial que contemplar ajustes que incluyen tanto considera-
ciones de inflacin como de crecimiento econmico (productividad).
15 El gobierno inici una campaa nacional contra el incumplimiento de los salarios mnimos en agosto del
2010 con medidas como las sealadas en este documento, ms una fuerte campaa meditica y de rendi-
cin de cuentas.
 pequea escala (menos de 20 trabajadores), la
mayor parte informales o con trabajo precario.
Estos se caracterizan por pagar bajos salarios y
tener alta subutilizacin de la mano de obra (jor-
nadas parciales). Unos son de los que se denomi-
nan empleo de refugio o de subsistencia, aunque
otros tienen posibilidades de acumulacin y ex-
pansin futura. Ms que promover la creacin
de este tipo de establecimientos, lo que cabe es
promover mejoras en la productividad de los
existentes como medio de mejorar los ingresos
salariales y la calidad del empleo generado. Ello
se logra con polticas de apoyo productivo como
transferencia tecnolgica, acceso al crdito, ac-
ceso a mercados, organizacin, asistencia tcni-
ca y gerencial, as como su vinculacin con los
sectores ms dinmicos.
4.2. Ampliar la formacin
capa de capacidades
sumrio
El riesgo de sufrir pobreza se reduce marca-
crditos
damente al aumentar el capital humano de los
salir ocupados y el nivel de educacin secundaria re-
sulta el umbral mnimo para garantizar una in-
sercin laboral de calidad. Esto apunta a accio-
nes en el campo educativo y de capacitacin.
Aumentar el logro en la
educacin secundaria
En una visin de enfrentamiento de la po-
breza y la desigualdad de mediano y largo plazo
se tiene que enfatizar la formacin de capital
humano entre los miembros ms jvenes de las
familias pobres y vulnerables. Para lograrlo, no
basta con un acceso adecuado a los servicios de
salud y nutricin en la etapa de crecimiento y
desarrollo o con el acceso a la educacin prima-
ria, como efectivamente se est produciendo,
sino que una limitada cobertura en preescolar,
reduce el logro en primaria y este bajo logro
ms una limitada cobertura en secundaria,
hace que los jvenes de la familias pobres no lo-
gren acumular el suficiente capital humano
para superar la pobreza. Romper este crculo re-
productor de la pobreza implica una atencin
especial para mejorar la cobertura en preesco-
lar y secundaria y mejorar el rendimiento o lo-
gro educativo como mecanismo para garantizar
igualdad de oportunidades a la poblacin infan-
til o menor de 18 aos.
Se han propuesto distintos incentivos para
que la poblacin infantil acceda, se mantenga y
triunfe en el sistema educativo formal: alimen-
tacin complementaria, becas, transporte,
bono escolar, etc. El esfuerzo ms importante
desarrollado en los ltimos aos es el progra-
ma Avancemos como una transferencia condi-
cionada a las familias, en su versin actual,
para que los jvenes se mantengan en la educa-
cin secundaria. Ello ha logrado mejorar los ni-
veles de asistencia entre los adolescentes, quie-
nes han sustituido trabajo por estudio. El
desafo pendiente es cmo transformar esa
asistencia escolar en logro efectivo. Para ello,
parece necesario avanzar en intervenciones
educativas ms all de las transferencias mo-
netarias condicionadas y que compensen el
menor clima educativo de sus hogares y las res-
tricciones tpicas que enfrentan los jvenes en
sus comunidades. Se requiere entonces incor-
porar formas novedosas de gestin, sobre todo
para las zonas rurales ms apartadas (como te-
lesecundaria), junto a mejoras en el valor agre-
gado y la calidad de la educacin, principal-
mente secundaria, para aumentar su atractivo
en el estudiante y reducir el costo de oportuni-
dad para la familia. Estas mejoras en el valor
agregado, significa el aporte de competencias
tcnicas (informtica, ingls, y destrezas espe-
cficas) para insertarse en empleos con mejo-
res ingresos.
Aumentar la empleabilidad
de los jvenes y las mujeres
En el corto plazo, se tiene un contingente de
jvenes y mujeres (jvenes o no), que no lograron
acumular el capital humano suficiente para una
insercin de calidad en el mercado de trabajo y
experimentan altos grados de desempleo, inser-
ciones muy precarias en el mercado de trabajo o
en todo caso situaciones de alto riesgo social.
Para estos jvenes y mujeres no jvenes a cargo
de los hogares, retornar al sistema educativo for-
mal no es una opcin y la forma de mejorar su
empleabilidad es a travs de la capacitacin. Se
requiere que el Instituto Nacional de Aprendiza-
je (INA) disee, ejecute o financie un programa
de capacitacin de jvenes, y mujeres que no lo- sistema de aseguramiento colectivo temporal,
graron completar la secundaria, de calidad, en la
escala requerida, que responda a las necesida-
des del sector productivo y que contemple los
complementos necesarios (como becas) para fa-
cilitar el acceso.
Las mujeres con limitada educacin formal
no solo enfrentan esa barrera para una incorpo-
racin de calidad al mercado de trabajo. Para
muchas de ellas, la necesidad de atender y cui-
dar sus hijos menores o a otros miembros que re-
quieran cuidado como los adultos mayores es
otra barrera que enfrentan. Una red de cuidado
que aglutine la oferta estatal y la ample buscan-
do formas ms efectivas, de menor costo y ma-
yor integracin, como podran ser subsidios a la
demanda, es una opcin a desarrollar y como se
est planteando en la actualidad.
4.3. Ampliar la proteccin social
de los trabajadores
Pese a que el acceso a la seguridad social es
bastante extendido entre los trabajadores y sus
familias, es claro que los que se encuentran en
situacin de pobreza tienden a tener simultne-
amente una menor proteccin. Ello demanda de
acciones para aumentar su proteccin.
Mejorar los mecanismos de acceso
a la seguridad social
El pas ha sido muy exitoso en lograr cubrir
los riesgos de la enfermedad entre la poblacin
en general y la trabajadora en particular, combi-
nando el aseguramiento directo asociado con el
puesto de trabajo con formas colectivas, indivi-
duales voluntarias, familiares y una red de
atencin primaria generalizada. No obstante,
este sistema no cubre adecuadamente a los tra-
bajadores temporales de las cosechas, en la ma-
yora inmigrantes, por lo que cabe pensar en un
como el que existe para los riesgos del trabajo.
Ello junto con las certificaciones laborales para
83
exportar productos a la Unin Europea, permite
el cumplimiento de la seguridad social y del sa-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
lario mnimo, aunque pone en situacin de des-
ventaja a los inmigrantes en situacin irregu-
lar. Por ello se requiere avanzar hacia una
poltica migratoria que permita el cumplimien-
to de los derechos laborales y sociales de estos
trabajadores.
Menor xito se ha logrado en el cubrimiento
de los riesgos de la vejez, donde esos otros meca-
nismos no los cubren, y los excluye adems del
sistema de capitalizacin individual como se-
gundo pilar del sistema de pensiones. La opcin
ha sido el acceso a un sistema de pensiones no
contributivas por monto bsico. Este sistema, si
bien ha mejorado el monto del subsidio de mane-
ra importante en los ltimos aos, se torna muy
oneroso en el largo plazo por el envejecimiento
de la poblacin. En esta direccin, reforzar el
subsidio para el aseguramiento contributivo
puede ser ms barato en el largo plazo y una me-
dida ms apropiada sobre todo para los asalaria-
dos de los negocios informales y de pequea es-
 cala. Tambin, si se pone la atencin en el traba-
jo precario y en el trabajo domstico, esto es, en
los trabajadores asalariados de empresas forma-
les y de los hogares pero sin proteccin social, es
claro que queda un espacio para lograr el asegu-
ramiento correspondiente por la va de un ma-
yor control.
Fuera de las acciones para aumentar la cober-
tura efectiva de estos riesgos de la vejez, est el
problema de la desigual distribucin de sus bene-
ficios. Ello implica medidas para garantizar la
sostenibilidad financiera del RIVM y acciones
tendientes a evitar retrocesos en las reformas
emprendidas a los sistemas de pensiones con
cargo al presupuesto nacional. Como estas lti-
mas seguirn presionando por largo tiempo las
finanzas pblicas y los recursos asignados a los
programas sociales, es necesario buscarles fuen-
tes de financiamiento que disminuyan su impac-
capa to regresivo. Similar desproteccin se cuenta con
sumrio
respecto a los riesgos del desempleo y la transfor-
macin del Fondo de Capitalizacin Laboral en
crditos
un verdadero seguro de desempleo. Esta parece
salir la opcin ms clara a seguir.
Proteger la capacidad de consumo
Las prdidas de ingreso, temporal o perma-
nente, someten a las personas a situaciones de
privacin extrema. Por ello se requiere de una
red de proteccin social que contemple polticas
compensatorias, cuando la prdida es temporal,
y polticas asistenciales, cuando la prdida de
capacidad para generar ingresos es permanente.
Polticas compensatorias: La pobreza por in-
gresos aumenta marcadamente cuando el jefe
del hogar sufre de desempleo y en general entre
los hogares pobres el riesgo de desempleo es
muy elevado. Parece entonces importante avan-
zar en la transformacin del fondo de capitaliza-
cin laboral en un verdadero seguro de desem-
pleo. Mientras ello ocurre, es clara la necesidad
de polticas de generacin de empleo de emer-
gencia para perodo de alto desempleo o para je-
fes de hogar en situacin de desempleo. Estas
son importantes pues la cada de ingresos por
desempleo reduce las posibilidades de consumo
y ello conduce a procesos de descapitalizacin
del hogar que los empobrece an ms. Para evi-
tar esto es necesario que existan mecanismos de
apoyo a jefes desempleados.
El IMAS tiene programas de ayudas urgen-
tes, que se usa, entre otros fines, para pescado-
res artesanales en perodo de veda, y el Ministe-
rio de Trabajo ejecuta un programa de subsidios
por empleo vinculados con capacitacin. El Mi-
nisterio de Transportes cuenta tambin con re-
cursos para financiar obras viales a los munici-
pios. Sin embargo, estos son limitados en
cobertura, poco flexibles ante la coyuntura y con
financiamiento pro cclico. Lo importante de es-
tos programas es que estn asociados a forma-
cin de capital humano (capacitacin), a la crea-
cin de infraestructura fsica (caminos,
suministro de agua, etc.) y a la creacin de infra-
estructura social (escuelas, dispensarios de sa-
lud primaria, centros comunales, etc.).
Polticas asistenciales: la cobertura de la se-
guridad social es limitada entre la poblacin po-
bre activa, particularmente la vinculada con los
riesgos de la vejez. Por ello un grupo creciente de
hogares pobres es el constituido por un jefe que
es inactivo y no est cubierto por la seguridad
social. Estos hogares enfrentan un alto riesgo de
pobreza y cuando est asociado con un jefe que
es adulto mayor y ya no puede trabajar demanda
de una ayuda permanente para atender sus ne-
cesidades de consumo. Para este grupo, el forta-
lecimiento del programa de pensiones no contri-
butivas por monto bsico, con mayor enfoque y
recursos para completar cobertura, es el rea de
accin a seguir.
5. Consideraciones finales
n las ltimas dos dcadas, Costa Rica ha
E mostrado un crecimiento insuficiente y
voltil para generar reducciones signifi-
cativas y continuas en la incidencia de la pobre-
za, donde el aumento de la desigualdad ha frena-
do parcialmente esas mejoras en la pobreza.
Este crecimiento voltil, es producto tanto de
choques externos amplificados por la amplia in-
sercin internacional, junto a una situacin fis-
cal deficitaria que obliga a contenciones peridi-
cas del gasto y que no apoya la reduccin de la
inflacin, todo ello acompaada de una poltica
econmica que no tiene a la generacin de em-
pleo decente entre sus objetivos bsicos.
Las restricciones fiscales son producto, no
de un gasto excesivo con problemas de eficien-
cia, sino de ingresos tributarios insuficientes
para el nivel de desarrollo econmico y social.
Esta insuficiencia de ingresos se sustenta en
una estructura tributaria que tampoco contri-
buye a corregir, en parte, los altos niveles de de-
sigualdad en la distribucin primaria del in-
greso. Pese a ello, el pas ha hecho un esfuerzo
por mantener los niveles de inversin social e
incluso aumentarlos sobre todo en la educa-
cin bsica, sector donde se ha quedado reza-
gado y atenta contra la estrategia de integra-
cin a la economa global con mayor equidad.
Ese gasto social apoya en el corto plazo a redu-
cir la desigualdad y la pobreza, pero sin lograr
revertir el aumento de la primera. El lograr
mantener esa inversin social creciente y fi-
nanciar los requerimientos de inversin en in-
fraestructura para mantener y mejorar la com-
petitividad internacional pasa por una reforma
fiscal que aporte recursos frescos y reduzca la
desigualdad. Ello tambin pasa por mejor la
eficiencia y eficacia en el uso de los recursos
pblicos.
Pese a que el pas ostenta un alto desarrollo
humano, fruto de los logros sociales alcanzados,
es claro el rezago que muestra en el sistema edu-
cativo secundario. El limitado y desigual logro
en completar la educacin secundaria, nivel m-
nimo para superar los umbrales de pobreza y ga-
rantizar igualdad de oportunidades a las nuevas
generaciones, no est impidiendo la transferen-
cia intergeneracional de la pobreza y se convier-
te en la causa principal del aumento en la desi-
gualdad al limitar la expansin de la oferta de
trabajo calificada. La prioridad asignada a resol-
ver este desfase en las ltimas dos dcadas ha lo-
grado aumentar el acceso y la retencin pero ha
sido menos exitosa en ampliar el logro educati-
vo. Las transferencias condicionadas estableci-
das en el ltimo lustro son importantes para el
acceso pero no para el logro, que demanda de
84
otras intervenciones adicionales en el mbito
escolar y en los hogares.
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
En el nterin, hay un contingente significati-
vo de jvenes que abandonan precozmente el
sistema educativo y se insertan precariamente
al mercado de trabajo. Aumentar su empleabili-
dad a travs de programas de capacitacin acor-
des con los requerimientos del aparato producti-
vo y en la escala requerida, parece otra tarea
impostergable. Reducir la desigualdad y la po-
breza pasa entonces por mejorar los ingresos y
el empleo de las personas. El aumento del ingre-
so requiere mejoras en la productividad de las
empresas pero tambin de una poltica de sala-
rios mnimos que busque garantizar que parte
de esas mejoras en la productividad llegue a los
salarios reales.
En el mbito de los ingresos no laborales,
las transferencias estatales que surgen de los
sistemas de pensiones contributivas han agre-
gado desigualdad y pese a las reformas em-
prendidas, este efecto ha crecido en el perodo.
Como existe una deuda previsional de mediano
 plazo, que seguir presionando en el futuro, pa-
rece necesario buscar formas de financiamien-
to menos inequitativas y la reforma fiscal pue-
de contribuir a ello. Tambin se debe evitar que
se reviertan las reformas logradas en las dos
ltimas dcadas para buscar su sostenibilidad
y una mayor equidad. Junto a ello, existe an
un contingente importante de trabajadores que
no estn incorporados a este sistema de protec-
capa
cin y que demandarn apoyo estatal cuando
no puedan generar su propio ingreso. Formas
asociativas de aseguramiento, con apoyo esta-
tal, puede ser una opcin ms rentable que pa-
gar pensiones no contributivas en el futuro,
pese al importante papel que estas ltimas ha
jugado en la proteccin del consumo de los
adultos mayores y en esa medida en la reduc-
cin de la pobreza.
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gen Weller (Compilador): Polticas para el perfec-
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Costa Rica. CEPAL Coleccin Documentos de
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Achievements and Bottlenecks since 1950. Back-
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Trejos, Juan Diego. 2007. A quin beneficia el gasto
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greso en Costa Rica: 1988 - 2004. VI Jornada
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Jos, Costa Rica: Academia de Centroamrica.
Trejos, Juan Diego. 2006. Pobreza y gasto pblico so-
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Ronulfo Jimnez (editores): Pobreza en Costa
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amrica. San Jos, Costa Rica: Academia de Cen-
troamrica.
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lle Ulate (compiladora): Empleo, crecimiento y
equidad: los retos de las reformas econmicas de
finales del siglo XX en Costa Rica. San Jos, Cos-
ta Rica: Editorial Universidad de Costa Rica CE-
PAL. 2000.
 Pobreza, Desigualdad de Oportunidades
y Polticas Pblicas en el Ecuador
Vicente Albornoz y Sebastin Oleas
1. Introduccin
capa La pobreza urbana en el Ecuador
sumrio
1988-2010
crditos
En los ltimos 22 aos, la pobreza urbana ha
salir mostrado fuertes variaciones. Luego de haber
llegado a niveles muy altos (en 1990 y 1999), des-
de que el pas est dolarizado ha mostrado una
constante e importante reduccin. El crecimien-
to y la estabilidad econmicos parecen ser las
principales causas de esta cada, mientras que el
gasto pblico, el gasto social y las remesas de los
ecuatorianos residentes en el extranjero pare-
cen haber tenido una influencia muy escasa.
Por su parte, la limitada informacin sobre
distribucin del ingreso muestra una mejora del
ndice de Gini entre 2000 y 2009, siendo ms r-
pido el avance entre 2000 y 2006. Nuevamente,
el crecimiento y la estabilidad econmicos pare-
cen ser las principales causas de esa evolucin.
El caso ecuatoriano es especialmente intere-
sante para el anlisis pues muestra periodos con
diferentes niveles de pobreza, que en momentos
subi rpidamente o cay de igual manera. Asi-
87
mismo se combina perodos de bajo crecimiento
econmico con aos de crecimiento robusto. Fi-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
nalmente, hay aos en que el gasto pblico ha
crecido muy fuertemente y otros en los que se ha
contrado. Por ejemplo, la pobreza lleg a un ni-
vel rcord en 1990 con 49% de la poblacin urba-
na con ingresos inferiores al umbral de la pobre-
za; mientras que entre 1997 y 1999 la incidencia
de pobreza casi se duplic, para caer a la tercera
parte en los siguientes ocho aos. Por su parte,
el PIB muestra perodos de crecimiento tan ro-
busto como entre 2000 y 2006 o aos con con-
tracciones tan fuertes como las crisis de 1987 y
de 1999. Finalmente, el gasto pblico, luego de
contraerse por varios aos consecutivos en la
dcada de los 90, ha crecido fuertemente a par-
tir de 2007, llegando a un rcord de crecimiento
anual de 62% en 2008 (en trminos reales).
Todo esto convierte al Ecuador en un caso es-
pecialmente interesante para analizar la evolu-
cin de la pobreza y para obtener lecciones de
esa evolucin. Esta introduccin busca hacer un
anlisis descriptivo de la evolucin de la pobre-
 za en el Ecuador entre 1988 y 2010, para luego
analizar las causas de la cada de la pobreza ur-
bana. Tambin se hace una revisin de la evolu-
cin de la distribucin del ingreso para los pocos
aos que hay informacin comparable.
La informacin disponible
La incidencia de la pobreza de ingresos es el
porcentaje de la poblacin cuyos ingresos son
inferiores al umbral de pobreza. En el caso es-
pecfico del Ecuador, la serie ms larga con in-
formacin comparable es la de pobreza urbana
de ingresos en base a la lnea baja definida por
el BID, conocida tambin como serie no homo-
logada, en la que el umbral de la pobreza se fij
en dos dlares americanos por persona por da,
ajustados por la paridad de poder de compra de
1985. El BID estim esa lnea para el Ecuador en
capa 2,652 sucres por persona por mes para 1985
En el Ecuador existen algunos datos sobre punto ms alto de casi 50%. Luego hay una re-
distribucin del ingreso, pero estos no necesa- duccin relativamente constante hasta 1997
riamente son comparables entre s. La serie ms para llegar a un mnimo local de 28%. Desde
larga con datos comparables proviene de Ponce ese ao, la pobreza vuelve a crecer para llegar
y Acosta (2010) con clculos basados en las mis- en 1999 a un mximo local de 46%. Luego,
mas encuestas de Empleo y Desempleo que se coincidiendo con la implantacin de la dolari-
usan para calcular la pobreza. Incluso esa serie zacin cae todos los aos a excepcin de 2003
es incompleta pues carece de informacin para
el ao 2002.
Cuadro 1. Ecuador, incidencia de la
2. La evolucin de la pobreza pobreza urbana de ingresos
urbana y de la distribucin del
ingreso Ao Pobreza no homologada Pobreza homologada
1988 38.9%
l grfico 1 y el cuadro 1 presentan el com- 1989 43.1%
E portamiento de las series de pobreza
no homologada y homologada para
el perodo 1988-20102. La segunda serie se pre-
senta exclusivamente con fines informativos,
1990
1991
1992
49.1%
44.8%
44.1%
1993 38.4%
pues el anlisis se realizar nicamente con la
y 2009, hasta llegar a 15,6% en el 2010. Cabe
mencionar que otras mediciones de pobreza
muestran evoluciones similares, aunque en ni-
veles diferentes.
No es fcil explicar estas fuertes variaciones,
pues una multitud de factores afecta los niveles
de pobreza en una sociedad, ms an en una so-
ciedad tan heterognea como la ecuatoriana. Es
claro que el crecimiento econmico, al crear fuen-
tes de trabajo, genera oportunidades para que las
personas mejoren su economa. Tambin es claro
que la inflacin, al reducir el poder de compra de
quienes tienen un ingreso fijo, empeora los nive-
les de pobreza. Adems se puede argumentar que
las polticas sociales o que las remesas de los
emigrantes ayudan a reducir la pobreza.
El cuadro 2 muestra la evolucin del PIB, del
gasto del Sector Pblico No Financiero (SPNF),
del gasto social del gobierno central y las reme-
88
sas enviadas por emigrantes ecuatorianos resi-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

1994 38.3%
sumrio
(Len y Vos 2000, p.16). Este umbral, que se ajus- primera, la serie no homologada. dentes en el extranjero, para los perodos 1988-
1995 29.2%
ta anualmente por la inflacin, fue para el ao Como se puede apreciar, la pobreza crece en 1999, 2000-2006 y 2007-2010. Esta informacin
crditos 1996 30.6%
2010 de $51.6 por persona por mes (equivalente los primeros aos, para llegar en 1990 a su permite elaborar ciertas hiptesis sobre las ra-
salir a $258 por mes para una familia de 5 miembros). 1997 28.0% zones que influyeron en la evolucin de la pobre-
La informacin de esta serie existe para to- 1998 43.0% za. Los 3 perodos fueron seleccionados de la si-
dos los aos desde 1988 y se basa en las Encues- Grfico 1. Ecuador, pobreza urbana 1999 46.0% guiente manera; el primero por ser de altos
tas Urbanas de Empleo y Desempleo realizadas de ingresos 2000 41.3% 53.7%
en los meses de noviembre, inicialmente por el 2001 34.6% 46.1%
60 no homogeneizada
Instituto Nacional de Empleo y actualmente por 50 homogeneizada 2002 24.3% 33.4%
Cuadro 2. Ecuador variables
40
el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos 30 macroeconmicas
20 2003 28.9% 38.7%
(INEC). Existe otra serie, conocida como homo- 10
0 2004 23.5% 32.5% 1988- 2000- 2000- 2007-
logada, para la que slo hay datos desde 2000 y
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009

2005 22.2% 31.0% 1999 2010 2006 2010

que usa un umbral de pobreza ms alto (de $66.8
Fuente: INEC. 2006 17.7% 25.9% PIB 2.3% 4.4% 5.1% 3.3%
por persona por mes para el ao 2010)1.
2007 16.0% 24.3% Gasto SPNF 5.6% 10.4% 5.5% 19.5%

2008 14.7% 22.6% Gasto Social 2.4% 11.2% 4.1% 24.7%

Gobierno Central*
1 La pobreza tambin se puede medir segn el consumo de las personas, pero para el Ecuador existen muy 2009 17.4% 25.1%
pocos aos en los que se cuenta con suficiente informacin como para estimar la pobreza de consumo. Para Remesas** 76.3% 0.7% 7.4% -10.0%
otras alternativas de medicin de pobreza, ver Vos (1998). 2010 15.6% 22.5%
*Datos Gasto social desde 1995
2 La fuente para la informacin de 1988 a 2008 es el SIISE; para 2010 son estimaciones de CORDES en base Fuente: INEC; Encuestas Urbanas de Empleo, Subem- **Datos remesas desde 1993
a la informacin de la Encuesta de Empleo y Desempleo del INEC. La base de datos original de la encuesta pleo y Desempleo. Para 2010, estimaciones CORDES. Fuente: INEC, BCE.
se encuentra disponible en la pgina web del Inec, www.inec.gov.ec.
 niveles de pobreza, el segundo por mostrar una
cada fuerte de la pobreza y el tercero por tener
una cada moderada de la pobreza.
Como se puede ver, el perodo 1988-1999 pre-
senta el menor crecimiento del PIB y coincide con
los aos en que la pobreza se mantiene alta. Los
aos de mayor crecimiento del PIB (2000-2006)
son, a su vez, aquellos en los que la pobreza cae
con ms rapidez. Mientras que los aos de creci-
miento moderado entre 2007 y 2010 coinciden
con una cada moderada de la pobreza. Todo esto
indicara la existencia de una correlacin entre el
crecimiento del PIB y la reduccin de la pobreza.
El gasto del SPNF parecera estar poco rela-
cionado con la pobreza, pues tiene un menor
crecimiento en el perodo de mayor cada de la
pobreza (2000-2006) y un mayor crecimiento en
un perodo de reduccin moderada (2007-2010).
El gasto social muestra una expansin muy
capa baja entre 1988 y 1999, perodo de altos niveles
sumrio
de pobreza. Por su parte, muestra un crecimien-
to moderado en los aos de alta cada de la po-
crditos
breza (2000-2006) y una fuerte expansin en el
salir periodo de reduccin moderada de la incidencia
de pobreza. Esto tambin sugerira que no exis-
te una correlacin entre gasto social y pobreza.
Finalmente las remesas tampoco pareceran
estar correlacionadas con la pobreza pues cre-
cen muy fuertemente en el perodo de alta pobre-
za (1988-1999), aumentan moderadamente en el
perodo de fuerte cada de la pobreza (2000-
2006) y se contraen cuando la pobreza cae mode-
radamente (2007-2010).
El cuadro 3 presenta la inflacin entre 1988
y 2010 dividida en los mismos tres perodos que
la informacin macroeconmica y dos subpero-
dos adicionales (2000-2001 y 2002-2006). El pri-
mer perodo (1988-1999) muestra una alta infla-
cin y una alta pobreza; el segundo perodo
(2000-2006) muestra una inflacin moderada y
una cada de la pobreza, mientras que el tercer
Cuadro 3. Inflacin Promedio Anual
1988 - 1999 42.9%
2000 - 2006 19.9%
2000 - 2001 64.3%
2002 - 2006 5.7%
2007 - 2010 4.8%
Fuente: INEC.
perodo (2007-2010) tiene una inflacin baja y
una cada moderada de la pobreza.
Si se analiza un poco ms a fondo los aos en-
tre 2000 y 2006, se puede ver que hubo un dispa-
ro en el nivel de precios hacia el ao 2000, pero
que la inflacin cay desde el ao siguiente. Por
eso el primer subperodo (2000-2001) muestra
una alta inflacin, mientras que el segundo sub-
perodo (2002-2006) muestra una tasa de creci-
miento de los precios mucho ms moderada.
Los datos de inflacin sugieren que s existe
una correlacin entre inflacin y pobreza, pues a
mayor inflacin, mayor el nivel de pobreza,
mientras que la mayor cada de la inflacin coin-
cide con la mayor cada de la pobreza.
En conclusin, parecera existir una correla-
cin inversa entre pobreza y crecimiento econ-
mico y una relacin directa entre inflacin y po-
breza. Las variables como gasto pblico, gasto
social y remesas no parecen estar correlaciona-
das con los niveles de pobreza.
Dentro de la importante cada que registra la
pobreza urbana entre 1999 y 2010, se puede dis-
tinguir dos perodos segn la rapidez de la re-
duccin. Entre 1999 y 2006, la pobreza cay a un
ritmo anual de 4 puntos porcentuales por ao,
mientras que en los ltimos tres aos del segun-
do periodo analizado la cada promedio fue mu-
cho ms baja, ubicndose apenas en 0,1 puntos
porcentuales por ao. Incluso si se ignora el au-
mento de la pobreza en 2009, la cada en 2007 y
2008 es significativamente menor a la observa-
da en los primeros siete aos de dolarizacin.
Como ya se seal, en dos aos del perodo
analizado (2003 y 2009) hay un crecimiento de
la pobreza. El aumento en 2009 puede entender-
se como una continuacin lgica luego de los
dos aos en que la pobreza cay ms lentamente
(2007 y 2008). El crecimiento en el ao 2003 es
mucho ms difcil de explicar, porque es justa-
mente a continuacin del ao de la mayor reduc-
cin de la pobreza (2002), un ao tambin atpi-
co en que la pobreza cay ms de 10 puntos. Por
otro lado, no hay ninguna indicacin de un error
en el clculo de 2003, por lo que la nica hipte-
sis que se puede ofrecer para explicar ese au-
mento es que factores coyunturales produjeron
la cada atpica de 2002 y que en el ao siguien-
te, cuando esos factores estaban ausentes, la po-
breza volvi a subir, pero el ritmo posterior de re-
duccin de la pobreza continu sin alteraciones
desde al ao siguiente.
Factores que pueden haber
afectado la evolucin de la
pobreza
Para establecer cules de estos factores
afectan a la pobreza, se puede recurrir a mto-
dos matemticos como las regresiones, que per-
miten establecer el nivel de influencia de cada
factor. En el caso de la pobreza entre 1990 y
2010, las variables que mejor explican la evolu-
cin de la pobreza son el crecimiento econmi-
co y la inflacin.3
El gasto social y las remesas no tienen un
efecto significativo en la pobreza. En el caso del
gasto social, es cuestionable si los receptores de
ese gasto son los pobres. En general, mucho del
3 Los resultados de la regresin de mnimos cuadrados lin-log se explican en el anexo 1.
gasto pblico no llega a los ms pobres; el caso
ms extremo son los subsidios a los combusti-
bles que benefician especialmente al 20% ms
rico de la poblacin.
Sobre el efecto de las remesas en la pobreza,
al parecer quienes han emigrado no eran pobres
(entendido como que tenan ingresos superiores
al umbral ya mencionado). Por lo tanto, las reme-
sas que han enviado han llegado a familias que
no eran pobres.
Crecimiento, inflacin y pobreza
De los resultados de la regresin menciona-
da, se puede concluir que:
por cada 2.6% que crece el PIB, la pobreza cae
un punto
por cada 5.5% de inflacin adicional, la po-
89
breza sube un punto
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
Estos resultados son muy importantes y de-
ben tenerse en cuenta al momento de disear la
poltica econmica del pas, pues todo indica
que las polticas macroeconmicas que priori-
zan la estabilidad de precios y el crecimiento
econmico, son las que mayor efecto social tie-
nen al reducir la pobreza. Las polticas sociales,
medidas por el gasto en educacin y salud, tie-
nen un efecto absolutamente secundario en la
lucha contra la pobreza.
En el ao 2009, la pobreza muestra un au-
mento importante. Todo indica que ese incre-
mento se debe a la cada del PIB en ese ao y a
que la inflacin, si bien fue menor que en 2008,
se mantuvo en niveles superiores a la de los aos
2006 o 2007. La cada del PIB en 2009 se debi
a varios factores, entre los que se cuentan la con-
traccin del gasto pblico (especialmente en el
primer semestre del ao), un discurso oficial

Grfico 2. Formacin Bruta de
Capital (Inversin) Pblica y Privada
(millones de dlares de 2009)
10.000
7.500
5.000
2.500
privada
0 dos de alto crecimiento y crecimiento mode-
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: Banco Central del Ecuador.
Elaboracin: autores.
Grfico 3. Evolucin del ndice de Gini
0,61
capa
0,59
0,57
0,55
sumrio
0,53
0,51
crditos 0,49
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
salir Fuente: Ponce y Acosta (2010).
que ha ahuyentado la inversin privada (nacio-
nal y extranjera) y los apagones de fin de ao.
La cada de la inversin privada (presentada
en el grfico 2) puede haber sido especialmente
grave, pues es justamente ese tipo de inversin
la que mayor efecto tiene en la reduccin de la
pobreza, al crear empleos en sectores intensivos
en mano de obra como la construccin.
Se hace una descripcin de la evolucin de la
distribucin del ingreso en el pas. Como ya se
seal con anterioridad, la informacin sobre
distribucin del ingreso en el Ecuador es esca-
4 Estos prrafos no consideran gastos sociales tpicos como son salud y educacin, que s fueron conside-
rados en las dos primeras secciones de este artculo.
sa. La serie ms consistente del ndice de Gini es
la que presentan Ponce y Acosta (2010) para el
perodo 2000-2009 (que carece de informacin
para 2002) y que se presenta en el grfico 3.
Segn estos datos, habra una mejora signi-
ficativa de la distribucin del ingreso entre
2000 y 2009, siendo levemente ms acelerada la
cada entre 2000 y 2006 que entre 2006 y 2009,
lo cual estara en concordancia con los subpero-
pblica
rado de la economa ecuatoriana desde la dola-
rizacin en el ao 2000.
3. Medidas para la distribucin
del ingreso y la reduccin de la
pobreza
n los ltimos aos, las medidas que
E apuntan a la distribucin del ingreso y
la reduccin de la pobreza han ido en au-
mento y han tomado distintos matices. Aunque
los orgenes de los programas con caractersti-
cas de polticas sociales pueden rastrearse has-
ta principios del siglo XX con la creacin del se-
guro general de la Seguridad Social en 1928, no
es sino hasta finales del siglo pasado que estos
empiezan a multiplicarse, particularmente du-
rante la ltima dcada; una tendencia que se
prolonga (y con mayor intensidad) durante la
primera dcada del presente siglo.
Los programas que tienen como objetivo
promover la (re)distribucin del ingreso y la re-
duccin de la pobreza cubren reas tales como4:
la ya mencionada seguridad social, el mercado
laboral y la asistencia social (un rea bastante
amplia y diversa). La tabla A1 en el anexo 2 pre-
senta una caracterizacin (parcial) de estos pro-
gramas. De los 49 programas catastrados, el
par, los ministerios de bienestar social cambiaran su nombre al de Inclusin Econmica y Social y el de Tra-
Grfico 4. Evolucin gasto a precios corrientes en programas sociales,
excluye salud y educacin
6,00%
% PIB incluy. Seg. Soc % PIB excluy. Seg. Soc.
5,00%
4,00% 3,39%
3,25%
3,00% 2,34% 2,51%
2,07% 2,31% 1,99%
2,00% 1,46% 1,51%
1,00%
0,00%
2000 2001 2002 2003 2004
Fuente: Cordes. Elaboracin: Propia.
84% fueron creados a partir de la ltima dcada
del siglo pasado, el 53% durante la primera d-
cada del presente siglo y de estos, el 41% a par-
tir del ao 2006. Es interesante mirar que la
mayora de programas creados a partir de fina-
les de los aos noventa corresponden a bonos,
es decir transferencias de efectivo (generalmen-
te no condicionada) que pueden o no estar ata-
dos a bienes o servicios particulares. El grfico
4 presenta una evolucin del gasto en progra-
mas sociales durante la primera dcada del si-
glo XXI, excluyendo los gastos universales en
salud y educacin.
Desde un punto de vista histrico, la dcada
de los 90 se caracteriz por un intento de refor-
ma del Estado con una tendencia hacia la libe-
ralizacin y a compartir responsabilidades con
la sociedad civil. A partir del ao 1992, durante
la presidencia de Sixto Durn Balln, empieza
la transicin de los programas sociales hacia la
focalizacin. En trminos de organizacin del
Estado se realizan algunos avances hacia la ca-
pacidad del Estado de delegar la funcin de eje-
5 Alison Vsconez R., Rossana Crdoba, Pabel Muoz La construccin de las polticas sociales en Ecuador
durante los aos ochenta y noventa: sentidos, contextos y resultados, CEPAL 2005, pgs. 53-70.
6 La STFS ser, a partir del ao 2007, rebautizada como el Ministerio Coordinador de Desarrollo Social. A la
bajo al de Relaciones Laborales, respectivamente.
5,29% 5,52%
4,57% 4,75%
3,63% 3,79%
2,50% 2,56% 2,61%
1,72%
2,30%
1,47% 1,52%
2005 2006 2007 2008 2009 2010
cucin de algunos servicios pblicos, todo esto
enmarcado en la Ley de Modernizacin del Es-
tado. Simultneamente se inicia un proceso de
descentralizacin del rgimen dependiente al
rgimen autnomo, que transfiere recursos y
90
competencias para la provisin y administra-
cin de servicios sociales bsicos, coordinando
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
distintos niveles gubernamentales locales (mu-
nicipios) con la sociedad civil, a travs de las
Juntas Parroquiales.
Durante este periodo, la poltica social busc
la tercerizacin de funciones a travs de ONGs y
la descentralizacin de competencias. A pesar de
ello, el gobierno continu ejecutando las activi-
dades regulares en educacin, salud y seguridad
social bajo los esquemas tradicionales de provi-
sin de servicios5. A partir del ao 1996, los pro-
blemas de gobernabilidad del Ecuador marcaron
tambin la agenda de las polticas sociales. Es en
este ao que se crea la Secretara Tcnica del
Frente Social (STFS), un conglomerado tcnico
de los ministerios del sector social: educacin,
salud, bienestar social y trabajo6. Este rgano es-
 tatal oper como una consultora externa con
una agenda social extensa y consistente que, sin
embargo, tuvo dificultades en implantar por el
escenario poltico vivido. Se destaca en el traba-
jo de la STFS de este periodo los esfuerzos de
identificacin (ms que de focalizacin) de los
programas sociales, en especial a nivel regional
(cantonal), de grupos prioritarios (mujeres em-
barazadas e infantes) y focalizacin individual
los programas y acciones continan con la es- orientadas a reducir la pobreza (y facilitar la pro-
tructura tradicional de fines de siglo pasado: mocin social): el Bono de Desarrollo Humano Grfico 5. Evolucin de beneficiarios
dos terceras partes en salud y educacin, mien- (BDH) y las polticas especficas del mercado la- del Bono, en millones de hogares
tras que una tercera parte correspondi a gas- boral orientadas a reducir la informalidad.
tos focalizados en gran medida en reas tradi- 1,30 1,22 1,24
1,18
1,20
cionales como complemento a los gastos Bono de Desarrollo Humano (BDH) 1,10 1,08 1,02 0,99 1,01 1,01
1,00 0,98
universales de la categora anterior (educacin, 0,91
0,90 0,84
0,80
salud, bienestar social, saneamiento, vivienda y El programa del BDH tiene su origen en 1998 0,70
otros10) y en menor medida en programas de con el llamado bono solidario que surgi como 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

en base a caractersticas de ingreso auto-decla-
rado y formalidad (afiliacin a la seguridad so-
cial)7. A partir del ao 1999, se generaliza la po-
ltica de recuperacin de costos en los servicios
pblicos de salud, en base a la aplicacin de tari-
fas diferenciadas para los usuarios por grupo so-
cioeconmico. La crisis econmica desatada en
1999, la ms grave de la historia ecuatoriana re-
ciente8, viene acompaada de un freno al gasto
social y un severo empeoramiento de los indica-
capa dores sociales.
transferencias de efectivo como mecanismo de
lucha directa contra la pobreza.
A partir del ao 2007, con la presidencia de
Rafael Correa, se produce un cambio de paradig-
ma y el gobierno (Estado en el lenguaje oficial)
toma el rol protagnico en el mbito econmico.
Se redacta una nueva Constitucin que, por ejem-
plo, incluye asignaciones especficas y crecientes
(hasta ahora incumplidas) del Presupuesto Gene-
ral del Estado como porcentaje del PIB al sector
salud. Durante este periodo, el programa estrella
un modo de compensacin para las familias po-
bres por la eliminacin de los subsidios al gas y
la electricidad. Inicialmente, el programa estaba
dirigido a madres con ingresos por debajo de
US$40, personas con discapacidades y adultos
mayores. Aunque la justificacin oficial del pro-
grama era la compensacin por el incremento de
precios en derivados del petrleo y gas natural
(dos sectores con subsidios gigantescos), el pro-
grama cobr autonoma11. Cuando el programa
se inicia, las madres reciben S/.100.000 men-
Fuente: SIISE, MIES.
transforma en una transferencia condicionada
de efectivo. El objetivo del nuevo programa es
la acumulacin de capital humano entre las fa-
milias pobres del Ecuador. El BDH incorpora
ahora dos dimensiones de condicionalidad: sa-
lud y educacin. En trminos de salud, la condi-
91
cin para la transferencia del bono requiere
que en los hogares donde hay nios menores de

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
Durante el primer quinquenio de la primera de transferencia de efectivo, el Bono de Desarrol- suales (US$15 aproximadamente a esa fecha), 6 aos, estos visiten un centro de salud dos ve-
dcada del presente siglo, se produce la recupe- lo Humano (BDH) se duplica. De igual forma, las mientras que los discapacitados y adultos mayo- ces al mes para controles mdicos, que miden
crditos
racin econmica luego de la debacle de fines regulaciones del mercado laboral sufren impor- res reciban S/.50.000. A mediados de 1999, el crecimiento y desarrollo a la vez que reciben in-
salir de siglo pasado. Este primer quinquenio se ca- tantes modificaciones con la eliminacin de la bono aumenta en 50% para compensar la in- munizaciones y suplementos nutricionales. La
racteriza por la persistencia de la inestabilidad tercerizacin (a travs de un mandato consti- flacin creciente a medida que la crisis de me- dimensin de educacin obliga a los nios de
poltica iniciada a finales de siglo pasado, pero tuyente). De forma general, el gasto del gobierno diados de siglo se incubaba. Se estimaba que en entre 6 y 15 aos a estar enrolados en alguna
acompaado de una relativa estabilidad econ- se dispara como tambin el gasto destinado a po- promedio, la participacin del bono en el gasto escuela y demostrar una asistencia de al me-
mica y moderado crecimiento econmico, pro- lticas y programas sociales. total de las familias beneficiarias era de alrede- nos 90%.
vocados principalmente por la vigencia de la do- En lo que sigue de esta seccin se revisan dos dor de 11% en 1999. El grfico 5 presenta la evo- En cuanto a la seleccin de los beneficiarios,
larizacin. En trminos de polticas sociales9, acciones de polticas sociales especficas y lucin de los hogares beneficiarios del bono el programa utiliza una aproximacin por nece-
entre 2000 y 2010. sidades. Los beneficiarios reciben una califica-
Se estima que para el ao 2000 (en pleno cin llamada Selben (seleccin de beneficia-
7 Es en 1998 que se crea el Bono Solidario durante la presidencia de Jamil Mahuad. Esta transferencia de auge de la crisis ecuatoriana), el 45% de los hoga- rios) de programas sociales. Las familias en
efectivo, an vigente pero con otro nombre, ser discutida ms adelante en esta seccin.
res ecuatorianos eran beneficiarios del bono. quintiles de gasto 1 y 2 son elegibles para recibir
8 Para una discusin sobre la dcada de los 90s, la crisis y la primera dcada del siglo XXI, referirse a las sec-
ciones 1 y 2 de este documento. A partir del ao 2003, el bono es rebauti- los beneficios del BDH.
9 Mariana Naranjo Ecuador: anlisis de la contribucin de los programas sociales al logro de los objetivos zado como Bono de Desarrollo Humano En el ao 2008, el bono se duplic y en 2009
del Milenio, CEPAL 2008. (BDH). Con este cambio de nombre, el bono se se elev nuevamente hasta llegar a los actuales
10 Las inversiones en programas focalizados (BDH, ORI, PNN, PDI-INNFA, PANN, PAE, Alimntate Ecuador, fusiona con el programa de Beca Escolar y se US$35.
PREAR, PAI, Maternidad Gratuita, PAP, VIH/SIDA, Prevencin del Paludismo, Tuberculosis, Bono de la Vi-
vienda, PRAGUAS, Saneamiento Bsico, FISE, etc.) son programas que surgieron en los aos ochenta y no-
venta como mecanismos compensatorios, pero que se han convertido en componentes permanentes de la 11 Juan Ponce Arjun S. Bedi The Impact of a Cash Transfer Program on Cognitive Achievement: The Bono de
poltica social ecuatoriana. Desarrollo Humano of Ecuador IZA DP No. 3658 August 2008.

Grfico 6. Evolucin del gasto
en BDH
500
400
300
200
100
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Gasto (millones $ corrientes) Gasto (% GDP)
Fuente: SIISE, MIES. Elaboracin: CORDES.
En trminos de gasto total, como se puede
observar en el grfico 6, el gasto en el BDH ha
ido aumentando sostenidamente en los ltimos
10 aos en trminos absolutos y relativos.
En cuanto al impacto del BDH, en las dimen-
siones de salud y educacin como igualadoras
de oportunidades, los resultados son poco con-
capa cluyentes. Por un lado, Ponce y Bedi (2008) re-
clusiones con resultados que, usando una eva-
luacin experimental, indican un 10% de incre-
mento en enrolamiento escolar en el grupo de
edad de 6 a 17 aos. Estos mismos autores en-
cuentran tambin que el BDH redujo el trabajo
0,80%
0,60% infantil en 17 puntos porcentuales.
0,40%
0,20% En cuanto a los resultados en salud, Paxson
0,00% y Schady14 (2010) encuentran que el BDH tiene
efectos positivos sobre los nios de reas rurales
del Ecuador en trminos de dimensiones fsicas,
cognitivas y de desarrollo socio emocional. Es-
tos efectos, segn los autores, son mayores en
los nios ms pobres que en los menos pobres.
En un plano operativo, el BDH ha tenido al-
gunas dificultades recurrentes como son la falta
de actualizacin frecuente del padrn de benefi-
ciarios, exclusin de beneficiarios que califican
por Selben e inclusin de beneficiarios descalifi-
cados por Selben. Al mismo tiempo, el segui-
miento a las familias beneficiarias es limitado a
Estos cuestionamientos al BDH suelen ser con-
trastados por el discurso oficial con las cifras de
reduccin de la incidencia de la pobreza y el en-
rolamiento escolar; todo esto con el fondo de un
nmero de hogares beneficiarios del BDH en
constante e inclusive en aumento.
Mercado laboral
Aunque el Ecuador carece (casi completa-
mente) de polticas activas en el mercado labo-
ral, es interesante mirar los efectos de cambios
en el paradigma del empleo en la ltima dcada,
que se mueve de una relativa flexibilizacin del
mercado laboral en la primera mitad de la dca-
da a una rigidizacin de las condiciones labora-
les durante los ltimos aos de la primera dca-
da de este siglo.
Las polticas activas en el mercado laboral
son una novedad en Ecuador. Los dos nicos
la capacidad que tienen las polticas y progra-
mas activos del mercado laboral como importan-
tes herramientas complementarias de las polti-
cas de generacin de ingresos. Estas polticas
buscan activamente facilitar la bsqueda de tra-
bajo de parte de los trabajadores y el recluta-
miento de parte de los empleadores en lo que se
conoce como intermediacin laboral. De igual
forma, estos programas promueven la mejora de
las habilidades de los trabajadores al tiempo que
mejoran sus posibilidades de ser empleado, esto
en el marco del entrenamiento y la capacitacin.
En algunos casos, este tipo de programas pue-
den contribuir a la creacin de empleos a travs
de subsidios o a la creacin directa de empleo.
Grfico 7. Nmero de beneficiarios
92
de programas activos del mercado
laboral

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
portan que el impacto del BDH sobre los resulta- un pequeo porcentaje y se desconoce el destino programas vigentes actualmente son Mi pri-
dos escolares (medidos por pruebas cognitivas que tiene la transferencia condicionada. mer empleo establecido en 2007 y Socio em- 7000
Mi primer empleo Socio Empleo
6289
crditos 6000
de lenguaje en nios de 2do grado de educacin Entre las mayores crticas al programa del pleo de 2009. El primero es una iniciativa que 5000
4000 3203 3635
salir bsica) es limitado. Los autores encuentran que BDH, luego de casi 14 aos de implementacin, se enfoca en facilitar a los jvenes de entre 18 y 3000 2150
2000
no existe impacto del programa en los resulta- est el escaso desarrollo de programas de salida 29 aos y a estudiantes universitarios de pregra- 1000 581
0
dos de los test escolares, con lo que, los intentos para los hogares que superaron la extrema po- do a obtener su primer empleo. El objetivo del 2007 2008 2009 2010
de construir y acumular capital humano a travs breza y la lnea de pobreza. Entre las pocas ini- programa es facilitar la insercin en el mercado Fuente: Ministerio de Relaciones Laborales.
de esta estrategia son limitados. El mismo Pon- ciativas est un microcrdito disponible para los laboral de los trabajadores jvenes que carecen
ce (2008)12 encuentra que el BDH incrementa el beneficiarios del BDH equivalente a 24 meses de de experiencia. El segundo programa es uno que
enrolamiento escolar al tiempo que, entre las fa- transferencias. A pesar de esta iniciativa, es es- facilita el nexo entre empleador y empleado para
milias beneficiarias, el gasto en alimentacin caso el seguimiento que se hace del uso de los re- trabajadores generalmente marginados del mer- Grfico 8. Gasto como % del PIB de
tambin aumenta 25%. Por su parte, Schady y cursos, as como del cumplimiento de las condi- cado laboral. Aunque an es temprano para eva- los programas activos del mercado
Araujo13 (2006) confirman algunas de estas con- ciones establecidas para beneficiarse del BDH15. luar el resultado de estos programas, las cifras laboral
de los mismos indican que se trata de progra-
12 Juan Ponce, Education Policy and Performance. Evaluating the Impact of Targeted Education Programs in mas recientes y de limitado impacto. Los grfi- 0,000070 0,000062
0,000060
Ecuador. Maastricht: Shaker Publishing 2008. cos 7 y 8 presentan informacin sobre el nme- 0,000050 0,000040
0,000040 0,000032
13 Norbert Schady, and Araujo, Mara. (2006). Cash transfers, conditions, school enrolment, and child work: 0,000030 0,00002
ro de beneficiarios y el gasto total efectuado en 0,000020 0,000009 0,00001
Evidence from a randomized experiment in Ecuador. World Bank, Policy Research Working Paper No. 3930. 0,000010
estos dos programas como porcentaje del PIB, -
14 Christina Paxson & Norbert Schady, 2010. Does Money Matter? The Effects of Cash Transfers on Child De- 2007 2008 2009 2010
velopment in Rural Ecuador, Economic Development and Cultural Change, University of Chicago Press, vol. respectivamente. Mi primer empleo Socio Empleo
59(1), pginas 187-229. Si bien estos programas estn en una etapa Fuente: Ministerio de Relaciones Laborales.
15 Opiniones del foro Hacia un enfoque Innovador para la superacin de la Pobreza , Guayaquil, octubre 2011. incipiente, existe un amplio reconocimiento de
 En general, estas polticas son un excelente
complemento para otras acciones orientadas a
reducir la pobreza y mejorar la desigualdad16.
Sin embargo, estas polticas activas del mer-
cado laboral tienen que ir acompaadas de un
cambio estructural de este mercado, una situa-
cin inexistente en el mercado laboral ecuato-
riano en la ltima dcada. El mercado de trabajo
se ha caracterizado por una persistente informa-
lidad que dificulta la insercin de los ms pobres
al mercado laboral formal, que se caracteriza ge-
neralmente por empleos de mejor calidad, remu-
era un sistema complicado de 16 salarios anua-
les, 3 bonos adicionales. Reformas como stas,
que facilitan y simplifican la contratacin labo-
ral, deban contribuir a reducir el tamao de la
informalidad en un pas.
Sin embargo, estos cambios fueron reversa-
dos por modificaciones a la ley laboral. Luego de
estas reformas liberalizadoras, vinieron otras
que deshicieron las primeras y que, incluso, lle-
varon al mercado laboral a niveles de menor fle-
xibilidad de la que exista antes de la dolariza-
cin. Una reforma menor, ocurrida en el ao
la vinculan a los grupos de poblacin ms vulne-
rables a la pobreza. Es as que las mujeres tien-
den a estar ms expuestas a la informalidad la-
boral que los hombres, aunque la brecha se
acorta desde una relacin de 2:1 a principios en
2000 hasta una relacin de 1,2:1 a finales de la
Grfico 9. Informalidad por nivel
de educacin
50
40
30
primera dcada del siglo XXI. Los jvenes (me-
nores a 25 aos) estn ms expuestos a la infor-
malidad, lo que repercute en su experiencia y fu-
tura participacin en el mercado laboral. Una
vez ms, los jvenes enfrentan el doble de infor-
malidad en el mercado laboral que sus contra-
partes mayores. En cuanto a grupos de edad, los
adultos mayores y los menores de 18 aos son
los ms afectados por la informalidad. Con res-
pecto al nivel educativo y su efecto sobre la infor-
malidad, el grfico 9 reporta esta situacin.
Se puede observar que el nivel de educacin

neraciones ms altas y en algunos casos protec-
cin contra la prdida de empleo y por
consiguiente del ingreso.
Segn Albornoz, Oleas y Ricaurte (2010)17,
entre los aos 2000 y 2009, el Ecuador pas de
una cierta liberalizacin del mercado laboral ha-
cia una rigidizacin hacia el final de la dcada.
capa Luego de la crisis de 1999-2000, se tomaron me-
% PEA
2004, fren el proceso de unificacin de las re- 20
alcanzado est inversamente relacionado con el
muneraciones mensuales y stas quedaron en 10 nivel de informalidad en el mercado laboral; a
0
14 salarios. 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 menor educacin mayor informalidad.
Posteriormente en 2008, la Asamblea Nacio- Primaria/bsica Secundaria/media Superior Menos que primaria Mirando la informalidad por regiones, no es
nal Constituyente prohibi todo tipo de contra- Fuente: INEC, Elaboracin propia. sorprendente que sea mayor en la regin ms
tacin laboral precaria, definiendo como tal a pobre del Ecuador: la regin del Oriente (meseta
93
la tercerizacin, la intermediacin y la contrata- amaznica).
cin por horas. Adicionalmente, en una clara vio- En definitiva, el punto esencial de esta sec-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
didas consideradas imprescindibles para la su- lacin del principio del respeto a los contratos Cuadro 4. PEA (Poblacin cin es presentar las dificultades del mercado la-
pervivencia de la dolarizacin. firmados entre particulares, se oblig a las em- Econmicamente Activa) y boral ecuatoriano, un lugar donde potenciales
crditos
En el mbito laboral, la modificacin ms re- presas que tenan empleados tercerizados o in- componentes selectos empleados y empleadores podran encontrarse
salir levante fue la creacin de la contratacin por ho- termediados a contratarlos directamente por, al pero que est caracterizado por estructuras que
ras. Desde hace varias dcadas, el Ecuador se ha Ao Subempleo Informales Desocupados Subempleo dificultan esta interaccin. Los grupos de pobla-
menos, un ao. Reformas como las ltimas, que
+ Informales
caracterizado por tener un rgimen laboral muy complican la contratacin laboral, deberan au- (% PEA) cin ms vulnerables son los ms afectados por
poco flexible (Naciones Unidas, 1952) y la crea- mentar la informalidad. 2000 27.8 33.0 7.3 60.8 esta situacin y son los que ms se beneficiaran
cin del trabajo por horas en el cdigo laboral re- El impacto de este cambio de polticas se 2001 22.8 32.0 8.4 54.8
de un cambio de estructura. Este cambio impli-
present una modificacin muy significativa. puede apreciar en el Cuadro 4. Es evidente la re- cara romper, en cierta forma, el modelo asisten-
2002 14.2 39.6 9.2 53.8
Adicionalmente las reformas hechas entre 2000 siliencia de la informalidad y el subempleo a pe- cialista de las polticas sociales (en particular
2003 24.7 31.6 9.3 56.4
y 2001 clarificaron el marco regulatorio de la ter- sar de los cambios en el entorno regulatorio del las transferencias de efectivo) hacia una fuente
cerizacin y la intermediacin laboral. Adems mercado laboral. El desplazamiento desde la fle- 2004 21.1 32.8 6.6 53.9 auto-sostenida de ingreso y una integracin al
las reformas de 2000 y 2001 buscaron simplifi- xibilidad en el mercado laboral hacia una mayor 2005 30.9 32.6 6.7 63.5 mercado (y sectores modernos de la economa).
car el pago de salarios al desaparecer todas las rigidez parece no afectar esta estructura. Al mi- 2006 31.2 33.4 6.3 64.5
bonificaciones y dejar, paulatinamente, slo 13 rar ms detenidamente la estructura de esta in- 2007 12.0 47.8 5.0 59.8 4. Recomendaciones de poltica
remuneraciones anuales en lo que previamente formalidad, aparecen rasgos caractersticos que 2008 10.1 48.0 5.9 58.1
2009 11.2 48.9 6.5 60.1 n esta seccin se delinean algunas reco-

16 Carmen Pags, Galle Pierre, and Stefano Scarpetta, Job Creation in Latin America and the Caribbean: Re-
cent Trends and Policy Challenges, The World Bank and Palgrave Macmillan, 2009.
17 Vicente Albornoz, Sebastin Oleas y Miguel Ricaurte, La informalidad en el Ecuador 2000-2009, Kas Sopla
2010.
Universo: Personas mayores de 10 aos.
Fuente: Elaboracin propia; Encuesta de Empleo, Su-
bempleo y Desempleo, INEC.
E mendaciones de poltica con la inten-
cin de mejorar la equidad, la promo-
cin social y, en general, brindar alternativas de
salida a la pobreza en el Ecuador; todo esto en
 el marco de los programas discutidos en la sec-
cin anterior.
BDH
La primera recomendacin apunta al tema
de la focalizacin de esta transferencia de efecti-
vo. Este programa de subsidios es relativamente
modesto si es que se lo compara con el gigantes-
co programa de subsidios a los combustibles (ga-
solinas y gas); por cada dlar de BDH se consu-
men casi $6 dlares de subsidios energticos,
este ltimo sin focalizacin alguna. La focaliza-
cin es necesaria para depurar el catastro de be-
neficiarios del programa ya que, como es fre-
cuentemente reportado por distintos medios,
beneficiarios potenciales que califican con Sel-
ben son excluidos del BDH y existen beneficia-
rios del BDH que ya no calificaran a travs del
capa Selben. El catastro de beneficiarios debera ser
sumrio
actualizado continuamente para as poder ini-
ciar un seguimiento de los mismos. Resulta algo
crditos
intrigante que a pesar de que los 13 aos de vi-
salir gencia del programa del bono solidario y luego
del BDH, la pobreza ha cado sostenidamente
aunque con variaciones en la velocidad de cada,
aunque el nmero de hogares beneficiados se ha
mantenido relativamente constante, llegando en
ciertos periodos a aumentar. En este sentido
surge la suspicacia sobre el uso del BDH como
herramienta de cautiverio poltico para los bene-
ficiarios, en particular en un escenario poltico
de tintes populistas.
Es importante pensar las estrategias de dis-
tribucin y entrega del BDH. Aunque han existi-
do avances en cuanto a la entrega del BDH a tra-
vs del sistema de banca privada y pblica, los
alcances de este mecanismo estn acotados a
las reas urbanas donde existe una mayor ban-
carizacin. Sin embargo, este mecanismo ha tra-
bajado en detrimento de las reas rurales donde,
generalmente, la incidencia de la pobreza es
mayor y la bancarizacin mucho menor. Una po-
sible recomendacin sera la de desarrollar cen-
tros de pago del BDH en reas rurales a travs de
la banca privada (bancarizacin rural) y/o la uti-
lizacin de cuentas a travs de la telefona m- mnimo mensual vigente (US$264). El proble-
vil. La bancarizacin rural para la entrega del
BDH podra estar acompaada de productos mi-
cro financieros que ofrezcan una puerta de sali-
da a los beneficiarios del BDH.
Luego de 13 aos de bono y luego BDH, (si es que la actualizacin del padrn se hace
cuntos de sus beneficiarios dejaron de depen-
der del bono y tuvieron una estrategia sosteni-
ble y sostenida de salida a la pobreza? Los estu-
dios sobre el impacto del BDH, una vez que
adquiri su caracterstica de condicionada, son
diversos as como diversas son sus conclusio-
nes, llegando a ser contradictorias unas con
otras. Los impactos en salud y educacin, si bien
son medibles a travs de distintas tcnicas, no
podrn ser apreciados en su totalidad sin un es-
tudio de cohortes de beneficiarios (y antiguos
beneficiarios) en el mediano y largo plazo. Sin
embargo, no existe una evaluacin global del
BDH como mecanismo de salida de la pobreza.
La recomendacin en este sentido es la de pro-
mover una evaluacin de la efectividad del pro-
grama a lo largo de su existencia. Este estudio
permitir establecer estrategias que permitan
complementar el BDH (estrategias de salida) y
lograr, si es que existe, el fin de la dependencia
de ciertas familias beneficiarias del BDH.
Si bien se ha establecido recientemente un
programa complementario de microcrdito
para autoempleo de los beneficiarios del BDH
equivalente a dos aos de transferencias condi-
cionadas, no existe un seguimiento efectivo ni
evaluacin de resultados. Adems existe la po-
sibilidad de que, a travs de este crdito, se di-
luyan los incentivos establecidos en las condi-
ciones del BDH.
Como cuarta recomendacin, es necesario
repensar la estructura del BDH en el siguiente
sentido. Existe evidencia anecdtica de que al-
gunos beneficiarios del BDH cuentan con un
empleo que al menos les garantiza el salario
ficativos. Las estrategias para los cambios es-
ma radica en que la formalizacin de esta acti-
vidad laboral (generalmente a travs de las
contribuciones obligatorias a la seguridad so-
cial) implica una prdida automtica del BDH
bierno en particular y que resistan los embates
de forma consistente y regular). En este caso,
existen incentivos tanto para el empleado
como para el empleador de no reportar la rela-
cin laboral con lo que se perpeta la informa-
lidad del mercado laboral al tiempo que se di-
reccionan ineficientemente recursos pblicos.
La estrategia actual ha sido la de criminalizar
a los empleadores que no reportan la formali-
zacin de la relacin laboral, pero esta estrate-
gia puede sabotear posibles salidas a la pobre-
za al limitar la demanda de trabajadores, (ex)
beneficiarios del BDH. Se debe pensar en un
mecanismo de incentivos que promueva el em-
pleo formal y de calidad, al tiempo de que los
potenciales empleadores se beneficien de em-
plear un antiguo (actual) beneficiario del bono
tal vez a travs de beneficios tributarios. En
este sentido, aunque excede el alcance de este
documento, tal vez habra que repensar la es-
tructura actual de la seguridad social y de los
impuestos al trabajo.
Mercado laboral
La primera recomendacin en cuanto a la ne-
cesidad de cambios estructurales en el mercado
laboral para permitir la superacin de la pobreza
parece una obviedad. Sin embargo, a pesar de
ser obvia, es difcil de implementar. Ya son mu-
chas las dcadas en las cules la estructura del
mercado laboral (desempleo, subempleo y pleno
empleo) ha permanecido en animacin suspen-
dida. A pesar de cambios en la reglas de juego
(ver seccin anterior) que van de lo flexible a lo
rgido, los impactos en lo laboral son poco signi-
tructurales que requiere el mercado laboral para
lograr absorber a la PEA ms vulnerable (lase
pobre) implican compromisos nacionales de po-
ltica pblica que excedan la duracin de un go-
refundacionales de cada gobierno que asume el
poder. En este sentido, es imprescindible la par-
ticipacin del sector productivo privado, la so-
ciedad civil y el gobierno. El rol del crecimiento
econmico sostenido es fundamental para rom-
per la estructura vigente del mercado laboral
pero no es suficiente. Una parte del sector priva-
94
do debe separarse del afn rentista que lo ha ca-
racterizado durante mucho tiempo. Simultnea-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
mente, el poder poltico debera consensuar en
incentivos que permitan la rpida absorcin de
trabajadores as como su separacin. En este
sentido, se deben desarrollar medidas de conten-
cin para que los trabajadores desempleados no
vuelvan a entrar a la zona de pobreza. En la ac-
tualidad, las polticas laborales han enfatizado
en la proteccin del trabajador y en dificultar el
despido, lo que ha repercutido tambin en la di-
ficultad para contratar.
Se debe profundizar las polticas activas del
mercado laboral (programas socio empleo o mi
primer empleo). Estas estrategias permitirn
que los trabajadores acumulen experiencia, in-
crementen su capital humano a la vez que mejo-
ran las probabilidades de ser recontratados una
vez que entran en el desempleo. Esto es particu-
larmente cierto para los grupos ms vulnerables
del tejido social. Los recursos para este tipo de
estrategias podran salir de los ineficientes y re-
gresivos subsidios a los combustibles. Con una
 reduccin de los subsidios a los combustibles, se
liberaran recursos para (entre otras cosas) po-
tenciar las polticas activas del mercado laboral.
En este sentido (y con un aire de utopa), la re-
duccin de subsidios podra ir acompaada de
una reduccin en el impuesto a la renta de las
firmas que participen activamente (y de forma
comprobable) en las polticas activas del merca-
do laboral.
Otra recomendacin, aunque sta tiene un
alcance mayor, es la de replantear el rol de la
educacin (en todos sus niveles) particularmen-
te ligada al mercado laboral. En este sentido, la
educacin (y los fondos pblicos utilizados en la
misma) debe ser pensada como un mecanismo
de promocin social de largo plazo que genera-
ra (potenciales) ingresos para mantener a la po-
blacin fuera de la zona de pobreza. Los esfuer-
zos recientes en el Ecuador en el rea educativa
capa plantean ciertas dudas, en particular en lo que
que se quiere romper el ciclo y la repeticin in-
tergeneracional de la pobreza. Esto es particu-
larmente relevante si se toma en cuenta la im-
portancia de la educacin inicial en la futura
acumulacin de capital humano de estos nios.
Esta estrategia, sin embargo, hara rever la es-
tructura del gasto pblico en educacin en la
cual la educacin inicial es la que recibe (propor-
cionalmente) menos recursos.
5. Conclusiones
l enfoque de este trabajo ha sido el de
E analizar, desde un ngulo particular, la
evolucin de la pobreza, la equidad y la
promocin social en Ecuador. En la parte inicial
de este trabaj se revi la evolucin histrica de
la pobreza y la equidad as como su relacin con
las polticas econmicas y sociales que promue-
ven la estabilidad y las polticas sociales espec-
pasar a un estado de autogeneracin de oportu-
nidad. Existen, en este sentido algunas incipien-
tes experiencias que debern ser evaluadas en el
tiempo y seguramente modificadas.
Con respecto al mercado laboral, el problema
es de carcter estructural y si bien las polticas
activas en ste coadyuvan a mejorar las oportu-
nidades (y puertas de salida) para las poblacio-
nes ms vulnerables, no sern suficientes a me-
nos que se rompa la estructura actual, vigente ya
por muchas dcadas.
La cuarta seccin de este trabajo present di-
versas recomendaciones de poltica para mejo-
rar y hacer ms eficientes y efectivas las polti-
cas descritas en el apartado anterior. Estas
recomendaciones son, algunas, de carcter espe-
cfico a los programas sociales estudiados y
otros son de carcter general y agregado a la eco-
noma. Muchas de ellas no podrn ser imple-
mentadas si es que no existe un compromiso na-
cional para llevarlas adelante.
Este trabajo, aunque sucinto y acotado, con-
tribuye a la discusin del tema de polticas so-
ciales en el Ecuador en un momento histrico en
el cual la racionalidad populista puede utilizar-
las como plataforma poltica y clientelar. De
igual forma, este trabajo contribuye a discutir
sobre la complementariedad entre las polticas
sociales especficas y el ms generalizado creci-
miento econmico estable. Ninguna de ellas es
suficiente por s sola para abrir puertas de sali-
da a la pobreza y la inequidad.
95

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
tienen que ver con el bachillerato unificado. Es
la mejor estrategia para mejorar las oportunida-
crditos
des laborales y de acceso a niveles mayores de
salir educacin una que establece una talla nica breza y mejorar la equidad es un crecimiento
para los estudiantes? Ecuador es un pas diverso
y con necesidades diversas. Un bachillerato ni-
co puede chocar contra esta diversidad, generar
frustracin entre los estudiantes y promover
una migracin (concentracin) hacia los centros
urbanos tradicionales ms ricos, lo que deprimi-
ra el desarrollo de otras reas.
Finalmente, como estrategia complementa-
ria a los programas activos del mercado laboral,
se debera pensar en soporte para las madres po-
bres que quieren insertarse en el mercado labo-
ral. Una puerta de salida que ayudara a la incor-
poracin de estas madres a la estructura formal
de empleo es el desarrollo de guarderas y jardi-
nes infantiles (no necesariamente pblicos) don-
de sus hijos recibieran cuidados y educacin ini-
cial. Este punto es especialmente relevante si es
ficas que apuntan a reducir la pobreza y a mejo-
rar la equidad. Como conclusin general, se
destaca que lo ms relevante para reducir la po-
econmico suficiente sostenido y consistente.
En la tercera parte del trabajo revisamos dos
estrategias especficas de reduccin de la pobre-
za y mejora de la equidad: las transferencias
condicionadas de efectivo (BDH) y acciones so-
bre el mercado laboral (implcitas y explicitas).
Aunque las experiencias del BDH luego de 13
aos de implantacin (8 aos como transferen-
cia condicionada) son variadas, estos resultados
no son totalmente concluyentes y obligan a una
mayor y ms profunda evaluacin del programa.
Al mismo tiempo, luego de tantos aos de im-
plantacin de este programa, sera pertinente
revisar si su objetivo fundacional est siendo
cumplido y si es que existen suficientes meca-
nismos para los beneficiarios (pasados, actuales
y futuros) que les permitan liberarse del bono y
Vicente Albornoz Guarderas
Economista graduado en la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador (1994) y con estudios de post-
grado en la Universidad Libre de Berln. Actualmente es decano de la Facultad de Economa y Admi-
nistracin de la Universidad de las Amricas, UDLA, de Quito. Entre 2003 y 2012 fue Director General
de Cordes, un centro de investigacin econmica y poltica fundado en 1984.
Dentro de su labor acadmica ha sido autor o coautor de varios libros sobre la realidad ecuatoriana y
ha publicado artculos en diversas revistas. As mismo mantiene una columna de opinin los das do-
mingo en el diario El Comercio y el segmento "La Economa y usted" en la cadena Teleamazonas. Es
uno de los conductores del programa de radio "Los Explicadores" transmitido por Radio Democracia.
Sebastin Oleas
Ph.D (c) y M.S. de la Arizona State University. M.A. de Georgetown Univesity y Economista por la Pon-
tificia Universidad Catlica del Ecuador. Director Acadmico de Cordes entre 2007 y 2012 y actual-
mente es Director General de Cordes. Es profesor del Instituto de Economa de la Universidad San
Francisco de Quito (USFQ) desde 2009. Sus reas de inters son organizacin industrial, economa de
la salud y microeconoma.
 Anexos

Anexo 1: Anexo 2:
Detalles economtricos de los clculos presentados en el punto 2 Catastro (parcial) de programas sociales

En este anexo se trata de explicar cambios El coeficiente de determinacin para la re- PROGRAMA AO DE INICIO continuacin
en los niveles de pobreza a travs de cambios en gresin, R2 = 0.88, indica que la variabilidad en Seguro Social Programa de la vivienda rural mejorada 1999
otras variables econmicas relevantes. La fun- la variable pob es explicada en un 88% por la Pensin de jubilacin - Seguro General 1928 Programa de la vivienda rural nueva 1999
cin propuesta es pob=(PIB,inf) donde pob es la variabilidad en las variables explicativas al Montepo - Seguro General 1928 Susidio-Volcn Tungurahua 2000
pobreza, PIB es el Producto Interno Bruto real e lado derecho del signo de igualdad. Todos los
Rentas mensuales para jubilados por invalidez - Bono de vivienda para el magisterio 2002
inf es la inflacin. Se utiliz una especificacin coeficientes son estadsticamente significati- Seguro General 1928
Bono de Emergencia 2003
lineal-logartmica (lin-log) y la funcin estima- vas al 99%. Seguro social campesino 1968
da fue: Si bien el nmero de variables utilizadas en Red de proteccin solidaria -
Mercado laboral familias con miembro con enfermedad catastrfica 2003
la regresin es limitado, as como el nmero de
Seguro de cesanta Subsidio-Tercera edad 2003
pob = 6.14 0.384 ln (PIB3) + 0.181 inf12 observaciones de las que se dispone, en general
Programa de formacin profesional del SECAP 1966 Alimntate Ecuador 2004
(1.06) (0.0687) (0.0494) el modelo tiene un buen poder de prediccin. El
test de especificacin RESET-Ramsey no permi- Mi primer empleo 2007 Bonos de Titulacin 2007
96
donde pob es la serie no homologada de po- te rechazar la hiptesis nula de linealidad del Socio Empleo 2009 Ecuador sin Nios en las Crceles 2007
capa breza urbana de ingresos, ln es el logaritmo na- modelo por lo que la especificacin lineal pro- Asistencia Social Erradicacin de trabajo infantil 2007

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
tural, PIB3 es el PIB real del tercer trimestre e puesta para la estimacin parece apropiada Programa de desarrollo infantil 1961 Hilando el desarrollo 2007
inf12 es la inflacin anual a diciembre, con las (guardando las consideraciones sobre el nmero Programa ampliado de inmunizaciones 1974 Insercin de personas con discapacidad 2007
crditos
desviaciones tpicas entre parntesis. Se utiliza- de observaciones y variables explicativas, discu- Subsidio Ley del deporte 1992 Bono matrcula para la eliminacin del aporte voluntario 2008
salir ron 20 observaciones (1990-2009). tidas en el prrafo anterior).
Maternidad gratuita 1994 Bono para menores discapacitados 2008
Programa de Operacin Rescate infantil 1994 Ecuador Sin Barreras 2008
Programa Integrado de Micronutrientes 1997 Mi Primera Vivienda 2008
Bono de desarrollo Humano - Programa Textos Escolares 2008
Bono Solidario (de 1998 a 2003) 1998
Unidades Educativas del Milenio 2008
Bono para vivienda urbana mejorada 1998
Cobertura de proteccin familiar
Bono para vivienda urbana nueva 1998 (seguro de vida y servicios exequiales) 2009
Pensin para adultos mayores 1998 Misin Solidaria Manuela Espejo 2009
Pensin para discapacitados 1998 Bono de Vivenda Manuela Espejo 2010
Bono para la vivienda Urbano-Marginal mejorada 1999 Bono de vivienda para la persona migrante
(Plan Bienvenido a Casa) 2010
Bono para la vivienda Urbano-Marginal nueva 1999
Bono Joaqun Gallegos Lara 2010
Dficit Tarifario 1999
Tarifa de la dignidad jul-07
Programa de alimentacin escolar 1999
continua Complementacin Alimentaria 2000 - may 2010

Fuente y elaboracin: CORDES.

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Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
 Pobreza, desigualdad de oportunidades
y polticas pblicas en Guatemala.
La lucha contra la pobreza y desigualdad

Pedro Samuel Zapil Ajxup Mara Fausto

98
1. Introduccin miendo que dicho crecimiento tendr un efecto
capa de derrame.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
l concepto de pobreza ha evolucionado a A principios de la dcada de 1980 CEPAL

crditos
salir
E travs de los aos. Entre los primeros
que se refirieron al tema, Atkinson
(1902) la consider como la insuficiencia de me-
dios para adquirir recursos1. Las definiciones de
corte neoclsico2 se refieren a la falta de recur-
sos, generalmente ingresos, que impiden alcan-
zar un nivel mnimo de bienestar. Su medicin
se realiza fijando una lnea de pobreza en base al
costo de consumir una canasta mnima de ali-
mentos (para la pobreza extrema) y otra lnea
que agrega a lo anterior el costo de consumir al-
gunos servicios bsicos. Al dejar de lado la con-
sideracin sobre la desigualdad, este enfoque se-
ala que el crecimiento econmico es esencial
para que las personas salgan de la pobreza, asu-
identific que las personas en situacin de po-
breza son quienes no alcanzan a cubrir sus nece-
sidades bsicas ms urgentes (Romero, 2011); su
medicin se realiza a travs del mtodo de Nece-
sidades Bsicas Insatisfechas (NBI).
Posteriormente, diversos organismos como
el Programa de Naciones Unidas para el Desar-
rollo, el Banco Mundial y la propia CEPAL han
intentado incorporar una visin multidimensio-
nal en el abordaje de la pobreza, al considerarla
como la privacin del bienestar. Segn el Banco
Mundial (2011) esto puede estar asociado a in-
gresos bajos que limitan la capacidad de los ho-
gares a acceder a bienes y servicios que les per-
mitan vivir con dignidad; pocas posibilidades de

1 En este enfoque se considera que la distribucin del ingreso es inequitativa, que se traduce en desigualda-
des en el nivel de vida de las personas dentro de una sociedad.
2 El enfoque neoclsico considera que al interior de una familia, sociedad, pas y entre pases hay equidad en
la dotacin inicial de la riqueza.
 acceder a los servicios de salud y educacin ade-
ms de la privacin de servicios bsicos tales
como agua potable, electricidad, lo que les impi-
de gozar plenamente de sus derechos limitando
as sus capacidades y oportunidades de tener
una vida mejor.
A pesar del cambio de nfasis en las medi-
das de poltica econmica se sigui privile-
giando el tema del crecimiento econmico y
subordinando a ste la poltica social que con-
tribuira a contrarrestar los efectos ms ad-
versos de la pobreza.
Un enfoque alternativo es el propuesto por
Romero (2010) al situar el tema de la pobreza en
el marco de los Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales (DESC), afirmando que la pobreza es
una causa y una consecuencia de la violacin de
los DESC y diseando un ndice para su medi-
cin en base a los derechos reconocidos en el
capa Protocolo de San Salvador. En ese sentido la CE-
sumrio
crditos
salir
PAL (2010) plantea que las causas de la pobreza
son la ausencia de titularidad de derechos que li-
mitan el acceso a recursos productivos y la par-
ticipacin en instituciones sociales polticas
del estado limitndose as el ejercicio de una ciu-
dadana plena.
La evidencia ha demostrado que el creci-
miento econmico es insuficiente para reducir
la pobreza, debido a que existen factores estruc-
turales asociados al modelo de desarrollo que
mantienen a la poblacin ms vulnerable atra-
pada en las trampas de la pobreza (Centro de Es-
tudios de la Pobreza Crnica, 2008).
En el caso de Guatemala, se constata que el
pas ha tenido un nivel de crecimiento promedio
del Producto Interno Bruto (PIB) de un 3.4%, en
trminos reales, desde el ao 2001 hasta la fecha
3 An reconociendo las debilidades del concepto, debido a que no toma en consideracin el tema de las desi-
gualdades, se decidi utilizar esta forma de medicin debido a la facilidad de construir el indicador por la
disponibilidad de informacin pertinente.
(BANGUAT, 2011), pero ste no se ha traducido
en una reduccin sustancial de la pobreza.
En el mbito de las polticas pblicas, desde
el fin de los regmenes militares y la posterior fir-
ma de los Acuerdos de Paz, cada uno de los go-
biernos que han sucedido ha abordado el tema de
la pobreza implementando diferentes tipos de
polticas y programas con el objetivo de romper
este ciclo de pobreza. Sin embargo stas han es-
tado supeditadas a los objetivos de las polticas
macroeconmicas que privilegian la estabilidad
y el crecimiento antes que la inversin en mate-
ria social con excepcin del programa de transfe-
rencias monetarias condicionadas (Romero,
2011). Las mediciones ms recientes indican que
en el pas ms del 51% de la poblacin sigue sien-
do pobre lo cual hace pensar que el impacto de las
intervenciones pblicas ha sido escaso.
Ante estos hechos, las preguntas que surgen
son: qu impacto han tenido las polticas de re-
duccin de la pobreza implementadas en Guate-
mala? Y puede el programa de transferencias
monetarias condicionadas la poltica ms re-
ciente implementada en el pas romper con el
crculo vicioso de la pobreza?
Para tratar de responder estas preguntas se
plante el objetivo de establecer los avances o re-
trocesos que se registraron en la pobreza y desi-
gualdad dadas las diferentes polticas de reduc-
cin de la pobreza implementadas en Guatemala
desde 1985. Esto con el propsito de formular re-
comendaciones de poltica pblica que atiendan
los problemas de la pobreza y desigualdad. Para
alcanzar el objetivo, se decidi utilizar como eje
central de la investigacin el concepto de pobre-
za como falta de ingresos y la medicin en base
a las lneas de pobreza3. Esto se complementa
con un anlisis desde el enfoque de las Capaci-
dades Humanas.
En lo que sigue, el documento se estructura
de la siguiente forma: en el captulo II hace una
breve descripcin sobre el entorno econmico
que ha dominado la poltica pblica de Guate-
mala durante los ltimos 10 aos adems de la
evolucin de los datos socioeconmicos, en el ca-
ptulo III se realiza un anlisis de las polticas de
reduccin de la pobreza implementadas durante
los ltimos 20 aos, mientras que en el captulo
IV se formularon algunas recomendaciones de
poltica pblica sobre el tema de reduccin de la
pobreza y desigualdad, y finalmente el capitulo
V contiene las conclusiones del estudio.
2. Pobreza, desigualdad y el
contexto econmico
omo punto de partida, es necesario hacer
C una breve descripcin del contexto na-
cional, econmico y social en el cual se
enmarcan las polticas y programas de reduccin
de la pobreza a fin de entender el por qu de sus
xitos y fracasos. Por ello, se da un ligero repaso
a la evolucin de la actividad econmica centran-
do la atencin sobre cmo sta influye en los in-
dicadores socioeconmicos del pas. Luego de
esto se abordarn los temas de educacin, salud
y gasto social adems de la restriccin presu-
puestaria que enfrenta la poltica social.
2.1 Crecimiento econmico,
pobreza y desigualdad
Como se mencion en la introduccin en los
ltimos once aos el desempeo econmico de
4 En aos recientes el salario mnimo de la maquila se mantuvo por debajo de los que se perciban en el sector
agrcola y en el no agrcola. Los trabajadores/as de este sector no cuentan con las prestaciones de ley, adems
de que generalmente sus jornadas son de alrededor de 12 a 14 horas diarias debido a que trabajan por metas.
Guatemala, medido a travs de la variacin del
PIB, muestra resultados positivos. En trminos
reales el PIB ha aumentado en un promedio del
tres por ciento anual y alcanz un punto mxi-
mo y atpico el ao 2007 (grfica 1), cuando la
variacin fue del seis por ciento para luego
caer drsticamente los siguientes dos aos, pe-
riodo que coincide con la crisis financiera en
Estados Unidos (el principal socio comercial
del pas).
Grfico 1. Variacin porcentual del
PIB en trminos reales
7,00
Variacion del PIB
6,00
5,00
4,00
3,00
99
2,00
1,00
0,00
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
Fuente: elaboracin con datos del BANGUAT, 2011.
Este crecimiento est altamente ligado a un
modelo agroexportador de monocultivos centra-
do en cuatro productos principales: caf, azcar,
banano y cardamomo. Esto se complementa con
la importancia que en los ltimos aos ha adqui-
rido la exportacin de vestuario proveniente de
la maquila, cuya confeccin se realiza al amparo
de exoneraciones fiscales y aprovechando el ex-
cedente de mano de obra barata4. Segn los da-
tos del Banco de Guatemala (2011) en los ltimos
tres aos el peso de estos productos representa
la mitad del valor total de las exportaciones del
pas. De ellos, el 25% son productos agrcolas y el
otro 25% prendas de vestir.
 Dado el impacto de las exportaciones en la
economa nacional y bajo el argumento de fo-
mentar la competitividad, el sistema tributario
guatemalteco est diseado para beneficiar al
sector exportador. De acuerdo con Cullman y
Vsquez (2007) el sistema establece incentivos
fiscales que incluyen la exoneracin del Impues-
to Sobre la Renta (ISR) y la devolucin o exonera-
cin del Impuesto al Valor Agregado (IVA) a las
empresas exportadoras.
Este sistema de incentivos es utilizado por
los sectores econmicos ms lucrativos del pas
(capturan los beneficios), aunque en muchas
ocasiones no se trate de productos de exporta-
cin, lo cual implica una especie de subsidios
por parte del gobierno (Menkos, Saiz & EVA,
2009). Lo anterior incide, tambin en que la es-
tructura tributaria del pas se torne regresiva, es
decir, que terminan pagando proporcionalmen-
capa te ms los que menos tienen.
sumrio
De acuerdo con el Instituto Centroamericano
de Estudios Fiscales (ICEFI), el problema de los be-
crditos
neficios fiscales no slo vulnera la justicia tribu-
salir taria sino disminuye los ingresos del Estado y li-
mita su capacidad para cumplir sus compromisos
ante la ciudadana (Menkos, Saiz & EVA, 2009).
La combinacin del crecimiento econmico ba-
sado en un modelo exportador que demanda pocas
capacidades humanas, ms una estructura fiscal
repleta de incentivos perversos se reflejan perfec-
tamente en los indicadores socioeconmicos.
A pesar del crecimiento econmico del pas y
de que el consumo per cpita de los hogares cre-
ci, los datos muestran que los individuos que
estn en los deciles ms bajos no vieron una me-
jora sustancial de su consumo, comparado con
la que tuvieron los individuos ubicados en los
deciles ms altos (grfica 2).
As, se puede decir que el modelo econmico
de Guatemala tiene elementos que permiten ca-
lificarle como un modelo de crecimiento pro-rico
(Romero, 2010), debido a que el ingreso de los ho-
gares con los ingresos ms altos creci ms que
el de los que tienen ingresos ms bajos propi-
ciando as la concentracin de stos.
Los datos revelan que en un perodo de seis
aos (2000-2006) la pobreza general disminuy
slo 5.2%. Sin embargo, de acuerdo con el Banco
Mundial (2009) ms de la mitad de esa reduccin
(2.5 puntos porcentuales) se debi principalmen-
te a la recepcin de remesas que los migrantes
guatemaltecos envan desde el extranjero.
La informacin de la tabla 1 indica que en
este mismo perodo el porcentaje de hogares po-
bres disminuy un 5.8%, es decir, una reduccin
casi proporcional al compararla con la reduc-
cin en el nmero de personas consideradas
como pobres.
Al analizar la pobreza segn el sexo del jefe
de hogar se encuentran dos situaciones distin-
tas: primera, la pobreza tiene un mayor impacto
en los hogares con jefatura masculina; y, segun-
da, la proporcin de hogares con jefatura feme-
nina aument mientras que en los encabezados
por hombres se redujo (tabla 1).
Grfico 2. Distribucin del consumo
per cpita por deciles, aos 2000
2006, valores reales
30.000
2000 2006
25.000
Linea de pobreza 2000
Consumo en Q.
20.000
Linea de pobreza 2006
15.000
10.000
5.000
0 Indgenas (%)
1 2 3 4 5 6
Deciles
Fuente: ENCOVI 2000 y ENCOVI 2006.
Otro dato que se desprende de la tabla 1 es 2.2 La poltica social y la pobreza
que aunque la pobreza disminuy en el rea ru-
ral, sta es la que concentra a un mayor porcen- En este estudio se reconoce que el nivel in-
taje de los pobres. Se puede afirmar que en bue- gresos (en su defecto consumo) no es el nico
na medida la reduccin de la pobreza en el rea factor que est relacionado con la pobreza. Des-
rural se debe al efecto que ha tenido la migra- de la perspectiva de desarrollo planteada por
cin hacia el rea urbana, donde la pobreza ha Sen (1999) se afirma que las capacidades huma-
aumentado. nas tienen un rol importante en el desarrollo de
Al observar los datos por grupos tnicos, se una sociedad. Se considera entonces que para lo-
puede apreciar que los niveles ms altos de po- grar el desarrollo y el crecimiento econmico la
breza se concentran en la poblacin indgena y sociedad debe invertir en la generacin de esas
que esa situacin ha variado poco a travs del capacidades educacin, salud, redes sociales,
tiempo. En el ao 2000 el 71% de los indgenas etc. a fin de que las personas puedan aprovechar
estaba en condicin de pobreza mientras que el las oportunidades para salir de la pobreza (Sen,
38.9% de los no indgenas tambin lo estaba. 1999; Becker, 1975). Esta consideracin es com-
Para el 2006 los datos muestran dos situaciones partida por Sojo (2007) quien seala que el gas-
totalmente diferentes: un aumento de 2.9% en la to social de gobierno est altamente relacionado
pobreza entre el grupo indgena y una reduccin con la reduccin de la desigualdad y la pobreza y
100
de casi tres puntos porcentuales (2.7%) en el gru- que el gasto en salud y educacin representa una
po no indgena. inversin en el largo plazo. Por ello, es necesario
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
realizar una revisin a los indicadores de estos
aspectos.
Tabla 1. Estructura de la pobreza 2.2.1 Educacin
en Guatemala Los datos en la grfica 3 indican que la distri-
bucin de la poblacin por nivel educativo se ha
Ao mantenido constante durante la ltima dcada
2000 2006 Diferencia
para el nivel primario y universitario: en el pri-
Hogares pobres (%) 45.8 40.0 -5.8
mer caso en un 50% y en el segundo en alrededor
Hogares con jefe de hogar,
del 4%. Donde s se observan cambios sustanti-
mujer (%) 6.7 7 0.3
vos es en la distribucin de la poblacin entre el
Hogares con jefe de hogar,
hombre (%) 39.1 33.0 -6.1 nivel de educacin media. En el 2000 slo un
Personas pobres (%) 56.2 51.0 -5.2 13.6% de personas haba aprobado algn grado
en el nivel medio; diez aos despus este porcen-
% Pobreza general (Urbano) 10.5 14.4 4.0
taje haba aumentado a casi 22%, lo que se refle-
% Pobreza general (Rural) 45.7 36.6 -9.1
ja en la disminucin porcentual de personas que
71.8 74.7 2.9
7 8 9 10 no tenan ningn grado de escolaridad. Los da-
No indgenas (%) 38.9 36.2 -2.7 tos permiten inferir que ha habido un cambio en
Fuente. ENCOVI 2000 y 2006. la percepcin sobre la importancia de la educa-
cin en un segmento de la sociedad.
 Tabla 2. Alumnos por maestro y tasa de promocin escolar (2000-2009) Tabla 3. La salud en Guatemala

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2005 2006 2007 2008 2009
Alumnos por maestro primaria-* 33 30 30 31 31 31 31 31 29 n.d. Esperanza de vida al nacer (aos) 70 70 70 70 71
Alumnos por maestro -medio-* 14 14 14 15 15 16 16 16 17 n.d. Tasa de mortalidad, bebes (por cada 1,000 nacidos) 35 35 34 33 33
Tasa de promocin primaria-(%) ** 82.2 82.9 83.1 83.1 84.1 85.0 84.0 84.3 87.0 86.4 Tasa de mortalidad, menores a 5 aos ( por cada 1,000 nios) 43 42 42 41 40
Tasa de promocin bsico-(%) ** 54.0 56.3 57.9 57.9 58.1 58.6 58.3 58.9 67.3 68.4 Tasa de mortalidad materna (por cada 100,000 nacidos vivos) 110 n.d n.d. 110 n.d
Tasa de promocin diversificado- (%) ** 65.6 66.4 66.9 67.8 68.0 68.1 68.5 69.1 76.3 76 Promedio de habitantes por medico (nmero de habitantes) 4,072 6,065 5,142 5,235 4,885

Fuente: *CEPAL STAT (2011) **MINEDUC (2011). Fuente: Banco Mundial (2011); CEPALSTAT (2011).

Los datos para el nivel bsico indican que poblacin, se pude afirmar que ha habido un de- bierno con un 92.5%5. De stos, los impuestos
Grfico 3. Evolucin de la educacin slo un poco ms del 60% de quienes estn ins- terioro en trminos absolutos (tabla 3). En otras indirectos (IVA, aranceles, de distribucin de
por nivel, periodo 2000-2010 en critos logran aprobar el grado, mientras que el palabras, durante los ltimos cinco aos la espe- derivados del petrleo, etc.) fueron los que ms
porcentaje resto debe repetir el grado. A pesar de ello, en la ranza de vida al nacer slo aument un ao; la aportaron (en promedio el 67.5% del total);
ltima dcada ha habido un mayor incremento tasa de mortalidad al nacer ha decrecido de 35 mientras que los impuestos directos represen-
101
60,0 de la tasa de promocin en este nivel, equivalen- por cada un mil nacidos vivos a 33, mientras que taron el 25%.
50,0
capa 40,0 te a cerca de quince puntos porcentuales. En el la tasa de mortalidad en nios menores a cinco Por otra parte, durante los ltimos diez aos

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Porcentaje

30,0
sumrio 20,0
10,0
crditos 0,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
salir Ao
Ninguno Primaria Media Universitario
Fuente: elaboracin con datos de ENCOVI 2000; ENEI
2002; ENEI 2004; ENCOVI 2006 Y ENEI 2010.
El anlisis sobre la calidad de la educacin
contribuira a explicar lo observado en la grfica
3. No obstante, en el pas se carece de estudios de
esta naturaleza. Por ello, para analizarla se to-
mar como variables proxy las tasas de aproba-
cin y la cantidad de alumnos por maestro, para
las que s se dispone de datos. En la tabla 2 es po-
sible ver que del total de nios que se inscriben
en la primaria al menos un 15% reprueba el gra-
do. Adems, en los ltimos 10 aos la tasa de
promocin de la primaria se ha incrementado
slo un poco ms del 4%.
nivel diversificado las tasas de promocin son
un poco ms altas que las del nivel bsico, aun-
que menores que las de primaria. Tambin en
este nivel ha habido un incremento de un poco
ms de diez puntos porcentuales.
Adems permite apreciar que la relacin n-
mero de alumnos por maestro en el nivel prima-
rio se ha reducido desde 33 alumnos a slo 29;
mientras que en el nivel medio (bsico y diversi-
ficado juntos) se increment de 14 a 17 alumnos.
2.2.2 Salud
Al igual que la educacin el tema de la salud es
un componente fundamental en el crculo virtuo-
so del desarrollo; segn (Arriagada, et al, 2005) el
rol de la salud es decisivo para el bienestar de las
personas, las familias y las comunidades.
Como se puede observar en los ltimos cinco
aos los indicadores de salud se han mantenido
ms o menos en los mismos valores en trminos
relativos, pero si se considera el aumento de la
aos ha pasado de 43 a 40 por cada 1,000. Sin
embargo, la mortalidad materna no muestra va-
riacin alguna.
En la tabla 3 tambin resalta el hecho de que
existe un dficit en la capacidad del sector que li-
mita atender las necesidades de los usuarios.
Esto se puede inferir por la relacin que existe
entre el nmero de habitantes por cada mdico:
en 2005 era de 4,000; para el ao 2006 hubo un
incremento de 2,000 pacientes ms por mdico,
aunque a partir de esa fecha la cifra ha ido des-
cendiendo paulatinamente pero se mantiene
por encima de los valores que tena en 2005.
2.2.3 Ingresos y gasto social
De acuerdo con el Ministerio de Finanzas
(2011) durante la ltima dcada los impuestos
fueron la principal fuente de ingresos del go-
5 El restante 7.5% fueron ingresos no tributarios.
el ingreso promedio del gobierno se ha manteni-
do alrededor del 12% en relacin al PIB mientras
que el gasto de gobierno ha oscilado en un pro-
medio del 14% (MINFIN, 2011).
Lo anterior evidencia que durante este perio-
do de tiempo los ingresos del Estado han sido ba-
jos y dependiente de los impuestos indirectos.
Lo que ha impactado en que el gasto social (que
ha sido uno de los pilares de las polticas de re-
duccin de la pobreza) se haya mantenido duran-
te los ltimos 10 aos en slo alrededor del 6%
del PIB, aunque ha tenido un repunte considera-
blemente durante los ltimos dos aos y en el
2010 lleg al 7% del PIB (grfica 4). Los exiguos
ingresos del Estado, combinado con los gastos
por encima de esos ingresos han significado que
a lo largo de la ltima dcada el Estado haya te-
nido un dficit fiscal promedio de 2% del PIB.
 Educacin y salud Estas limitaciones tienen un efecto negativo La CBV sirve como punto de referencia por-
Grfico 4. Gasto pblico social Al analizar el gasto en educacin y salud de en la movilidad social de Guatemala sobre todo que a partir de sta se establece un valor mone-
como porcentaje del PIB y gasto de Guatemala comparado con el que realizan los si se toma en cuenta que algunos estudios acer- tario del consumo, que indica el mnimo de bie-
gobierno como porcentaje del PIB, pases latinoamericanos que tienen los mejores ca de los retornos a la educacin afirman que nestar con el cual una persona puede vivir
periodo 2001-2010 indicadores sociales, medido a travs del IDH, se con un nivel ms de escolaridad el consumo o el cmodamente. Si el consumo se encuentra por
hace evidente que ese gasto juega un rol impor- ingreso de una persona u hogar aumenta permi- debajo del valor establecido se puede clasificar a
16,0 tante en los resultados del desarrollo (grficas tindole romper el crculo perverso de la pobreza sta como una persona en condicin de pobreza;
14,0
12,0
10,0
8,0
5a y 5b). (Alejos, 2006; Daz, 2006; Saidon, 2005). en caso contrario se le considera como alguien
6,0 Las grficas 05a y 5b evidencian el retraso
4,0 no pobre (INE, 2012).
2,0
0,0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
que tiene Guatemala en materia de inversin en 3. La persistencia de la pobreza
Gasto de gobierno Gasto social Ingresos del gobierno el desarrollo de las capacidades de su poblacin. 3.1 Polticas o programas
Fuente: CEPAL (2011). Es evidente que el gasto actual del pas en educa- e acuerdo con Romero (2011) los indica- de reduccin de la pobreza

Grfico 5a. Evolucin del gasto en

cin y salud ni siquiera llega a los niveles que Pa-
nam tena hace unos 20 aos, sin mencionar el
resto de pases.
A la luz de lo sealado por CEPAL (2010) res-
D dores de pobreza que actualmente exis-
ten reducen su campo de accin a esta-
blecer que un individuo se encuentra en
situacin de pobreza si se halla por debajo de
y la desigualdad

El ltimo punto para entender la evolucin

de las polticas de reduccin de la pobreza, son
educacin como porcentaje del PIB pecto a que los pases de Latinoamrica (Guate- ciertos parmetros o estndares de bienestar. los programas o acciones que se tomaron para
de los pases latinoamericanos con mala incluido) enfrentan una agenda que in- Sin importar el enfoque que se utilice el pro- tratar el tema. El anlisis tambin incluye una
102
IDH ms alto y Guatemala (1990-2008) cluye los problemas rezagados del siglo XX blema surge al momento de implementar una breve descripcin del contexto poltico y el enfo-
capa (cobertura, acceso, provisin oportuna de servi- poltica para atender las causas de la pobreza si que terico que cada uno de los gobiernos le han

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

6 cios) y los problemas propios del siglo XXI (redu- se considera que cada una de las metodologas dado a las polticas de reduccin de la pobreza.
sumrio 5
4 cir la brecha digital) es fcil concluir que estos se ver obligada a descartar determinados te- La razn de incluir el contexto poltico y el
crditos 3
2
aspectos restan competitividad a la poblacin mas o aspectos de la pobreza dado que existen li- enfoque terico que han fundamentado las pol-
salir 1 del pas de cara a los requerimientos de una so- mitaciones en la informacin, sobre todo la esta- ticas de reduccin de la pobreza es el hecho de
0
Chile Uruguay Argentina Panam Mxico Costa Rica Brasil Guatemala ciedad moderna y globalizada. dstica (Romero, 2011). que en Guatemala no ha existido continuidad en
1990-1994 1995-1999 2000-2004 2005-2008 Lo anterior evidencia que en Guatemala no Es por ello que a travs del tiempo han surgi- stas a pesar de que el enfoque dominante ha
existen mecanismos que permitan la movilidad do innumerables mtodos de medir la pobreza sido la teora del derrame implementada tras el
Grafico 5b. Evolucin del gasto en
social, pues a diferencia de pases con mejores como por ejemplo la lnea de pobreza internacio- Consenso de Washington que implic la reduc-
salud como porcentaje del PIB de
indicadores de desarrollo los servicios de salud nal (US$2.5 diarios); el mtodo de Necesidades cin del Estado y del gasto social.
los pases latinoamericanos con IDH
y educacin no son accesibles para la mayora Bsicas Insatisfechas (NBI); el ndice de Desar-
ms alto y Guatemala (1990-2008)
de la poblacin. Esto a pesar de que la Constitu- rollo Humano (IDH); o la Lnea de Pobreza (LP) 3.1.1 Programas implementados
8 cin Poltica de Guatemala establece la gratui- que se calcula a nivel de cada pas. en el perodo 1985- 1996
7
6 dad de la educacin. Los principales obstculos En el caso guatemalteco los datos oficiales A partir del perodo 1985-1996 se identifi-
5
4 se deben a la falta de infraestructura, factores en los que se basa este estudio utilizan el mto- can los primeros programas de reduccin de la
3
2 culturales (sobre todo en el caso de las mujeres) do de LP que representa el costo de la Canasta pobreza, aunque stos estaban contenidos en la
1
0 o bien la incapacidad de sufragar los gastos que Bsica Vital (CBV) compuesta por un conjunto poltica social, de ah que no se identifiquen
Chile Uruguay Argentina Panam Mxico Costa Rica Brasil Guatemala
1990-1994 1995-1999 2000-2004 2005-2008 implica estudiar (tanto en el sector privado de tems dentro de los que se menciona alimen- programas que aborden el tema especfico de la
Fuente: PNUD, 2011; CEPALSTAT, 2011. como en el pblico6). tacin, bebidas alcohlicas, tabaco, vestuario, vi- pobreza. De acuerdo con Romero (2011) los re-
vienda, mobiliario, salud, comunicaciones, gistros de la poca dan cuenta que las polticas
transporte, recreacin, cultura, educacin, res- de reduccin de la pobreza se centraron en la
6 En este caso los gastos se asocian al transporte, cuando la escuela no est en la comunidad. taurantes, hoteles, bienes y servicios (INE, 2012). creacin de los fondos sociales como instru-
 mentos para tratar el tema (Fondo Nacional
para la Paz, FONAPAZ; Fondo de Inversin So-
cial, FIS; Fondo Indgena Guatemalteco, FODI-
GUA; Fondo Guatemalteco para la Vivienda, FO-
GUAVI; Fondo Nacional de Tierra, FONTIERRA).
Es importante mencionar que en este pero-
do la sociedad guatemalteca estaba sumergida
en un conflicto armado interno. Igualmente,
cabe destacar que la poltica econmica-social
de este periodo se vio relegada a segundo plano
dado que los gobiernos se concentraron en resol-
ver los problemas macroeconmicos del pas uti-
lizando como gua lo planteado en el Consenso
de Washington (Sosa, 2010; Romero, 2011).
Cuadro 1. Principales programas implementados bajo la perspectiva de
crecimiento econmico
Programa Objetivo
capa
3.1.2 La firma de la Paz
Con la firma de los Acuerdos de Paz en 1996
se establece una hoja de ruta que indicara la di-
reccin que los programas de reduccin de la po-
breza deberan atender. Se puede afirmar que el
Acuerdo sobre Aspectos Socioeconmicos y Si-
tuacin Agraria (SEPAZ, 2006) se convirti en el
documento que traza las lneas para tratar el
problema de la pobreza.
Sin embargo, y dado que la mayora de fun-
cionarios del gobierno que firm los Acuerdos
provenan del sector privado las directrices es-
tablecidas en stos quedaron relegadas pues
las polticas de reduccin de la pobreza que
Institucin
fueron implementadas continuaron con la apli-
cacin estricta del Consenso de Washington
(Romero, 2011).
De acuerdo con Romero (2011) no fue sino
hasta 1996 que se pueden identificar los prime-
ros programas de combate a la pobreza, dentro
de los que destaca el Programa Nacional de Au-
togestin para el Desarrollo Educativo (PRONA-
DE) liderado por el Ministerio de Educacin,
MINEDUC.
Como ya se mencion, PRONADE result ser
el principal programa de combate a la pobreza.
Con l se buscaba impulsar la descentralizacin
de la educacin con el objetivo de llegar a los lu-
gares donde no haba llegado antes, tratando de
hacer partcipe del proceso a los padres de fami-
lia (cuadro 1). Sin embargo, el programa tuvo un
fuerte rechazo dado que el modelo de gestin
que utiliz era percibido como un intento de pri-
vatizacin de la educacin (FRG, 2000).
3.1.2 Los programas implementados en
el periodo 2000-2003
El gobierno del perodo 2000-2003 se carac-
teriz por que por primera vez se disea una po-
ltica especfica de atencin a la pobreza: la Es-
trategia de Reduccin de la Pobreza (ERP)
formulado por el gobierno con el apoyo del Pro-
grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD). Sin embargo, esto no signific que se
abandonara totalmente la centralidad del creci-
miento econmico y de la teora del derrame (Ro-
mero, 2011).
Otro aspecto importante a mencionar es que
a partir de este perodo las polticas de reduc-
cin de la pobreza se fundamentan en un anli-
sis tcnico estadstico, dado que es en este go-
bierno que se hace una medicin de la pobreza
de manera tcnica en base a los resultados de la
103
Encuesta de Condiciones de Vida, ENCOVI 2000
(Romero, 2011).

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Educacin
sumrio
Programa Nacional de Autogestin
crditos para el Desarrollo Educativo PRONADE
salir Subprograma de Becas Escolares
Programa Educativo Integral
de Cultura e Informtica
Salud
Salud Integral Comunitaria
Construccin en Salud
Empleo e infraestructura
Autoempleo
Equipamiento y construccin de centros
de capacitacin para el trabajo (ECCCT)
Programa de Infraestructura,
Social y Econmica ISE
Fuente: SEGEPLAN (2006).
Descentralizar el servicio educativo
Aumentar cobertura y evitar desercin en nios y nias
entre 7 y 17 aos
Contribuir al aprendizaje de los nios y jvenes a travs de la
implementacin de centros de computo en distintas regiones
Contribuir a reducir los indicadores de la mortalidad de la poblacin,
principalmente la de mayor vulnerabilidad
Mejorar la situacin del salud de la poblacin;
Acercar los servicios de salud a la poblacin
Mejorar el nivel de vida y las condiciones econmicas y sociales
de los sectores en situacin de pobreza en el rea rural del pas
Mejorar el nivel de vida y las condiciones socioeconmicas
de los sectores en situacin de pobreza en el rea rural del pas
Contribuir a la promocin del esfuerzo por el ajuste econmico
del gobierno; contribuir a la consolidacin del proceso de paz.
Cabe sealar que el Ministerio de Salud no
Ministerio de educacin tuvo un papel relevante en este perodo dado
que la mayora de estos programas fueron adju-
Ministerio de educacin dicados a los fondos sociales. Segn las polti- ciales implementados por el gobierno anterior.
cas formuladas por SEGEPLAN (1996) el papel
FODIGUA
del Ministerio deba ser reformulado para ga-
rantizar que la poblacin ms pobre pudiera te-
ner acceso a los servicios de salud. Sin embargo
FODIGUA
no se lleg a definir una poltica clara que esta-
bleciera sus funciones.
FIS
En el plano econmico el diseo de las pol-
ticas para la reduccin de la pobreza diseadas
FIS por SEGEPLAN (1996) se enfocaron exclusiva-
mente en la mejora del capital humano de la po-
FIS blacin adulta, en el entendido que esto permi-
tira generar las condiciones necesarias para
FONAPAZ que los pequeos agro-productores tuvieran ac-
ceso a microcrdito y tierra; el resto de los te-
mas relacionados con la pobreza se abordaron
vagamente.
A pesar de estos cambios, un aspecto menos
positivo fue el hecho de que en este perodo se
desatendieron o desarticularon programas so-
Krznaric (2007) lo relaciona al hecho de que el
gobierno de este periodo no provena del sector
privado tradicional sino del emergente.
Las acciones que se tomaron incluyen pro-
gramas que atendieron problemas de salud, nu-
tricin y salud reproductiva, otro aspecto de la
pobreza. Para ello, los ministerios de salud y de
agricultura implementaron varios programas
(cuadro 2).
En el campo de la educacin el cambio ms
relevante en este perodo fue la forma de ges-
tin de PRONADE que signific una modifica-
cin en la forma de contratacin de los maes-
tros. El programa perdi relevancia dentro de
las polticas pblicas (SEGEPLAN, 2006; FRG
2004). Mientras que en el caso de los fondos de
 Cuadro 2. Programas implementados en el marco de la Estrategias de Reduccin Cuadro 3. Programas implementados en el marco de la nueva Estrategia de
de la Pobreza Reduccin de la Pobreza

Programa Objetivo Institucin Programa Objetivo Institucin

Educacin
ABCDESPAOL
De la mano edcame
Subprograma de Becas Escolares Aumentar la cobertura y evitar la desercin en nios y nias entre 7 y 17 aos
Salud
Asistencia Alimentaria
Programa Nacional de
Salud Reproductiva
capa Programa de Seguridad
Educacin
Ampliar la cobertura de los servicios del nivel primario; Desarrollar procesos Ministerio de Educacin Proyecto de Atencin Integral Promover la atencin del nio y de la nia menor de 6 aos en Ministerio de Educacin
de capacitacin, monitoreo, seguimiento y evaluacin que conlleven a al Nio Menor de 6 aos comunidades menos favorecidas urbano marginales y rurales del pas;
garantizar los resultados esperados con la implementacin del mtodo abc
Libros por amor Que las escuelas cuenten con una caja de aproximadamente Ministerio de Educacin
de espaol ,abc de Kiche, Mam, Kaqchikel , Qeqchi y abc de las matemticas
150 a 200 libros de cuentos en las aulas
Fortalecer la participacin de padres y madres en el proceso educativo inicial Ministerio de Educacin
Programa Salvemos Primer Grado Dar la oportunidad a los nios de primer grado para que permanezcan Ministerio de Educacin
de sus hijos e hijas a travs de la interrelacin y alfabetizacin; Incidir en la
en las aulas durante los primeros aos escolares.
cobertura de atencin a los nios de 0 a 6 aos a travs de procesos de
alfabetizacin a los padres y madres de familia Salud
Ministerio de Educacin CRECIENDO BIEN Desarrollar capacidades en la mujer para que incida en el estado de salud Secretara de Obras
de ella y su familia; Mejorar las prcticas alimentarias nutricionales en la Sociales de la Esposa
familia y en la comunidad; Contribuir a reducir la desnutricin infantil del Presidente
Combatir la pobreza Ministerio de
Vaso de Leche Que los nios y nias de familias pobres puedan alcanzar un mejor MAGA
Agricultura, Ganadera
rendimiento acadmico enriqueciendo la leche con vitaminas y minerales.
y alimentacin (MAGA)
Regular y normalizar la atencin de la salud reproductiva; Ministerio de salud Fuente: SEGEPLAN (2006). 104
Impulsar polticas y estrategias en salud reproductiva
Contribuir al mejoramiento de la situacin nutricional de la poblacin Ministerio de salud

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Alimentaria y Nutricional guatemalteca, a travs de acciones integrales para la reduccin de la la idea de que para resolver el problema de la po- 3.1.4 Ao 2008: cambio de enfoque
sumrio inseguridad alimentaria y nutricional; Contribuir a la reduccin de la mortalidad
breza es suficiente tener crecimiento econmico. sobre el rol del estado
crditos y morbilidad de la poblacin infantil a travs de acciones preventivas y
curativas para el mejoramiento del estado nutricional de la poblacin Un aspecto innovador es la introduccin de De acuerdo con Romero (2011) no fue sino
salir programas nutricionales, los cuales perseguan hasta el ao 2008 cuando se admite que el Esta-
Programa de Fertilizantes Suministro de insumos agrcolas a campesinos de escasos recursos MAGA
dos objetivos: combatir la desnutricin crnica do debe jugar un rol importante en la poltica so-
Fuente: SEGEPLAN (2006). adems de la desercin escolar. El Ministerio de cial, en especial en las polticas de reduccin de
Agricultura, Ganadera y alimentacin (MAGA) la pobreza y desigualdad.
y la Secretaria de Obras Sociales de la Esposa del Si bien se reconocen las bondades del merca-
inversin (FIS, FONAPAZ, FODIGUA) se priori- nuevo en el crecimiento econmico y la teora Presidente (SOSEP) fueron los encargados de do tambin se reconoce que ste tiene sus fallas
z la inversin en infraestructura (SEGEPLAN, del derrame. implementar estos nuevos programas; una vez que derivan en inequidades que slo el Estado,
2006). Los programas implementados en el tema ms el Ministerio de Salud se queda sin un papel con su capacidad redistributiva, puede corregir
educativo tenan por objetivo ampliar la cober- relevante dentro de las polticas de reduccin de (UNE, 2007). Por lo tanto, en este perodo se hace
3.1.3 Periodo 2004-2007 tura y la permaneca escolar hasta nivel prima- la pobreza. hincapi en que el crecimiento econmico es
Con el cambio de gobierno, en el periodo rio. Adems, se atendieron problemas que son En dicho periodo tambin se implement el una condicin necesaria pero no suficiente para
2004-2007 los programas implementados por el originados desde la etapa preescolar, se provey Programa de Aporte Econmico del Adulto Mayor, tratar el tema de la pobreza y la desigualdad. Eso
gobierno anterior perdieron fuerza. De acuerdo de insumos bsicos a las escuelas, entre otros creado desde el Congreso de la Repblica en 2005. implic el abandon de la teora del derrame
con Romero (2011) el hecho de que la mayora de (cuadro 3). El programa brinda un aporte econmico de 300 como piedra angular de las polticas sociales en
funcionarios de alto nivel provenan del sector El documento Vamos Guatemala! Unidos por Quetzales a las personas pobres mayores a 65 el pas.
privado motiv un cambio en el enfoque de los un mejor pas (Gobierno de la Repblica, 2006) aos, con el objetivo de que puedan cubrir sus ne- Con esta nueva perspectiva se admiti la ne-
programas de reduccin de la pobreza, haciendo refleja la visin del gobierno de este perodo. El cesidades mnimas y mitigar los estragos de la po- cesidad de darle ms participacin al Estado
que las polticas de este perodo se basaran de planteamiento de las polticas sociales parte de breza entre los adultos mayores (CENADOJ, 2012). para corregir las fallas de mercado (UNE, 2007)
 por lo que las primeras acciones en materia de
poltica social fueron la de enfatizar la necesi-
dad de garantizar la gratuidad de los servicios
(salud y educacin) prohibiendo el cobro o pago
de toda gestin que contravenga el derecho bsi-
co de tener acceso gratis a la salud y la educa-
cin (AID, 2011; UNE, 2007).
Adems, se tom en cuenta que en el contex-
to internacional pases como Brasil y Mxico es-
taban teniendo xito en reducir la pobreza al ha-
ber implementado los programas de
Transferencias Monetarias Condicionadas
(TMC) (Villatoro, 2007; Das, Do & zler 2005).
Esta modalidad innovadora de polticas p-
blicas se enfoca en atacar la pobreza desde una
perspectiva que va mas all del crecimiento
econmico (Romero, 2011). As, se constituy el
Consejo de Cohesin Social que se encarg de
coordinar e implementar diversos programas
capa sociales que giraran alrededor de las TMC si-
sumrio
guiendo el modelo de gestin e implementa-
cin de Oportunidades en Mxico (Romero et
crditos
al, 2009).
salir Los programas complementarios de las
TMC, que en su conjunto trataron de atender di-
ferentes causas de la pobreza se pueden dividir
en: 1) los dirigidos al combate a la pobreza pre-
sente y futura; y, 2) los dirigidos a mitigar la po-
breza actual.
Entre los primeros se encuentra el programa
de TMC, conocido como MIFAPRO, que estuvo
acompaado por programas complementarios
como Mi Familia Produce, Escuelas Abiertas,
Agua Fuente de Paz, Cohesin Social Urbano y
Todos Listos Ya. La principal caracterstica que
comparten es que estn diseados para que la
poblacin pobre pueda mejorar sus capacidades
y de esta forma romper con el ciclo perverso de
la pobreza (Romero et al, 2009).
El segundo grupo de programas Bolsa Soli-
daria y Comedores Solidarios son aquellos que
denominan mitigadores de la pobreza dado que
su funcin es ser un paliativo de sta (Romero et
al, 2009)
3.2 Polticas de reduccin
de la pobreza, resultados
Despus de haber descrito el complejo pa-
norama que explica la situacin econmica, so-
cial y de poltica social en Guatemala las pre-
guntas que surgen son: Qu se puede decir de
las polticas de reduccin de la pobreza? Han
tenido efecto positivo en reducir la pobreza?
El modelo de desarrollo y crecimiento adopta-
do hasta la fecha tiene relacin con los indica-
dores que se observan?
Para principiar es importante recordar que
el Banco Mundial (2009) atribuye al efecto de las
remesas que envan los migrantes ms de mitad
de la reduccin de la pobreza, lo cual implica que
ni el modelo de desarrollo y crecimiento (teora
del derrame) ni la intervencin del gobierno a
travs de polticas pblicas han tenido la inci-
dencia esperada.
Algunos aspectos que ayudan a explicar el
por qu de los magros resultados en poltica p-
blica en materia de reduccin de la pobreza son:
Existe una confusin entre un modelo de cre-
cimiento econmico y un modelo de desar-
rollo, esto est arraigado en la forma de im-
plementar la poltica pblica por parte de
algunos gobiernos.
Existe un modelo de crecimiento econmico
que a pesar de mostrar indicadores positi-
vos no muestra una distribucin del ingreso
ms justo.
Se est apostando a un modelo exportador
que no demanda mejores capacidades hu-
manas ya que los productos que se envan,
sobre todo los agrcolas, van sin ninguna
transformacin.
El sistema tributario otorga beneficios fisca-
les al grupo econmico ms favorecido, lo
cual vulnera la justicia tributaria y reduce
los ingresos del Estado.
Como consecuencia de la baja recaudacin
tributaria la inversin en educacin y sa-
lud, y en general el gasto social, presenta
serios retrasos.
La falta de continuidad de las polticas p-
blicas tiene como consecuencia el conti-
nuo fracaso de los programas de reduccin
de la pobreza.
En resumen estos factores pueden explicar
los raquticos resultados de la poltica pblica
dada la persistencia de los altos indicadores
de la pobreza. Y es que no se puede argumen-
tar que el problema de la pobreza es cuestin
de crecimiento econmico porque el pas
muestra, en promedio, un crecimiento econ-
mico positivo. Tampoco se puede argumentar
la falta de iniciativas para atenderla porque
como se puede observar en los ltimos 20 aos
se han venido implementando diferentes pro-
gramas con ese fin.
En cuanto al tema de movilidad social es
importante resaltar que el modelo de desarrol-
lo que actualmente rige en Guatemala no per-
mite que se den las condiciones para que una
familia pueda dar el salto cuantitativo de ingre-
sos. En otras palabras, dejar de ser pobre para
pasar a engrosar el grupo de familias con los
ms altos ingresos.
Como se dijo ya, el crecimiento econmico
no se ha traducido en crecimiento significati-
vo del consumo de los hogares de los estratos
ms bajos; debido a que la estructura socioe-
conmica del pas no permite a los hogares
con consumo ms bajo estar por encima de la
lnea de la pobreza.
4. Recomendaciones de
poltica publica
ctualmente se identifican dos iniciati-
A vas que pueden contribuir a reducir la
pobreza: la Ley de Desarrollo Rural y los
programas que giran alrededor de las TMC.
La primera es una propuesta de ley plantea-
da al Congreso de la Repblica que data del ao
2005 (desafortunadamente su aprobacin an
est estancada en el Congreso). Dicha ley busca
impulsar el desarrollo de las comunidades rura-
les del pas. En ella se plantea la urgencia de
atender las necesidades del rea rural propo-
niendo acciones que permitan a los pequeos
productores agrcolas tener acceso al crdito.
Adems, reconoce la necesidad de atender los
problemas de falta de acceso a la tierra, aunque
105
sin llegar a plantear una reforma agraria (Con-
greso de la Repblica, 2005).
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
La otra iniciativa, que ya se puso en prctica
es el programa de TMC que busca desarrollar las
capacidades humanas que permitan a los futu-
ros adultos tener oportunidades de mejorar su
bienestar adems de romper el ciclo de la pobre-
za intergeneracional (Villatoro, 2007).
Es importante tener en cuenta que estos pro-
gramas no pueden quedarse en una lista de bue-
nas intenciones, como ha sucedido con los pro-
gramas implementados anteriormente. Las
acciones que se proponen deben tener respaldo
econmico, si se toma en cuenta que el domina-
dor comn de la mayora de polticas es que han
tenido muy pocos recursos.
Es evidente que cuando termina el respal-
do monetario internacional a estos programas
su vida finaliza y se pierden esfuerzos econ-
micos y humanos dejando el amargo sabor de
no haber tenido impacto en la reduccin de la
pobreza.
 4.1 Continuidad de los programas
de TMC
La ms reciente poltica de reduccin de la
pobreza implementada en el pas es el programa
de TMC y los programas que giran a su alrede-
dor. Dado el xito que este tipo de programas ha
tenido a lo largo de la regin, se puede afirmar
que su implementacin fue cuestin de tiempo;
sobre todo si se toma en cuenta los resultados
obtenidos por Mxico y Brasil en los indicadores
de bienestar,
Adems es importante que el gobierno haga
nfasis en el hecho de que los beneficios de este
tipo de programas sean tangibles en el largo pla-
zo, por lo que su existencia debe estar garantiza-
da por muchos aos.
En el corto plazo el impacto de las TMC pue-
de verse reflejado en algunos cambios en el pa-
capa trn de conducta de las comunidades: por ejem-
sumrio
plo, es posible observar que ahora los hogares le
dan mayor importancia a educacin formal.
crditos
Sin importar que el hogar sea beneficiario
salir o no, la educacin se ha convertido en un ele-
mento importante para romper el ciclo de la
pobreza. Por un lado, los beneficiarios acatan
las condiciones impuestas por el programa
con tal de no perder este incentivo monetario
y, por el otro lado, los que an no son benefi-
ciarios tambin envan a sus hijos a la escue-
la con la esperanza de que en un futuro cerca-
no sean admitidos en el programa (Romero, et
al. 2009).
Otros impactos positivos que ha tenido el
programa de transferencias (conocido como MI-
FAPRO) son los siguientes: ha posibilitado el em-
poderamiento de las mujeres beneficiarias; la
incidencia de enfermedades ha disminuido; y la
dinmica econmica de los municipios donde el
programa tiene presencia ha cambiado, aumen-
tando su liquidez monetaria (Romero, et al
2009) aunque el impacto en la pobreza crnica
an no es palpable.
Si bien MIFAPRO es el primero que clara-
mente est diseado para atender y resolver las
casusas de la pobreza, no se puede negar que
an es imperfecto y tiene un largo camino por
recorrer. Por ejemplo, la infraestructura en las
reas de educacin y salud result ser insufi-
ciente dado que a partir de la implementacin la
poblacin escolar aumento sbitamente supe-
rando la capacidad instalada. De acuerdo con el
PNUD (2011) el reto del programa es que la ofer-
ta de los servicios mejore, tanto en calidad como
en capacidad de atencin.
Es importante mencionar que el esfuerzo
realizado en MIFAPRO es insuficiente, dado que
slo incentiva la participacin escolar en el nivel
primario. No obstante, la evidencia emprica
muestra que en Guatemala existe una relacin
positiva entre el nivel de ingreso y el nivel educa-
tivo aprobado, y que sta es mayor al pasar al ni-
vel medio (Alejos 2006; Daz, 2006; Saidon,
2005); tambin demuestra que existe una rela-
cin negativa entre el nivel educativo y las pro-
babilidades de trabajar en el sector informal
(Glvez, 2009). El xito de las TMC en Mxico y
Brasil radica en el hecho de que estos programas
incentivan la permanencia escolar hasta finali-
zar el nivel medio (Soufkinas & Parker, 2000;
Cardoza & Portela, 2004). Por ello, el programa
debera incentivar a los beneficiarios a cursar y
terminar ese nivel.
Tambin, es importante atender las recomen-
daciones realizadas en el documento Ejercicio de
Apreciacin Sustantiva: MIFAPRO (2011), cuyas
sugerencias abordan temas que van desde lo ad-
ministrativo hasta aspectos como ampliar la co-
bertura al nivel medio, ajustar peridicamente la
transferencia de acuerdo con la inflacin buscan-
do que el programa no pierda su importancia. Sin
embargo, una de las recomendaciones ms im-
portantes del documento es que el programa
debe ser institucionalizado, dndole as un sus-
tento legal y jurdico que permita su existencia
en el largo plazo y que se garantice su presupues-
to y operatividad (PNUD, 2011).
4.2 Desarrollo Rural
Es importante hacer hincapi en el hecho de
que invertir en capacidades humanas tambin
es una condicin necesaria pero no suficiente,
especialmente cuando en el rea rural los indica-
dores de pobreza y extrema pobreza son altos.
Desde el ao 2005 existe la propuesta de ley
denominada Ley de Desarrollo Rural, la cual pro-
mueve la creacin del Ministerio de Desarrollo
que estara encargado de implementar polticas
que promuevan el desarrollo del rea rural.
Con ello se busca facilitar que los pequeos
productores agrcolas tengan acceso a crditos,
promover la transferencia de tecnologa, facili-
tar el acceso a mercados proveyendo de la infra-
estructura necesaria y atender los conflictos por
la tierra, tema que histricamente ha estado li-
gado a la falta de desarrollo del rea rural.
A pesar de su importancia la propuesta de ley
an no ha sido aprobada. sta podra constituir-
se en un excelente complemento para el progra-
ma de TMC, ya que promueve acciones o progra-
mas que pueden impulsar la productividad del
rea rural en especial el sector agrcola. Por ello,
resulta importante la aprobacin de esta inicia-
tiva de ley, sobre todo si contempla acciones con-
cretas para impulsar el desarrollo del rea rural.
Una de las crticas que se hace a la ley es que
si bien aborda las necesidades de los hogares po-
bres del sector agrcola deja de lado la produccin
no agrcola. Cabe indicar que en un hogar pobre la
actividad agrcola representa una proporcin im-
portante del consumo de los hogares, pero stos
dependen tambin de actividades no agrcolas.
4.3 El gasto social: la piedra
angular para reducir la pobreza y
desigualdad
Dada la multidimensionalidad de la pobre-
za el crecimiento econmico es una condicin
necesaria pero no suficiente para combatir
este fenmeno, y es que existen un conjunto de
factores estructurales que la explican. Esto
plantean grandes desafos en materia de polti-
cas pblicas, sobre todo las relacionadas con la
pobreza, por lo que es necesario conciliar las
poltica de largo alcance (formacin de capaci-
dades humanas y capital social) y las polticas
de corto plazo (de carcter ms asistencialista)
(CEPAL, 2010).
Pases que han tenido xito en el combate a
la pobreza y desigualdad lo han hecho median-
106
te un esfuerzo econmico invirtiendo en un sis-
tema de seguridad social que provee de educa-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
cin, salud y seguridad permitiendo a la
poblacin tener las condiciones mnimas para
desarrollar sus capacidades. Estos pases mues-
tran los mejores indicadores de desarrollo por-
que llevan ms de dos dcadas teniendo dentro
de sus principales prioridades el gasto social
(educacin y salud),
Por lo tanto, la primera propuesta de poltica
para enfrentar el problema de la pobreza es la de
aumentar el gasto social de manera que se pue-
dan generar las condiciones que impulsen el de-
sarrollo con equidad. Esto debe ir acompaado
con cambios en el sistema tributario a fin de que
sea progresivo y se evite el dficit.
Como se describi en el captulo II, la alta de-
pendencia a los impuestos indirectos aunado al
perverso sistema de incentivos fiscales deriva
en que los que tienen los ingresos ms altos no
paguen proporcionalmente lo mismo que pagan
los que se encuentran en los estratos ms bajos.
Por lo tanto, y si se quiere tener un pas que pue-
 da tener xito reduciendo la pobreza, estos dos
aspectos son elementos fundamentales en el ca-
mino al que se quiere llegar.
5. Conclusiones
n conclusin, puede afirmarse que las
Otra conclusin que se puede extraer es que
de acuerdo a la evidencia los programas de reduc-
cin de la pobreza implementados desde 1985 no
tuvieron el resultado deseado. En algunos casos
eso se explica porque enfrentaron una fuerte
oposicin (como PRONADE) mientras otros fue-
ron asignados errneamente a instituciones que
y nios hasta el nivel primario, pero hasta la fe-
cha no se ha incentivado la permanencia en el
nivel medio, no se diga en el nivel superior.
En el sector salud las cosas no son mejores,
tal y como lo revela la evidencia reunida en este
trabajo la cual indica que este tema no es ni ha
sido prioritario dentro de la poltica pblica.
de decisiones dentro del hogar; la importancia
que los hogares le estn dando a la educacin de
sus hijos; parece ser que tambin ha incidido en
disminuir el trabajo infantil, aunque en el caso
de las peores formas de trabajo infantil este tipo
de programas no tiene mucha incidencia.
Sin embargo y para alcanzar los resultados

E polticas de reduccin de la pobreza han

tenido poca incidencia en disminuirla,
ya que de acuerdo con la evidencia el envo de re-
mesas por parte de migrantes en el extranjero es
la principal explicacin de su decremento.
A pesar de que a travs del tiempo se han im-
plementado un gran nmero de programas des-
tinados a reducir la pobreza las evaluaciones de
stos y de la poltica pblica muestran que los
resultados pueden resumirse en la siguiente fra-
se: buen desempeo pero a bajo nivel, frase
utilizada por el Banco Mundial (2009) en su lti-
capa ma evaluacin de la pobreza en Guatemala.
no tenan la debida competencia como para ha-
cerse cargo de ellos (los programas de asistencia
alimentaria asignados a FONAPAZ)
Adems, no se percibe una articulacin y
complementariedad de los programas en su con-
junto, lo que ha implicado la dispersin y duplici-
dad del esfuerzo realizado por cada uno de ellos.
Tambin hay que agregar el hecho de que las
polticas sociales, incluyendo las de reduccin
de la pobreza, no han sido la prioridad dentro
del gasto pblico de cada gobierno de turno. Los
indicadores de gasto social resultan ser bajos si
se comparan con lo invertido por otros pases
Durante los ltimos 20 aos el gasto de salud
ha estado en alrededor del uno por ciento con
relacin al PIB, quiz debido a esto los indicado-
res de salud no han mejorado. Esto sin mencio-
nar que entes de gobierno (fondos sociales) que
no estn especializados en el tema de salud han
tenido a cargo programas de seguridad alimen-
taria, salud reproductiva o salud preventiva en-
tre otros temas.
El programa de TMC es una oportunidad de
romper el ciclo el perverso de la pobreza. Sin
embargo, y de acuerdo con el diseo de este tipo
de programas los resultados sern medibles en
de Oportunidades y Bolsa Familia el programa
en Guatemala no debe limitarse a incentivar la
participacin escolar en el nivel primario; por el
contrario debe estimular a las nias, nios y j-
venes a terminar el nivel medio, como mnimo.
Lo anterior le permitira a la sociedad guatemal-
teca dar un salto de calidad para poder competir
en este mundo globalizado.
La ley de desarrollo rural integral resulta ser
un buen complemento al programa de TMC, ya
que impulsa varias iniciativas que buscan gene-
107
rar oportunidades de empleo para los ms po-
bres. Entre ellas, los programas de microcrdito

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
Haciendo un recuento histrico sobre las po-
lticas para la reduccin de la pobreza, resalta el
crditos
hecho de que hasta el ao 2007 stas estuvieron
salir dominadas por el enfoque de la teora del derra-
me. En otras palabras, se concibi que era sufi-
ciente con el crecimiento econmico para lograr
buenos resultados en materia de desarrollo te-
niendo, por lo tanto, al PIB per cpita como un
indicador de desarrollo y bienestar.
Ms dramtico es el hecho de que bajo este
modelo de desarrollo y crecimiento econmico el
pas mostr indicadores macroeconmicos posi-
tivos: crecimiento positivo, estabilidad macroe-
conmica y de precios que no se reflejaron en los
indicadores socioeconmicos.
No fue sino hasta 2008 que se abandon la
teora del derrame. A partir de ese ao se hizo el
esfuerzo de cambiar el rol del Estado en el de-
sarrollo del pas, lo que se traslad a las polti-
cas de reduccin de la pobreza implementados
por el gobierno.
de la regin.
Resulta innegable reconocer que Guatema-
la necesita invertir en un sistema de seguridad
social que le permita desarrollar las capacida-
des humanas de sus habitantes. En otras pala-
bras, invertir en educacin y salud (ambos de
calidad) permite a la poblacin empoderarse de
su realidad, lo que deriva en una sociedad alta-
mente productiva.
Pero esto no puede suceder si se mantiene un
sistema tributario que restringe el gasto pbli-
co. Esto se explica porque por un lado se dan in-
centivos fiscales que reducen los ingresos del
gobierno lo cual deriva en los bajos niveles de re-
caudacin tributaria restringindose as la ca-
pacidad del gobierno al momento de atender las
necesidades de sus ciudadanos.
En el tema educativo es desconcertante el he-
cho de que las polticas impulsadas durante los
ltimos 20 aos se han formulado para incenti-
var la participacin y permanencia de las nias
el largo plazo, por tal motivo se debe garantizar para los pequeos productores; facilitar el acce-
su continuidad. so a mercados tanto nacionales como interna-
Entre los primeros cambios de que MIFAPRO cionales; proveer a los pequeos productores de
ha causado en el corto plazo se pueden mencio- infraestructura necesaria; promover la transmi-
nar el empoderamiento de las mujeres en la toma sin de tecnologa, entre otros.
Pedro Samuel Zapil Ajxup
Maestra en Desarrollo y Globalizacin (2010) Universidad de Antwerpen, Blgica. Investigador en el
Instituto de Investigaciones Econmicas y Sociales (IDIES) de la Universidad Rafael Landvar. Su es-
pecialidad son lo mtodos cuantitativos en especial los relacionados con el rea de evaluacin de im-
pacto de polticas publicas.
Mara Frausto
Estudios de Maestra en Desarrollo Rural, FLACSO, Guatemala. Investigadora en el Instituto de Inves-
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 Pobreza, desigualdad de oportunidades
y polticas pblicas en Mxico: el
combate contra la pobreza y desigualdad
Luis Ignacio Romn Morales Enrique Valencia Lomel
1. Introduccin y motivacin
capa a pobreza, desigualdad, exclusin y mo-
sumrio
crditos
salir
L vilidad social han sido extensamente tra-
tadas durante la historia de Mxico, da-
das sus caractersticas socioeconmicas. En su
Ensayo poltico sobre el reino de la Nueva Espa-
a, en 1806, Alejandro de Humboldt sealaba:
Mxico es el pas de la desigualdad. Acaso
en ninguna parte la hay ms espantosa en
la distribucin de fortunas, civilizacin,
cultivo de la tierra y poblacin () Los in-
dios mexicanos, considerndolos en masa
presentan el espectculo de la miseria.
(Humboldt, 1966)
Los altos niveles de desigualdad y pobreza se
han reproducido tanto en pocas liberales como
conservadoras. La concentracin de las indus-
trias, tierras y capitales a finales del siglo XIX e
inicios del XX precipit una revolucin que cau-
s un milln de muertos, la destruccin de las
vas de comunicacin, el xodo de los capitales y
la cuasi nula disponibilidad de recursos en las
109
arcas pblicas.
A partir de los aos 30 se estructur una es-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
trategia econmica basada en la industrializa-
cin sustitutiva de importaciones (ISI) y en el de-
sarrollo de una poltica social activa, como lo
enumera detalladamente Ordoez con respecto
a las polticas sociales de la ISI, su debilitamien-
to y crisis (Ordoez, 2002): reforma agraria ba-
sada en la formacin de ejidos colectivos, educa-
cin bsica generalizada (en aquel entonces
centrada en la primaria), nacionalizacin de los
ferrocarriles y uso de los mismos para transpor-
tar con subsidio los recursos del campo a la ciu-
dad, creacin de la CONASUPO (Compaa Na-
cional de Subsistencias Populares, que adquira
cultivos bsicos del campo para venderlos en zo-
nas populares de las ciudades a precios subsi-
diados), creacin de estructuras financieras de
crdito para productores rurales y urbanos (Ban-
rural y Nafin), instauracin en 1933 del salario
mnimo, etc. En 1942 se cre el Instituto Mexica-
no del Seguro Social, en 1959 el Instituto de Se-
guridad y Servicios Sociales para los Trabajado-
 res del Estado. En los setenta se incorporaron a
la Constitucin los derechos al trabajo y a la ca-
pacitacin y en los ochenta a la vivienda y a la sa-
lud. Sin embargo, este esquema se fue diluyendo
paulatinamente desde 1940 y la promocin eco-
nmica se centr en empresas y agentes de ma-
yor tamao econmico
El esquema general de desarrollo hasta ini-
cios de los setenta parta de las hiptesis dualis-
tas del modelo Lewis (desarrollo econmico con
oferta ilimitada de trabajo), esperando que pau-
latinamente el sector moderno absorbiese al
atrasado y simultneamente se redujesen las di-
ferencias de productividad e ingresos entre am-
bos. La lgica industrializadora se fincaba en el
modelo cepalino de una economa protegida,
con adaptaciones propias para lograr la genera-
cin suficiente de ahorro interno, con estabili-
dad de precios, lo que fue llamado el desarrollo
capa estabilizador 1954-1970.
de exportaciones; Mxico sigui dependiendo
de la venta de plata, algodn, caf, azcar, hene-
qun, yute, cobre, plomo y otros productos agro-
pecuarios y minerales durante todo el proceso.
Bajo estas condiciones, la reduccin de la po-
breza era cada vez menor y el crecimiento de la
demanda fue liderado por las crecientes capas de
asalariados que, entre 1962 y 1976 tuvieron im-
portantes incrementos en su poder adquisitivo.
As, la distribucin se estratific en tres grandes
bloques: un 5% de los hogares con alto poder ad-
quisitivo, un 35% de capas medias asalariadas en
ascenso y un 60% de poblacin que se mantena
en el sector agropecuario o que emigraba a las ciu-
dades para incorporarse al sector de la construc-
cin, a trabajo domstico pagado, al micro-comer-
cio o a servicios no estructurados (informales).1
Entre 1978 y 1981 Mxico creci a tasas
anuales de entre 7 y 9%, debido al auge petrolero
y a la oferta de crdito externo, lo que permiti
Mxico se integr en 1986 al Acuerdo Gene-
ral sobre Aranceles y Comercio (GATT, por sus
siglas en ingls), iniciando un proceso de aper-
tura externa, acompaado de la liberalizacin
interna desde 1982. La estrategia macroecon-
mica se transform sbitamente, se renegoci
la deuda externa (1989) y se inici la negocia-
cin del Tratado de Libre Comercio con los Esta-
dos Unidos y Canad, aprobado en 1992 y pues-
to en marcha en 1994. La nueva estrategia
permiti frenar la inflacin y recuperar cierta
capacidad de crecimiento, a costa de un dficit
externo creciente, una gran dependencia de la
inversin especulativa y una creciente concen-
tracin del ingreso.
Ante la incapacidad de sostener el dficit en
cuenta corriente de la balanza de pagos, que en-
tre 1990 y 1994 haba acumulado cerca de
100,000 millones de dlares, Mxico entr en
una nueva crisis en 1994, por lo que efectu un
ligera disminucin en la concentracin del in-
greso (correccin de la desigualdad en empobre-
cimiento generalizado).3
A partir de 1996 se recuper la capacidad de
crecimiento, aunque a tasas cada vez menores y
con nuevos periodos crticos, asociados a los ci-
clos internacionales (particularmente en el 2001
y en el 2008-2009). Los salarios reales y las pres-
taciones bsicas se han reducido. La inflacin se
ha controlado, pero es tendencialmente mayor
para los hogares de menores ingresos.4 La con-
centracin del ingreso tendi ligeramente a una
mayor igualdad entre el 2000 y 2004, pero se ha
reconcentrado, tambin levemente, desde enton-
ces hasta el 2008, disminuyendo de manera
poco significativa en el 2010. As, la severa desi-
gualdad prcticamente se ha mantenido estable
en el primer decenio del Siglo XXI (Corts, 2011).
110
En el contexto del riesgo recesivo internacio-
nal del 2012, de las subsecuentes expectativas de

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
La economa mexicana creci significativa- un repunte en el empleo formal y el desarrollo de nuevo ajuste mayor, trayendo consigo un empo- austeridad y la extraversin de la economa me-
mente entre los aos treinta y sesenta, pero el programas sociales. En 1982 la situacin se re- brecimiento entre 1994 y 1996, aunque con una xicana, el panorama es complejo: un mercado
crditos
crecimiento del empleo denominado moderno lo virti, el pas cay en agosto en suspensin de
salir hizo ms lentamente que la produccin moder- pagos y el crecimiento econmico fue nulo hasta
3 De acuerdo a la medicin del Consejo Mexicano para la Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CO-
na. El pas se industrializaba en cuanto a la es- 1989, acompandose de una inflacin anual de NEVAL), la pobreza de ingresos repunt notablemente en slo dos aos al pasar de 52.4% a 69% entre 1994
tructura del Producto Interno Bruto (PIB), pero entre 60 y 160%. Evidentemente esto implic un y 1996. En cuanto a la desigualdad, la concentracin del ingreso monetario en el decil X baj en los mismos
mucho menos en cuanto a empleo. La sustitu- empobrecimiento social drstico y un incremen- aos de 44.7% a 42.8% segn la serie de Corts, 2011. CONEVAL, 2011, Anexo estadstico, Medicin de la
pobreza (Consulta 28 de octubre de 2011). http://www.CONEVAL.gob.mx/cmsCONEVAL/rw/pages/medi-
cin de importaciones no se acompa de una to de la desigualdad.2 cion/Pobreza_2010/Anexo_estadistico.es.do.
4 A partir del ndice de precios de la Canasta Bsica del INEGI, la inflacin de dicha canasta ha sido de 62.2%
entre julio del 2002 y enero del 2012. En ese mismo periodo la inflacin ha sido de 48.5% para los hogares
1 De acuerdo a Corts, 2011, en 1977 el decil I slo participaba con el 1% en la distribucin del ingreso mone- que perciben el equivalente a ms de seis salario mnimos (www.inegi.org.mx).Por su parte, el Consejo Na-
tario, mientras que el decil X (las clases medias altas, de acuerdo al autor) lo haca con el 41.2%. Esta aguda cional de Evaluacin de Polticas para el Desarrollo (CONEVAL), ha calculado los ndices de precios de las
desigualdad es an mayor si tomamos en cuenta que los ingresos de los ms ricos no estn incorporados en canastas bsicas alimentaria y no alimentaria para los sectores rural y urbano. Para el periodo julio 2002 a
las encuestas de ingreso-gasto de los hogares. Corts, Fernando, 2011: Desigualdad econmica y poder, CES- diciembre 2011, la canasta alimentaria rural ha aumentado de precio en 75.1%, la urbana en 71.4%, la no ali-
Colegio de Mxico, mimeo. El truncamiento de la encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares re- mentaria rural en 60.6% y la urbana en 55.3%. En este mismo periodo (hasta diciembre 2011) los salarios m-
fiere la imposibilidad prctica de acceder a la informacin de un pequeo grupo de hogares (alrededor de nimos promedio, de acuerdo a la Comisin Nacional de los Salarios Mnimos, se han incrementado en
3000) que no son estadsticamente representativos, pues slo significan el 0.01% del total, pero pueden con- 46.1%, es decir entre 16.6% y 38.6% menos de lo que se han incrementado los precios de las diversas canas-
tar con una participacin significativa de los ingresos corrientes y los recursos patrimoniales del conjunto tas bsicas. En suma, conforme al CONEVAL, del primer trimestre del 2005 al tercero del 2011, se ha incre-
de los hogares. De igual manera, Corts argumenta sobre la imposibilidad de captar informacin homog- mentado 20% la proporcin de personas cuyos ingresos laborales son insuficientes para adquirir la canas-
nea de grupos de poblacin extremadamente pobres, dispersos en comunidades aisladas y que no hablan el ta bsica. En julio del 2002 un salario mnimo promedio mensual (1,208 pesos) alcanzaba para adquirir
idioma espaol ni alguno de los idiomas o lenguas indgenas ms extendidas en Mxico. En suma, esta en- 90.8% de la canasta bsica rural (alimentaria ms no alimentaria) y 57.9% de la urbana. En diciembre del
cuesta no permite captar a los pequeos grupos de poblacin ms poderosos ni ms pobres del pas. 2011 tal salario (1,765 pesos) permita cubrir menos: 80.2% de la canasta rural y 52.8% de la urbana. Con-
2 Segn Corts, 2011, En 1984 el decil I participaba con 1.4% en la distribucin del ingreso monetario y en forme a la Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo del INEGI, al cuarto trimestre del 2011, de una pobla-
1989 slo con 1.1%. En cambio, el decil X que haba bajado a 36.8% en 1984, repunt hasta 41.6% de partici- cin ocupada de 42,765,944 personas que especificaron ingresos, 10,544,458 personas (24.7%) percibieron
pacin en la distribucin del ingreso. ingresos iguales o inferiores al salario mnimo, o fueron trabajadores sin pago.
 externo deprimido y un mercado interno dbil,
pequeo y desestructurado son las caractersti-
cas que debern ser consideradas en la defini-
cin de polticas econmicas y sociales en el fu-
turo prximo.
2. Evolucin de la pobreza y
la desigualdad 1990-2010
a. Evolucin de la pobreza
1990-2010
Una innovacin significativa a fines del siglo
XX fue la creacin del Comit Tcnico para la
Medicin de la Pobreza en Mxico (CTMPM).
ste integr a la mayor parte de los principales
expertos nacionales sobre medicin de la pobre-
za y anlisis de la desigualdad, provenientes de
diversos horizontes ideolgicos, con el fin de ge-
capa nerar una medicin comn y oficial de la pobre-
Pobreza Alimentaria: Proporcin de hogares
cuyo ingreso por persona es menor al necesa-
rio para cubrir las necesidades de alimenta-
cin, dados los requerimientos establecidos
en la canasta alimentaria de INEGI-CEPAL
(2220 calorias diarias).
Pobreza de capacidades: Proporcin de hoga-
res cuyo ingreso por persona es menor al ne-
cesario para cubrir el patrn bsico de ali-
mentacin, salud (paquete bsico de salud) y
educacin (bsica primaria y secundaria).
Pobreza de patrimonio: Proporcin de hoga-
res cuyo ingreso por persona es menor al ne-
cesario para cubrir el patrn de consumo b-
sico de alimentacin, vestido, calzado,
vivienda, salud, transporte pblico y educa-
cin (SEDESOL, 2002).
A partir de estas definiciones, se calcul la
pobreza en Mxico para el ao 2000, tanto a ni-
manteniendo su carcter relativamente inde-
pendiente, al Comit Tcnico para la Medicin
de la Pobreza.
La metodologa oficial para la medicin de la
pobreza es la expuesta por el CONEVAL integra
dimensiones de carencias y de ingresos, por lo
que es conocida como pobreza multidimensio-
nal. Para el periodo previo al 2008 no se cuenta
con informacin estadstica sobre algunas de
las carencias (en particular a lo referido a cohe-
sin social), pero s sobre la mayor parte de ellas,
a saber: rezago educativo, acceso a servicios de
salud, calidad y espacios de la vivienda y servi-
cios bsicos a la misma.
El resultado final en la medicin de la pobreza
de ingresos entre 2000 y 2008 es una reduccin
en la incidencia de los tres tipos oficiales de po-
breza: alimentaria (-5.9%), capacidades (-6.7%) y
patrimonio (-6.2%).6 Para un periodo ms amplio
(1984-2010), se revelan vaivenes en los indicado-
res de pobreza que corresponden con los altibajos
de la economa, con reducciones paulatinas du-
rante los perodos de crecimiento moderado
(1989-1994; 1996-2006) y recrudecimiento en
tiempos de crisis (1982-1988; 1995-1996; 2008-
2009). En suma, la pobreza de patrimonio baj 4.3
puntos porcentuales a nivel nacional entre 1984 y
2008; lo que se traduce en un aumento de casi 11
millones de pobres en trminos absolutos (Sz-
kely, 2003; CONEVAL, 2009). Puede hablarse as
del fenmeno de persistencia de la pobreza duran-
te un cuarto de siglo, a diferencia de otras econo-
mas llamadas emergentes que la han reducido
significativamente.
111

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
za en Mxico.5 Se trabaj esencialmente con los vel de hogares como de personas, resultando en Cuadro 1. Indicadores macroeconmicos y salariales, Mxico, 2000-2008
resultados de la Encuesta Nacional de Ingresos y los primeros 16.6% de pobreza alimentaria,
crditos Ao PIB Inflacin Balance Pblico Salario mnimo Salario mnimo Salario promedio Salario promedio
Gastos de los Hogares, publicada cada dos aos 25.3% de pobreza de capacidades y 45.9% de po-
(% del PIB) diario (nominal) diario real a diario de cotizacin diario de cotizacin
salir por el Instituto Nacional de Estadstica, Geogra- breza de patrimonio. En trminos de poblacin, precios del 2000 (nominal) real a precios del 2000
fa e Informtica, INEGI (hoy solo Instituto Na- los porcentajes respectivos fueron 24.2, 31.9 y 2000 6.9 7.52 -1.10 35.12 35.12 129.69 129.69
cional de Estadstica y Geografa). Con base en 53.7%. Igualmente se realiz el clculo sobre el 2001 0.3 3.83 -0.73 37.57 36.18 146.19 140.80
esta fuente el CTMPM delimit tres lneas de po- monto de ingresos requeridos a nivel urbano y
2002 0.9 4.73 -1.23 39.74 36.55 158.04 145.34
breza, las que fueron retomadas y adecuadas rural para que los hogares superaran los umbra-
2003 1.3 3.56 -0.62 41.53 36.88 168.36 149.50
por la Secretara de Desarrollo Social del gobier- les de pobreza.
no federal para delimitar la pobreza en tres cam- Para regular y planear la poltica social, el 2004 4.4 4.54 -0.26 43.30 36.78 178.62 151.73
pos, con base en una metodologa de lnea de po- Congreso aprob en el 2003 la Ley General de 2005 3.0 3.33 -0.09 45.24 37.19 188.89 155.27
breza y con base en la canasta normativa Desarrollo Social. sta dio pie a la formacin del 2006 4.8 3.45 0.11 47.05 37.39 198.5 157.74
alimentaria definida por la CEPAL para Mxico. Consejo Nacional de Evaluacin de las Polticas 2007 3.3 3.23 0.01 48.88 37.63 209.18 161.02
Estas tres lneas fueron: para el Desarrollo (CONEVAL), quien sustituy, 2008 1.3 6.04 0.10 50.84 36.91 220.28 159.91

Fuente: Tomado de Valencia, Foust y Tetreault, 2011 con base en datos del Banco de Mxico (www.banxico.org.mx), In-
5 Los miembros institucionales del gobierno slo tenan derecho a voz, los investigadores independientes a formes Anuales, 2000-2010, para las primeras tres columnas, y de la Comisin Nacional de los Salarios Mnimos
voz y voto. Estos fueron Jos Luis vila Martnez (Consejo Nacional de Poblacin), Fernando Corts Cceres (www.conasami.gob.mx), para las dems.
(Colegio de Mxico), Rodolfo de la Torre (Universidad Iberoamericana), Daniel Hernndez ( Coordinador de
Padrones de Beneficiarios de Programas de Desarrollo social), Enrique Hernndez-Laos (Universidad Aut-
noma Metropolitana), Gerardo Leyva (INEGI), Felipe Lpez Calva (Colegio de Mxico), Luis Ruvalcaba
(CIDE), John Scott (CIDE), Miguel Szkely (SEDESOL), Graciela Teruel (Universidad Iberoamericana) y Ro-
berto Villarreal (Coordinador de Asesores de Polticas Pblicas de la Presidencia de la Repblica). 6 Puede verse este proceso con ms detalle en CONEVAL, 2008, y en Valencia, Foust y Tetreault, 2011.
 to significativo de sta por lo que los niveles de
Cuadro 2. Pobreza multidimensional, Mxico, 2008 Grfico 1. Porcentaje de personas pobreza por ingresos registrados en el 2010
en pobreza por carencias sociales vuelven a ser cercanos a los existentes a inicios
Nacional Jvenes Mayores Indgenas Mujeres 1990-2010 de la dcada de los noventa. En otros trminos,
(0-17 aos) (65 aos y ms)
% Millones % Millones % Millones % Millones % Millones la reduccin de la pobreza avanza durante las
70 etapas ascendentes del ciclo econmico, pero
Pobreza Multidimen. Extrema 10.5 11.2 13.1 5.1 12.0 0.84 39.2 2.68 10.7 5.9
60
Pobreza Multidimen. Moderada 33.7 36.0 40.2 15.7 32.5 2.27 36.5 2.49 33.9 18.6
muy lentamente. En cambio, el aumento de la po-
50
breza resultante de las etapas crticas o recesi-
Vulnerables por ingreso 4.5 4.8 4.6 1.8 4.3 0.30 1.2 0.08 4.7 2.6 40
30 vas es abrupto y en poco tiempo se pierde lo que
Vulnerables por carencia social 33.0 35.2 28.8 11.2 34.0 2.36 20.0 1.37 31.9 17.6
20 se haba logrado en espacios de tiempo mucho
No pobres o vulnerables 18.3 19.5 13.3 5.2 17.2 1.20 3.1 0.21 18.8 10.3 10 Rezago Educativo Calidad y Espacios Vivienda
mayores. En suma, parece haber una vuelta re-
Aceso Servicios Salud Servicios Bsicos Vivienda
Total* 100 106.7 100 39.0 100 7.0 100 6.88 100 55.0 0 currente a niveles altos de pobreza que no aba-
1990 2000 2005 2010

Fuente: www.CONEVAL.gob.mx Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en los ten en el largo plazo, que involucran a alrededor
* Totales calculados con base en los datos incluidos en las fuentes citadas. censos de poblacin y vivienda 1990 y 2000, el Con- de la mitad de la poblacin mexicana y que afec-
** Segn el Conteo de Poblacin y Vivienda 2005, la poblacin indgena (poblacin en hogares donde el jefe o cnyuge teo de Poblacin y Vivienda 2005 y la muestra del
Censo de Poblacin y Vivienda 2010. ta a niveles crticos, alimentarios, a cerca del
habla un idioma indgena) es de 9.53 millones. No se sabe con certeza la fuente de esta discrepancia y, al indagar a tra-
vs de los mecanismos de transparencia, el CONEVAL no dio respuesta al respecto; pero probablemente tiene que ver 20% de sta.
con mediciones variadas, con base en criterios lingsticos y autoidentificacin a nivel individual y del hogar. Visto en conjunto, el saldo al 2010 es el de
una estructura sumamente heterognea en los
112
Grfico 2. Porcentaje de personas niveles de bienestar y de acceso a los satisfacto-
capa El campo ha sido particularmente perjudi- ductivos (antes Alianza para el Campo) e Ingreso en pobreza por la dimensin res bsicos: la poblacin en pobreza extrema,

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
cado de acuerdo a Valencia, Foust y Tetreault
(2011): Por lo que se refiere a la pobreza de in-
crditos
gresos, en las localidades con menos de 15,000
Objetivo, que pretenden no ocasionar distorsio- ingresos 1992-2010 10.4% del total de la poblacin, cuenta con ingre-
nes en el mercado, son altamente regresivos de sos inferiores a los mnimos para adquirir los
acuerdo a diversas investigaciones: los produc- 80 alimentos bsicos y en promedio se queda sin

69
63,7
salir habitantes, para 2008 el 60,8% de la poblacin tores en el decil superior reciben 42%, 55% y 70
satisfacer 3.9 de los seis derechos sociales bsi-

52,4

53,6
53,1

51,3
60

47,7
47,2
46,9

50

42,7
47
41,7
viva por debajo de la lnea de pobreza de patri- 85%, respectivamente, de los recursos (Scott, 50 cos considerados por el CONEVAL.

31,8
40

29,7
30

26,9

26,7
25,3
24,7
24,7
monio; en las que tienen menos de 2.500 habi- 2010). Como se puede observar en el Cuadro si- El grupo ms amplio de poblacin es el de los

20,7
30

37,4
33,3
20

24,1
tantes, el porcentaje suba al 69%. Por lo que se guiente sobre pobreza, los indgenas son parti- denominados pobres moderados: 35.8% de la po-

21,2
1992 21,4

20

2010 18,8
2008 18,4
2005 18,2
10

2004 17,4

2006 13,8
refiere a los indicadores de la pobreza multidi- cularmente pobres y vulnerables. 0 blacin cuenta con ingresos superiores al mni-

mensional, entre 96,2% (2008) y 94.8% (2010)
de la poblacin rural definida por el CONEVAL
viva en situacin de pobreza o vulnerabilidad;
situacin ms aguda en la poblacin indgena
(97% en 2008 y 96,8% en 2010) (CONEVAL,
2011). Desde la apertura econmica, los campe-
sinos han sufrido un aumento en los costos de
la produccin, la desaparicin de crdito, la dis-
minucin de apoyos gubernamentales para la
comercializacin y la creacin de subsidios al-
tamente regresivos.
Los mismos autores remarcan que los subsi-
dios de PROCAMPO, Adquisicin de Activos Pro-
Hay una mejora en cada variable, pero se de-
fine un umbral cercano a 20% en la proporcin
de personas carentes del ejercicio de los dere-
chos a los satisfactores considerados, es decir,
que no cuentan con los recursos (educativos, de
salud, de alimentacin y de vivienda) a los que
tienen derecho.
En cambio, la medicin de lneas de pobreza
por ingresos (alimentaria, de capacidades y pa-
trimonial) no muestra una tendencia a la reduc-
cin. La evolucin de las lneas muestra el im-
pacto que gener la crisis de 1994-1996 (que
deriv en el efecto tequila). Desde entonces las
1994
1996
1998
2000
2002
mo requerido para satisfacer su consumo ali-
Pobreza Pobreza de Pobreza de
alimentaria capacidades patrimonio mentario bsico, aunque insuficiente para
Nota: Los valores nf utilizan los factores de expan- satisfacer el conjunto de los gastos necesarios
sin ajustados a los resultados definitivos del censo para salud, educacin, transporte pblico y vi-
de poblacin y vivienda 2010.
vienda. Simultneamente carece de 2.1 caren-
Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en las
ENIGH 1992 a 2010. cias por hogar en promedio.
Los dos grupos anteriores integran la pobla-
cin pobre y comprenden 46.2% de la total. Otro
lneas mostraron un leve descenso, pero fue has- 5.8% tiene acceso a todos los servicios bsicos,
ta el 2002 que sus niveles fueron menores a los pero sus ingresos son inferiores al umbral de
de 1994. La pobreza sigui reducindose, cada bienestar establecido por CONEVAL, es decir, no
vez ms lentamente, hasta el 2006, pero la rece- puede adquirir los satisfactores esenciales de
sin del 2008-2009 produjo un nuevo incremen- alimentacin, salud, educacin, servicios para la

Cuadro 3. Pobreza multidimensional y vulnerabilidad 2008-2010
Pobres multidimensionales extremos (por debajo de lnea de
bienestar bsica y carentes de disponibilidad de derechos)
Pobres multidimensionales total (Por debajo de lnea de bienestar
y carentes de disponibilidad de derechos).
Vulnerables por carencia social (carentes de disponibilidad de derechos)
Vulnerables por ingreso (por debajo de la lnea de bienestar)
No pobres y no vulnerables
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del CONEVAL: http://web.coneval.gob.mx/Informes/Interactivo/Medi-
cion_pobreza_2010.pdf
vivienda y transporte pblico. Este grupo es de-
nominado vulnerable por ingresos.
capa De manera inversa, el segundo contingente
sumrio
ms amplio de poblacin est integrado por po-
blacin que dispone de ingresos superiores al
crditos
umbral de bienestar (lnea de pobreza), pero ca-
salir rece de la posibilidad de ejercer al menos uno de
los derechos bsicos considerados por el CONE-
VAL. En esta condicin se encuentran 28.7% de
los mexicanos y cuentan, en promedio, con 1.9
carencias por hogar.
Por ltimo, se encuentra la poblacin no po-
bre y no vulnerable, es decir, que tiene un ingre-
so superior al del umbral de pobreza y puede
ejercer el conjunto de los derechos sociales con
que cuenta. En esta situacin se ubica 19.3% de
la poblacin del pas.
La siguiente grfica muestra los resultados
para los aos 2008 y 2010. C=N define el nme-
ro de carencias, en cuanto a acceso a educacin,
salud, seguridad social, vivienda, servicios bsi-
cos y capital social. Se considera que cada dere-
cho no disponible es una carencia igual de im-
portante que las dems. Las lneas de bienestar
perior a 14,000 dlares (PPP internacional a pre-
cios corrientes, convertido a US Dlares) con un
Gini mayor a 0.5.7
Millones de personas Proporcin de la Poblacin Total Mxico representa el paradjico caso de un
2008 2010 2008 2010
pas considerado Clase Media Alta en los infor-
11.7 11.7 10.6% 10.4% mes de desarrollo del Banco Mundial, en donde
la concentracin del ingreso y las condiciones
47.2 52.0 44.4% 46.2% sociales conducen a un elevado nivel de pobreza:
35.2 32.3 33.0% 28.7% 8.6% de su poblacin, en el 2008, sobreviva con
4.8 6.5 4.5% 5.8% menos de dos dlares diarios (PPP). Otros pases
con Ingreso Per Cpita y Gini semejantes, conta-
19.5 21.8 18.3% 19.3%
ban con proporciones significativamente meno-
res de ingresos inferiores a los dos dlares dia-
rios: en Chile, con un Ingreso Per Cpita menor
y un Gini mayor, se registra como inexistente la
poblacin que percibe menos de dos dlares dia-
rios PPP; Costa Rica, con un ingreso per cpita
se denotan por el ingreso del hogar, sobre la base inferior al de Mxico en 24.5% y un Gini de 0.503
de los clculos de lnea de pobreza. (vs 0.517 de Mxico), cuenta con una poblacin
con ingresos inferiores a los dos dlares diarios
b. La desigualdad y la pobreza de 5.4% versus 8.6% de Mxico.
mexicana en el contexto
internacional 3. Las polticas sociales
La mayor parte de los 153 pases que cuentan A. Contexto
con registros sobre distribucin del ingreso de
los hogares (51.7%, Banco Mundial) registran n- Los altos niveles de pobreza y vulnerabilidad
dices de Gini inferiores a 0.4. Ninguno de ellos no se explican por la ausencia de poltica social.
es latinoamericano o del Caribe. De los 24 pases Desde los aos treinta se han generados polti-
de esta regin que calculan tales registros, 42% cas enfocadas a los pobres y desde los cincuenta
se encuentran en niveles elevados, con ndices se han estructurado programas integrales. En
de entre 0.4 y 0.5. El 58% de los restantes en la los aos setenta Mxico se enfrent a la disyun-
regin tiene niveles de concentracin an mayo- tiva de mantener un crecimiento concentrador
res, pese a que a nivel mundial slo 19% de las de la riqueza o procurar una mejor distribucin,
naciones se ubican en ese estrato. De los 29 pa- lo que llev al diseo y extensin de programas
ses con peor reparto del ingreso 14 son latinoa- hacia la poblacin marginada. Desde fines de los
mericanos del Caribe (12 latinoamericanos aos ochenta se han desarrollado mltiples pro-
ms Belice y Surinam).
En este grupo de pases con la peor distribu-
7 Esta comparacin no puede realizarse ms que como una referencia general. Las Islas Seychelles cuentan
cin se encuentra Mxico. Slo las Islas Seyche- con una poblacin estimada a julio 2011 de 88,188 personas, lo que solo representa 0.08 de los 112.3 millo-
lles y Mxico combinan un ingreso per cpita su- nes de la poblacin mexicana. (https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/se.html.
gramas focalizados y semifocalizados incluyen-
do transferencias de ingresos.
En 1954 fue creado el FIRA (Fideicomisos
Instituidos en Relacin con la Agricultura), co-
br fuerza en los setenta y contina hasta hoy.
Su objetivo es otorgar crdito, garantas, capaci-
tacin, asistencia tcnica y transferencia de tec-
nologa a los sectores agropecuario, rural y pes-
quero. Opera como banca de segundo piso, con
patrimonio propio y coloca recursos mediante
Intermediarios (FIRA, 2012).
En 1977 se cre el Proyecto de Desarrollo Ru-
ral Integral (PIDER), para apoyar inversiones
productivas y sociales en el campo. Y tambin en
los setenta se cre la Coordinacin General del
Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos
Marginados, COPLAMAR, que consisti en un
amplio programa de inversin pblica para el
113
apoyo en alimentacin, educacin, salud y vi-
vienda en zonas marginadas. En especial se de-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
sarroll el Sistema Alimentario Mexicano
(SAM), con el fin de lograr la autosuficiencia ali-
mentaria y desarrollar la produccin campesi-
na. El COPLAMAR y el SAM fueron financiados
fundamentalmente por la renta petrolera obte-
nida en el periodo 1978-1982, por lo que fueron
prcticamente suspendidos ante la crisis de la
deuda externa (1982-1989).
En los aos ochenta, ante la crisis econmica
de Mxico, la poltica social fue desmembrada
y slo se establecieron pequeos programas
emergentes de empleo, como el de Becas de Ca-
pacitacin de Desempleados (PROBECAT).
A partir de 1988 se gener una nueva polti-
ca social, con la instalacin del Programa Nacio-
nal de Solidaridad (PRONASOL). Construido so-
bre un esquema participativo y de enorme
 incidencia poltica, se dirigi hacia una gran va-
riedad de actividades productivas y sociales, en-
tre las que destacaron la construccin de carre-
teras y caminos, as como la creacin de
infraestructura municipal en zonas margina-
das. Si bien no fue un programa estrictamente
focalizado en poblacin en condiciones de po-
breza, s comenz a generar una focalizacin te-
rritorial mayor. Adicionalmente, se estableci el
Programa de Apoyos Productivos al Campo
(PROCAMPO), para financiar la produccin de
bsicos, principalmente en apoyo a campesinos
en extrema pobreza. Cabe sealar que este lti-
mo programa ha sido objeto de severos desvos.
En 1991, Santiago Levy present la obra La
pobreza en Mxico, que dara pie a la estructu-
racin de la poltica focalizada en el combate a la
pobreza desde 1997, principalmente bajo el pro-
grama de Educacin, Salud y Alimentacin
capa (PROGRESA). Con este esquema se inici el pro-
sumrio
ceso de transferencias de ingreso condiciona-
das, para hogares en condiciones de pobreza, en
crditos
zonas de alta y muy alta marginacin, as como
salir el cambio de intervenciones e incentivos por el
lado de la demanda, en lugar de las antiguas in-
tervenciones por el lado de la oferta (subsidios a
los precios), cambio que sera ms amigable con
las reformas de mercado iniciadas en 1985. De
esta manera se transferiran recursos a las ma-
dres de hogares en pobreza, se promovera el ac-
ceso a la educacin de los menores de edad y se
lograra incrementar la utilizacin de los servi-
cios de salud por parte de todos los miembros de
los hogares. A cambio de recibir el estmulo, el
hogar deba garantizar que llevara a los hijos a
la escuela y a centros de salud, con el fin de co-
rroborar peso y talla. El programa fue concebido
bajo un esquema de inversin en capital huma-
no, mediante el cual la alimentacin de los me-
nores, acompaada de la escolarizacin bsica
de los menores y una vigilancia de la salud les
permitira contar con los recursos para ingresar
al mercado de trabajo.
En el 2001 se extendi la lgica del PRO-
GRESA a zonas urbanas y se le agregaron com-
ponentes educativos para promover educacin
media, as como para integrar programas com-
plementarios. De este modo, y siguiendo la lgi-
ca de inversin en capital humano, el programa
pas a denominarse OPORTUNIDADES, bajo el
principio de fortalecimiento de capacidades de
Amartya Sen y conforme a la lgica clsica de
Adam Smith presentada en La Riqueza de las
Naciones (1776).
La economa poltica se propone dos objetos mera etapa de CONTIGO (2002) slo se crearon
distintos: el primero, suministrar al pueblo
un abundante ingreso o subsistencia, o, ha-
blando con ms propiedad, habilitar a sus in-
dividuos y ponerles en condiciones de lograr
por s mismos ambas cosas; el segundo, pro-
veer al Estado o Repblica de rentas suficien-
tes para los servicios pblicos (Smith, 1981)
La lgica social basada en el fortalecimiento
de capacidades individuales (para que los indi-
viduos logren por s mismos acceder a ingreso y
subsistencia) se ha reforzado entre los aos
2000 y 2012, durante los gobiernos emanados
del Partido Accin Nacional (PAN), en alternan-
cia al Partido Revolucionario Institucional
(PRI), que haba gobernado desde el ao 1929
hasta el 2000. Sin embargo, los principios eco-
nmicos y sociales han sido similares y con
equipos de trabajo en gran parte comunes des-
de 1982.
El gobierno 2000-2006 defini su poltica
social en una estrategia denominada CONTIGO
y definida como la de la actual administracin
para lograr el desarrollo integral de todos los
mexicanos. CONTIGO est formada por cuatro a su afiliacin, y los mdicos deben administrar
lneas de accin: ampliar capacidades (educa-
cin, salud y capacitacin laboral), generar op-
ciones (desarrollo local y acceso al crdito, ge-
neracin de empleo), proveer proteccin social
(salud y proteccin social, previsin social) y
formar patrimonio (vivienda y ahorro). stas
fueron ordenadas en el ciclo de vida de los indi-
viduos: prenatal, infancia, adolescentes y jve-
nes, adultos y adultos mayores. Con el cruce de
estas lneas y el ciclo de vida, las autoridades ge-
neraron una matriz en la que incluyeron los pro-
gramas sociales existentes (por reforzar o trans-
formar) y los nuevos que generaron en ese
momento, intentando articularlos, para hacer-
los coherentes y evitar duplicidades. En la pri-
algunos programas con pequeos presupuestos
y se reforzaron los de mayor cobertura, transfor-
mndose PROGRESA en OPORTUNIDADES,
ampliando su margen de accin a nivel urbano y
bajo demanda explicita de poblacin eventual-
mente sujeta de apoyo.
A partir del 2004 se han incorporando nue-
vos programas, destacando el Seguro Popular,
dirigido a la poblacin que no cuenta con la co-
bertura de la seguridad social. ste parte de un
esquema de afiliacin individual para la aten-
cin de salud primaria y no cubre pensiones ni el
tratamiento de las enfermedades ms costosas
(en particular las asociadas a hospitalizaciones
y cirugas). De hecho, se presenta un tratamien-
to diferenciado hacia los pacientes de Seguro
Popular con respecto a la seguridad social, y
tambin entre los de este seguro y otras perso-
nas an en las mismas instalaciones, como en
las pequeas clnicas pblicas donde son atendi-
dos usuarios afiliados al Seguro Popular y al
Programa OPORTUNIDADES, adems de no afi-
liados (o llamados poblacin abierta); los pa-
cientes tienen as diversos derechos, de acuerdo
estas diferencias (Durn Arenas, 2011).
En el gobierno 2006-2012 se gener la estra-
tegia denominada Vivir Mejor, lanzada en
abril del 2008 y similar a su predecesora. Sus ob-
jetivos fueron:
a) Permitir a las personas y familias una parti-
cipacin social plena, libre y equitativa, al de-
sarrollar y potenciar sus capacidades bsi-
cas a travs del acceso a alimentacin,
educacin, salud, vivienda, infraestructura e
identidad jurdica;
b) Otorgar proteccin y certeza a las personas y
comunidades para enfrentar contingencias,
tanto en el curso de vida, como ante condicio-
nes adversas del entorno;
c) Cuidar y mejorar el entorno propiciando la
cohesin del tejido social, as como un desa-
rrollo ordenado y regionalmente equilibrado
114
del territorio;
d) Elevar la productividad de las personas para
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
que cuenten con mejores opciones de empleo
e ingreso que permitan reducir la pobreza;
e) Incorporar criterios de sustentabilidad en la
poltica social.
Dichos objetivos se pretendan lograr me-
diante el desarrollo de capacidades bsicas en
alimentacin, educacin, salud, vivienda e infra-
estructura social bsica. Se mantuvo el enfoque
de capital humano predominante desde los aos
noventa, presente igualmente en la estrategia
CONTIGO (Gobierno Federal, 2008: 27).
A partir del 2010 el gobierno desarroll una
intensa campaa para festejar el acercamiento a
la meta de cobertura universal en salud, gracias
al Seguro Popular. Como parte de su IV Informe
de Gobierno, Caldern anunciaba: seguiremos
trabajando hasta alcanzar la cobertura univer-
sal, es decir, servicios de salud para todos, sin
excepcin. En el 2011 un spot sealaba que mi-
llones de mexicanos duermen tranquilos por-
 que saben que sus familias ya cuentan con hos-
pital, doctor, medicinas y tratamientos siempre
que lo necesiten. En efecto, el Seguro Popular
ha alcanzado una cobertura de 43 millones de
personas. Es de subrayarse la expresin siem-
pre que lo necesiten, lo que implicara equivoca-
damente la atencin general a todos los proble-
mas de salud. Se confunde la afiliacin
universal a algn seguro mdico con cobertura
universal. El Seguro Popular no implica esta l-
tima y de hecho hay una gran diferencia entre
las coberturas de los seguros sociales y del Popu-
lar. De acuerdo a Durn Arenas, 2011, mientras
el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)
y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales
para los Trabajadores del Estado (ISSSTE) cu-
bren 12.487 diagnsticos de la Clasificacin In-
ternacional de Enfermedades, el Seguro Popular
slo 1.409 (11.3%) y los esquemas asociados a l
capa slo cubren 1.607 diagnsticos una diferencia
sumrio
de 100 a 13 entre las instituciones de seguridad
social va laboral (IMSS e ISSSTE) y el Seguro
crditos
Popular y similares. Tambin se han generado
salir programas de apoyo para personas de la tercera
edad, madres solteras, madres trabajadoras, es-
tudiantes, discapacitados, mltiples modalida-
des de capacitacin para desempleados, etc.8
En la medicin de la pobreza, se gener un
salto en el 2010. El CONEVAL public una nueva
metodologa para la medicin de la pobreza, in-
tegrando una perspectiva de derechos y una vi-
sin multidimensional.
En el enfoque de derechos, se considera a la
pobreza ya no dependiente solamente del um-
bral definido por el nivel de ingresos, sino por el
acceso real a los derechos sociales fundamenta-
les. As, se estableci una lgica matricial que in-
8 Destaca el Programa 70 y Ms de la SEDESOL que otorga una transferencia mensual de 500 pesos (cerca de
40 Dls) a las personas con 70 aos o ms de localidades menores a 30,000 habitantes. En 2011 cerca de 2 mi-
llones de personas reciban esta transferencia mensual.
cluye tanto umbrales de bienestar mnimo (ali-
mentario) y general (valorados en trminos de
ingreso corriente per capita), como la considera-
cin de las siguientes variables:
Rezago educativo promedio en el hogar
Acceso a los servicios de salud
Acceso a la seguridad social
Calidad y espacios de la vivienda
Acceso a los servicios bsicos en la vivienda
Acceso a la alimentacin
Grado de cohesin social (considerado a par-
tir del ndice de Gini).
Los problemas de pobreza e inequidad se
abordaron mediante programas de atencin a
los pobres, tales como PRONASOL, PROCAMPO
y PROGRESA. En el diseo, financiacin, segui-
miento y evaluacin de los proyectos especficos
en que se sustentaban estos programas, se en-
contraba el trabajo conjunto entre el gobierno
mexicano y las instituciones financieras inter-
nacionales, particularmente del Banco Intera-
mericano de Reconstruccin y Fomento, como
base predominante de los apoyos del Banco
Mundial al gobierno mexicano.
Durante los aos ochenta y especialmente
desde los noventa, el Banco Mundial (BM) a raz
de la presidencia de James Wolfensohn como
Presidente y Joseph Stiglitz como economista en
jefe, fue modificando su discurso frente a la po-
breza y, con las tres ltimas administraciones
en Mxico, ha desarrollado en el pas programas
de amplio alcance de operaciones de prstamo,
trabajo analtico y dilogo en materia de polti-
cas (Banco Mundial, 2004 a: 36). Desde 1995,
cuando Wolfensohn asumi la presidencia del
Grupo BM, la reduccin sustentable de la pobre- lleva a una nota de pie de pginaa propsito de
za se convirti en la misin general de la insti- Oscar Lewis, y no seala ningn estudio mexica-
tucin 9. Dado que Mxico ha sido uno de los no al respecto de lo que se afirma. As, el estudio
principales prestatarios del BM10, estas trans- no muestra explcitamente un conocimiento del
formaciones incidieron en la relacin entre Ban- estado de la cuestin.
co y Gobierno. El informe del Banco Mundial, parti de que
En este contexto el Banco Mundial public entre el 2000 y el 2002 se haban reducido la po-
en el 2004 una de las evaluaciones ms am- breza y la desigualdad, pese al bajo crecimiento
plias que ha hecho sobre las estrategias de po- y a la exigua generacin de empleo. Cmo es po-
ltica social en Mxico: La pobreza en Mxico: sible tal mejora bajo ese contexto?
una evaluacin de las condiciones, tendencias La Secretara de Desarrollo Social ofreci
y estrategias del gobierno (Banco Mundial, ju- cuatro respuestas:
lio del 2004).
En tal estudio, tanto el gobierno mexicano La expansin y mejor focalizacin de los pro-
como el Banco Mundial ubican a la pobreza gramas sociales (en especial OPORTUNIDA-
como un asunto atendible por la poltica social DES y PROCAMPO).
pero no por la poltica econmica, lo que es com- El aumento en el poder de compra de los sa-
patible con el individualismo metodolgico. En larios.
115
tal estudio se ignoran otras interpretaciones, vi- El aumento en el flujo de remesas del exte-
siones crticas, a las perspectivas de ambas ins- rior.
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
tituciones. La reduccin de algunos precios de consumo
El Banco Mundial considera al conocimiento bsico.
especializado como un elemento bsico de la
metodologa de investigacin cientfica, pero en Las modificaciones deban observarse con
su informe hay una dbil utilizacin de material mayor prudencia. Antes ya se haban experi-
de investigadores locales.11 El Banco Mundial se- mentado reducciones de la pobreza de ingresos
ala: Mxico tiene tambin una rica tradicin (entre 1989 y 1992 de la pobreza de patrimonio
en estudios etnogrficos y de otros tipos de tra- (Szkely, 202), o pobreza de ingreso Boltvinik
bajo de campo que documentan la complejidad (1995), o entre 1992 y 1994 de la pobreza alimen-
de la pobreza; irnicamente, esta afirmacin taria (SEDESOL y Szkely, 2003). Sin embargo,
9 Ver www.worldbank.org (en Biografa del Presidente). Nuestro sueo es un mundo libre de pobreza, es la
famosa y polmica frase que sintetiza la Misin del BM.
10 En febrero de 2004, la cobertura del BM ascenda a 10.5 mil millones de dlares, lo que representa 9.2% de
la cartera total del Banco y el segundo monto ms alto de cobertura (BM, 2004 a: 38).
11 La mayor parte de los textos de investigadores mexicanos citados se refieren a evaluaciones de programas
como OPORTUNIDADES (Agustn Escobar y Mercedes Gonzlez de la Rocha, Susan Parker, INSP, Ciesas) y
otros ms (Gerardo Esquivel, INSP, Itesm, UAM; UAT, UNAM). Tambin se refieren al Comit Tcnico de Me-
dicin de la Pobreza (texto del Comit y de Fernando Corts) o a documentos preparados para el IPM mismo
o el BM (Luis Felipe Lpez Calva y John Scott). El IPM cita textos de funcionarios mexicanos (Francisco Gil
Daz, Eduardo Sojo, Miguel Szkely ) o de investigadores que han colaborado con el BM (Nora Lustig) o con
el BID (Miguel Szkely).
 en el largo plazo se ha mantenido un ncleo
duro. Slo coyunturalmente la pobreza ha baja-
do del 50% desde los aos sesenta.
En conjunto, durante la liberalizacin y la fo-
calizacin no se han logrado resultados positi-
vos en reduccin de la pobreza. Existen avances
puntuales en programas especficos, pero se han
generado factores de agravamiento de las ten-
dencias al empobrecimiento y la inequidad. Pa-
reciera que el comportamiento econmico mos-
trara tendencialmente un deterioro social
creciente de bajo e inestable crecimiento, una es-
tructuralmente daina concentracin del ingre-
so, una creciente concentracin de mercados,
alta dependencia de la coyuntura norteamerica-
na, deterioro ecolgico creciente, aumento de la
violencia social, cuasi nulo desarrollo de tecno-
logas propias y, simultneamente, el desarrollo
de polticas focalizadas como paliativos. Tales
capa polticas constituyen un contrapeso dbil ante
sumrio
las circunstancias generales. No obstante, algu-
nos de los programas, como OPORTUNIDADES,
crditos
han adquirido una importancia mayor.
salir
b. Oportunidades
El programa OPORTUNIDADES es el princi-
pal estandarte de poltica focalizada y transfe-
rencias de ingreso condicionadas en Mxico, es
decir, de apoyos econmicos directos a cambio
de formacin en capital humano por parte de los
hogares. Es un programa que ofrece montos di-
ferenciados de ingreso a los hogares en condi-
ciones de pobreza, mediante procesos de selec-
cin para determinar la condicin de pobreza
del beneficiario. El hogar recibe adicionalmente
atencin en salud, especialmente para la vigi-
lancia de evolucin de peso y talla de los meno-
res de edad, as como en educacin, por lo cual,
es obligacin del hogar que los menores de edad
permanezcan en el sistema educativo y asistan a
los centros de salud para mantener el estmulo
econmico.
OPORTUNIDADES mantiene hasta ahora el
diseo que busca superar la pobreza mediante el
incremento de las capacidades bsicas de las fa-
milias, en especial de los menores, mediante
transferencias educativas (o becas) para facili-
tar que los nios y jvenes (especialmente las
mujeres que abandonan antes la escuela en el
sector rural) estudien la educacin bsica com-
pleta (hasta secundaria); atencin bsica a la sa-
lud de todos los miembros de la familia, a travs
del fomento a la utilizacin de los servicios exis-
tentes de salud; transferencias y apoyos para
mejorar el consumo alimenticio y el estado nu-
tricional de las familias pobres (especialmente
de nios, nias y mujeres, quienes sufren ms
las carencias nutricionales).
El Banco Mundial consider en el 2004 que
no slo se haban reducido la pobreza extrema y
la moderada en cuanto a ingresos monetarios,
sino tambin en consumo directo: el aumento en
la dotacin de servicios bsicos produjo un de-
cremento en la mortalidad infantil y un aumen-
to en la matricula de educacin secundaria. Se
destac el xito en la concepcin y focalizacin
de OPORTUNIDADES. Pese a ello, el anlisis del
BM matiz la idea de que la reduccin sealada
haya sido gracias fundamentalmente a las pol-
ticas pblicas. El Informe destaca, en cambio, la
importancia de las remesas y las transferencias
(OPORTUNIDADES y PROCAMPO) para reducir
la pobreza extrema rural. Estas ltimas repre-
sentaron en el 2002 19.5% del ingreso del 20%
ms pobre del sector rural, prcticamente el do-
ble de las transferencias OPORTUNIDADES
(10.2%) (p. 83 del Informe). Sin embargo, estas
fuentes estn desligadas de la actividad produc-
tiva interna, lo que separa la evolucin de la po-
breza de la macroeconoma. Cmo asegurar as
una reduccin durable de la pobreza?
Si bien el informe destaca la importancia de
la educacin en los ingresos de los trabajadores,
seala que no es automtica la obtencin de un
mayor ingreso debido a un mayor nivel educati-
vo. El Informe destaca: hubo un notable aumen-
to en el nivel educacional de los jefes de familia
que viven en pobreza y en la pobreza extrema,
pero la educacin no se recompens con ingre-
sos ms altos por la falta de expansin de las
oportunidades de ganancia (p. 61). Es decir, in-
vertir en la educacin no significa que se logre
un incremento de los ingresos de los pobres con
educacin incrementada.
Entre el 2000 y el 2002 hubo un efecto re-
distribucin que explica parte de la reduccin
de la pobreza. Corts seala: La desaceleracin
econmica afect de manera importante al de-
cil superior [al 10% ms rico], de modo que la
distribucin del ingreso se volvi ms igualita-
ria (p. 75). Difcilmente puede atribuirse, en-
tonces, una parte de la reduccin de la pobreza
extrema a una poltica pblica, a menos que se
considere como objetivo de poltica la desacele-
racin econmica.
Las transferencias de OPORTUNIDADES y
PROCAMPO influyeron en la reduccin de la
pobreza extrema del 2000 al 2002, pero ni la re-
distribucin ni las remesas podran atribuirse
a una poltica pblica. Cmo entonces reducir
durablemente la pobreza? Conforme a las expe-
riencias previas, con el regreso al crecimiento
vendra una mayor desigualdad y se nulificara
el efecto distributivo. Cmo asegurar un efec-
to durable de las transferencias o asegurar que
se mantuviesen hacia la poblacin en pobreza
extrema?
Es notorio el impacto alimentario de OPOR-
TUNIDADES y su influencia en el incremento de
la inscripcin en secundaria y en preparatoria
de los beneficiarios de hogares pobres. Los es-
fuerzos organizativos y presupuestales han sido
enormes y eficientes para la ampliacin de la co-
bertura.
De acuerdo a los datos del Informe del Ban-
co Mundial, las transferencias en efectivo tu-
vieron un impacto menor en la reduccin de la
pobreza extrema, contribuyendo en 10% del in-
greso del 20% ms pobre rural (p. 83 del Infor-
me). Adems, son transferencias temporales
que no aseguran su durabilidad. Cabe pregun-
tarse si quienes dejaron la pobreza extrema
(alimentaria) debido a las transferencias de
OPORTUNIDADES, no pasaran a ser pobres
moderados y vulnerables que regresaran fcil-
mente a la pobreza extrema si se cancelaran di-
chas transferencias.
Valencia concluye (2008) que permanecen
en la incertidumbre los resultados de largo plazo
de OPORTUNIDADES, tanto en el fortalecimien-
116
to de las capacidades cognoscitivas de los estu-
diantes becarios como en la reduccin y trans-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
misin intergeneracional de la pobreza.
c. Carencias, insuficiencias y
riesgos de las tendencias y
polticas focalizadas de
transferencias sociales
En Mxico, ms all de las reducciones logra-
das durante breves periodos, se sigue constatan-
do el mantenimiento estructural de la pobreza
para la mayora. Si la generacin de la riqueza de
un pas es un resultado atribuible -al menos- al
conjunto de la sociedad (ms una infinidad de
externalidades), la persistencia de la pobreza re-
fleja la presencia de una sociedad considerada
clase media alta en las estadsticas del Banco
Mundial y del PNUD, en la que menos de la mi-
tad accede a niveles de consumo que superan los
umbrales de pobreza, sea en el periodo de mayor
xito de los programas focalizados (2004), sea
en el 2010 luego de la recesin 2008-2009.
 En cuanto a la evaluacin especfica de las
polticas frente a la pobreza, el Banco Mundial
dista de circunscribirse a la convalidacin de las
acciones gubernamentales. El informe del 2004
destac la falta de integracin operativa entre
los mltiples programas de la estrategia del go-
bierno 2000-2006 y que sigue siendo la base del
2006-2012: el escaso impacto de las polticas en
los ingresos de la poblacin, la mala calidad y la
desigualdad en educacin y salud, el reducido
crdito para vivienda popular, la baja infraes-
tructura econmica y de inversin pblica, los
problemas de focalizacin de polticas pblicas
y la insuficiencia de evaluaciones sobre el im-
pacto de la descentralizacin del gasto pblico
sobre la reduccin de la pobreza.
Entre el 2006 y el 2011 se han atacado dos de
estos problemas. Primero, se ha incrementado
el crdito para vivienda. As, se ha generado un
capa auge de construccin de vivienda popular y me-
sumrio
dia, incluyendo crditos de largo plazo para ca-
sas valuadas desde el equivalente a 11,000 dla-
crditos
res. Sin embargo, gran parte de ellas estn lejos
salir de las ciudades, cuentan con pocas vas de comu-
nicacin, carecen de servicios suficientes en
educacin, salud, recreacin e instalaciones cul-
turales, cuentan con espacios exiguos, son muy
vulnerables a fenmenos naturales y se fabrican
con materiales de baja calidad.
Segundo, se ha implantado el Seguro Popu-
lar de salud, bajo un esquema de afiliacin indi-
vidual autnomo a la disponibilidad de un em-
pleo formal, con lo que se cubri la atencin
bsica de cerca de 21 millones de personas al
2008. El aseguramiento representa un avance
en la atencin a la salud de primer nivel, aunque
cuenta con problemas en la disponibilidad de
medicamentos, instalaciones y personal sufi-
ciente, as como en la atencin de requerimien-
tos de salud de segundo y tercer nivel. Este es-
quema implica un problema de coherencia entre
el lenguaje de las autoridades, segn el cual se
trata de un mecanismo que contribuye a que se
respeten los derechos de los pobres (en especial
el de salud) pero stos no pueden demandar su
garanta, ya que no se trata de un mecanismo
que permita el ejercicio de un derecho sino de la
cobertura de un seguro individualizado. Desta-
ca la desigualdad en la atencin, en funcin del
tipo de aseguramiento del beneficiario (seguri-
dad social, seguro popular o atencin abierta,
como se ha sealado en el punto III.A) y la caren-
cia de esquemas que permitan un incremento en
las posibilidades de acceder a un esquema de ju-
bilacin.
Volviendo al informe del 2004, ste seala
que no slo el gasto social puede reducir la po-
breza ni puede hacerlo por s slo, lo que repre-
senta una crtica implcita a una poltica que se
ha enfocado a atender el problema de la pobreza
con gasto social, pero reduciendo la capacidad
gubernamental de impulsar la inversin pbli-
ca y la promocin econmica activa. De hecho,
el Banco advierte (p. xlvi) que La estrategia ac-
tual del gobierno para la pobreza extrema est
mucho ms desarrollada en el rea social que
en la esfera productiva esto es una prioridad
para el futuro. Lamentablemente, el comporta-
miento econmico del resto de la dcada tampo-
co fue favorable. Entre el ao 2000 y el 2009 la
economa mexicana fue la segunda con menor
ritmo de crecimiento en Amrica Latina, slo
despus de Hait.
Lo anterior conlleva una serie de riesgos en
la perspectiva del Banco Mundial, tales como la
vulnerabilidad de caer en la pobreza o profundi-
zar su situacin en ella, como resultado de even-
tuales gastos catastrficos en salud, desempleo,
falta de ingresos o vejez. Asimismo, el hecho de
que la reduccin de la pobreza se base en un cre-
cimiento del consumo, pero no en el del ingreso,
implica una situacin insostenible. En otro or-
den de riesgos, el tipo de polticas podra condu-
cir a prcticas clientelares.
Las tendencias econmicas presentadas por
el Banco Mundial coinciden con las del gobierno
mexicano. Sin embargo, la interpretacin puede
ser distinta en cuanto a las expectativas que se
generan. Una muestra de estas diferencias se
ubica en las posibilidades mexicanas de cumplir
con las metas del milenio para el ao 2015.
Las conclusiones del Banco Mundial y de los
estudios del Comit Tcnico para la Medicin de
la Pobreza subrayaron la necesidad de cautela
en el anlisis. En contraste, el estudio de la SE-
DESOL Medicin del desarrollo: Mxico 2000-
2002 (junio 2003), mostr una expectativa gu-
bernamental muy favorable, como resultado de
la disminucin de la pobreza en aquel periodo:
Por ejemplo, de sostenerse esta tendencia
favorable, Mxico estara en condiciones de
cumplir con las Metas del Milenio con anticipa-
cin. stas se establecieron en 1995, y una de
ellas consiste en reducir a la mitad la pobreza ex-
trema (equivalente a la alimentaria) entre 1996 y
el 2015. De acuerdo con las estimaciones realiza-
das, 37.1 por ciento de la poblacin se encontra-
ba en situacin de pobreza alimentaria en 1996.
La meta implica, por tanto, reducirla a 18.5% ha-
cia el 2015. () La proporcin de la poblacin en
pobreza alimentaria disminuy alrededor de
16% en el periodo 2000-2002 y lleg a 20.3 por
ciento. De seguir la tendencia de los ltimos dos
aos la meta podra ser alcanzada incluso antes
de la fecha sealada en las Metas del Milenio
(pp. 5-6).
El Banco Mundial, en cambio, seal que de
continuar hasta el 2015 con un crecimiento del
PIB tan bajo como el de 1982-2004 (2% en pro-
medio) y sin modificacin en el patrn de distri-
bucin del ingreso, no se cumpliran las metas
del milenio en el 2015: la pobreza extrema segui-
ra siendo grave (15.3%), lo mismo que la modera-
da (45%) (p. 196 del Informe). Se requerira de un
crecimiento promedio de 5% para para reducir a
la mitad de la pobreza extrema (alimentara) (do-
cumento Mxico, Alianza estratgica con el
pas, p. 19). Del 2004 al 2010 no slo se ha man-
tenido un bajo crecimiento, sino que se ha redu-
cido an ms el crecimiento y la distribucin no
ha mejorado.
El gobierno mexicano se plante en el 2005
una reformulacin de las metas del milenio en
trminos de reduccin de pobreza, para hacerlas
ms ambiciosas, de manera que se redujese la
pobreza conforme a los parmetros definidos
por el CTMPM. La idea era que dado el cumpli-
miento hacia el 2006 de las metas definidas por
la ONU para el 2015, Mxico podra pasar a una
etapa superior. Sin embargo, durante la recesin
del 2008-2009, el incremento de la pobreza hizo
117
inviable tal expectativa.
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
d. Vivir Mejor y el sector salud
como punta de lanza de la
poltica social 2006-2012
La estrategia del Gobierno Caldern, Vivir
Mejor, contiene las mismas bases de accin y
orientacin terica y metodolgica que la admi-
nistracin previa. Pretende la construccin de
una red de proteccin social basndose en cinco
vertientes:
(a) Asistencia a personas o grupos en condi-
ciones de vulnerabilidad (adultos mayores, ind-
genas, personas con discapacidad, mujeres vc-
timas de violencia y maltrato, nios y
adolescentes en situacin de riesgo, y jornaleros
agrcolas). Ello implica la articulacin de una
gran diversidad de programas para focalizarse
en cada grupo vulnerable, exceptuando el Pro-
grama 70 y Ms, dirigido a todos los adultos ma-
yores de localidades menores a 20,000 habitan-
 tes. Sin embargo, cada programa se basa en re-
cursos exiguos con respecto al problema. Por
ejemplo, en el primer semestre de 2008 el Pro-
grama de Atencin a Jornaleros Agrcolas cont
con 61.8 millones de pesos (4.75 millones de d-
lares), cuando haba 3.1 millones de trabajadores
agrcolas subordinados (preponderantemente
jornaleros), de los que 1.64 millones perciban in-
gresos de cuando mucho un salario mnimo
(INEGI, ENOE, 3er trimestre 2008) y otros 0.89
millones entre uno y dos salarios mnimos. Es
decir, se cont con un presupuesto de 4.75 millo-
nes de dlares para atender la pobreza especfi-
ca de 2.53 millones de trabajadores, es decir, un
promedio de 1.87 dlares por trabajador.
(b) Proteccin ante gastos catastrficos de
salud, con referencia al Seguro Popular, que se
enfoca a reforzar la afiliacin de todos los me-
capa xicanos que por su condicin laboral no cuentan
sumrio
con seguridad social en salud y voluntariamente
lo soliciten y contribuir con ello al logro de la co-
crditos
bertura universal en salud (CNPSS, 2011: 20).
salir Ya no es solo un programa, porque est inserto
en la Ley General de Salud (2003) y pretende afi-
liar a quienes no cuenten con seguro de salud y,
con ello, completar la cobertura universal en
2011.
(c) Proteccin ante prdida temporal del em-
pleo (Gobierno Federal, 2008: 41). Principalmen-
te mediante becas de capacitacin que se han de-
sarrollado desde 1984, con crditos del Banco
Mundial y, posteriormente, del Banco Interame-
ricano de Desarrollo.
(d) Acciones de apoyo ante coyunturas de
mercado Igualmente se considera el estableci-
miento de un programa de subsidios pblicos
para la contratacin inicial de un trabajador
(Programa del Primer Empleo), as como un apo-
yo alimentario mensual para para compensar la
inflacin alimentaria, para los beneficiarios de
OPORTUNIDADES.
(e) Proteccin ante desastres naturales,
principalmente a travs del Seguro Popular y del
Programa 70 y Ms. A ello cabe agregar el uso de
contingencias econmico ambientales, como la
derivada de la actual sequa, particularmente
destructiva hacia el sector agropecuario en el
periodo 2011-2012.
En el discurso de Vivir Mejor se busca vincu-
lar la poltica social con la econmica, insertan-
do puentes entre lo social y lo econmico (Go-
bierno Federal, 2008: 43):
De lo social a lo econmico se plantean las si-
guientes lneas:
a) Capacidades productivas, con referencia a
OPORTUNIDADES, becas educativas y de ca-
pacitacin para el empleo, proyectos produc-
tivos, certificacin, etc.
b) Insercin en el mercado laboral, mediante
guarderas y estancias infantiles.
c) Infraestructura productiva social (comuni-
caciones y transportes, agua y energa) me-
diante inversiones intensivas en mano de
obra (Gobierno Federal, 2008: 45);
d) Mejora en las condiciones de vida en las co-
munidades, buscando mayor sustentabili-
dad ecolgica y programas para regularizar
asentimientos irregulares.
De lo econmico a lo social se establecen los
siguientes puentes:
a) Mayor facilidad de acceso al trabajo, me-
diante la propuesta de modificacin a la le-
gislacin laboral (no establecida hasta el
2012).
b) La creacin de fuentes de empleo (Gobierno
Federal, 2008: 47), por ejemplo a travs de
proyectos de infraestructura.
c) Ampliar y fortalecer mecanismos de ahorro
para las familias en pobreza (como es el caso,
desde el 2011, de la posibilidad de ahorro en
certificados de tesorera del gobierno mexi-
cano por montos equivalentes desde menos
de 10 dlares).
d) Acciones para el desarrollo econmico re-
gional.
e) Certeza jurdica y seguridad pblica, inclui-
das las guarderas.
La propuesta de coordinacin de acciones de
la poltica social permanece vaga con respecto a
los mecanismos establecidos en la Ley General
de Desarrollo Social y sin referencia a los c-
mos explcitos (CONEVAL, 2009: 97), al igual
que como ocurra con la estrategia CONTIGO. Es
destacable la coherencia con los ordenamientos,
pero tambin su debilidad. En Vivir Mejor se pre-
sentan tres mecanismos de coordinacin:
La alineacin de las polticas pblicas de las
diversas dependencias bajo los ejes rectores
de la estrategia global, pero no definen los
mecanismos de alineacin;
La continuidad en el fortalecimiento de los
mecanismos de coordinacin ya definidos en
la Ley General de Desarrollo Social, y
La bsqueda del ejercicio de un papel ms
activo de coordinacin para la planeacin
conjunta de acciones.
Segn la documentacin oficial, Vivir Me-
jor toma en cuenta los programas existentes y
los complementa con acciones nuevas () bajo
el principio de coordinacin institucional
(Gobierno Federal, 2008: 9); sin embargo, sin
mecanismos precisos de coordinacin puede
quedarse en slo un paraguas que agrupa ad-
ministrativamente los programas sociales en
su mayor parte prexistentes.
OPORTUNIDADES sigue siendo un eje fun-
damental de la poltica social, pero en la nueva
estrategia se le han sumado algunos programas,
tales como:
El apoyo alimentario mensual para Vivir Me-
jor, para compensar la inflacin alimentaria.
Las Reglas de Operacin del programa (SE-
DESOL, 2007: 2), sealan:
El Programa reconoce los derechos sociales
que establece la Constitucin: derecho al de-
sarrollo social, a la educacin de calidad, a la
salud, a la alimentacin, a la vivienda y a la
no discriminacin. Cabe preguntarse si un
118
programa podra NO reconocer estos dere-
chos o bien ubicar si antes de este programa
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
los mismos no fuesen reconocidos. Por otra
parte, si se trata de un reconocimiento de de-
rechos, tal apoyo alimentario implicara la
exigibilidad social del mismo, lo que no pare-
ce entrar en su mecanismo de operacin.
Apoyo energtico para sufragar gastos de
energa (sobre todo gas y electricidad).
Subsidio para los mayores de 70 aos miem-
bros de las familias beneficiarias;
Jvenes con Oportunidades, transferencia
monetaria para los becarios que concluyan
su bachillerato antes de los 22 aos de edad.
Adems de OPORTUNIDADES, se encuentra
el Programa de Apoyo Alimentario y Abasto Ru-
ral, originado desde el 2003. ste se dise para
mejorar condiciones de alimentacin de hoga-
res en pobreza extrema, especialmente rural, no
beneficiarios de otros programas alimentarios,
como OPORTUNIDADES (SEDESO, 2007 b: 3),
cuando no existen escuelas y/o centros de salud
 en las localidades de residencia de los beneficia-
rios. En sus Reglas de Operacin no aparece el
reconocimiento de derechos sociales, dado que
el derecho a la alimentacin no estaba en la
Constitucin en el 2008.
El nuevo Programa de Guarderas y Estan-
cias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajado-
ras fue creado en el 2007. Entrega subsidios a
los servicios de cuidado y atencin infantil para
facilitar la bsqueda de empleo y mejorar las
posibilidades y condiciones de trabajo remune-
rado de las Madres Trabajadoras o Estudiantes y
Padres Solos, y paralelamente Aumentar la ofer-
ta de servicios de cuidado y atencin infantil
para la poblacin objetivo del Programa (SE-
DESOL, 2008 c: 3).
La novedad se ha centrado en el sector salud,
principalmente a travs de la expansin del Se-
guro Popular y programas complementarios:
capa El Seguro Mdico para una Nueva Genera-
La estrategia Embarazo Saludable (CNPSS,
2009: 25) comenz en agosto de 2008 para lu-
char contra la mortalidad materna en zonas
marginadas. Las embarazadas pueden contar
con los beneficios del Seguro Popular, es decir
15 servicios que equivalen al 100% de la cober-
tura de las complicaciones que puede tener
una mujer, antes, durante y despus del parto.
Adems, pueden ser atendidas en los servicios
cubiertos por el Fondo de Proteccin contra
Gastos Catastrficos derivados de enfermeda-
des (en el caso de las mujeres incluye servicios
de alta especialidad como cncer de mama y
crvico-uterino el tratamiento ambulatorio
del VIH/SIDA). Los futuros hijos de estas muje-
res podrn ser registrados en el Seguro Mdico
para una Nueva Generacin.
Este Sistema incluye un Fondo de Protec-
cin para enfermedades catastrficas. Cubre 40
intervenciones de ocho enfermedades, sobre
e. El crecimiento y el empleo como
determinantes de la reduccin de
la pobreza
El Informe del Banco Mundial del 2004 sea-
l: ha habido un progreso ms lento en el largo
plazo con respecto a la pobreza de ingresos que
en relacin a las dimensiones sociales del bie-
nestar. La generacin de ingresos futuros entre
los pobres depender del crecimiento en general
y del patrn de crecimiento, en especial del pa-
trn de creacin de empleos (p. xlvi). Si no se
complementa la accin de OPORTUNIDADES
con la creacin de empleos, los resultados po-
drn ser muy limitados.
Las polticas sociales para quienes viven en
pobreza extrema estn bien desarrolladas pero
no tanto as las polticas para el crecimiento de
sus ingresos.14 Hay una agenda pendiente para
los que viven en pobreza moderada, en especial
les son stos) ya que ello eleva los incentivos
para el trabajo informal. (ibid, p. l) En otras pa-
labras, en esta lgica los trabajos informales son
malos trabajos, de lo que se intuye que no ayu-
dan a salir de la pobreza. Sin embargo, estas afir-
maciones parecen contradecirse con otras del
mismo documento, tanto en lo concerniente al
desempleo como al trabajo informal:
En cuanto a lo primero: Aunque el desem-
pleo abierto no es de gran importancia para los
pobres, los bajos retornos del trabajo en auto-
empleo y salarios- y el subempleo siguen siendo
una caracterstica fundamental de la pobreza.
(ibid. P. xix) En otros trminos, el riesgo princi-
pal no es caer en desempleo sino permanecer en
el subempleo.
En cuanto a lo segundo, el trabajo informal:
(Entre el 2000 y el 2002 hubo) una reduccin
119
para los niveles ms altos de educacin y para el
trabajo urbano formal (ibid. xx). Podra enton-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
cin incorpora a nios nacidos a partir del 1 de todo cncer de nios y adolescentes (23 inter- respecto a estrategias para incrementar la pro- ces pensarse que no disminuyeron las tasas de
diciembre de 2006 (inicio del gobierno de Felipe venciones), cncer crvico-uterino y de mama, ductividad de los autoempleados y las empresas retorno en el sector informal. De igual modo, se-
crditos
Caldern). Este nuevo seguro procura la cober- VIH/SIDA, cuidados intensivos neonatales, ca- informales. La mayor parte de los individuos que gn lo que refleja la grfica 7 (desempleo e infor-
salir tura completa y de por vida en servicios de sa- taratas y trasplante de mdula sea. Para los viven en pobreza extrema y moderada sigue es- malidad en Mxico) del informe, la pobreza se
lud. A travs de l todos los nios tendrn dere- nacidos despus del 1 de diciembre del 2006 in- tando fuera del sistema de proteccin social for- redujo en un periodo en el que tambin se haba
cho a un seguro mdico que cubra 100% de los cluye trastornos quirrgicos congnitos y ad- mal y enfrenta riesgos importantes, por ejemplo, reducido la participacin del trabajo formal con
servicios mdicos que se prestan en los centros quiridos (8 intervenciones) (CNPSS, 2009: 47 y de salud, de desempleo o falta de ingresos en la respecto al informal.
de salud de primer nivel y 95% de las acciones 48). Cabe destacar que no toda peticin de fi- vejez (BM, 2004. p.xvi, cursivas propias). Es obvio que el desempleo implica una reduc-
hospitalarias, as como los medicamentos aso- nanciamiento de atencin a un gasto catastrfi- Aqu se relaciona la pobreza con el riesgo de cin en los ingresos de los trabajadores. Sin em-
ciados, consultas y tratamientos (Presidencia co es atendida, porque el nmero de casos cu- desempleo y con la falta de cobertura del siste- bargo, no necesariamente son los trabajadores
de la Repblica, 2007: 173) 12. Implica Atencin biertos depende del techo presupuestal del ma de proteccin formal (de lo que podra dedu- en situacin de pobreza los que estn desemple-
mdica y medicamentos para 108 padecimien- Fondo.13 Los prestadores de servicios autoriza- cirse que se refiere al riesgo de caer en la infor- ados. La evidencia emprica muestra ms bien lo
tos que afectan a los nios menores de 5 aos dos (164) atienden los casos y luego solicitan el malidad). Esto tambin se deriva de su visin contrario. La mayor parte de los desempleados
(CNPSS, 2009: 58). rembolso al Fondo. sobre la legislacin laboral: Probablemente la procede de medios no pobres, en tanto que entre
legislacin actual slo tenga efectos menores en los pobres el desempleo es bajo, con excepcin
12 Este Seguro incluye 128 intervenciones. el ritmo general de creacin de empleos, pero de los desempleados sin experiencia laboral.
13 El procedimiento es el siguiente: El nmero de casos probables o autorizados es una estimacin con base constituye una limitacin para que los pobres A partir de 1995 las cmaras empresariales y
en el comportamiento que se observ en aos anteriores de las enfermedades establecidas en el catlogo del obtengan buenos trabajos (sin que se defina cu- el gobierno federal han realizado intentos por
fideicomiso, las estimaciones sobre la poblacin a afiliar en el ao, la poblacin potencial que podra con-
traer dicha enfermedad, entre otros. A partir del clculo sobre el nmero de casos probables o autorizados,
se realiza una estimacin promedio de su costo, tomando en cuenta el observado en aos anteriores ms la 14 De hecho, en la grfica 5 del Informe se muestra para el periodo 2000-2002 un crecimiento del ingreso co-
inflacin estimada (CNPSS, 2009: 49). rriente promedio del quintil de hogares con menor ingreso, menor al del periodo 1996-2000.
 modificar la legislacin laboral para lograr una
mayor flexibilidad del mercado de trabajo. El in-
tento ms reciente ha sido en el 2011, a partir de
las iniciativas de los Partidos Accin Nacional y
Revolucionario Institucional. A partir de ellos, el
propsito final es contribuir al incremento de la
productividad y la competitividad, fortaleciendo
el mercado de trabajo, reduciendo barreras a la
entrada (suprimiendo a su vez, barreras al sali-
da tales como las condiciones de indemnizacin
por despido injustificado), reduciendo costos sa-
lariales, favoreciendo la polivalencia y la movili-
dad laboral, el ascenso por mritos, la subcontra-
tacin, la instauracin de contratos de
aprendizaje, etc. Este esquema de liberalizacin
aparece paradjicamente combinado con el
mantenimiento de las estructuras de poder cor-
porativo sindical, pues histricamente los prin-
cipales sindicatos han sido organizaciones ad-
capa hoc a los diversos gobiernos y han funcionado
sumrio
como mecanismos de control y contencin de de-
mandas laborales, as como de bases de apoyo
crditos
econmico y electoral para campaas polticas.
salir La iniciativa no ha sido aprobada, pero es posi-
ble que sea uno de los asuntos prioritarios des-
pus de las elecciones presidenciales del 2012.
La tendencia del empleo del 2000 al 2008 se
caracteriz por el mantenimiento de salarios re-
ales reducidos (salario mnimo de alrededor de
150 dlares mensuales y alrededor de 75% de los
trabajadores con ingresos mximos de 450 dla-
res) y con cadas sustantivas en las prestaciones,
particularmente de la seguridad social, dado el
crecimiento de la subcontratacin y el empleo
inestable. A raz de la recesin 2008- 2009 se
present una nueva cada en los ingresos reales
y un incremento del desempleo, dadas las cadas
15 Para una exposicin detallada al respecto se sugiere: Romn, Ignacio, Economa poltica y Poltica social
frente a la pobreza en Mxico, en Gallardo y Osorio (Coords), Los rostros de la pobreza, El debate. ITESO-
Universidad Iberoamericana, Mxico, 1998.
del PIB (6.1%), las exportaciones y la inversin,
particularmente la fornea. La recuperacin
2009-2011 se obtuvo con un crecimiento del em-
pleo temporal, que ya es generador de ms de
30% de los nuevos empleos. A fines del 2011 se
comenz a presentar un nuevo debilitamiento
ante los riesgos de recesin internacional.
4. Recomendaciones de
polticas pblicas
n las perspectivas de polticas macroeco-
E nmicas y macrosociales, es bsico avan-
zar en la discusin sobre los fundamen-
tos y contenidos de ambas para el contexto
especfico de Mxico, o en conjunto, de socieda-
des tan heterogneas como las latinoamericanas.
En poltica econmica, para reducir estruc-
turalmente la pobreza, se requiere atender no
slo la esfera del consumo (monetario o de servi-
cios), sino incidir en los determinantes de gene-
racin y distribucin de la riqueza (acceso al cr-
dito, capital, empleo y recursos naturales).15
Debe ser la bsqueda de competitividad y de
promocin a la inversin privada el eje de la po-
ltica de crecimiento y distribucin? Ello deber
responderse desde mltiples visiones tericas y
desde la experiencia histrica especfica.
La economa mexicana creci a un ritmo
anual de 6.5% entre 1935 y 1981. Desde 1982, M-
xico ha sido uno de las pases que con mayor
ahnco ha promovido la desregulacin econmi-
ca, la liberalizacin de los mercados, la interna-
cionalizacin, la atraccin de inversin extran-
jera y la reduccin del papel del estado en las
actividades productivas. Desde 1982 el creci-
miento promedio del PIB ha sido de slo 2.1%
anual, mientras que el PIB per cpita solo ha cre-
cido a 0.6%. El xodo poblacional se ha incre-
mentado hasta promediar 400,000 emigrantes
anuales hacia los Estados Unidos entre 2000 y
2007 (hasta el inicio de la recesin). Entretanto,
la pobreza y la concentracin del ingreso se
mantienen en niveles similares desde inicios de
los aos noventa, despus de haberse incremen-
tado significativamente en los ochenta.
En la lgica de la Economa Social de Merca-
do, los principios de libertad, solidaridad y subsi-
diariedad implican reconocer el papel primario
del mercado, particularmente en la generacin
de riqueza, pero con un amplio papel del Estado
frente a monopolios y oligopolios, incidiendo en
las estructuras distributivas, apoyando a los in-
dividuos y entidades (empresas, territorios) que
requieren de apoyos para desarrollarse.
Bajo esa lgica cabe fortalecer al Estado en
la regulacin antimonopolios, de tal modo que
las micro y pequeas empresas cuenten con ma-
yores oportunidades y condiciones de participa-
cin, sobre todo en actividades susceptibles de
amplia participacin de este tipo de empresas,
tales como comercio al menudeo, industrias tra-
dicionales, agricultura orgnica y diversificada,
servicios de proximidad, algunas formas de tu-
rismo, etc.
De igual modo, es primordial la vigilancia y
promocin del cumplimiento de los derechos so-
ciales fundamentales, con el fin de garantizar la
premisa de la dignidad humana como base del
funcionamiento social del mercado. Ello impli-
ca la definicin de estrategias de mejoramiento
y acercamiento entre estratos de las condiciones
de acceso a la salud, la educacin y los servicios
pblicos bsicos.
El medio fundamental para la obtencin de
ingresos de la mayor parte de la poblacin en una
economa de mercado es el empleo. Sin la obten-
cin de ste, el mercado no puede operar eficien-
temente. Por ello es esencial el diseo de polti-
cas pblicas sectoriales tendientes a la promo-
cin de actividades que puedan generar mayores
efectos multiplicadores de empleo digno y traba-
jo decente. El lograrlo de una forma eficiente im-
plica enfrentar el control corporativo, promo-
viendo la libertad sindical con la autntica y
democrtica representacin de los trabajadores
en las empresas. En trminos de regulacin, se
sugiere profundizar en el desarrollo de normas
de flexiseguridad, que simultneamente permi-
tan un funcionamiento ms eficiente del merca-
do de trabajo y una mayor estabilidad y seguri-
dad del trabajador en su empleo.
El respeto a la dignidad del individuo debe
considerarse intergeneracionalmente. Para ello
es indispensable priorizar los criterios de regu-
lacin e incidencia directa en la garanta de la 120
sustentabilidad, no slo en trminos de merca-
dos de servicios ambientales o de bonos de car-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
bono, sino de delimitaciones claras sobre los ti-
pos y niveles de incidencia de las actividades
econmicas en su impacto ecolgico.
Dado que la mayor intensidad de la pobreza,
marginacin y exclusin se encuentran en el en-
torno rural, y que la concentracin econmica y
demogrfica en zonas metropolitanas tiende a
generar problemas ambientales y sociales cre-
cientes, se requiere una poltica de desconcen-
tracin territorial y de impulso preferente de las
actividades econmicas fuera de las zonas me-
tropolitanas, privilegiando las inversiones p-
blicas y sociales, as como la actividades priva-
das en zonas de mayor rezago.
Lo anterior requiere de un Estado fuerte, so-
cialmente vigilado y controlado, y econmica-
mente solvente. Ello presupone una fiscalidad
activa congruente con la pretensin de una me-
jor distribucin del ingreso, de una menor con-
centracin de mercados y un impulso a las opor-
tunidades de emprendimiento.
 En suma, consideramos que se requiere una
direccin de la poltica macroeconmica, que pro-
moviendo la participacin de la mayor diversidad
posible de agentes privados est determinada por
los principios de la Economa Social de Mercado,
partiendo de la dignidad humana en su sentido
amplio y no slo de lucha contra la pobreza.
Para el establecimiento de estrategias se re-
queriran fuentes sanas y durables de financia-
miento Cmo solventar la poltica de desarro-
llo? Con qu criterios? Basta con la bsqueda
de tasas de retorno favorables para los beneficia-
ros? De no ser as, Como evaluar el uso correcto
de los recursos?
En cuanto al uso concreto de instrumentos
de poltica, conforme a los considerandos ante-
riores, presentamos el siguiente listado de prio-
ridades:
capa 1. Sustentabilidad. El actual Plan Nacional
sumrio
de Desarrollo as lo plantea, pero una autntica
lgica de sustentabilidad implica la generacin
crditos
de empleo para la preservacin ecolgica, una
salir poltica industrial que incentive la produccin
de bienes y servicios verdes y desincentive
aquellas actividades que generan ms perjuicios
ecolgicos que beneficios econmicos. Esto im-
plica impulsar formas de produccin no solo
sustentables, sino que contribuyan al resarci-
miento de los ecosistemas, particularmente en
los sectores agropecuario y pesquero, del trans-
porte y de una poltica de vivienda con muchas
ms regulaciones a favor de la calidad y durabi-
lidad no slo de la vivienda particular sino de su
entorno urbano. El acceso a satisfactores de ca-
lidad para el conjunto de la poblacin, de la que
ms del 50% se encuentra en condiciones de po-
breza, pasa por la generacin de condiciones di-
rectas de desarrollo sano. Por otra parte, las acti-
vidades en beneficio del medio ambiente pueden
ser altamente generadoras de empleo directo, de
efectos multiplicadores y de innovacin y desa-
rrollo tecnolgico.
2. Empleo. Esto no significa atraer cualquier
inversin que genere una gran absorcin de re-
cursos pblicos, sino priorizar las ramas de pro-
duccin, tamaos de empresa y regiones que
contribuyan en mayor medida a generar efectos
multiplicadores (en lugar de una lgica maqui-
ladora de ensamblaje); promover el respeto ple-
no y la promocin de derechos laborales y la maz); favorecer la biodiversidad y la sustentabi-
participacin activa de los trabajadores en el
desarrollo empresarial; que favorezcan la pro-
duccin de bienes bsicos y la generacin de
tecnologa propia; que apliquen poltica de dis-
tribucin equitativa de los ingresos al interior
de las empresas y que se inserten prioritaria-
mente en zonas de mayor marginacin y de me-
nor densidad demogrfica.
3. Distribucin del ingreso. Se requiere una
poltica que favorezca el mayor incremento de
los ingresos de las categoras de trabajadores
con menores remuneraciones (particularmente
de aquellos que perciben ingresos inferiores a
los dos salarios mnimos, es decir insuficientes
para la adquisicin de la canasta bsica urbana),
que establezca un reparto de utilidades no slo
al interior de las empresas, sino diseminable por
sector, regin y tamao de empresa, que no esta-
blezca una lgica de apoyos o ayudas del gobier-
no, sino de derechos exigibles (el PIB per cpita
PPP de Mxico es superior a los 14,000 dlares
anuales). Al igual que entre los hogares, se nece-
sita una poltica de redistribucin de apoyos y
restricciones entre micro, pequeas, medianas,
grandes y gigantes empresas. La peor poltica
distributiva es la que permite que se destruya el
empleo de los pequeos empresarios por el con-
trol de los grandes corporativos. El mercado ms
ineficiente es el monoplico.
4. Soberana de consumo bsico. Se requiere
impulsar a los sectores productores de bienes
bsicos y tradicionales con potencialidad de fu-
turo, con respaldo en recursos financieros, tec-
nolgicos y humanos. En particular, en el sector
agropecuario, recuperar la pequea produccin
indgena, comunal, ejidal, de autnticos agricul-
tores y pescadores. No significa ayudar a sobre-
vivir, sino diversificar las formas de produccin
y la variedad de productos (como en el caso del
empresa (comits de empresa), que incentive la
lidad; proteger a grupos sociales marginados
frente a las actividades ilcitas; recuperar la po-
sibilidad de regreso de emigrantes; garantizar el
abasto de alimentos sin depender de los avatares
de los ciclos econmicos internacionales. En fin,
defender la pequea produccin de bsicos, es-
pecialmente la de carcter asociativo.
5. Descentralizacin territorial. Esto impli-
ca incentivar prioritariamente la inversin en
zonas de menor densidad poblacional, mayor
marginacin y mejor potencialidad de desarro-
llo ecolgicamente sustentable.
6. Micro, pequea y mediana empresa (MPy-
ME). Se requiere invertir la lgica de la estructu-
ra de apoyos. Los mayores deberan dirigirse a
las MPyME que cumplan con los criterios referi-
dos y en menor medida y mediante una evalua-
cin precisa de balance de beneficios y costos
implicados, a las empresas grandes y gigantes.
Se requerira una lgica diferencial para las mi-
cros por una parte, a las medianas por otra y a
las pequeas igualmente, favoreciendo mecanis-
mos colaborativos e integrativos entre ellas.
7. Investigacin y desarrollo. Se requiere
cumplir con la disposicin legal de asignar al me-
nos 1% del PIB a investigacin y desarrollo, como
se define en la legislacin de Ciencia y Tecnolo-
ga de Mxico, en vez del 0,36% que se le dedica
hoy en da. Esto debe ser hecho priorizando aque-
llas reas del conocimiento que contribuyen a la
lgica expuesta en la prioridades anteriores.
8. Combate a la inseguridad, la violencia y
la delincuencia. Se requiere una poltica de pre-
vencin del delito que castigue la violacin de
derechos laborales, favoreciendo la inclusin
del trabajador en las decisiones tcnicas de la
democracia sindical interna, que evite el frac-
cionamiento formal de empresas para reducir o
evitar repartos inequitativos de utilidades o la
elusin pago de impuestos, que garantice el
cumplimiento de los acuerdos firmados ante la
OIT. Enfrentar la ilegalidad y la violencia impli-
ca regular la construccin y desarrollo de zonas
121
habitacionales, para que cuenten con centros
deportivos, recreativos, culturales, guarderas,
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
centros de atencin para la tercera edad y perso-
nas con discapacidad, dispensarios mdicos,
escuelas, zonas verdes, transporte pblico ade-
cuado y aprovechamiento de planes de urbani-
zacin basados en el uso adecuado de la infraes-
tructura existente y subutilizada, como en el
caso de barrios cntricos y tradicionales. En-
frentar la ilegalidad implica favorecer y prote-
ger a los pequeos productores rurales, dignifi-
car el transporte pblico, favorecer el desarrollo
de pequeos comercios autnomos, con posibi-
lidades de desarrollar trabajo cooperativo y aso-
ciativo. En la lgica penal implica castigar pro-
porcionalmente al delito y no centrarse en la
pena a gente pobre, que se respete a la pobla-
cin encarcelada, para su reinsercin social.
9. Educacin. Se requieren funcionamientos
no corporativos del sistema, para generar profe-
sionales con vocacin de atencin educativa, sin
que las cpulas sindicales definan de quin de-
 ben ser 50% de las plazas que se abren, ni los di-
rectores, inspectores o supervisores de las escue-
las. En una lgica de priorizacin social, conven-
dra que a los candidatos a profesor que
obtengan mejores resultados en los concursos de
seleccin de maestros se les ofrezcan mayores
sueldos y prestaciones por asumir plazas en las
zonas ms alejadas o marginadas. En cuanto a la
educacin media superior y superior, cabra re-
centrar los apoyos en favor de instituciones p-
blicas e incorporar a los acadmicos de mayor
produccin y capacidad propositiva a consejos
deliberativos, consultivos y de toma de decisio-
nes, de los gobiernos federal, estatales y locales.
10. Salud y seguridad social. Se requiere un
mecanismo que permita acercar las condiciones
de atencin a toda la poblacin, en vez de multi-
plicar formas y estratificar el derecho a la salud
capa en funcin de la condicin socioeconmica del en su ejercicio.
y vigilados, de forma que no se usen como me-
dios de promocin y legitimizacin y que tien-
dan a reducir la estratificacin social. Cabe re-
forzar los programas centrados en grupos
sociales especficos como personas de la tercera
edad, nios, mujeres, discapacitados, indgenas,
transmigrantes, etc.
Conforme al principio de solidaridad, las po-
lticas sociales implicaran la identificacin de
causas sociales comunes, en cuyo caso es esen-
cial el cuidado de la salud, la educacin, del me-
dio ambiente y, en general, la provisin de bie-
nes y servicios pblicos de calidad para el
conjunto de la poblacin.
En conjunto, las polticas focalizadas y uni-
versalistas requieren ser congruentes, al tiempo
que se eviten al mximo los traslapes que incre-
mentan los costos, dificultan su operacin y fa-
cilitan la implantacin de prcticas corruptas
Mxico ha sido uno de los pases que ms ha
liberalizado su economa desde los aos ochen-
ta del siglo XX y se esperaba que con la apertura
comercial y de inversiones, la desregulacin in-
terna, la privatizacin de la gran mayora de las
antiguas empresas paraestatales, la reduccin
del peso econmico del Estado y, ms adelante,
con el impulso a la focalizacin de las polticas
sociales se incrementara la eficiencia producti-
va y la equidad social. Sin embargo, luego de tres
dcadas de impulso a estas polticas, el pas se
encuentra en una situacin productiva rezagada
con respecto a la mayor parte de Amrica Latina
y no se ha logrado revertir estructuralmente la
desigualdad ni la pobreza. Si bien cabe recono-
cer el arraigo social que han adquirido progra-
mas como Oportunidades y el Seguro Popular,
stos han sido insuficientes para contrarrestar
el deterioro social estructuralmente acumulado.
Asimismo, estos programas mantienen proble-
primero en trminos de la insercin laboral de
los egresados del programa y el segundo en tr-
minos de la creciente estratificacin social en
cuanto a la cobertura y calidad de los servicios
de salud.
El deterioro social se ha reflejado en el clima
de violencia e inseguridad que se vive en Mxi-
co. Paradjicamente a nivel financiero el pas si-
gue siendo considerado esencialmente estable.
Por lo anterior, creemos que la evaluacin de
las polticas econmicas debe asumir responsa-
bilidades y no atribuir la falta de resultados en
trminos de abatimiento de la pobreza, desigual-
dad o inequidad, a la falta de profundidad en la
liberalizacin, a externalidades o a considerar
que sin tales polticas la situacin sera peor.
Cabe preguntarse con qu polticas la situacin
social y la reduccin de la pobreza podran mejo-
122
rar, sin tener que negar el valor del mercado, el
impulso al sector privado y la bsqueda de efi-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
beneficiario.
crditos
11. Todo lo anterior implica una nueva polti-
salir ca fiscal y regulatoria, gravar ms las utilidades
no invertidas o no distribuidas equitativamente,
generar una mayor vigilancia y regulacin del
sistema financiero para que cumpla realmente
su funcin de convertir al ahorro en inversin
productiva. Se requiere gravar mayormente el pa-
trimonio ostentoso, la fuga de capitales y la espe-
culacin. Por el contrario, se requiere la genera-
cin de incentivos para que las actividades
informales se integren a la formalidad.
En poltica social consideramos que el dile-
ma entre polticas universales y focalizadas
para enfrentar la pobreza y mejorar la distribu-
cin del ingreso implica un falso debate:
Conforme al principio de subsidiariedad, se
requieren polticas focalizadas. Los programas
de transferencias monetarias condicionas o el
Seguro Popular deben ser apoyados, ampliados
5. Conclusiones
Est yendo Mxico por el camino correcto?
Una interpretacin ampliamente divulga-
da al interior del Mxico seala que s, y
que lo que se requiere es efectuar urgentemente
las reformas estructurales pendientes.
En este artculo se considera pertinente de-
batir sobre el marco macroeconmico predomi-
nante y su papel en trminos de la sustentabili-
dad social y disminucin de la pobreza. Para ello
es necesario valorar si las bases tericas, lgicas
e instrumentales de las que parte el diseo de las
polticas pblicas son adecuadas para el contex-
to socioeconmico nacional y si la experiencia
de la aplicacin de tales bases ha permitido cum-
plir con los objetivos fijados. De no ser as, la va-
loracin de las polticas debe efectuarse desde
distintas perspectivas, incluyendo posturas he-
terodoxas y alternativas a las predominantes.
mas significativos de valoracin de impacto, el ciencia, productividad y competitividad.
Luis Ignacio Romn Morales
Profesor titular del Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Occidente, Universidad Jesuita
de Guadalajara. Investigador Nacional, desde 1999 del Sistema nacional de Investigadores, Licencia-
do en Economa por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, con DEA en la Universidad de Pa-
rs X y Doctorado en la de Pars VII. Sus publicaciones se orientan principalmente a temticas de em-
pleo, coyuntura y poltica econmica. Coordinador acadmico de la Ctedra Konrad Adenauer en
Guadalajara, Mxico. Conferencista y ponente en mltiples eventos, en Amrica Latina y Europa. Co-
mentarista en diversos medios de comunicacin locales
Enrique Valencia Lomel
Profesor titular del Centro Universitario de Ciencias Econmico Administrativas de la Universidad de
Guadalajara. Investigador Nacional nivel III del Sistema Nacional de Investigadores de Mxico, Licen-
ciado en Filosofa por el Instituto Libre de Filosofa, Maestro en Sociologa por la Universidad Iberoa-
mericana y Doctor en Economa por la Universidad Pars VII. Cuenta con mltiples publicaciones so-
bre poltica social en Mxico, as como sobre polticas econmicas comparadas entre Mxico y Corea
del Sur. Ha sido consultor de diversas organizaciones de la ONU (FAO, PNUD, CEPAL) y conferencista
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1. Relacin entre pobreza, tran el 85,5% de las tierras, mientras que el

124
oportunidades y desigualdad 63,2% de los propietarios que tienen menos de
capa 10 hectreas renen apenas el 2% de la tierras

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
l Paraguay es uno de los pases de Am- (CA, 2008). Indistintamente la pobreza se man-

crditos
salir
E rica Latina con mayor desigualdad en el
ingreso y en la tenencia de la tierra. El
10% ms rico recibe el 41% de los ingresos tota-
les, mientras que al 10% ms pobre slo le alcan-
tiene en niveles elevados afectando a poco ms
de la tercera parte de la poblacin y la miseria a
una quinta parte de la misma (EPH, 2010).
La pobreza y la desigualdad en el Paraguay
za el 1,1% del total de los ingresos (EPH, 2010). tienen mltiples causas que se refuerzan mu-
De mismo modo el 2,6% de los propietarios de tuamente.1 Los elementos que explican estn
tierras que tienen ms de 500 hectreas concen- dados por factores territoriales (concentra-

1 Entendemos la pobreza como el conjunto de carencias y limitaciones que inciden negativamente en las condi-
ciones de vida de las personas y de los grupos sociales, manifestndose fundamentalmente en trminos de pri-
vacin de los satisfactores de las necesidades bsicas (alimentacin, salud, educacin, servicios bsicos, etc.), de-
bido a la insuficiencia de ingresos, o de capacidades, o de activos materiales o sociales (ENLP, 2006). Mientras
que la desigualdad sera aquel tipo especfico de diferencia que consiste en una asignacin social o institucio-
nal diferencial que concede ventajas o desventajas (o beneficios y prejuicios, o privilegios y cargas) que afectan
a la libertad real de los individuos, sobre la base de determinadas acciones estados o caractersticas de origen
social y/o natural (Noguera, 2004). La desigualdad est dada por la inequidad de las oportunidades (situacin ob-
jetiva y subjetiva de partida) y las diferencias en el logro de las capacidades (conjunto de opciones entre las cua-
les las personas pueden elegir para lograr ser o hacer en distintas etapas de su vida). Los factores (individua-
les y de contexto) que explican la desigualdad son: las condiciones que determinan el acceso a bienes y servicios,
las caractersticas de estos bienes y servicios, las restricciones operativas que permiten o dificultan a los indivi-
duos que el acceso a los bienes y servicios se conviertan en logros, y los funcionamientos o capacidades efecti-
vamente disponibles. Los funcionamientos incluyen cuestiones bsicas como la posibilidad de alcanzar una
vida larga y saludable o adquirir conocimientos individual y socialmente valiosos, pero tambin se refieren a
cuestiones ms complejas, especialmente desde el punto de vista de las polticas pblicas, como lograr respeto
por s mismo, integrarse socialmente y participar en los procesos polticos (PNUD, 2010).
 cin rural de la pobreza), socioeconmicos (ba-
jos ingresos y escaso desarrollo de capital hu-
mano y social), subjetivos y/o culturales (ex-
clusivos y discriminativos de la niez, mujer,
guaran parlante, indgena); las caractersti-
cas de los bienes y servicios pblicos oferta-
dos (ineficiencia e ineficacia institucional, de
polticas sectorializadas, fragmentadas y seg-
mentadas); el modelo de Estado econmico
(excluyente, de baja presin tributaria y capa-
cidad regulatoria) y poltico (prebendario y
clientelista); e histricos.
El objetivo de este trabajo es caracterizar la
situacin de la pobreza y las desigualdades en el
Paraguay, poniendo nfasis en las medidas que
han contribuido o empeorado (restricciones ope-
rativas) la superacin de las mismas en el mbi-
to de la formacin de capital humano e interrup-
cin generacional de la pobreza.
capa El comportamiento de la economa ha sido
sumrio
siempre fluctuante, con periodos de crecimiento
y de crisis. A fines de los 70 y gran parte de los
crditos
salir
80, el pas experiment un importante creci-
miento econmico debido a la construccin de
dos grandes hidroelctricas (Itaip y Yacyreta),
que gener una gran concentracin de la rique-
za en los sectores econmicos ligados poltica y
econmicamente al rgimen dictatorial y poca
participacin de los sectores subalternos. No
obstante, el auge de la produccin algodonera en
los minifundios de las zonas rurales y la masiva
ocupacin de la mano de obra en la construccin
mantuvo alto los niveles de empleo y subem-
pleo.2 Este auge econmico durante la dictadura
no fue acompaado de polticas sociales de sa-
lud y especialmente de educacin y formacin
2 Empleo empobrecido con altos niveles de precarizacin.
3 Si bien la crisis internacional del 2008 ha impactado negativamente en la economa, la recuperacin ha
sido rpida y no ha influenciado en demasa sobre la situacin social ya reinante.
laboral que sustenten el dinamismo econmico
suscitado, mejoren la movilidad y los indicado-
res sociales.
Al finalizar los ochenta se inicia el periodo
de la transicin democrtica pero tambin las zando esfuerzos importantes de aumentar el
crisis y/o el estancamiento econmico que se ex-
tendi por gran parte de la dcada de los noven-
ta. A mediados de esta dcada, paralelamente
con la crisis de la produccin minifundiaria, co-
mienza el auge de la agricultura mecanizada
(bsicamente soja) y ya con este siglo la valoriza-
cin de la exportacin de la carne, convirtindo-
se hasta hoy en los dos rubros principales cuyo
comportamiento afectan sustancialmente al
PIB, pero que por sus caractersticas producti-
vas son poco generadoras de ocupacin de mano
de obra. La falta de oportunidades de empleo ge-
ner una masiva migracin a las zonas ms ur-
banizadas del pas, a la Argentina, EE.UU y ms
recientemente a Espaa, as como un enorme
mercado informal que acrecentaron los indica-
dores de pobreza y desigualdad.
La reforma educativa que se implement
desde 1994 y que por ley le asigna como mnimo
un 20% del presupuesto estatal ha dado un salto
importante en los indicadores de acceso a la edu-
cacin, que sin embargo, tampoco fue acompa-
ado en igual medida por otras polticas como la
atencin a la salud, de reforma agraria (acceso a
la tierra e impulso a la agricultura familiar), y de
mercado laboral.
Paraguay es uno de los pases que ms ha
crecido en los ltimos aos en la regin (en el
2010 ha sobrepasado el 14%).3 Sin embargo, el
crecimiento experimentado desde el ao 2003,
con un promedio de 4,8% del PIB, no se refleja
en la disminucin de la pobreza y la desigualdad, trando una mayor desigualdad de ingresos
por el contrario, los indicadores muestran la per- (Gini), mayores tasas de mortalidad materna y
sistencia de estos problemas.4 Igualmente, des- en menores de cinco aos, menores tasas de in-
de este periodo, el Estado paraguayo viene reali- munizacin, de acceso al agua potable y sanea-
miento, de asistencia a la escuela secundaria,
gasto social, especialmente en salud, educacin siendo la incidencia de la pobreza extrema entre
y otros programas de proteccin y promocin so- las ms altas de la regin.
cial, como el de transferencias condicionadas a Segn el ndice de Desarrollo Humano
familias y pensiones a adultos mayores, que (2008), Paraguay se encuentra entre los pases
apuntan a la atencin de los derechos bsicos y de Desarrollo Humano medio, solo por encima
la mitigacin de la pobreza. Sin embargo estas de Honduras, Nicaragua, Guatemala y Hait en
polticas se ven seriamente limitadas por las ca- Amrica Latina, ocupando el lugar 95 entre 177
ractersticas del mercado laboral y la baja carga pases. En el periodo 1990-2009 este ndice
impositiva (13%) que sustenta un presupuesto mostr un aumento de 0,204.5 En las proyec-
estatal cuya ejecucin se destina mayoritaria- ciones del ndice de Oportunidades Humanas
mente a los gastos rgidos. (IOH) para 2010, Paraguay aparece en la posi-
cin 12 entre 18 pases de Amrica latina.6
2. Breve descripcin del estado Igualmente, el ndice de Gini muestra que Pa-
125
de la distribucin del ingreso, raguay constituye uno de los pases de mayor
pobreza y gasto pblico desigualdad en la regin, junto con Bolivia,
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
Brasil, Ecuador y Guatemala. En 2010, a nivel
araguay se ubica en Amrica latina con nacional, este coeficiente se situ en 0,512.7
P los peores promedios en la mayora de
los indicadores socioeconmicos, mos-
Entre 1995-1999 creci de 0,560 a 0,660, coin-
cidente con la cada de la produccin algodone-
4 El derrame del crecimiento a la poblacin ms desfavorecida no se ha dado, por el contrario, solo ha ser-
vido para aumentar la acumulacin de los sectores ms ricos: las variaciones de los ingresos per-cpita en-
tre el 2009 y el 2010 muestran un aumento promedio del 23% para el 20% ms rico de la poblacin de las
reas urbanas y una disminucin del -0,8% para el 20% ms pobre de la poblacin de las reas rurales
(EPH, 2010).
5 Este ndice que vara de 0 (mnimo desarrollo) a 1 (mximo desarrollo), est integrado por una serie de va-
riables que combinan informacin sobre las posibilidades de una vida larga y saludable, (esperanza de vida
al nacer), de tener educacin (aos de educacin promedio y aos esperados de instruccin) y de lograr un
nivel de vida digno (Ingreso Nacional por persona) (PNUD, 2008) (PNUD, 2010).
6 El IOH es una medicin operacional de las oportunidades que toma en cuenta la cobertura y la distribu-
cin del acceso a bienes y servicios bsico entre la niez. El principio de igualdad de oportunidades esti-
pula que los nios deben tener la oportunidad de acceder a bienes y servicios fundamentales para tener la
oportunidad de realizarse en la vida y dicho acceso no debe depender de circunstancias tpicas de exclu-
sin tales como raza, gnero, ingreso familiar, nivel educativo de los padres o lugar de residencia de los
padres (BM, 2010).
7 El ndice de Gini permite ver que tan equitativa es la distribucin del Ingreso. Asume valores entre cero y
uno. Cuanto ms cercano a cero mayor igualdad en la distribucin del ingreso y cuanto ms cercano a uno
mayor desigualdad en la distribucin del ingreso. Una de las razones de la persistencia de los altos niveles
de pobreza radica en la inequitativa distribucin de los ingresos entre la poblacin.
 ra minifundiaria y el aumento de la produccin tra que, el 10% de la poblacin ms rica conta- promedio 25% menos que los hombres, tenien- poblacin en esa situacin. La pobreza extrema
de los grandes predios (PNUD, 2002). En el pe- ba con un ingreso medio 35 veces ms grande do similares niveles educativos. pas del 13,9% a 19,4%, en el rea urbana del
rodo 2000-2010, creci en el rea rural de que los pobres del pas. Las desigualdades en Estas desigualdades son consistentes con la 6,8% al 10,3% y en el rea rural del 21,4% al
0,520 a 0,558, no as en el rea urbana, donde los ingresos tambin se contrastan entre las evolucin de la pobreza. Un modelo econmico 32,4% (PNUD, 2002 y DGEEC 2000-2010) (Ver
pas de 0,496 a 0,459. Esta desigualdad se ve- reas urbanas y rurales. La participacin de los poco generador de empleos, la baja calidad de los Cuadro 2). Todos los datos indican que tanto la
rifica en la gran distancia que existe entre la ms ricos en el ingreso total respecto a la de los que se generan y el poco capital humano de la pobreza total como la extrema crecieron en di-
poblacin de menores ingresos y la de mayores ms pobres fue de 19 veces ms en el rea urba- poblacin econmicamente activa, polticas so- cho periodo, siendo mayor el crecimiento de la
ingresos (Ver Cuadro 1). Segn la Encuesta Per- na y 39 veces ms en el rural. Por sexo, si bien ciales y servicios pblicos de limitada cobertura pobreza extrema y el territorio ms afectado el
manente de Hogares (EPH) 2010, la desigual- la desigualdad es menor, no deja de ser preocu- y calidad, y un sistema poltico administrativo rea rural.
dad existente entre los diferentes deciles mues- pante el hecho de que las mujeres ganan en poco distributivo, de escasa representatividad y La pobreza, adems de ser un fenmeno emi-
baja participacin social, conforman un escena- nentemente rural, presenta una alta concentra-
rio reproductor de inequidades. cin en otros dos grupos mayoritarios en el pas,
Cuadro 1. Indicadores de desarrollo humano, pobreza, desigualdad y gasto social En 15 aos (1995-2010), la pobreza creci de los/as nios/as y la poblacin guaran parlante.
30,3% a 34,7%, en el rea urbana del 23,7% al Si la pobreza afecta en promedio a 1 de cada 3 pa-
Ao IDH(a) GINI(b) Pobreza(c) % Var.PIB(d) Gasto social como % del PIB(e) Gasto Social como % del PGN(f) 24,7% y en rea rural del 37,2% al 48,9%, llegan- raguayos y paraguayas, en el caso de estos dos
1990 0,557 do a su pico ms alto en el 2002 con 49,7% de la grupos afecta a casi 1 de cada 2, revelando la im-
1991 0,667 portancia que adquiere el anlisis desagregado
1992 0,637 3,4% de la informacin para tener una visin acabada
126
1993 0,641 3,9% Cuadro 2. Indicadores de pobreza de la problemtica. La mirada sobre la niez es
capa 1994 0,679 3,7% 1995-2010 particularmente importante para la lucha con-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio 1995 0,723 30,30% 5,5%
tra la pobreza y especficamente en lo que se re-
Ao % pob. Pob. en Pobreza Pobreza % de fiere al corte de la transmisin intergeneracio-
crditos 1996 0,704 0,4% en extrema urbana rural pobres
pobreza pobreza (%) (%) guaran nal, conociendo la evidencia emprica existente
salir 1997 0,706 3,0% 6,46 42,57 (%) hablantes acerca de la importancia del desarrollo infantil
1998 0,707 32,10% 0,6% 6,18 40,56 en las capacidades futuras adultas. Segn la En-
1999 0,730 33,70% -1,5% 6,56 33,29 1995,0 30,3 13,9 23,7 37,2 _ cuesta de Hogares 2010, en el pas existan
2000 0,736 0,538 36,80% -3,3% 7,42 44,06 2000-01 36,8 16,7 23,7 52,1 51,4 1.112.671 (44,9%) nios y nias menores de 18
2001 0,738 0,538 36,8% 2,1% 6,88 31,20 2002,0 49,7 24,4 39,7 62,7 64,3 aos en situacin de pobreza, de los cules
2002 0,740 0,533 49,7% 0,0% 10,27 44,47 2003,0 44,0 21,2 37,4 52,5 56,6 661.967 (26,7%) sufran hambre. En el rea rural
2003 0,751 0,546 44,0% 3,8% 7,44 36,39 2004,0 41,3 18,3 35,5 48,9 50,4 655.270 (57,8%) y 453.070 (40,0%) respectiva-
2004 0,751 0,52 41,3% 4,1% 7,35 38,05 2005,0 38,6 16,5 34,4 44,2 49,5 mente (Ver Cuadro 3).
La pobreza rural afecta principalmente a los
2005 0,755 0,51 38,6% 2,9% 8,12 40,63 2006,0 43,7 23,7 35,3 55,3 60,8
agricultores familiares y est fuertemente liga-
2006 0,757 0,522 43,7% 4,3% 9,27 46,12 2007,0 41,2 23,2 33,6 51,8 54,6
da a la incapacidad de la produccin agrcola de
2007 0,755 0,525 41,2% 6,8% 9,17 49,42 2008,0 37,9 19,0 30,2 48,8 52,1
generar bienes en condiciones de productividad
2008 0,755 0,506 37,9% 5,8% 8,40 51,61 2009,0 35,1 18,8 24,7 49,8 50,5 y competitividad. La tierra, que es el principal
2009 0,761 0,487 35,1% -3,8% 11,01 50,92 2010,0 34,7 19,4 24,7 48,9 49,8 activo en las reas rurales muestra una tenden-
2010 0,640 0,512 34,7% 14,5% 9,78 50,12 Fuente: procesamiento propio a partir de DGEEC.
cia a la concentracin en los ltimos aos. El n-
Encuesta Permanente de Hogares 2000 - 2010. mero de fincas de la agricultura familiar (las que
Fuente: Elaboracin propia, con base a (a) Informe anual PNUD, (b) Datos PNUD, (c) EPH-DGEEC, (d) Datos del Banco * Quedan excluidos los empleados domsticos del
Central del Paraguay, (e) Datos del Ministerio de Hacienda, (f) Datos del Ministerio de Hacienda. tienen menos de 50 hectreas) y la cantidad de
hogar.
hectreas ocupadas por stas disminuyeron;
 adultos en particular, a pesar de que presentan del agro-negocio de las grandes propiedades (Ver
Cuadro 3. Poblacin menor a 18 aos por condicin de pobreza mejores o similares capacidades educativas y la- Cuadro 1).
segn rea de residencia, Paraguay 2010 borales. Este comportamiento del mercado labo- El periodo de crisis coincide con los picos
ral revela la necesidad de romper con prejuicios ms altos de generacin de pobreza, miseria y
hacia estos dos grupos que disminuyen sus desigualdades en el pas y a partir de entonces
Condicin de pobreza Total Area oportunidades econmicas. Dos datos que alar- con un crecimiento cuyos motores han afecta-
Urbana Rural
Poblacin % Poblacin % Poblacin % man, segn la EPH 2009, son: 100.000 adoles- do negativamente a la demanda del trabajo,
Pob extremo 661.967 26,7 208.897 15,6 453.070 40 centes (15-19 aos) que solo trabajan (y no estu- dada su limitada generacin de empleo y en
Pob no extremo 450.704 18,2 248.504 18,5 202.200 17,8
dian) y 257.000 jvenes (15-29 aos) que no consecuencia sin incidencia en la disminucin
estudian ni trabajan (NINI). Los primeros estn de la pobreza.
Pobre 1.112.671 44,9 457.401 34,1 655.270 57,8
hipotecando su proyeccin laboral al dejar de es- El gasto social, que aument considerable-
No pobre 1.363.353 55,1 885.116 65,9 478.237 42,2
tudiar para trabajar, mientras que los segundos mente desde inicio de los 90, lleg a mantenerse
Total 2.476.024 100 1.342.517 100 1.133.507 100 prcticamente constituyen una generacin per- por encima del 40% del Presupuesto General de
Fuente: procesamiento propio a partir de Encuesta Permanente de Hogares 2010. dida. Estos 357.000 jvenes contribuirn a man- Gastos de la Nacin (PGGN) hasta el ao 2000 y
tener las desigualdades y la pobreza en las prxi- en 6,6% del PIB; a partir de entonces y hasta el
mas dcadas si su problemtica no es abordada 2004, en plena crisis y con altos porcentajes de
mientras que aumentaron las fincas medianas y con urgencia. generacin de pobreza este variaba por debajo
Cuadro 4. Concentracin de grandes (Censo Agrario Nacional - CAN, 1991- Si bien el crecimiento econmico es muy im- del 40% del PGGN y en 8% del PIB. Desde el
127
la tierra por superficie y cantidad 2008) (Ver Cuadro 4). Las fincas de la agricultu- portante para los objetivos del desarrollo de 2005 viene aumentando de forma sostenida y a
capa de fincas, segn Censo Agrario ra familiar son radicalmente ms pobres que las cualquier pas, en el caso paraguayo no ha sido partir del 2008 se ubica por encima del 50% del

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
Nacional (CAN) 1991-2008 medianas y grandes. suficiente para incidir en la disminucin de la PGGN y en 9,7% del PIB. Este aumento del gasto
El bajo capital humano acumulado en el sec- pobreza y la desigualdad. La dcada de los 90 ha social ha incidido claramente en la relativa dis-
crditos
tor rural, apenas 6,3 aos promedio de estudio, mostrado la transicin de un modelo socioeco- minucin de la pobreza que, desde el 2006 al
salir 2008 1991 en comparacin a los 9,4 aos del rea urbana, nmico desigual pero relativamente distributivo 2010 ha bajado en 9 puntos (Ver Cuadro 1).
Tamao Cantidad Superficie Cantidad Superficie
de la finca de fincas total de fincas total as como la falta de acceso al crdito de los pe- por el auge de la produccin minifundiaria algo- El aumento del gasto social en los ltimos
< 1 Ha 15.586 6.894 21.977 8.499 queos productores (slo el 15,9% de las fincas donera y el empleo en la construccin de los cinco aos con los programas de lucha contra la
1< 5 Ha 101.643 231.118 92.811 222.805
de agricultura familiar, frente al 36,8% de los aos 80 a otro ms desigual y ms concentrador pobreza y la desigualdad no ha tenido el xito es-
medianos y grandes productores) y a la asisten- basado en la produccin sojera y ganadera con perado. El modelo econmico altamente concen-
5 < 10 Ha. 66.218 416.702 66.605 430.658
cia tcnica (13,9% de las fincas de la agricultura baja generacin de empleo. Durante los 20 aos trador conspira seriamente contra este objetivo;
10<20 Ha. 57.735 685.381 66.223 806.802
familiar reciben, en contrapartida al 38,9% de aqu estudiados, el PIB muestra tres periodos la estructura del ingreso y del presupuesto na-
20< 50 Ha. 22.865 619.986 31.519 857.909 las medianas o grandes) (PNUD, 2010), definen distintos segn su comportamiento, el primero cional son fuertemente inequitativos, y la mis-
50<100 Ha. 6.879 459.555 7.577 502.648 condiciones poco favorables para que la produc- que llega inercialmente desde la dcada de los ma poltica social no siempre favorece primor-
100<200 Ha 5.234 699.257 4.279 569.169 cin campesina genere los ingresos necesarios 80 hasta 1995 con un crecimiento sostenido pro- dialmente a los ms necesitados, desvindose de
200<500 Ha 5.251 1.600.537 3.503 1.050.034 para reducir la pobreza en el sector rural. medio del 3%, ligeramente superior al creci- nuevo una parte a los sectores que siempre tu-
500<1.000 Ha. 2.737 1.810.119 1.525 1.010.952 La situacin de la juventud y de las mujeres miento promedio de la poblacin (2,8), el segun- vieron beneficios. Factores poltico - administra-
1.000<5.000 Ha 3.443 7.200.531 2.356 4.982.438 requiere una atencin particular en la lucha con- do, a partir de1996 hasta 2002 en que se tivos de ndole institucional y, socioeconmicos
5.000<10.000 Ha. 684 4.702.034 533 3.644.873
tra la pobreza y la reduccin de las desigualda- registran aos muy difciles de tasas negativas y culturales de los menos favorecidos, explican
des. Estos dos grupos poblacionales sufren ex- de crecimiento con un promedio de -0,4%, aso- esta situacin.
>10.000 Ha 600 12.654.779 351 9.730.949
clusiones importantes en el mundo laboral. Sus ciados a la crisis financiera y algodonera, y el Dos grandes programas delinean la poltica
Fuente: Censo Agrario Nacional (CAN) 1991 y 2008. tasas de desempleo son mucho mayores que las tercero, de 2003 a 2010 con un crecimiento pro- econmica y social de nuestro pas actualmente:
del promedio en general y las de los hombres medio de 4,8%, con alta participacin del sector el Plan Estratgico Econmico y Social, 2008-
 2013 (PEES) liderado por el Equipo Econmico
(ministerios e instituciones del rea econmi-
ca), define los pilares estratgicos de la poltica
macroeconmica pro-crecimiento, el manejo fi-
nanciero, aspectos de la modernizacin de la ad-
ministracin pblica, el desarrollo productivo y
planteamientos respectos a la reforma agraria,
la generacin de empleos y la lucha contra la po-
breza; y la Propuesta de Polticas de Desarrollo
Social 2020 (PPDS) coordinada por el Gabinete
Social (ministerios e instituciones del rea so-
cial) que adems de plantear las estrategias de
las polticas sociales universales se concentra
en once Programas Emblemticos con metas
concretas que el gobierno actual pretende alcan-
zar.8 En la prctica ambos programas tienen
una debilidad fundamental, y es que no han lo-
grado articularse en una verdadera poltica de
generacin de empleo y mejoramiento del ingre-
capa so, que finalmente es la base fundamental para
versin en educacin es una de las polticas ms
rentables del mbito social, por las posibilidades
de generar movilidad social, oportunidades la-
borales y mejoramiento del ingreso. Ayuda tam-
bin a desconfigurar los imaginarios de la desi-
gualdad enraizada en la cultura popular, as
como a conocer y exigir el acceso a los derechos
humanos, polticos y sociales.
Por otro lado, encontramos que durante los
20 aos estudiados, coincidente con el periodo
de la llamada transicin democrtica, es la ni-
ca poltica con carcter de Estado consistente al
que podemos hallar sus puntos de partida, plan-
tear un seguimiento histrico, evaluar sus resul-
tados y esbozar nuevas propuestas con base a
los problemas y desafos.9
Las condiciones iniciales
de desigualdad
total y apenas del 59,9% en las zonas rurales. En
1993 (un ao antes de la implementacin de la
Reforma Educativa), en la educacin secundaria
y terciaria, la participacin de los jvenes del
20% ms pobre era significativamente menor al
20% ms rico: 9,8% frente a 34% y 4% frente a
51% respectivamente. Respecto al analfabetis-
mo, el censo de 2002, indicaba que el 12,05% de
la poblacin mayor de 15 aos se encontraba en
dicha situacin, siendo 9,7% para los hombres y
14,4% para las mujeres. Con relacin a la infraes-
tructura y equipamientos, la literatura indica
las malas condiciones edilicias, la crnica situa-
cin de falta de aulas, servicios bsicos tales
como agua y saneamiento, as como la ausencia
de bibliotecas y otros insumos, especialmente
en las zonas rurales. A esto se aada el grave
problema de la falta de calificacin acadmica
de los docentes (Ttulo de formacin docente).
En 1997, solo el 59% tena dicha calificacin,
El simple empleo del lenguaje visibiliza las desi-
gualdades: generalmente los ricos hablan en es-
paol y los pobres en guaran.11 Aunque ambas
lenguas sean oficiales, el espaol es el karai ee
(idioma del seor) y el guaran es el ava ee
(idioma del indio). El idioma guaran es un ele-
mento radical de la constitucin histrica de la
identidad paraguaya y aunque como tal, fue por
mucho tiempo segregado sin xito por los secto-
res dominantes. Finalmente fue asumido por la
nueva poltica educativa iniciada en los noventa,
no sin grandes dificultades para la enseanza,
ya que la estructura gramtica y la cosmovisin
que entraa es muy diferente al espaol.
Los imaginarios (a veces sutiles) de la desi-
gualdad tienen races histricas y materiales. La
exclusin y discriminacin del campesino, las
mujeres y los indgenas tienen orgenes colonia-
128
les que se reforzaron posteriormente con la ur-
banizacin. La privatizacin masiva de las tie-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
iniciar el proceso de disminucin de las brechas La dictadura finaliza con la poblacin en 43% en las zonas rurales y 6% en las escuelas in- rras fiscales despus de la Guerra de la Triple
de pobreza y desigualdades. condiciones lamentables de educacin. En 1989, dgenas. Finalmente, solo el 1% del PIB se desti- Alianza (1865-1870) y la conformacin de rela-
crditos
el nivel promedio de aos de estudio de la pobla- naba a gasto pblico en educacin al finalizar la ciones de produccin basadas en la estructura
salir 3. Medidas que han contribuido cin era de 5,4 aos. La poblacin en edad esco- dictadura (PNUD, 2002). latifundio minifundio fortificaron el servilis-
o empeorado la lucha contra la lar (5 a 18 aos) matriculada en algn nivel edu- mo y la pobreza en el campo. Aunque las mujeres
pobreza y la desigualdad cativo era del 54%, a pesar que desde 1884 la Los imaginarios de la desigualdad hayan sido la pieza esencial para la recupera-
educacin primaria es obligatoria, universal y cin del pas despus de la guerra y aun hoy son
n este apartado nos concentraremos en gratuita. Se estima que para 1990 la matricula- As como de la dictadura se hered un preca- la cabeza de muchos hogares, las relaciones pa-

E la poltica educativa, como mecanismo

creador de capital humano y generador
de oportunidades que acortan las brechas de la
pobreza y las desigualdades. Sabemos que la in-
cin al primer grado era aproximadamente del
90%, sin embargo la desercin era alta, especial-
mente en las zonas rurales. Las tasas de reten-
cin al 5to. grado para ese ao eran del 70,4% en
rio capital humano, de esta misma y de la forma-
cin social histrica, los paraguayos y paragua-
yas han ido configurando, como parte de su
identidad, imaginarios culturales que forjan o
triarcales y de subordinacin femenina, la cultu-
ra religiosa y la democracia oligrquica, han
relegado sus derechos civiles, e impedido el ac-
ceso igualitario a los bienes. El modelo econmi-
favorecen el mantenimiento de las desigualda- co extractivo agro-exportador, sin efecto en la
des y que pocas veces son considerados en los es- distribucin del ingreso, con baja industrializa-
8 Los Programas Emblemticos son: Programa de Transferencia Monetaria con Corresponsabilidad (TEKO- tudios y/o las acciones pblicas.10 El pas es bi- cin y poca demanda de mano de obra calificada
PORA), Programa de erradicacin progresiva del trabajo infantil en calle (ABRAZO), Pueblos indgenas ase-
guran su territorio, Incluyendo a las personas en el ejercicio a su derecho a la identidad, Alfabetizacin de linge y mayoritariamente guaran parlante no reflej hasta hoy gran inters en la formacin
jvenes y adultos (Paraguay lee y escribe), Unidades de Salud de la familia (USF), Mejoramiento de las con- aunque casi toda la escritura sea en castellano. de capital humano.
diciones de habitabilidad, Programa de agua y saneamiento, Programa de empleo temporal (ambaapo Pa-
raguay), Programa de produccin de alimentos para la seguridad alimentaria, y Reforma Agraria Integral
(PPDS, 2020). 10 El captulo 2 del IDH, 2008: Las desigualdades: Cultura e Historia realiza un abordaje interesante en este
9 Esto, comparativamente a otras polticas sociales y econmicas que podran haber combatido la pobreza y sentido (PNUD, 2008).
la desigualdad. 11 El 61,4% de los jefes de hogar pobre habla guaran contra el 31, 0% del jefe de hogar no pobre (BM, 2010).
 El aparato estatal oligrquico se encarg Las caractersticas de la nivel inicial y para el tercer ciclo. En este ltimo netas, revelando los problemas de repitencia y
de distribuir desigualdades, con la prctica del educacin en la ltima dcada nivel, en 2009, la tasa urbana se ubic en 74,5%, sobre-edad que tiene el sistema. Para el ltimo
prebendarismo y el clientelismo; repartiendo frente a la rural que apenas lleg al 39,7% (Ver ao disponible (2009), la tasa de matrcula bru-
bienes (tierras), generando ganancias en acti- Quince aos despus del inicio de la imple- Cuadro 5). La igualdad de gnero se observa en ta era de 81,4% en la EI, 99,1% en primer y se-
vidades ilcitas o contratos pblicos para los mentacin de la Reforma Educativa, las restric- todos los niveles, superando la tasa de matricu- gundo ciclo de la EEB y 77,1% en tercer ciclo de
partidarios, cercanos y ligados al poder, y re- ciones en educacin estn dadas por problemas lacin femenina en el primer y segundo ciclo de la EEB (DGEEC, PARINFO, 2011).
primiendo o cooptando a las organizaciones en la oferta educativa, tanto en materia de co- la EEB. La mayor exclusin se registra en la Educa-
sociales y repartiendo empleos pblicos a los bertura as como en la baja calidad de los servi- Las tasas de matriculacin bruta en EI y EEB cin Media. A pesar del persistente incremento
leales y correligionarios. La llamada Reforma cios educativos. Esto tambin tiene que ver con se ubican en niveles muy superiores a las tasas de la cobertura, la tasa neta de matriculacin se
Agraria fue y es irnicamente la poltica esta- condiciones sociales adversas estructurales: ca-
tal ms distribuidora de desigualdades en el pital cultural familiar, pobreza, incapacidades,
Paraguay.12 entre otros. Paraguay ha registrado avances im- Cuadro 5. Tasas de matrcula neta del Preescolar
La generacin de privilegios y el reparto pre- portantes en la cobertura de la Educacin Ini- y de la Eduacacin Escolar Bsica (EEB)
bendario y clientelista de los bienes y servicios cial (EI), Educacin Escolar Bsica (EEB) y Edu-
pblicos gener en muchos sectores estilos de cacin Media (EM), logrando incorporar a nios Periodo Educacin Inicial Educacin Escolar Bsica
Preescolar 1 y 2 Ciclo 3 Ciclo
comportamientos, tales como el mbaret (prepo- y nias por igual; sin embargo, muchos proble- Total Urbana Rural Total Urbana Rural Total Urbana Rural
tente), el embotavy (hacerse el tonto), el vai vai mas tales como la desercin en el ltimo ciclo 1990 - - - 93,0 92,0 87,0 27,0 51,0 9,0
o el peichante (as nomas) (Vera S. 1996), que per- de la EEB y la EM, especialmente en las zonas 1991 - - - 95,0 94,0 87,0 28,0 49,0 7,0 129
mean las acciones de los que tienen poder, de los rurales y en los ms pobres an perduran. Lo
1992 17,0 34,0 6,0 95,0 95,0 87,0 30,0 58,0 8,0
capa actan que ilegalmente para enriquecerse, o de mismo sucede en el mbito de la infraestructu-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

1993 15,0 29,0 6,0 94,0 94,0 89,0 33,0 61,0 10,0
sumrio
los funcionarios que implementan polticas p- ra, equipamientos e insumos, as como la cali-
blicas, asociados a una cultura de la impunidad; dad de la educacin. 1994 30,0 55,0 11,0 92,0 94,0 83,0 35,0 65,0 14,0
crditos 1995 36,0 53,0 17,0 91,0 94,0 85,0 38,0 66,0 16,0
o actitudes fatalistas de los que se identifican Desde 2000, la tasa de matrcula neta en la
salir como pobres, con imaginarios marcados por un Educacin Inicial (EI) (niez de 5 aos) se man- 1996 44,0 67,0 28,0 91,0 93,0 88,0 41,0 68,0 18,0
destino que les determina y que est exento de tiene en 68,2%, despus de haberse incrementa- 1997 52,0 71,0 36,0 91,0 96,0 84,0 44,0 75,0 20,0
voluntad: Mboriah, mboriahu vaer vointe (El do casi 50 puntos en la dcada anterior, ya que 1998 56,0 80,0 38,0 90,0 96,0 81,0 48,0 75,0 22,0
pobre, pobre siempre va a ser) Entonces para en 1992 la cobertura en este nivel apenas llegaba 1999 61,0 73,0 49,0 90,0 96,0 84,0 49,0 73,0 26,0
qu estudiar, si as ha de ser? Ofirma kuaa guive al 17%. En el caso del primer y segundo ciclo (ni- 2000 69,5 77,1 61,8 96,6 97,1 96,2 47,6 64,5 29,8
omeema (Si sabe firmar ya da). ez de 6 a 11 aos) de la Educacin Escolar Bsi-
2001 73,7 82,2 65,0 97,1 97,0 97,1 46,0 64,2 27,9
Estos imaginarios, de bases materiales, his- ca (EEB) se observa una cada de la matrcula
2002 74,2 81,7 66,3 96,3 95,6 97,0 47,9 65,1 30,7
tricas y culturales, que configuran prejuicios neta ubicndose en 2009 en 84,7%, despus de
individuales y colectivos son reproductores de haber llegado en 2002 a una tasa mxima de 2003 72,0 71,7 66,7 97,0 92,6 96,1 50,8 66,6 34,4
desigualdades y constituyen muchas veces res- 97,3%. El tercer ciclo (niez de 12 a 14 aos) 2004 72,0 69,5 67,6 97,0 90,4 97,2 54,0 68,9 37,1
tricciones operativas, en la concepcin, diseo e muestra una tendencia positiva pasando de 2005 69,1 68,5 69,7 94,2 90,6 98,2 55,3 70,1 39,3
implementacin de las polticas, o barreras sub- 47,6% a 58,8% entre 2000 y 2009. En el rea ru- 2006 66,8 65,6 68,2 92,3 88,1 97,1 55,6 69,6 40,4
jetivas como beneficiarios de las mismas. ral estas tasas son ms bajas, sobre todo para el 2007 67,0 70,9 62,4 89,8 91,9 87,4 56,0 72,7 37,4
2008 70,4 73,8 66,2 87,2 88,9 85,1 57,3 73,9 38,3
12 Se inici en con el Instituto de la Reforma Agraria (IRA) en 1932, luego el Instituto de Bienestar Rural (IBR)
2009 68,2 71,8 63,8 84,7 86,2 82,9 58,5 74,5 39,7
en 1962 y actualmente el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT) del 2004. En seten-
ta y cinco aos de poltica agraria ha repartido cerca de 15 millones de hectreas de tierra, de los cuales casi
Fuente: ODM, Matrz de Indicadores. PARINFO.
el 70% de las mismas han ido a manos de personas que no son los sujetos de esta poltica, y ha contribuido
y fortalecido claramente la concentracin de la tierra en el Paraguay.
 ubica en 2009 en 43,0% y la tasa bruta en 55,6%.
Las brechas en este nivel son mayores que en los
dems, quedando el sector rural muy rezagado
frente a los avances en el sector urbano. La ma-
triculacin femenina supera en 5 puntos a la
masculina, revelando la dificultad de los varo-
nes en proseguir sus estudios, debido a una ma-
yor y ms rpida insercin al mercado laboral de
los mismos.
En total, de la niez y juventud que tiene en-
tre 6 y 17 aos, el 89,3% se encuentran asistiendo
a alguna institucin de la EEB o la EM, frente al
85,5% del ao 2000 (Ver Cuadro 6). Si bien estas
parecen cifras relativamente bajas, tratndose
del derecho a la educacin es importante consi-
derar las magnitudes absolutas. Actualmente es-
Cuadro 6. Poblacin de 6 a 17 aos de edad por caractersticas seleccionadas,
capa segn porcentaje que asiste a una institucin de enseanza formal, Paraguay
tn fuera del sistema unos 175.000 nios, nias
y jvenes, la mayora de ellos estn en situacin
de pobreza y son del sector rural, o guaran par-
lante o hablan otro idioma (indgenas). De este to-
tal, 115.000 tienen entre 15 y 17 aos, hablan gua-
ran o estn en los dos quintiles ms pobres. El
sexo no parece tener importancia en los niveles
de desercin; sin embargo s se observan diferen-
cias de gnero en las causas de inasistencia, so-
bre todo a medida que aumentan las edades.
Las razones de la inasistencia sealadas en
las encuestas de hogares hacen referencia a que
tienen que ver con razones familiares (econmi-
cas), como el escaso nivel de escolaridad de los
padres o la pobreza que obliga a la niez a salir
a trabajar, como con factores relacionados con la
oferta educativa, la calidad de la enseanza o el
gasto de bolsillo al que deben incurrir en la fami-
lia al inicio de los ciclos lectivos.
Los vnculos entre la educacin, el acceso a
un empleo productivo y a un ingreso adecuado y
la reduccin de la pobreza son innegables, tanto
desde los enfoques tericos como desde la mis-
ma evidencia emprica. Por lo tanto, una mirada
a mediano y largo plazo exige poner la atencin
en la juventud, teniendo en cuenta el peso que
tiene hoy este grupo etario en la sociedad y eco-
noma paraguaya y en su contribucin potencial
a la interrupcin de la transmisin intergenera-
cional de la pobreza y al desarrollo del pas.
Actualmente existen casi 1.700.000 jvenes
de entre 15 y 29 aos. Ms del 60% se encuen-
tran en la zona urbana, promedio superior al de
la poblacin en general, lo que hace suponer que
la juventud asume que en las ciudades hay ma-
yores oportunidades para ella. Sin embargo, a
aos, pero los pobres tienen 2 aos menos en
tanto que los no pobres 1,5 aos ms. En cuanto
a la asistencia escolar casi no hay diferencias
entre ambos sectores, excepto cuando llegan al
tercer ciclo de la EEB y la EM donde los pobres y
especialmente en las zonas rurales merman sig-
nificativamente su participacin (BM, 2010 y
EPH, 2010).
La distancia del hogar al centro educativo es
un factor importante para dejar de asistir al ter-
cer ciclo de la EEB y a la EM, ms an para las
mujeres. La percepcin sobre los retornos de la
educacin no parecen muy claros a la hora de de-
cidir, especialmente en las zonas rurales, s el
costo de asistir a estos niveles educativos, como
porcentaje del ingreso per-cpita de las familias.
Estos aspectos inciden a la hora en que los jve-
nes y sus padres enfrenten la decisin de la con-
130
tinuidad de los estudios o el ingreso laboral. La
decisin de no continuidad afecta seriamente a

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
2000-2009 pesar de la mayor cobertura educativa en las zo-
nas urbanas, del milln de jvenes que seala-
crditos Ao 2000-01 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 ron que no asisten a ninguna institucin educa- Cuadro 7. Niveles educativos del jefe
salir Total de tiva, el 63% se encuentra en esta zona. Dos de hogar, segn pobrzeza 2008-2010
6 a 17 aos 1.594.861 1.645.027 1.672.821 1.686.661 1.729.633 1.736.348 1.759.145 1.754.436 1.718.067 1.747.030
tercios de estos jvenes realizan alguna activi-
ASISTE 85,53 85,05 83,92 87,72 88,47 88,53 88,12 89,12 89,51 89,37 Caractersticas del 2008 2010
dad econmica, pero en condiciones de alta pre-
jefe de hogar No pobres Pobres Pobres
Edad cariedad y vulnerabilidad.
Edad 48,1 45,8 48,3
De 6-11 94,12 93,76 88,65 95,56 95,37 94,89 96,17 96,78 97,00 97,74 Al comparar los niveles educativos del jefe de
Sexo (=1 si es hombre) 70,05 72,5 70,4%
De 12-14 87,51 86,69 88,97 88,42 89,87 91,86 90,56 90,82 92,25 92,27 hogar entre pobres y no pobres en el 2008 en-
contramos algunas diferencias tales como: 6,5% En guaran es el idioma
De 15-17 63,91 63,45 68,07 70,18 72,03 72,14 70,47 72,76 73,26 71,09
ms hablado en el hogar 31 61,4 69,1%
rea de residencia de los jefes de hogar pobres no tienen educacin
Sin educacin 3,4 6,5 6,8%
Urbana 91,30 89,95 88,49 92,39 93,33 92,16 92,51 93,74 93,86 92,91 contra el 3,3% de los no pobres; el 44,7% de los je-
fes de hogar pobres tienen la primaria incomple- Primaria Incompleta 24,6 44,7 42,5%
Rural 80,09 79,86 78,93 82,51 82,71 84,32 83,09 83,67 84,52 85,27
ta comparada con el 24,6% de los no pobres; solo Primaria Completa 20,5 25,6 28,9%
Idioma mayormente hablado
el 7,4% tienen la secundaria completa frente al Secundaria Incompleta 18,2 14,6 14,4%
Guaran 80,70 80,21 78,89 82,60 82,04 83,55 82,00 83,28 84,08 84,38
14,7% y finalmente los jefes de hogar pobres Secundaria Completa 14,7 7,4 5,9%
Castellano 95,03 93,48 91,47 96,49 96,42 93,55 94,16 96,66 94,92 94,63 prcticamente no tienen educacin terciaria. Terciaria Incompleta 8,9 0,9 0,9%
Guaran y C Los valores con relacin al 2010 prcticamente Terciaria Completa 9,7 0,4 0,6%
astellano 90,50 89,31 89,27 91,37 94,88 93,03 91,23 91,38 94,07 92,77
no han variado (Ver cuadro 7). En cuanto a los
aos de educacin, la media nacional se ha man- Fuente: BM 2010. EPH 2010.
Fuente: procesamiento propio a partir de DGEEC. Encuesta Permanente de Hogares 2000-2010.
tenido desde finales de la dcada pasada en 8,5
 los ingresos futuros de estas personas, ya que el
retorno de la educacin es alta en el pas. En el
2008, un trabajador de entre 25 y 55 aos de
edad con primaria completa ganaba en prome-
dio 20% ms que uno sin educacin o primaria
incompleta, mientras que los trabajadores con
estudios secundarios y universitarios completos
reciban un salario 56% y 65% ms alto que los
trabajadores sin educacin o con educacin b-
sica incompleta. (BM, 2010).
La poltica educativa
Decamos que la Reforma Educativa ha sido
una de las polticas (si no la nica) con carcter
de Estado que se ha implementado durante las
dos ltimas dcadas. Planteada en 1990 e imple-
mentada desde 1994, se fundamenta en la nueva
Constitucin de 1992 y en la Ley General de Edu-
capa cacin de 1998. Impulsada por un Consejo Ase-
asume en los primeros aos como lengua de en-
seanza y la educacin bilinge.13 Lo opera el
Ministerio de Educacin y Cultura (MEC) bajo
un esquema desconcentrado con participacin
de las gobernaciones y los municipios del pas.
Las leyes que lo amparan son la Constitucin
Nacional de 1992, la Ley General de Educacin
1264/98 y la Ley 1725/01 del Estatuto Docente.
Con los nuevos principios de la Constitucin
Nacional y la implementacin de la Reforma
Educativa el gasto en educacin tuvo un salto ra-
dical.14 De 1,2% del PIB en 1990 llega a su pico
ms alto en el ao 2000 con 5,33%, sufriendo
una importante cada en el 2003 con 3,29% para
luego estabilizarse hasta la actualidad (2010) en
un promedio de 4% del PIB, que corresponde a la
media de la regin.15 Como porcentaje del presu-
puesto, el crecimiento iniciado en 1991 llega a su
punto ms alto en el 2000 con 31,65% del PGGN,
luego una cada en el 2003 con 16,11%, para lue-
Sin embargo, cabe sealar que el rubro de los lar (ACES) que se utilizan tambin en inversin
salarios llega en 1999 a ser el 57,50% de gasto en fsica.16 No obstante, el bajo presupuesto en in-
educacin para ubicarse actualmente en versin explica el rezago existente en la infraes-
42,78%, siendo la ejecucin casi siempre ms del tructura, el equipamiento y los servicios bsi-
95% de lo presupuestado. El rubro de inversin cos. El rubro transferencia ha cobrado
fsica representa en promedio el 12,46% del pre- importancia desde el ao 2001 en que comienza
supuesto educativo, se mantiene por encima del a implementarse paulatinamente la llamada me-
14% hasta el 2006 y desde entonces a la actuali- rienda escolar y porque en este rubro tambin
dad ha perdido importancia con el agravante de van los recursos para las ACES. Otro rubro que
que su ejecucin presupuestaria generalmente se mantiene estable es el correspondiente a los
alcanza solo el 50% de lo originalmente presu- bienes de consumo por el que se realiza la provi-
puestado. La cada de este rubro se explica, en sin de tiles escolares (Ver Cuadro 8).
parte, porque en el rubro de transferencia van re- En la ltima dcada se implementaron en la
cursos a las Asociaciones de Cooperadoras Esco- poltica educativa (EI, EEB y EM) dos programas
Cuadro 8. Presupuesto educacin como % del PIB y el PGGN
Ao Presupuesto Presupuesto Servicis personales Inverson fsica Transferencias Bienes de consumo 131
Educacin como Educacin como como % del gasto como % del gasto como % del gasto como % del gasto
% del PGGN % del PIB en Educacin en Educacin en Educacin en Educacin

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
sor (de intelectuales de la capital), apoyada fuer- go mantenerse en promedio por encima del 20% 1997 28,65 4,35 53,18 16,50 12,80 6,35
temente por los organismos financieros como lo indica la Constitucin Nacional. En el 1998 29,03 4,42 55,29 13,22 10,71 6,48
crditos
internacionales (BID y BM) y diseada bajo la periodo estudiado (1990-2010), todas las catego-
salir 1999 23,65 4,66 57,50 17,13 9,57 5,40
asesora de la Universidad de Harvard, tuvo ras del gasto en educacin crecen en algn mo-
2000 31,65 5,33 56,21 17,78 8,89 6,10
como objetivo principal materializar el proyecto mento (servicios personales, inversin, transfe-
y proceso democrtico iniciado en el pas, y se- rencias, etc.) por la implementacin de la 2001 17,87 3,94 42,17 9,14 24,73 3,51
cundariamente promover la educacin para el Reforma que implica, no solamente la contrata- 2002 20,45 4,72 38,86 14,21 22,26 3,89
trabajo. Reconoce el idioma guaran como ele- cin de nuevos docentes y el mejoramiento en 2003 16,11 3,29 37,72 13,64 21,59 3,12
mento principal de identidad nacional, con lo una primera etapa de los salarios, sino tambin 2004 19,53 3,77 37,63 14,85 22,04 3,61
cual, en la mayora de las escuelas rurales se la construccin de nuevas infraestructuras. 2005 19,66 3,93 36,56 12,69 25,27 4,10
2006 20,31 4,08 37,70 11,14 26,12 4,53
2007 21,26 3,94 39,58 8,39 27,62 4,41
13 Los primeros aos muchas comunidades rechazaron esta propuesta, por los mitos y prejuicios asociados al
guaran, pero actualmente tiene una alta valoracin, a pesar de las importantes dificultades que produce 2008 23,91 3,89 44,51 6,30 28,62 3,71
para el proceso educativo y la fuerte segmentacin entre la enseanza rural y urbana, la pblica y privada 2009 21,44 4,64 40,26 9,47 28,80 4,73
y la de ricos y pobres. En zonas urbanas y en las escuelas privadas, el guaran se ensea como el ingls o
como una lengua ms por cumplir con la obligatoriedad (PNUD, 2002). 2010 21,56 4,21 42,78 9,93 26,36 5,08
14 El artculo 85 de la Constitucin Nacional establece lo siguiente: Los recursos asignados a la educacin en Fuente: Prodesamiento propio a partir de datos del Banco Central del Paraguay y Ministerio de Hacienda.
el Presupuesto General de Gastos de la Nacin no sern inferiores al veinte por ciento del total asignado a
la Administracin Central, excluidos los prstamos y las donaciones .
15 Los datos mencionados con anterioridad a 1997 fueron obtenidos de CEPRO, 2000. Los posteriores son ela-
boracin propia con datos obtenidos de la Direccin General de Presupuesto (DGP) de Ministerio de Hacien- 16 Las ACES, son organizaciones de padres que cooperan con el funcionamiento educativo de las institucio-
da (MH). nes, especialmente en la adquisicin de insumos e inversiones pequeas.
 universales de vital importancia para contribuir
con la retencin de los nios y nias y el mejora-
miento de la calidad: el complemento nutricio-
nal o vaso de leche y la provisin de tiles esco-
lares. El primero se realiza a travs de los
gobiernos departamentales y el segundo de for-
ma centralizada. La universalizacin de los mis-
mos se ha logrado recin en los dos ltimos aos
luego de la superacin de ingentes problemas.17
Otros dos programas sectoriales que colabo-
ran con la poltica educativa son: la Capacita-
cin Laboral y la Educacin Agraria. La primera
corresponde a la inversin en capital humano
orientado a incrementar las competencias labo-
rales, realizada con posterioridad a la Educacin
Escolar Bsica y la segunda pretende desarro-
llar y orientar la educacin tcnica agraria con-
forme a la realidad y potencialidades de la pro-
duccin agropecuaria nacional, especialmente
capa del sector campesino.
sumrio
Las instituciones ms visibles dedicadas a la
capacitacin laboral son el Servicio Nacional de
crditos
Promocin Profesional (SNPP) y el Sistema Na-
salir cional de Formacin y Capacitacin Laboral (SI-
NAFOCAL). Ambas instituciones son dependien-
tes del Ministerio de Justicia y Trabajo. La
primera de ellas funciona como una institucin
que ofrece directamente los servicios de capaci-
tacin, mientras la segunda busca jugar un rol
de coordinador de la oferta de capacitacin labo-
ral y utiliza fundamentalmente la tercerizacin
de estos servicios a instituciones que operan en
el mercado, sobre todo privadas. Se financian
con la contribucin patronal del 1% sobre la n-
mina salarial, y se distribuye 70% al SNPP y 30%
a SINAFOCAL.
17 La implementacin de ambos programas se realiz de forma gradual; sin embargo, el anlisis presupuesta-
rio muestra que hasta hace dos aos algunas gobernaciones inexplicablemente presentaban baja ejecucin
(inclusive cero) del presupuesto del vaso de leche; en cuanto a los tiles escolares el principal reclamo se ve-
rifica en la distribucin oportuna.
Para el ao 2007, el SNPP haba ejecutado
3.874 cursos de capacitacin y entrenado a
80.000 personas. Para el 2008 esta cifra rond
los 3.900 cursos con unos 70.400 beneficiarios,
mientras que la meta para el 2009, segn datos
de la institucin es la de alcanzar entre 90 a 100
mil jvenes capacitados. Con el sistema SINA-
FOCAL entre el 2006 y 2007 fueron capacitados
19.541 personas. Los programas no poseen datos
sobre insercin laboral o creacin de empresas
como consecuencia de la capacitacin a empren-
dedores (Ramrez y Gonzlez, 2010).
La Direccin de Educacin Agraria, atiende
el funcionamiento de las Escuelas Agrcolas, las
cuales desenvuelven sus actividades educativas
en base a un currculo elaborado y actualizado
con la participacin del Ministerio de Educa-
cin y Culto. Actualmente existen 6.102 alum-
nos en el Sistema de Educacin Agraria. De esta
cantidad el 73,5% son hombres y el restante mu-
jeres. La mayor cantidad de alumnos estn ma-
triculados en el Bachillerato Tcnico Agrope-
cuario. Anualmente egresan aproximadamente
mil alumnos de estas modalidades de estudio,
pero no se tiene un sistema de seguimiento
para conocer la insercin laboral de los egresa-
dos. La mayora de las escuelas tienen un rgi-
men de internado lo que implica costos muy ele-
vados para cubrir las necesidades de los
alumnos. El bajo presupuesto sigue siendo el
principal problema para el mantenimiento de
las escuelas agrcolas, debido a que los alumnos
en general son de baja condicin econmica
(Ramrez y Gonzlez, 2010).
Como ya hemos mencionado, la educacin
en Paraguay ha realizado avances importantes
en trminos cuantitativos, comparativamente a Los Programas de Transferencias
la situacin de inicio de la Reforma Educativa. Monetarias como mecanismo de
Sin embargo, en los ltimos aos ha sido fuerte- formacin de capital humano
mente criticada por los gremios docentes18 y por e interrupcin intergeneracional
varios sectores de la sociedad por los muchos re- de la pobreza
zagos que todava persisten especialmente en
las zonas rurales y para la poblacin ms exclui- Los programas de Transferencia Monetaria
da como lo son los campesinos e indgenas. Exis- con Corresponsabilidad (TMC) han incorporado
te una creciente segmentacin de la educacin, en dos aos (2009 2010) a cerca de 100 mil fami-
una urbana y otra rural, una para ricos y otra lias en situacin de pobreza extrema (43% de
para pobres. Adems de los problemas de cober- esta poblacin),19 con el objetivo de corto plazo de
tura y retencin en los niveles ms altos, de ine- mitigar las privaciones en que stas se encuen-
quidad en todos los sentidos (infraestructura, tran, as como el de generar activos humanos y
calidad, eficiencia, contenido, etc.), la educacin sociales en el largo plazo, de manera a interrum-
en Paraguay necesita realizar un salto impor- pir el crculo perverso de la pobreza, buscando
tante de equidad y calidad acorde con las exigen- con otros programas de la poltica social de pro-
cias actuales de promocin y generacin del de- teccin incidir en la reduccin de la misma.
sarrollo humano. Las evaluaciones realizadas El programa de TMC TEKOPORA (vivir
132
en distintos momentos tanto a los alumnos bien)20, busca garantizar el acceso a la salud, la
como a los maestros han demostrado las limita- educacin y la nutricin de los menores de 18
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
ciones de la Reforma Educativa. Tanto las prue- aos, mujeres embarazadas, personas con disca-
bas realizadas por el Sistema Nacional de Eva- pacidad, adultos mayores de 65 aos y ms21 y
luacin del Proceso Educativo (SNEPE) del 2004 sus familias a travs de transferencias directas
como las del Segundo Estudio Regional Compa- a los hogares, supeditadas a acciones de corres-
rativo y Explicativo (SERCE) del ao 2006, en las ponsabilidad de parte del Estado y de las fami-
reas de lectura y matemticas han reprobado al lias (Manual Operativo del programa).
80% de los alumnos. Lo mismo ocurre con los La seleccin de los beneficiarios se realiza
exmenes de admisin y evaluacin realizados a mediante un proceso tcnico de focalizacin: a)
los docentes. aplicacin del ndice de Priorizacin Geogrfica
18 Existen tres grandes gremios docentes en el pas: la Organizacin de Trabajadores de la Educacin, Sindi-
cato Nacional (OTEPSN), la Unin Nacional de Educadores (UNE) y la Federacin de Educadores del Para-
guay (FEP), que en el 2001 han logrado la promulgacin de la Ley del Estatuto del Educador, pero que varios
de sus mandamientos no se han implementado o tienen rezagos hasta hoy, en aspectos tales como la reca-
tegorizacin salarial, las bonificaciones familiares para todos los hijos, la carrera docente, la capacitacin
docente, la jornada nica, entre otros.
19 El programa se inicia en el 2005, pero al 2008 slo haba incorporado a 14 mil familias.
20 Es el programa ms importante (85%). Los otros son PROPAIS (Financiado por el BID, actualmente absor-
bido por TEKOPORA), OPYTYVO (Ayudarse) (Dirigido a una zona en particular de la regin del Chaco) y
ABRAZO (Hogares con nios en situacin de riesgo).
21 Los adultos mayores de 65 aos y ms en situacin de pobreza actualmente estn siendo gradualmente in-
corporados a un programa de Pensin Alimentaria (Ley 3728/08).
 (IPG) a los 249 distritos del pas, eligindose
aquellos distritos con mayor incidencia de la po-
breza extrema. Inicialmente se comenz con 66
pero actualmente se superan los 100 distritos, b)
aplicacin de la Ficha Hogar, de relevamiento de
datos, demogrficos y socio-econmicos, c) apli-
cacin del ndice de Calidad de Vida (ICV), algo-
ritmo con diversas ponderaciones, que califica a
las familias de acuerdo a seis dimensiones de ca-
lidad de vida, a saber: salud, educacin formal,
ingresos, vivienda, servicios pblicos, activos de
bienestar, considerando como beneficiarios a
aquellas familias que califican con una baja ca-
lidad de vida.
El Manual Operativo indica que una vez obte-
nido los listados de potenciales beneficiarios es-
tos deben ser validados en la comunidad, por au-
toridades locales y referentes comunitarios.22
Una vez realizada la tarea de validacin comuni-
capa taria las familias son inscriptas al programa a
sumrio
travs de un titular (con Cdula de Identidad)
preferentemente la madre.
crditos
Por razones presupuestarias y de resistencia
salir poltica a la contratacin de suficientes facilita-
dores comunitarios,23 el control de corresponsa-
bilidades se realiza solamente al 35% de las fa-
milias beneficiarias. La Secretara de Accin
Social (SAS), institucin ejecutora del programa,
ha venido redoblando esfuerzos en ese sentido
buscando otras alternativas, tales como: las ca-
pacitaciones a las madres beneficiarias con la
constitucin de las madres guas, el compromi-
so de voluntarios pastorales y agentes de salud
local, y las mismas Mesas de Participacin Co-
munitaria. El acompaamiento a las familias y
el control de las corresponsabilidades es un
tema central para el programa en el cumpli-
22 La reciente Ley 4087/10 de regulacin del programa ha transferido mayores competencias y participacin
a la administracin municipal.
23 Frecuentemente se los denuncia como operadores polticos.
miento de todos sus objetivos. La transferencia
en dinero por s misma tiene poco efecto sobre
los objetivos generacin de capital humano y de
superacin de la pobreza.
En cuanto al tema del egreso del programa,
las evaluaciones han demostrado que la gran
mayora de las familias beneficiarias no tiene
claro este aspecto (Guttandin, 2007). En general
el programa no cuenta con mecanismos forma-
les y tcnicos que definan el egreso. El periodo
de transferencia previsto en el Manual Operati-
vo es de 3 aos o 36 pagos, lo que tensiona clara-
mente los objetivos de acumulacin de capital
humano e interrupcin de la transmisin gene-
racional de la pobreza y por ende la reduccin de
la pobreza en el largo plazo. La duda que surge
en cuanto a la formacin de capital humano es,
si es posible graduar a las familias antes que los
menores finalicen el ciclo educativo. Tcnica-
mente hablando tampoco se cuenta con un indi-
cador de salida en qu momento la familia se
encuentra preparada para salir de programa?
Cul o cules deberan ser los indicadores de si
los objetivos fueron atendidos? La evaluacin a
travs del ndice de Calidad de Vida podra arro-
jar resultados al respecto.
Este programa ha tenido varias evaluaciones
rpidas del proceso de implementacin y una
evaluacin de impacto que muestran seales po-
sitivas respecto al tema educativo de los/as ni-
os/as de las familias beneficiarias. Sobre la
asistencia escolar se ha encontrado que el pro-
grama contribuye al mejoramiento del 5% al 8%,
as como en la continuidad escolar, con un mejo-
ramiento del 4% al 7% (Veras S. y otros, 2008).
Evaluaciones cualitativas hablan que el mayor
acceso a la educacin y el mejor rendimiento
coinciden con un aumento de la autoestima de
los nios (Guttandin, 2007). Asimismo, los pa- Cuadro 9. Presupuesto disponible
dres miembros de las familias beneficiarias opi- de las TMC como % del PIB y el
nan que el programa contribuye con la vesti- PGGN (Guaranes)
menta y los tiles escolares de los nios/as. Por
ejemplo una madre en Yhu en una entrevista re- PGGN 2010 16.511.067.494.939
porta que El apoyo del programa es muy impor- PIB 2010 84.616.606.000.000
tante, porque nos permite primero enviar a Tipo de TMC Monto Como % Como %
disponible del PIB del PGGN
nuestros hijos a la escuela con zapatos y cuader-
nos (Fogel, 2007). Del mismo modo, respecto a Tekopora 158.000.000.000 0,19 0,96
las atenciones de salud los indicadores tambin opytyvo 11.000.000.000 0,013 0,07
son positivos. Propas 9.000.000.000 0,011 0,05
Tomando en cuenta la importancia de estos Abrazo 3.410.000.000 0,004 0,02
programas y el impacto que producen en el bie- DIBEN 121.000.000 0,000143 0,001
nestar de la poblacin de pobreza extrema y la Total 181.531.000.000 0,21 1,10
formacin de capital humano, se puede decir
que los costos de inversin y la incidencia en el Fuente: Elaboracin propia con base a datos del Mi-
nisterio de Hacienda.
PIB, as como en el gasto social son mnimos. El
133
programa TEKOPORA est cercano a llegar a la
mitad de las familias en extrema pobreza, sin portantes, lo que afect su dinmica, enfoque y
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
embargo el costo de inversin del programa en el consolidacin institucional. Por otro lado, la
2010 est lejos de alcanzar el punto porcentual normativa del programa se reduce al Manual
de incidencia, tanto en el PIB como en el gasto Operativo, cuyas exigencias, a veces, no es cum-
social. Sumados todos los programas de transfe- plida en su totalidad. TEKOPORA como tal, al
rencias implica 1,08% del PGGN y 0,21% de PIB igual que la Secretara de Accin Social no tie-
(Ver Cuadro 9). nen una Ley que les habilite con mayor status
Respecto a fortalecer el objetivo de generar normativo; solo decretos presidenciales avalan
capital humano, el problema fundamental es la el funcionamiento, lo que les da cierta inestabi-
falta de coordinacin y articulacin efectiva con lidad o en su defecto debilidad institucional.
la cartera de educacin, de modo a focalizar el
programa en aquellos sectores problemticos de 4. Recomendaciones de polticas
pobreza extrema donde la poltica universal fa-
lla o no llega. Otros factores coadyuvan con esta Generales:24
deficiencia: con el programa en pleno crecimien- 1. Las polticas y programas que combaten la
to, la conduccin ha sufrido varios cambios im- pobreza y las desigualdades en nuestro pas,
24 Cabe advertir que estas propuestas generales deben tener en cuenta los aspectos institucionales de la pol-
tica, as como, la dimensin poltica de las mismas (que son muchas veces causas y obstculos de la pobre-
za y las desigualdades) (UNRIDS, 2010). El desafo esencial de las polticas pblicas en el Paraguay justa-
mente estara relacionado con estos aspectos, por la falta de liderazgos polticos, la polarizacin de la
sociedad, la limitada participacin social, la extrema debilidad de las instituciones, la precarizacin de la
poltica y la anacrnica representatividad de la sociedad en los poderes del Estado.
 deben ser diseadas e implementadas en el
marco de estrategias que combinan el creci-
miento econmico con las polticas sociales
para que estas se apoyen mutuamente. La
bisagra de ambas polticas principales de
gobierno (PEES y PPDS) debe ser el mercado
laboral. El crecimiento sostenido es impor-
tante para nuestro pas pero no es suficien-
te y difcilmente contribuir con la disminu-
cin de la pobreza y las desigualdades si no
se realiza un cambio estructural del modelo
agro-exportador a otro de mayor industriali-
zacin del sector y mayor inclusin de la
agricultura familiar, generando nuevos
puestos de trabajo y mejorando los ingresos.
2. El aumento de gasto social para combatir la
pobreza y las desigualdades ha tenido hasta
ahora un impacto marginal. Al crecimiento
capa sostenido, el Estado deber acompaar una
sumrio
poltica econmica centrada en una cre-
ciente y sostenida inversin pblica en sa-
crditos
lud (USF, infraestructura, equipamientos,
salir insumos y recursos humanos), educacin
(infraestructura, capacitacin docente, kits
escolares, complemento nutricional), infra-
estructura vial (integracin de todas las re-
giones del pas con camino de todo tiempo),
agua y saneamiento (abastecimiento de
agua, Unidades Bsicas de Saneamiento, al-
cantarillados) vivienda (mejoramiento de la
vivienda y nuevas viviendas) y desarrollo
rural (entrega de tierras, recuperacin de
suelos desgastados e improductivos, asis-
tencia tcnica y crediticia). La propia rela-
cin entre inversin pblica y crecimiento
podra generar una dinmica econmica
25 Recientes estudios de la CEPAL demuestran que para avanzar en un desarrollo humano sostenible, la pre-
sin tributaria debera ser mnimamente del 20% (CEPAL 2010).
suficiente para sostener la tasa de creci- Especficas
miento independientemente de lo que suce- Cuadro 10. Estructura tributaria del (Formacin de capital humano):
da a nivel externo. Los rezagos en infraes- IVA y del gasto en educacin
tructura son enormes en nuestro pas y son 5. Las propuestas de polticas educativas de-
al mismo tiempo una oportunidad para im- Decil Estructura Tributaria Estructura de gasto ben realizarse en el marco del fortalecimien-
Individuos (IVA) en Educacin
pulsar el crecimiento, la generacin de em- Presion % Beneficios/ % to de polticas pblicas integradas (educa-
pleo y el mejoramiento de los ingresos. Tributaria Pagado ingresos Recibido cin, salud, cultura, deportes, mercado
1 18,3 2,3 26,5 5,9 laboral, promocin social) de proteccin so-
3. La estructura general del ingreso y del gasto 2 5,7 2,5 29,7 11,7 cial. La educacin formal y la capacitacin
en el Paraguay es absolutamente inequitati- 3 5,5 3,3 16,9 9,5 son aspectos fundamentales para el ingreso
va y se deben tomar medidas polticas urgen- 4 6,5 5,0 14,6 10,7 laboral de las personas. Las polticas socia-
tes tendientes a transformarla, de lo contra- les deben insistir con esta inversin, desde la
5 5,7 5,9 10,2 10
rio los indicadores socioeconmicos oferta y desde la demanda, que los/as
6 6,9 9,4 7,9 9,8
relativos al bienestar seguirn siendo nega- nios/as en situacin de vulnerabilidad acu-
7 5 8,4 5,5 8,6
tivos y algunos incluso empeorarn. La pre- mulen capital humano para tratar de romper
sin tributaria es baja (13%), en comparacin 8 5,4 12,0 5,8 11,9 con el crculo vicioso de la pobreza. Sin em-
al resto de la regin.25 El aumento debe cen- 9 4,8 15,3 4,3 12,6 bargo, la educacin debe ser necesariamente
trase en los impuestos directos, ya que en el 10 4,6 35,9 1,6 9,3 complementada con otros satisfactores
134
Paraguay los impuestos son bsicamente in- Promedio 6,8 100,0 12,3 100 esenciales como son la salud y adecuadas
directos (9,8% y 2,2% directos). En trminos condiciones de habitabilidad. Las polticas
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Mi-
proporcionales a sus ingresos los pobres pa- nisterio de Hacienda.
sociales de combate a la pobreza ubicadas en
gan ms impuestos que los ricos y reciben el mbito de la promocin social pueden ge-
menos beneficios de la poltica social que nerar las condiciones para que los miembros
aquellos y viceversa (Ver Cuadro 10). Esta es- pecialmente con base a la articulacin, coor- de las familias que ya se encuentran en una
tructura estatal reproductora de inequida- dinacin y complementariedad institucio- extrema situacin de pobreza accedan a es-
des debe cambiar si se pretende achicar las nal y programtica de toda la poltica social. tos satisfactores e incidan en su inclusin
brechas de la pobreza y las desigualdades y La conceptualizacin del sistema de protec- social y econmica.
hacer este pas viable a mediano plazo. cin social en Amrica Latina ha pasado de
un esquema de carcter asistencialista a un 6. La reforma educativa en Paraguay ha hecho
4. Las polticas sociales deben ser integrales y enfoque multidimensional donde las polti- algunas priorizaciones de niveles y ciclos;
basadas en derechos universales. Las polti- cas integradas de Seguridad Social (contri- sin embargo, actualmente es necesario que
cas y programas de proteccin y promocin butiva), Promocin Social (no contributiva) las polticas educativas sean capaces de mi-
social implementados actualmente deben y del Mercado Laboral juegan un papel de- rar la totalidad de los ciclos de la educacin,
ser revisadas, evaluadas, y rediseadas con terminante para el desarrollo (CEPAL, 2011). evitando de este modo que la priorizacin de
base a un esfuerzo creciente, trascendiendo Esta discusin es todava incipiente en un nivel educativo signifique el abandono de
su papel residual de Programas Emblem- nuestro pas.26 los dems. Esta mirada integral ser funda-
ticos o de Red de Proteccin Social y es-
26 En este contexto las llamadas estrategias de lucha contra la pobreza, definidas desde el 2003, con la Estra-
tegia Nacional de Lucha contra la Pobreza (2006), el PEES (2008-2013), y el PPDS (2010-2020), han realiza-
do importantes aportes conceptuales, metodolgicos y programticos para el enfrentamiento de la pobreza
y las desigualdades, pero todava son limitados en la amplia concepcin actual de un Sistema de Proteccin
y Promocin Social (Imas, 2010).
 mental, entre otros, para ir superando paula-
tinamente la desvinculacin de los procesos
educativos en relacin a la escolaridad de los
padres y el xito educativo de los/as hijos/as.
7. Es importante reivindicar, aunque parezca
obvio, una educacin pblica verdaderamen-
te gratuita y de calidad, ya que una de las cau-
sas frecuentes del abandono educativo es la
situacin econmica.
8. Expansin de la cobertura de la EI, el tercer
ciclo de la EEB y de la EM. Las tasas de co-
bertura son claramente bajas y constituyen
un factor reproductor de desigualdades por
rea de residencia, edad y guaran parlante.
Impulsar esta expansin con mayor inver-
sin en infraestructura, equipamientos, do-
centes y focalizacin con montos progresi-
capa vos de TMC.
11. Presupuesto: Recuperar el nivel del creci-
miento del gasto pblico en educacin, ase-
gurando al mismo tiempo la eficiencia. Utili-
zacin del presupuesto por resultados.
Aplicar evaluaciones relacionadas a la traza-
bilidad del gasto. Mejorar la informacin, la
transparencia y la rendicin del gasto con
base a resultados. Propiciar una mayor parti-
cipacin de la comunidad educativa. Realizar
evaluaciones de costo efectividad en relacin
al logro de los objetivos y en funcin de la fo-
calizacin del gasto y de poltica pro-equidad
(gastar ms por los ms vulnerables).
12. Con relacin a las TMC TEKOPORA, evaluar
y redisear en funcin de la formacin de ca- raguay. Por tanto, como objetivo de la poltica p-
pital humano. Adems de atacar la brecha de
la pobreza extrema, los aumentos de benefi-
cios a las familias deberan estar directa-
mente relacionados con las fallas o limitacio-
blicas del pas. En consecuencia, la transforma-
cin de la inequitativa estructura del ingreso y
gastos pblicos se convierte en una prioridad.
La concepcin e implementacin de las pol-
ticas econmicas y sociales deben superar el
parcelamiento que actualmente les caracteriza.
Ambas deben integrarse bajo los principios de
los derechos humanos universales. Los objeti-
vos del desarrollo econmico deben combinarse
con los de las polticas sociales, apoyndose mu-
tuamente. Una de estas bisagras de articulacin
es el mercado laboral, en el cual, las polticas p-
blicas del pas han incidido muy limitadamente.
La educacin ha sido determinante como cau-
sa y desafo de la pobreza y la desigualdad en Pa-
tada con otras polticas y programas sociales,
blica, la educacin se convierte en un mecanismo
esencial para la generacin e igualacin de opor-
tunidades para el logro de capacidades humanas
y funcionamientos verdaderamente efectivos.
presentan rezagos importantes en trminos de la
expansin de la cobertura en los niveles ms al-
tos, en la equidad del acceso de sectores vulnera-
bles y especialmente en la calidad.
Un mayor desarrollo de esta poltica ha trope-
zado con mltiples restricciones, tales como: las
condiciones socioeconmicas y culturales del ho-
gar, aspectos geogrficos de dispersin de la po-
blacin, insuficiencia de infraestructura y equi-
pamientos especialmente en las zonas rurales,
de calidad y segmentacin, y presupuestarias.
Para encarar un nuevo salto en la educacin
es necesaria una mirada integral y una relocali-
zacin en el marco de las Polticas de Proteccin
y Promocin Social, de modo a ser complemen-
econmicos y del mercado laboral. En este mar-
co las TMC, en especial el componente que impli-
135
ca la permanencia de los nios y nias en el sis-
tema educativo, podrn coadyuvar a mejorar la

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
9. Mejoramiento en la calidad de la educacin
crditos
en la EI, EEB y la EM mediante una inversin
salir creciente en infraestructura; la provisin
oportuna de los kits escolares y de las TICs;
el mejoramiento radical en la formacin de
los docentes mediante un sistema de estmu-
los; revisin de la validez de los contenidos
procurando contribuir con la superacin de
los imaginarios de las desigualdades y con
una poltica de reconocimiento de las desi-
gualdades (Frasser 2008); la implementa-
cin sistemtica de sistemas de evaluacin;
y el perfeccionamiento y actualizacin per-
manente de datos.
10. Mejorar la calidad de la educacin indgena
en todos los rdenes recordando que es el
sector ms excluido y olvidado de la socie-
dad, respetando su cultura, autonoma y for-
mas organizativas.
nes de la poltica de educacin en aquellos Las reformas implementadas en el mbito de la generacin de capital humano en aquellos secto-
sectores vulnerables, de modo a cumplir con poltica educativa han producido saltos signifi- res de pobreza donde la poltica educativa falla y
su objetivo de formacin de capital humano cativos en trminos de la cobertura y del aumen- de este modo contribuir a la interrupcin inter-
e interrupcin generacional de la pobreza. to de la educacin en la poblacin; sin embargo, generacional de este problema.
5. Conclusiones
l Paraguay es uno de los pases con ma-
E yor pobreza y desigualdades en la re-
gin. Esta situacin tiene bases mate-
riales, histricas, polticas y culturales. El
modelo econmico imperante en expansin no
favorece la disminucin de esta problemtica, al
igual que los esfuerzos de polticas pblicas rea-
lizadas no han sido suficientes. Ser necesario Vctor J. Imas R.
impulsar cambios estructurales en la perspecti- Investigador Asociado del Centro de Anlisis y Difusin de la Economa Paraguaya (CADEP). Mster
va del desarrollo inclusivo, buscando acortar las en Urbanismo, con especializacin en sociologa urbana por la Universidad Nacional Autnoma de M-
brechas entre ricos y pobres y el reconocimiento xico (UNAM) y candidato a Doctor en Ciencias Sociales por la Universidad Autnoma Metropolitana de
de los desiguales. En este sentido, el problema de Mxico (UAM). Trabaja desde hace aos temas vinculado a las polticas sociales, especialmente de lu-
la pobreza y las desigualdades deben ocupar un cha contra la pobreza, en instituciones pblicas y privadas del Paraguay.
papel central en la totalidad de las polticas p-
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 Pobreza, desigualdad de oportunidades
y polticas pblicas en el Per
Cinthya Pastor Vargas
1. Antecedentes
capa
sumrio
n la ltima dcada han aumentado los in-
crditos
salir
E gresos y se ha reducido la desigualdad en
el Per. Esta mejora se ha dado gracias al
crecimiento econmico, caracterizado por el au-
mento de la inversin y el empleo, la descentrali-
zacin econmica, la mejora de la infraestructu-
ra en las zonas rurales y el accionar ampliado del
Estado a travs de los programas sociales. A pe-
sar de la notable reduccin en la pobreza y del au-
mento de los ingresos en los ltimos aos, el pro-
blema an est lejos de haber sido resuelto.
El Estado cuenta hoy con ms recursos para
luchar contra la pobreza. Entre los aos 2001 y
2009 los mayores impuestos producto de la in-
versin y el crecimiento econmico permitieron
un aumento real de 173% en el gasto social. Sin
embargo, los mayores recursos son an escasos
y esto exige mejorar la calidad de la inversin so-
cial y reemplazar el asistencialismo con progra-
mas de apoyo productivo que permitan que los
ms pobres accedan al mercado y aumenten sus
137
ingresos. En este sentido, la reforma de la educa-
cin es actualmente en el Per el tema priorita-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
rio dado el impacto de largo plazo que puede te-
ner sobre los ingresos y sobre la reduccin de
brechas de oportunidades y considerando que su
calidad actual es muy pobre.
En el Per se han realizado diversos estudios
sobre este tema. En su estudio sobre la dinmica
de la pobreza en el Per, Chacaltana (2006) de-
muestra empricamente los patrones que influ-
yen en la entrada y salida de la pobreza. El autor
concluye que existen dos tipos de pobreza: la
crnica (pobreza de larga duracin) y la transito-
ria (pobreza temporal); cada una con distintos
determinantes. Finalmente recomienda que
para luchar contra la pobreza debe plantearse
una estrategia que incluya la acumulacin y pro-
teccin de los activos productivos de los pobres.
Por otro lado, Jaramillo y Saavedra (2011) ana-
lizan la distribucin del ingreso en los hogares e
identifican los factores explicativos asociados a
la desigualdad entre el perodo 1997-2006. Un ha-
llazgo clave del estudio es la mejora en el coefi-
 ciente de Gini del ingreso per cpita, el cual baj
de 0.54 a 0.49 durante el periodo en estudio (0 se
refiere a la perfecta igualdad y 1 a la perfecta de-
sigualdad). Esto indica que la desigualdad del in-
greso familiar se ha reducido en los ltimos
aos, pero no de una manera sustancial. Los au-
tores recomiendan que para generar un creci-
miento inclusivo, las polticas pblicas deben
centrarse en tres reas principales: calidad de
educacin, fomento de pequeas empresas y cie-
rre de la brecha entre zonas urbanas y rurales en
el acceso a servicios bsicos de infraestructura.
Asimismo, Higa (2011) determina que si bien
el crecimiento econmico peruano, entre el perio-
do 2002-2006, ha contribuido a disminuir la inci-
dencia de la pobreza, no ha ayudado a reducir la
vulnerabilidad de la poblacin a caer en ella. En
efecto, las estimaciones sugieren que los hogares
se han vuelto ms vulnerables durante los lti-
capa mos aos del ciclo expansivo de la economa.
sumrio
Adems se encuentra que la variable educacin
es una de las ms importantes en la reduccin de
crditos
la vulnerabilidad (si el jefe del hogar ha cursado
salir el nivel secundario o superior, la vulnerabilidad
de un hogar se reduce en 33% y 54%, respectiva-
mente, en comparacin a un hogar cuyo jefe del
hogar no tiene nivel educativo alguno).
En la siguiente seccin se presenta una des-
cripcin de la evolucin y estado actual de la po-
breza, de los ingresos y la desigualdad y de los
principales indicadores de educacin y salud en
el Per. La tercera seccin analiza el efecto que
han tenido diversos programas sociales y polti-
cas de estado en mejorar las condiciones labora-
les, la empleabilidad, la salud, nutricin y educa-
cin de las personas con menos recursos en el
Per. En la cuarta seccin, se presentan reco-
mendaciones de poltica para mejorar los indi-
cadores de bienestar, distribucin del ingreso y
oportunidades en el Per. Finalmente, la ltima
seccin presenta las conclusiones.
2. Breve descripcin del estado
de la distribucin del ingreso,
pobreza e indicadores sociales
l Per y su economa han cambiado sig-
E nificativamente en los ltimos 20 aos.
Si miramos atrs, en 1990 el Per sufra
de una terrible recesin, los elevados dficit fis-
cales y el relajamiento de la poltica monetaria
haban generado una hiperinflacin y la conse-
cuente devaluacin de la moneda; se haba deja-
do de pagar la deuda externa y, por lo tanto, se
haba perdido acceso al financiamiento externo;
a esto se le sumaba un fuerte problema de sub-
versin y terrorismo. En este contexto, en los pri-
meros aos de los noventa se empezaron a im-
plementar una serie de reformas estructurales
orientadas a devolver la estabilidad macroeco-
nmica al pas y reducir la participacin del Es-
tado en la economa, convirtindola en una eco-
noma de mercado.
En la siguiente dcada se mantuvo en lneas
generales la poltica econmica implementada
en la dcada de 1990, con lo que se consolid la
estabilidad y las condiciones propicias para la
inversin y se inici un periodo de crecimiento
significativo sustentado sobre todo por el gasto
privado. As, el Per ha sido el pas con mayor
crecimiento en Sudamrica con una tasa prome-
dio de crecimiento anual de 6.3% en los ltimos
10 aos (2001-2010) y 7.0% en el ltimo lustro
(2006-2010).
Pese a que esta mejora en la economa perua-
na ha tenido diversos impactos positivos, mu-
chos han argido que los beneficios del creci-
miento econmico no han beneficiado por igual
a toda la poblacin. Esto ha dado lugar a discur-
sos que sealan que el crecimiento econmico
favorece principalmente a los ricos, como el del
hoy Presidente Ollanta Humala en las ltimas
elecciones presidenciales.
A continuacin se describe la evolucin de
las cifras de pobreza, ingreso y desigualdad en Grfico 1. Evolucin de la pobreza y
los ltimos aos en el Per. Estas cifras demues- pobreza extrema en el Per, 1991-2010
tran que, por el contrario el crecimiento econ- (%)
mico ha sido muy inclusivo.
Pobreza
La pobreza1 ha venido cayendo en los lti-
60 55,1
50
40
30
20 24,2
Pobreza
Pobreza extrema
31,3
10
9,8
0
mos aos en todos los departamentos del Per y
2001*
2002*
2003**
1991
1994
1997
1998
2000
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
entre 1991 y el 2010 se redujo 23.8 puntos por-
centuales al pasar de 55.1% a 31.3%. Este es un lo- Fuente: ENAHO. Elaboracin IPE.
gro realmente notable, an cuando la pobreza
diste mucho de estar derrotada. Al analizar la in-
cidencia de la pobreza por rea de residencia, se rea urbana. De igual modo, la pobreza extrema
observa que sta no es homognea en el interior de la costa fue de 2% en el 2010, frente al 20.1%
del pas. As, mientras en el rea urbana la po- en la sierra.
breza fue de 19.1% en el 2010; en el rea rural Las cifras presentadas demuestran que efec-
138
sta fue 54.2% en el 2010, tasa 2.8 veces por en- tivamente ha habido una reduccin en la pobre-
cima que la del rea urbana. Igualmente, mien- za y en la pobreza extrema en todas las regiones
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
tras que en Lima la pobreza ha cado 60% en lo gracias al crecimiento econmico que se ha dado
ltimos 10 aos (de 33.4% en el 2001 a 13.5% en en los ltimos aos (el Per est creciendo des-
el 2010), en la sierra rural solo se ha reducido de hace doce aos). Sin embargo, an falta un
27% en los ltimos 10 aos y an mantena un largo camino por recorrer y el gobierno peruano
nivel elevado de 61.2% en el 2010. ha establecido metas ambiciosas al 2015-a pesar
En el caso de la pobreza extrema conforma- de la limitante coyuntura internacional- de bajar
da por aquellos hogares cuyos ingresos no per- la pobreza monetaria por debajo del 20% y erra-
miten cubrir una canasta bsica alimentaria-, dicar la pobreza extrema.
en el 2010 sta fue 9.8%, porcentaje que se ha re-
ducido en 60% desde el 2001 en el que fue 24.4%. Ingresos y desigualdad
Pese a esta reduccin de ms de 14 puntos por-
centuales, la incidencia de la pobreza extrema An con las mejoras presentadas a nivel de
por reas de residencia tambin es dispar. Mien- pobreza, siguen habiendo crticas que sealan
tras la pobreza extrema en el rea urbana en el que el crecimiento es solo para los ricos. Las va-
2010 fue de tan solo 2.5%, en el rea rural esta riaciones en el ingreso familiar discrepan con
tasa fue de 23.3%, 9.3 veces superior que en el esto. En el Per el ingreso familiar ha aumenta-
1 El Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) mide la pobreza monetaria, a travs de las lneas
de pobreza total y alimentaria. As, aquellos hogares cuyos ingresos no les permiten cubrir una canasta b-
sica alimentaria son considerados como pobres extremos, mientras que aquellos que no pueden cubrir una
canasta bsica no alimentaria son considerados como pobres no extremos.
 do marcadamente en los ltimos aos. Entre los
aos 2003 y 2010 el ingreso familiar promedio
nacional aument 64.9% en trminos reales.
Este aumento se ha reflejado en todos los niveles
socioeconmicos, en especial en las familias de
menores ingresos. De esta manera, el ingreso
promedio anual del 20% de hogares ms pobres
(quintil 12) tuvo un incremento real de 62.8%,
frente a un incremento real de 28.6% del ingreso
promedio anual del 20% de familias ms ricas
(quintil 5).
Igualmente, este aumento en el ingreso fami-
liar promedio en el quintil ms pobre tambin se
puede corroborar al analizar el ingreso por ho-
gar segn rea de residencia. As, entre 2003 y
2010 el ingreso promedio anual de los hogares
urbanos creci en 35.2%, mientras que el ingre-
so de los hogares rurales lo hizo en 86.1%.
Debido a estos incrementos diferenciados en
capa el ingreso, mientras que en el 2003 el ingreso
sumrio
promedio por trabajo de los ms pobres repre-
sentaba el 13.7% del ingreso promedio por traba-
crditos
jo del quintil ms rico; en el 2009 este porcenta-
salir
je aument a 21.0%. Cabe destacar que este
porcentaje mejor tanto en el mbito urbano al
pasar de 18.3% a 25.0%, como para los trabajado-
res rurales, pasando de 35.7% a 42.0%.
Las cifras presentadas muestran que la dife-
rencia entre los hogares peruanos ms pobres y
ms ricos se est acortando. Esto reduce directa-
mente la desigualdad y evidencia que en el Per
se est reduciendo el sesgo transgeneracional
de la desigualdad.
Esta reduccin en la desigualdad tambin se
evidencia al analizar el coeficiente de Gini que
se ha reducido de 0.54 en 1997 a 0.49 en el ao
2009. Jaramillo y Saavedra (2010) realizaron un
2 Un quintil es la quinta parte de los hogares ordenados de menor a mayor en funcin a, en este caso, los in-
gresos. As, el quintil 1 representa al 20% de hogares con menos ingresos y el quintil 5 al 20% que perciben
mayores ingresos.
brechas de salario se han acortado entre los tra- aumento del gasto en educacin no asegura re-
Grfico 2. Variacin del ingreso bajadores con baja y alta escolaridad debido sultados. Esto se puede ver entre 2009 y 2010,
promedio anual de los hogares principalmente segn ellos al aumento de la co- periodo en el cual el gasto pblico en educacin
segn quintil, 2003/2010 (%) bertura en la educacin bsica. creci 4%, pero tambin aument en 4.1 puntos
porcentuales el nmero de nios con deficien-
80
69,0
Otros indicadores sociales cias en matemticas
70 62,8 66,6 64,9
59,1 En relacin a los indicadores de salud, en los
60
50
40
Con respecto a los indicadores sociales, en el ltimos aos, se ha logrado un gran avance en
28,6
30 tema de educacin la cobertura educativa ha me- cuanto a la lucha contra la desnutricin crnica
20
10 jorado al haber aumentado la tasa de matricula infantil3, uno de los principales problemas que
0
1 2 3 4 5 Per
Quintil Quintil
en primaria de 90.9% en el 2002 a 94.4% en el afecta a la poblacin peruana. Entre los aos
de ingreso de ingreso
ms pobre menos pobre 2009, y ha habido un aumento ms marcado en 1992 y 2010, sta se redujo en 18.6 puntos por-
Fuente: ENAHO. Elaboracin IPE. la matrcula en secundaria de 69.5% a 76.5%. centuales al pasar de 36.5% a 17.9%. Sin embar-
Sin embargo solo un tercio de la poblacin pe- go, se presentan desigualdades al mirar al inte-
ruana ha culminado secundaria debido a que rior del pas pues los resultados muestran que la
an hay problemas en cuanto a acceso (sobre desnutricin crnica es menor en el rea urbana
Grfico 3. Variacin del ingreso todo en reas rurales) y un alto grado de deser- donde alcanza 10.1% de los nios, mientras que
promedio anual de los hogares segn cin escolar (aunque la tasa de desercin de la por el contrario en el rea rural esta cifra es tres
139
rea de residencia, 2003/2010 (%) educacin bsica ha bajado de 22.8% en el 2002 veces mayor (31.3%), lo que muestra que la mayor
a 17.9% en el 2009). Adems, incluso quienes cantidad de nios desnutridos se concentra en
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
100
90 86,1
culminan sus estudios, estn sometidos a la pre- esta rea. Otro indicador importante de mencio-
80
70 64,9 caria calidad de la educacin bsica pblica. nar es la esperanza de vida al nacer, la cual ha
60
50 Esto lo confirman las evaluaciones de alumnos a mejorado con respecto a aos atrs. As, mien-
40 35,2
30 nivel internacional y nacional. Segn la ltima tras que en el periodo 1995-2000 la esperanza de
20
10 evaluacin PISA 2009, los estudiantes peruanos vida al nacer era de 69.3 aos, para el periodo
0
Per Urbano Rural muestran bajos rendimientos al haber ocupado 2010-2015 esta es de 74.1 aos; es decir, casi 5
Fuente: ENAHO. Elaboracin IPE. el puesto 63 en comprensin lectora y matemti- aos ms de vida.
ca y el puesto 64 en ciencias naturales, entre 65
pases participantes. Esto se refleja tambin en 3. Descripcin de las medidas
estudio sobre desigualdad en el Per y eviden- las pruebas nacionales, ya que en el 2010 el por- que han contribudo/han ido en
ciaron que sta es menos desigual que en los centaje de alumnos de segundo grado de prima- detrimento de estos indicadores
aos noventa y que la brecha de ingresos entre ria con rendimiento deficiente en lectura y en en los ltimos 20 aos
las familias ms pobres y las ms ricas se ha es- matemtica fue 23.7% y 53.3%, respectivamente.
tado reduciendo sostenidamente desde 1997. Los resultados son alarmantes y claramente s cierto que el crecimiento econmico
Adems, identifican dos principales causas en la
reduccin de la desigualdad: i) las polticas p-
blicas estn siendo ms redistributivas y ii) las
identifican la necesidad de cambios urgentes y
un mayor presupuesto en la educacin peruana
(en el 2010 el gasto pblico en educacin como
E beneficia a la gran mayora, pero no a to-
dos los grupos poblacionales. Por ello,
son necesarios los programas sociales focaliza-
dos para apoyar a aquellos grupos que no se han
porcentaje del PBI fue de 2.9%). No obstante, se
debe de tener siempre presente, sin reformas, el podido beneficiar del crecimiento debido a la de-
3 Para los nios menores a 5 aos.
 sigualdad en oportunidades. Sin embargo, no
debe olvidarse que la estrategia de desarrollo
ms efectiva en el largo plazo es el elevado creci-
miento econmico que se obtiene con elevados
niveles de inversin.
En el presente acpite se propone analizar el
efecto que han tenido diversos programas socia-
les y polticas de estado, bsicamente en mejo-
rar las condiciones laborales, la empleabilidad y
la salud, nutricin y educacin de las personas
con menos recursos en el Per.
3.1 Reduccin de la pobreza y
desarrollo social
Programa Nacional de Apoyo Directo a
los Ms Pobres Juntos
El Programa Nacional de Apoyo Directo a los
Ms Pobres Juntos se cre en el 2005 con el
capa objetivo de contribuir a la reduccin de la pobre-
rencia se realiza por cuatro aos luego de los
cuales se evala a los beneficiarios. Aquellos
que han logrado superar su condicin de pobre-
za salen del programa, mientras que los dems
son reincorporados pero con una transferencia
monetaria 20% menor sobre el monto inicial.
Especficamente las condicionalidades exigen
lo siguiente:
Educacin: 85% de asistencia a la escuela a
los menores de 6 a 14 aos.
Salud: vacunacin completa, desparasita-
cin, consumo de suplementos vitamnicos
otorgados por el programa para nios de has-
ta 5 aos, controles pre y post natales, asis-
tencia a charlas educacionales, utilizacin
de pastillas de cloro.
Nutricin: control del crecimiento y desarro-
llo para nios hasta 5 aos, participacin en
el Programa de Complementacin Alimenta-
ralmente por 3 meses y, si el incumplimiento per-
siste, se pierde la transferencia de forma definiti-
va. Segn Francke y Mendoza (2006), el sistema
de control tiene un sentido absolutista ya que no
se hace distincin entre los niveles de incumpli-
miento. Adems, el sistema resulta punitivo an-
tes que preventivo, ya que la familia recibe prime-
ro el dinero y posteriormente se realiza el
monitoreo por lo que de comprobarse incumpli-
miento, la familia es sancionada, siendo aplicada
la sancin en el siguiente periodo (trimestre).
En el tiempo que lleva desde su implementa-
cin, el programa ha aumentado su cobertura a
nivel nacional. En el 2005 el programa lleg a 70
de los distritos ms pobres del pas, benefician-
do a 22,550 hogares, mientras que a fines del
2010, el programa se haba expandido conside-
rablemente llegando a 646 distritos del pas be-
neficiando a 471,511 hogares (6.3% del total de calizado y condicionado ha contribuido a aliviar
hogares peruanos).
ximadamente 20% de lo que necesita una fami-
lia para salir de la pobreza extrema (Daz, Huber
et al, 2008). As, se han dado cambios en los ni-
veles de consumo de las familias beneficiarias
mostrando una tendencia a consumir alimentos
con mayor contenido proteico, invertir en mejo-
ras en la vivienda y en la compra de animales
menores como una forma de ahorro.
Daz, Huber et al (2008) identifican i) un
acercamiento de la poblacin pobre rural al sis-
tema bancario con el objetivo de recibir la trans-
ferencia; ii) un empoderamiento de las mujeres
de los hogares beneficiarios (ya que ellas son
quienes reciben la transferencia); y iii) un desa-
rrollo de los mercados locales ya que las transfe-
rencias han incrementado la capacidad de com-
pra y el consumo de las familias beneficiadas.
Si bien es cierto que este programa, al ser fo-
140
la pobreza extrema en el pas (segn el Banco

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
za y promover la formacin de capital humano ria para grupos de mayor riesgo (nios entre El programa ha logrado mejoras significati- Mundial 2010, Juntos ha reducido la pobreza ex-
en la siguiente generacin para prevenir la 3 y 36 meses). vas en diversos aspectos. En cuanto a los servi- trema en 2%) la transferencia no es suficiente
crditos
transferencia intergeneracional de la pobreza. Identidad: participacin en el programa Mi cios para los cuales se dan condicionalidades, en para sacar a todas las familias de la pobreza y se
salir El programa consiste en una transferencia mo- Nombre para nios y adultos sin partida de salud se ha dado un fuerte aumento de la deman- enfrentan diversos obstculos que se deben to-
netaria4 de aproximadamente US$ 37 mensua- nacimiento o sin documento nacional de da de servicios como la vacunacin, desparasita- mar en cuenta:
les5 a hogares en situacin de pobreza extrema, identidad (DNI). cin, la presencia de letrinas en la mayora de los
con hijos menores de 14 aos y mujeres embara- hogares, los controles pre y post parto e incluso 1) La focalizacin se debe mejorar pues se han
zadas -sin importar el tamao de la familia6. Si Para asegurar el cumplimiento de las condi- los partos institucionales, que no son parte del detectado problemas de filtracin. A pesar de
bien esta transferencia es de libre disponibili- cionalidades se realiza un monitoreo trimestral. programa. En cuanto a educacin, se ha mejora- realizarse una validacin comunal, hay reti-
dad, est supeditada al uso de servicios de edu- Si los beneficiarios no cumplen con las condicio- do ligeramente los niveles de matrcula y asisten- cencia de los pobladores a hablar abiertamen-
cacin, salud, nutricin e identidad. La transfe- nalidades, la transferencia es suspendida tempo- cia regular, lo que adems ha reducido el ausen- te sobre quines deberan ser excluidos del
tismo de profesores. En cuanto a identidad, se programa, debido a las relaciones comunales
4 Juntos es el primer programa de transferencias condicionadas en el Per. han otorgado una significativa cantidad de DNIs existentes o al temor a represalias (Daz, Hu-
5 Esto representa 16% del salario mnimo. a madres en los departamentos intervenidos y se ber et al, 2008). A pesar de este problema, hay
6 La focalizacin tiene 3 etapas, primero se seleccionan los distritos de intervencin empleando cinco varia- ha registrado aumentos en la inscripcin de par- mayor preocupacin por la sub-cobertura del
bles: pobreza extrema, brecha de pobreza, desnutricin crnica infantil, existencia de dos o ms necesida- tidas de nacimiento -requisito para el DNI-. programa, pues hay numerosas familias en
des bsicas insatisfechas, y alto grado de afectacin por la violencia poltica. Luego se identifica a los hoga-
res beneficiarios en los distritos seleccionados mediante un cuestionario sobre la situacin Por otro lado, tambin se han presentado me- condiciones de pobreza no incluidas.
socioeconmica de los hogares. Finalmente, se presenta la relacin de las familias seleccionadas a la pobla- joras en otros aspectos. Por ejemplo, se han iden- 2) A pesar del aumento en el acceso a servicios
cin del lugar (asamblea de validacin comunal) la cual puede retirar o proponer a aquellos que segn su tificado mejoras en la economa del hogar dado de salud y las mejoras en el consumo de ali-
percepcin no renen o renen las condiciones para ser parte del programa por su situacin econmica. La
idea de este procedimiento no es solamente corregir posibles errores de la focalizacin, sino tambin legi- el mayor gasto gracias a la transferencia del pro- mentos, an no se evidencia una reduccin
timar socialmente el Programa (Francke y Mendoza 2006: 406). grama. Los US$ 37 mensuales representan apro- de las enfermedades o en la desnutricin in-
 fantil. Esto podra explicarse en parte por-
que estas mejoras en el consumo de alimen-
tos se dan para toda la familia y no en espe-
cial en los nios.
3) Existen problemas de informacin ya que
muchos de los beneficiarios no conocen las
condiciones del programa. En ciertos casos,
los intermediarios y/o los empleados de las
diferentes organizaciones involucradas brin-
dan informacin incorrecta e incluso utili-
zan esto para su beneficio personal.
4) La verificacin del cumplimiento de condi-
ciones no es la adecuada, ya que los promoto-
res son pocos y muchas veces no cumplen
con la verificacin trimestral.
5) Se ha encontrado que el monto transferido
resulta insuficiente para aquellas familias
con muchos hijos ya que el cumplimiento de
las condicionalidades implica nuevos gas-
capa tos, esto requerira considerar subsidios di-
sumrio
ferenciados por tamao de familia estable-
ciendo un mximo por familia para evitar
crditos
distorsiones tales como el aumento de emba-
salir razos (Daz, Huber et al, 2008).
6) A pesar que Juntos ha realizado importantes
transferencias de recursos a los sectores de
educacin y salud para fortalecer la oferta de
servicios, sta no ha sido suficiente para
acompaar el aumento de demanda genera-
do por el cumplimiento de las condicionali-
dades del programa. As se evidencia un dfi-
cit de oferta de los sectores salud y
educacin, tanto en cantidad como en cali-
dad, lo cual limita la verdadera condicionali-
dad del programa.
7) Lamentablemente, el programa es considera-
do solo como un programa de lucha contra la
7 Para determinar quien es elegible o no para el programa, se utiliza un mtodo estandarizado basado en cin-
co variables observables: nivel de pobreza, edad, nivel educativo, situacin en el mercado laboral y salario
antes del programa.
pobreza y no se entiende que se busca desa-
rrollar capital humano en la siguiente gene-
racin para evitar la transmisin de la pobre-
za. Ante esta percepcin, el programa no se
encuentra articulado con iniciativas de desa-
rrollo local y generacin de ingresos, que per-
mita coordinar con otros programas sociales
a fin de evaluar la estrategia integral del es-
tado para la reduccin de pobreza y desigual-
dad de oportunidades.
8) Una limitacin importante para evaluar el
impacto de Juntos es la ausencia de una lnea
de base al inicio del programa (2005).
3.2 Empleo y capacitacin
Programa de Capacitacin Laboral
Juvenil (PROJOVEN)
PROJOVEN fue creado en 1996 en un contex-
to en el que si bien la economa peruana comen-
zaba a recuperarse y junto con sta el empleo, el
crecimiento de este no se daba de manera igual
para todos los niveles socioeconmicos. Por
este motivo el programa busca mejorar la em-
pleabilidad y la productividad de jvenes de ba-
jos ingresos mediante servicios de capacitacin
en oficios de baja calificacin tratando de mini-
mizar la desconexin entre el entrenamiento y
la colocacin laboral, enfocndose en aquellas
labores verdaderamente demandadas por las
empresas. PROJOVEN se aplica a nivel nacional
en distritos con alta concentracin de hogares
bajo la lnea de pobreza y apunta a jvenes adul-
tos entre 16 y 24 aos de edad que se encuentran
desempleados o subempleados, tienen niveles
educativos bajos y provienen de familias de ba-
jos ingresos7.
El programa dura 6 meses divididos en 3 me-
ses de capacitacin terica y 3 meses de pasant-
as laborales. La capacitacin terica se encuen-
tra a cargo de entidades de capacitacin (ECAPs)
-que han sido previamente evaluadas y califica-
das- que organizan y disean cursos en funcin
de los requerimientos de las empresas y de las
caractersticas de los beneficiarios. PROJOVEN
financia este entrenamiento y provee una sub-
vencin diaria a los aprendices que cubre trans-
porte, comidas y seguro mdico. Luego de culmi-
nada satisfactoriamente la capacitacin terica,
los beneficiarios realizan una pasanta remune-
rada8 en una empresa privada bajo un contrato
de entrenamiento temporal para jvenes duran-
te 3 meses.
A pesar del alcance bastante reducido del
programa (en promedio 3,800 jvenes por ao)
los resultados han sido positivos. Los estudios
de anlisis de impacto9 han mostrado que este
programa mejora las oportunidades de inser-
cin en el mercado laboral y reduce la duracin
del desempleo de los jvenes capacitados. opo,
Robles y Saavedra (2002) calcularon el efecto del
programa en la insercin laboral de los benefi-
ciarios analizando cmo cambi la situacin la-
boral de los jvenes y cunto de este cambio se
debi a PROJOVEN. As estimaron que el incre-
mento de beneficiarios ocupados despus del
programa fue de 1.19%, 2.97% y 1.90% para los
beneficiarios que se encontraban ocupados, de-
sempleados e inactivos antes del programa, res-
pectivamente. Asimismo, opo, Robles y Saave-
dra (2007) encontraron que el impacto del
programa sobre la tasa de desempleo no es posi-
8 La remuneracin no debe ser menor al salario mnimo mensual.
9 Projoven es el primer programa social en el Per que ha incorporado desde su diseo inicial un proceso de
evaluacin sistemtico y riguroso. Ello ha significado la recoleccin de informacin para grupos de benefi-
ciarios y grupos de control a partir de la cual se han venido realizando evaluaciones para las diversas con-
vocatorias del programa.
tivo inmediatamente culminado el programa
sino recin despus de 18 meses de terminado el
programa (3.24%).
Tambin opo, Robles y Saavedra (2002)
identificaron un incremento en el ingreso men-
sual promedio y en la cantidad de horas trabaja-
das; lo que permite generar menores niveles po-
breza y reducir las diferencias econmicas
existentes dentro de los grupos de los jvenes
trabajadores. Para medir el cambio del ingreso
mensual promedio, los autores calcularon un es-
timador de diferencias en diferencias del efecto
de PROJOVEN considerando los ingresos prome-
dio por hora de los beneficiarios y sus controles
tanto antes como despus del programa. El re-
sultado muestra que PROJOVEN permite elevar
en 18% el ingreso por hora de los beneficiarios
que se encuentran ocupados al momento de la
141
evaluacin, respecto de lo que se hubiera elevado
si stos no hubieran participado en el programa.
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
Adicionalmente los autores tambin realizaron
un anlisis economtrico para estimar los efec-
tos sobre el ingreso y se encontr una mejora en
el ingreso por hora de 12.5%, cifra menor al 18%
estimado inicialmente probablemente porque la
metodologa usada es ms exhaustiva. En el
caso del cambio de horas trabajadas a la sema-
na, los autores valoraron mediante un estimador
de diferencias en diferencias que los beneficia-
rios que logran estar ocupados despus del pro-
grama trabajan 5.5% horas a la semana ms que
las que trabajaron los que no pertenecieron al
programa.
Aos mas tarde los autores volvieron a medir
estos impactos e identificaron que los salarios
 por hora de los beneficiarios (tanto en activida-
des principales como secundarias) fueron au-
mentando conforme pasaba el tiempo luego de
que el programa haba culminado. Por ejemplo,
6 meses despus que finaliz el programa los sa-
larios por hora se haban incrementado en 11.1%,
luego de 12 meses crecieron 15.7% y finalmente,
despus de 18 meses, stos aumentaron 18.5%.
De igual manera, los beneficiarios se vieron
afectados positivamente en cuanto al nmero de
horas trabajadas a la semana, las cuales aumen-
taron 17.7% luego de 6 meses de culminado el
programa, 7.7%, luego de 12 meses y 8% despus
de 18 meses. Dada la mejora en las horas traba-
jadas y el salario por hora, igualmente se identi-
fic un impacto significativo pero decreciente
para los ingresos promedio mensuales de los be-
neficiarios, pues luego de 6 meses de culminado
el programa los ingresos se haban incrementa-
capa do en 48%, luego de 12 meses 36.2% y 31.7% des-
sumrio
pus de 18 meses.
Es importante entender que la medicin de
crditos
la contribucin de este programa se puede ver
salir distorsionada por el descreme por parte de las
entidades de capacitacin (ECAPs). Si bien las
personas elegibles para ser beneficiadas por el
programa pasan por estndares realizados por
el Ministerio de Trabajo, las ECAPs son las en-
cargadas de seleccionar a los beneficiarios pero
en este caso los mtodos de seleccin no son es-
tandarizados. Esto genera diferencias entre el
grupo elegible y los beneficiados finalmente con
el programa debido a que el Estado condiciona
los pagos en funcin a la tasas de conclusin del
entrenamiento10. Esto genera un fuerte incenti-
vo para que las ECAPs solo matriculen a aque-
llos con el ms alto potencial para completar y
10 Los pagos estn estructurados en trminos per cpita de acuerdo con el siguiente esquema: 100, 80, 60 y
30% si completan ambas fases del programa, por lo menos un mes de capacitacin ocupacional, solamente
capacitacin terica y por lo menos un mes de capacitacin terica respectivamente.
tener xito en los cursos, los cuales no necesa-
riamente son los ms necesitados o ms pobres
dentro de los elegibles. Por consiguiente, el des-
creme, inducido por estos estndares es una
preocupacin vlida (Galdo, Jaramillo y Montal-
va, 2009). Esto claramente refleja la existencia
de un trade-off entre eficiencia y equidad que
debe de ser considerado al disear una poltica
laboral como esta en pases en desarrollo.
Sin embargo, existen razones para pensar
que esta heterogeneidad de los impactos del pro-
grama no proviene principalmente por decisio-
nes administrativas (descreme) sino por elec-
cin propia de los jvenes elegibles. As, 47% de
jvenes se retiran antes de ser derivados a los
centros de capacitacin debido a que probable-
mente tengan costos directos y de oportunidad
elevados o esperan menor retorno de su partici-
pacin ya sea porque tienen un mayor acervo de
capital humano o se encuentran empleados o
tienen preferencias intertemporales en la medi-
da que prefieren ms el consumo actual que el
futuro. Adems, la variabilidad de los impactos
del programa tambin podra estar explicada
por la calidad de los servicios de capacitacin, la
cual vara entre ECAPs.
Trabaja Per
Trabaja Per tiene el objetivo de generar em-
pleos temporales y el desarrollo de capacidades
para la poblacin desempleada de las reas ur-
banas y rurales en situacin de pobreza y pobre-
za extrema. Inicialmente este programa fue lan-
zado en el 2002 en un contexto de recesin, para
proporcionar empleo temporal a jefes de hogar
de bajos recursos en reas urbanas afectados
por la recesin econmica, mediante la realiza-
cin de obras pblicas socialmente tiles y alta- mercado de trabajo de manera que solo postulen
mente intensivas en mano deobra. En el 2007 se aquellas personas desempleadas y/o pobres sin
ampla el mbito y alcance al rea rural cam- afectar su incentivo para aceptar otros empleos
biando su denominacin A Trabajar Urbano cuando stos se produzcan. As, el salario mxi-
por Construyendo Per y ms tarde en agosto mo ofrecido a fines del 2010 por el programa
del 2011 esta cambia a Trabaja Per. constituy 59% del salario mnimo, lo que se
La generacin de empleo temporal se realiza ajusta a las recomendaciones basadas en la ex-
a travs del financiamiento de proyectos de in- periencia internacional que sealan que el sala-
fraestructura o servicios pblicos intensivos en rio de un programa de empleo temporal sea no
el uso de mano de obra no calificada. A su vez, mayor a tres cuartas partes del salario mnimo.
esta infraestructura11 permite el mejoramiento Debe recalcarse que adems de los proyectos
de las condiciones de vida de las poblaciones en regulares, tambin se brinda empleo temporal
situacin de pobreza o pobreza extrema. en apoyo a obras fsicas de prevencin de desas-
En principio, los proyectos son presentados tres o en zonas de emergencia.
por entidades pblicas o privadas locales (den- Paralelamente a la ejecucin de los proyectos
tro de distritos seleccionados) y son elegidos a se realiza una capacitacin general (habilidades
travs de un concurso12 dentro del cual los orga- sociales, autoestima, emprendimiento, vigilan-
nismos proponentes identifican, presentan y co- cia social en la ejecucin de proyectos) y una ca-
142
financian los proyectos. Una vez aprobado el pacitacin especfica orientada al desarrollo de
proyecto, se convoca a un concurso de trabajado- las competencias y habilidades tcnicas de los
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
res13. Si los interesados que cumplan los requisi- participantes, de acuerdo con la demandas del
tos superan la oferta de empleos se realiza un mercado laboral local.
sorteo entre estos. El empleo temporal dura en Las evaluaciones realizadas a este progra-
promedio 4 meses y los participantes reciben un ma han identificado un impacto positivo sobre
seguro contra accidentes mediante el Sistema el ingreso de los beneficiarios de 32%, lo que
Integral de Salud (SIS)14 y una compensacin hace que los participantes obtengan un salario
econmica de US$ 5.9 diarios. Este monto es me- promedio de US$ 111 Chacaltana (2003). Sin em-
nor del salario mnimo para no competir con el bargo, este impacto sobre el ingreso de los bene-
11 Esta infraestructura de carcter econmico-productiva y social, las cuales incluyen accesos peatonales, ca-
nales de irrigacin, infraestructura post cosecha, muros de contencin, infraestructura educativa y de sa-
lud, entre otras.
12 La eleccin se delega a instancias locales para asegurar su transparencia y la utilidad de las obras. La eva-
luacin comprende tres etapas: elegibilidad, viabilidad y priorizacin. Adems, se considera que la intensi-
dad de uso de mano de obra debe ser como mnimo 75% del costo directo del proyecto.
13 Los requisitos son ser personas desempleadas con carga familiar (padres o madres de familia que acrediten
tener al menos un hijo menor de 18 aos de edad). Tambin se considerarn, dentro de los participantes,
hasta un 25% de jvenes (varones o mujeres) entre 18 y 29 aos de edad que sin ser padres de familia asu-
men la responsabilidad de atender a mayores o menores de edad (carga familiar) o presenten necesidades
bsicas insatisfechas. Asimismo, se considerar la inclusin de personas con discapacidad, hasta un mxi-
mo del 5% del total de participantes por proyecto.
14 El SIS protege la salud de los peruanos que no cuentan con un seguro de salud, priorizando en aquellas po-
blacionales vulnerables que se encuentran en situacin de pobreza y pobreza extrema.
 ficiarios es moderado debido a que: i) es difcil
distinguir a los desempleados de los subemple-
ados que ya reciben un ingreso, ii) muchos par-
ticipan solo por el inters en que la obra se rea-
lice y mejore su calidad de vida sin importar el
salario o porque valoran el aprendizaje, iii) algu-
nos prefieren un trabajo seguro aunque reciban
menos ingreso frente la incertidumbre que le
representa su incorporacin a otras alternati-
vas mejor retribuidas pero menos seguras y
permanentes. Por otro lado se ha identificado
que la utilidad de las obras ejecutadas tiene un
impacto significativo. Chacaltana (2003) encon-
tr que los beneficios de estas obras para la co-
munidad representan un 54% adicional de la in-
versin inicial realizada por el programa en
pago de mano de obra.
No obstante, a pesar que este programa es un
mecanismo de asignacin de recursos para la
capa promocin social y econmica de los sectores so-
sumrio
ciales menos favorecidos y de lucha contra la po-
breza, el principal problema que aborda es en la
crditos
focalizacin ya que a pesar de la buena focaliza-
salir cin en trminos geogrficos, es probable que
identificar jefes de hogar desempleados sea
complejo pues stos por lo general, no se quedan
mucho tiempo sin trabajar dada la elevada infor-
malidad y la ausencia de mecanismos institucio-
nalizados frente al desempleo. Igualmente, tam-
bin hay beneficiarios que cumplen los
requisitos pero que no deberan ser beneficia-
rios ya que contribuyen con un segundo ingreso
al hogar o se trata de individuos inactivos en lu-
gar de desempleados.
Asimismo, se ha presentado un nuevo pro-
blema con la remuneracin que ofrece el progra-
ma debido a que recientemente el nuevo gobier-
no anunci cambios en el programa pues los
beneficiarios recibirn mensualmente la Remu-
neracin Mnima Vital (RMV) de US$ 248 y tra-
bajarn ocho horas diarias. Esto claramente ge-
nera incentivos adversos ya que este programa
pasar a competir con el mercado de trabajo y
por lo tanto atraer a personas que no forman
parte de la poblacin objetivo o desalentar a los
beneficiarios de aceptar empleos normales
cuando stos se produzcan (Ravallion, 1998).
3.3 Educacin
En relacin al tema educativo, como se expli-
c en la seccin 2, la cobertura educativa ha me-
jorado pero la calidad de la educacin pblica es
precaria. Frente a esta situacin y dado que la
educacin es uno de los principales mecanismos
igualadores de oportunidades, en los ltimos
aos se han dado importantes reformas cuyos
resultados o han sido insatisfactorios o an no
son claros.
Municipalizacin de la educacin
El Plan de Municipalizacin de la educacin
se inicia en el 2007 como un programa piloto (en
47 distritos del Per) con el objetivo de mejorar
la calidad de la educacin a travs de la imple-
mentacin de un modelo de gestin descentrali-
zada con la participacin del Municipio como la
unidad mnima de planificacin. As, el plan es-
taba orientado a transferir las funciones y com-
petencias a nivel regional y local con la inten-
cin de descentralizar la educacin y ajustar la
currcula a la realidad y necesidades locales.
Esto se inicia en la educacin inicial y primaria.
El criterio que respaldaba esta transferencia de
funciones consideraba que las autoridades mu-
nicipales responsables garantizaran el buen
funcionamiento de las instituciones dado que
estn ms cerca de la poblacin que otras ins-
tancias del Estado y por lo tanto administraran
mejor la educacin.
Pasados cuatro aos desde el inicio del plan
piloto, hasta ahora el proceso lejos de cumplir
con su objetivo, solo ha duplicado funciones en
los niveles de gobierno regional (UGEL) y muni-
cipal, lo que genera falta de compromiso de los
municipios y dificulta el control. Adems, se ha
generado ms burocracia al convertir a los mu-
nicipios en pequeos ministerios y no se ha con-
tado con personal capacitado para desarrollar
las funciones otorgadas.
Ante esta situacin de fracaso, recientemen-
te el actual gobierno ha sealado que se pondr
fin al Plan Piloto de Municipalizacin de la Edu-
cacin. Lo que se buscar ser reorganizar el
sistema educativo peruano para tener un minis-
terio como ente rector y orientador de polti-
cas, articulado con la gestin descentralizada
del aparato educativo a nivel regional. Con mi-
ras a este objetivo, el gobierno pretende priori-
zar el desarrollo efectivo del nivel de Educacin
Inicial y reorganizar la educacin rural, aumen-
tando en los prximos 5 aos el presupuesto
educativo del 3% al 6% del PBI.
3.4 Alimentacin y nutricin
Vaso de Leche
El Vaso de Leche es un programa social crea-
do en 1984 para proveer seguridad alimentaria
mediante la entrega de una racin diaria de ali-
mentos15 a una poblacin considerada vulnera-
ble, con el propsito de ayudarla a superar la in-
seguridad alimentaria en la que se encuentra.
Especficamente los beneficiarios son los nios
de 0 a 6 aos, las madres gestantes y en perodo
de lactancia (hasta que el nio cumpla 1 ao de
edad), priorizando entre ellos la atencin a quie-
nes presenten un estado de desnutricin o se en-
cuentren afectados por tuberculosis. Asimismo,
en la medida en que se cumpla con la atencin a
15 Las raciones son distribuidas durante 5 das por semana para el desayuno, consisten en un alimento lqui-
do sobre la base de lcteos, harina de quinua, habas y soya.
la poblacin antes mencionada, se mantendr la
atencin a los nios de 7 a 13 aos, ancianos y
afectados por tuberculosis.
Este programa resulta ser el programa ali-
mentario dirigido a nios menores de hasta 6
aos con mayor presencia en el pas. Adems,
gracias a que la ejecucin de este programa se
realiza a travs de todos los municipios del
pas utilizando como instrumento de focaliza-
cin un ndice de desnutricin , se ha fomenta-
do la participacin de la comunidad organizada.
Gajate e Inurritegui (2003) realizaron una
evaluacin del impacto del programa sobre el ni-
vel nutricional de los nios menores de 5 aos
usando distintos modelos, pero identificaron
que el efecto promedio del programa era negati-
vo y converga bajo todos los modelos usados a
-0.28, lo que muestra una negatividad en el efec-
143
to ocasionada por el programa. Esto indica que
el Vaso de Leche no constituye una verdadera es-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
trategia de apoyo nutricional porque se ha iden-
tificado que aquellos menores beneficiados por
el programa no han logrado elevar su nivel nutri-
cional. Esto puede deberse a que la transferencia
es muy reducida y/o el alimento distribuido con-
tiene bajo contenido nutricional y/o la alimenta-
cin alterna del nio en el hogar se reduce ms
que proporcionalmente al alimento recibido por
el programa. Frente a esta situacin, el progra-
ma no estara funcionando como apoyo para me-
jorar el nivel nutricional de la poblacin infantil
sino como una transferencia de ingresos en for-
ma de alimentos (Grade, 2003); situacin que re-
sulta alarmante dado que el programa tiene un
gran alcance a nivel nacional.
Tambin se han identificado problemas por
el lado administrativo. Primero, hay un serio
problema de diseo y de confusin de objetivos
 que ha generado una multiplicidad y superposi-
cin de programas que ha generada un uso ine-
ficiente de los recursos. Segundo, hay gran de-
sorden en el manejo de padrones de
beneficiarios en los municipios. Tercero, los ni-
veles de filtracin y exclusin son altos. Cuarto,
los recursos de los programas no llegan hasta el
beneficiario objetivo o llegan en una proporcin
menor a lo dispuesto (sea por ineficiencias o
malversacin de los recursos del programa).
Adems, tambin hay lobbies de compradores
motivo por el cual los productos comprados no
son los ms adecuados para los fines de los pro-
gramas o presentan precios muy elevados.
4. Recomendaciones de
Polticas Pblicas
ada la importancia que tienen los pro-
capa
D gramas sociales para apoyar a los ms
sumrio
vulnerables y al escaso impacto sobre
los determinantes de largo plazo de la pobreza
crditos
que se ha evidenciado, un primer paso para ase-
salir gurar el cumplimiento de los objetivos es esta-
blecer metas y estndares para la asignacin de
recursos, la determinacin de los procesos y la
evaluacin de los resultados. Si bien el gasto so-
cial en el Per se ha ms que duplicado (115%)
entre el 2001 y 2009, an 31.3% de la poblacin
se encuentra en situacin de pobreza. Una ma-
yor asignacin de recursos para el gasto social
no asegura una mejora en las metas de los dis-
tintos programas. Para que este aumento en el
presupuesto social sea eficiente, debe de ir
acompaado de un buen sistema de rendicin de
cuentas y monitoreo de tal manera que se condi-
cione el gasto sujeto al cumplimiento de metas
preestablecidas. Para ello, el Presupuesto por
Resultados (PpR) es una buena herramienta que
16 Los seis programas son: Juntos, Cuna Ms, Pension 65, Foncodes, Pronaa.
integra la programacin, formulacin, aproba-
cin, ejecucin y evaluacin del presupuesto con
el logro de metas y uso eficaz y eficiente de los
recursos del Estado. En el Per se empez a usar
el PpR hace pocos aos; sin embargo, en el 2010
tan solo abarcaba 8% del presupuesto total. Esto
claramente refleja la necesidad de ampliar el
PpR para que abarque todo el sector pblico. Los
lineamientos del actual gobierno contemplan la
profundizacin de presupuesto basado en resul-
tados a partir del 2012 hasta alcanzar que el
100% del presupuesto se administre por resulta-
dos en el 2016. Siguiendo con esta lgica, los pro-
gramas sociales deben ser los primeros en ser
manejados mediante una gestin por resulta-
dos; sin embargo, el Gobierno decidi priorizar
seis programas16 y adscribirlos al nuevo Minis-
terio de Desarrollo e Inclusin social (MIDIS)
para su administracin.
Por otro lado, los niveles de filtracin y sub-
cobertura presentes en los programas sociales
deben de ser subsanados para fortalecer la foca-
lizacin. Para ello hay que mejorar, estandarizar
y supervisar el manejo del padrn de beneficia-
rios. El Per cuenta con el Sistema de Focaliza-
cin de Hogares (SISFOH) que contiene informa-
cin sobre las caractersticas socioeconmicas
de los hogares. Esto permite identificar a los
grupos que requieren ms ayuda del Estado y a
los potenciales beneficiarios; as como cuantifi-
car el nivel de bienestar de los hogares empadro-
nados. Sin embargo, el SISFOH requiere ciertas
reformas para determinar qu hogar recibir
qu programas sociales. As, se debera exigir a
todos los programas pblicos que lo utilicen.
Adicionalmente, se deberan publicar los padro-
nes de beneficiarios de todos los programas p-
blicos. Dando acceso a las bases de datos men-
cionadas, se reducira la filtracin -los recursos
que se dirigen a quienes no deberan recibirlos-
y la subcobertura -las familias que debieran ser
beneficiarias pero no lo son- que son uno de los
principales problemas de los programas socia-
les en el Per. Con respecto a este tema, debe
mencionarse que actualmente el MIDIS tiene la
tarea de mejorar los procesos de desarrollo, re-
gistro, calificacin y seguimiento del SISFOH
con el objetivo de mejorar la calidad del sistema.
Si bien una mejora en la focalizacin ayuda-
ra a reducir la filtracin y subcobertura, an
existen demasiados programas sociales. Por
ello, stos deben de ser evaluados con el objetivo
de determinar su continuidad. Debe tenerse en
cuenta que cualquier nuevo programa social de-
bera comenzar por un piloto. Luego, se debera
concursar la elaboracin de una lnea de base
que determine el punto de partida mediante una
encuesta sociodemogrfica de las condiciones
previas al inicio del piloto. Al concluirse la etapa
piloto del programa se procedera a una evalua-
cin independiente del mismo, midiendo sus re-
sultados y contrastndolos con la lnea de base.
Finalmente, la evaluacin determinara si se jus-
tifica lanzar un programa pblico o si se dese-
char el piloto. Para los programas que ya estn
en marcha, los resultados de la evaluacin defi-
nirn si se reformar, cerrar, ampliar o segui-
r igual. Actualmente es de competencia exclusi-
va del MIDIS determinar, sobre la base de una
evaluacin, la continuidad de los seis programas
sociales que tiene adscritos. Un avance adicio-
nal es que el programa Cuna Ms est empezan-
do con lnea de base y evaluacin de resultados
intermedios.
A nivel ms especfico, el Programa Juntos
debera formar parte de una estrategia integral
para combatir la pobreza a toda escala de tal ma-
nera que se encuentre articulado con otros pro-
17 IGV: Impuesto General a las Ventas.
gramas y no resulte un esfuerzo aislado. As mis-
mo, no se debe perder de vista la funcin de los
programas de empleo temporal, pues como su
nombre lo dice, estos programas sirven de ayuda
para aquellos que no han conseguido trabajo.
Por ningn motivo estos programas deben com-
petir con el mercado laboral, pues as se desvir-
ta el propsito de ayudar a los ms necesitados.
Con respecto a los programas alimentarios,
resulta preocupante que las evaluaciones de im-
pacto revelen que no se dan mejoras en los nive-
les nutricionales; es decir, no cumplen su objeti-
vo fundamental de sacar a los nios y madres
gestantes de la vulnerabilidad nutricional. La
calidad nutricional debe de asegurarse ya que en
muchos casos sta se sacrifica por aumentar la
cobertura de beneficiarios. As, se requiere una
supervisin y control ms estricto de los conte- 144
nidos nutricionales y de su efectiva entrega a la
poblacin objetivo.
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
Si bien mejores y mayores programas de
asistencia social ayudan mucho, no sern sufi-
cientes para alcanzar el nivel de bienestar al
que aspira el Per. El asistencialismo debe de
ser reemplazado gradualmente por programas
que incrementen la productividad, la cual es
uno de las principales determinantes del ingre-
so y por lo tanto responsable en parte de la bre-
cha entre ricos y pobres. La pobreza persistir
mientras no se tomen medidas ms profundas
principalmente en el rea rural que es donde
prevalece la pobreza. Actualmente las pocas po-
lticas pblicas de intervencin en las zonas ru-
rales se limitan a exoneraciones del IGV17, cr-
ditos mediante el Agrobanco, Programa de
Reestructuracin de la Deuda Agraria (PREDA),
infraestructura dispersa, entre otros. Por este
motivo, es necesario articular un programa de
desarrollo rural integral para lograr la mejora
 del bienestar en quienes enfrentan ms obst-
culos para aprovechar las oportunidades que
ofrece el crecimiento.
Para que todo lo mencionado anteriormente
funcione no se debe dejar de lado la urgente ne-
cesidad de fortalecer las instituciones del Esta-
do y los procedimientos en el Per de tal manera
que puedan responder eficiente y eficazmente a
las demandas y exigencias de la poblacin y al-
cancen los resultados preestablecidos. Esta es
una reforma que lleva muchos aos esperando
en el Per pero que junto con infraestructura e
innovacin resultan los tres principales proble-
mas del pas. Esto se refleja en el ltimo Reporte
Global de Competitividad en el que Per obtuvo
una puntuacin de 3.5/7 en el pilar de institucio-
nes, lo que refleja un ambiente institucional p-
blico muy dbil.
Finalmente pero no menos importante, no
capa debe dejarse de lado que el crecimiento requie-
da ha sido el mayor desde, al menos, la dcada de
los 60. Las reformas estructurales realizadas
permitieron mejorar la eficiencia de la econo-
ma y atraer mayores inversiones, la productivi-
dad creci porque se cambi a un modelo efi-
ciente de crecimiento con apertura que potenci
el crecimiento sin desindustrializar al pas. Ade-
ms la inversin total aument a niveles record
histricos que soportan un elevado crecimiento
y con ello se logr crecer a una tasa promedio de
6.3% en el periodo 2001-2010. Los cambios se
han reflejado en el atractivo del Per para la in-
versin y los negocios. Adems, contrariamente
a lo que generalmente se afirma, el crecimiento
ha sido inclusivo.
Sin embargo, muchos consideran que los be-
neficios del crecimiento econmico no han be-
neficiado por igual a toda la poblacin. Lo cierto
es que la reduccin de la desigualdad suele dar-
se una vez que el crecimiento econmico se ha
joras se han debido tambin a los programas so-
ciales, a una mayor cobertura de la educacin y
a una mayor inversin en servicios, especial-
mente en zonas rurales.
Entre los principales programas sociales o
polticas que se usan o se han usado se encuen-
tran: i) Juntos como un programa orientado a la
reduccin de la pobreza y desarrollo social; ii)
PROJOVEN y Trabaja Per como programas
orientados a mejorar la empleabilidad; iii) la Mu-
nicipalizacin de la educacin ; y iv) el Vaso de
Leche dirigido a disminuir la desnutricin. No
obstante, estos programas sociales presentan
una serie de problemas que les impiden cumplir
totalmente con el objetivo de apoyar a aquellos
grupos que no se han podido beneficiar del cre-
cimiento debido a la desigualdad en oportunida-
des. As, el Programa Juntos de transferencias
condicionadas para los ms pobres debera for-
mar parte de una estrategia integral para la re-
En relacin a los programas de educacin, aqu
es quizs donde se debe de poner mayor nfasis
dado que sta es un gran determinante de los in-
gresos y de la productividad. Hasta el momento
los intentos de reformar la educacin han sido
fallidos y la educacin pblica peruana se en-
cuentra entre las peores del mundo. Ciertas me-
didas han sido un fracaso total como la munici-
palizacin de la educacin, pero otras son
herramientas valiosas que an no han sido ple-
namente implementadas como la Ley de Carrera
Magisterial. Finalmente, con respecto a los pro-
gramas de alimentacin y nutricin, como el
Vaso de Leche, no solo existe una alta filtracin
sino que por el bajo contenido energtico y pro-
teico que ofrecen no deberan calificarse como
una estrategia de apoyo nutricional.
Entre las recomendaciones de poltica men-
145
cionadas para reducir la pobreza y la desigual-
dad se encuentra la gestin por resultados de los

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
re de altas y crecientes tasas de inversin pri-
vada. En esta lnea, el gobierno reconoce que es
crditos
necesario que la inversin privada crezca al
salir menos 10% al ao y para ello se necesita recu-
perar la confianza de los inversionistas para
aumentar el crecimiento econmico y reducir
la pobreza mediante el empleo, y las oportuni-
dades en el mercado.
5. Conclusiones
sualmente se afirma que el Per perdi
consolidado. Es natural que las primeras medi-
das orientadas a permitir que un pas tome una
senda de crecimiento sostenido generen oportu-
nidades que sean aprovechadas por aquellos que
estn en mejores condiciones de hacerlo. Este es
el caso de varios pases y lo notable es que no
haya sido marcadamente el caso en el Per. No
obstante, este proceso tambin genera grandes
beneficios para la gran mayora de la poblacin.
De hecho, entre 1991 y el 2010 la pobreza se redu-
jo 23.8 puntos porcentuales y el ingreso del quin-
til ms pobre creci 62.8% entre 2003 y 2010
duccin de la pobreza de tal manera que sus
efectos no sean aislados sino que por el contra-
rio se integren con otros planes o programas que
tambin ayuden a reducir la pobreza. Por otro
lado, los programas orientados a mejorar la em-
pleabilidad tales como PROJOVEN y Trabaja
Per tienen el difcil reto de identificar a quie-
nes debieran ser los beneficiarios; para ello, la
remuneracin ofrecida debe evitar generar in-
centivos que atraigan a personas ya ocupadas.
programas sociales y de todo el presupuesto, la
evaluacin de la continuidad de los programas
sociales y mejoras al sistema de focalizacin.
Asimismo, hay dos retos importantes: articular
un programa de desarrollo rural que permita ge-
nerar condiciones para salir de la pobreza, y re-
cuperar la confianza de los inversionistas para
aumentar el crecimiento econmico y reducir la
pobreza mediante el empleo, y las oportunida-
des en el mercado.

U tres dcadas entre 1960 y 1990. Sin em-

bargo en realidad, perdi mucho ms
porque en dicho periodo el resto del mundo si-
gui creciendo. Sin embargo, en las ltimas dos
dcadas, el crecimiento econmico del Per ha
sido excepcional. Esto se debe a que desde 1990,
el crecimiento de la productividad total de facto-
res del Per supera a los pases de la regin y el
aporte de sta al crecimiento durante esta dca-
frente a un incremento de 28.6% del quintil ms
rico. Adems, de considerarse lo propuesto por
Ravallion (2010), el crecimiento del Per viene
siendo pro pobre dado que i) el aumento del in-
greso de lo ms pobres ha superado al de los ms
ricos y ii) se ha reducido la pobreza. Junto con
esto el coeficiente de Gini se ha reducido.
Adems de los beneficios generados directa-
mente por el mercado en crecimiento, estas me-
Cinthya Pastor Vargas
Bachiller en economa de la Universidad del Pacfico, cuenta con estudios en la Universidad de Maas-
tricht. Actualmente se desempea como economista del Instituto Peruano de Economa, con sede en
Lima, Per. Se ha desempeado como consultora dentro de la Direccin General de Estudios Econ-
micos del Ministerio de Economa y ha participado en consultoras e investigaciones para el Banco
Interamericano de Desarrollo e instituciones pblicas y privadas en el Per.
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Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
 Igualdad de oportunidades y
construccin de capacidades para
el desarrollo. El caso de Uruguay
Cecilia Durn Andrs Jung Santiago Garca
1. Introduccin
capa ruguay ha sido tradicionalmente uno
sumrio
crditos
salir
U de los pases en Amrica Latina con
menores niveles de incidencia de la
pobreza y de mejor distribucin del ingreso. En
los ltimos aos, el gobierno uruguayo ha pues-
to nfasis en el desarrollo de polticas sociales,
en particular en educacin, salud y transferen-
cias directas focalizadas. En materia de educa-
cin se ha elevado el gasto como porcentaje del
PIB, apuntando a alcanzar el 4,5% como objeti-
vo, y se han desarrollado programas como el
Plan Ceibal1. Sin embargo, persiste un debate
en trminos de organizacin y calidad del siste-
ma educativo dado que indicadores internacio-
nales (e.g. resultados de las pruebas PISA)
muestran una situacin preocupante al compa-
rar los resultados de los estudiantes uruguayos
respecto a los niveles aceptables y los alcanza-
dos por estudiantes de otros pases. En materia
1 El Proyecto de Conectividad Educactiva Informtica Bsica para el Aprendizaje en Lnea tambin conoci-
do como Plan Ceibal se cre en el ao 2007.
de salud se ha creado el Sistema Nacional Inte-
147
grado de Salud (SNIS), que tiende a generalizar
la cobertura. En lo que respecta a los progra-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
mas de transferencias, se han implementado
iniciativas (como el Plan de Emergencia o el
Plan de Equidad) enfocadas en atender a los es-
tratos de menores ingresos, cuya situacin pue-
de no verse modificada por la evolucin del
mercado de trabajo.
Desde la academia y organismos internacio-
nales, se ha promovido investigacin acerca de
estas polticas, identificndose una vasta lite-
ratura que describe y evala estos programas,
especialmente los de transferencias (e.g. Banco
Mundial 2007, Bucheli et al. 2010, Forteza y
Rossi 2010, MIDES 2008, Amarante et al.
2007). Desde otra perspectiva, se ha analizado
tambin la incidencia de las polticas de apertu-
ra comercial y del tipo de insercin internacio-
nal en la demanda de trabajo y en la distribu-
cin del ingreso (Dias et al. 2007, Casacuberta
 et al. 2004, Casacuberta y Vaillant 2002, Buche- locales para el desarrollo productivo. A nivel 2. Breve descripcin de
li et al. 2001, Carbajal y Ferrando 2008, Patrn local, sin estrategias de largo plazo que permi- la situacin en el perodo Grfico 1. ndice de Gini. Perodo 1990-2010
y Terra 2010, Terra et al. 2005). tan generar capacidades y favorecer un mejor considerado (1990-2010)
En definitiva, se constata que existe lite- posicionamiento de las empresas locales en 46
45
ratura que analiza la poltica social desarro- las cadenas regionales de valor, los actores do- 2.1 Estado de la distribucin 44
llada en Uruguay en los ltimos aos, princi- minantes (muchas veces regionales o globa- del ingreso, pobreza e 43
42
palmente con un enfoque desde la oferta de les) sern quienes asignen los roles en dichas indicadores sociales 41
40
estas polticas. En relacin a los anlisis con cadenas, con su consecuente impacto en el 39 Gini IPES Gini MIDES

1990
1991
1992
1993
1995
1996
1997
1998
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2000
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2002
2003
2005
2006
2007
2008
2009
2010
1994

una ptica desde la demanda, si bien exis-
ten antecedentes que permiten acercarse a la
realidad nacional principalmente en trmi-
nos del impacto de la estructura productiva (y
su consecuente insercin internacional) so-
bre el empleo y los ingresos-, se entiende que
existe mayor espacio para construir a travs
de la investigacin.
En este contexto, el proceso de crecimiento
de la economa uruguaya y la evolucin de sus
principales sectores productivos implica una
capa demanda de capacidades en la sociedad que, a
bienestar de la sociedad. A su vez, la insercin
de las empresas (particularmente pequeas y
medianas) en las cadenas regionales e inter-
nacionales es determinante para definir las
necesidades de capital humano y, en definiti-
va, las condiciones de productividad y de in-
gresos que se observan en una economa (Gar-
barino et al. 2008).
La bsqueda de una sociedad ms equitati-
va, a partir de procesos de transformacin pro-
ductiva que generen desarrollo sustentable y
con mejores oportunidades para todos, es una
2004
A lo largo del tiempo, Uruguay se ha desta-
cado entre los pases latinoamericanos como
Fuente: elaboracin propia en base a IPES (UCU) e INE.
uno de los de menores niveles de incidencia de
la pobreza y la desigualdad (Bucheli y Furtado
2000 y 2005, Das et al. 2007, Vigorito 1999,
PNUD 1999 y 2008, CEPAL 2007). En este sen- Grfico 2. Personas por debajo de
tido, los ltimos datos de la CEPAL, correspon- las lneas de pobreza e indigencia
dientes a 2009, sealan que Uruguay es el pas (%). Perodo 1990-2010
latinoamericano con menor porcentaje de per-
sonas por debajo de la lnea de pobreza (10,7%) 40 4,5
35
4 148
y de indigencia (2,0%)2. A su vez, es uno de los 3,5
3
30 2,5
cinco pases de la regin que disminuy ambos 2

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

25
1,5
sumrio
priori, no puede identificarse si contribuye a tarea a muy largo plazo, que involucra a diver- porcentajes en dicho ao3 y uno de los que pre- 20 1
0,5
una sociedad ms equitativa, en trminos de sos actores, administraciones y orientaciones senta mejor distribucin del ingreso de acuer- 15 0

1990
1991
1992
1993
1995
1996
1997
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2007
2008
2009
2010
1994

crditos
generacin de oportunidades y distribucin del
salir ingreso. Este aspecto resulta particularmente
relevante puesto que los temas de heterogenei-
dad estructural y productividad inciden clara-
mente en este sentido (CEPAL 2010a).
Considerando lo expuesto anteriormente,
el propsito de esta investigacin es no slo
dar cuenta de los avances/retrocesos de la po-
breza, distribucin del ingreso y movilidad so-
cial, sino principalmente identificar algunos
aspectos clave de poltica econmica que inci-
diran en la generacin de capacidades produc-
tivas para sostener un desarrollo armnico de
futuro, basado en criterios de equidad e igual-
dad de oportunidades.
Se parte de un enfoque en el que se asume
que los actores empresariales juegan un rol
relevante en el proceso de generacin de opor-
tunidades y de construccin de capacidades
polticas. Adems, el liderazgo y el compromiso
de largo plazo, tanto pblico como privado, as
como la forma en que se desarrollen los proce-
sos, no slo es tan importante como el propio
contenido de las estrategias, sino que debe ser
un componente crtico de stas (Garbarino et
al. 2008, Jung 2010).
La estructura del trabajo es la siguiente.
En la seccin 2 se presenta brevemente la si-
tuacin del empleo, la pobreza y la desigual-
dad entre 1990 y 2010 y se analiza la estructu-
ra productiva de la industria manufacturera
en Uruguay, para describir en la seccin 3 las
polticas relacionadas a estos temas en las dos
ltimas dcadas. Posteriormente, en la sec-
cin 4 se proponen polticas para promover
un crecimiento sustentable de empleo de cali-
dad. Finalmente, en la seccin 5 se presentan
las principales conclusiones.
2004
do con el ndice de Gini (CEPAL 2010a y 2010b).
Pobreza LP 2002 Indigencia LI 2002
Siguiendo a Coleman et al. (2010), el anli- Pobreza LP 2006 Indigencia LI 2006
sis de la evolucin de la indigencia, pobreza y el Fuente: Elaboracin propia en base a INE.
ndice de Gini4 en Uruguay (que no se altera si
2 El enfoque que utiliza la CEPAL para estimar la pobreza y la indigencia se basa en clasificar a una persona
como pobre o indigente cuando el ingreso per cpita de su hogar es inferior al valor de la lnea de pobreza o
el monto mnimo necesario para satisfacer sus necesidades esenciales. Las lneas de pobreza e indigencia,
expresadas en la moneda de cada pas, se determinan a partir del valor de una canasta de bienes y servicios,
mediante el mtodo del costo de las necesidades bsicas. La canasta para fijar la lnea de indigencia hace re-
ferencia a la satisfaccin de necesidades bsicas alimentarias mientras que la canasta para determinar la l-
nea de pobreza hace referencia a la satisfaccin de las necesidades bsicas alimentarias y no alimentarias.
3 Los otros cuatro son: Argentina, Chile, Per y Repblica Dominicana.
4 El ndice de Gini para el perodo 1990 2007 proviene de Coleman et al. (2010). Dichos indicadores fueron
elaborados, a solicitud del Departamento de Economa de la Universidad Catlica del Uruguay (UCU), a los
efectos de este estudio por Federico Rodrguez y Claudia Rafaniello, del Programa de Investigacin sobre In-
tegracin, Pobreza y Exclusin Social (IPES) de la UCU. Metodologa ver: Coleman et al. (2010). Para el per-
odo 2003 2010 tambin se cuenta con el ndice de Gini publicado por el Observatorio Social del Ministe-
rio de Desarrollo Social (MIDES). Los datos de pobreza e indigencia provienen del Instituto Nacional de
Estadstica y se presentan entre 1990 y 2007 siguiendo la metodologa de lneas de pobreza e indigencia del
ao 2002 mientras que entre 2006 y 2010 se presentan los datos siguiendo la metodologa del ao 2006, am-
bas basadas en el mtodo del ingreso total (INE, 2008 y 2011).
 se utilizan otros indicadores de distribucin
del ingreso) entre 1990 y 2010 permite identifi-
car los siguientes sub-perodos.
El primero de ellos, entre los aos 1990 y
1994 muestra importantes descensos de los ni-
veles de pobreza e indigencia y una relativa es-
tabilidad de la estructura distributiva, salvo en
1993 cuando cae la concentracin. En particu-
lar, los porcentajes de personas bajo la lnea de
pobreza y bajo la lnea de indigencia se reduje-
ron a aproximadamente a la mitad (de 29,7% a
15,3% y de 3,0% a 1,2%, respectivamente).
Vigorito (1999) y Katzman y Filgueira
(2001) sealan que si bien en dicho perodo la
distribucin del ingreso mostraba una estabi-
lidad relativa entre los diferentes segmentos
de ingresos, s se perciban fuertes cambios
en la estructura de ingresos entre grupos defi-
nidos en base a otros criterios. En particular,
capa la reforma de la Constitucin del ao 1989,
Casacuberta y Vaillant 2002, Casacuberta y
Gandelman 2006).
El tercer sub-perodo, que va desde 1999 a
2004, incluye una profunda recesin que de-
semboc en el ao 2002 en una crisis econmi-
ca. Esto trajo aparejado un fuerte incremento
de la poblacin por debajo de las lneas de po-
breza e indigencia y la distribucin del ingreso
continu, a menor escala, deteriorndose. Si
bien en 2003 y 2004 comenz la recuperacin
de la produccin nacional, los indicadores con-
tinuaron deteriorndose, a tal punto que en
2004 la pobreza y la indigencia presentan los
peores registros del perodo considerado (31,9%
y 3,9%, respectivamente).
Si bien la presencia de importantes guaris-
mos de pobreza entre los nios es un hecho
constatado en estudios anteriores (Terra
1986), en estos dos ltimos sub-perodos se
consolid una mayor incidencia de la pobreza
Finalmente, desde el ao 2004 a la fecha se
aprecia una mejora importante en los indicado-
res de pobreza e indigencia, similar al ocurrido
a comienzos de los `90. Esto ha llevado a que en
2010 la incidencia de la pobreza y la indigencia
alcanzaran al 18,6% y 1,1%, ubicando la primer
variable cerca del mnimo del perodo (15,3% en
1994) y a la segunda en el mnimo. Por otro
lado, la concentracin del ingreso habra sido
ms rgida a la baja en este contexto, aumen-
tando incluso hasta 2007. A partir de dicho ao
disminuy, llevando al ndice de Gini hasta
41,8, an lejos del mnimo de 1993 (39,6). Ade-
ms, se observa que el porcentaje de menores
de 6 aos por debajo de la lnea de indigencia es
tres veces superior al de la poblacin en su con-
junto (3,3%) y el de pobres alrededor del doble
(33,8%), siendo estas diferencias an mayores
que las registradas durante la recesin y crisis.
Si se considera todo el perodo de anlisis,
2.2 Evolucin, perfil del
crecimiento y efectos en trminos
de ocupacin e ingresos.
Como sealan Das et al. (2007), en trmi-
nos generales, la economa uruguaya puede ca-
racterizarse como relativamente pequea (PIB
US$ 40.265 millones en 2010), ubicada en el
grupo de pases de ingresos medios (PIB per
cpita US$ 11.996 en 2010), y relativamente
abierta comparada con el resto de los pases de
la regin (tasa de apertura de 50,9% en 2010).
Al analizar el desempeo econmico en el
perodo de referencia del presente trabajo, se
aprecia que entre 1990 y 2010 el PIB se ex-
pandi a una tasa promedio de 3,1%, superior
a la media de los ltimos 50 aos5. A su vez,
en dicho perodo se identifica un claro ciclo
149
econmico, con sub-perodos expansivos
1990 a 1998 y 2003 a 2010 y uno recesivo

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
que index las jubilaciones y pensiones a la
inflacin pasada, impact positivamente so-
crditos
bre la evolucin de los ingresos de la pobla-
salir cin mayor de 65 aos, en detrimento de otros
grupos etarios.
En el segundo sub-perodo, entre 1994 y
1999 se constata un estancamiento en el des-
censo de la pobreza y la indigencia y un empe-
oramiento en la distribucin del ingreso (el n-
dice de Gini pasa de 40,9 a 42,6). Bucheli y
Furtado (2005) resaltan que el comienzo de
este deterioro en la evolucin de la desigual-
dad estara relacionado con la dispar evolu-
entre los menores de 6 aos, alcanzando un
mximo de 56,8% en 2003 para el total de la
poblacin era 31,8%-. Esto lleva a concluir que
la reproduccin biolgica de la sociedad uru-
guaya se realiza mayoritariamente entre la po-
blacin ms pobre y que detrs de las relacio-
nes entre pobreza, indigencia, distribucin y
desempeo econmico, habra otras causas
ms profundas y estructurales (Coleman, et al.
2010). En particular, Katzman y Filgueira
(2001) identifican los siguientes nuevos ele-
mentos de segregacin: falta de balance gene-
racional, creciente fragilidad del vnculo de los
se constata una leve tendencia a mayor concen- 1999 a 2002.
tracin del ingreso que podra estar revirtin-
dose desde 2007-. Este aumento en la concen-
tracin podra explicar en buena medida la Grfico 3. ndice de Volumen Fsico
rigidez a la baja de la pobreza, an en tiempos del PIB. Ao 2005 base = 1006. Perodo
de crecimiento econmico. Como sealan Bu- 1990-2010
cheli y Furtado (2005), mientras en el perodo
de crisis econmica el deterioro de los indica- 140
130
dores sociales es explicado por la cada de los 120
ingresos de los hogares (efecto crecimiento), 110
100
la rigidez a la baja de la pobreza en la segunda
90
mitad de los 90 y hasta 2004, la explica un 80
efecto distribucin, ya que la tendencia a ma- 70

1990
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1994

2004
cin de los ingresos provenientes del trabajo y sectores populares con el mercado laboral yor concentracin del ingreso impedira que en
las jubilaciones y pensiones, as como a los (siendo que la mayor parte de beneficios socia- fases expansivas del ciclo econmico la pobre- Fuente: Elaboracin propia en base a BCU.

cambios ocurridos en el mercado de trabajo.
En particular, se observa un incremento del re-
torno en trminos de la educacin de los traba-
jadores, que se vio profundizado producto de la
mayor insercin internacional luego de la cre-
acin del MERCOSUR (Arim y Furtado 2000,
les estn ligados a la participacin en el mer-
cado laboral formal), y existencia de procesos
de segregacin espacial (en particular en la
ciudad de Montevideo) y educativa (asociada a
la prdida del rol integrador de algunas insti-
tuciones como la escuela pblica).
za pueda ceder ms.
5 La tasa de crecimiento promedio de los ltimos 50 aos fue de 2,4%.
6 Los datos previos a 1997 solo se encuentran disponibles a pesos constantes de 1983 por lo que ambas series
fueron empalmadas por tasa de variacin.
 Considerando los sub-perodos que se des-
prenden del anlisis de la evolucin de los indi-
cadores de pobreza, indigencia y desigualdad,
se observa que en los dos primeros se produjo
una expansin del PIB. Dicha expansin fue a
una tasa promedio anual ms elevada entre
1990 y 1994, cuando mejoraron los indicadores
analizados previamente, que entre 1994 y 1999,
cuando estos guarismos se deterioraron (5,3%
vs. 2,1%). Este proceso de crecimiento se dio en
el marco de un proceso de integracin regional,
luego de la firma del Tratado de Asuncin que
cre el MERCOSUR en 1991. A pesar del buen
desempeo, se constata una desindustrializa-
cin de la economa. En particular, las indus-
trias manufactureras pasaron del 27,8% del
PIB a precios corrientes en 1990 a 16,7% en
1999, mientras que los servicios pasaron de
68,1% del PIB a 81,4% en 1999.7
capa El tercer sub-perodo, que va desde 1999
sumrio
hasta 2004 incluye una recesin y en 2002 una
de las peores crisis de la economa desde que se
crditos
cuenta con estadsticas. Durante la recesin
salir (1999-2002) el producto se contrajo a una tasa
promedio anual de 3,9%, siendo este deterioro
particularmente importante en 2002 (el PIB se
contrajo 7,7% respecto a 2001). En los aos
2003 y 2004 comenz a recuperarse la produc-
cin nacional, creciendo a 0,8% y 5,0% en tr-
minos reales.
Finalmente, el cuarto sub-perodo coincide
con uno de los ciclos expansivos ms largos de
la historia reciente, con un crecimiento del PIB
del 5,5% promedio anual y un sector externo ex-
tremadamente dinmico. Como seala Vz-
quez (2010) este proceso se ha dado en un con-
texto internacional extraordinariamente
7 Los guarismos del ao 1999 corresponden a los datos de cuentas nacionales del BCU con la metodologa
1983. Si en cambio se consideraran los datos de la revisin metodolgica de 2005, la participacin de las in-
dustrias manufactureras sera (13,5%) y la de los servicios 83,8%.
positivo para la economa uruguaya, debido a econmica y el cambio en el patrn productivo
una firme demanda externa y elevados precios resultante en particular la prdida de partici- Grfico 5. ndice de Salario Real.
de los commodities. pacin de la industria manufacturera en la pro- Base julio 2008 = 100. Perodo 1990-2010
No obstante, a pesar del buen desempeo duccin nacional (Casacuberta y Vaillant 2002,
econmico y los equilibrios macroeconmicos, Casacuberta y Gandelman 2006, y PNUD 2008). 115
an se registran algunos signos de fragilidad. Otra tendencia observada durante los 90 110
105
Entre ellos, la sostenibilidad de mediano y lar- es la precarizacin del empleo y el aumento de
100
go plazo de la deuda pblica, el excesivo grado la informalidad, como consecuencia de la prdi-
95
de dolarizacin, el lento aumento de la produc- da de participacin de la industria y el aumen- 90
ndice de Salario Real
tividad de los factores, y una creciente concen- to del sector servicios como empleador. Tam- 85
1990
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tracin de las exportaciones en pocos bienes, bin perdi peso el sector pblico, ganando
provenientes de actividades primarias o indus- terreno el empleo con menor formalizacin y Fuente: Elaboracin propia en base a INE.
triales con escasa incorporacin tecnolgica. proteccin. A su vez, ante la rigidez del merca-
En cuanto a la evolucin de los indicadores do de trabajo principalmente por elevadas car-
del mercado laboral, llama la atencin el aumen- gas sociales como porcentaje del salario-, que Los salarios reales crecieron a una tasa
to del desempleo durante el proceso de creci- no se flexibiliz mediante reformas que prote- anual muy inferior a la del PIB en los dos prime-
miento econmico de los aos 90. Esto se expli- gieran los derechos de los trabajadores, sucedi ros sub-perodos (1,5% vs. 4,4%), lo que estara
cara por la segmentacin del mercado de de hecho, con la consecuente prdida en calidad relacionado con los cambios mencionados en el
150
trabajo que condujo a excesos de demanda por del empleo (Das et al. 2007). mercado laboral. Esto explicara, en parte, el de-
alta calificacin y excesos de oferta de escasa El aumento del desempleo se profundiz terioro en la distribucin del ingreso entre 1994
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
calificacin, producto del proceso de apertura durante el perodo de recesin y crisis, ubicn- y 1999 e implicara, junto con la estabilidad de
dose en torno a 17% en promedio en 2002 y la tasa de empleo, una disminucin de la masa
2003, acercndose a 20% en algunos meses de salarial como porcentaje del PIB.
Grfico 4. Tasa de actividad, empleo esos aos. A su vez, la tasa de empleo cay 6 En cuanto a la evolucin en el tercer sub-pe-
y desempleo (%). Total nacional en puntos percentuales entre 1998 y 2003, descen- rodo considerado, si bien los salarios reales se
localidades de ms de 5000 habitantes. diendo hasta 48,3% en este ltimo ao. El retro- mantuvieron relativamente estables hasta
Perodo 1990-2010 ceso de la tasa de actividad no fue tan pronun- 2001, cayeron entre 2002 y 2004 a una tasa
ciado, puesto que habra sido compensado por promedio anual de 7,9%. En particular, se re-
64
Desempleo (eje derecha)
18 la incorporacin creciente de las mujeres a la gistr una abrupta cada de 10,7% en 2002,
62 Empleo Actividad 16
60
oferta de trabajo fenmeno que se observa cuando la inflacin anual ascendi a 25,9%,
14
58 desde comienzos de los 90 (Das et al. 2007). impulsada por la fuerte depreciacin de la mo-
56 12
54 En el cuarto sub-perodo analizado (2004- neda nacional, al abandonar el sistema de ban-
10
52 2010), en lnea con la fuerte expansin de los das de flotacin del tipo de cambio respecto al
50 8
48 6 niveles de produccin, se produjo una impor- dlar estadounidense.
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tante disminucin del desempleo, hasta regis- Finalmente, en el ltimo sub-perodo, carac-
Fuente: Elaboracin propia en base a INE. trar en 2010 niveles mnimos desde que se re- terizado por el crecimiento de la economa, la
cogen estadsticas entre 6% y 7%-. Tambin evolucin favorable del mercado laboral y la
ha crecido la tasa de empleo, hasta alcanzar mayor capacidad de negociacin de los trabaja-
58,8% el ltimo ao, constatndose tambin dores, se aprecia una importante recuperacin
una disminucin de los niveles de informali- del salario real a una tasa de 4,6% promedio
dad respecto a 2002. anual hasta 2010 pero recin en 2010 se supe-
 ran los niveles registrados antes de la recesin cin a las caractersticas del empleo y, desde
y crisis entre 1999 y 2010. esta perspectiva, a las posibilidades de inclu- Cuadro 1. Caractersticas de sectores industriales con VCR (*)
sin social, desde una especializacin basada
2.3 Industria manufacturera: un en las condiciones de base de la industria. En CIIU Descripcin VCR Total VCR Ventas Empleo Empresas Remuneracin Empresas Empresas
Extrazona MI (%) (prom. que por PO (miles $, dinmicas que
enfoque acerca de las el Cuadro 1, se incluyen 22 sectores que cuen- 01-07) capacitan prom. 01-07) innovan
perspectivas de empleo8 tan con Ventajas Comparativas Reveladas 1511 Matanza de ganado y aves 29,49 37,84 36% 13% 23% 113 72% 48%
(VCR)10, diferenciando si cuentan con VCR to- 1512 Pescado 6,54 7,03 7% 3% 25% 120 87% 33%
El empleo es un medio privilegiado a travs tales o VCR respecto de extrazona11 en el pero-
1520 Lcteos 16,08 18,94 46% 5% 32% 208 90% 52%
del cual es posible generar oportunidades y su- do 2006-2009.
1531 Molinos harineros 33,87 30,65 53% 1% 23% 150 100% 31%
perar condiciones de desigualdad. En este sen- Los sectores con VCR extrazona muestran
tido, polticas orientadas a mejorar las condi- una alta relacin con el sector primario, siendo 1533 Alimentos para animales 1,3 1,53 53% 1% 0% 110 55% 33%
ciones y perspectivas del empleo constituyen transformaciones bsicas de materias primas 1544 Fideeras y fabricacin de pastas 1,16 0,87 95% 1% 14% 84 80% 29%
un componente esencial de las polticas socia- de ese origen. Los principales sectores son el 1553 Cervezas y maltas 26,32 2,66 59% 1% 75% 373 100% 100%
les. Esto tiene que ver con la estructura secto- crnico (matanza de ganado y aves), el de pro- 1600 Tabaco 2,81 0,87 88% 1% 100% 511 100% 100%
rial, las caractersticas del empleo en los secto- ductos lcteos, la molinera y curtiembres y en 1711 Hilandera y tejedura 4,7 5,91 44% 4% 21% 147 100% 29%
res y de su evolucin esperada. todos los casos presentan un alto valor de VCR 1712 Acabado de productos textiles 4,7 5,91 88% 4% 50% 147 100% 50%
A continuacin se presenta un anlisis de la a nivel global y extrazona. Los sectores donde 1713 Lavadero y fabricacin de tops 4,7 5,91 11% 4% 27% 147 91% 45%
estructura industrial y sus perspectivas en fun- se observa exclusivamente VCR total, vuelcan
1911 Curtiembres y talleres 30,33 37,72 12% 3% 36% 153 100% 43% 151
cin de criterios seleccionados, lo que permite su produccin principalmente al mercado re-
2010 Aserraderos y parquet 8,54 11,55 24% 1% 110 100% 35%
capa identificar aspectos relevantes en trminos de gional, sin proyeccin a pases fuera de la

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

la evolucin esperada del empleo y de los ingre- zona. En este caso, sobresalen sectores indus- 2021 Productos de madera 2,71 3,32 11% 1% 20% 75 86% 40%
sumrio
sos salariales a nivel de dicho sector9. triales no vinculados al sector primario tradi- 2102 Envases de papel y cartn 1,07 0,61 86% 1% 17% 152 17%
crditos
Es posible identificar, sectores industriales cional, destacndose por valor de exportacio- 2211 Productos sobre papel 2,32 2,4 70% 3% 37% 155 76% 60%
salir que son intrnsecamente competitivos, a par- nes los productos de plstico, los de caucho, la 2421 Plaguicidas 2,88 0,79 78% 0% 60% 319 86% 80%
tir de la existencia de Ventajas Comparativas fabricacin de jabones y detergentes y la de 2424 Artculos de limpieza y tocador 1,62 0,32 97% 1% 38% 168 83% 57%
Reveladas (VCR). Ello permite una aproxima- plaguicidas. 2519 Productos de caucho 3,64 0,31 34% 0% 25% 105 75% 50%
2520 Productos de plstico 2,09 0,49 43% 3% 26% 136 67% 47%
8 Este anlisis se basa en la ltima informacin oficial disponible al momento de realizar el trabajo. Se utili- 2694 Cemento, cal y yeso 2,82 0,08 77% 1% 14% 279 100% 29%
za informacin de la Encuesta de Actividad Econmica (EAE) de 2007, realizada por el Instituto Nacional de
Estadsticas (INE), y de la encuesta realizada por la Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin (ANII) 3699 Otras industrias 3,86 4,51 93% 1% 25% 95 67% 25%
con datos de 2006.
(*) sectores con exportaciones mayores a US$ 500.000 en promedio.
9 Se entiende que si bien concentrarse en este sector representa un anlisis parcial, su contribucin en ma- Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de COMTRADE, DATAINTAL, INE y ANII.
teria de empleo y su estrecha vinculacin con el crecimiento basado en el perfil exportador del pas hacen
que las conclusiones que se extraigan sean relevantes. En particular, en la muestra que ha servido de base
al anlisis, el sector manufacturero representa 27% de las empresas, 28% de las ventas y 31% del empleo. En
futuros trabajos podra realizarse el anlisis para otros sectores de la economa.
A los efectos del presente estudio, interesa sector crnico con un peso aproximado de 13%.
10 El ndice IVCR se calcula como IVCRi = Xui / Xmi , donde Xui son las exportaciones uruguayas del sector i,
Xut / Xmt Xmi son las exportaciones mundiales del sector i, centrar el anlisis en el empleo, la capacita- En lneas generales, el porcentaje de empresas
Xut son las exportaciones uruguayas totales y Xmt son las exportaciones mundiales totales. Se realize el cin y el salario. En materia de empleo la con- que otorgan capacitacin o el porcentaje de
anlisis a nivel de sectores de actividad a cuatro dgitos de la Clasificacin Industrial Internacional Unifor- tribucin de los sectores con VCR, en funcin empleados capacitados, supera el promedio de
me (CIIU).
de la muestra, fue del orden del 50% del total la industria. La remuneracin anual promedio
11 Se denomina VCR total a la VCR calculada a partir de exportaciones totales y VCR extrazona a la que se cal-
cula nicamente a partir de las exportaciones extrazona de Uruguay (dicho en otras palabras, excluyendo de la industria manufacturera. Dentro de estos por empleado y por sector, para los ltimos
el Mercosur). Se distingue de esta forma productos que nicamente son competitivos a nivel regional. sectores la mayor contribucin corresponde al seis aos con los que se cuenta con informa-

Tabla 1. Criterios adicionales a las VCR para evaluar el posible desempeo
sectorial futuro
Criterio
Pertenecer a un sector dinmico
Presentar resultados sobre ventas
no inferiores a la media del sector
No dependencia del mercado
interno
Presentar indicios de innovacin
En aquellos sectores que no presentan VCR
pero en los que se registra dinamismo en las ex-
portaciones mundiales, se asume que un sector
que cumple al menos uno de los dems criterios
Caracterizacin puede ser considerado como un sector con posi-
Se entienden como dinmicos aquellos sectores donde el crecimiento de las exportaciones mundiales bilidades de crecimiento futuro. La contribu-
es superior a la media. Indica perspectivas de crecimiento futuro.
cin en trminos de empleo por parte de estos
A nivel de empresa se espera que se tenga mayores perspectivas de crecimiento cuando obtiene
sectores es de entre 13% y 16% del total de las
ganancias y estas son consistentes con los niveles del sector analizado.
empresas manufactureras incluidas en la mues-
Para sectores transables, una alta dependencia del mercado interno supone una debilidad. Para tener en
cuenta distintas realidades sectoriales, se considera el comportamiento respecto a la media del sector. tra, mientras que los no dinmicos y sin VCR tie-
Una empresa innovadora tiene mayor probabilidad de supervivencia y crecimiento. En este contexto se
nen una participacin de entre 31% y 36%.
asocia con indicios de innovacin el estar calificada como empresa innovadora o contar con inversin Los sectores sin VCR pero dinmicos pre-
en investigacin y desarrollo. sentan un salario por empleado que se ubica en
con relativamente bajo valor agregado manu-
facturero (Vzquez et al, 2011), y no a un proce-
so de diversificacin productiva y de crecimien-
to de la calificacin del empleo que, a travs de
mejoras en la productividad, viabilice aumen-
tos sustentables en el largo plazo en los niveles
de salario real de los diversos sectores.
3. Descripcin de polticas
vinculadas a pobreza, desigualdad
y otros indicadores sociales
urante el perodo objeto de estudio, se

cin, es mayor a la media en la mayor parte de

estos sectores (sectores sombreados). Una ex-
cepcin importante es el sector crnico, el
principal en materia de empleo, donde la remu-
capa neracin promedio es sensiblemente menor a
con dicho criterio superan la media del sector
manufacturero, sea en trminos de cantidad de
empresas o en trminos de valor, se entiende
que son de alto dinamismo.
Estos sectores con VCR y de alto dinamis-
el perodo 2001-2007 por encima del promedio.
Esta situacin es positiva en el sentido de que
sectores que se entiende tienen mejores posibi-
lidades de crecer en el futuro implican a su vez
D han aplicado en el pas un amplio es-
pectro de polticas que han influido,
de diferente manera, en la situacin de la distri-
bucin del ingreso, la pobreza y otros indicado-
una mejora salarial en trminos promedio. Las
152
principales diferencias con el promedio del sec-
tor manufacturero es una menor participacin Tabla 2. Principales polticas que han

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
las restantes. mo se espera que continen su crecimiento en de los obreros y una mayor participacin del afectado los indicadores sociales
El indicador de VCR es una forma sesgada los prximos aos. Por tanto, es razonable es- personal externo.
crditos Temtica Principales polticas
de captar las condiciones de competitividad de perar que su empleo aproximadamente 52% Sin embargo, el principal problema, desde el
salir los sectores exportadores. Es una medida apro- del total de la industria manufacturera au- punto de vista del anlisis realizado, radica en Pobreza e Creacin del MIDES
indigencia Plan Nacional de Asistencia a la
ximada aceptable pero que debera comple- mente. La mayor parte del personal requerido aquellos sectores que no presentan VCR y, ade- Emergencia Social (PANES)
mentarse con informacin adicional, a efectos por este tipo de industria se encuentra concen- ms, no pueden ser considerados como poten- Plan de Equidad
de contar con una evaluacin ms precisa acer- trada en trabajadores de nivel socio-econmico cialmente dinmicos a partir de los restantes Distribucin Reforma tributaria
ca del posible desempeo futuro12. En tal senti- medio y medio-bajo, con lo cual es una contri- criterios. Dentro de estos se destacan por su del ingreso Asignaciones Familiares
do, se consideran adicionalmente las siguien- bucin importante a un sector de la sociedad participacin en el empleo de la industria: la Pasividades Reforma previsional
tes caractersticas bsicas: que necesita una mejora en los niveles de ingre- elaboracin de productos de panadera (23%), la Salud Sistema Nacional Integrado de Salud
Se asume que las empresas que pertenecen so. Esta situacin se ve favorecida por la carac- fabricacin de prendas de vestir (15%) y la fabri- Educacin Reforma Educativa
a sectores con VCR y que cumplen con al menos terstica de que en promedio pagan mejores cacin de productos farmacuticos y medica- Plan Ceibal
uno de los criterios mencionados, tienen mayo- salarios que en el resto de la industria manu- mentos (9%). Mercado laboral Consejos de salarios
res perspectivas de crecimiento. Los sectores facturera (con la importante excepcin del sec- En definitiva sectores que muestran buenas Polticas Fomento a Ciencia y Tecnologa: PENCTI y
donde el porcentaje de empresas que cumplen tor crnico). condiciones de crecimiento futuro pueden productivas creacin de la ANII
Poltica comercial: apertura de la
arrastrar el empleo (especialmente el menos ca- economa, creacin del MERCOSUR
lificado) y mejorar los promedios salariales pa- Desarrollo productivo: Programa COMISEC,
12 En el caso de sectores no captados por restricciones internacionales, dado el tamao relativo de Uruguay en gados en la industria. Sin embargo, esto slo Programa Construyendo la competitividad
la economa mundial las perspectivas de modificar esta realidad son limitadas y dependen de la negocia- industrial, PACC, PACPYMES, Acciones
hace referencia a la evolucin inercial de la si- impulsadas por el Gabinete Productivo
cin multilateral o de la negociacin bilateral a travs del Mercosur con las restricciones que esto implica.
En el caso de sectores que se encuentran con VCR como consecuencia de polticas gubernamentales, al me- tuacin actual, caracterizada por un proceso de
nos puede decirse que stas tienen impacto en la medida que logran un buen posicionamiento del sector. concentracin de exportaciones en productos
 res sociales13 (ver Tabla 2 para un resumen de
las principales polticas). En esta seccin se
describen aquellas polticas econmicas y so-
ciales, aplicadas por distintos gobiernos en los
ltimos aos, que se entiende han tenido ma-
yor impacto sobre los indicadores referidos,
desde la perspectiva del presente trabajo.
3.1 Polticas de combate
a la pobreza e indigencia
Ministerio de Desarrollo Social (MIDES)
Desde un punto de vista institucional, la
centralidad que le otorg el gobierno a los te-
mas sociales se materializ en la creacin de
un ministerio especfico para abordar la tem-
tica. El MIDES se cre en 2005 para, entre otros
cometidos, implementar, ejecutar y coordinar
programas de Atencin a la Emergencia Social,
capa mediante la cobertura de las necesidades bsi-
Plan de Equidad
Este plan se comenz a implementar una
vez finalizado el PANES, intentando profundi-
zar y consolidar la estrategia de salida de la
pobreza y la reduccin de la desigualdad so-
cial como condicin necesaria para la cons-
truccin de un pas ms integrado e incluyen-
te. El principal objetivo detrs del Plan de
Equidad es que nadie quede librado slo a su
suerte, es decir, a su condicin social y/o eco-
nmica particular. Se busca la transforma-
cin del sistema de proteccin social, profun-
dizando el despliegue de polticas sociales
universales y estructurales.15
3.2 Polticas de distribucin
del ingreso
Reforma tributaria
Uno de los cambios ms importantes hacia
netarias a personas con nios a cargo. Duran-
te la dcada de los `90 se orient progresiva-
mente hacia la poblacin de menores ingresos
(Banco Mundial 2007, De Melo y Vigorito
2007). La focalizacin de las asignaciones en
los hogares de menores recursos se detuvo en
2004, cuando se extendi la prestacin a todos
los hogares con ingresos, de cualquier natura-
leza, por debajo de tres salarios mnimos na-
cionales, incluyendo perceptores no compren-
didos en leyes anteriores.
Finalmente, en 2008 se aprob un nuevo
sistema que subroga e integra regmenes ante-
riores, complementa otros instrumentos de se-
guridad social y provee cobertura independien-
temente de si el jefe de hogar se encuentra en
situacin de empleo formal o informal. Se am-
pla as el nmero de beneficiarios y el monto
de las prestaciones.
cual todos los trabajadores tienen la obligacin
de aportar y que mantiene las caractersticas
del antiguo sistema se basa en la solidaridad
inter-generacional y es administrado por el
BPS. El segundo tramo se basa en los aportes
que el trabajador realiza mensualmente a su
nombre en una cuenta en una Administradora
de Fondos de Ahorro Previsional (AFAP).
Salud
En 2008 se implement el Sistema Nacio-
nal Integrado de Salud (SNIS). Este reglamenta
el derecho a la proteccin de la salud de todos
los habitantes del pas, persiguiendo diversos
objetivos asociados al mismo. El Fondo Nacio-
nal de Salud (FONASA), administrado por el
BPS, financia las prestaciones de asistencia
mdica de los integrados al sistema, los cuales
153
incluyen: trabajadores, sus hijos menores de 18
aos o discapacitados y los jubilados. Este fon-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
cas de quienes se hallan en situacin de indi- el final del perodo considerado fue la reforma 3.3 Polticas que afectan otros do se financia con aportes de empleadores y de
gencia y de extrema pobreza, buscando el mejo- tributaria, que comenz a aplicarse en julio de indicadores sociales los trabajadores.
crditos
ramiento de las condiciones de vida y su 2007, buscando contribuir a una mayor equi-
salir integracin social. dad, eficiencia y estimular la inversin produc- Pasividades y reforma previsional Reforma Educativa
tiva y el empleo. Esta reforma introdujo cam- La reforma constitucional, aprobada en Entre 1995 y 1999 se llev adelante una Re-
Plan Nacional de Asistencia a la bios en la concepcin del sistema tributario, 1989, estableci que las jubilaciones y pensio- forma Educativa que estuvo guiada por cuatro
Emergencia Social (PANES) incorporando un Impuesto a las Retribuciones nes deban ajustarse automticamente en fun- objetivos: el mejoramiento de la calidad, el
El Plan Nacional de Asistencia a la Emer- de las Personas Fsicas (IRPF) y generalizando cin de la evolucin del ndice Medio de Sala- avance en la equidad, la dignificacin de la fun-
gencia Social (PANES) fue una poltica desarro- el Impuesto a las Rentas de las Actividades Eco- rios Nominales, a efectos de salvaguardar su cin y profesin docente y la modernizacin de
llada entre los aos 2005 y 2007, que busc dar nmicas (IRAE). valor real. Ello determin un aumento del dfi- la gestin de la educacin.
respuestas a la emergencia social de los hoga- cit del Banco de Previsin Social (BPS), y acele- Las principales lneas de accin en el nivel
res en situacin de extrema pobreza, a travs de Asignaciones familiares r la necesidad de una reforma del sistema.16 de la educacin primaria fueron: universaliza-
diversos programas de transferencia y asisten- El sistema de Asignaciones Familiares, cre- En 1995 se aprob una reforma previsional cin de la educacin inicial, creacin de escue-
cia social.14 ado en el ao 1942, brinda transferencias mo- que signific un cambio hacia un sistema mix- las de tiempo completo, implementacin de
to. El primer tramo, en manos del estado al un sistema de alimentacin por bandeja y pro-
13 De acuerdo a los datos del Ministerio de Desarrollo Social, en 2008 el Gasto Pblico Social que incluye
principalmente educacin, salud y transferencias y seguridad social ascendi a 21,8% del PIB.
16 En cuanto a los aspecto actuariales, se destaca que el envejecimiento de la poblacin uruguaya, deterior la
14 Estos programas fueron: Ingreso Ciudadano, Construyendo Rutas de Salida (CRS), Trabajo por Uruguay relacin activos/pasivos desde cifras altas a principio del siglo XX, que se redujo a 3,4 activos por cada pa-
(TXU), Atencin a los Sin Techo (PAST), Plan Alimentario y Mejoramiento del Hbitat. sivo hacia 1970 y lleg a apenas 1,3 activos/pasivos en 1995. En relacin a los desincentivos a la aportacin,
15 Dentro del Plan de Equidad se han enmarcado iniciativas como: Consejos sociales, En el Pas de Varela yo el aumento los aportes patronales y personales, en un contexto de reduccin de fuentes de trabajo y salario,
s puedo, Tarjetas alimentarias, Polticas de integracin de fronteras, Aulas para crecer, Uruguay clasifica, trajo consigo una importante evasin y sub-declaracin, erosionando an ms los aportes al sistema (Das
Emprendimientos locales, Programa de Aulas Comunitarias (PAC), Uruguay Trabaja, Uruguay Integra. et al. 2007).
 fesionalizacin docente. En secundaria, hubo
un nfasis en los aspectos curriculares: inte-
gracin de asignaturas en reas, modificacin
de los sistemas de evaluacin y creacin de
nuevos centros de formacin de profesores
ubicados en el interior del pas (Opertti y Villa-
grn 2003).
En este perodo tambin se consolid un
proceso de transformacin de la educacin
universitaria que implic la apertura del sis-
tema a actores privados. En 1985 se recono-
ci la primera universidad privada (Universi-
dad Catlica del Uruguay), y en 1995 se
estableci el marco regulatorio para las insti-
tuciones universitarias privadas (Caraballo
et al. 2004). Dicho proceso contina hasta la
actualidad, con el reconocimiento de diversos
institutos universitarios
Finalmente, a comienzos de 2009 se apro-
capa b una Ley de Educacin General, que fija prin-
sumrio
cipios, criterios de poltica educativa, caracte-
rsticas del sistema nacional de educacin y,
crditos
en particular, de educacin pblica. La educa-
salir cin es hoy uno de los temas centrales del de-
bate poltico.
Plan Ceibal
El Proyecto Conectividad Educativa de In-
formtica Bsica para el Aprendizaje en Lnea
(CEIBAL) se cre en 2007 con el fin de propor-
cionar a cada nio en edad escolar y a cada ma-
estro de la escuela pblica una computadora
porttil, capacitar a los docentes en el uso de di-
cha herramienta y promover la elaboracin de
propuestas educativas acordes con la propues-
ta. En 2009 todos los alumnos de primaria de la
escuela pblica contaban con su computadora
porttil y en 2010 se ampli el Plan a los alum-
17 Integrado con el Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y los Ministros de Agricultura y Pes-
ca; Industria, Energa y Minera; Economa y Finanzas; y Educacin y Cultura, que lo preside.
nos de secundaria y se comenz su instrumen-
tacin gradual a instituciones privadas.
3.4 Polticas que afectan la
productividad y el empleo
Mercado laboral
En un mercado de trabajo caracterizado por
su rigidez, elevadas cargas sociales e importan-
te peso del sector pblico, no se produjeron re-
formas tendientes a su flexibilizacin (Vz-
quez, 2010). Esto explicara, en parte, el
crecimiento de los niveles de precariedad e in-
formalidad del empleo entre mediados de los
90 y de la dcada pasada.
Sin embargo, se observa en la actualidad un
mayor foco hacia el trabajador, reflejado en una
serie de polticas, entre las que se destaca la
reinstalacin en 2005 de los Consejos triparti-
tos de Salarios (que haban sido suspendidos a
comienzos de los 90). En este mbito el Poder
Ejecutivo fija pautas para la negociacin sala-
rial entre empresarios y trabajadores que se ba-
san en horizontes anuales.
Poltica de Innovacin Ciencia
y Tecnologa
Desde principios de los 90, se comenz a
promover el desarrollo cientfico y tecnolgico.
A partir de ese momento, se ha desarrollado
una creciente institucionalidad con el objetivo
de fortalecer la innovacin, los recursos huma-
nos y la disponibilidad de recursos financieros
para la investigacin. Se destacan, entre otros
aspectos: (i) el Plan Estratgico Nacional en
Ciencia, Tecnologa e Innovacin (PENCTI)
aprobado en 2010 ; (ii) la conformacin del Ga-
binete Ministerial de la Innovacin (GMI)17; y
(iii) la creacin de la Agencia Nacional de In-
vestigacin e Innovacin (ANII) en 2006, para
encargarse del diseo, organizacin y admi-
nistracin de programas e instrumentos orien-
tados al desarrollo cientfico tecnolgico y al
fortalecimiento de las capacidades de innova-
cin en el pas.
Poltica comercial
La poltica comercial es una de las principa-
les en trminos de influencia sobre la estructu-
ra productiva y, en consecuencia, sobre el em-
pleo y la distribucin del ingreso. Desde la
dcada del 70, se ha aplicado en el pas una po-
ltica comercial orientada a la reduccin de
aranceles y a la integracin al mundo, con el ob-
jetivo de mejorar la asignacin de recursos en
la economa. A partir de 1991, esta orientacin
qued condicionada por el Tratado de Asuncin
entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay,
que dio origen al denominado Mercado Comn
del Sur (MERCOSUR).
Polticas de desarrollo productivo
Entre 1990 y 2000 se promovieron distintas
iniciativas para construir espacios competiti-
vos y apuntar al desarrollo productivo, desta-
cndose las siguientes: (i) el Programa COMI-
SEC, impulsado desde la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto (OPP), formul re-
comendaciones a nivel sectorial, y propuso una
agenda para mejorar la competitividad (1993-
1995); (ii) el Programa Construyendo la compe-
titividad industrial, liderado por el Ministerio
de Industria, Energa y Minera (MIEM), que
implic la construccin de agendas de competi-
tividad sectorial y que di lugar a una propues-
ta de poltica industrial (1998-1999).
18 Las cadenas seleccionadas fueron: Carne, Lcteos, Granos, Maderas, Automotriz, Farmacutica, TICs, Ener-
gas Renovables, Bio y Nanotecnologa, Avcola, Porcina, Ctricos y Textil-Vestimenta.
Hacia mediados de los aos 2000 comenz
el fomento del desarrollo de clusters y/o conglo-
merados, impulsando la asociatividad y la me-
jora de la competitividad sectorial y empresa-
rial a travs de dos programas: (i) Programa de
Competitividad de Conglomerados y Cadenas
Productivas (PACC) ejecutado desde OPP con
fondos del BID ; y (ii) Programa de Apoyo a la
Competitividad y Promocin de Exportaciones
de la Pequea y Mediana Empresa (PACPY-
MES) ejecutado en el MIEM con fondos de co-
operacin de la Unin Europea.
Posteriormente, en 2008 el Gobierno se-
leccion cadenas productivas estratgicas en
base a criterios de relevancia econmica, po-
tencial de mayor valor agregado, posibilida-
des de incorporacin tecnolgica, y dinamis-
mo en los mercados internacionales18, a los
154
efectos de promover polticas de corte secto-
rial. Las medidas propuestas incluyeron as-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
pectos fiscales, modificaciones reglamenta-
rias, cambios institucionales o de relaciones
existentes entre actores que intervienen en la
cadena.
En 2010 se conformaron Consejos Secto-
riales, integrados por delegados del gobierno,
trabajadores y empresarios, con el objetivo de
definir polticas de carcter sectorial, buscan-
do mejorar la coordinacin entre actores p-
blicos y privados. En este contexto, se han co-
menzado a elaborar Planes Sectoriales para el
perodo 2011-2020.
En definitiva, en materia de polticas socia-
les, se han desarrollado mltiples iniciativas,
aunque resta evaluar sus efectos sostenidos en
el tiempo, ms all de la asistencia inicial a
sectores en situacin desfavorable. Por otra
parte, la continuidad de muchas de estas pol-
 ticas depender de la sustentabilidad de los in- De alguna manera, los pases se transforman
gresos pblicos. en lo que producen. Cuadro 2. Clasificacin de sectores segn VCR, dinamismo y salario promedio19
En cuanto a las polticas de desarrollo pro- En el caso de Uruguay, si bien la estructura
ductivo, los esfuerzos realizados o han sido de las exportaciones ha tendido a diversificar- VCR Dinamismo Salario Participacin Profesionales Empleados Obreros Otros Total
sobre promedio en empleo (a) y tcnicos
muy recientes o no han tenido continuidad en se por destinos, se ha concentrado en produc-
SI SI MAYOR 16% 10% 21% 65% 4% 100%
el tiempo, por lo que no parecen haber logrado tos de base agropecuaria con escaso valor
SI SI MENOR 35% 4% 13% 76% 6% 100%
generar, hasta el momento, un tejido empresa- agregado manufacturero. Como reportan Vaz-
rial fuerte y dinmico en trminos de construc- quez et al (2011), diversos autores vinculan el SI NO MAYOR 1% 5% 36% 59% 1% 100%
cin de capacidades para un crecimiento sus- desarrollo a los procesos de diversificacin NO SI MAYOR 7% 15% 25% 49% 11% 100%
tentable en el futuro. productiva. En los pases en desarrollo este NO SI MENOR 7% 8% 18% 61% 13% 100%
proceso de diversificacin opera a travs de la NO NO MAYOR 10% 15% 32% 50% 2% 100%
4. Recomendaciones de poltica accin de emprendedores que exploran la ca- NO NO MENOR 24% 6% 24% 67% 3% 100%
pacidad de producir en forma eficiente produc- Total 100%
Esta seccin busca aportar sugerencias en tos nuevos para el pas, aunque no lo sean para
cuanto a orientaciones de poltica que permi- el mundo (Hausmann y Rodrik 2003). De esta (a) Promedio del perodo
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de INE y ANII.
tan mejorar la inclusin social en el Uruguay, forma, los emprendedores descubren si los
de manera consistente con una evolucin sus- niveles de productividad que pueden alcanzar
tentable de su estructura productiva. La varia- les permiten competir internacionalmente,
155
ble clave es el empleo. Una insercin laboral dada la estructura de costos subyacente de su al promedio y los otros dos no (sombreados me- presentan un nivel salarial inferior al promedio
capa que permita mejorar la calidad de vida de la po- economa. Este enfoque del desarrollo como nos oscuros en Cuadro 2).20 representan una proporcin muy importante

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
blacin va empleo de calidad y bien remune-
rado , si es sustentable considerando la reali-
crditos
dad productiva del pas, realiza una
salir contribucin significativa en trminos de
equidad. En este sentido, existe un rol impor-
tante del gobierno para permitir o fomentar
una demanda sustentable de empleo de cali-
dad desde las empresas.
En una economa pequea como la uru-
guaya, la estructura productiva tiene mucho
que ver con la estructura de exportaciones.
Hausmann et al (2007), han mostrado que
esta estructura influye en su crecimiento y
bienestar. Concluyen que, permaneciendo
todo lo dems igual, los pases que incorporan
a sus portafolios de exportacin el tipo de pro-
ductos que exportan los pases ricos, que re-
quieren capacidades ms especializadas y de-
sarrolladas, tienden a crecer ms rpido que
los pases que se especializan en otros bienes.
auto-descubrimiento, puede verse tambin
como un proceso de construccin de capacida-
des en la sociedad, que son las que permiten el
desarrollo de actividades asociadas a una ma-
yor productividad.
A partir del anlisis presentado para la in-
dustria manufacturera en la Seccin 2, el Cua-
dro 2 agrupa los sectores en funcin de si pre-
sentan VCR, si pueden ser considerados
dinmicos y de cmo se posiciona el salario
promedio anual respecto al salario promedio de
la industria.
Dentro del esquema presentado los sectores
con mejores perspectivas de crecimiento seran
los que cuentan con VCR y/o son dinmicos. Es-
tos cinco grupos, que en el Cuadro 2 se indican
con sombreado, acumulan aproximadamente
65% del empleo total de la industria manufac-
turera. A su vez, tres grupos (sombreados ms
oscuros en Cuadro 2) pagan salarios superiores
Los sectores que adems de contar con del empleo manufacturero (42%). En este caso
VCR y/o ser dinmicos pagan un salario supe- se combina un efecto positivo, dadas las condi-
rior al promedio representan 24% del empleo ciones estructurales que hacen esperar un au-
manufacturero total. La combinacin de fac- mento del empleo, con un efecto negativo, rela-
tores estructurales propios que hacen que el cionado con el nivel de remuneraciones inferior
sector tenga buenas perspectivas de creci- al promedio. Dentro de este grupo, en los secto-
miento, combinadas con un alto salario relati- res con VCR y alto dinamismo que capturan
vo hace que este sea el conjunto de sectores 35% del empleo manufacturero-, los efectos an-
que aportara en mayor medida a un aumento tes mencionados (positivo en trminos de em-
de la participacin de la masa salarial en el in- pleo, negativo en trminos de salario promedio)
greso, contribuyendo as a una mejor distribu- se agudizan.
cin del ingreso. La principal problemtica en el caso de la
Por otra parte, los sectores donde existe una industria, radica en los sectores que no tienen
perspectiva de crecimiento positiva, pero que VCR ni presentan condiciones de dinamismo
19 El salario y el empleo promedio corresponden al perodo 2001-2007.
20 Debe considerarse que la estructura del empleo incide directamente en el salario promedio, dado que las di-
ferentes categoras perciben remuneraciones diferentes, pero ms all de esto debe tenerse presente que
esta no es la nica explicacin de las diferencias observadas y que no deja de ser relevante (an consideran-
do estructuras de empleo diferentes) cuales son los sectores que ms contribuyen en materia de salario.
 (sectores no sombreados del Cuadro 2). Aproxi-
madamente 33% de la fuerza laboral de la in-
dustria est ocupada en estos sectores. La si-
tuacin es especialmente preocupante para el
conjunto de sectores industriales que pagan sa-
larios inferiores al promedio, que representan
24% del empleo manufacturero (marcados con
recuadro el Cuadro 2).
En definitiva, una mejora del empleo en tr-
minos de captacin y de remuneracin, repercu-
te directamente en el ingreso y con ello contri-
buye a la inclusin social. Las recomendaciones
de poltica, por tanto, deberan orientarse a lo-
grar ese crecimiento del empleo, desde ambas
dimensiones. Asimismo, y como toda decisin
que implique asignacin de incentivos a activi-
dades o sectores, deberan estar acotadas en el
tiempo y sujetas al cumplimiento de condicio-
nes claras y especficas.
capa Desde una perspectiva de largo plazo, la
XXI e instituciones sectoriales como INAC). Por
otra parte, las polticas internas deben ser com-
plementarias con las que se apliquen a nivel in-
ternacional, lo cual implica ser capaces de cum-
plir con los estndares internacionales
exigidos para el producto en cuestin (e.g. ajus-
tar los mecanismos internos de acreditacin o
de sanidad si eso fuese necesario).
En todos los casos y, en particular, para los
sectores manufactureros, debera promoverse
el desarrollo de capacidades empresariales es-
pecficas. Ello permitira incrementar los ni-
veles de valor agregado y viabilizar mayores
salarios sin comprometer el crecimiento. En
este sentido:
Una primera aproximacin sera conseguir
mayores niveles de valor agregado o generar
capacidades que permitan lograr una mayor
diversificacin productiva. Polticas orienta-
das en este sentido, pueden apuntar a promover
aumentar la productividad y el valor agregado.
En este tipo de polticas es clave la accin de la
ANII as como de organismos de investigacin
para la ejecucin de proyectos que respondan a
los intereses sectoriales.
El desarrollo de estas aproximaciones de
poltica requiere de un adecuado funciona-
miento de redes institucionales que incorpo-
ren el vnculo academia-empresa como aspec-
to estratgico.
Se enfrenta un problema diferente en el
caso de sectores con dificultades, como son los
sectores industriales que no cuentan con VCR
y no son dinmicos. Estos contribuyen de for-
ma importante al empleo, a pesar de no ser
competitivos. La primera opcin en este caso
sera promover la re-estructura sectorial de
forma de canalizar los recursos hacia otros
sectores. Esto sera eficiente desde el punto de
vista econmico pero implicara un costo so-
dos sectores industriales, como por ejemplo el
textil y el farmacutico. Esto se ve especialmen-
te reforzado por el hecho de que las polticas
gubernamentales de incentivos desarrolladas
hasta ahora en varios sectores no han solucio-
nado las deficiencias de fondo. Parece, enton-
ces, especialmente importante promover un
cambio en la cultura empresarial. La profundi-
zacin de la accin de la ANII y el fomento de la
asociacin privados-academia se consideran
bsicos en este sentido.
5. Conclusiones
omo se ha reseado anteriormente, las
C diversas administraciones en las lti-
mas dos dcadas han llevado adelante
polticas orientadas al desarrollo social. En par-
ticular, el gobierno uruguayo ha puesto recien-
156
temente nfasis en el desarrollo de polticas so-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
agenda de polticas debera de orientarse a la
diversificacin productiva y a la construccin
crditos
de capacidades empresariales. En el caso de la
salir industria, es importante que los sectores con
VCR, dinmicos, y con salarios mayores al pro-
medio, continen su crecimiento. Tanto si se
trata de sectores con VCR como si se trata de
sectores dinmicos, el mercado externo es rele-
vante para su desempeo. Como consecuencia,
las polticas deberan priorizar la diversifica-
cin productiva y la apertura de los principales
mercados de exportacin. Esta apertura inclu-
ye la negociacin de acuerdos comerciales con
los pases de destino, de forma de mejorar el ac-
ceso arancelario, pero tambin la negociacin
de medidas no arancelarias incluyendo la
apertura de las barreras que se constituyen por
medidas sanitarias, fitosanitarias y normas
tcnicas y la promocin comercial tanto a ni-
vel de embajadas como de instituciones con
participacin gubernamental (e.g. Uruguay
la Investigacin y Desarrollo (I+D), tanto pbli-
ca como privada, que permitan, a su vez, gene-
rar productos con un mayor nivel de valor agre-
gado. Ello tambin podra promoverse a travs
de polticas de compra pblica, que incentiven
una demanda interna especfica y exigente.
Un segundo grupo de polticas puede orien-
tarse a mejorar la productividad del trabajo.
Una va para ello es mejorar la capacitacin de
los trabajadores. Medidas aplicables en este
sentido van desde incentivos a las empresas
para dicha capacitacin hasta el desarrollo de
programas pblicos de capacitacin tcnica y
profesional, asociados a la demanda. Se debera
procurar que las instituciones educativas desa-
rrollen programas de formacin tiles para el
sector productivo, contando con la colabora-
cin de los empresarios para su diseo.
Un tercer aspecto, que se vincula con los an-
teriores, es fomentar la innovacin en sentido
amplio en las empresas, con el fin de lograr
cial de ajuste que es necesario evaluar, a efec-
tos de determinar la viabilidad para la socie-
dad en su conjunto.
Estos son sectores mayormente enfocados
al mercado interno y/o al mercado regional. En
la actualidad existen polticas pblicas que sos-
tienen los mercados de destino para estos sec-
tores. Sin embargo, estas polticas tienen tam-
bin asociado un costo social, producto de la
transferencia de recursos econmicos del resto
de la economa. Esta situacin genera una im-
portante vulnerabilidad y no implica una solu-
cin de largo plazo, por lo que es necesario con-
tar con una agenda interna que permita
superar las condiciones que hacen que estos
sectores no sean sustentables. La incorpora-
cin de valor agregado, el desarrollo de capaci-
dades ms sofisticadas y el fomento a la inno-
vacin y desarrollo, son polticas que pueden
contribuir en este sentido. Estas recomendacio-
nes son especialmente clave para determina-
ciales, en especial en educacin, salud y
transferencias directas focalizadas. En el rea
de educacin se ha elevado el gasto como por-
centaje del PIB, y se ha llevado adelante el Plan
Ceibal, aunque persiste un fuerte debate en tr-
minos de organizacin y calidad del sistema
educativo. En materia de salud se ha generali-
zado la cobertura de la poblacin a travs del
Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS).
En lo que respecta a los programas de transfe-
rencias, se han implementado diversas iniciati-
vas, en particular el Plan de Emergencia y el
Plan de Equidad, orientados a atender a los es-
tratos de menores ingresos. Tambin se han to-
mado medidas con incidencia sobre la estruc-
tura productiva, aunque sin lograr la
consolidacin de un proceso de fortalecimiento
sustentable del tejido empresarial.
En lneas generales, el desarrollo de opor-
tunidades para los trabajadores, que permita
mejores niveles de ingresos y mayor igualdad
 de oportunidades, pasa por el desarrollo de ca-
pacidades empresariales que viabilicen una
estructura productiva ms diversa y competi-
tiva, lo que no parece haberse logrado an.
Para ello, sera necesario promover la incorpo-
racin de valor agregado y la generacin de in-
novacin, como va para mejorar el crecimien-
to del pas a travs de un cambio en su
estructura productiva.
En efecto, Hausmann y Rodrik (2003) plan-
tean que una economa tendra mayor probabi-
lidad de ingresar a una senda de mayor creci-
miento sostenido produciendo el tipo de bienes
que exportan los pases ms ricos, y que para lo-
grar esto es necesario recorrer un proceso de
construccin de capacidades por parte de las
empresas. Los pases que logran superar las ex-
ternalidades negativas del proceso de descu-
brimiento de costos, pueden tener mayor acti-
capa vidad emprendedora y recoger los beneficios en
vs de la exportacin las empresas se exponen
a nuevos conocimientos y tecnologa. Al mis-
mo tiempo, a travs de la innovacin las em-
presas alcanzan mayores niveles de eficien-
cia, lo que permite alcanzar nuevos mercados
a precios competitivos.
En trminos de polticas, aquellas que pro-
muevan el desarrollo de capacidades empresa-
riales y del ecosistema emprendedor, tendern
a mejorar el tejido empresarial y las oportuni-
dades de mejores ingresos de los trabajadores,
y puede esperarse que aporten a un fortaleci-
miento de las clases medias. Jung et al. (2011)
tambin confirman la pertinencia de la promo-
cin de polticas que estimulen la innovacin y
la internacionalizacin de las empresas.
En el caso de un pas pequeo como Uru-
guay, inserto en una regin dinmica y de gran
157
peso en la economa mundial en rubros agroin-
dustriales de fuerte crecimiento, se debe pro-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
trminos de mayor crecimiento econmico.
Este proceso de construccin de capacidades
crditos
puede asociarse con valor agregado por parte
salir de las empresas.
Jung et al. (2011) comprueban emprica-
mente la asociacin de estrategias a nivel de
empresa (en particular las relacionadas con in-
vestigacin y desarrollo, y la orientacin ex-
portadora) con el nivel de crecimiento de em-
pleo a nivel de firma. Se observa, por tanto, que
estrategias bien orientadas de las firmas con-
tribuyen al crecimiento de la empresa y, en par-
ticular, del empleo.
De esta forma, es importante lograr que las
empresas adopten estrategias de innovacin,
en particular en lo que tiene que ver con inver-
sin en actividades de I+D y en la bsqueda de
nuevos mercados. Ambas estrategias se retro-
alimentan. Las estrategias de internacionali-
zacin favorecen la innovacin porque a tra-
mover la construccin de capacidades a travs
de un mejor posicionamiento de las empresas
locales en las cadenas regionales de valor.
Esto implica que los actores empresariales lo-
cales puedan definir estrategias de diferencia-
cin o de articulacin con actores regionales o
internacionales, para as desarrollar roles es-
pecializados que les permitan posicionarse de
manera adecuada en las cadenas de valor glo-
bal (Garbarino et al 2008). Las polticas pbli-
cas pueden orientarse a apoyar a los actores lo-
cales en la definicin e implementacin de
estrategias que los lleven a desarrollar venta-
jas competitivas especficas, en el contexto de
cadenas de valor regionales con insercin glo-
bal. Tambin pueden orientarse a fortalecer los
factores y el desarrollo de sectores de apoyo.
Por esta va, se mejorara el desarrollo de opor-
tunidades para las PYMES y se promovera
empleo de calidad.
Cecilia Durn
Magister en Economa Internacional por la Universidad de la Repblica (Uruguay), y Licenciada en Eco-
noma de la Empresa por la Universidad Catlica del Uruguay. Ha sido Profesora de Teora del Comer-
cio Internacional e Investigadora Asociada al Programa de Competitividad Empresarial y Regional
(PCER) del Departamento de Economa de la Universidad Catlica del Uruguay.
Andrs Jung
Doctor en Economa y Direccin de Empresas de la Universidad de Deusto (Espaa), y Licenciado en
Economa de la Universidad de la Repblica (Uruguay). Es Profesor Titular y Director del Departamen-
to de Economa, en la Facultad de Ciencias Empresariales de la Universidad Catlica del Uruguay.
Santiago Garca Couto
Licenciado en Economa por la Universidad Catlica del Uruguay (UCU). Desarrolla su actividad docen-
te en las reas de Macroeconoma y Economa Monetaria, y es Investigador Asociado del Departamen-
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 Crecimiento, pobreza y desigualdad
en un pas petrolero: Venezuela
Fernando Spiritto
1. Introduccin
capa n este captulo se analiza la situacin
sumrio
crditos
salir
E social de Venezuela por medio de la es-
tructura sectorial de su economa. El
tema es relevante porque la condicin petrolera
del pas aade un elemento diferenciador con
respecto a las otras naciones de Amrica Latina,
incluso ante el hecho de que muchas de ellas son
exportadoras de recursos naturales.
La presencia del petrleo en Venezuela es
abrumadora desde el punto de vista fiscal, mo-
netario y de balanza de pagos, as como en la
conformacin de su mercado de trabajo. El de-
sempeo del sector petrolero (en particular el
volumen y precios de las exportaciones) deter-
mina en gran medida el tipo de crecimiento eco-
nmico que experimenta el pas: voltil, sesgado
contra la manufactura y centrado en servicios
de poco valor agregado. La escasa diversifica-
cin productiva resultante explica los niveles de
pobreza y desigualdad. Por su parte, las polticas
sociales que se han implementado durante los
ltimos aos mediante transferencias directas
no condicionadas, subsidios generalizados y
159
controles de precios, no apuntan en la direccin
de crear un capital humano productivo, apto
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
para crear riqueza.
El captulo est organizado de la siguiente
forma. En la seccin 1 se desarrolla la relacin
entre crecimiento, pobreza y desigualdad y se
destaca su importancia para la teora del desa-
rrollo. Tambin se analiza la evolucin de la es-
tructura econmica venezolana a partir de su
condicin petrolera. Tal condicin influye de
manera determinante en las particularidades
de los sectores productivos de la economa. En
la seccin 2 exponemos los efectos del cambio
estructural en los indicadores sociales tradicio-
nales. En el cambio estructural encontramos
las claves de la productividad agregada de la
economa y por tanto del mercado de trabajo y
los niveles de pobreza y desigualdad. Este enfo-
que ha sido poco utilizado para analizar la rea-
lidad venezolana y de l pueden obtenerse im-
portantes rasgos del mercado laboral as como
recomendaciones de poltica pblica. Para ello
realizamos un anlisis de productividad entre e
 intra sectores (shift-share analysis) para el per-
odo 1960-2005 que busca determinar el tipo de
cambio estructural experimentado por la eco-
noma. En la seccin 3 se pasa revista a las pol-
ticas sociales implementadas durante los lti-
mos aos y se discute su efectividad a la luz de
las tendencias observadas en la estructura eco-
nmica del pas. En la seccin 4 se hacen algu-
nas propuestas de polticas pblicas que bus-
can mejorar la eficiencia de los programas
sociales a la luz de la problemtica analizada en
las pginas anteriores. El capitulo finaliza con
un resumen de lo discutido.
2. Crecimiento econmico y la
condicin petrolera venezolana
La relacin entre crecimiento,
pobreza y desigualdad
capa
sumrio
El crecimiento y la pobreza han sido los te-
mas clsicos de la teora econmica. Por el con-
crditos
trario, la desigualdad obtuvo relativamente tar-
salir de la relevancia terica que hoy se le otorga. No
obstante, las tres categoras muestran tal rela-
cin que a veces es difcil distinguirlas, no tanto
en la disciplina que las estudia, como en el dis-
curso diario de polticos, funcionarios, periodis-
tas e interesados en general.
En la teora del desarrollo no existe relacin
ms importante que la del crecimiento con la po-
breza y la desigualdad. No hace falta ahondar en
los efectos de esa relacin en la paz social o en la
estabilidad y legitimidad poltica. El manteni-
miento del orden depende en gran medida de la
existencia de un excedente que satisfaga las ne-
cesidades materiales de la poblacin1. Por ello
1 El orden poltico es tambin la consecuencia de la disposicin de la poblacin y sus principales grupos or-
ganizados a cumplir con las reglas de convivencia (consenso, Estado de Derecho) y la capacidad del Estado
para aplicar la fuerza de manera efectiva cuando la situacin lo amerite.
los gobiernos tienen una enorme responsabili-
dad en la materia, no solo con base en considera-
ciones ticas sino tambin como materia de es-
tabilidad y sobrevivencia poltica.
La pobreza y la desigualdad impiden el creci-
miento econmico. La existencia de grupos ex-
cluidos es fuente de violencia y perturbaciones
sociales que impiden la inversin. La delincuen-
cia ocasiona un dao econmico muy alto como
lo demuestra el caso venezolano. En tales cir-
cunstancias el coste del capital aumenta. La po-
breza tambin representa una ineficiente utili-
zacin de recursos en trminos de recursos
humanos y de capacidad de consumo subutiliza-
das que podran dar un impulso adicional a la
produccin de bienes. Para el caso de Amrica
Latina, De Ferranti et al (2004: 24) observan que
pases con mayor desigualdad convierten un
punto porcentual de crecimiento en el ingreso
promedio de los hogares en una reduccin ms
pequea en la incidencia de la pobreza de lo que
hace un pas con menor desigualdad. Del mismo
modo, para obtener una reduccin del 1% en el
nmero de personas que viven en la pobreza, los
pases con mayor desigualdad necesitan crecer
ms rpido de lo que necesita un pas con menor
desigualdad.
Por su parte, el crecimiento econmico favo-
rece a los pobres. Tal aseveracin no resulta tan
obvia porque la desigualdad es normalmente
mencionada como un subproducto del creci-
miento en esta poca de globalizacin y avance
tecnolgico. En este sentido, Dollar y Kraay
(2002) encuentran que growth is good for the
poor. En su estudio de una muestra de pases, el
ingreso del quintil ms pobre de la poblacin va-
ra (aumenta o disminuye) en lnea con el ingre-
so promedio del pas. Sin embargo, tambin en-
cuentran que las polticas pro-crecimiento (baja
inflacin, gobierno pequeo, desarrollo finan-
ciero, respeto al Estado de Derecho, apertura al
comercio) aumentan el ingreso promedio con
poco efecto sistemtico en la distribucin del in-
greso. No hay evidencia del efecto goteo.
El hecho que el crecimiento beneficie a to-
dos los sectores de la sociedad, significa que
una mayor produccin de la economa crea
oportunidades para los menos favorecidos eco-
nmicamente (la llamada base de la pirmi-
de), pero en paralelo puede crear mayor desi-
gualdad. Sectores de alto contenido tecnolgico
en expansin, como el informtico, las finan-
zas, la ingeniera o la consultora, tienden a
concentrar el ingreso debido a la mayor prepa-
racin que requieren de los trabajadores. Tal
tendencia se agudiza especialmente cuando el
sector manufacturero se achica y el de servicios
crece debido a la gran disparidad que existe en-
tre ambos sectores, en favor del primero, en tr-
minos de salarios y valor agregado. Estados
Unidos es un buen ejemplo de esa tendencia
(Spence, 2011). Por ello, las polticas sociales no
deben ser eliminadas al tiempo que las polticas nible) y de all en desigualdad social y econmi-
pro-crecimiento, como el mencionado en el p-
rrafo anterior, deben permanecer en el centro
de cualquier estrategia anti-pobreza.
En suma, la relacin entre los tres procesos
(crecimiento, pobreza y desigualdad) dibuja la
parte ms importante de lo que llamamos desa-
rrollo. Meier (1995: 8) establece algunas condi-
ciones mnimas para que el desarrollo sea balan-
ceado y no se quede slo en crecimiento. Dice
que el ingreso per cpita debe aumentar en el
largo plazo al tiempo que el nmero de personas
por debajo de la lnea de pobreza crtica no au-
mente y la distribucin del ingreso no se haga
ms desigual. En economas duales, con gran-
des diferencias de productividad entre los secto-
res de la economa, es posible que el ingreso per
cpita aumente pero tambin lo haga el nmero
de pobres porque los beneficios se quedan en el
sector moderno. El desarrollo es crecimiento
ms cambio, y para ello es necesario tanto un au-
mento generalizado de la productividad como la
presencia de instituciones que garanticen un de-
sarrollo armnico del proceso evitando, por
ejemplo, un aumento exagerado de la desigual-
dad mediante polticas redistributivas.
Petrleo y desarrollo: la
estructura econmica venezolana
Intentemos a continuacin un anlisis de la
situacin socio-econmica de Venezuela a partir
de la condicin petrolera de su economa. No
basta con repasar los indicadores y las polticas
160
pblicas en el rea social. Hay que hilar ms fino
e ir a la estructura econmica misma para expli-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
car las razones por la cuales un activo tan valio-
so en los mercados internacionales como es el
petrleo no se ha convertido en un factor de ri-
queza para toda la poblacin y, por el contrario,
se ha convertido en crecimiento voltil (no soste-
ca por medio de varios canales que iremos espe-
cificando en lo que sigue.
El cambio estructural constituye el marco te-
rico que guiar el anlisis. La condicin petro-
lera del pas exacerba algunos rasgos de la es-
tructura econmica (entendida como la
interaccin de los sectores bsicos de la econo-
ma: primario, industrial y servicios) influyendo
en la productividad y por lo tanto en el ingreso
de la poblacin. El sobredimensionamiento de
los servicios, en paralelo con la destruccin del
tejido industrial, explica en gran medida la per-
sistencia del bajo crecimiento, la pobreza y la de-
sigualdad. A ello hay que agregar un defectuoso
diseo de la intervencin estatal en el rea so-
 cial que en los ltimos aos se ha desviado del dado el 20%; el aporte fiscal petrolero ha sido el
objetivo bsico que debera ser la creacin del 50% de los ingresos del Estado; y las divisas pe- Tabla 1. Crecimiento porcentual del PIB y el PIB per cpita por dcadas
capital humano necesario para aumentar la ca- troleras han aportado cerca del 90% del total del en una muestra de pases: 1960-2010 (US $ de 2000)
pacidad productiva de la economa. ingreso por exportaciones (Tugwell 1975, Maza
El enfoque del cambio estructural comple- 1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-2000 2000-2010
Zavala, 2009).
menta otras teoras que se han planteado para Pero al mismo tiempo, Venezuela es tambin Amrica Latina PIB PIB pc PIB PIB pc PIB PIB pc PIB PIB pc PIB PIB pc
explicar el colapso del crecimiento econmico y un ejemplo de colapso econmico y deterioro de Argentina 46,38 26,14 33,78 14,06 -14,10 -25,59 55,98 37,22 52,85 38,84
el deterioro social de las ltimas dcadas. El he- los principales indicadores sociales. Como se ob- Bolivia 3,63 81,40 15,32 125,22 1,19 -18,75 44,77 16,10 45,86 20,94
cho que Venezuela haya disfrutado de un boom serva en la tabla 1, la evolucin del PIB y del PIB Brasil 81,40 37,37 125,22 77,79 16,59 -5,18 28,49 10,24 42,10 27,14
de los precios del petrleo a partir de 2003 lejos per cpita ha estado marcada por un deterioro Chile 49,67 19,54 32,57 13,51 44,74 22,70 85,91 59,04 44,13 29,69
de ocultar tendencias que se manifestaron du- constante, en especial desde los aos ochenta del Colombia 66,93 25,25 70,99 35,65 42,20 15,17 30,02 8,54 49,29 28,25
rante las pocas anteriores de escasez ha servi- siglo XX, con un repunte durante la primera d-
Costa Rica 79,99 31,78 73,10 34,30 28,17 -2,21 66,49 30,38 49,86 26,97
do para poner de manifiesto los problemas es- cada del siglo XXI asociado al boom de los pre-
Ecuador 52,26 13,19 96,26 47,17 22,50 -5,08 19,59 -0,15 56,79 40,12
tructurales de la economa. Aqu es donde el cios del petrleo que comenz en 2003. Las ca-
enfoque del cambio estructural tiene mucha uti- das del PIB per cpita durante 1970-1980 y El Salvador 73,11 28,33 25,14 0,43 -3,80 -15,85 56,87 40,62 21,54 16,66
lidad. En el fondo, los problemas de la economa 1980-1990 fueron particularmente acentuadas Guatemala 70,87 30,53 73,33 33,92 9,09 -14,11 49,68 18,75 38,52 8,21
venezolana y el correspondiente perfil socioeco- con promedios negativos del 7% y 17% respecti- Hait 1,29 -12,04
nmico de su poblacin se derivan del fracaso en vamente. Hay que enfatizar que el declive comen- Mxico 91,78 40,02 90,97 43,00 19,61 -2,89 40,67 19,51 19,65 8,01
161
diversificar la economa, es decir, aumentar la z varios aos antes de la crisis de la deuda que Nicaragua 92,61 42,44 3,55 -23,56 -12,77 -31,48 39,56 13,21 33,37 16,85
capa capacidad para producir manufacturas y expor- azot a Amrica Latina durante los aos ochenta Panam 113,93 59,92 49,96 15,86 14,54 -7,39 63,86 33,97 83,48 54,31

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
tarlas y, a su vez, desarrollar la amplia gama de y que dio origen a la llamada dcada perdida. Paraguay 52,54 17,07 134,01 81,77 31,45 -1,06 19,29 -5,24 48,25 22,79
bienes intermedios y de actividades de apoyo Visto en el largo plazo y con mayor detalle,
crditos Per 67,34 25,96 42,83 8,75 -7,68 -26,54 47,66 23,65 73,59 53,04
que surgen alrededor de la industria. La poltica pueden distinguirse varias etapas en el desem-
salir Repblica Dominicana 28,18 52,04 99,01 54,35 26,40 1,60 80,22 50,50 67,51 44,64
social ha fracasado porque no ha estado en fun- peo econmico del pas desde que el petrleo
cin de ese objetivo. El resultado ha sido un des- comenz a tomar importancia en la economa a Trinidad y Tobago 59,34 38,36 67,21 50,07 -20,30 -29,26 36,58 28,53 72,36 66,12
perdicio de recursos pblicos, provenientes de la principio de los aos veinte del siglo pasado. Uruguay 14,64 3,60 34,58 29,72 -0,26 -6,42 39,72 31,45 36,55 34,28
renta petrolera, en consumo y subsidios, en lu- La tendencia global muestra expansin y Venezuela 63,71 15,73 30,47 -7,31 8,46 -17,12 22,97 -0,10 33,99 12,97
gar de destinarse a mejorar la infraestructura, luego un deterioro constante. Entre 1920 y 1980 Promedio 61,57 32,70 61,02 35,26 11,45 -9,41 46,02 23,12 48,39 29,88
difundir conocimiento tcnico o estimular la Venezuela mostr una de las tasas de crecimien-
Fuente: www.databank.worldbank.org.
productividad de los trabajadores. to ms altas del mundo con promedios del 6.5%
Venezuela es un claro ejemplo de economa por ao. Durante ese perodo la transformacin
petrolera. Normalmente, esa condicin puede fue impresionante especialmente en materia de sin en activos productivos lleg al mximo ms adelante, ello ha tenido un serio impacto en
determinarse en funcin de altos valores en los educacin, salud, o infraestructura gracias al para caer sostenidamente desde entonces. El el ingreso real de los trabajadores.
siguientes indicadores: participacin del sector gasto de la renta petrolera. acervo de capital por habitante cay 31% entre Nada refleja mejor la gravedad del deterioro
petrolero en el PIB; porcentaje de las exportacio- Entre 1980 y 1998 las tendencias se revier- 1982 y 2005; la urbanizacin se desaceler en econmico que su impacto en la situacin social
nes petroleras sobre el total de exportaciones; y ten. La tasa de crecimiento cay al 1.5% anual, 50%, e incluso el valor de los activos en vivienda de la poblacin. Los grandes datos econmicos y
porcentaje de ingreso fiscal petrolero y de divi- mientras que entre 1998 y 2003 fue negativa en se redujo en 26% (Baptista, 2008: 72-76). En lo sociales muestran un fracaso rotundo del siste-
sas sobre el total de ingresos del pas. Con base 2,5% (Di John, 2009: 16). De un desarrollo econ- que a la manufactura se refiere, en la tabla 2 se ma econmico entre 1978 y 1998, que puede ser
en estos indicadores, Venezuela califica plena- mico y social con pocos antecedentes en el mun- puede observar la prdida de dinamismo que el considerado el perodo de deterioro ms pronun-
mente como pas petrolero. En promedio, la do, Venezuela pas a una situacin de colapso no sector manufacturero venezolano ha mostrado a ciado. As, en 1977 el porcentaje de personas con-
aportacin histrica de este sector al PIB ha ron- menos impresionante. En 1978 la tasa de inver- lo largo de las ltimas dcadas. Como veremos sideradas como pobres abarcaba al 33% de la po-
 blacin mientras que en 1997 esa cifra haba au- que genera un traspaso de recursos a los bienes portan la capacidad productiva de la economa;
Tabla 2. Valor agregado sectorial mentado al 67.2% (Riutort, 1999). En 1978 la tasa no transables y servicios (Corden y Neary, 1982; el gasto pblico de origen petrolero que distribu-
en una muestra de pases: de desempleo era de aproximadamente 4% Corden, 1984). Forsyth y Nicholas se pregunta- ye la renta de diferentes maneras (empleo pbli-
1970-2005 (US $ 2000) mientras que en 1998 alcanzaba el 11%. En 1978 ron para el caso espaol: por qu no renaci la co, subsidios, transferencias directas, etc.); y la
el sector informal abarcaba a menos del 30% de industria una vez que pas el auge de los meta- productividad laboral resultante de las habilida-
Regin Promedios (% del PIB) los trabajadores, mientras que en 1998 los traba- les? La respuesta, dicen estos autores, tal vez des de los trabajadores y del clima sociopoltico
Amrica Latina 1970 1980 1990 2000 2005 jadores informales eran cerca del 48% del total tenga que ver con el hecho de que es ms fcil imperante que puede o no estimular las activida-
Agricultura 16,82 13,50 11,10 7,63 7,94 (Barcia, 2003). Entre 1982 y 1998 el salario real eliminar la manufactura que establecerla. des productivas. Cada uno de esos factores pue-
Industria 30,22 34,27 34,90 31,73 34,55 se redujo 70% (Guevara, 1999)2. de estudiarse independientemente, pero el efec-
Manufactura 21,63 20,34 20,44 17,10 15,71 Con base en lo anterior, el pas parece llenar 3. Cambio estructural, pobreza to conjunto es lo que al final hace la diferencia
Servicios 49,81 52,23 54,00 56,32 57,51 todos los requisitos para ser ubicado bajo lo que y desigualdad en Venezuela entre un pas que se enriquece y otro que se em-
Venezuela 1970 1980 1990 2000 2005
la literatura sobre el desarrollo ha denominado pobrece. Tambin explica los patrones de desi-
la maldicin de los recursos (resourse curse). El na vez que hemos analizado la estruc- gualdad en la poblacin.
Agricultura 6,11 4,80 5,47 4,21 4,02
Industria
Manufactura
Servicios
39,33 46,37 60,56 49,67 57,80
16,07 16,02 14,94 19,83 16,42
54,56 48,82 33,97 46,12 38,18
tema tiene larga tradicin empezando por el
auge y declive espaol de los siglos XV y XVII
asociados a los inmensos flujos de oro y plata
provenientes del Nuevo Mundo. Fue este tal vez
U tura econmica y visto como el petrleo
la determina, podemos pasar a exponer
los grandes datos de la realidad social venezola-
na durante la ltima dcada con especial nfasis
Como se observa en el grfico 1, la tendencia
de largo plazo del PIB per cpita ha sido decli-
nante desde 1977 cuando el primer boom petro-
lero de 1973 lleg a su fin en medio de un dficit
Pases el primer caso documentado de los efectos que la en la pobreza y la desigualdad. Posteriormente en cuenta corriente y estancamiento productivo.
desarrolados 1970 1980 1990 2000 2005 162
riqueza sbita causa en el aparato productivo de se intentar explicar esa realidad como la conse- Las tres dcadas posteriores han sido de empo-
Agricultura 6,21 6,21 3,53 2,36 1,90 un pas. Forsyth y Nicholas (1983) explican el de- cuencia del cambio estructural que ha experi- brecimiento colectivo (incluso en medio de un
capa

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Industria 39,74 37,78 33,15 30,43 29,36 clive espaol como el resultado de la inflacin mentado la economa bajo la influencia del fac- perodo de auge como el que se present en 1979-
sumrio
Manufactura 23,93 20,32 18,29 16,14 generada por los flujos de metales preciosos. El tor petrolero. All haremos un ejercicio que 1981 con la cada del Shah de Irn) para recupe-
crditos
Servicios 54,57 57,41 63,32 67,21 68,75 gasto militar de la Corona impuls el cambio es- mostrar cmo el cambio estructural ha afecta- rase slo como consecuencia del otro boom pe-
salir tructural al estimular la produccin de bienes do la productividad agregada de la economa. Si trolero que se inici en 20033. A pesar de los
Pases asiticos 1970 1980 1990 2000 2005
Agricultura 23,71 21,66 19,62 14,84 12,53 no transables a costa de los transables. La deca- tomamos a la productividad como el ms impor-
dencia urbana propia de la poca puede ser con- tante predictor del ingreso en el largo plazo, en-
Industria 26,67 38,21 36,40 36,43 36,50
siderada un signo de la crisis manufacturera tonces podremos hacer una evaluacin ms in- Grfico 1. PIB per cpita: 1960-2010
Manufactura 19,54 26,68 20,33 26,12 25,38
que entonces afect al pas. formada de la actual situacin social y las (US$ del ao 2000)
Servicios 39,54 43,47 48,46 53,33 55,23
La erosin de la base industrial debido a un perspectivas en el futuro as como las polticas
Pases boom en el sector externo es lo que hoy llama- pblicas que deberan implementarse. 7000
petroleros 1970 1980 1990 2000 2005
mos la enfermedad holandesa, condicin que se 6000
Agricultura 14,18 20,69 11,68 10,36 5000
present en Holanda luego de que se descubrie- La situacin social
Industria 49,77 36,83 11,32 58,28 4000
ron en sus aguas, durante los aos sesenta del 3000
Manufactura 7,52 11,45 8,23 9,93 siglo XX, grandes yacimientos de gas. As, la re- El mercado de trabajo y la situacin social de 2000

1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
Servicios 39,65 36,05 34,67 31,36 valuacin de la moneda (principal sntoma de la los venezolanos estn determinados mayormen-
mencionada enfermedad) resta competitividad te por tres factores: la inversin en bienes de ca- Fuente: http://databank.worldbank.org.
Fuente: www.databank.worldbank.org.
al sector de bienes transables y exportables lo pital (edificio, maquinarias y equipos) que so-

2 Vele destacar que este es el ambiente socioeconmico que entre otros factores deslegitim el sistema pol- 3 El precio promedio de la cesta petrolera venezolana pas de US $ 25.82 en 2003 a US $ 86.49 en 2008. En
tico instaurado en 1958 (la llamada democracia puntofijista) y que contribuy al ascenso de Hugo Chvez 2009 baj a US $ 57.01 como resultado de la crisis econmica internacional pero en 2010 ascendi a US $
al poder en 1999. 72.69 (El Nacional, 9-1-2011. P. 1-6). Durante 2011 y comienzos de 2012 se ha mantenido alrededor de US $ 100.
 grandes flujos de divisas que ingresaron al pas
como resultado de la exportacin petrolera y los
aumentos en el consumo pblico y privado, la ex-
pansin de la produccin (incluida la relaciona-
da con el sector petrolero que ronda un 20% del
PIB) no ha sido suficiente para compensar el au-
mento de la poblacin. Por ello el pas tiende a
empobrecerse. Desde la dcada de los aos se-
ltimas dcadas es que la relacin entre inver- cedieron en forma apreciable (Martnez, 2009).
Grfico 2. Formacin bruta de sin y crecimiento econmico se ha tornado pro- El valor agregado de la manufactura pas de
capital: 1960-2009 (% del PIB) gresivamente negativa, lo que significa que la 19.83 % del total en 2000 al 16.52 % en 20056.
rentabilidad del capital invertido es cada vez me- La expansin de los servicios y la contrac-
50 nor si se le compara con las tasas de crecimien- cin de la manufactura afectan negativamente
40
30
to resultantes: el aparato productivo es cada vez la productividad agregada de la economa7. La
20 ms ineficiente (Santos, 2006: 318). productividad laboral del primero, entendida
10
0
La condicin petrolera de la economa vene- como el valor agregado del sector dividido entre

senta, el crecimiento de la economa venezolana
ha estado por debajo del promedio latinoameri-
cano, con la excepcin del perodo 1960-1970
(vase tabla 1). Como dijimos anteriormente, si
la tendencia se ampla a un perodo ms amplio
como el de 1920-1980, Venezuela aparece como
uno de los pases de mayor crecimiento en el
mundo. No obstante, en las lneas que siguen da-
remos preferencia a las ltimas dcadas.
El empobrecimiento colectivo est en directa
relacin con la disminucin de la capacidad pro-
capa ductiva de la economa. Si tomamos la formacin
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
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1984
1986
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1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
zolana plantea un problema adicional al bienes- los trabajadores que all se desempean, es mu-
Fuente: http://databank.worldbank.org. tar material de los trabajadores. La abundante cho menor que en la manufactura como se ob-
renta, en la forma de divisas, obstaculiza el desa- serva en el grfico 3. Hay que destacar que en
rrollo industrial al sobrevaluar el tipo de cambio 2003, el 69.1% del empleo total se concentraba
gicamente ms eficientes4. La inversin en ma- y favorecer las importaciones. El boom de 2003 en los servicios, superando al promedio latinoa-
quinarias, equipos y edificios es fundamental dio lugar a un aumento record de las mismas: las mericano de 61.1% en 20078. La prdida de pues-
para producir cosas transables, que generen en- compras en el exterior pasaron de US $ 14.250 tos de trabajo en el sector transable atenta con-
cadenamientos, que incorporen conocimiento y millones en 1998 a US $ 45.093 millones en tra el ingreso real, puesto que el cambio
que se exporten. La consecuencia para los traba- 2008 (IMF, 2009) a pesar del control de cambio estructural resultante se traduce en desempleo,
jadores es evidente: al contar con menos capital vigente desde 2003. El valor de las exportacio- informalidad, emigracin o trabajos peor remu-
163
y en cada vez peores condiciones, su productivi- nes no petroleras se ubic en los mismos niveles
dad disminuye y por tanto sus ingresos reales si- de 1992.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
bruta de capital (incluido el petrolero) como pro-
porcin del PIB, la tendencia a la baja es tambin
crditos
evidente con algunos picos, como los observados
salir
en los aos noventa consecuencia de la apertura
petrolera (vase grfico 2). Si consideramos sola-
mente el capital no petrolero, la cada es todava
ms pronunciada, como vimos arriba.
El pas tiene un grave problema con su stock
guen la misma tendencia.
La inversin cay acentuadamente en el per-
odo 1978-1983 desde mximos histricos cerca-
nos al 45% y desde entonces se ha mantenido en
torno al 15% del PIB. Si a ese porcentaje le des-
contamos la depreciacin y la inversin residen-
cial (7% y 5% respectivamente), el remanente
disponible para aumentar la capacidad produc-
Un rasgo sobresaliente de las economas in- Grfico 3. Productividad laboral por
tensivas en recursos naturales es el sobredimen- sectores: 1991-2007 (US$ del ao 2000)
sionamiento del sector servicios. La otra cara
32.000
del consumo exacerbado de importaciones por 28.000
la moneda sobrevaluada y las polticas fiscales 24.000
20.000
expansivas, ha sido la expansin del sector no 16.000
12.000
transable de la economa. Durante el perodo 8.000
4.000
1997-2008, los sectores lderes en crecimiento -

1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
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2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
de capital. Las herramientas para producir se de- tiva del pas es prcticamente inexistente (San- en Venezuela fueron el comercio y reparaciones,
terioran y no son sustituidas por otras tecnol- tos, 2006: 312)5. Si algo resulta claro durante las las comunicaciones y la intermediacin finan- Servicios Industria Agricultura

ciera, mientras que el sector petrolero (visto Fuente: http://databank.worldbank.org/ddp/home.

4 De acuerdo con Baptista (2008: 75), en 2002 la edad promedio de los equipos en Venezuela era 12.8 aos con-
tra 7 en pases ms avanzados.
5 A diferencia de la infraestructura tradicional como caminos, puertos, o redes de servicios pblicos, la cons-
truccin residencial no tiene efectos multiplicadores en la economa mientras se mantiene la inversin en
el sector. Por ello, los bienes residenciales no son un activo productivo en estricto sentido. No generan re-
tornos econmicos futuros. En los aos 50, Furtado (1957) advirti sobre los efectos limitados que las gran-
des obras pblicas realizadas por el gobierno militar de entonces tenan sobre el desarrollo de Venezuela.
En contextos distintos y tiempos ms cercanos, el colapso de la construccin en Espaa puede ser citado
como un ejemplo de las distorsiones que la inversin excesiva en ladrillo puede generar al no ser sosteni-
ble en el largo plazo. El desinfle de esta burbuja es en buena parte culpable del alto desempleo que muestra
este pas desde 2009, alrededor del 20%, lo que representa ms del doble del promedio europeo. Durante ese
ao, el sector de la construccin abarc cerca del 10% del PIB, porcentaje que tambin duplicaba promedio
de la zona del euro (El Pas. 13 de julio de 2009. P. 20).
do. International Standard industrial Classification,
como actividad productiva de variados encade- ISIC, Revisin 3.
namientos sectoriales) y la manufactura retro-
6 www.databank.worldbank.org.
7 Los datos que aqu se manejan, obtenidos a su vez del Banco Mundial, se basan en el ISIC, rev 3 de las Na-
ciones Unidas. La manufactura, por ejemplo, se encuentra incluida en la categora Industria que tambin
contiene actividades muy dinmicas como las minas, los servicios pblicos (aqu destacan las telecomuni-
caciones) y la construccin. La extraccin de petrleo se encuentra en la categora Minas mientras que la
refinacin en Manufactura. Por ello, en Venezuela, el valor agregado total de Industria es mayor que el de
servicios, aunque en este ltimo sector se encuentra una mayor proporcin del empleo total.
8 www.databank.worldbank.org.
 nerados. La agricultura, en lnea con la expe-
riencia con los otros pases de la regin, ha au- Grfico 4. Salario anual promedio Tabla 3. Mercado laboral: 2000-2010 (%)
mentado la productividad pero su impacto en (US$ de 2007)
trminos de empleo e ingreso es muy bajo. 2000 2002 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 (1T)
La condicin petrolera de la economa vene- 16000 Desempleo urbano 13,9 13,3 15,9 18,0 15,3 12,3 10,0 8,4 7,3 7,9 8,6 9,2
14000

US $ de 2007
zolana tambin desincentiva la expansin de los 12000 Promedio Amrica Latina 10,3 10,2 11,2 11.2 10,3 9,1 8,9 7,9 7,3 8,1 7,3 7,4
10000
8000
bienes transables y el aumento de la productivi- 6000 Tasa de participacin urbana 64,6 66,5 68,7 69,1 68,5 66,2 66,5 64,9 64,9 65,1 64,6 64,3
4000
dad agregada de la economa, lo cual se traduce, 2000 Promedio Amrica Latina 58,4 58,0 58,8 59,1 59,2 58,8 59,1 59,2 59,3 59,3 59,7 59,6
0

1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
en ltima instancia, en una tendencia a la baja Tasa de ocupacin 56,6 57,1 57,9 58,7 58,0 58,0 58,9 59,4 60,2 60,0 59,0 58,3
Ao
de los ingresos de la poblacin. A lo anterior se Promedio Amrica Latina 52,5 51,8 51,7 52,3 52,9 53,4 53,9 54,4 54,9 54,4 55,2 54,8
agregan las tendencias inflacionarias firme- Fuente: Ross (2008: 232).
Tasa de variacin segn ocupacin y actividad econmica (%)
mente enraizadas consecuencia de las polticas
Ocupados 2,2 0,5
fiscales expansivas y el consiguiente aumento
de la liquidez monetaria, la recurrente devalua- Como hemos dicho, el colapso de la inversin Asalariados 0,5 -1
cin de la moneda (frecuente desde 1983 cuando se ha traducido en una disminucin de la pro- Por cuenta propia 5,9 2,1
no se pudo sostener la paridad de bs. 4.30 por d- ductividad laboral y de all en la disminucin del Manufactura 0,5 -2,7
lar) y las restricciones de oferta de bienes que la salario de los trabajadores. La escasa inversin Construccin -4,8 -0,4
disminucin de la capacidad productiva del pas tambin ha hecho ms abundante al factor tra- Comercio 2,9 0,1 164
ha generado. El resultado es un aumento soste- bajo abaratando su costo y por tanto disminu- Servicios sociales y personales 4,7 -0,6
capa nido de precios que durante la ltima dcada ha yendo su porcin del ingreso nacional, pero, Agricultura, ganadera y pesca 0,1 4,2

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
estado por sobre el promedio latinoamericano.
Durante 2008, 2009, y 2010 la inflacin ha sido
crditos
del 31.4%, 28.6% y 29.9% respectivamente, lo
salir cual ms que duplica el promedio regional (CE-
PAL, 2010:172).
La persistente inflacin y la baja productivi-
dad explican en parte la disminucin del salario
promedio anual durante los ltimos aos (ver
grfico 4). Medidos en dlares de 2007, los sala-
rios han cado constantemente desde el pico m-
ximo de 1980 cuando ya el modelo petrolero ha-
ba alcanzado su cenit en trminos de
crecimiento, inversin y bienestar material. La
disminucin de US $ 14.750 en 1980 (en 1970 era
9.876) a US $ 5.653 en 2007 es la ms clara ex-
presin del empobrecimiento colectivo del pas,
si lo comparamos con las mejores pocas del
auge petrolero.
9 Los datos que a continuacin se resean fueron obtenidos de CEPAL/OIT (2011). http://www.oit.org.pe/1/wp-
content/uploads/2011/06/CEPAL-OIT-JUN2011.pdf.
como dice Freije (2008), la cada de la relacin
capital/trabajo no se ha traducido en una absor-
cin mayor de mano de obra. Este autor reporta
un coeficiente de sustitucin por debajo de la
unidad, lo que confirma el hecho que la disminu-
cin de la porcin del trabajo en el ingreso nacio-
nal es la consecuencia de la disminucin de la
acumulacin de capital. Vale recordar que aque-
llos contingentes de poblacin no absorbidos
por sector formal de la economa terminan en la
economa informal y en el desempleo.
Un vistazo al mercado laboral venezolano
arroja resultados inquietantes que coinciden
con las tendencias regionales9 (ver tabla 3). En
primer lugar, la tasa de participacin, que reco-
ge a las personas en edad laboral y dispuestas a
trabajar, se ha reducido entre 2002 y el primer
trimestre de 2011 al pasar de 68.7% al 64,3% res-
Fuente: CEPAL/OIT (2011).
pectivamente. Esto indica una reduccin de la
fuerza de trabajo por falta de oportunidades y
por la proliferacin de actividades informales.
Tambin es posible un efecto no deseado de los
programas sociales al fomentar la dependencia
del dinero pblico en lugar de la bsqueda de
trabajo.
Las razones para el mayor nmero de perso-
nas inactivas en la fuerza de trabajo tambin
pueden estar relacionadas con la mayor tasa de
asistencia escolar en los mayores de 15 aos y la
implementacin de los programas educativos a
partir de 2003 (Ausjal y KAS, 2010). En Amrica
Latina, esta tasa pas de 56.6% en 2000 a 60.2%
en 2008 y a 59.7% en 2010, siendo el aumento
del trabajo por cuenta propia lo que motoriz el
proceso (CEPAL-OIT, 2011).
En segundo lugar, la tasa de ocupacin, que
engloba a las personas empleadas, tanto asala-
riados como por cuenta propia, se ha reducido li-
geramente al pasar de 56.6% en 2000, a 58,7%
en 2003 y a 58,3% en 2011. El nmero de trabaja-
dores por cuenta propia creci 5.9% en 2009 y
2.1% en 2010, siguiendo la misma tendencia de
la regin.
En Venezuela, la variacin interanual del
empleo en 2009 y 2011 se redujo de 2.2% a 0.5%
respectivamente, porcentajes que estn por de-
bajo de los promedios regionales al menos en el
ltimo ao. Las tasas de desempleo urbano han
estado persistentemente por encima de los pro-
medios regionales. Vale destacar que la misma
tendencia se observa en la reduccin del empleo
manufacturero que en 2010 se redujo en 2.7%.
 Slo Panam sufri una reduccin ms pronun-
ciada, mientras que los dems pases lograron
aumentar el empleo en este sector (a excepcin
de Honduras) luego de una cada general en
2009. Al igual que en los otros pases, la tenden-
cia en Venezuela ha sido un aumento del empleo
en el sector servicio.
En suma, la alta tasa de participacin labo-
ral, aunque se haya reducido en los ltimos
aos, plantea grandes retos al desarrollo y a las
polticas pblicas en Venezuela. Al igual que en
el resto de la regin, el pas atraviesa por el lla-
mado bono demogrfico lo que se traduce en
una gran oferta de trabajo por parte de la pobla-
cin mayor de 15 aos (Ausjal y KAS, 2010: 247).
Educacin, salud, infraestructura, pero especial-
mente empleos de calidad, son vitales para dete-
ner el proceso de empobrecimiento colectivo.
All se encuentra el ncleo de la futura estrate-
capa gia de desarrollo.
sumrio
Las caractersticas del mercado laboral ayu-
dan a explicar en gran medida los niveles y tipos
crditos
de pobreza en un pas. La pobreza es la manifes-
salir tacin ltima de todo lo malo que hay en una so-
ciedad y la manifestacin ms notoria de las dis-
torsiones que ocurren en su economa. Aunque
existen distintas metodologas para medirla y
no hay consenso en los resultados, se puede de-
cir que la pobreza en Venezuela ha sido persis-
tente ante los perodos de alto crecimiento y
ante las diferentes estrategias de distribucin
de la renta petrolera que han implementado los
gobiernos a lo largo de las ltimas dcadas. Alto
ingreso petrolero y baja pobreza no son tenden-
cias simultneas, lo que sugiere que el bienestar
de la poblacin es un asunto de estructura eco-
nmica ms que de simple distribucin de la
renta petrolera.
En el grfico 5 se observa la evolucin de la
pobreza, segn cifras oficiales, durante el per-
odo 1997-2009. Se utilizan dos metodologas
para medirla: la lnea de pobreza y la de necesi-
dades bsicas insatisfechas (NBI). La primera
hace referencia a cierto umbral de ingreso que
es necesario para cubrir necesidades esenciales
de la vida de una familia como es la alimenta-
cin. La segunda describe un espectro ms am-
plio de indicadores como la educacin o la vi-
vienda. El perodo abarca aos de bajos
(1997-2002) y de altos precios del petrleo
(2003-2009). La pobreza medida a partir del
simple ingreso (la lnea en forma de cruz) dismi-
nuye en los aos de altos precios, consecuencia
de la distribucin de la renta que ha hecho el go-
bierno por medio de los programas sociales im-
plementados a partir de 2003. Cuando la meto-
dologa abarca otras dimensiones de la vida
socioeconmica de las personas (las condicio-
nes de la vivienda son importantes), como se
hace con el ndice de Necesidades Bsicas Insa-
tisfechas que se refleja en la otras tres lneas,
entonces la pobreza luce persistente y con va-
riaciones menos pronunciadas a lo largo de po-
cas de auge y escasez. La transferencia de dine-
ro no compensa el deterioro de otros aspectos
de la vida social.
Grfico 5. Hogares pobres segn
necesidades bsicas insatisfechas y
lnea de pobreza: 1997-2009 (%)
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total hogares pobres segn lnea de pobreza Total hogares Pobres
Total hogares pobres no extremos
Fuente: Instituto Nacional de Estadsticas (INE) de
Venezuela. http://www.ine.gov.ve/pobreza/.
El cambio estructural
Con base en lo anterior podemos decir que
la pobreza es mayormente la consecuencia de
la estructura econmica y menos de las fallas o
xitos de las polticas pblicas distributivas.
Es aqu donde la nocin de cambio estructural
puede aportar luces sobre la situacin social de
un pas.
El cambio estructural, entendido como la
transferencia de trabajadores y recursos de acti-
vidades de baja productividad a actividades de
mayor productividad o modernas, es una forma
concreta de ver al proceso de desarrollo econ-
mico (Lewis, 1954; Kuznets, 1955).
En este sentido, la productividad agregada
de la economa puede descomponerse en dos ni-
veles paralelos. El primero es la productividad
dentro (within) de los sectores que aumenta
como resultado de la inversin en capital, absor-
cin de conocimiento, de mejores tcnicas de
gestin y preparacin de los trabajadores. El se-
gundo nivel refleja la productividad entre secto-
res (between) en el cual los trabajadores que son
desplazados de los sectores que aumentan su
productividad pasan a otros sectores que tam-
bin aumentan (o disminuyen) la suya. Este an-
lisis indica si el cambio estructural global, que
se materializa con avances productivos dentro
de los sectores especficos, se generaliza a lo lar-
go de toda la economa. Si ste es el caso, la pro-
ductividad agregada de la economa crece con la
consiguiente mejora en el bienestar material de
la poblacin. La aceleracin o desaceleracin del
crecimiento puede relacionarse con la velocidad
y eficiencia con que se redistribuyen los recur-
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
sos y los trabajadores entre los sectores (Timmer
Total hogares pobres extremos
y Gaaitzen, 2007).
10 Ejemplos de este tipo de estudios son, entre otros, Timmer y Gaaitzen (2007), Pags et al (2009), Mac Mc Mi-
llan y Rodrik (2011).
Tambin es posible que observemos un cam-
bio estructural malo tal como dicen Mac Mi-
llan y Rodrik (2011). En este caso, los trabajado-
res desplazados de las actividades de alta
productividad terminan en trabajos poco pro-
ductivos y de bajos salarios, dando como resulta-
do el empobrecimiento colectivo y una mayor de-
sigualdad econmica. As puede explicarse en
parte la pobreza en Amrica Latina y la presen-
cia histrica de economas duales, vale decir,
sociedades donde se observa un sector moderno
y sectores excluidos sumidos en la miseria. En la
insuficiencia de trabajos bien remunerados en-
contramos la raz de este problema. Ello contri-
buye a la informalizacin del mercado laboral,
la emigracin y/o el deterioro de los salarios.
En la tabla 4 se encuentra un anlisis de pro-
ductividad para Venezuela en el perodo 1960-
165
2005. El llamado shift-share analysis se ha veni-
do utilizando en la literatura en el marco del
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
auge reciente que el cambio estructural ha teni-
do como herramienta de estudio del desarro-
llo10. La metodologa y los datos que vamos a uti-
lizar fueron obtenidos de Timmer y Gaaitzen
(2007) y del Groningen Growth Centre 10 Sector
Database (Junio de 2007). El anlisis se hace por
dcadas, que coinciden adems con cambios im-
portantes en la evolucin socio-econmica del
pas como la devaluacin de 1982 o el ajuste de
1989. De la base de datos se toman 10 sectores
que se distinguen entre agricultura, minera,
manufactura, industria, servicios de mercado y
que no son de mercado. La clasificacin se basa
en el International Standard Industrial Classifi-
cation de las Naciones Unidas (ISIC, rev.3). El
valor agregado se expresa en bolvares de 1984 y
se diferencia el petrolero del no petrolero por el
peso tan grande que el primero tiene en el total.

Tabla 4. Venezuela: anlisis de productividad entre e intra sectores: 1960-2005
Tipo de 1960-1970 1971-1980
produc- Con petrleo Sin Petrleo Con petrleo Sin petrleo Con petrleo Sin petrleo Con petrleo Sin petrleo Con petrleo Sin petrleo
tividad
Entre
Intra
Total
30,3
-19,0
11,3
9,5
4,2
13,7
-21,2
2,0
-19,3
-4,7
6,5
1,9
-59,6
-53,9
Fuente: Groningen Growth and Development Centre 10-sector database, June 2007, http://www.ggdc.net/.
En el ISIC la extraccin de hidrocarburos se in-
cluye en la minera y la refinacin en la manu-
factura. La frmula estndar en este anlisis es
la utilizada por Timmer y Gaaitzen (2007):
capa Donde P es la productividad del sector, S es la
sumrio
cuota de empleo del sector, t es el final del pero-
do y O es el comienzo, P y S son promedios del
crditos
perodo. El segundo trmino refleja el efecto en-
salir tre sectores y el tercero el efecto intra sectores.
De la tabla 4 emergen varias tendencias bien
definidas. En primer lugar, la economa no pe-
trolera muestra una cada sostenida de su pro-
ductividad a partir de la dcada de los ochenta.
El gran aumento de los aos sesenta pierde fuer-
za en los setenta (dcada de boom petrolero)
para recuperarse levemente a principios de si-
glo. El petrleo introduce una tendencia voltil
en la productividad total en virtud de las varia-
ciones de los volmenes fsicos de produccin
los cuales son incorporados en la contabilidad
nacional a precios constantes. Por ejemplo, el
gran aumento de la productividad intra durante
los noventa puede estar asociado a los esfuerzos
de la poca por aumentar la produccin as
como la disminucin de 2000-2005 sera la con-
secuencia de la tendencia contraria. Son los pre-
1981-1990 1991-2000 2001-2005
5,7
-12,2
-0,3
-12,4
10,9
51,1
61,9
-11,8
-3,9
-15,6
10,0
-42,4
-32,4
6,5
-4,9
1,6
cios, vale decir, la variable rentista, los que han
originado los incrementos sbitos de riqueza.
En segundo lugar, al menos desde 1980, el
cambio estructural malo ha sido la norma en la
economa. La productividad entre sectores ha
sido negativa en todo el perodo lo que implica
que los trabajadores ingresan a sectores que
muestran una productividad decreciente. Para
empeorar las cosas, la productividad intra sec-
tores tambin colaps lo que explica el empobre-
cimiento colectivo. Durante 2000-2005, la pro-
ductividad intra petrolera y no petrolera cae
acentuadamente pero la entre aument lo que
sugiere que los trabajadores desplazados pasan
a sectores en crecimiento como los servicios, es-
timulados por el gasto pblico de origen petrole-
ro. Vale destacar que la produccin petrolera al-
canz su mximo en 2001 y luego comenz a
descender. De igual manera, la manufactura
tambin perdi peso en el valor agregado total.
Los resultados de la tabla indican un deterio-
ro de la capacidad productiva de la economa, re-
sultado del colapso de la productividad dentro
de los distintos sectores, y la incapacidad del
mercado de trabajo para absorber la creciente
mano de obra desplazada de los sectores en cri-
sis (como el manufacturero) o los nuevos contin-
gentes de poblacin que comienzan a buscar em-
pleo por primera vez.
4. Polticas pblicas y el
combate a la pobreza y la
desigualdad en Venezuela
l anlisis de productividad realizado en
E la seccin anterior pone de evidencia el
fracaso de la economa y el sistema pol-
tico venezolano en crear oportunidades que ele-
ven el bienestar material de la poblacin crean-
do una economa ms productiva. La base
material de la sociedad se ha ido erosionando
poco a poco y ello ha impedido una oferta mayor
de trabajos bien remunerados. El resultado ha
sido desempleo, informalidad, desigualdad y ex-
clusin social.
La condicin petrolera ha sesgado la econo-
ma hacia actividades menos productivas cen-
tradas en los servicios, pero tambin ha dado
margen de maniobra a los gobiernos para com-
batir la pobreza y la desigualdad. El poder fiscal
de los gobiernos, producto de la renta petrolera,
ha sido utilizado ampliamente para dar acceso a
la poblacin a los servicios pblicos, a la educa-
cin y la salud, particularmente durante la po-
ca dorada del desarrollo, 1920-1980. A partir de
esta ltima fecha, los resultados han sido menos
que ptimos a pesar de que el pas tuvo la fortu-
na de experimentar otro boom petrolero durante
2003-2010.
A partir de la dcada de 1920 y hasta 1980, el ajuste econmico de los noventa, los gobiernos
petrleo trajo crecimiento y movilizacin social
a ritmo acelerado. Las masas comenzaron a par-
ticipar en poltica, democratizando progresiva-
mente a los gobiernos, y en paralelo, stos multi- programa econmico de 1989, se tendi a elimi-
plicaron los mecanismos para distribuir la
renta. La democracia prosper conciliando inte-
reses sobre la base de mecanismos distributivos
bien definidos que estaban atados a la disponibi-
lidad de un ingreso abundante: gasto pblico, so-
brevaluacin de la moneda, bajo nivel impositi-
vo, e inversin pblica y privada (Rey, 1991;
Mommer y Baptista, 1989). Todos los indicado-
res sociales mejoraron a lo largo de ese perodo,
aunque tambin es cierto que grandes sectores
de la poblacin permanecieron al margen.
A partir de los aos 40 del siglo XX, el objeti-
vo declarado de las elites polticas era construir
un Estado de Bienestar con base en la creciente
renta petrolera. Esta sera suficiente para al mis-
mo tiempo invertir en activos productivos, fo-
mentar el consumo de la poblacin ms pobre,
crear una seguridad social de extendida cober-
tura y sostener un elevado gasto social. En con-
creto, crear una sociedad de clases medias. Du-
rante el primer boom petrolero de 1973, se pens
que los altos precios seran permanentes y por
tanto era racional endeudarse con cargo a los in-
gresos futuros para dar el big push a la industria
pesada. La disminucin de los precios del petr-
166
leo y el fracaso en crear una base industrial
echaron por tierra el proyecto. En el pas se cons-
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
truy lo que Ferranti et al (2004:13) llaman un es-
tado de bienestar truncado en el sentido que
sus beneficios llegan slo a los trabajadores for-
males dejando por fuera una amplio segmento
de la poblacin: para 2007, el porcentaje de tra-
bajadores en la economa informal rondaba el
45% de la fuerza de trabajo (Ross, 2008:194).
A partir de la dcada perdida de 1980, cuan-
do cayeron los precios del petrleo y sobrevino el
implementaron polticas sociales ms focaliza-
das en virtud de las restricciones fiscales origi-
nadas por la crisis de la deuda. En el marco del
nar los subsidios generalizados y a sustituirlos
por programas focalizados. Las formas clsi-
cas de distribucin de la renta arriba reseadas
ya no eran viables. Entre los factores que ms
contribuan a la pobreza se encontraba la inefi-
ciencia y mala gerencia de los servicios pbli-
cos; la rpida urbanizacin y el crecimiento in-
 controlado de los barrios pobres; y el alto creci-
miento poblacional (2.8% por ao). De acuerdo a
un diagnstico de la poca, las instituciones del
sector social mostraban un alto grado de centra-
lizacin, altos costos de operacin, poca infor-
macin e inadecuadas habilidades tcnicas
(World Bank, 1993: 40).
Los gobiernos venezolanos durante la dca-
da de 1990 (Carlos Andrs Prez, 1989-1993 y
Rafael Caldera, 1994-1998), no tuvieron ms re-
medio que eliminar subsidios indirectos y susti-
tuirlos por subsidios focalizados. La crisis fiscal
no dej otra opcin. En 1989 se disearon, con la
ayuda de los organismos multilaterales, cuatro
programas bsicos centrados en los nios y las
madres: beca alimentaria y nutricional en las es-
cuelas; salud materno-infantil para embaraza-
das y recin nacidos; centros de cuidado diario;
y el plan de expansin de preescolares (IMF,
capa 1996). A partir de 1994, el gobierno de Caldera
sumrio
conserv los programas anteriores y agreg
otros como la dotacin de tiles escolares, la do-
crditos
tacin de material mdico-quirrgico, o la aten-
salir cin integral del anciano. Estos programas tu-
vieron cobertura insuficiente debido a las
penurias fiscales de la poca11.
A partir de 1990 las polticas sociales dieron
un cambio radical en Amrica Latina como con-
secuencia de la grave crisis econmica de la d-
cada anterior. La pobreza y la informalidad cre-
cieron aceleradamente y los programas de
ajuste debieron tomar en cuenta a grandes con-
tingentes de la poblacin que se suman en la
miseria, en lugar de experimentar mejoras sos-
tenidas como fue el caso en las dcadas prece-
dentes. El enfoque de poltica social pas de los
grandes sistemas de seguridad social, de salud,
o cajas de previsin, propios de la postguerra, a
11 Una lista completa de los programas sociales del perodo 1989-1999 se encuentra en World Bank (1993), Es-
paa (2005) y Lacruz (2006).
uno centrado en transferencias directas a seg-
mentos de poblacin en riesgo inminente y al
margen del mercado de trabajo formal. El tama-
o del mercado de trabajo informal y de la pobla-
cin socialmente excluida, haca del nfasis en
el primer enfoque (y todava lo sigue siendo) una
estrategia social profundamente regresiva por-
que su cobertura es limitada y absorbe ingentes
recursos que no benefician a la poblacin no cu-
bierta por estos.
Durante la primera dcada del siglo XXI la si-
tuacin econmica latinoamericana mejor con-
siderablemente. El boom de las materias primas
unido a una gerencia macroeconmica ms res-
ponsable se tradujo en crecimiento econmico y
disminucin de la pobreza y la desigualdad. La
gran demanda china de petrleo, acero, cobre y
soya fue en parte responsable del excelente de-
sempeo del sector externo de la regin aunque
no todos los pases se beneficiaron por igual. La
favorable coyuntura hizo que los pases acumula-
ran reservas internacionales y generaran super-
vits fiscales que sirvieron para resistir la grave-
dad de la crisis econmica y financiera que
comenz en 2007. En el caso de Venezuela, el va-
lor total de sus exportaciones, en las cuales el pe-
trleo representa ms del 90%, creci entre 2000
y 2008 a un ritmo anual de 16.2% mientras que
en el perodo 1990 y 2000 lo haban hecho en
5.4% (2010 World Developing Indicators: 360).
Durante estos aos surgieron en la regin di-
versos esquemas de transferencias directas con-
dicionadas que sumadas a una gran variedad de
otros programas ya existentes (proteccin al em-
pleo, formacin de recursos humanos, juventud,
obras pblicas, microcrditos, estmulo a redes
sociales) forman la actual malla de seguridad so-
cial. Ejemplos de estos programas son Progresa
en Mxico, Bolsa Escola en Brasil, o Chile Soli-
dario, lo cuales establecen transferencias a los
hogares ms pobres previo cumplimiento de va-
rios requisitos relacionados con la formacin de
capital humano como salud y educacin. Es de-
cir, permiten mantener el consumo en una co-
yuntura de emergencia (su duracin es limitada
con posibilidades de ser renovados) pero tam-
bin reconocen que la pobreza es influida por un
cuadro de causas complejas que se reproducen
en el tiempo.
De acuerdo con Barrientos y Santibez
(2009), varios rasgos comunes distinguen a los
nuevos programas: son una mezcla de transfe-
rencias en efectivo y provisin de servicios p-
blicos esenciales; tienen al hogar como la uni-
dad de apoyo; se enfocan en los ms pobres;
parten de una dimensin mltiple de la pobreza
y por lo tanto persiguen una gran variedad de ob-
jetivos en una tarea tan amplia como es comba-
tirla. Para estos autores, el reto de las polticas
pblicas en la regin es perfeccionar los progra-
mas de forma que incluyan el manejo del riesgo,
es decir, disminuir las probabilidades de la po-
breza en el futuro.
En Venezuela, los programas sociales del pe-
rodo 2003-2012 estn influenciados por las ten-
dencias arriba descritas, pero tambin mues-
tran varias diferencias. La diferencia ms
notable es la alta politizacin de los mismos. Las
misiones, como se les llama en el gobierno de
Hugo Chvez, nacen en una coyuntura de gran
perturbacin poltica como fue la polarizacin
extrema y el intento de golpe de estado de 2002.
El origen estrictamente poltico, como el mismo
Chvez (2006:46) lo ha reconocido, ha condicio-
nado su desarrollo posterior en el sentido de que
a los objetivos clsicos de los programas socia-
les como es el mantenimiento del consumo y el
acceso a los servicios, se suma cierto basamento
ideolgico en funcin de los que ejercen el poder.
Ello modifica el papel neutro que debe tener
cualquier intervencin en el mbito social y lo
hace partcipe de primer nivel en la creacin de
un nuevo esquema de poder.
Los primeros programas sociales del gobier-
no de Hugo Chvez tuvieron carcter compensa-
torio, en la forma, por ejemplo, de comercializa-
cin de bienes a precios subsidiados, y
asumieron alcance universal en lugar de la foca-
lizacin utilizada por los programas de los go-
biernos anteriores. El gobierno cre en 1999 un
mecanismo centralizado, el Fondo nico Social,
como forma de facilitar la asignacin de recur-
sos a programas de salud, educacin, microem-
presas y cooperativas, y con financiamiento in-
terno (bonos de la deuda pblica) en lugar de los
recursos otorgados por los organismos multila-
terales (Ausjal y KAS, 2010: 219). 167
En 1999 y 2000 el gobierno lanz el Plan Bo-
lvar 2000, mediante el cual se realizaron una
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
gran cantidad de operativos, bajo el control de la
Fuerza Armada, en actividades tan diversas
como la reparacin de escuelas, distribucin de
alimentos o vacunaciones masivas. El plan no
tuvo impacto concreto y termin en medio de de-
nuncias de corrupcin y el procesamiento judi-
cial de al menos uno de sus responsables.
Las misiones de 2003 tuvieron un alcance
mayor y un diseo ms coherente. Los progra-
mas establecidos tienen como objetivo eliminar
los dficits sociales en una gran variedad de re-
as lo que revela en su enfoque la naturaleza mul-
tidimensional de la pobreza. Han contado ade-
ms con abundante financiamiento porque su
lanzamiento coincidi con el aumento de los
precios del petrleo a partir de ese ao. Su n-
mero y prioridad poltica han cambiado con el
tiempo pero el gobierno ha hecho serios esfuer-
zos por institucionalizarlas y darles permanen-
cia al punto de que las incluy en la fallida refor-
ma constitucional de 2007. La Ley Orgnica de
 la Administracin Central fue modificada en la regin durante la ltima dcada. As, las mi- El financiamiento de las misiones no es
2008 para darle rango legal y regularizar su fi- siones no son focalizadas. Buscan asegurar la transparente y depende exclusivamente del ni- Tabla 5. Amrica Latina: coeficiente
nanciamiento. La participacin en los progra- cobertura universal sin criterios conocidos de vel que alcancen los precios del petrleo. Ello se de Gini, reas urbanas y rurales
mas no tiene perodo de tiempo determinado y asignacin de recursos como bien puede ser la traduce en una volatilidad extrema. Ha sido la (Valores entre o y 1)
no estn estructurados alrededor de un sujeto ubicacin geogrfica o el nivel de ingreso. Pare- petrolera estatal, Petrleos de Venezuela (Pdvsa)
particular como sera la familia. La agregacin ce haber una poltica de puertas abiertas lo la principal fuente de dinero, al transferir direc- Argentina 1999 0,539
de individuos ms que su organizacin cualitati- que no asegura una justa distribucin a quienes tamente los recursos a los diferentes fondos que Bolivia 1999 0,586 2007 0,565
va para potenciar el impacto, parece ser el crite- ms lo necesitan ni la optima utilizacin del di- ha establecido el gobierno para implementar su Brasil 2001 0,639 2009 0,576
rio de cobertura. nero disponible. poltica social. Entre 2007 y julio de 2011 la con- Chile 2000 0,564 2009 0,524
Las misiones cubren un amplio espectro de Las transferencias de las misiones no son tribucin de Pdvsa estuvo en el orden de US $ 57 Colombia 2002 0,594 2009 0,578
necesidades sociales12. Entre las ms importan- condicionadas. No hay requisitos para la recep- millardos13. El dinero aportado por la empresa Costa Rica 1999 0,473 2009 0,501
tes que el gobierno ha implementado (alrededor cin del dinero, al menos en el sentido que ca- para fines sociales afecta su capacidad de inver- Ecuador 2009 0,500
de 34) se encuentran: la Misin Robinson (alfa- bra esperar para la creacin de capital humano tir en todas las fases del negocio. Y lo que es
El Salvador 2001 0,525 2009 0,478
betizacin y educacin primaria); Ribas (deser- (salud o educacin). Pareciera que la participa- peor, Pdvsa se ha endeudado para cumplir con
Guatemala 2002 0,542 2006 0,585
tores del sistema educativo); Sucre (masifica- cin en s misma es condicin suficiente para la los aportes que el Ejecutivo le ha impuesto para
cin de la educacin superior); Barrio Adentro mejora de la situacin personal o familiar. No es- financiar los programas. En 2003 los aportes se Honduras 1999 0,564 2007 0,580
(salud en varios niveles de atencin); Mercal tn estructuradas para hacer frente al desafo hacan con base en la diferencia entre el precio Mxico 2002 0,514 2008 0,515
(abastecimiento de productos alimenticios sub- productivo de la economa. Hacen nfasis en establecido en el presupuesto y el precio real al- Nicaragua 2001 0,579 2005 0,532
168
sidiados); Vuelvan Caras (capacitacin para el mantener el consumo y el efecto de los progra- canzado en los mercados. Ahora, Pdvsa tiene el Panam 2002 0,567 2009 0,523
capa trabajo); Che Guevara (formacin integral con mas es agregativo. No estimulan el carcter em- mandato legal de invertir en el rea social sin Paraguay 2001 0,570 2009 0,512

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
valores socialistas); Hbitat o ahora conocida prendedor o la innovacin. Esto es consistente otros lmites que los que imponga el Ejecutivo14. Per 2001 0,525 2009 0,469
como Misin Vivienda encargada de eliminar el con una poltica econmica que propicia la ma- La renta petrolera, sin duda alguna, ha sido Repblica Dominicana 2002 0,537 2009 0,574
crditos
dficit habitacional. La Misin Cristo, llamada yor participacin del Estado en la economa un factor fundamental para mantener la desi-
salir Uruguay 2009 0,433
misin de misiones, sirve como el gran paraguas como productor directo y que desconfa del sec- gualdad en Venezuela por debajo de los prome-
Venezuela 1999 0,498 2008 0,412
de todas las dems cuyo objetico es lograr pobre- tor privado. Vale recordar que el gobierno privile- dios regionales. En la tabla 5 se observa una
za cero de 2021 en el marco de las metas del mi- gia, al menos en el papel, la organizacin de la disminucin del coeficiente de Gini de aproxi- Fuente: CEPAL: Anuario Estadstico de Amrica Lati-
lenio de las Naciones Unidas. A finales de 2011, produccin en unidades de pequea escala y madamente 9 dcimas entre 1999 y 2008. Esta na 2010.

el Presidente anunci otras misiones como Hi-
jos de Venezuela para madres adolescentes;
Amor Mayor para personas de la tercera edad en
condicin de pobreza; y Saber y Trabajo para la
creacin de empleos resultado de grandes pro-
yectos de inversin, particularmente en el sector
petrolero. El espectro de las misiones es dinmi-
co, ganando o perdiendo apoyo poltico y finan-
ciero dependiendo de la coyuntura poltica.
El caso venezolano no encaja perfectamente
con el esquema de poltica social imperante en
baja productividad como las cooperativas.
No existe informacin sistemtica, ms all
de los datos agregados que ofrecen los ministe-
rios en sus informes anuales, que permita una
evaluacin a fondo del impacto de las misiones.
Los organismos independientes que acometan
tal tarea no la tienen fcil. No se conoce la desa-
gregacin del gasto ni existen criterios oficiales
de evaluacin. La ejecucin est centralizada en
el Poder Ejecutivo sin la participacin de gober-
naciones o municipios.
tendencia est ligada sin duda al boom petrolero
a partir de 2003 y al aumento del gasto social
por medio de las misiones. En perodos anterio-
res, Freije (2008) detecta una disminucin de la
desigualdad (medida por el salario por hora de
los ocupados) entre 1975 y 1993, y un aumento
entre 1994 y 1998 para estabilizarse hasta el
2000. El coeficiente evoluciona muy de cerca
con los perodos de auge y crisis causados por
los precios del petrleo. Cabe esperar, por tanto,
que la evolucin de la desigualdad posterior a
2000 siga el mismo patrn, vale decir, en sinto-
na con el monto de la renta y el gasto social.
Aunque determinar las causas de la desi-
gualdad es muy complicado, y ms an dada la
ausencia de datos confiables, la educacin surge
como un factor fundamental. Los retornos edu-
cativos que acumulan las personas a lo largo de

12 Una lista de las misiones, fecha de fundacin y objetivos se encuentra en: http://www.gobiernoenlinea.ve/ 13 Armas, Mayela: $ 57 millardos ha sido el aporte social de Pdvsa en cinco aos. El Universal. 27-12-2011. P. 1-9.
miscelaneas/misiones.html. 14 http://www.eluniversal.com/2011/07/31/financiamiento-a-misiones-se-apoyo-en-endeudamiento.shtml.
 sus vidas determinan en gran medida sus posi-
ciones relativas en las escalas socioeconmicas.
A nivel agregado, lo mismo se puede decir sobre
los pueblos. La educacin surge as como una
prioridad de polticas pblicas. El gasto pblico
en educacin, como porcentaje del PIB, es de
5.4% en los pases de alto ingreso y 4.5% en los
de ingreso medio en general. Dentro de estos l-
timos, Amrica Latina y el Caribe gasta en pro-
medio el 3.6% y Venezuela en particular el 3.7%
(2010 World Developing Indicators: 104). Ms in-
versin en el sector es a todas luces necesaria.
5. Recomendaciones de
polticas pblicas
a poltica social del Estado, entendida en
capa
L sus tres dimensiones, seguro colectivo,
regulacin del trabajo y asistencia a la
pobreza, es un bien pblico que estimula la pro-
sumrio
ductividad de los trabajadores (Barrientos y
Santibaez, 2009).
crditos
La visin populista que algunos sectores tie-
salir nen de la poltica social se deriva del derroche y
la corrupcin que se genera cuando los progra-
mas no se coordinan en funcin de objetivos cla-
ramente especificados y no existen las institu-
ciones para administrarlos eficientemente. Aqu
encontramos una diferencia fundamental entre
el Estado de Bienestar de los pases desarrolla-
dos y el rentismo petrolero: el objetivo del prime-
ro es acumular capital social que refuerce la ca-
pacidad productiva de la economa; la poltica
social se considera una inversin de largo plazo
que se financia a s misma con los retornos futu-
ros de una fuerza de trabajo saludable, prepara-
15 Lo que sigue a continuacin se apoya en los Lineamientos para el Programa de Gobierno de la Unidad Na-
cional (2013-2019) elaborado por la Unidad Tcnica y aprobado por la Comisin de Polticas Pblicas de la
Mesa de la Unidad Democrtica el 12 de enero de 2012. El documento completo (MUD 2012) puede consultar-
se en http://www.mud-cem.org/?p=705.
da y por tanto productiva. El rentismo petrolero,
por su parte, procede de una manera distinta. Su
objetivo es extraer el mximo ingreso posible
para ser distribuido en funcin de objetivos pol-
ticos. El populismo resultante no refuerza la ca-
pacidad productiva ni el capital humano, sino
busca movilizar a la poblacin para apoyar al go-
bierno de turno. El derroche de recursos es el re-
sultado ms visible.
La poltica social venezolana debe dar un
giro radical para sacar provecho de las ingentes
cantidades de dinero que se estn gastando en
ayudar a los pobres. Surgen aqu algunas reco-
mendaciones preliminares que resumimos de la
siguiente manera15.
En primer lugar, debe crearse un Sistema In-
tegral de Proteccin Social y Empleo (SPSE) en-
tendido como un conjunto articulado de presta-
ciones cuyas funciones se dirigen a compensar
la cada de los ingresos familiares por debajo de
un lmite establecido y la falta de cobertura de
servicios sociales a la poblacin excluida del sis-
tema de seguridad social contributivo, as como
a promover la insercin laboral de la poblacin
con mayores desventajas para ingresar al merca-
do laboral (MUD, 2012: 109). El objetivo es crear
un sistema comprensivo de proteccin social
que acabe con el enfoque asistencialista e inme-
diatista que ha prevalecido hasta el momento
(MUD, 2012: 108).
Las dimensiones de la poltica social arriba
mencionadas, se materializan en el SPSE por
medio de tres componentes de amplio alcance:
transferencias condicionadas o no; provisin de
servicios esenciales (salud, educacin) y educa-
cin para el trabajo. La coordinacin de estos
componentes es la condicin sine qua non para
alcanzar los objetivos establecidos: disminuir la
pobreza y crear capital humano.
Es necesario corregir la confusin institu-
cional que rige la implementacin de los pro- cumplimiento de obligaciones, por parte de los
gramas en el cual mltiples rganos del gobier-
no intervienen sin coordinacin. Los
programas deben definir las atribuciones de
cada organismo como forma de evitar el despil-
farro de los recursos pblicos y facilitar el con-
trol administrativo. Como establecen los linea-
mientos de la MUD (p. 111), el SPSE debe estar
articulado a la institucionalidad del Estado, evi-
tando intervenciones transitorias (tipo opera-
tivos), as como estructuras paralelas que au-
mentan la burocracia.
Hace falta la voluntad poltica para dar
transparencia a los programas sociales para
que los mismos puedan evaluarse y as introdu-
cir los cambios necesarios que mejoren su efi-
ciencia y cobertura. La academia y las organiza-
ciones no gubernamentales tienen mucho que
aportar en este sentido. La burocracia guberna-
mental no puede asegurar por s misma un re- carse en el ncleo familiar, condicionar las
sultado ptimo.
Los programas sociales deben contar con li-
neamientos claros de implementacin. Los crite- herramientas concretas, y gastar ms y mejor en
rios de acceso y salida, las poblaciones target,
los umbrales de ingreso, las zonas geogrficas
(donde aplique) o la lista de servicios recibidos,
son aspectos bsicos que deben incorporarse sin
ambigedades en el diseo de cada programa.
El financiamiento de la poltica social debe
hacerse sobre bases ms estables. Hasta ahora
su financiamiento ha dependido de los recursos,
discrecionalmente manejados por el gobierno,
que aporta la renta petrolera y que son por natu-
raleza voltiles. Sera recomendable un esque-
ma ligado a los impuestos (porcentajes fijos liga-
dos al PIB, por ejemplo) y fondos autnomos
manejados con transparencia y adscritos a los
organismos sociales, que generen ingresos pro-
ducto de sus inversiones y reciban aportes de las
agencias multilaterales o donaciones.
Las transferencias deben condicionarse al
padres o responsables, en materia de salud y
educacin de los nios o receptores en general.
Por ello los programas deben girar alrededor de
la familia como ncleo bsico. Ello requiere
una informacin ms detallada de la poblacin
meta (ubicacin geogrfica, nivel de ingreso,
indicadores de salud) y los correspondientes
criterios para la asignacin y conservacin de
los recursos.
Los programas sociales son ms efectivos si
tienen naturaleza neutra. Ello significa que las
consideraciones poltico partidistas no tienen
cabida en su implementacin. El beneficio debe
ir al que lo necesita sin distincin de su posi-
cin ideolgica.
169
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina
En suma, las polticas sociales venezolanas
requieren un cambio profundo. Los criterios ge-
nerales de diseo e implementacin deben enfo-
transferencias, fijar estrictos requisitos de se-
leccin, preparar para el trabajo proporcionado
los sistemas de salud y educacin.
En paralelo, la poltica econmica debe im-
pulsar la reindustrializacin del pas para mo-
derar la dependencia petrolera y mejorar los in-
gresos de la poblacin. La industria y la
manufactura, al tener una productividad mu-
cho mayor que el sector primario y los servicios,
se traduce en mejores salarios. La diversifica-
cin de la produccin apoyada en los bienes
transables generar una mayor oferta de expor-
taciones. Polticas pblicas adecuadas que fo-
menten la competitividad y tambin eviten la
sobrevaluacin de la moneda darn forma a un
cambio estructural del bueno. Los programas
 sociales deben estructurarse para potenciar la
capacidad productiva de la economa.
Sin lo anterior, ninguna medida de estabili-
dad macroeconmica, reforma financiera, insti-
tucional, comercial o de mejoramiento de infra-
estructura, ser viable. El capital humano es el
factor ms importante de la productividad y de
all al bienestar y la igualdad.
6. Conclusin
n el Informe sobre el Desarrollo Huma-
en Venezuela como la consecuencia de una es-
tructura econmica distorsionada por su condi-
cin petrolera. El petrleo inhibe la capacidad
productiva de la economa al exacerbar el consu-
mo y facilitar el surgimiento del conjunto de sn-
tomas que materializa la maldicin de los recur-
sos. Explicar en su totalidad las causas y fuentes
de la pobreza y desigualdad implicara un caudal
de datos y encuestas muy lejos del alcance de es-
tas pginas.
El ajuste econmico de finales de la dcada
de 1980 signific el fin de la sustitucin de las
biente posible para producir y obtener altos sala-
rios. El colapso de la inversin en equipos, ma-
quinarias y edificios hace menos competitiva a
la economa y menos productivos a sus trabaja-
dores. La economa no crea suficientes puestos
de trabajo y por ello la tasa de desempleo se ha
mantenido alta, incluso por encima de los pro-
medios latinoamericanos. La abundancia de
mano de obra disminuye los salarios y la cuota
del ingreso nacional. La inflacin hace su parte
erosionando todava ms a los ingresos.
En un ambiente como el descrito, la dismi-
ticias. El desarrollo social implica la creacin
de oportunidades pero el colapso econmico
de Venezuela las niega. Cmo explicar la cre-
ciente emigracin de los venezolanos durante
el boom de precios del petrleo que comenz
en 2003?
El cambio estructural muestra un sesgo ne-
gativo. Al ser la cada de la productividad gene-
ralizada, las empresas exitosas dentro los dis-
tintos sectores no son suficientes para
compensar la destruccin de la capacidad pro-
ductiva de la economa. Venezuela es un caso t-

E no 2009 del PNUD, se reporta que de los

166 pases con datos disponibles, 135 (el
81% del total) alcanzaron el valor ms alto de su
PIB per cpita despus de 2004. Los 31 pases
importaciones (ISI) y el consiguiente declive in-
dustrial. Como consecuencia, el valor agregado
de la manufactura cay durante las ltimas d-
nucin de la desigualdad enmascara malas no- pico de cambio estructural malo.

cadas y el sector servicios aument en mayor

restantes (el 19%), lo hicieron en casi todos los
casos durante el perodo 1980-1990. En su gran
mayora, los pases del mundo no han dejado de
capa crecer hasta fechas recientes16.
proporcin que en los otros pases de la regin.
Si tomamos en cuenta que la productividad de la
170
manufactura triplica a la de los servicios, y que
este ltimo sector representa casi el 70% del em-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumrio
En el grupo de los pases rezagados, aquellos
que alcanzaron su mximo nivel de riqueza por
crditos
habitantes hace muchos aos, encontramos
salir aquellos sumidos en pobreza extrema, como es
el caso de los pases africanos; pases pertene-
cientes a la desaparecida Unin Sovitica; pa-
ses destrozados por la guerra y, no por casuali-
dad, pases dependientes de la produccin y
exportacin de recursos naturales que no han
podido recuperar los niveles de ingreso de bo-
oms anteriores.
Venezuela alcanz su mximo ingreso per
cpita en 1980. Y ello indica un serio problema
estructural: la renta petrolera ya no tiene capaci-
dad para generar crecimiento econmico y bie-
nestar social.
En las pginas precedentes hemos tratado de
explicar una parte de la pobreza y la desigualad
16 Falta por ver cunto durar el parntesis de la crisis econmica y financiera que comenz en 2008, aunque
su impacto ha estado concentrado en los pases desarrollados.
pleo total, entonces entenderemos la tendencia
de los salarios a la baja. Slo los pases de alto
desarrollo, donde la manufactura ha madurado
y declinado como principal empleador, pueden
basar su riqueza en los servicios. Para los pases
de mediano y bajo ingreso, la manufactura es ne-
cesaria para generar empleo mediante encade-
namientos, absorcin de tecnologa y conoci-
miento, y generacin de exportaciones que
limiten las restricciones de balanza de pagos.
Para escapar de la dependencia petrolera, Ve-
nezuela no tiene otra opcin que diversificar su Fernando Spiritto
economa. La maldicin de los recursos se derro- Licenciado en Ciencias Polticas de la Universidad Central de Venezuela. Tiene una especializacin en
ta con polticas pblicas que impulsen, entre economa del Instituto Econmico de la Universidad de Colorado y un master en polticas pblicas de
otras cosas, la produccin de bienes transables. la Universidad de Georgetown en Washington, DC. Actualmente es candidato a PhD en economa y
Los trabajadores venezolanos y los miles de desarrollo econmico en la Universidad de Deusto en el Pas Vasco, Espaa.
jvenes que todos los aos se incorporan a la Trabaj en la oficina del Economista Jefe del Banco Interamericano de Desarrollo en Washington DC,
fuerza de trabajo se desenvuelven en el peor am- en la Gerencia de Asuntos Regulatorios de la Compaa Annima Nacional Telfonos de Venezuela y
es consultor de la Fundacin Konrad Adenauer. Es profesor de polticas pblicas y regulacin econ-
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 L os pases de Latinoamrica presentan altos ndices de inequidad y de
pobreza. El informe de la CEPAL Panorama Social de Amrica Latina
del ao 2010 reporta que a pesar del notable crecimiento que han experi-
mentado algunos pases de la regin, la distribucin del ingreso no ha mejorado
sustancialmente en las ltimas dcadas, aun cuando las tasas de pobreza extre-
D esde el ao 2007 la Fundacin Konrad Adenauer a travs de su Programa
Regional de Polticas Sociales en Amrica Latina (SOPLA) ha venido desa-
rrollando el proyecto de investigacin Desafos para la Poltica Econmi-
ca y Social en Amrica Latina, en cooperacin con 13 institutos de investigacin eco-
nmica de la regin. En el 2008, los resultados de las investigaciones fueron
ma y otros indicadores de desarrollo humano bsico han mejorado de manera no- presentados en los libros Crecimiento y Progreso social en Amrica Latina y Efi-
table, fundamentalmente como producto de la aplicacin de polticas de transfe- ciencia del gasto pblico en Amrica Latina. A partir del 2009 se publicaron las in-
rencias condicionada y de fuertes inversiones en el sector salud y educacin. vestigaciones anualmente: Migracin y Polticas Sociales en Amrica Latina
El crecimiento econmico acompaado de creacin de empleo y estabilidad (2009), Sector Informal y Polticas Pblicas en Amrica Latina (2010), e Inversin
poltica es una condicin necesaria aunque no suficiente para mejorar la distri- en infraestructura Pblica y Reduccin de la pobreza en Amrica Latina (2011).
bucin del ingreso y las oportunidades sociales en la regin. Se necesita adems Con Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica La-
crear instituciones pblicas estables y dar seguridad jurdica a los ciudadanos y tina presentamos el sexto nmero de la serie. Esta publicacin representa un apor-
al sector privado, a la vez que hay que proveer mecanismos de proteccin social a te a las polticas pblicas en Amrica Latina, constituyndose en un texto de consul-
ta para acadmicos, profesionales y polticos abocados a desarrollar nuevas
los segmentos de la poblacin ms vulnerables.
frmulas para reducir la pobreza y elevar la calidad de vida en nuestra regin.
Para la Fundacin Konrad Adenauer (KAS) los estudios de esta coleccin for-
capa
man parte de una serie de actividades y publicaciones destinadas a incentivar la
sumrio
aplicacin de polticas pblicas orientadas a abordar los principales retos socio-
salir
econmicos de la regin. Asimismo, es objetivo de la KAS apoyar iniciativas que
resulten en un avance hacia mejores oportunidades de desarrollo a nivel perso-
nal, profesional, econmico y social de los latinoamericanos.

Editor responsable Olaf Jacob Todos os direitos desta edio reservados

Coeditores Marcela Perticara | Mara Luca Rodrguez B. Fundao Konrad Adenauer
Revisin Mara Luca Rodrguez B. | Marcela Perticara | Claudia Navarro Lange Rua Guilhermina Guinle, 163 Botafogo
Rio de Janeiro rj brasil cep 22270-060
Traduccin Margaret Cohen (pginas 60 a 94)
Tel.: 00 55 21 2220-5441
Diseo y diagramacin Cacau Mendes adenauer-brasil@kas.de www.kas.de/brasil
Pobreza, desigualdad de
oportunidades y polticas pblicas en
Amrica Latina. Rio de Janeiro :
Konrad-Adenauer-Stiftung, 2012.
ISBN 978-85-7504-171-0