Pobr

eza,
Desigualda
d de
Oportunid
ades y
Polticas
Pblicas
en
Amrica
Latina

sumri
o
crdito
s salir

SOPLA

AUTORES
Vicente Albornoz
Cecilia Durn
Mara Fausto
Santiago Garca
Pablo Gonzalez
Victor J. Imas
Andrs Jung
Roberto Laserna
Pedro Lipkin
Luisa Melo
Marcelo Neri
Sebastin Oleas
Mnica Parra Torrado
Cinthya
Pastor
Vargas
Marcela
Perticara
Luis Ignacio Romn Lomel
Samanta Sacramento
Fernando Spiritto
Nuria Susmel
Juan Diego Trejos Solrzano
Jos Daniel Trujillo
Pedro Samuel Zapil Ajxup

capa
crdito
s salir

clique nos ttulos para acessar os artigos

3 Prefacio
Olaf Jacob

87 Ecuador
Vicente Albornoz y Sebastin Oleas

5 Introduccin
Marcela Perticara

98 Guatemala
Pedro Samuel Zapil Ajxup y
Mara Fausto

8 Argentina
Nuria Susmel
20

Bolivia
Roberto Laserna

35 Brasil
Marcelo Neri, Luisa Melo,
Samanta Sacramento y Pedro
Lipkin

109 Mxico
Luis Ignacio Romn Morales
y Enrique Valencia Lomel
124 Paraguay
Vctor Imas
137 Per
Cinthya Pastor Vargas

48

Chile
Pablo Gonzalez y Marcela
Perticara

147 Uruguay
Cecilia Durn, Andrs Jung y
Santiago Garca

59

Colombia
Mnica Parra Torrado
y Jos Daniel Trujillo

159 Venezuela
Fernando Spiritto

73 Costa Rica
Juan Diego Trejos Solrzano

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Sumario

capa
sumri
o
crdito
s salir

uando
en
el
2007
la
Fundacin Konrad Adenauer a
travs del Programa Regional de Polticas Sociales en
Amrica Latina
(Regionalprogramm
Soziale
Ordnungspo- litik in Lateinamerika
SOPLA por sus siglas en alemn)
convoc a 13 renombrados institutos
acadmicos de diferentes pases de
Latinoam- rica con el objetivo de
analizar las polticas p- blicas y
sociales
de
la
regin,
no
imaginamos
que esta serie de
publicaciones
tuviese
la
trascendencia que tiene hoy en da.
Este xito se debe en primer lugar
a la calidad de los estudios de cada
uno de los pases, as como a lo que
lla- mamos comnmente el valor
agregado
de
nuestras
publicaciones.
Con
valor
agregado nos referimos a una de
las principales caracte- rsticas
de cada uno de los estudios: en
ellos no solamente presentamos una
descripcin y un diagnstico de la
situacin actual de cada uno de
los pases en relacin al tema
tratado en el li- bro, sino que
ofrecemos herramientas e instrumentos concretos de poltica pblica
para abor- dar los dficits de cada

uno de los casos. Pretendemos

lector, sea un acadmi-

ofrecer

al

c
o
,

riodista o una persona

inte- resada
en
el
tema,
frmulas
que
desde la pers- pectiva
del
autor
sean
aplicables
para
resolver los problemas
previamente
descritos.
Con el co- rrer de los
ltimos cinco aos y
con la experien- cia
adquirida
despus
de
publicar ya cinco libros,
hemos
ido
incrementando
y
optimizando el captulo
relacionado
a
las
propuestas
de
polticas
pblicas
concretas, convirtiendo
a este ca- ptulo en el

u
n
p
o
l

t
i
c
o
,
u
n
p
e

capa
sumri
o
crdito
s salir

transferencias directas, por lo

general
condicionadas,
para
mejorar
los
ingresos
de
las
familias ms pobres, a la par de
darles un mejor acceso a educacin
y a salud bsica. Sin embargo, el
acce- so a salud y educacin
bsica no basta para afrontar el
desafo de lograr sociedades ms
jus- tas en relacin a las
oportunidades de desarrollo de los
individuos. Un nio que gracias a
las transferencias directas
condicionadas asiste a una escuela pblica donde la currcula
es anticuada y el profesor no ha
sido capacitado o no esta motivado
para
transmitir
los
conocimientos al alumno, no tendr
las
mismas
oportunidades
de
desarro- llarse en comparacin a
un alumno de una escue- la privada
de mejor nivel. Y es justamente en
este
mbito
donde
debemos
intensificar nuestros es- fuerzos.
Es verdad que en los ltimos aos
se ha
incrementado en forma
significativa la infraes- tructura
de educacin y salud en la mayora
de pases. Se han construido

principal elemento de cada uno de

los estudios.
En la actual publicacin nos
hemos concen- trado en analizar el
tema de la desigualdad en Amrica
Latina. A pesar que en los ltimos
aos
se han logrado avances
significativos en muchos pases
de la regin para reducir la brecha
entre ri- cos y pobres, Amrica
Latina
sigue
siendo
el
continente ms desigual a nivel
global. Estamos con- vencidos que
la desigualdad de oportunidades
representa uno de los mayores
desafos
a
ser
abordados en
Latinoamrica en las prximas dcadas.
Cuando
hablamos
de
desigualdad de opor- tunidades,
estamos concientes que en la
mayora
de
pases
se
han
implementado programas de

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Am

Prefacio

escuelas y puestos de salud en zonas urbanas y rurales. Es asimismo cierto, que son muchas ms las personas que tie- nen acceso
a la salud yala educacin pblica. Es, por lo tanto importante, que ahora se d el segun- do paso, es decir, se elaboren
frmulas para ele- var el nivel y la calidad de la educacin y la salud pblica para as ir cerrando la brecha en relacin a
las oportunidades de desarrollo entre los ms ricos y los ms pobres.
Al mismo tiempo, es importante seguir im- pulsando el crecimiento econmico de los pases de la regin. Sin crecimiento
econmico no es posible invertir en polticas pblicas orientadas a reducir la desigualdad. Al mismo tiempo, es

q
u
e
s
e
e
m
p
i
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c
e
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a
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a
b
o
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s
d
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s
a
l
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t
r
a
n
s
f
e
r
e
n
c
i
a
s
d
i
r
e
c
t
a

s.
Consideramos
que
este
instrumento ha sido y seguir
siendo una herramienta importante
para reducir los niveles de
pobreza y por ende la desigualdad.
Sin embargo, las transferencias
di- rectas condicionadas deben
ser consideradas como una medida
transitoria que debera dar paso
a
otro
tipo
de
incentivos
orientados a no slo apoyar el
acceso a los servicios pblicos
sino ms bien a mejorar su
calidad, convirtiendo a los pases
de Amrica Latina en estados competitivos a nivel mundial. No
debemos olvidar que los ltimos
resultados del 2011 del Programa
para la Evaluacin Internacional
de Alumnos (PISA por sus siglas
en ingls) de la OCDE de- muestran
que los pases de la regin siguen
ocu- pando los ltimos lugares.
La Fundacin Konrad Adenauer
desea agra- decer a la Universidad
Alberto Hurtado en San- tiago de
Chile, especialmente al Decano de
la Fa- cultad de Economa y
Negocios,
Dr.
Jorge Rodrguez
Grossi, as como a la Profesora
Marce- la Perticara, quien asumi
la coordinacin acad- mica y la
coedicin del presente libro. Sin
sus aportes, esta publicacin no
habra sido posible. Asimismo,
nuestro ms cordial agradecimiento
a los colegas en la oficina del
Programa Regional SOPLA en Ro de
Janeiro, especialmente a Mara
Luca
Rodrguez,
coordinadora
acadmica y coe- ditora de la
presente
publicacin
por
sus
invalorables
aportes,
su
minuciosa revisin de cada uno de
los estudios aqu publicados y su
incondicional
apoyo en
el
desarrollo del proyecto.

Olaf Jacob

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

i
m
p
r
e
s
c
i
n
d
i
b
l
e

Director del Programa SOPLA de la Fundacin

Konrad Adenauer

Introduccin

Marcela Perticara
1. Pobreza y desigualdad
en
Amrica
Latina.
Hechos estilizados
capa
sumri
o
crdito
s salir

s bien conocido que los pases

de Latino- amrica presentan
altos ndices de ine- quidad
1
y de pobreza. CEPAL (2010)
reporta que a pesar del notable
crecimiento que han experimentado
algunos pases de la regin, la
distribucin del ingreso no ha
mejorado sus- tancialmente en las
ltimas dcadas, aun cuan- do las
tasas de pobreza extrema y otros
indicadores
de
desarrollo
humano bsico han mejorado de
manera notable, fundamentalmen- te
como producto de la aplicacin de
polticas
de
transferencias
condicionada y de fuertes inversiones en el sector salud y
educacin.
Hay una alta heterogeneidad en
los indicado- res de pobreza y
distribucin del ingreso en los

pases que componen el grupo de

estudio de este libro. La Tabla 1
presenta las tasas de pobreza e
indigencia para doce de los trece
pases obteni- das de la base de
datos de Cepal2. A grandes ras- gos
los pases pueden clasificarse en
tres gru- pos: Argentina, Chile y
Uruguay, son los tres pases con
menores tasas de pobreza, menores
al 12%; le siguen Costa Rica, Per
y Brasil, con tasas de pobreza
entre 17% y 22% y el resto de los
pases con tasas de pobreza que
superan el 30%. No necesariamente
las economas con menores tasas de pobreza son las que
tienen mejor
distribucin del
ingreso. Uruguay es el pas con
mejores indicadores de pobreza y
con
mejores
indicadores
de
distribucin del ingreso. Chile y
Argentina,
por
el
contrario,
pases con tasas de pobreza muy
bajas, son parte del grupo de pases donde el coeficiente de Gini
es superior a 0.5.

1 CEPAL (2010). Panorama Social de Amrica Latina. CEPAL: Santiago, 57 p.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

El combate contra la pobreza y desigualdad. Lecciones y propuestas de poltica

2 CEPAL: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe: Divisin de

Estadsticas. Unidad de Estadsticas Sociales, sobre la base de
tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de cada pas. Esta serie
no incluye estadsticas para Venezuela. Informacin extrada de la pgina web
con fecha 23 de Mayo del 2012.

mos 10 aos. El combate a la

ganizados,
y
con
un
estado
eficiente, capaz de implementar y
pobreza y el dar oportunidades de
dar continuidad a la agendas gumovilidad social (facilitando el
Alrededor del 2000 Alrededor del 2010
acceso
a
educacin
y
salud)
a
la
bernamentales (UNRISD, 2010)4.
Pobr Indige Pobr Indige
Grfico 1. Evolucin del coeficiente
poblacin han sido temas muy
eza ncia
eza ncia
ARGEN
23.
6.6
8.6
2.8
presentes en las agendas de po- 2. Propuestas de poltica
de Gini
TINA
7
ltica pblica en la mayora de
BOLIVIA
48.
19.8
42.
16.2
para la regin. Cmo
los pases de la re- gin. El
7
4
BRASIL
32.
9.3
22.
5.5
mejorar oportunidades y
crecimiento y la generacin de
0,65
9
1
reducir la inequidad
CHILE
19.
5.1
11.
3.5
empleo son una condicin necesaria
7
7
pero
no
suficiente
para
lograr
0.6
COLOM 50. 21.9
38.
11.1
BRcambios
importantes
en
la
a heterogeneidad propia de
BIA
6
5
0,55
GU CO
COSTA
18.1 5.4
17
4.8
distribu- cin del ingreso y mayor
CH
las econom- as que componen
RICA
AR
permeabilidad entre los distintos
63. 31.3
37.
0,5
BO
el grupo de pases reGrfico
2. Razn
de
ingresos
90/10
CR PY MX EC
estratos sociales. En general las
ECUAD
5
1
14.2
presentados en este libro,
GUATE
49.
16
42
14.8
PE 0,5
0,45
estra- tegias de combate a la
sumado a disMALA
1
UY
MXICO 32.
6.6
32.
8.5
pobreza
y
desigualdad
se
tintos
niveles de desarrollo de
0,45
0,4
3
cimentaron en cuatro pilares:
0,550.6
0,65
instituciones
y
ramaje
de
PARAGU 3
49. 17.1
46.
19.4
650,4
Gini alrededor del ao 2000
55
polticas
sociales,
hace
que
en
AY
1
5
PER
36.
9.3
19.
2.5
45
1) Importantes
inversiones
en
los
distintos
captulos
se
1 para
1 Latina
35
Fuente: CEPAL: Comisin
Econmica
Unidad de Estadsticas Sociales,
sobre la basey desatabulaciones
especiales
encuestas de hogares de cada pas.
educacin
lud, no
slo de las
BR
URUGU
9.4
1.8Amrica
8.6
1.4y el Caribe: Divisin de Estadsticas.
barajen
recomendaciones
de
25
COL
AY
para ampliar o universalizar la
polticas que difieren desde su
GU
AR
cobertura
sino
tambin
nivel de especifi- cidad (yendo
BO CH
CR
capa
asegurando
mejoras
importantes
desde recomendaciones generales
EC
MX PY
en la calidad de la provisin.
hasta recomendaciones muy sectorsumri
1525
Fuente: CEPAL: Comisin Econmica para Amrica
15
2)
Inversin
en infraestructura
y
especficas),
hasta
en
las
35
45
55 de65
Latina y el
Caribe:
Divisin
de
Estadsticas.
Unidad
de
Estadsticas
Sociales,
sobre
la
base
de
tabulaciones
especiales
las
encuestas
de
hogares
de
cada
pas.
o del ao 2000
servicios bsicos.
Gini alrededor
temticas que son visualizadas
3) Modernizacin del estado, ya sea
como
los
grandes
cuellos
de
crdito
Todos los pases, con excepcin de
el
acceso
a de las
Fuente: CEPAL: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe: Divisin de Estadsticas. Unidad de Estadsticas Sociales,agilizando
sobre la base de tabulaciones
especiales
encuestas
de hogares
de cada
pas. el
botella
para
lograr
mejorar
Costa Rica y Guatemala, muestran
s salir
subsidios y pensiones, mejorando
nivel de bienestar de la poblacin
una
reduccin
positiva,
aun
sistemas
de
informacin
y
y
garantizar la igualdad de
cuando
pequea,
en
este
registro,
el
sistema
oportunidades.
coeficiente en los ltimos 10 aos
impositivo, agilizando trmites
Todos los pases bajo este
El
crecimiento
econmico
(ver Grfico 1).
y permi- sos, etc.
estudio
presentan
particularidades
acompaado
de
creacin
de
empleo y
La
reduccin
en
razn
de
4) Programas
de
transferencias
en
lo
que
respecta
tanto
a
la
estabilidad
poltica
es
una
ingresos del 10% ms rico, con
directas (con- dicionadas/ no
evolucin
de
la
pobreza,
condicin
necesaria
aunque
no
respecto al 10% ms pobre, fue an
condicionadas). Tres ejem- plos
desigualdad
y
movilidad
social,
suficiente
para
mejorar
la
ms drstica, dando cuenta de
conocidos son OPORTUNIDADES en
como tambin al estilo y tipo de
distribucin del ingreso y las
importantes pol- ticas de apoyo a
Mxico, Bolsa Familia en Brasil
polticas
sociales
que
fueron
oportu- nidades sociales en la
la poblacin de menores recury Chilesoli- dario en Chile.
aplicados
en
los
ltiregin. Se necesita ade- ms crear
sos. Per y Ecuador, por ejemplo,
instituciones pblicas estables y
redujeron esta brecha en 43% y
Indudablemente
ninguna
de
estas
dar seguridad jurdica a los
32% respectivamente. Reduc- ciones
estrategias
puede
ser
efectiva
ciudadanos y al sector privado, a
menos importantes, pero an altas
en
ausencia
de
un
sistema
la vez que hay que proveer
en torno a 20-30% se registran en
poltico
que
las
integre
y
les
de
mecanis- mos de proteccin social
Brasil, Bolivia, Uruguay y Chile,
coherencia.
Y
en
este
sentido
a
la
a los segmentos de la poblacin
mientras que en Guatemala este
par
de
disear
polticas
en
los
3
ms vulnerables. Por ejemplo, muguarismo aumenta en un 30% en el
mbitos
ya
mencionados,
es
chos
pases
tienen
polticas
pero- do 1998-2006.
necesario con- tar tambin con un
relativamente pro- teccionistas de
sistema poltico que garanti- ce
los trabajadores en el sector forla proteccin de los derechos
mal
y/o
sindicalizado,
pero
civiles, que faci- lite una alta
lamentablemente una alta fraccin
participacin ciudadana, en el que
de los trabajadores no est cuexistan
partidos
polticos
bierta por los mecanismos de
representativos y orproteccin social, ya que muchos

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Tabla 1. Tasa de Pobreza

l
a

boran
en
informal

el
de

sector
la

economa. Las polticas

pblicas deben dar

3 Las ltimas estadsticas de Guatemala reportadas por CEPAL son del ao 2006; no hay estadsticas para el
ao 2010.
4 UNRISD (2010). La lucha contra la pobreza y desigualdad, Documento de Sntesis N 10,
Noviembre, 2 p.

sumri
o
crdito
s salir

Polticas de creacin de
capital humano. En los captulos
de
Argentina,
Chile,
Bolivia,
Brasil y Paraguay, se enfatiza la
necesidad de asegurar la equidad
en el acceso a los distintos
niveles de educacin y mejorar
sustancialmente
su
cali- dad.
Tanto Chile como Bolivia, pases
en
estadio
de
desarrollo

Gini alrededor del ao 2010

diferentes, ponen un acento particular en la necesidad de reducir

las brechas en la calidad de la
educacin que reciben pobres y ricos. En los captulos de Brasil y
Costa Rica se su-

Gini alrededor del ao 2010

capa

cuenta de este hecho y considerar

en su diseo la existencia de este
sector. Los captulos para Costa
Rica, Ecuador, Mxico y Paraguay
dan cuenta de estos problemas.
En varios de los pases se
constata
la
necesidad
de
aumentar de manera importante y
sostenida la inversin en
educacin y salud. Los cap- tulos
de
Costa
Rica,
Guatemala
y
Paraguay mencionan la necesidad de
mejorar acceso y ca- lidad a estos
servicios y de expandir las redes
de proteccin social, incluyendo
mecanismos
de
proteccin
al
desempleo y el aumento de la cobertura del sistema de pensiones
no contributi- vas para prevenir
situaciones de pobreza en la
tercera edad. En otros se sugiere
la necesidad de mejorar el grado
de
focalizacin
de
programas
pblicos en general (Colombia,
Brasil y Ecuador, por ejemplo).
Dos artculos, los de Guatemala
y
Per,
proponen
generar
programas amplios de desarrollo
rural, que contengan componentes
de transfe- rencia de tecnologa,
microcrdito, capacitacin y apoyo
logstico para acceder a nuevos
mercados,
entre
otras
iniciativas. En ambos pases se
enfatiza la necesidad de disear
programas que generen aumento de
productividad y que no sean meras
iniciativas asistencialistas.
El resto de las recomendaciones
de
poltica
pueden
agruparse
fundamentalmente en cinco reas.

giere
mejorar
de
manera
importante la inver- sin en la
primera infancia como principal
me- canismo de promocin social.
Ecuador tambin propone dar ms
acceso a las familias pobres a
jardines infantiles con el objeto
de facilitar el trabajo de las
madres y a la vez integrar al
siste- ma escolar a los nios en
situaciones de vulnera- bilidad.
Dos pases, Chile y Mxico dan
recomen- daciones especficas de
cmo mejorar el sistema educativo,
que tienen que ver con mecanismos
de
financiamiento
pblico
y
aseguramiento de calidad y mejoras
en la calidad de los docentes.
Polticas activas de empleo.
En varios pases se pone nfasis en
la necesidad de mejorar el diseo y focalizacin de polticas
activas de em- pleo. Ecuador y
Argentina, por ejemplo, sugieren
que es necesario invertir en
programas
de
capacitacin
focalizados en la poblacin ms
vulne- rable, mientras que Costa
Rica sugiere focalizar programas
en jvenes y mujeres con educacin
secundaria incompleta.
Polticas de transferencias
condicionadas. En
todos
los
pases
se
reconoce
el
rol
importan- te que han tenido las
polticas
de
transferencias
condicionadas en la reduccin de
la pobreza y/o como mecanismo para
hacer
frente
a
crisis
coyunturales (Argentina, Bolivia,
Brasil, Ecuador, Chile, Guatemala,
entre otros). Algunas de las
sugerencias estn en torno a
mejorar los mecanismos de
focalizacin (Brasil), ampliar la
co- bertura (Bolivia), asegurar su
expansin al m- bito rural
(Ecuador).
Como
estrategia
novedosa Brasil sugiere mejorar el
condicionamiento, in- corporando

por ejemplo nuevas metas en mate- ria

educativa, ms acordes con las metas globales de calidad que se estn planteando
los gobiernos regionales. En varios de los
captulos se enfatiza la necesidad de
desarrollar evalua- ciones rigurosas de estos
programas.

iniciativas
para
mejorar
la
eficiencia y equidad del sistema
tributario.
Costa
Rica
por
ejemplo,
propone
aumentar
el
impuesto sobre los ingresos de las
personas y reducir las exenciones a las empresas as como la
evasin fiscal, mientras que el
captulo de Paraguay aboga por el
aumento
de
(los)
impuestos
directos.
Fortalecimiento
de
la
asociacin sindical y apoyo
productivo
a
pequeas
empresas. Tanto los autores de
Costa Rica como Mxico sugie- ren
empoderar a las asociaciones de
trabajado- res, con el objeto de
mejorar su posicin nego- ciadora
frente
a
aumentos
de
productividad. Estos dos pases

tambin sugieren crear pro- gramas

especiales para mejorar el acceso
al cr- dito y a nuevos mercados
entre
las
pequeas
empresas.
Relacionado con esto, el captulo
de
Brasil
propone
reforzar
programas
de
acceso
al
microcrdito.

3. A modo de conclusin
s indudable que
Latinoamrica
ha
mejorado
de
manera importante
la situacin de
extrema
pobreza
en
los
ltimos
veinte aos. Con todo, la
mayora
contina
experi- mentando crisis
econmicas recurrentes y
con- flictos sociales y
polticos que estn muy
lejos de solucionarse
en
el
corto
plazo.
Frente a este panorama,
es necesario trabajar
por
afianzar
las
instituciones polticas

y reformar los mecanis- mos de

proteccin y promocin social,
como
son
los
sistemas
de
pensiones, servicios de educacin y salud pblicos, programas
sociales espe- cficos de combate
de la pobreza, de generacin de
empleo y de promocin de sectores
y
actividades
considerados
claves en el tejido social y econmico del pas.
En
este
sentido,
esta
publicacin
busca
brindar
recomendaciones
de
polticas
concretas que puedan contribuir a
construir
una
sociedad
latinoamericana
ms
equitativa.
Esperamos que esta publicacin sea
de especial utilidad para disear
polticas pblicas que favorezcan
una mayor in- clusin y una mayor
movilidad social en la regin.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Me
jorar
la
eficie
ncia
y
equid
ad
del
siste
ma
impo
sitiv
o.
Costa
Rica,
Paragu
ay
y
Mxico
sugieren

Marcela Perticara

Ph.D. en Economa de Texas A&M University y Licenciada en Economa de la Universidad Nacional de Crdoba (1995). Desde el ao 2002 es Profesor Adjunto de la Universidad Alberto Hurtado, Chile; y Professorial l

Nuria Susmel 1
1. Introduccin

capa
sumri
o
crdito
s salir

rgentina ha sido un pas con

una amplia
tradicin de
movilidad social. A comienzos del siglo XX el pas era
una de las
mayores potencias en el mundo. Su
poblacin
fue
adquiriendo
educacin en forma creciente y,
acompaando las transformaciones
sociales, se fue forjando un clima
de igualdad de oportuni- dades en
especial
de
las
familias
inmigrantes
que
pasaron
a
conformar gran parte de la poblacin social.
Desde mediados del siglo pasado,
el pas fue enfrentando crisis
recurrentes
y
perdiendo
presencia en el mundo. Como corolario
de las cri- sis, el sistema fue
evolucionando hacia resulta- dos
pobres en materia de bienestar
social, y cada crisis se tradujo
en una prdida de eficien- cia de
las instituciones de promocin
social la educacin se deterior,
los servicios de infraes- tructura
y el gasto pblico no lograron
atender
a
los
sectores
ms
vulnerables, mientras que la

asistencia en salud y viviendas se

filtr hacia los sectores de
ingresos medios y la informalidad se extendi en el mercado de
trabajo
afectando
su
funcionamiento.
En
los
ltimos
20
aos
Argentina muestra dos etapas bien
diferenciadas en materia de polticas econmicas. Durante la
dcada del 90 las
polticas
estuvieron orientadas a lograr la
esta- bilidad de precios la
dcada anterior haba ter- minado
con una inflacin superior al
3000%

reduciendo
la
participacin del estado en la
eco- noma y apuntando a la
apertura econmica, y los 2000
dcada en la cual, tras atravesar
una fuerte crisis econmica que
provoc la contrac- cin del PBI
en 11% en un solo ao, comienza a
revertirse
gran parte
de lo
realizado
en
el
perodo
anterior:
se
restringe
el
comercio,
se
reprivatizan
empresas, aumenta fuertemente el
gasto pblico y se observa un
marcado avance del esta- do sobre
la economa.
Las polticas sociales referidas
a la pobreza, la inclusin y la
distribucin del ingreso de am-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Argentina: Pobreza, desigualdad

de oportunidades y polticas pblicas

capa
sumri
o
crdito
s salir

bas dcadas concordaron con las

polticas gene- rales pudindose
ver diferenciadas las dos etapas: los 90 que contina con la
tradicin
en
materia
de
proteccin social en el sentido
de polticas vinculadas al empleo
formal (jubila- cin, asignaciones
familiares, etc.), y la dcada
siguiente,
la
cual
podra
caracterizarse principalmente
por la extensin de beneficios
hacia poblaciones desprotegidas.
La literatura referida a
pobreza y desigual- dad durante
los 90, etapa de fuertes
reformas econmicas tendientes a
aumentar la eficiencia econmica,
se enfoc en los efectos de las
refor- mas econmicas sobre los
indicadores sociales. Un estudio
de FIEL (1999) realiza un exhaustivo anlisis sobre diferentes
aspectos de la dis- tribucin del
ingreso para el perodo, en el
cual las reformas estructurales de
la dcada redunda- ron en una
alta tasa de crecimiento econmico
revirtiendo la tendencia de cada
en la actividad econmica de las
dcadas previas, reformas que, sin
embargo, no contribuyeron a la
mejor distri- bucin del ingreso.
El anlisis muestra que a pe- sar
de esto, el bienestar general de
la poblacin aument debido al
aumento de los ingresos registrado en todos los estratos de
la poblacin. El trabajo tambin
analiza el rol del crecimiento, de
la inflacin, del mercado de
trabajo y de las polticas
pblicas en la distribucin del
ingreso. Cruces y Gasparini (2009)
analizan la evolu- cin de la
distribucin hasta mediados de la
d- cada del 2000, y encuentran
que los shocks ma- croeconmicos
y los procesos de reforma
parecen sugerir aumentos excesivos
de la desi- gualdad con costos

sobre el bienestar, sugirien- do

que esos costos podran haber sido
mitigados con polticas pblicas
apropiadas de suavizacin del ingreso.
En cuanto a la movilidad FIEL
(2008) sugie-

El trabajo cont con la asistencia estadstica de Ezequiel Garca Lembergman.

en relacin con su propia historia

y que los resul- tados del esfuerzo
personal estn hoy ms condicionados por las caractersticas
de la familia de origen y por los
efectos del entorno educativo.
Trabajos ms recientes se enfocan
en los efectos de las polticas
pblicas de proteccin social
introducidas durante los 2000, la
mayo- ra de las cuales por ser
recientes son difciles
de evaluar.
Gonzlez Rozada (2011) muestra
que la Asig- nacin Universal por
hijo tiende a aumentar la duracin
promedio del desempleo de los
trabajadores que viven en
hogares beneficiarios en un 16%,
siendo mayor el impacto para los
trabajado- res en hogares pobres,
con lo cual los efectos positivos de corto plazo sobre la
pobreza y la desi- gualdad podran
estar opacados por los efectos
sobre la duracin del desempleo.
Roffman y Oliveri analizan la
extensin de los programas de
proteccin social sealando que
si bien han sido eficaces en el
sentido que han tenido un impacto
positivo sobre los indica- dores
sociales no necesariamente han
sido efi- cientes, en el sentido
que podran obtenerse im- pactos
similares con menores costos. Otro
punto sobre el que cuestionan
Roffman y Oliveri es so- bre la
sostenibilidad financiera de estos
progra- mas en el largo plazo.
El presente trabajo aporta una
descripcin de la evolucin de
principales indicadores socia- les
en las dos ltimas dcadas, con
mediciones de pobreza e indigencia
alternativas a las oficia- les del
pas. La seccin tercera resume
las
principales
polticas
pblicas que han afectado tanto la
pobreza como la distribucin del
ingreso en
las
dos
ltimas

dcadas, encontrndose una fuerte diferencia

entra las polticas pblicas de los 90 y los
2000.
El trabajo se enfoca sobre el impacto de las

2. Evolucin de
los indicadores
sociales
a economa argentina muestra
en los l- timos 20 aos un
alto crecimiento2 el cual no
estuvo exento de fuertes
oscilaciones, incluyendo dos recesiones
cortas (1995 y 2009) y una crisis
prolongada (1999/2002). De todos
modos, a lo largo de todo el
perodo se ob- servan dos etapas
bien diferenciadas: la dcada del
90 y los aos 2000. A pesar de
que las tasas de crecimiento del
producto per cpita de am- bos
lapsos fueron altas (2.0% promedio
anual en los 90 y 2.3% promedio
anual en los 2000), se encuentran
algunas diferencias no menores: los
ciclos de crecimiento de la dcada
del
90
fueron
ms
cortos,
mientras que en los 2000 se observa
un ciclo de crecimiento continuado
re que Argentina ha empeorado su
clima de igualdad de oportunidades
dentro de la regin y

de seis aos interrumpido en el

2009
(-3.0%)
y
retomado
posteriormente.
Desde 1991 hasta 1994 la tasa
de desocupa- cin creci a pesar
de que la economa se expan- di
un 35% en todo el perodo. El
crecimiento de la desocupacin se
debi, por una parte, al au- mento
en la oferta de trabajo en esos
aos inici una tendencia
alcista que solo se atenu hacia el ao 2002-, la cual pas de
42.7% a 44.8%. Este aumento se
produjo en un contexto en el cual
el sector pblico no slo se haba
retirado como demandante de empleo
sino
que
ajustaba
en
forma
descendente
los
planteles

principalmente
por
la
privatizacin de empresas pblicas

polticas pblicas sobre la pobreza,

la indigencia y sobre los cambios en
la composicin de la mis-

no
logrando
el
crecimiento del empleo
privado (13% entre 1991
y 1994) absorber la mano
de obra excedente.
La crisis del Tequila
(1995), con importante
cada de empleo, sum 6
puntos porcentuales a
la desocupacin en un
ao, y si bien durante
el ciclo de expansin
posterior
(1996-1998)
esta se
redujo, no
logr retornar a los
valores
previos.
A
partir
de
all
el
desempleo
sigui
creciendo y tras la
crisis
del
2001/2002
alcanz un mximo de
25% (reducido a 22%
mediante planes de empleo), luego desciende,
pero sin llegar an a
los
niveles
de
comienzos de la dcada
anterior, a pe- sar del
ciclo
sostenido
de
crecimiento.

La tasa de crecimiento promedio

del empleo durante los 90 fue muy
similar a la registrada despus de
los 2000: 1.78% anual y 1.74% anual
respectivamente. La gran diferencia
entre am- bos perodos es en qu
sector de la economa se localizaba
el crecimiento. Durante los 90
Grfico
1. Tasas
de comportamiento
Desempleo
si- guiendo
con el
iniciado en la dcada anterior
30,0%
todo el crecimiento del empleo se
25,0%
localizaba en el sector informal de
20,0%
la econo- ma: el empleo formal
15,0%
10,0%
pas de 5,8 millones en
5,0%
0,0%

La estimacin del crecimiento econmico se realizan en base al ETAE (Estimador

Trimestral de Actividad Econmica) de FIEL.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

de trabajo, la pirmide salarial y

los retor- nos a la educacin.

1991
1990

mas
en la
ltima
dcada
y
aborda
los
efecto
s
de
las
polti
cas
de
protec
cin
social
sobre
alguno
s
aspect
os
del
mercad
o
de
trabaj
o
tales
como
la
oferta

50,0%

1992
1991

nea de pobreza y casi el 24% bajo

45,0%
la lnea de indi- gencia. A partir
de all, el crecimiento econmi40,0%
co y la proliferacin de programas
1998 201 199 20
35,0%
sociales han logrado reducir la
pobreza hasta el 17% y la indiPor Genero
30,0%
gencia al 5%. A pesar de esto, la
Por
Edad
Hombres
49,4%
49,
46,7
pobreza se ubica
en niveles
Menos de 14 aos38,8% 35,1%48,6%
46,5% 39,4%
14
11,9%
10,7%
13,0%
25,0%
2%
% aos10,2%
Mujeres
50,6%
50,a 17
53,3
similares a los de los aos 93-94,
18 a 24
aos11,0%
12,6%
9,0%
11,0%
51,4%
8% %
en tanto que la indigencia se
25 a 34 aos12,0%
12,5%
11,1%
11,5%20,0%
ubica an un poco por encima del
35 a 49 aos15,8%
16,8%
13,8%
16,1%
registro de esos aos.
50 a 64 aos7,7%
8,5%
7,1%
7,6%Fuente: FIEL en base a INDEC.
En lo que respecta a la
65 o ms4,5%
2,6%
1,8%
1,5%
composicin de la po- breza y la Por Nivel de Educacin del Jefe de Hogar Sin Instruccin/
indigencia,
los
datos
e
laPrimaria Incompleta
de
pobreza
muestran
un
ciclo
29,0%
18,7%
33,6%
23,8%
Encuesta Permanente de Hogares del Primaria Completa42,8%
similar,
en
tanto
que

al
igual
39,7%
43,3%
42,1%
2010 muestra
que
la
pobreza
se
que
en
la
medicin
de
pobreza
e
Secundaria Incompleta 17,9% 22,2% 16,8% 20,2% Secundaria Completa 7,0% 13,6% 4,2% 9,8% Terciario/Universitarioindistribuye en forma proporcional
digencia a pesar del crecimiento
entre hombres y mujeres, mientras
econmico la
brecha actual es
que
la
indigencia
est
superior a la existente a inicios de
ligeramente sesgada hacia el gnela dcada del 90.
ro femenino.
La reduccin de la pobreza ha
En cuanto a distribucin por
venido unida a una reduccin en
capa
edad, la pobre- za se concentra en
los ndices de desigualdad. Los
los
nios:
el
47%
de
los
pobres
ndices de desigualdad medidos por
sumri
y el 52% de los indigentes son
el coeficien- te de Gini para el
Incompleta
2,6 3,1 1,4 2,4
o
menores de 17 aos porcentajes muy
rea de Buenos Aires proveen una
%
%
%
%
Terciario/Uni
serie larga, mientras que la
superiores
a
los
de
la
parcrdito
0,6 2,7 0,7 1,7
versitario
informacin para el total del pas
ticipacin de los menores en la
%
%
%
%
Completo
s salir
est disponible solo a partir de
poblacin (38% en el ao 2010).
En cuanto a la pobreza segn
1999. 5
Grfico 2. Crecimiento, Pobreza e Indigencia nivel
(%) educativo del jefe de hogar
Los primeros aos de la dcada
se observa que 58% de la pobladel 90 mues- tran un descenso en
La brecha de pobreza se ubicaba
60,0%15,0%
cin pobre y el 66% de la
en el ao 2010 en el 34% para el
la desigualdad6, tendencia que se
50,0%10,0%
Fuente:
Elaboracin
propia
en
base
a
EPH
(INDEC).
4
poblacin
indigente
habita
en
rompe con la recesin del Tequila y
total del pas . Adems, puede verse
40,0%5,0%
30,0%0,0%
hogares en los cuales el jefe de
luego con la crisis macroeconmica
que a excepcin de los primeros
20,0%-5,0%
hogar tie- ne estudios hasta
de 1999 a 2002. Desde 2004 se
aos
de
la
dcada
del
90

la
10,0%-10,0%
primaria
completa,
mientras
que
en
verifica un marcado descenso de la
pobreza
y
la
brecha
0,0%-15,0%
el total de la poblacin slo el
desigualdad de ingresos, mejorando
a dife- rencia de lo que sucede en
34%
de
la
poblacin
se
encuentra
Crec. PbI per cpita
Indigencia GBAPobreza GBA
Indigencia Total PasPobreza Total Pas
materia de pobreza los registros
en hogares con jefe de hogar de
Fuente: Elaboracin propia en base a INDEC.
de comienzos de los 90.
menor nivel educativo.
Una
medida
adicional
para
conocer la di- mensin de la
pobreza es la brecha de pobreza que mide el incremento de
ingreso necesa- rio para que, en
promedio, un hogar abandone esa
situacin.
1991
1990

1990 (5,6 millones en 1980) a 6.2

millones en 1999, mientras que el
empleo informal pas de
4.8 millones en 1990 (3.4 millones
en 1980) a 6.5 millones a fin de
esa dcada. De los 6.2 millones a
inicios de los 2000, en el ao
2011 el empleo formal se estima
se
ubicaba
en
8.9
millones
mientras que el informal alcanz
en el ltimo ao a 6.6 millones.
Los indicadores de pobreza e
indigencia3,
muestran
una
evolucin acorde con el ciclo econmico. Los primeros aos de la
dcada del 90 con tasas de
crecimiento de entre el 6 y el 10%
tanto
la
pobreza
como
la
indigencia se fueron re- duciendo,
la primera del 38% hasta el 17%,
mien- tras que la indigencia pas
del 9% al 3%. Duran- te las
recesin del 95 la pobreza lleg
al 27% y la indigencia al 7%, y
ah, tras la recesin del 1998 al
2002 se lleg al 52% de la
poblacin bajo la l-

Pobreza Indigencia

Grfico 3. Brecha de Pobreza

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Tabla 1. Composicin de la Pobreza

y la Indigencia

10

Los indicadores de pobreza e indigencia se construyen en base al ingreso de las familias: en la medida que
el ingreso familiar no alcance para comprar la canasta bsica de alimentos
anomalas que hacen suponer que los mismos no reflejan el verdadero comportamiento
(con la cual se determina la l- nea de indigencia) o la canasta bsica
de los precios, por lo que los indicadores de pobreza e indigencia que se presentotal (la que determina la lnea de pobreza) se lo considera a los intetan en este trabajo estn calculados utilizando una canasta bsica de alimentos
grantes de esa familia indigentes o pobres. En Argentina, desde el ao 2007
calculada por FIEL en base a un relevamiento mensual propio, por lo que no coinciden
el ndice de precios al consumi- dor que releva el INDEC presenta ciertas
con las estadsticas oficiales.

4 Los datos de la brecha de pobreza para el total del pas estn

disponibles slo a partir de 1996, en tanto que s existen datos
para todo el perodo considerado para la regin metropolitana de Gran
Buenos Aires, los cuales se utilizaron para estimar el comportamiento
en el total de pas en el perodo faltante.

5 Para el perodo en que se disponen de ambas series el comportamiento de las

mismas es similar, por lo que se asumir que la distribucin de ingreso
entre el 90 y el 96 se comporta igual que la de GBA.
6 La distribucin del ingreso se realiza en base al ingreso per cpita
familiar.

Grfico 4. Coeficiente de Gini y

Coeficiente de Sen
les (1.7 puntos), rubros que en todos los
casos haban experimentado una reduccin en los
90 en relacin a la dcada anterior.
Si se analiza la expansin del gasto en el
l- timo ciclo de expansin (2003-2009) se
detecta una mayor participacin del gasto
en Educa- cin, junto con una cada
importante en el gasto social destinado a
Trabajo principalmente como se ver ms
adelante por la desaparicin del Plan Jefes
y Jefas de Hogar-.

Gini

El coeficiente de Gini que para

el rea de Gran Buenos Aires
0,52
220
descendi del 0,445 en el ao 90
0,5 SenGini
200
0,48
180
hasta 0,432 en 1993, lleg hasta
0,46
160
el 0,50 du- rante la crisis del
0,44
140
2001 y desde all descendi hasta
0,42
120
0,4
100
0,422 a fines de 2010.
80
Sin embargo, el coeficiente de 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Gini brinda in- formacin parcial
sobre el bienestar de una sociedad. Que la desigualdad crezca
o caiga solo dice si la riqueza
Fuente: Elaboracin propia.
est peor o mejor distribuida pero
no dice nada sobre si la poblacin
est en forma absoluta mejor
o peor. La distribucin
del
ingreso puede mejorar, pero si los
ingresos reales de la economa se
reducen entonces la po- blacin, o
parte de la poblacin, puede estar
peor
dado que si bien recibe una
proporcin mayor del ingreso, esta
es ms chica.
Una
medida
ms
amplia
de
bienestar es el coeficiente de Sen
que combina la desigualdad con los
ingresos
reales.
El
fuerte
crecimiento del ingreso real per
cpita potenci la mejora en la
distribucin
del
ingreso,
denotando un aumento del bienestar
de la poblacin.

o
crdito
s salir

3. Polticas pblicas,
pobreza y desigualdad
de ingresos
3.1 El Gasto Pblico Social
En los primeros aos de la
dcada de los 90, el gasto
pblico total creci muy prximo
al rit- mo del PBI, observndose
un ajuste descenden- te del gasto
en la segunda mitad de dicha dcada. Los aos previos a la crisis
del 2001 se revelan como de
expansin mientras que la cri- sis
del 2001 oblig a un fuerte ajuste
del gasto pblico. A partir del
2004, con la mejora en la situacin econmica se observa un
crecimiento

1990 y el ao 2006 el gasto pblico

social oscil entre 18.6 y 22.1
puntos del PBI. A partir del ao
2007 comienza a crecer por encima
del gasto p- blico total llegando
en el ao 2009 a representar casi
26 puntos del PBI.
Adems del aumento en el gasto
social se de- tectan cambios en la
composicin del mismo. Entre el
promedio de los aos 90 y el
promedio del 2000 se encuentra
aumento en la participa- cin del
gasto en educacin (3.1 puntos), en
el
gasto
en
promocin
y
asistencia social (2.0 puntos) y
en gasto en planes y programas
socia-

En lo que respecta a polticas pblicas

propiamente
dichas,
hay
marcadas
diferencias entre ambos perodos. Durante la
dcada del 90, las polticas pblicas de
insercin social estaban bsicamente
orientadas hacia la promocin del em- pleo,
mientras que en los 2000, especialmente
desde
el
2003
tienen
un
sesgo
asistencialista.
En este sentido, durante los aos 90 se
intro- dujo el seguro de desempleo, se
habilitaron
nuevas
modalidades
de
contratacin laboral (moda- lidades promovidas
de empleo) entre ellas el perodo de prueba
y se redujeron las tasas de aporte a la
seguridad social con el fin de promo- ver la
contratacin de mano de obra.
El Seguro de Desempleo7, an vigente, fue
in- troducido en el ao 1991 y cubre a los
trabajado- res formales, excluyendo a los
trabajadores agrarios y de la construccin
que tienen regme- nes propios, a los
empleados pblicos que gozan de estabilidad y
al servicio domstico. La dura- cin de la
prestacin es entre 2 y 12 meses y, si

7 Ver Auguste, S. Bour, J. L. y Susmel, N. (2006).

1992
1991
1990

sumri

Gasto Total

capa

3.2 Polticas Pblicas

n establece que el
monto de la prestacin
est en relacin con el
salario,
la
existencia de un piso y un
techo muy prximo (5% y
10%
del
salario
promedio)
hace
que
prcticamente
el
monto sea nico. El
beneficiario
tiene
derecho
a
las
asignaciones familiares
y a la co- bertura de
salud.

l
a
l
e
g
i
s
l
a
c
i

del gasto pblico total bien por

encima del creci- miento econmico.
El gasto pblico social ha
seguido en general la tendencia
del gasto pblico total. Entre el
ao

capa
sumri
o
crdito
s salir

el cual el trabajador inscripto

cuyo ingreso anual no debe superar
cierta suma paga un im- porte
fijo mensual que reemplaza el pago
de los impuestos a las ganancias e
ingreso bruto, eli- minndose el
requisito de presentar declaraciones de impuestos. Respecto al
servicio
domestico,
se
estableci un rgimen simplificado
que no requiere registro previo
del empleador ni del trabajador,
sino simplemente el pago por parte
de ambos (el monto se abona
conjuntamente) de una suma en
relacin con las horas de trabajo
en el hogar. A travs de este
sistema el trabaja- dor obtiene
cobertura de salud, la cual con un
pago adicional puede ser extendida
al resto del grupo familiar.
A partir del ao 2000, y a
diferencia de la d- cada anterior,
la mayora de las polticas pblicas tienen un
sesgo
fuertemente
distributivo. En esta etapa las
polticas
podran
agruparse
principalmente en a) polticas de
transferencias
directas

generalmente condicionadas y b)
po- lticas de aumento de los
ingresos.
Un tema adicional que merece
ser
mencionado
es
el
comportamiento del empleo pblico

Las
modalidades
promovidas
de
contrata- cin, tambin
introducidas en 1991,
fueron
contratos con
reduccin
en
las
contribuciones
Grfico 5. Gasto Pblico como
patronalesdel PBI
y menores
porcentaje
pagos
indemnizatorios
habilitadas
para
diversos eventos como
50,00ini27,00
la
ciacin de
Gasto total
25,00
actividades
de
una
Gasto publico social
23,00
45,00
nueva
empresa,
la
21,00
19,00
contratacin
de jvenes
40,00
17,00
sin
experiencia
la15,00
boral,
la contratacin
35,00
30,00
25,00

Fuente: FIEL en base a Ministerio de Economa.

a lo largo de todo el perodo

bajo anlisis. Si bien el empleo
pblico no es necesariamente un
instru- mento de poltica, su
comportamiento en la ma- yor parte
de los aos 2000 podra ubicarlo
cerca de los programas de empleo.
Finalmente, punto especial merecen
las polticas que apuntan a impedir los aumentos de precios.
Las polticas de transferencias
directas se inician en el ao
2002 con el Plan Jefes y Jefas10
de hogar que surgi como una
respuesta direc- ta a la crisis
econmica sucedida a la salida de
la convertibilidad cambiaria que
haba regido en Argentina los 10
aos previos. La fuerte devaluacin del peso combinada con
el default de la deuda externa y
el congelamiento de los dep-

de jvenes para completar su formacin, o

simplemente para fomentar el empleo.
En
1994
ante
el
crecimiento
del
desempleo, se estableci
un esquema de reduccin
de apor- tes patronales
diferencial
por
provincia,
en
principio
aplicable
a
cierto tipo de personal
y
determinados
sectores
productivos,
que variaba entre una
disminucin del 30% de

las contribuciones patronales en

la regin metropolitana de Buenos Aires y un 80% en algunas
provincias. Un ao ms tarde la
medida fue extendida a todos los
sectores
y
para
todos
los
ocupados8.
Hacia fines de la dcada se
introdujeron
reformas
para
impulsar la formalizacin del empleo en sectores de alta proporcin
de trabaja- dores informales como
son los trabajadores por cuenta
propia y el personal domstico. En
este sentido, se cre un rgimen
simplificado
para
trabajadores
autnomos, Monotributo9-, por

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas e

b
i
e
n

11

8 Hacia fines del 2001 la medida fue reformulada y la reduccin de aportes pas a ser una
desgravacin de
IVA que an sigue vigente.
9 Una descripcin detallada de este rgimen puede encontrarse en Sector
Informal y Polticas Pblicas en Amrica Latina editado por el Programa
Regional Polticas Sociales en Amrica Latina (SOPLA) de la Fun- dacin
Konrad Adenauer.

sitos
produjo
la
fuerte
contraccin en el produc- to bruto
interno con el consecuente impacto
en el desempleo y los indicadores
de pobreza. Se trataba de una
transferencia monetaria de $ 150
pesos (alrededor de 50 dlares
mensuales) que al momento de la
implementacin
representaba
alrededor del 17% del salario
promedio
de la economa. La
poblacin elegible era los je- fes
y jefas de hogar desempleados con
familia a cargo (menores de 18
aos o incapacitados) de- biendo
solicitarse
la
inclusin
al
programa
a
travs
de
los
gobiernos.
En un inicio, el programa exiga
una contra- prestacin laboral, pero
en la prctica no siem- pre se
control esta exigencia con lo cual
la po- blacin beneficiaria que
efectivamente
realizaba
alguna
tarea fue cada vez menor. De todos
modos, el plan estaba diseado como
uno de transferencia de ingresos y
no como un plan de promocin del
empleo propiamente dicho. El monto
del subsidio nunca fue actualizado
con lo cual, dada la inflacin
habida hasta el presente (270%) el
subsidio se fue desintegrando mientras el programa si bien an
existe

fue
perdiendo

relevancia. De los ms de 2 millones de

beneficiarios iniciales hoy este plan tiene
poco ms de 11 mil beneficiarios.
En el ao 2005, se introdujo una moratoria
previsional para aquellas personas que
cumplen
con
los
requisitos
de
edad
establecidos en la ley jubilatoria (60 aos
las mujeres-65 los hom- bres). Si bien la
moratoria estaba pensada para estar abierta
por un tiempo an sigue vigente, Respecto al
requisito de 30 aos de aporte al sis- tema
necesarios para poder jubilarse, los aos
declarados como trabajados antes del ao 1993
pueden no estar registrados (basta una
declara- cin jurada), mientras que aos
trabajados des- pus de 1993 s deben
estarlo. Esto signific que

10 Ver Auguste, S. Bour, J. L. y

Susmel, N. (2006).

contributivas. Las pen- siones no

contributivas que se encuentran
fue- ra del sistema jubilatorio
incluyen beneficios asistenciales
(invalidez, vejez y pensiones para
mujeres madre de 7 hijos o ms que
carezcan de recursos), pensiones
otorgadas por leyes espe- ciales
(ex

presidentes
y
vice
presidentes, obis- pos, prelados,
etc.), pensiones graciables (otorgadas por legisladores) y pensiones
para ex combatientes de Malvinas. A
fines de la dcada del 90 (no se
disponen de datos anteriores) las
pensiones no contributivas eran de
aproximada- mente 320 mil pensiones.
A fines del ao 2010 se ubicaron en
poco ms de 1 milln. Desde fines de
1999
la
mayor
expansin
se
encuentra en las pensiones por
invalidez creci 8 veces y a
ma- dres de 7 hijos, las que se
multiplicaron por seis. Por su
parte,
las
pensiones
no
contributivas por

en edad de es- tar jubilado que

Grfico
mayor
percibe 6.unPoblacin
beneficio
con
creciera
cobertura
previsional
fuertemente,
pasando de un promedio
de 68% en los 90 desde el cual
90,0%
descendi al 60% en el 2003 a 85%
85,0%
en el 2010.
80,0%
75,0%A fines del 2009 se introdujo la
70,0%
Asignacin
Universal por Hijo
65,0%
(AUH), extensin del sistema de
60,0%
Asignaciones Familiares que rige
55,0%
en Argenti- na desde la primera
50,0%
mitad del siglo XX y por el cual
se otorgan diferentes beneficios a
los traba- jadores en relacin de
dependencia, entre ellos un pago
mensual
por hijo
menor
de a18
aos.
Fuente:
Elaboracin
propia
en base
EPH.
La AUH extendi este beneficio a
todas las perso- nas desocupadas,
servicio domstico, trabajado- res
informales que ganan menos del
salario m- nimo, vital y mvil y
monotributistas sociales11 quienes
pueden cobrar por cada menor a
cargo. Para acceder al cobro se
requiere que los nios asistan a
la escuela y realicen controles de
salud.

vejez
se
redujeron,
probablemente
porque
sus
beneficiarios
ingresaron al sistema
jubilatorio a travs de
la moratoria.
La
expansin
de
pensiones
tanto
por
morato- ria como por
pensiones
graciables,
hizo que la cobertura
previsional poblacin

11 El Monotributo Social es un rgimen tributario creado con el objeto de

facilitar y promover la incorporacin a la economa formal de personas en
situacin de vulnerabilidad social.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

30 aos antes de 1993 desde los

18 aos en 1963 hasta los 48 en
1993 las mujeres y al menos desde
1923 a 1953 los hombres con lo
cual sin haber reali- zado un solo
aporte al sistema jubilatorio
acce- der a una prestacin.
La
moratoria
incorpor
al
sistema jubilatorio a 2,2
millones de beneficiarios mientras
que se estima que sigan ingresando
por esta va alre- dedor de 150
mil beneficiarios adicionales al
ao. Para dimensionar la magnitud
del efecto cabe sealar que entre
1971 y el ao 2005 se incorporaron al sistema jubilatorio
1,7 millones de personas o sea
que en los ltimos 5 aos los beneficiarios crecieron en un 30%
ms
que
en
los
33
aos
anteriores.
Conjuntamente
con
el
crecimiento
de
las
pensiones
contributivas,
hubo
una
fuerte
expan- sin en las pensiones no

1992
1991
1990

al
moment
o
de
introd
ucirse
la
morat
oria
cualquier
person
a que
cumpli
era
con
los
requis
itos
de
edad
poda
alega
r
haber
trabaj
ado

12

sumri
o
crdito
s salir

Recin a fines del ao 2009

tras el dictado de la ley de
movilidad jubilatoria los ajustes
en las jubilaciones pasaron a ser
idnticos para todos, pero ya para
ese momento el haber mnimo haba crecido 480% mientras que los
haberes dife- rentes del mnimo lo
haban hecho un 111%. Esto produjo
una importante alteracin en la
estructura de los haberes
previsionales ya que mien- tras a
comienzos del milenio (2000-2001)
la
jubilacin
mnima
representaba el 42% del haber
medio jubilatorio en marzo del
2010 era casi el 80%.
El aumento de las jubilaciones
mnimas tuvo un efecto adicional:
en
su
camino
ascendente
fue
alcanzando
a
beneficiarios
que
previamente
cobraran
haberes
superiores y que a partir de ah
pasaban a cobrar el mnimo, con
lo
cual
el
porcentaje
de
pensionados que perciban el haber mnimo fue cada vez mayor.
Algo similar ocurri con el tema
de salario. Tras el ajuste de
precios relativos a inicios del
2002 los primeros ajustes salariales
otorgados por decreto presidencial
fueron sumas fijas no

se caracteriz por ser un perodo de ajuste

remunerativas12
las
cuales
descendente en los planrepresentaban un porcentaje de
incremento mayor en salarios ms
bajos. Este esquema de aumentos se
mantuvo hasta mayo del 2003 cuando
se reanudaron las negociaciones
salariales va convenciones colectivas de trabajo, solo que las
sumas
fijas
fueron
siendo
incorporadas de a poco a los
salarios.
En el caso del salario mnimo
la primera suma fija otorgada
signific un incremento del 50%.
Cuando las sumas fijas terminaron
de
ser
absorbidas
por
los
incrementos salariales en setiembre del 2005 el salario mnimo
haba
aumentado
un
265%,
mientras que el salario pro- medio
en el sector formal de la economa
slo haba crecido un 49%. Esta
evolucin llev a que el salario
mnimo pasara de ser el 22% del
sala- rio medio formal de la
economa a representar el 43% en
el ao 2011, dando cuenta de un
impor- tante achatamiento de la
pirmide salarial.
Impulsados o no por el
comportamiento de los salarios Grfico 9. Evolucin del Empleo
mnimos, los salarios bsicos de Pblico Total
convenio han sido otro de los
grupos que han ex- perimentado las 3.000.000
mayores alzas. Si bien existen 2.750.000
2.500.000
infinidad de convenios con fuertes 2.250.000
diferencias
en
los
acuerdos 2.000.000
alcanzados a lo largo del tiempo, 1.750.000
1.500.000
el promedio de un conjunto de 1.250.000
13
convenios
representativos
registr un crecimiento del 957%
entre el ao 2002 y el 2011,
sustancialmente superior al
aumento del salario formal.
En lo que se refiere al empleo
pblico
su
comportamiento Fuente: Elaboracin propia en base a Ministerio de
ha tenido un fuerte impacto a lo lar- Economa.
go del perodo, tanto en la
destruccin como en creacin de
empleo y, por lo tanto, en la tasa
de desempleo. La dcada del 90
en consonancia con las polticas de
bsqueda de eficiencia eco- nmica
y tras una dcada de crecimiento
cons- tante en el empleo pblico
1991
1990

capa

En la actualidad se pagan 3,5

millones de benefi- cios lo que
cubre al 28% de la poblacin menor
de 18 aos.
El otro tipo de polticas
incremento
de
los
ingresos
mnimos-, se inicia a mediados
del 2002. La devaluacin de ese
ao produjo un im- portante ajuste
de precios relativos y la consecuente
alza
en
los
precios
minoristas (37% en los primeros
seis meses del ao y 41% a lo
largo de todo ese ao), tras una
dcada de estabilidad de precios y
en un contexto en el cual los
ingresos laborales haban perdido
la
inercia
de
los
ajustes
peridicos. Esto se tradujo en
una importante
cada en los
ingresos reales.
En agosto del 2002 se realiz
el
primer
ajuste
en
la
jubilacin mnima 33% en esa
oportu- nidad mientras el resto
de los haberes previsio- nales
permanecieron
constantes
en
trminos nominales. Los ajustes
exclusivos al haber mni- mo
jubilatorio
continuaron
hasta
mediados del ao 2006 cuando se
otorg un incremento del 11% al
resto
de las
prestaciones.
La
inflacin acu- mulada hasta ese
momento haba sido del 82%, con lo
que los haberes diferentes al
mnimo haban experimentado
hasta ah una importante prdida
en trminos reales

Grfico
de beneficios
estados8. Porcentaje
provinciales.
mnimos
respecto
del
total
Entre el ao 2000 y el
ao 2010 el Estado
considerando todos los
niveles
de go- bierno y
2010
2009empresas pblicas
las
2008
incorpor
a
sus
2007
planteles
a poco menos
2006
2005800
de
mil personas,
2004del doble de las que
ms
2003
se
haban
sido
2002

Fuente: FIEL en base a ANSES.

tica econmica actual utiliza

como instrumen- to importante
para el combate a la pobreza las
transferencias directas, las que
se
indexan
en
forma
discrecional, la inflacin no es
un
tema
menor.
Esto
vale
particularmente para la inflacin en alimentos, los cuales
representan
la
mayor
proporcin de la canasta de
consumo de los deciles ms bajos
de ingreso: la participacin de
esta componente del gasto supera
45% en los deciles ms bajos de
la distribucin, frente a 31.3%
para el promedio del rea de Gran
Buenos Aires.
Si bien la dcada del 90
registra una tasa de

2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
y1993el
1992
precios

consecuente aumento de
muy por en- cima de los
patrones
verificados
Fuente:
Elaboracin
propia. en el resto
del mundo. 14
El costo de la canasta de
alimentos que deter- mina la lnea
de indigencia y a partir de
ella, el porcentaje de poblacin y
familias cuyos in- gresos no cubren
el costo de la canasta de alimentos, o poblacin indigente se
duplic desde fines de los 90 a
fines del ao 2006 (creci 107%), a
una tasa media de 11% anual, en un
pe- rodo en que medidos en pesos
los precios in- ternacionales de
los alimentos crecieron a un ritmo
de 24% anual. Desde fines de 2006 y
hasta

excluidas en la dcada
anterior.
El aumento
del empleo no puede ser
explicado por aumento
en la pobla- cin ni
por
el
crecimiento
econmico, sino que su
crecimiento excesivo en
comparacin
con
la
dcada anterior parece
basarse ms en cuestio-

nes redistributivas y en
la
necesidad de crear empleo en un
perodo que, a pesar del fuerte
cre- cimiento econmico, el empleo
privado mostra- ba una baja
respuesta.
Finalmente, no puede dejar de
mencionarse por su fuerte impacto
sobre la pobreza el tema del
crecimiento de los precios. Dado
que la pol-

12 Es decir que sobre esos montos no se realizan ni aportes ni contribuciones a la

seguridad social.
13 Alimentos, Camioneros, Comercio, Construccin, Edificios de Renta, Metalrgicos y
Laboratorios.

Tabla 2. Evolucin de la Pobreza y la Indigencia con y sin Transferencias

2002
2003
2004
2005
2006
2007

Pobreza
Pobreza
55,00%
44,58%
40,60%
34,59%
27,59%
27,63%

Pobreza
Indigencia
sin Transferencias
Indigencia sin Transferencias
57,94% Diferencia Indigencia 28,64% Diferencia
46,74% -2,94%
22,35% -3,94%
24,70%
42,72% -2,17%
19,11% -4,79%
17,56%
36,42% -2,12%
14,78% -4,74%
14,37%
29,38% -1,84%
11,35% -3,44%
11,34%
29,06% -1,79%
10,80% -2,50%
8,85%
-1,43%
8,46%
-2,34%

200821,77%22,91%-1,14%6,63%10,80%-4,16%

Fuente: Estimacin propia en base a EPH (INDEC).

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

e
s
t
a
t

Grfico
entre haber
ales
7. Relacin
principalmente
mnimo
y
haber
medio
va privatiza- cin de
empresas-. Hacia la mitad
de la dcada el empleo
en el sector pblico se
haba reducido en un 15%.
A partir de los aos
2003-2004 esta evolucin
se
revierte,
principalmente en los

5,0%
0,0%

t
e
l
e
s

13

sumri
o
crdito
s salir

14 Un ejemplo de esto fue la prohibicin de exportar carne para mantener el

precio estable. Esto produjo una fuerte liquidacin de vientres al inicio
con lo cual el stock ganadero trmino reducindose casi un 20%. Esto
finalmente deriv en un aumento no deseado del precio: entre mayo del 2009 y
mayo del 2011 el precio pro- medio de la carne creci 119% frente a una
inflacin promedio del 47%.

2009

20,25%

21,48%

-1,24%

6,01%

9,83%

-3,82%

2010

18,60%

20,47%

-1,86%

5,93%

8,16%

-2,23%

Para ver el impacto de las

transferencias directas, se
calcularon los niveles de pobreza
e in- digencia que tendra la
poblacin
en
ausencia
de
transferencias directas15.
Los resultados muestran que los
programas de ayuda social han
logrado un impacto conside- rable
en la reduccin de la pobreza y
sobre la in- digencia, con un
impacto mucho ms importan- te
entre el 2002 y el 2004 (principal
programa: Plan Jefes y Jefas) que
en el 2010 (principal pro- grama:
Asignacin Universal por Hijo). La
indi- gencia logr reducirse entre
4 y 5 puntos y la po- breza entre
2 y 3 puntos porcentuales al
inicio, mientras que el impacto en
el ao 2010 se redu- jo a 2,2
puntos
porcentuales
en
la
indigencia
y
1,9
puntos
porcentuales en la pobreza.
En lo que respecta a las
polticas de incre- mento de los
ingresos mnimos, el fuerte aumento en el salario mnimo lo
transform en una va- riable
relevante al momento de fijar
salarios, en

la medida que cada vez un

porcentaje
ms
alto
de
la
poblacin
cobraba
el
salario
mnimo. Du- rante los 90, el
0.4% de los trabajadores asalariados formales y el 10% de los
informales perci- ban salarios
menores o iguales que el salario
mnimo. El incremento relativo del
salario mni- mo hizo que ese
porcentaje alcanzara a 6.7% en el
sector formal y 58% en el sector
informal a fi- nes del 201016.
El aumento del salario mnimo
conjunta- mente con el aumento de
los
mnimos
convencionales
produjo un achatamiento de la
estructura
de
salarios.
Considerando los salarios por
nivel de educacin puede verse que
la diferencia entre los salarios
de la mano de obra menos calificada (aquellos con siete aos o
menos de edu- cacin formal) y la
ms
calificada
(educacin
universitaria) es en el ao 2010
muy inferior a la
existente
durante los 90. Esta evolucin se
ob- serva para los salarios de
todos los niveles edu-

15 La EPH contiene una variable que incluye el monto total de las transferencias
por ayuda social.
16 Se consideraron ocupados quienes trabajan ms de 45 horas semanales.

ma
y
por
lo
tanto
brinda dos los casos la oferta: crece a medida que crece el salario, aumenta con la edad
informacin de la con- veniencia o pero a tasa decre- ciente es decir crece ms rpido a edades ms tempranas-,
no de incorporar capital humano aumenta con el nivel de educacin, es menor para quienes permanecen en el sisteva el sistema educativo. Cuanto ma educativo y mayor entre la poblacin mi- grante. Tambin se observa que la
menores sean los retornos a esta oferta es ms baja entre las mujeres con hijos menores de seis aos y entre las
300
inversin menores los incentivos a mujeres casadas, mientras que entre los hombres la condicin de estar casado
250
19962010
permanecer en el sistema.
incrementa la probabilidad de participar en el mercado de trabajo.
200
150 a la educacin se estimaron meLos retornos
diante ecuaciones de Mincer
Ocup
Ocupa
100
utilizando informacin de la Encuesta Permanente de Hogares de INDEC17.
ados
dos
50
Puntu
Desde fines0 de los 90 y hasta el 2003 se ob- serva una tendencia creciente en los
retornos, principalmente en los aos que siguen a la crisis
1997
0,09 ales
0,07 0,099 0,077
Grfico 10. Pirmide Salarial por
nivel educativo

Hasta Primaria Secundaria SecundariaSuperiorSuperior

Completa Incompleta Completa Universitaria Universitaria

1998
2005
1999
2006

5
0,09
4
0,10
0,09
0
6
0,09

4
0,07
2
0,07
0,07
1
2
0,06

0,096
0,10
0,099
8
0,11

0,074
0,081
0,074
0,080

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en

capa

inflacin del 9700%, la mayor parte se concenmediados de 2011 el costo

de
la
canasta
domstitra en los tres primeros aos: 2300% ca de alimentos se multiplic por 3
(creci
algo a una tasa promedio
en 1990,
171%
en 1991 y 25% en 1992, Para el
ms de 200%),
de casi 28%
resto del peanual,
cuando
los
precios
rodo
la
tasa
de
inflacin
internacionales de los alimentos
promedio fue 2.5% pero con una
en pesos crecieron a un ritmo de
fuerte
tendencia
decreciente
18% anual.
registrn- dose deflacin en el
ltimo ao del perodo. Pero
adems a lo largo del perodo, los 3.3 Efecto de las polticas
precios de los alimentos crecieron
pblicas
por debajo de la inflacin.
La dcada del 2000 si bien
Las polticas de extensin de
muestra una in- flacin acumulada
los
beneficios de la seguridad
muy
inferior
(210%),
muestra
social
y
la
poltica
de
tambin un cambio en la tendencia
redistribucin
de
ingresos
va
que se verificaba en la
incrementos
en
los
ingresos
Argentina desde 1992. Los dos
mnimos,
fueron
exitosas
en
cuanto
prime- ros aos de los 00
a
la
reduccin
de
la
pobreza
en
acumularon un descenso de precios
los
ltimos
aos.
Sin
embargo,
del
2%,
mientras
que
la
no han sido neutrales en cuanto a
devaluacin del 2002 se tradujo en
los in- centivos que generan tanto
una inflacin del 42% en los dos
en el corto como en el largo
aos siguientes. Posteriormente la
plazo.
tasa se redujo, pero a partir del
Es difcil ver el impacto
2006 todos los aos la inflacin
global
del conjunto de polticas
super los 2 dgitos. A la inversa
descripto,
en
particular
el
que la dcada anterior, el rubro
impacto
de
los
aumentos
en
los
alimentos lider el cre- cimiento
ingresos mnimos. Aun- que s
de los precios en este perodo.
pueden
hacerse
mediciones
Si bien el aumento de precios
parciales
sobre
el
impacto
de los alimen- tos ha sido una
sobre
la
pobreza
y
la
indigencia
tendencia internacional, a nivel
de las transferencias directas.
interno existieron polticas de
controles
que
terminaron
produciendo una reduccin de la
oferta

14

sumri
o
crdito
s salir

de
la
pirmide
salarial
se
consigue
observando
el
comportamiento de los retornos a
la educa- cin. Los retornos a la
educacin miden el incre- mento
porcentual en el salario de un
individuo por un ao adicional de
educacin, es decir mide
la
rentabilidad de la inversin en
educacin for-

los bienes, incluido el ocio, por

lo que un mayor ingreso en el
hogar tiende a reducir la oferta
de trabajo individual.
Para estimar el impacto de las
transferen- cias sobre la oferta
de trabajo se utiliz un mo- delo
probit en el cual la variable
explicativa es

17 La ecuacin estimada es:

Log (whorario) = Cons + a1 Educ + a2 Gen + a3 Exp + a4 Exp2 + a5 Pub + Regin
+ u1
Donde: Whorario: salario horario; Cons: constante; Gen: variable binaria cuyo
valor es 1 si el individuo es mujer y 0 si es2 varn; Exp: Experiencia. Se
computa como la Edad aos de educacin 6. Exp : Experien- cia al cuadrado.
Pub: variable binaria cuyo valor es 1 si el individuo trabaja en el sector
pblico y 0 en caso contrario; Regin: Variable binaria correspondiente a cada
una de las siguientes regiones: Noroeste, Nor- deste, Cuyo, Pampeana,
Patagnica.

una variable binaria que indica si

2004
0,0970,0680,1040,076
el
individuo
participa o no del
mercado de trabajo19.
Las estimaciones muestran el
comporta- miento esperado para la
oferta
de trabajo: en to20070,0960,0680,1060,078

aporte
de
los
restantes
integrantes del hogar. Si bien el
efecto es negativo para todos los
grupos de edad, sorprende tambin
ver que la ayuda so- cial reduce
ms la oferta de trabajo de los
hom- bres en edades centrales (25
a 49 aos).
Hay que tener en cuenta que en
esta conside- racin no se
particulariz en el efecto de la
in-

18 En el ao 2003 la EPH pas de ser Puntual (dos relevamientos en el ao) a

Continua (relevamiento perma- nente) existiendo adems otros cambios
metodolgicos. En lo que se refiere a los retornos a la educacin, las
encuestas
puntuales
y continuas arrojan resultados diferentes para el ao en
Fuente:
FIEL en base
a EPH (INDEC).
que ambas encuestas coin- ciden (2003) por lo que a fin de poder realizar
comparaciones los resultados fueron empalmados.
19 Los resultados de las estimaciones pueden verse en el anexo.

15

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

capa

0,09 0,072
de los0,09 0,074 En
del 2001. A partir del ao 2003, momento Tabla
en el 3. Evolucin
6
9
Retornos
a
la
Educacin
180,079 0,106
2002
0,104
cual comienzan las polticas de aumento de in0,079
min entre ingresos de los
cativos. En 1996 la diferencia entre gresos mnimos, los retornos comienzan
2003
0,10 0,076 0,12 0,084
Total AglomeradosGran Buenos Aires
9
0
a
derestantes
el
salario
de
tos
porcentuales
se de
considera
negativo,
evidencia de que
era
de 2.7
veces, mientras
que en
crecer.
Para el si
total
ocupadosella
hogar miembros
ydando
los correspondientes
a
quienes
concluyeron
la educacin
Total de Asalariados
Total de Asalariados del
Contin
cada
de
los
subsidios
y
superior
y
total
pas
o
de
entre
0.6
y
1.3
los
subsidios
y
planes
sociales
ao
2010
esa
relacin
se
redujo
uas
aquellos que solo alcanzan la primaria completa
retornos a la educacin es de
planes sociales. En ambos casos el
2003
0,10 0,076 0,12 0,084
puntos porcentuales para la regeneran esincentivos negativos a
a
2.1 0.9
veces.
impacto
entre
y 1.5 pun9
0
participar
en
el mercado de
El impacto del aumento de los gin del Gran Buenos Aires.
salarios
ms
bajos
es
ms
trabajo, es decir re- duce la
Otro aspecto del mercado de
importante en el sector formal de
probabilidad de participar en el
trabajo sobre el cual las
la economa ya que la relacin
mercado de trabajo.
polticas redistributivas parecen
0,08 0,06 0,08 0,065
promedio
de los trabajadores ms calificados
ber
Resulta sorprendente adems el
entre
el salario
no ha2
1
5
2008
sido
es la oferta
La en
dehallazgo
a
losneutrales
menos calificados
pasdedetrabajo.
2.5 veces
cisin de participacin o no
en el mercado de tra- 2009 0,085 0,059
0,093
0,066
que su0,08
incidencia
que del
la que
genera
un ingresos
1996 a 1.75 veces en el 2010,
bajo depende no slo del salario a percibir 20000,0940,0690,0960,070
aumento
resto
de los
2010
0,08 0,05
0,064 es mayor
mientras
que en el
por
el individuo, sino de los restantes
del
hogar:
2
9
9
sector informal
pas de 2.8 a 2.5
propio
aumento
en un
los ingresos
2010- veces en el
ingresos
provenientes de ayuda
1997
1,27
1,52
0,95
1,26%
mismo perodo.
dentro del hogar. A medida que los restantes insocial reduce la oferta en mayor
-2.0%
Una medida ms precisa del
gresos aumentan, aumenta el consumo de todos
si el aumento de los ingresos
achatamiento
proviniera del

Grfico 11. Presin Tributaria en

porcentaje del PBI

capa
sumrio
crditos
salir

36%
las jubilaciones
33%
haber tenido un
30%
que la
27%
24%
21%
18%
15%
12%
9%
6%
3%
0%

mnimas parecen
efecto menor, ya

4. Recomendaciones

Fuente: Ministerio de Economa.

19911990

troduccin
generalizada
de
beneficios de la se- guridad
social para personas que no
completa- ron aportes en el pasado
y la generalizacin de pensiones
no
contributivas
que
tambin
tienen un efecto negativo sobre
la participacin labo- ral ya que
aumentan considerablemente el ingreso del hogar.
Dada la evolucin de la economa
y el conjun- to de polticas
aplicado (transferencias directas
y aumento de ingresos mnimos) la
composicin de la pobreza y la
indigencia cambiaron en la ltima dcada. A fin de ver cules
fueron los gru- pos poblacionales
que ms se beneficiaron con las
polticas se compar la estructura
de la po- breza en 1998 y en el
ao 201020 y se observaron los
cambios
en
relacin
a
la
participacin de cada grupo en la
poblacin total.
Lo que se encuentra es que la
poblacin que sali en mayor
proporcin de la indigencia ha
sido aquella en hogares en los
cuales el jefe tie- ne mayor nivel
educativo.
Sin embargo, en el agregado, la
poblacin
que
en
trminos
relativos sali de la pobreza es
la que se encuentra en hogares en
los cuales el jefe tie- ne a lo
sumo educacin primaria completa,
en tanto que el grupo etario para
el cual la pobreza se redujo
proporcionalmente ms es el de los
me- nores de 17 aos, lo cual es
consistente con las po- lticas
mencionadas: la mayor salida de la
pobre- za de la poblacin en
hogares con jefe de menor nivel
educativo
probablemente
este
apoyada en los incrementos de
ingresos mnimos, mientras que la
reduccin de la pobreza de la
poblacin menor de 18 aos refleja
el efecto de la Asigna- cin
Universal
por
Hijo.
Sorprendentemente, la poltica de
extensin
de
los
beneficios
previsio- nales y el aumento de

poblacin mayor de 65 aos no

muestran una menor participacin
relativa en la pobreza.
Un punto que no puede dejar de
mencionarse es que si bien las
polticas pblicas han logrado una
reduccin en la pobreza, la misma
depende de la disponibilidad de
recursos por parte del sector
pblico y ha llevado a la presin
tributa- ria a niveles record.
En
resumen,
las
polticas
pblicas aplicadas han tenido el
impacto esperado sobre la pobreza,
especialmente sobre la indigencia y
en
mayor
proporcin entre la
poblacin que habita en ho- gares
de
menor
nivel
educativo

asociados con menores niveles de

ingreso y entre la poblacin
menor de 18 aos.
Sin embargo, las polticas han
mostrado te- ner tambin efectos
negativos. Por un lado pue- de
verse
que
las
polticas
redistributivas,
si
bien
han
mejorado
la
distribucin
del
ingreso
han
reducido
los
incentivos a la inversin en
capital humano. Por otra parte, la
poltica
de
transferencias
directas reduce la oferta de
trabajo, en espe- cial en la
poblacin de edades centrales.

as polticas pblicas implementadas en

los ltimos aos han sido exitosas en
cuanto a reducir la tasa de pobreza
desde
los altos niveles posteriores a la crisis del
2001. Sin embargo, en los ltimos aos la
tendencia declinante parece haberse atenuado
ubicndose en el ao 2010 en un nivel algo
superior a los re- gistros de los primeros
aos de la dcada del 90. En este sentido,
las polticas pblicas adoptadas parecen
entonces eficaces para mitigar las situaciones de extrema pobreza o situaciones
transitorias de pobreza, pero no para una
reduc- cin de este fenmeno en el largo
plazo.
La evidencia muestra que el crecimiento
eco- nmico sustentable es el motor de la
reduccin de la pobreza, aunque no de
la desigualdad,
y que
las
crisis
macroeconmicas tienen un fuerte im- pacto
sobre ambas. Mayor nivel de actividad se
traduce en mayor empleo y mayores salarios, y
en la medida que los pobres carecen de
capital y por lo tanto sus ingresos
provienen de su traba- jo, la creacin de
empleos es fundamental para la reduccin de
la pobreza.
En este sentido, el tema de la creacin de
empleo pasa a ser un tema central. En Argentina, a pesar del fuerte crecimiento econmico de
los ltimos aos, y de un nivel de PBI per
cpita 52% superior al de la primera mitad de
los 90, la tasa de desempleo no muestra una
mejor per- formance. Aunque el empleo mostr
un creci- miento importante durante los 2000,
la mayor parte del incremento (30%) se
localiz en el sec- tor pblico. Esto sugiere
la baja elasticidad em- pleo-producto que
registra el sector privado, es decir una pobre
reaccin del empleo privado al crecimiento
econmico.
La lucha contra la pobreza requiere un
entor-

normas. En los ltimos

aos Argentina no ha
dado seales claras al
respecto. El ndice de
precios al consumidor
que
publica
el
organismo
oficial
de
medicin
presenta
serias anomalas. Menos
evidente,
pero
an
notable, re- sultan las
anomalas en la medicin
del nivel de actividad.
Existen
controles
de
precios sobre al- gunos
productos; han existido
presiones
para
revertir
aumentos
de
precios

ejemplo
combustibles-;
restricciones
a
la

e
n
l
a
s

venta de dlares al
pblico (la agencia de
recaudacin asigna un
cupo por persona por
mes sin conocerse el
crite- rio bajo el cual
se determina el mismo);
prohibicin
de
transferencia
de
utilidades y dividendos;
limitaciones
a
las
importaciones,
las
cuales
hasta
el
presente
han
sido
informales no se
liberaban
los
despachos

siendo
desde comienzos de este
ao
necesaria
la
presentacin
de
una
decla- racin jurada de

20 Se tom el dato de mayo de 1998 por ser el ltimo relevamiento previo a la

recesin que culmin con la cri- sis del 2001.

capa
sumrio
crditos
salir

acin de empleo sino en empleos en

el sector for- mal de la economa.
El crecimiento de la formalizacin laboral en Argentina en
los
ltimos
aos
ha
estado
asociado, entre otras cosas, a la
reduccin de aportes para la
contratacin
de
nuevos
21
trabajadores . Dado que uno de
los gru- pos poblacionales que
enfrenta mayor tasa de desempleo
es el de la poblacin ms joven,
polticas
especficas
de
reduccin para contratacin de
estos grupos presentan beneficios
claros para reducir el desempleo
y, consecuentemente, la pobreza.
El crecimiento econmico es un
elemento ne- cesario pero puede
ser insuficiente para la reduccin de la pobreza. En el tema
de creacin de empleo, el problema
de la empleabilidad de los pobres
pasa a ser un tema relevante. En
Argenti- na, en promedio, el 36%
de la poblacin urbana entre 18 y
65 aos tiene como mximo educacin
primaria
siendo
este
porcentaje de 54% en el caso de
los pobres no indigentes y de 65%
en el caso de los indigentes.
Esto revela las dificultades de
insercin de los pobres en el

mercado de trabajo, en un contexto en el cual la tasa de

desocupacin del pri- mer decil de
ingreso per cpita familiar es ms
de 3 veces el promedio y ocho
veces superior a la tasa de
desempleo promedio de los dos
deciles ms altos en la escala de
ingresos. El tema de la baja
calificacin de la poblacin en
edad de tra- bajar tiene una
arista adicional sobre la educacin de la poblacin ms joven ya
que el nivel educativo de los
padres se muestra como una variable
determinante
de
la
educacin de los me- nores del
hogar.

21 Ver Bour y Susmel (2010).

22 Ver Auguste, Bour y Susmel (2006).

necesidad
de
importacin, lo que va
a derivar en decisiones
discrecionales so- bre
los mismos. Tras una
dcada de un sistema
privado de jubilaciones,
el Estado lo elimin en
el
ao
2008
apropindose
de
los
fondos acumula- dos en
las
cuentas
individuales. Todo esto
da un indicio de por
qu el empleo privado
no
registra
una
expansin acorde con el
crecimiento econ- mico
y de por qu Argentina
no recibe un nivel similar
de
inversiones
no propicio de crecimiento
econmico lo que sig- nifica
principalmente reglas de juego
claras y
El tema de calificacin de
la mano de obra de- riva en
diseos particulares de programas
de empleo. La recomendacin para
esta problem- tica son programas
de asistencia que combinan el
subsidio con actividades diseadas
para mejo- rar la empleabilidad de
la
persona
(tales
como
capacitacin,
programas
de
rehabilitacin, ge- neracin de
experiencia
laboral,
etc.)
y
tambin con actividades laborales
que contribuyen a la sociedad
(tales como trabajos sociales
que, si bien pueden no mejorar la
capacidad de encon- trar empleo de
la persona, tienen un alto impacto en el bienestar social). En
ltima instancia se busca que el
subsidio tenga una contraprestacin, y no que sea una mera
transferencia
monetaria,
de manera tal que el subsidio
genere un be- neficio social
neto22.
Pero adems de polticas activas
es indispen- sable actuar sobre la
inversin en capital huma- no de
las generaciones en formacin. La
tasa de asistencia a la educacin
primaria es en Argenti- na alta
99% al tiempo que el 95% de la

extranjeras al recibido por el

resto de los pases de la regin.
En este sentido la primera
recomendacin deriva en la
aplicacin de polticas que
provean un entorno estable para la
inversin, lo que in- cluye la
transparencia de los actos de
gobierno.
Otro factor que afecta la
inversin aunque
en menor
cuanta que la discrecionalidad
son los costos que enfrentan las
empresas. En lo que se refiere a
la contratacin de mano de obra,
en la actualidad el nivel de
imposicin sobre el tra- bajo
introduce una
cua
entre
el
salario neto y el

16

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades

p
r
e
v
i
s
i
b
i
l
i
d
a
d

costo laboral total de 48%. La

reduccin de cos- tos laborales no
slo redunda en una mayor crepobla- cin permanece en la escuela hasta la
finaliza- cin de la primaria. Sin embargo,
si bien la educacin media es obligatoria
por ley, solo el 75% de la poblacin en edad
de asistir lo hace, porcentaje muy inferior
entre la poblacin pobre. Sin embargo, la
calidad de la educacin en Argentina muestra
un bajo nivel dentro de los pases
desarrollados, a lo que se suma que la calidad de la educacin pblica, principal
provee- dor de educacin para la poblacin
pobre, es sus- tancialmente menor que la
calidad de la educacin privada.
Considerando las pruebas de evaluacin
educativa PISA de la OECD23, los re-

2006. Desagregando los resultados

entre educacin
pblica
y
educacin privada se encuentra una
mejor
performance
entre
los
alumnos
asistentes
a
la
educacin privada (445 puntos) en
tanto que el puntaje para los
alumnos de escue- las pblicas es
sustancialmente
inferior
(365
puntos). Esto es importante dado
que la pobla- cin pobre asiste
mayoritariamente a la escuela
pblica. La retencin de los
adolescentes pobres en la escuela
y la mejora en la calidad
educativa en general y de la
educacin pblica en particu- lar,
son dos aspectos que apuntan a la
reduccin ulterior de la pobreza y
pueden potencialmente contribuir a
mejorar la movilidad social.
Finalmente, en vista de la baja
tasa de crea- cin de empleo por
parte del sector privado, se
recomiendan
las
polticas
de
insercin laboral:
a) Programas de capacitacin que
provean en- trenamiento en el
trabajo.
b) Capacitacin para jvenes. Estos
programas
han
mostrado
ser
relativamente exitosos, cuando
los programas de capacitacin
se combinan con otras medidas
educativas
(por
ejemplo,
incentivos
a
terminar
los

estudios
primarios
o
secundarios. En Argentina la
AUH introduce un incentivo a la
escolariza- cin pero alcanza
solo a la poblacin hasta 18
aos.
c) Servicios
de
empleo
que
incluyan
asesoramiento
a
quienes
buscan
empleo
y
coordina- cin entre oferta y
puestos
de
trabajo,
intercambios
laborales
y
otros
servicios relacionados.
d) Desarrollo de PyMES y asistencia
para el au-

23 Las pruebas PISA de la OCDE, tienen por objeto

alumnos cercanos al final de la
educacin obligatoria han adquirido algunos de
habilidades necesarios para la partici- pacin
saber. Consiste en tres evaluaciones (lectura,

evaluar hasta qu punto los

los conocimientos y
plena en la sociedad del
matemtica y ciencias).

5. Conclusiones

capa sumrio crditos salir

a
experiencia
argentina
muestra como es de esperar
que el comportamiento de los
indicadores
sociales
est
fuertemente asociado con el ciclo econmico.
La crisis econmica del ao 2001
llev la po- breza a niveles del
54%, la indigencia al 25%, el
desempleo a casi el 26% y gener
un deterioro en la igualdad la
que mostr la peor distribucin de
los ltimos 30 aos. A partir del
ao
2004,
el
crecimiento
econmico y las polticas pblicas

en particular para
desempleados de mayor
edad
y
mejor
educados,
que
a
menudo en- cuentran
salida laboral con
mecanismos
de
autoempleo cuando les
es muy difcil reinsertarse
en
el
mercado laboral.
Las
polticas
de
transferencias directas
im- plementadas tienen
un
importante
costo
fiscal, y si bien la
universalizacin de las
mismas evita errores de
omisin, en el sentido
que no deja fue- ra a
poblacin
necesitada,
tambin genera cos- tos
innecesarios.
Por
ejemplo, la moratoria
pre- visional que
produjo un incremento
de
3
puntos
del
producto el gasto fue
generalizada y accedi
a la misma una gran
proporcin
de
poblacin no pobre.
Esto mismo sucede con
otros subsidios fuera
del
sistema
de
seguridad
social.
En
toempleo. Existe cierta
evidencia positiva,
im- plementadas permitieron una
mejora en todos los indicadores
sociales en relacin al pico del
ci- clo. Sin embargo, y a pesar de
un ciclo de fuerte crecimiento
casi contino (solo se registra
una cada en el ao 2009) el
desempleo y la pobreza no lograron
recuperar los niveles de los primeros aos de la dcada del 90.
Las
polticas
pblicas
muestran comporta- mientos bien
diferenciados en los 90 y tras la
crisis del 2001: durante la
dcada del 90, las po- lticas
pblicas de insercin social
estuvieron bsicamente orientadas
hacia la promocin del empleo

Argentina, y en particular en la
regin metropolitana de Bue- nos
Aires, el transporte pblico de
pasajeros re- cibe transferencias
desde el estado prximas a los
1,8 mil millones de dlares con el
fin de man- tener bajo el precio
del
transporte.
Este
es
un
subsidio del que se apropia toda
la poblacin que
utiliza el
transporte pblico, la cual no
necesa- riamente es la poblacin
pobre. Algo similar su- cede con
las
polticas
destinadas
a
mantener ba- jos los precios de
los alimentos.
La focalizacin de los subsidios
implicara un importante ahorro de
recursos que podra ser destinado
al mejoramiento del bienestar de
la poblacin ms vulnerable. Esto
se vincula con el problema de la
sostenibilidad fiscal de estas polticas en el mediano plazo, ya
que todas las pol- ticas de
subsidios requieren cada vez mayor
can- tidad de fondos, lo que se
traduce
en
mayor
presin
tributaria en un contexto en el
cual el peso del sector pblico en
la
economa
ha
crecido
fuertemente en los ltimos aos y
alcanza a
poco menos del 35%.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sulta
dos
obteni
dos
en
Argent
ina
(396
puntos
)
repres
entan
el
80%
del
puntaj
e
promed
io de
la
OECD
(492),
mostra
ndo
adems
un
deteri
oro
respec
to
a
los
resul
tados
obten
idos
en el
ao

17

(programas
de
empleo,
introduccin 18del
seguro de desempleo, rebaja en los aportes
pa- tronales, monotributo, etc), mientras
que en los 2000, especialmente desde el
2003 tienen un sesgo asistencialista y
distribucionista (plan je- fes y jefas de
hogar, asignacin universal por hijo,
expansin de las pensiones contributivas y
no contributivas, polticas de incremento
de los ingresos mnimos).
Las polticas de transferencias directas
apli- cadas en la ltima dcada tuvieron el
efecto espe- rado en la medida que lograron
reducir la pobre- za y la indigencia con un
impacto mucho ms importante entre el 2002 y
el 2004 (principal pro- grama: Plan Jefes y
Jefas) que en el 2010 (princi- pal programa:
Asignacin Universal por Hijo). La indigencia

logr
reduci
rse
entre
4 y 5
puntos
y la

la conveniencia de aban- donar la

pobreza entre 2 y 3 puntos al
educacin para ingresar en el
inicio, mientras que el impacto en
mercado de trabajo, reduciendo de
el ao 2010 se redujo a 22 puntos
ese modo el capital hu- mano
sobre la indigencia y 1,9 en la
conjunto de la economa.
pobreza.
Otro aspecto del mercado de
Por su parte, las polticas de
trabajo
sobre
el
cual
las
incremento de ingresos mnimos
polticas redistributivas parece
parecieran haber tenido el efecto
no ha- ber sido neutrales es sobre
esperado ya que se observa una
la
oferta
de
trabajo.
Las
mejora
importante
en
la
estimaciones realizadas sugieren
distribucin del ingreso no slo
que
los
subsidios
y
planes
en relacin al pico de la crisis
sociales reducen la probabili- dad
sino tambin en relacin al inicio
de participar en el mercado de
de la dcada de los 90.
trabajo en es- pecial en edades
Si bien la pobreza y la
centrales.
desigualdad muestran una evolucin
Adems de efectos adversos en
positiva, las polticas implemenrelacin
a incentivos que
tadas no son neutrales: el aumento
introducen
las
polticas
implemende los ingre- sos mnimos produjo
tadas
no
debe
dejarse
de
lado el
el achatamiento de la pir- mide
costo
econmico
de
estas
polticas
salarial y la reduccin de los
pblicas. El esquema actual de
retornos a la educacin que dan
Argentina
ha
significado
un
una idea de la conveniencia o no
importante
incremento
del
gasto
de
incorporar
capital
humano
el cual no es transitorio lo que
adicional va el sistema educativo
ha llevado la presin tributaria a
formal: cuanto menores sean los
niveles record en el pas.
retornos a esta inversin menores
La evidencia muestra que el
los incen- tivos a permanecer en
crecimiento
econmico
el sistema, es decir que las
sustentable
es
el
motor
de
la
polticas
de aumentoProbit:
de ingresos
Tabla
4. Estimacin
Participacin Laboral
reduccin
mnimos po- dran estar indicando

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

de la pobreza lo cual requiere un

En resumen, la experiencia de
entorno propicio para las
los ltimos 20 aos en materia de
inversiones, bsicamente reglas de
lucha contra la pobreza y la
juego claras y previsibilidad en
desigualdad muestra que la mejor
las normas, cosa que no parece
poltica social es el crecimiento
haber sido el caso de Argentina en
econmico. Sin embargo, este puede
los
ltimos
aos
lo
cual
no ser suficiente por lo que se
explicara la baja crea- cin de
requiere combinarlo con polticas
empleo en el sector privado.
sociales
focalizadas.
Las
polticas de insercin laboral
Otros aspectos a tener en
cuenta es el capital humano. En
utilizadas du- rante los 90,
contribuyen a la empleabilidad
este sentido, deben implementarse
medidas que tiendan a retener a
pero no brindan instrumentos para
enfrentar si- tuaciones de crisis
los alumnos en las escuelas y
mejorar
la
calidad
de
la
como la vivida en Argentina en el
ao
2001,
mientras
que
las
educacin,
en
particular
la
educacin pblica a la cual asispolticas
sociales
de
transferencias directas resultan
te casi la totalidad de la
poblacin pobre.
ser
muy
efectivas
para
la
reduccin
de
la
pobreza
en
el
Tambin
se
deriva
como
corto plazo, por lo que los
necesario
la
creacin
de
mecanismos
deben
estar
programas de empleo tendientes a
habilitados
y
utilizados
en
mejo- rar la calidad de los
especial en po- cas de crisis,
recursos y la empleabilidad de la
pero parecen resultar limitados
poblacin
pobre
(tales
como
para reducciones de largo plazo de
programas
de
capacitacin
y
la pobreza, para lo cual se
entrenamiento en el trabajo) la
requieren polticas ms profuncual denota un bajo nivel de
das como la extensin y mejora de
capital humano in- corporado (el
la
calidad
educativa
de
la
54% de la poblacin activa pobre
poblacin.
tiene
como
mximo
educacin
primaria).
Estimacin Probit: Palpitacin Laboral
2010 capa sumrio crditos salir
Mujer
Homb
Total
nores de 6 aos, bajo el supuesto
Los signos de los coeficientes son los
18-24
25-49 50+Anexo
18-24 25-49 50+
que esto redu- ce la probabilidad
espera- dos y todas las variables resultan
log(whorario)
0.1970 0.1042 0.3885 0.0172 0.1014 0.33921**
de participar de las mujeres. En
significativas. Se observa que el salario
ara estimar
el impacto
2***
*0.12255**de
lo que se refiere a los ingresos
propio es un importan- te determinante de la
Edad
0.1573 5***
0.3995 0***
1.2871 9***
0.2802 -2***
las transfe- rencias sobre
8***
8***
3***
6***
0.1175
*
diferentes
de
los
ingresos
participacin laboral, en particular entre
Edad2
- trabajo
la -oferta de
se utigenerados
por
el
individuos,
se
los jvenes y sobre todo para las mujeres,
24
0.00609***
0.0020
0.0040
0,0000
0.00167**
liz
un modelo
probit
en el
Educacin
0.0712 0.0039
0.0448 0.0266
0.0635
0.0702
0.0418
0.02719**
hizo una distincin entre los
pero su importancia cae fuertemente en
cual0***
la va-4***
0.04723***
2***
ingresos
aportados
por
los
edades centrales, en particular para hombres
Asiste al sistema
-7***
(omitt riable
-2*** dependiente
- es una
-* variable
restantes miembros del hogar y los
entre 25 y 49 aos grupo para el cual la
educativo
0.1011
ed)
1.3823
0.8448
0.5672
0.66747**
binaria
que 0.2733
indica - si
el
Estado Civil
1.1152 1.0039
ingresos provenientes de la ayuda
oferta
de
trabajo
es
prcticamente
0.72441***
0.9218
9***
7***
individuo
participa
Migrante
0.1370 0.4333
0.1032
0.4412
-5*** o 0.23662**
- no en el
social.
En
ambos
casos
los
inelstica.
de trabajo.
0***
0.2592 merca7*** do0***
0.1739 0.01227**
ingresos son medidos per cpita.
El coeficiente correspondiente a los subsiHijos menores 6 aos
Las
variables
dependientes
(omitte (omitt (omitt En una primera etapa, mediante
dios y planes sociales (medidos en per cpita)
Nuria Susmel
(solo para mujeres)
consideradas
fueron
el salario,
la
0.1468
0.0665 Aires
d) y Master
ed) en Economa
ed)
0.51613**
ecuaciones
de Mincersese
imput un
sulta negativo
para todos
los grupos
Graduada en Economa
de la Universidad Nacional
de Buenos
de la Uni-siversidad del
CEMA. Actualmente
desempea
como reeconomista
de la Fundacin
de Investigacionesde
Econm
0.17143***
edad,
el- nivel
Ingreso genuino resto
- de educacin,
salario a los individuos que no
edad dando evidencia de que el acceso a ayuda
permanece en el sistema- educativo
hogar
-0.00004***
Subsidios
Per Cpita -0.0000 0.0000
0.0006 -0.0000 -0.0000 -0.0000 0.00004**
participaban
del
mercado
de
estatal mediante transferencias de ingresos
formal
o 0.0031
no, el0.0008
estado0.00078**
civil del
0.00046***
0.0012
6***
0.0011
trabajo.
En
una
segunda
etapa
se
del Estado genera incentivos negativos a la
_cons
- y
6.5513
individuo
su
condicin
de
realizaron
las
estimaciones
de
hora de partici- par en el mercado de trabajo.
10.73848***
3.9398 10.6812 17.2618 4.0033
4*** caso3.62248**
En el
de las
Pseudo R2
0,171 0,138 0,295migrante.
0,323 0,196
0,396 0,274
la
oferta
de
trabajo
para
Inclusive, su grado de incidencia negativa en
mujeres se incluy una variable
distintos
grupos
poblacionales

la probabilidad de par- ticipar en la oferta

Tasa de Actividad 0,528 0,688 0,346que0,771
0,631de hijos
0,657 memide la0,961
presencia
agrupados por sexo y edad-.
laboral es mayor que la inci- dencia del
ingreso genuino del resto de los inFuente: Elaboracin propia.
tegrantes del hogar. Si bien este efecto es
negativo para todos los grupos de edad, es mayor en el caso de los hombres y dentro de
ellos los hombres en edades centrales.

Aug
u
s
t
e
S

., Bour, J. L. y Susmel,
N. Instituciones laborales
y
polticas
activas de promocin del
empleo. Caso Argentina.
SOPLA. Konrad Adenauer
Stif- tung, 2006.
Bour,
J:L,
Susmel,
N.
Sector
Informal
y
Polticas So- ciales en
Amrica
Latina.
Caso

Argentina.
SOPLA.
Konrad
Adenauer
Stiftung, 2010.
Cruces, G, Gasparini, L.
Los determinantes de
los
cambios
en
la
desigualdad de ingresos
en Argen- tina
Evidencia
y
temas
pendientes
Serie
de
Documentos de Trabajo

24 Algunas de las variables pueden ser endgenas, por lo que la interpretacin

de la causalidad puede no ser correcta.

sobre
Polticas
Sociales N 5
FIEL,
La
igualdad
de
oportunidades
en
la
Argentina:
movilidad
intergeneracional
en
los 2008
Galasso E., Ravallion, M.
Social Protection in a
Crisis:
Argentinas
Plan Jefes y Jefas.

World Bank Policy Research Working

Paper 3165, November 2003.
Gonzlez-Rozada, Martn, AUH: pan para
hoy, ham- bre para maana? Foroeconmico
Mayo, 2011
Roffman,
R.,
Oliveri,
M.L.
Las
polticas de proteccin social y su
impacto en la distribucin del
ingreso en la Argentina. Documentos
de Trabajo sobre Polticas
Sociales N 6. Banco Mundial

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas P

Biblio
grafa

19

Pobreza, desigualdad y
polticas pblicas en Bolivia

Roberto Laserna
1. Introduccin

capa
sumri
o
crdito
s salir

a
desigualdad
social
y
econmica estn en el centro
de las preocupaciones de los
latinoamericanos,
de
los
discursos polticos y de las polticas pblicas.
Sin
embargo,
y
pese
a
la
frecuente referencia que se hace
al tema en las asambleas, la
prensa, los discursos y debates
polticos y hasta en los ensayos
acad- micos, es tambin un tema
en el que hay poca claridad y
mucha confusin.
Si bien la idea bsica de
desigualdad es sen- cilla, porque
resalta brechas y distancias, no
lo es en su relacin con la
pobreza o con la equidad. Una
definicin relativa de la pobreza
alude a la desigualdad, porque la
define como el polo infe- rior del
rango cubierto por la desigualdad.
Pero con frecuencia se confunde
esa manera de defi- nir la pobreza
con la identificacin de carencias
absolutas de los medios necesarios
para la so- brevivencia o para una
vida decente. Una socie- dad puede
ser muy desigual y tener muy pocos
pobres,
o
puede
ser
muy

igualitaria y contar con una gran proporcin

de su poblacin en condi-

c
i
o
n
e
s
d
e
p
o
b
r
e
z
a
.
E
l

capa
sumri
o
crdito
s salir

cin para no pasar hambre. Si bien

las
Metas
del
Mileno
son
discutibles, lo importante es que
permiten concentrar la atencin de
los disea- dores de polticas en
los
grupos
y
personas
que
enfrentan verdaderas carencias,
enfatizando
la
necesidad
de
establecer un piso mnimo comn
para todas las personas, lo cual
es perfectamente compatible
adems con una visin actualizada de los derechos humanos. La
dignidad huma- na y el disfrute de
los derechos fundamentales exige
disponer de cuando menos un mnimo
de bienes y servicios. Un mnimo
que
puede
tener
valores
monetarios
diferentes
en
las
econom- as, pero que debe ser
considerado de la misma manera
cualquiera sea la disponibilidad
total
de
recursos
o
su
distribucin en una economa. Este
enfoque sugiere concentrarse en la
pobre- za absoluta.
La
definicin
de
pobreza
relativa est ms estrechamente
vinculada a la cuestin de la desigualdad y resalta carencias con
respecto a un mnimo deseable para

la cantidad de recursos con que

cuenta la sociedad en su conjunto.
En ese caso, la pobreza suele
definirse por la ubica- cin de
las personas en la escala de la
distribu- cin de recursos, ya
sea de manera general, como los
ltimos deciles o percentiles, o
de una manera ms especfica, como
por ejemplo los que disponen de
una proporcin inferior a la mitad de la mediana, o dos o tres
desviaciones por debajo de la
media. La pobreza relativa es
difcil de medir y precisar,
justamente
porque,
siendo
relativa, contiene una fuerte
dosis de subjetivi- dad. No slo
de quienes conceptualizan el tema
o procesan los datos para su
medicin, sino tambin de
quienes la perciben y sufren.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades

20

lo depende del nivel

general de desarrollo
en que se encuentra o,
si se desea evitar una
nocin
lineal
de
desarrollo, de la acumulacin
general
de
bienes y recursos que
ha
logrado
una
sociedad. Obviamente, un
elevado
nivel de
desigualdad
en
la
distribucin de muchos
recursos puede implicar
muy pocos en pobreza
absoluta, en tanto que
el mismo nivel de desigualdad en un caso de
pocos
recursos
puede
implicar
pobreza
generalizada.

Es a partir de esta constatacin

que es nece- sario precisar a qu
pobreza se hace referencia cuando
se
la
menciona.
El
enfoque
fundamental debera concentrar las
polticas contra la pobre- za en
el aumento en la disponibilidad y
el acceso a recursos necesarios
para la sobrevivencia, por- que su
carencia es la que condena a las
personas en un grado elevado de
vulnerabilidad. No hay consenso
sobre cules son los umbrales
mnimos
que
definen
la
situacin de pobreza. La Cumbre
Social, al definir los Objetivos
del Mile- nio, propuso erradicar
la pobreza extrema, planteando
la meta de un dlar (equivalente)
al da, y la disponibilidad de
medios de alimenta-

Puede decirse exactamente lo

mismo sobre la desigualdad. La
medicin y descripcin de la
desigualdad
no
necesariamente
corresponde a las percepciones que
tiene la gente. En ambos casos
entran en juego las expectativas y
aspiraciones,
que
son
esencialmente subjetivas y pueden, adems, ser inestables, es
decir,
cambiantes.
Incluso
pueden ser inducidas por la
educacin,
la
publicidad,
los
medios masivos de informacin y
entretenimiento, y por supuesto
las campaas polticas que casi
siempre prome- ten ms de lo que
pueden cumplir.
En un informe del BID se acu
la idea de una paradoja del
crecimiento infeliz para referirse a aquellos procesos en los
que
la
disponibilidad
de
recursos aumenta pero no al mismo
rit- mo que las expectativas, de
donde resulta la brecha de la
insatisfaccin y el malestar que
emerge en protestas a
veces
sorprendentes1.
Puede decirse que las protestas
sociales de los sectores medios,

habitualmente ms fre- cuentes que las de

los pobres, pueden explicarse de la misma
manera. Ellos tienen ms recursos para
protestar y sus percepciones y expectativas
suben ms que sus condiciones de vida. Esto
ocurre, sobre todo, cuando hay cierto
dinamismo en la economa y los cambios hacen
creble la es- peranza de mejorar. Es tambin
por eso que los ms pobres se movilizan
menos, y es tambin por eso, que en las
economas estancadas suele
haber menos
agitacin social.
Esta reflexin demanda evitar la frecuente
confusin entre desigualdad e inequidad. La
idea de equidad est asociada a la de
justicia, y sta no necesariamente se
encuentra en la igual- dad. De hecho, a veces
es ms justa la desigual-

ativo, capaz de arriesgarse en un

emprendimiento,
tenga
como
premio a sus esfuerzos una ma- yor
disponibilidad de bienes. Pero en
los hechos desigualdad e inequidad
tienden a confundirse en los
discursos polticos y en las
nociones co- munes, y se asume que
la una representa con fi- delidad
a la otra. De esa confusin surgen
las po- lticas redistributivas
ms simplistas y de efectos ms
contradictorios.
Los estudios de la desigualdad
econmica na- cieron en realidad
de la preocupacin moral por la
equidad,
pero
terminaron
capturados por las variables y los
indicadores seleccionados para el
anlisis emprico: los ingresos,
los presupuestos familiares, los
destinos
del
gasto,
la
localizacin de las inversiones y
la
gama
de
indicadores
de
concentracin,
dispersin,
polarizacin,
etc.
Al
final,
perdieron de vista el problema
original y lo reemplazaron con
descripciones empricas
de la
desigualdad que la definen como
indeseable se- gn su dimensin o
magnitud.
Confundir
desigualdad
con
inequidad
no
es
slo
conceptualmente equivocado, sino
que pue- de conducir a verdaderos
desastres de poltica pblica,
como los que han protagonizado los
1

experimentos
denominados
socialistas, cuya expe- riencia
permite
anticipar
tambin
el
fracaso
del
igualitarismo
contemporneo de las experiencias populistas en Amrica Latina.
Creyendo que se hace justicia con
la
igualacin
de ingresos
y
consumos se rompe el principio
fundamental
de
la
accin
econmica, el de responder a
incentivos,
inhibiendo
la
inversin y la creatividad de los
trabajadores
y
empresarios,
y
desalentando
los esfuerzos de
superacin al premiar a los me-

BID: Desarrollo en las Amricas. Calidad de Vida: Ms all de los

Hechos, Washington DC, 2008. Este trabajo destaca que dentro de los pases, las personas con niveles bajo de
ingresos y educacin estn ms sa- tisfechas con la educacin pblica y los
servicios de salud.
capa sumrio crditos salir

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica La

dad.
No
solame
nte
en el
caso
de la
justic
ia
legal,
que
penali
za al
delinc
uente
quitn
dole
su
libertad
por
ejempl
o,
sino
tambi
n en
la
econom
a,
donde
es
justo
que
el
trabaj
ador
innova
dor y
cre-

nos preparados y a quienes

trabajan menos con remuneraciones
y consumo superior al que co-

que es ne- cesario que la sociedad

asuma la responsabili- dad de
promover la justicia, tanto a
21
nivel social como personal.
La
justicia, o para el caso la equidad, es un aspecto fundamental de
la cohesin social puesto que
ningn orden es sostenible si los
sujetos no perciben que hay en l
cierta justi- cia o que sta se
ampla.
Si la desigualdad no es por s
misma un pro- blema y el
igualitarismo no equivale a
justicia,
Cmo resolver entonces los
problemas de ine- quidad? La
respuesta est en la movilidad
social. As como es necesario
enfrentar la pobreza aumentando la
disponibilidad de bienes y servicios de manera que se pueda
garantizar un mni- mo digno para
todos los ciudadanos, la inequidad debe enfrentarse levantando
barreras a la movilidad social, y
creando nuevos caminos para que la
gente transite de acuerdo a sus
aspi- raciones y esfuerzos. La
desigualdad se convier- te en
injusticia cuando no hay
posibilidades de movilidad social.
Es decir, cuando el origen de una
persona determina sus posibilidades
de realizacin y condiciona su bienestar.
En esos ca- sos, el esfuerzo no
tiene premio y es desalenta-

do, lo que obviamente daa a la

persona que lo realiza as como a
la sociedad en su conjunto. Tomando
en
cuenta
esta
conceptualizacin,
podra
postularse que el malestar social
no emerge de la desigualdad y la
pobreza, sino de la inequidad
social, sobre todo cuando la gente
percibe que existen posibilidades

de
que
pueden
satisfacerse
sus
expectativas.
Estas reflexiones son las que orientan el
an- lisis emprico, que describir las
principales
caractersticas
de
la
desigualdad en Bolivia, pero tomando en
cuenta su incompleta representa- cin de la
equidad, que es lo verdaderamente importante. Y analizar la pobreza, poniendo
nfa- sis en la necesidad de construir el

rresponde
a
su
contribucin.
Con
el
tiempo,
la
economa
tiende a estancarse y
la
disponibilidad
general de bienes y
servicios se contrae,
di- ficultando cada vez
ms la satisfaccin de
las necesidades. Esos
procesos se agravan por
la
intervencin
paternalista
del
Estado,
cuya
burocracia ofrece resolver
los problemas de la
gente
pero
en
los
hechos termina atrapada
en la mis- ma lgica
desalentadora
del
igualitarismo: no tiene
sentido
un
mayor
esfuerzo si el premio
es el mismo. La lucha
contra la desigualad,
por lo tanto, puede
generar
mayor
injusticia, tanto sobre
aquellos
cuyos
frutos expropia, como
para el conjunto de la
sociedad, si es que sus
polticas se
aplican
por mucho tiempo. La
desigualdad no es en s
misma un problema, pero
esto
no
implica
desconocer
que
la
inequidad s lo es, y

Cuadro 1. Rasgos comparados de las dos dcadas

Promedios anuales1990-1999
2000-2009 Fuentes
% acum..3,99%
3,69%
En base a INE
Crecimiento del PIB

mnimo
digno
que
postul
amos
como
necesa
rio.
En
ese
sentid
o, el
anlis
is de
las
polti
cas
pblic
as
inten
tar
evalu
arlas
segn
su
impact
o
en
el
crecim
iento
econm
ico,
la
supera
cin
de la
pobrez
a
y
la
ampliaci
n de
los
mecani
smos
de
movili
dad
social
.

2. D
i

stribucin del ingreso,

pobreza e indicadores
sociales
A. El periodo de anlisis: 19902009
En las dos ltimas dcadas
Bolivia
ensay
dos
modelos
contrapuestos (pueden verse algunos rasgos en el cuadro 1). Entre
1990
y
2000,
mantuvo
una
consistente poltica de apertura
de mercados, institucionalizacin
y modernizacin
de inspiracin
liberal. En el ao 2000 se
desenca- den una profunda crisis
social a partir de la guerra del
agua, y empez su giro hacia el
popu- lismo que culmin el 2005
con la victoria electo- ral de Evo
Morales y la instauracin de un
gobier- no estatista que intenta
articular la apelacin a
las
identidades
indgenas
con
la
promesa de un nuevo tipo de
socialismo. En las dos dcadas,
do- minadas por las mencionadas
corrientes contra- puestas, se
encuentran naturalmente matices.

No se ha hecho todava una

comparacin
rigurosa
de
las
condiciones y los resultados que
caracterizaron las dos dcadas.
En una comparacin deber tomarse
en cuenta el con- traste entre
mercados internacionales relativamente estables y de bajos
precios para las materias primas
en los aos noventa, y merca- dos
dinmicos pero inestables, aunque
con muy elevados precios para las
materias pri- mas en la ltima
dcada. Las reformas libera- les
enfrentaron severas restricciones
fiscales en los noventa en tanto
que las polticas popu- listas
disfrutaron
de
cuantiosos
supervits
en
la
dcada
siguiente, lo que seguramente
explica
la
gran
cautela
institucional en el primer caso,
y una agitada aventura de cambios
insti- tucionales en el segundo.
Quizs a consecuen- cia de esas
diferencias es que la primera
dcada
fue
relativamente
tranquila, con la gente
muy
concentrada en el mbito privado y
buscando
realizar
sus
aspiraciones
a
travs
del
emprendimiento
y
el
esfuerzo
personal, y una segunda dcada
agitada, de crecientes conflictos y movilizaciones sociales,
absorbiendo las iniciativas en la
accin corporativa y grupal, de
presin sobre el Estado (el cuadro
1 ilustra las dos dcadas).
Una rpida mirada al cuadro 1
permite apre- ciar el modesto
crecimiento de la economa boliviana, que sin embargo fue algo
superior en los noventa a pesar de
haber
tenido
entonces
condiciones mucho menos favorables en
cuanto a co- mercio exterior y
recursos fiscales. La dcada ms
reciente sugiere una situacin de
mayor li- quidez y solvencia pero
el mismo crecimiento y una mayor
agitacin social, medida por el
pro- medio de conflictos al ao.
Graficar los datos en series

Inversin
pblicaMMadems,
U$574,2884,9VIPFE
largas
mostrara,
que no
se trata de cambios bruscos sino
de curvas con cierta es- tabilidad
MM U$
enExportaciones
la primera mitad
y tendencias 945
anuales
Importaciones
U$
1477
crecientes en laMM
segunda.
anuales
Ingresos fiscales

MM U$ corr

Egresos fiscales

MM U$

Ingresos fiscales
Gastos Fiscales
Reservas
Internacionales
Conflictos/ao
promedio

2999

INE

2769

INE

2244,8

4754,
8

MM Bs

10003

MM Bs

11130,
6
2888,3

30566,
6
31684,

MM Bs.

229

1
20319,2
2
498

Min Hacienda
Dir Anl Pol Fisc
Idem
BCB/Udape
Ceres

B. La pobreza
En los estudios sobre Amrica Latina, la
pa- labra que se asocia con ms frecuencia a
Bolivia es pobreza. Los datos econmicos
sitan al pas entre los ms pobres del
mundo por su bajo ni- vel de produccin
reflejado en el PIB per cpita. El producto
nacional es reducido, como lo es la
contribucin de Bolivia al comercio mundial
o, para decirlo de otra manera, a la
circulacin de bienes y servicios que
satisfacen las necesida- des de la gente.
Adems, Bolivia no es solamente un pas
po- bre, es tambin un pas de pobres. La
mayor par- te de la poblacin vive en
condiciones de pobre- za, lo que se expresa
en malas condiciones nutricionales y salud
frgil,
elevada
mortalidad
infantil
y
reducida esperanza de vida, alimenta- cin
escasa e inadecuada, viviendas de baja calidad y sin servicios, pocos recursos para la
educa- cin, aspectos que hacen que la
vida de la mayora de los bolivianos sea
difcil.
La preocupacin por la pobreza ha motivado
varios estudios, esfuerzos analticos y
proyectos

las
encuestas
de
hogares. Los censos son
escasos
y
poco
frecuentes.
Los
tres
ltimos
cubren
un
periodo de 25 aos pero
dejan
en
vaco
los
ltimos
10.
De
la
informacin censal se
han
obtenido
las
estimaciones de pobreza
por
necesidades
bsicas
insatisfechas

(NBI) que, como se sabe, define la

pobreza como carencias reflejadas
en las condiciones materiales de
vida. Las en- cuestas de hogares
han tenido cierta continuidad y
detectan
especficamente
los
ingresos y gastos, de manera que
la oficina de estadsticas del
esta- do puede calcular la pobreza
por ingresos.
Como anticipamos, la tendencia
general
es
declinante
pero
inestable.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Lati

de
medicin.
La
conclusin es que la
pobreza es muy elevada
y declina lentamente.
Pero las dife- rencias
metodolgicas son tan
amplias y la cali- dad
de
los
datos
tan
diversa, que resulta
muy
difcil

determinar con alguna

precisin cul es el
ritmo de declinacin y
qu efectos tienen las
polticas pblicas
sobre la pobreza.
En el cuadro 2 hemos
compilado la serie ms
larga posible de datos
sobre
pobreza
en
Bolivia.
Las
fuentes
son bsicamente dos: los
censos na- cionales y

22

Nacional

1976

85,4

65,8

1992

72,1

53,1

NacionalUrbana
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

29,0
41,2

1997

33,8

21,3

1999

39,5

19,5

NBI Urbana

1993
1992

1996

NBI Nacional

1976

1993

Urbana NBI Nacional NBI Urbana

1. Estimaciones de Pobreza3
(2) Grfico
(1)

Fuentes: INE, Censos en caso NBI, Encuestas de Ho-

200043,525,2
gares. Ver cuadro 2.
200138,6
200240,1

22,8

58,6

39

22,8
ran
existido cambios similares en
la produc- cin o el comercio (ver
grfico 1). Esto hace que

C. La desigualdad
Para los fines de este artculo,
hemos compi- lado informacin
bsica sobre la distribucin del
ingreso en Bolivia, proveniente de
las
muestras
de
hogares
realizadas peridicamente por el
Instituto Nacional de Estadsticas.
En ellas se obtiene informacin
detallada sobre ingresos y gastos,
en dinero y en especies, y luego se
homo- geniza la informacin a fin
de que toda la base se refiera a los
mismos periodos y englobe la totalidad de los registros.
Las encuestas de hogares en
que se basan es- tos datos
proporcionan informacin valiosa
28,7%7,68%5,8%5,7%6,4%

pero
imprecisa,
especialmente
cuando se inten- ta, como en
nuestro caso, utilizarla como panel
para un periodo prolongado. Las
muestras se aplican cada ao a
hogares diferentes, por lo que
deben tomarse los datos con
cautela. Es poco fre- cuente que se
observen cambios rpidos en la
distribucin del ingreso como se
ilustra en el grfico 2 y cuadro 3.
En todo caso, lo evidente es que
Bolivia tiene una distribucin muy
desigual, con el quintil su- perior
generando y captando ms de la
mitad de la totalidad de los
ingresos, en tanto que los tres
quintiles inferiores logran ingresos
que son pro- porcionalmente muy
inferiores a su dimensin

312,9%11,77%12,8%10,4%12,7%
los datos sean dudosos, especialmente para419,5%18,72%21,1%18,9%22,2%
2005
35,0
19,4
Fuentes: INE.
554,6%58,24%59,1%63,5%56,8%
Encuestas de Hogares, elab. CEPAL y propia de 2005 adelante. Se refieren
pobrezapero
extrema:
menos
de U$ 1 de
ingreso
da.
plazos acortos,
como
observamos
dos
tiposal
Cuadro
3. Bolivia: la distribucin del ingreso de los hogares
2006
33,5
16,7
Gini
40,44540,48130,52440,54980,5026
Censos Nacionales. Elab. INE. Pobreza por NBI, Necesidades Bsicas Insatisfechas, se mide segn el acceso de las familiasC.
a los
servicios
pblicos.
2007
2008
s capa
umrio
crdito

33,5
30,1

2009(3) 26,1

largo
21,5
18,9
16,1

s
salir

Es difcil explicar las bruscas

variaciones en la pobreza por
ingresos, que baja o sube has- ta
siete puntos de un ao al otro, sin
que hubie-

de
series
de pobreza
una mirada de
plazo,
a pesar
de sus con
diferencias
Fuente:
INE, Encuestas
Integradas
de Hogares y Programa Mecovi. Elaboracin propia.
Porcentaje
del ingreso
por quintil
conceptuales
Quintiles
1990
1995
2000
2005
2009
y metodolgicas podemos encontrar un senti1
4,3%
3,59%
1,2%
1,4%
1,9%
do a la informacin.
Lo que ellas muestran en el
grfico 1 son dos ritmos en la
declinacin de la pobreza. Segn los
datos
censales,
basados
en
necesidades insatis- fechas, el ritmo
fue un poco ms acelerado hacia el
final del periodo que ellos cubren,
entre 1992 y 2001, que coincide con
4 Dependiendo de los supuestos que se empleen para tratar las muestras y los
el de mayor estabilidad de la
mtodos de clculo del Gini, se encuentran pronunciadas diferencias en este
democracia. El conglomerado de
indicador. Por ejemplo, vanse los registros obtenidos de otras fuentes. Las
puntos ba- sado en las encuestas
variaciones no parecen mostrar una tendencia temporal clara y las diferencias
para un mismo ao, incluso cuando se originan en la misma base de datos, son
recientes y aplicado al dato ms
pronunciadas:
confiable, que es el urbano, sugiere
Coeficientes de Gini
que el ritmo de descenso ha tendido
a disminuir ha- cindose ms lento
en la ltima dcada.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Cuadro 2. Tendencias de la pobreza2

23

2 Los datos discrepan segn la publicacin pese a referirse a la misma base,

especialmente en los ltimos aos. Por ejemplo, para el 2007 el dato de
pobreza que se difunde en la pgina web del INE es de 37,7% a ni- vel nacional,
y 23,67% a nivel urbano, que dan diferencias de ms de 4 y 2 puntos
respectivamente, lo cual es inexplicable. Hemos intentado verificar la
informacin a partir de la base de datos y cuando encontramos diferencias
optamos por el dato obtenido directamente de la base.
3 Los grficos son ilustraciones que ayudan a resaltar el mensaje. Por eso en este
cuadro he incluido tres lineas de tendencia para cuatro series. La linea de
tendencia punteada de mas abajo es la lnea de ten- dencia mejor ajustada a
los datos de pobreza monetaria y representa a dos series, ya que estas lneas
son paralelas.

Grfico 2. Distribucin del Ingreso

0,7
0,6 1990 1995200020052009
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
12345

Fuente: Cuadro 3.

capa
sumri
o
crdito
s salir

demogrfica, 20%. Siendo el cuarto

quintil el nico que obtiene una
proporcin de ingresos si- milar a
su poblacin, se podra tambin
decir que esa es la clase media
propiamente
dicha.
Las
proporciones de ingreso comparadas
con las de poblacin en los
quintiles vecinos son muy diferentes, lo que sugiere que la
clase media es muy reducida en
Bolivia.
Si los datos fueran precisos,
podra tambin afirmarse que hubo
una tendencia a que se acen- tuara
la desigualdad entre 1990 y 2005,
y que esa
tendencia se ha
revertido en el ltimo quinquenio. En ese caso, correspondera
tambin obser- var que ese cambio
se ha producido por una reduccin
en
la
proporcin
de
ingresos del quintil ms alto, y
un aumento del cuarto quintil, lo
que supondra mejores condiciones
para la clase me- dia. Los
quintiles ms bajos han mejorado
tam- bin pero cada vez menos a
medida que se des- ciende en la
escala. As, de los 6.7 puntos que
baja la proporcin de ingresos del
quintil ms alto, la mitad parece
haber ido al cuarto quintil, 2.3

pun- tos al tercero, menos de un

punto al segundo y apenas medio
punto al quintil de ingresos ms
bajos. Esto se debe a que la causa
fundamental de la desigual de la
distribucin de ingresos no ha
cambiado.
La
distribucin
de
ingresos
es
profundamente
desigual porque los ingresos son
gene-

1975
Musgrave 0,52
Risalc-Cepal
Mercado
Hernani
Vedia

1993
2007
0,529

1997

1999

0,595

0,586

0,583

0,594
0,51

2000

0,631
0,56

2001

0,603

2002

2004

0,614

0,561
0,503

0,565

En todo caso, un promedio simple de estas 14 observaciones arroja un ndice de

0,56 que es sin duda eleva- do y muestra que la elevada desigualdad en la
distribucin de ingresos es una caracterstica estructural de la economa
boliviana.

rados por unidades y actividades

econmicas con productividades muy
desiguales.
En el habla comn, al que apela
el discurso poltico, la idea de la
distribucin de ingresos su- giere
que stos constituyen un stock
previamente
existente
y
determinado, que se distribuye
como efecto de la desigualdad de
poderes, in- fluencias y prestigio.
Entonces
parece
sencillo
hacer
promesas
redistributivas,
que
implican quitar a unos para dar a
otros.
Es urgente recordar al pblico
y a los polti- cos que los
ingresos no son una variable de
stock sino de flujo, y que se
generan y gastan conti- nuamente,
en cada transaccin que se realiza
en la economa. Por ello, su
distribucin depende menos de
la voluntad poltica que de las
capaci- dades productivas de la
gente. Por supuesto, hay tambin
variables de stock que influyen
en la distribucin, como tierra,
maquinarias,
recursos
financieros y hasta patrimonios
intangibles, como la educacin,
los contactos y el prestigio, pero
todo eso es valorizado por la
accin produc- tiva e inteligente
de las personas, y la manera en
que se relacionan con otras
personas a travs del mercado. Es
decir, no basta describir la
desigual- dad, hay que explicar lo
que la causa.
En
ese
empeo
acuamos
el
concepto
de
chenko,
una
palabra quechua que expresa un
enredo difcil de desatar, y que es
a nuestro jui- cio el que se crea
cuando se relacionan econo- mas
organizadas
desde
valores
y

racionalidades
muy
distintas,
aprovechndose y bloquendose mutuamente5.
Identificamos una economa natural, basada en
el aprovechamien- to directo de los recursos
bsicos de la naturale- za (tierra, agua,
pastizales y bosques) para la subsistencia, y
con un nivel de productividad, e ingresos,
extremadamente bajo. Es una econo- ma que
ocupa a cerca de un tercio de la pobla-

poco ms de un tercio, est la

economa capitalista, abierta al
mercado
y
a
la
innovacin
tecnolgica y por tanto capaz de
al- canzar una productividad ms
alta y remunerar mejor a sus
trabajadores y empresarios. Pero
es una economa que aprovecha los
bajos precios de la mano de obra
y los insumos provenientes de las
otras, al costo de no poder
expandir su mercado inmediato. Su
productividad es mucho ms alta
que en la economa natural o en la
fa- miliar, pero muy inferior a
la de sus pares en economas menos
heterogneas.
Entre ambas se encuentra la
economa fa- miliar, llamada as
porque su principal recurso es la
fuerza de trabajo familiar, y su
objetivo principal es asegurar su
reproduccin. Mucho de lo que se
denomina el sector informal pertenece a esta economa, que funciona
muy vincu- lada al mercado pero
con una lgica ms de em- pleo y
sustento
familiar
que
de
optimizacin de la ganancia.
El chenko surge cuando las
tres economas se relacionan, y no
como grandes compartimen- tos que
intercambian,
sino
como
multiplicidad de mecanismos de

transaccin
que
permiten,
incluso, el trnsito de las
personas
entre
una
y
otra
economa, ya sea a travs de
migraciones temporales, como es el
caso de campesinos que se emplean
como asalariados, como a travs de
la diversificacin laboral o el
doble
empleo,
cuando
un
trabajador formal establece un pequeo negocio familiar o se
autoemplea por ho- ras en el
comercio o el transporte, por
ejemplo. Mientras unos utilizan
instrumentos de merca- do para
renovar
sus
economas
no
capitalistas,
la
economa
capitalista aprovecha el clculo

5 La Democracia en el Chenko, Ed. F Milenio, La Paz,

2011 (3 ed).

econmico distinto de
las otras para acceder
a recursos ms baratos.
El resultado final es
que
se
genera
un
equilibrio
de
bajo
nivel,
de
productividades
muy
desiguales
y,
por
tanto, de ingre- sos
tambin muy desiguales,
pero
con
pocos
incentivos para cambiar.
Esta
manera
de
describir la economa
boliviana
permiti
detectar
otro
rasgo
importante
de
la
distribucin
de
ingresos:
la
desigualdad es
mayor
cuanto ms alejada del
mercado
est
la
actividad
econmica.
Los ndices de Gini del
rea
rural
son
consistentemente
ms
elevados que los del
rea
urbana,
y
la
economa
campesina
tiene una desigualdad
interna mayor que la
economa capitalista.

El chenko explica, entonces, la

desigualdad, su persistencia, y
los bajos niveles de crecimien- to
de la economa boliviana.

3. La clave de la
equidad: movilidad
social
Como ya se ha afirmado antes, la
desigual- dad se vuelve injusta
cuando no hay movilidad social o
sta es muy baja, por lo que es
importan- te estudiar tambin este
aspecto.
El igualitarismo ha estimulado
a muchos movimientos polticos y
a
muchas revoluciones. En
algunos casos alcanzan cierta
igualdad pero solamente por poco
tiempo, salvo cuando prolongan la
violencia represiva para prevenir
el renacimiento de una desigualdad
que no sea controlada desde el
poder. Este proceso fue explicado en un libro de Kelley y
Klein poco cono- cido y que tiene
slidos fundamentos empri- cos6.
Ellos
encontraron
que
las
revoluciones pueden redistribuir
las riquezas materiales, como la
tierra, pero le resulta ms
difcil
redistribuir
otras
riquezas no materiales, como la

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblica

cin,
que
se
vincul
a
a
travs
del
mercad
o
bsica
mente
con
el
fin
de
resta
blecer
los
ciclos
defici
tarios
de su
activi
dad
econm
ica.
En el
otro
extremo,
ocupan
do

24

6 Kelley y Herbet Klein, Revolution and the rebirth of inequality.

educacin, el conocimiento, la
Otros estudios poco conocidos detectaron una creciente movilidad social en Bolivia, po- niendo en entredicho la
informacin o las relaciones. Y
imagen de una sociedad estancada7. En los ltimos aos, el PNUD comi- sion investigaciones para explorar las tendenstas, que tambin estn desicias en la formacin o expansin de las clases medias y en la movilidad social, dos temas direcgualmente distribuidas, tarde o
temprano tie- nen consecuencias
que son tambin materiales. Las
sociedades no son estticas y la
desigual- dad, al igual que otras
de
sus
caractersticas,
se
producen
y
reproducen
tamente vinculados a la cuestin de la desigualen ellos, en tanto que
1,4
13,3 16,5 25,7 33,4 46,3 56,8 55,9
70
Baja
hubo un intenso
proceso Son al mismo tiempo
continuamente.
23
11,7 6,7
6,3
7,7
12,3 16,3 11,4 16,7
30
Permanec
los estratos
inferiores.
causa
y resultado. Las riquezas (y
e
ampliacin
de lasmateriales
clases medias,
77
86,9 80
77,2 66,6 54,3 37,4 31,8 27,4
las pobrezas)
y noexplorando De hecho, uno de cada diez que
Sube
sumrio
naci en elmateriales
dese influyen y refuerzan
mutuamente,
y
tienden
a
la
desigualdad.

haber cumplido la re- distribucin

de ingresos. Ese resultado parece
ms bien provenir de la expansin
de los servi- cios pblicos, el
crecimiento de la economa y la
ampliacin de las oportunidades de
mercado9.
Por su parte, Gilmar Zambrana,
analiz
la
movilidad
social
intergeneracional
a
partir
de
estimaciones de los niveles de
ingreso del pa- dre10. De ese
trabajo obtuvimos el cuadro 4 que
muestra una matriz de transicin
de ingresos entre padres e hijos.
En las columnas estn los deciles
de ingreso de los padres, y en las
filas
los
deciles
de
los
entrevistados actuales.
Las cuatro ltimas filas suman
las propor- ciones segn si el
hijo se encuentra en un decil
inferior, igual o superior al
padre. Los datos muestran que
solo un tercio de quienes nacieron en los deciles superiores se
mantuvieron

e
l
p
a
p
e
l
q
u
e
p
u
d
o

Cuadro 4. Matriz de transicin de ingresos de padres a hijos

Decil de Ingreso de los padres

Decil de los
hijos
1

23

1,4

5,3

5,1

6,4

12,3

11,3

5,7

3,6

13,1

11,6

7,6

7,7

2,5

2,5

6,8

2,4

3,3

9,8

11,6

6,7

3,8

1,3

7,4

11,3

9,1

4,8

3,3

9,8

15,9

10,7

6,3

10,3

1,2

10

5,7

9,5

6,7

6,6

10,1

9,3

8,9

7,7

9,9

3,4

7,1

7,8

4,9

20,3

10,7

8,9

6,4

12,3

6,3

9,1

7,1

1,1

4,9

8,7

17,7

14,1

9,9

16,3

17

10,7

16,7

13,1

7,2

17,3

7,6

12,8

7,4

12,5

11,4

10,7

13,3

3,3

2,9

13,3

25,3

14,1

16

10

12,5

16,7

16,7

10

11,5

10,1

14,7

8,9

19,2

21

15

19,3

27,4

30

Fuente: Zambrana 2011, en base a EMES/PNUD 2009.

Resumen del cambio intergeneracional (porcentajes)

25

100
crdito
s

seis definiciones diferentes,

aunque no logra de-

cil ms bajo, se encuentra ahora en el ms alto.

salir
7 Henry Oporto (2001) hizo estudios de caso en El Alto, Cochabamba y el Valle Alto,
Santa Cruz y Trinidad y confirm que los canales de movilidad social se han
diversificado. Si en los aos 50, la poltica y el sindi- calismo, constituyeron
los medios primordiales para buscar la promocin social, hoy en da los canales
pue- den ser ms diversos y probablemente estn ms por el lado de la economa y
la educacin que por el lado de la poltica. Un estudio anterior de CERES en
1983 encontr que solamente el 16 por ciento de los jefes de hogar no haba
cambiado de situacin ocupacional entre el momento de su ingreso al mercado
laboral y la encuesta. Todos los dems haban cambiado. Alejandro Mercado
(2007) encontr una alta correlacin en- tre crecimiento y movilidad social y en
un estudio posterior con Leitn-Quiroga (2009) encontr que los In- dices de
Movilidad Social en Bolivia haban crecido en el periodo 1993 a 2004, siendo
incluso mayor para la poblacin de origen indgena.
8 Los estudios referidos han sido reunidos en Choque et al. En Busca de
Oportunidades: clases medias y mo- vilidad social. Cuadernos de Futuro 28,
Informe de Desarrollo Humano, PNUD, La Paz, 2011. Este conjunto de trabajos
se basa en una encuesta de representatividad nacional que incluye datos
demogrficos y socio econmicos del padre del entrevistado cuando ste tena
14 aos.
9 Yaez Ernesto, Una caracterizacin de los estratos medios en Bolivia (19992007), en Choque et al. 2011, pp. 11-57. Fue aparentemente en base a este
estudio que el Presidente Morales inform que durante su go- bierno (2006- )
ms de un milln de personas se haban incorporado a la clase media. Este clculo
se en- cuentra en dos de los seis de Yaez, pero, pese a la calificacin de
clase media (o la del medio), ms de un 50% de esos hogares todava caa tambin
bajo la clasificacin de pobres (pg. 44).

10

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

t
e
r
m
i
n
a
r

100

100

100

100

100

100

100

100

100

10 Zambrana Cruz Filmar, Educacin y movilidad social en Bolivia, en Choque et al. 2011,
pp. 59-97. A partir de las condiciones socioeconmicas del padre, descritas por el hijo
en la encuesta, Zambrana proyecta los ingresos que debieron haberle correspondido y con
esas estimaciones trabaja la distribucin de ingresos en la generacin anterior para
compararla con la actual.

D
e
l
g
r
u
p
o
q
u

capa
sumrio
crditos
salir

e se encontraba en el
decil ms bajo en la
anterior generacin, el
77% ha subi- do por lo
menos un peldao. El
mayor ascenso lo logr
el segundo decil de la
generacin ante- rior,
con el 86,8% de sus
hijos en alguno de los
deciles superiores. Los
cambios pueden verse
mejor en el grfico 3
en Bolivia alrededor del 60% no
En el cuadro 5 se sintetizan
hered la cate- gora ocupacional
los resultados de ese cruce.
del
padre,
una
proporcin
de
El resultado global es que el
movilidad social intergeneracional
50,3%
de
los
encuestados
similar a la argentina (63,9%)
considera que forma parte del
aunque
inferior
a
la
chilena
mismo estrato social que sus
(73,9%)11.
padres,
lo
cual
est
posiFinalmente, Nogales y Foronda
blemente influido por la conocida
trabajaron la percepcin de la
tendencia de la gente a ubicarse
desigualdad,
encontrando
que
en el medio. Como fuere, la
entre 5 y 6 de cada 10 personas
percepcin mayoritaria de la gente
que actualmen- te se encuentran en
es que hay poca movilidad social.
las categoras (ocupaciona- les)
Pero es interesante obser- var que
ms altas habran experimentado un
una proporcin cercana, el 43,4%
ascenso
ocupacional
afirma haber ascendido respecto de
intergeneracional significativo y
la clase en la que se encontraban
7 de cada 10 en las ms bajas
sus padres, en tanto que el
habran sufrido un descenso12.
restante
6,3% considera haber
La encuesta en que se basan
descendido. De manera que puede
todos estos es- tudios permite,
concluirse
que
si
bien
se
adems, detectar la percepcin de
percibe como limitada la movilidad
la gente sobre su ubicacin actual
social, cuando ella existe se la
y cruzarla con la que perciban
percibe sobre todo al ascenso.
de sus padres, configuran- do una
En el trabajo de Nogales y
matriz de percepciones de la
Foronda se afirma que existe un
movilidad social.
cierto desfase entre la movilidad
social
objetiva
y la subjectiva,
Cuadro 5. Matriz de transicin percibida
de padres
a hijos
es decir, entre la
a su juicio, el hogaralta
dondemedia
usted vive
medi
ahora
media
es un hogar
baja
alta
a
baja
Usted a alta
36.0
1.9%
.4%
.2%
.6%
sus
%
14 aos media
32.0
18.8% 3.0%
.7%
.5%
viva
alta
%
en un
media
20.0
53.4% 49.3
8.2%
3.0%
hogar
%
%
de
media
4.0%
20.3% 31.8
38.6% 7.4%
clase...

baja
baja

8.0%

NS/NR

0%

Total

100.0
%
0.4%

52.3%

0%

%
15.4
%
0%

100.0
%
7.2%

100.0
%
46.8

100.0 100.0
%
29.4% %
16.1

5.6%

Fuente: EMES/PNUD 2009, elaboracin propia.

0%

88.5
%
0%

de
NS/N
clase T
........
ota ?
R
l
0%
0.6
%
0%
3.2
%
0%
29.9
0%
7.6%
82.4
%
100.0
%
0.0%

%
28.9
%
37.3

%
0.1
%
100.
0%
100.

que resume esa importante

dinmica.
De hecho, resulta que casi el
57% de los entre- vistados eran
Grfico 3. Movilidad
jefes de hogares que se encontraintergeneracional de ingresos.
ban por lo menos un peldao ms de
la escala de ingresos que sus
padres, y solo el 13% haba per100
SubeBajaPermanece
manecido en el mismo nivel.
80
En otro de los estudios, que
60
40
concentra
su
atencin en la
20
movilidad social desde el punto de
0
vista de la ocupacin laboral, se
-20
-40 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
afirma que
-60
propuesta,
a tal punto que podra afirmarse
efectiva y la percibida, a favor
-80
que
en
los
aos
1990
el
principal
de esta ltima. El dato que
instrumento de lu- cha contra la pobreza fue
ofrecen es que el 67% de quienes
Deciles del padre
la estabilidad
de los precios y del tipo de
s afir- maron una movilidad
cambio. Ella proporcionaba certidumbre para
ocupacional
respecto
de
sus
ahorrar
e invertir,
y las2009.
polti- cas de
Zambrana
2011, EMES/PNUD
padres, en realidad ocupaban la Fuente:
reactivacin econmica tuvieron la capamisma cate- gora (pg. 210). Esto
sugiere que el ascenso per- cibido
tiene que ver ms con una mejora
gene- ral de las condiciones de
vida, generadas por el crecimiento
de la economa y el progreso
tecno- lgico, que con un cambio
en la posicin relativa de las
personas: el medio de hoy es
superior al medio de ayer.

4. Polticas pblicas de
mayor incidencia en la
pobreza y la
desigualdad
A. Panorama de las
polticas sociales
Luego de la profunda crisis
inflacionaria de los aos 1980,
que marc la transicin a la democracia y oblig a los dirigentes
polticos a se- guir polticas ms
realistas, la dcada de los 1990
encontr al pas buscando afianzar
la esta- bilidad y dinamizar la
economa. Se haba com- probado
que quienes ms sufran con la
inesta- bilidad y la inflacin
eran
los
pobres,
independientemente
de
los
discursos o las in- tenciones con
que se expandieron los gastos fiscales inorgnicos. Por ello, la
estabilidad empe- z a ser asumida
como
fundamento
de
cualquier

ara
aumentar
los
ingresos y reduciendo
los gastos mediante la
eliminacin
de
las
principales fuentes del
dficit: las empre- sas
pblicas. Esto permiti
que
los
gobiernos
tuvieran
credibilidad
al
recurrir
a
la
cooperacin
internacional,
cuyos
aportes fueron dirigidos
directamente
a
programas
de
empleo
basados
en
la
ampliacin
de
la
infraestructura bsica,
y
no
a
sostener

t
r
i
b
u
t
a
r
i
a
p

empresas
improductivas. El Fondo Social de
Emergencia, creado en
los 1980, se transform
en el Fondo de Inversin
Social
pero
mantuvo
esencialmente
la
lgica
de
desembolsos
rpidos
para
construccin
de
caminos, atajados para
riego, mejoramiento de
escuelas
y
postas
sanitarias,
involucrando
en
la
ejecucin a las ONGs y
asegurando
la
creacin
de
empleo
temporal.

11 Choque Mara del Carmen, Movilidad social y herencia ocupacional, en Choque

et al. 2011, pp. 99 145. Sin
embargo, la autora en sus conclusiones afirma que la desigualdad persiste por
el lento proceso de movili- dad social experimentado en la sociedad
boliviana pg. 143.
12 Nogales Ricardo y Carlos Foronda, Calidad de vida y percepcin de la
desigualdad de oportunidades, en Choque et al. 2011, pp. 195 225.

capa
sumri
o
crdito
s salir

de la pobreza. De hecho, el
programa HIPIC II implic que el
gobierno destinara a los municipios la deuda condonada, asignando
los
recursos
en
forma
inversamente proporcional a los
in- dicadores de pobreza de los
municipios.
Adems de la reforma municipal,
en los 1990 se intent poner en
marcha la reforma educati- va,
cuya aplicacin gradual aspiraba
a imple- mentar una educacin
intercultural bilinge con una
fuerte orientacin prctica a las
nuevas tecnologas. La filosofa
orientadora de la refor- ma era
aprender a aprender. Pero la
resisten- cia de los poderosos
sindicatos de maestros, y la
lentitud de la reforma terminaron
por frustrarla. Finalmente, la
otra piedra angular del proceso de reformas fue la
capitalizacin, un progra- ma de
privatizacin de las empresas ms
gran- des del Estado, basado en la
ampliacin de su capacidad
productiva con inversiones
adiciona- les de los socios
privados, y la transferencia de
las acciones del Estado a los
ciudadanos a tra- vs del sistema

de pensiones. El socio privado

invirti duplicando el capital de
la empresa, y la mitad de las
utilidades generadas seran
distri- buidas entre los
ciudadanos al llegar a la ancianidad. Para ello se cre el Bono
de Solidaridad, o Bonosol, como
una pensin no contributiva de
carcter vitalicio para los
mayores de 65 aos. Esto tambin
implicaba una distribucin importante de recursos por todo el
pas, con im- portantes efectos
sociales ya que el grupo en el que
se concentraba era de los ms
vulnerables. La primera mitad
de los aos 2000 estuvo caracterizada por la incertidumbre
poltica. La muerte de Banzer
precipit su sucesin constitucional. En el 2002 se llevaron a
cabo nuevas elecciones, pero el
gobierno se vio fuertemente
asediado y el Presidente fue
forzado a renunciar en medio de
violentos conflictos. Su sucesor
se concentr en temas polticos
pero acab tam- bin renunciando
con el fin de adelantar eleccio-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas

m
a
t
i
v
a

A mediados de los
aos 1990, manteniendo
esos
dos
ejes
de
poltica
pblica,
se
emprendi una serie de
ambiciosas
reformas
instituciona- les. La
ms importante fue la
de
Participacin
Popular, que transform
radicalmente la organizacin del estado al
municipalizar todo el
territorio
y
establecer un mecanismo
automtico
de
transferencias fiscales
hacia los nuevos municipios. El 15% de los
cidad de causar impactos en la
vida de la gente. Para alcanzar
la estabilidad se hizo necesario reducir el dficit mediante un
riguroso con- trol de las finanzas
pblicas, reformando la nor-

ingresos tributarios fueron

destinados directamente a las
municipali- dades y distribuidos
por
ley
de
acuerdo
a
su
poblacin, lo que implic una
notable
redistribucin
territorial
de
recursos.
Los
municipios, a su vez, pudieron
usar los ingresos de la coparticipacin
tributaria
para
movilizar
recursos
adicionales
(por ejemplo de los Fondos), lo
que
permiti
expandir
notablemente
la
inversin
pblica,
sobre
todo
en
infraestructura vial, edu- cativa
y
sanitaria,
con
importantes
impactos en la calidad de vida.

nes, las que dieron la victoria al

dirigente cam- pesino Evo Morales,
reelegido para un segundo mandato
en el 2009.
La debilidad poltica de los
sucesivos gobier- nos entre el
2000 y el 2005 permiti que las
po- lticas iniciadas en los 1990
mantuvieran cierta continuidad.
El gobierno de Evo Morales no
ha puesto en marcha ninguna
innovacin
en
polticas
sociales, salvo las que implican la
inclusin sim- blica de los
indgenas y la valoracin diferenciada
de
sus
identidades
culturales. En la prctica ha
dado continuidad al Bonosol, amplindolo y cambiando su fuente de
financia- miento, y ha creado dos
nuevos
mecanismos
de
transferencias en efectivo: el
bono Juancito Pinto y el bono
Juana
Azurduy.
Tambin
ha
mantenido
el
sistema
de
distribucin de recur- sos a las
municipalidades.
Los nuevos programas sociales
han tenido ms bien un carcter
de
emergencia,
con
gran
despliegue
de
voluntarios
extranjeros y con fi- nanciamiento
venezolano. Alfabetizacin con el

mtodo cubano Yo s puedo, curaciones

oftal- molgicas por mdicos cubanos, y una
suerte de nuevo fondo social de emergencia
denominado Evo Cumple, que desembolsa
recursos rpida- mente a los municipios para
obras de ejecucin inmediata, sobre todo en
infraestructura depor- tiva. No se conocen ni
informes ni evaluaciones sistemticas de
estos programas, salvo cifras aisladas en
informes presidenciales. Como se trata de
acciones puntuales polticamente moti- vadas,
su impacto social es muy diverso ysu continuidad dudosa. Por supuesto que han tenido
una enorme utilidad poltica, pero por
ejemplo el programa de alfabetizacin, que
permiti al Presidente declarar a Bolivia
libre de analfabe- tismo, ha sido puesto en
duda por una reciente informacin de la
UNESCO segn la cual el anal- fabetismo
habra vuelto a subir.

26

Sobre la base de esta nueva

institucionali- dad, se plantearon
los programas de reduccin de
deuda que, en los aos siguientes,
seran con- siderados el principal
instrumento de reduccin

capa
sumri
o
crdito
s salir

no de Mora- les, el tema de la

pobreza se asocia al de la explotacin,
de manera
que
no
le
reconocen importan- cia por s
misma
y
se
cree
que
la
redistribucin del poder y de los
medios de produccin bastar para
reducirla. Por ello, deberamos
considerar
los
esfuerzos
de
redistribucin de la tierra y de
participacin poltica como parte
de su poltica contra la pobreza
(an cuando, como lo mues- tran
muchas experiencias, no tenga
efectos
perceptibles
sobre
ella).
De
manera
parecida,
otra
fraccin del gobierno, la
cin, a veces incluso de una
manera tan directa que termina
siendo poco sostenible. Estas
polti- cas son las que han
tendido a predominar en la segunda
dcada, tanto desde los programas
de condonacin de la deuda como de
expansin fis- cal. Finalmente,
estn las polticas directas en
las que el protagonismo lo asume
la propia gen- te ejerciendo sus
criterios y derechos en la decisin de qu hacer con los recursos
que se ponen a su disposicin. El
objetivo no siempre es de reduccin de la pobreza, pero el
resultado objetivo s lo es. Las
polticas principales son las
transferencias
de
efectivo
condicionadas
y
a
veces
no
condicionadas.
En
los
prximos
apartados
concentraremos nuestra atencin en
las dos ltimas, no porque las
primeras sean poco importantes,
sino por- que siendo implcito su
objetivo de reduccin de
la
pobreza, su evaluacin solamente
puede dedu- cirse del anlisis del
entorno econmico y polti- co,
sus resultados macroeconmicos y
las ten- dencias de pobreza.

indigenista, concibe la pobreza

como re- sultado de la exclusin y
la discriminacin so- cial, por lo
que
sus
proyectos
se
han
concentrado en promover lo que
denominan la descoloniza- cin
y tienen sobre todo un carcter
simblico e
institucional. El
punto culminante de esa perspectiva ha sido la reforma de la
Constitucin Po-

que buscan crear un ambiente

econmico y pol- tico estable y
con cierta certidumbre a fin de
que los agentes econmicos asuman
mayor
protagonismo
en
la
inversin y generacin de empleos,
en
el
mejoramiento
de
la
productividad y el au- mento de
los ingresos. Luego estn las
polticas mediadas, en las que
el Estado y los organismos de
cooperacin asumen un rol ms
activo con el propsito explcito
de modificar las condiciones de
vida y reducir la pobreza. En
stas se definen los indicadores
de medicin y observacin y suelen concentrarse esfuerzos hacia
su modificaalta. Adems, hay que tomar en
Es notable el impulso que
B. La mediacin estatal
cuenta de que esa declinacin
adquiere
la
inversin
en
puede deberse ms a un creciinfraestructura en dos momentos,
a) El gasto fiscal
miento acelerado de otros gastos en
en- tre 1990 y 1995, y entre 2005
Una mirada a la evolucin del
momentos de fuerte expansin del
y 2009. A su vez, la inversin
presupuesto fiscal muestra la
gasto fiscal, de manera que no
social muestra dos momentos expronunciada expansin que ha
27
representa una disminucin real. El
pansivos claros: entre 1995 y
tenido en las dos ltimas dcadas
se- gundo grupo en importancia es
2000, y en el lti- mo periodo
(ver cuadro 7). La proporcin
del 6. Resumen
el de
proteccin
social, sobre
que la quinquenal.
Finalmente, es notable
Cuadro
de polticas
con impacto
pobreza
presupuesto pblico desti- nada al
incluye los nuevos programas creael contraste entre la prctica
gasto social resulta ser muy
dos en la segunda mitad de los aos
desaparicin
de
inversiones
Polticas
Objetivo
inestable. ObservandoPeriodo
tan slo
los de pobreza
noventa
destinados
a
mejorar
las
pblicas
en
el
sector
extractivo
1990-1994
Estabilidad
Fondos sociales Privatizacin
cinco aos referenciales
que
condiciones
de
vida
de
grupos
entre
1995
y
2000,
y su
Pazobserva
Zamora
Municipalizacin Coparticipacin tributaria Mejoramiento educacin Reforma educativa
Capitalizacin
Reducir
marcan el periodo se
una dficit fiscal
vulnerables,
como
los
ancianos,
las
reaparicin
en
el
ltimo
1994-2000
Reformas
institucion.
Bonosol
Inversiones

Seguro
y
Materno
Crecimiento
Infantil
Proteccin
Programas
social
HIPIC
oscilacin que va del 36,6 al 24,9
madres
y los
lactantes.
quinquenio. Esto parece sugerir
Snchezende Lozada
Banzer
Consolidar
(reticente)
Bonosol
Ampliar
de
servicios
por ciento, alternando
tre cobertura
en
Bolivia
la
mayor
Los
datos
del
cuadro
7
Fortalecer Seguro Universal Materno Infantil que
ambos extremos de uno a otro punto
competencia
entre
rubros
de
corresponden
a
los
gastos
Reforma constitucional Alfabetizacin Medicina oftalmolgica
quin- quenal. El nivel ms alto
inversin
pblica
se
plantea
regulares.
Observemos
ahora
el
Evo Cumple obras con municipios Control de salarios y precios Subsidios y liberaciones arancelarias
fue alcanzado en 1990 siendo el
sobre todo entre la so- cial y la
compor- tamiento y la composicin
salto ms notorio entre 1995 y
extractiva.
de la inversin pbli- ca, en el
2000, cuando sube ms de 10
cuadro 8. En trminos monetarios
Observando
dentro
de
la
puntos porcentuales. Para el ao
inversin social los cambios en
se observa que replica la fuerte
2010 se estara cerca de volver al
las prioridades (ver cuadro 9), no
expansin
que co- rresponde a la
por inercia con alta incertidumbre
ni- vel de 1990, aunque se 2000-2005
trata Continuidad
del
presupuesto
fiscal
en
su
conse observan tendencias claras13.
(varios
de una cifra que
to- inestables)
junto. Esa expansin es ms
2005-2010
Eliminar exclusin Descolonizar Reducir desigualdad Para el 2009 vuelve a crecer la
dava tiene carcter estimativo.
en
el
ltimo
inversin so- cial pero no en la
Morales Ayma pronunciada
28
Cuando se observa la estructura
quinquenio, coincidiendo con la
misma proporcin que la inverinterna del gasto social llama la
bonanza exportadora que vive el
sin pblica total y con algunos
atencin la tendencia decli- nante
pas.
cambios
notorios
en
las
en
la
proporcin
del
gasto
Con el crecimiento de los
prioridades. Urbanismo y vivienda
dedicado
a
educacin,
recursos que dispo- ne el Estado
alcanza su mxima importancia
mantienendose como la proporcin
crecen
todos
los
rubros
de
mientras que saneamiento bsico se
ms
inversin pblica, pero no en las
contrae a favor de educa- cin y
mismas proporciones.
cultura.
ltica del Estado y la
incorporacin formal de
de- rechos individuales
y colectivos,
ambientales, sociales,
econmicos y polticos
en dicha norma.
Del panorama descrito
que se ha sintetizado
en el cuadro 6 se puede
concluir que hay tres
ti- pos de polticas
que se han aplicado en
el
periodo.
Las
polticas indirectas de
lucha contra la pobreza, que predominaron
en la primera dcada, y

Pobreza, Desigualdad de
Pobreza,
Oportunidades
Desigualdad
y Polticas
de Oportunidades
Pblicas enyAmrica
PolticasLatina
Pblicas en Amrica Latina

En
la
tradic
in
marxis
ta, a
la
que
se
adscri
be
una
fracci
n
import
ante
del
gobier

Educacin

473,3

785,2

909,0

Proteccin social

231,3

175,2

835,5

1.134,0
829,1

1.227,3
1.234,6

Cuadro 7. Gasto social de la administracin central (millones de bolivianos)

precios constantes
1990 econmico
Cuadro 8.AInversin
pblica porde
sector
(En millones de bolivianos de 1990)

Sector
1990
1995
2000
2005
Gasto de Gobierno Gastos sin ajustes financieros Gasto Social
2.158,4
4.553,5
Vivienda y
5.630,7
serv. Comunit.
8.237,9
1990
1995
2000
2005
2010 (p)
Salud
1.880,5
3.372,5
4.682,5
5.846,4
324,7
169,7
7,7
20,1
232,2
790,8
1.133,5
2.014,6
2.319,8
Extractivos
125,0
139,4
240,0
281,7
320,5
10,6
15,0
46,3
64,0
Apoyo a la produccin Infraestructura
364,2
585,4
530,2
901,1
1.232,7
75,5
158,0
223,8
292,7
Total
997,1
1.384,1
1.522,9
1.739,1 2.587,2

2010 (e)
8.753,9
7.191,6
3.192,8
129,2
601,7

(1) A partir de 1992 se incluye la inversin del FIS.

Fuente: VIPFE.

Aplicaciones financieras

277,9

1.181,0

948,2

(e) estimado.
Fuente: elaboracin propia en base a datos del MEFP e INE.

Cuadro 9. Inversin pblica por sector social (Millones de bolivianos de 1990)

La
ampliacin
de
la
infraestructura sani- taria y las
1990
1995
2000
2005
2010 (p)
inmunizaciones en los aos ochen183,3
489,6
745,0
536,2
802,1
ta y noventa se reforzaron en la
SOCIALES
segunda mi- tad de los noventa
Salud48,469,2159,1111,6121,8
con la implementacin de
un
Educacin y Cultura0,698,1218,5117,4300,8
seguro de maternidad que empez
Saneamiento Bsico120,5121,4238,0141,6134,2
con el parto gratuito y que
Urbanismo y Vivienda13,8200,9129,4165,5245,3
avanz luego hacia un sistema ms
regular,
en
el
que
las
Fuente: VIPFE, Ministerio de Hacienda.
municipali- dades asumen parte de
los
costos
destinados
a
proporcionar servicios mdicos y
medicinas a las madres gestantes
y a los nios hasta los cinco
aos de edad14. Como es lgico,
b) Resultados y avances
este des- censo en la mortalidad
Ya
vimos
datos
sobre
la
infantil se refleja en un aumento
declinacin, lenta e inestable, de
igualmente sostenido de la espela pobreza. Profundizaremos el
anlisis
tomando
en
cuenta
variables ms espe- cficas que
permitan observar los efectos
reales
que
puede
tener
el
capa
esfuerzo fiscal reseado en el
acpite anterior.
sumri
Una tendencia consistente es la
o
del descenso de la mortalidad
infantil, sobre todo en menores de
crdito
cinco aos, lo que refleja cierta
s salir
efectividad de las polticas de
salud destinadas a mejorar las
condiciones del parto, as como a
cuidar la salud del nio en los
primeros aos (ver grfico 4).

N.D.

N.D.
13 No he podido encontrar todava una explicacin al bajsimo nivel de la
inversin pblica en educacin en 1990. Sospecho que se trata de un cambio en
la apropiacin de cuentas. Tambin es notable el cambio al 2005, posiblemente
explicable por la inestabilidad poltica.

y la provisin de agua potable, por ejemplo.

Pero en el caso de Bolivia los datos en
cuanto a la expansin de estos ser- vicios
no son muy alentadores. La provisin de agua
potable crece muy lentamente y con registros poco confiables.
De hecho, los datos tienden a inflarse
porque el abastecimiento de agua a travs de
una red y por caera en estos registros
incluye tanto la

Grfico 4. Indicadores sociales

180
160
E vida
140
Mort <5
120
Mort <1 Analf
100
80
60
40
20
1980-1985 1985-1990
1990-1995 1995-2000 2000-2005
0

Fuente: CEPAL, Panorama Social 2010.

ranza de vida hasta superar los

65 aos en el ltimo quinquenio.
Habitualmente, los logros en
salud no sola- mente se explican
por las polticas especficas de
salud, sino tambin por lo que se
logra en el campo del saneamiento

70
65
60
55
50
45
40
2005-2010

s y rurales sigue siendo muy

amplia.
Los logros en salud no fueron
acompaados en la educacin. La
tasa de analfabetismo, de acuerdo
a las mediciones tradicionales,
que no contemplan el analfabetismo
funcional
o
efectivo,
ha
descendido pero ms lentamente.
En la escolaridad, medida por
los aos de es- colaridad de la
poblacin adulta, se encuentra un
claro estancamiento, salvo para la
poblacin rural que, sin embargo,
est todava muy lejos del nivel
alcanzado por los pobladores
urbanos (ver cuadro 10). La
poblacin urbana prctica- mente
duplica el promedio de los aos de
escola- ridad de la rural y, an
as, tampoco alcanza los 12 aos
que representa el bachillerato en
Bolivia.
Pero lo ms grave de estos
datos es el grado de estancamiento
que muestra el desarrollo de la
escolaridad en Bolivia, a pesar de
la
expansin
del
sistema
universitario que, como en va-

rios pases de Amrica

Latina, se multiplica
con la masificacin de
las
universidades
pblicas y la profusin
de
universidades
privadas de diver- sa
calidad.
Por ltimo, una visin
de las condiciones sociales no sera completa
sin referencia a la seguridad social de corto
(salud)
y
largo
(jubilacio- nes) plazo.
La seguridad de corto
plazo est sobre todo
basada en cajas de salud,
a
las
cuales
es
obligatorio
afiliar
a
los trabajadores dependientes. Se financia con
descuentos salariales y
aportes
patronales
en
proporcin
a
los
salarios. Hay una caja
de carcter nacional y
varias cajas sectoriales,
como las de trabajadores
petroleros,
bancarios,
universitarios, etc. La
existencia
de
estas
cajas sectoriales reduce
el principio de solidaridad del sistema,
pues los grupos con mejores
salarios
crean
sistemas
exclusivos y
dejan a la nacional
con la responsabilidad de
prestar servicios a la
gran masa de asalariados
de meno- res ingresos.
Con todo, la experiencia
indica que eso es mejor
que nada, que es a lo
que se enfren- ta el 70%
de
la
poblacin
boliviana. Solamente hay
unos
800
mil
trabajadores que aportan
al

29

Cuadro 10. Aos de estudio de la Poblacin Econmicamente Activa

segn sexo y zonas de residencia

Ao
1989
1994
1999
2000
2002
2004
2007

Urbana
Ambos Hombres 9,7 Mujeres
10,0
9,0
8,2
10,2
9,3
8,5
10,1
9,6
8,8
9,8
9,5
8,8
9,7
9,2
8,6
10,9
9,0
8,3
10,4
9,7

Fuente: CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 2010.

14 Galindo Soza, Mario: libro del SUMI, Fundacin Milenio, La Paz, 2010.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

que
se
distri
buye
dentro
como
fuera
de la
vivien
- da
(en
el
lote)
.
Algo
simila
r
ocurre
con
el
acceso
a los
servic
ios
de
alcan
tarill
ado.
Menos
de la
mitad
de la
poblac
in
nacion
al
tiene
ese
servic
io
y
la
brech
a
entre
los
poblad
ores
urbano

Ambos

Rural
Hombres

Mujeres

3,8
4,1
4,5
5,1
5,5

4,7
4,9
5,3
6,1
6,5

2,8
3,1
3,3
3,9
4,5

capa
sumri
o
crdito
s salir

sistema de seguridad de salud, con

lo que alcan- zan cobertura poco
ms de tres millones de personas, de una poblacin total que
sobrepasa los 10 millones.
Segn la ltima encuesta de
hogares (Meco- vi 2009), el 33,6%
de la poblacin tiene cobertu- ra
de seguro de salud, la gran
mayora en algn sistema pblico o
colectivo
(cajas
sectoriales),
pues los seguros privados no
alcanzan a cubrir al 3% de la
poblacin. En esa proporcin no se
cuenta
el
Seguro
Universal
Materno Infantil que, como se
dijo antes, cubre a las madres de
6 meses antes a 6 meses despus
del parto, y a to- dos los nios
hasta los 5 aos de edad.
En los ltimos meses han
surgido micro- seguros de salud,
asociados a los sistemas de
microfinanzas,
que
ofrecen
servicios relativa- mente amplios
a costos muy moderados. Considerando
la
experiencia
microfinanciera en el pas, este
sistema tiene buenas perspectivas pero requerir de cierta
continuidad. El gobierno no ha
dado seales de apoyar estas
iniciativas hasta ahora.

C. La accin directa:
transferencias en
efectivo
Las transferencias en efectivo
son, como su nombre lo indica,
recursos monetarios pblicos que
se distribuyen en forma individual
a la gen- te, dndole la libertad
de asignarlos de acuerdo a sus
propios
criterios.
Son
condicionados cuando previamente
se le exige a la persona satisfacer
algn
requisito
que
normalmente es de comportamiento
(vacunar a los hijos, inscribirse en una escuela, asistir a
jornadas de capaci- tacin, etc.),
y son no condicionados cuando
basta demostrar que se es parte
del
grupo
destinado
para
recibirla.

Hay varios programas de este

tipo en el mun- do y casi todos
empezaron de forma experimen- tal.
Ms all de la variedad de
condiciones y pro- cedimientos, o
de su magnitud y la cuanta de la
transferencia, las evaluaciones
realizadas resal- tan un rasgo
comn: los programas son exitosos, ya sea que el xito se mida
por la realizacin de actividades
o por el cumplimiento de metas15.
Son programas menos costosos de
adminis- trar que los mediados por
entidades pblicas u
organizaciones de ayuda, y
obtienen resultados
ms rpidos.
Las
transferencias
condicionadas, por su- puesto,
exigen ms recursos y esfuerzos de
coor- dinacin, pues adems de la
transferencia hay que crear las
condiciones que hagan posible el
cumplimiento
de
la
condicin
previa (campaas de inmunizacin,
dotacin de escuelas y materiales, etc.), pero tienen la
ventaja de que pueden cumplir
objetivos
mltiples:
los
relacionados
a
la
condicin
previa, y los que la gente logra
por s misma con los recursos que
recibe. Pero tienen tambin la
desventaja de que pueden conducir
a
comportamientos
simulados,
corrupcin y enga- o, tanto por
parte de los funcionarios intermedios como por parte de los mismos
receptores. Estos, adems, pueden
ser afectados por el tiem- po que
deben
dedicar
a
cumplir
la
condicin pre- via, que podra
a su vez reducir el tiempo que disponen para otras prioridades.
Frente
a
eso,
las
transferencias
no
condicionadas son ms sencillas y
baratas de admi- nistrar, menos
vulnerables a la corrupcin y
ms eficaces desde el punto de
vista de los re- ceptores, que
pueden disponer de todo su
tiempo ms los recursos que
reciben para re- solver sus
problemas.
En Bolivia empez este tipo de
programa en 1997, con la creacin
del Bonosol, al que se

hizo referencia, y que ha

continuado con la Renta Dignidad.
El primer ao se fij el Bonosol
en
casi
250
dlares
y
se
distribuy directamente a unas 364
mil personas, sin otro requisito
que la presenta- cin de su
documento
de
identidad
que
certifica- ra que era ciudadano
boliviano y mayor de 65 aos. En
el 2006 el Fondo de Capitalizacin
Co- lectiva fue expropiado por el
gobierno de Evo Morales, y las
acciones de las empresas petroleras pasaron a propiedad de la
empresa estatal de petrleo, a
cambio el gobierno se oblig a
conti- nuar pagando la pensin
pero bajo el nombre de Renta
Dignidad.
Tambin
aument
la
cobertura
reduciendo
la
edad
exigida a 60 aos, aument el
monto a cerca de 300 dlares
anuales y cam- bi la forma de
pago, que puede ser ahora tam-

bin en duodcimas mensuales. Con

estos cam- bios aumentaron los
montos transferidos, pero tambin
la cantidad de transacciones y el
costo
de
administracin
del
programa, como puede verse en el
cuadro 11.
En el ao 2006 se cre otro
programa de transferencias, esta
vez
condicionadas
a
la
permanencia escolar de los nios en
las escuelas pblicas: el Bono
Juancito Pinto. Este consiste en
un pago anual de entre 25 y 30
dlares a los nios de la primera
etapa escolar que hayan asistido
regularmente a clases. Este bono
se
financia
con
recursos
provenientes de las rentas de
hidrocarburos. En el 2009, con
apoyo
de
la
cooperacin
internacional,
se
cre
otro
programa similar, el bono Juana
Azurduy, para estimular el control
pre y post natal de las madres,
pues se

30

22.289.7
720
96
2002
Pago
Pago
Ao
Nmero
deTransferenciasTransferenciasReceptores
2003
1.800
234,71
448.86
807.955. 105.350.
445.371
(Bolivians)
riales, pero
estos se (U$)
encontraban
Transacciones
(Bolivianos)
(U$)
mismo
ao el 649
gobierno
de Morales
4
200
2004 insol-1.800
458.91decidi
826.045.
104.035.
442.018 de
tambin
ventes. 226,70
No haban
ini- ciar
la reversin
19971.300247,21364.261473.539.30090.047.739364.261
4
200
919
la
reforma,
anunciando
acumulado
recursos
o
los
des2005
1.800
223,05
482.00
867.603. 107.509.
440.904 la
199839571,62318.529125.818.95522.812.851eliminacin
de
las
administradoras
pilfarraron
en
inversiones
2
600
2006
1.800
224,72
487.83
878.097. 740
109.625.
199939567,83340.403134.459.18523.089.068de
fondos
de pensiones y su
inadecuadas, y a mu- chos haba
2
600
169
200042067,81334.371140.435.82022.675.2902007
1.800
229,30
493.43
888.186. 113.144.
6

15 Fyzbejn et al. Cash Transfers, Banco Mundial.

sumri
o
crdito
s salir

productiva campesina con la compra

de anima- les, herramientas y
semillas. Y desde un punto de
vista ms amplio, se ha encontrado
que las transferencias expanden el
mercado interno y estimulan la
reemplazo por un gestor esta- tal, y
esquilmado la corrupcin.
7
600 un sistema
790
inversin, dinamizando el crecisolidario
que,
En la reforma,
asumi
2008*
2.153el estado
297,38
8.429.0creando
1.614.278
222.966.
749.774
miento
de
la
economa.
Un
en
los
hechos,
premia
a
quienes
no
los pasivos ya comprometidos, en
04
.850
692
2009*
2.159
307,55
8.490.9
1.624.637
231.429.
752.272
crecimiento
que
mejora
aportan
a
la
jubilacin,
y
aumenta
la
esperanza
de
que
fueran
72
858
sensiblemente la distribucin del
las .600
contribuciones
de los
afilia2010**
1.006.4
189.254.
26.959.2
573.626
disminuyendo
con
el tiempo,
y
17
dos,
especialmente
de
los
ingreso y reduce la pobreza .
54
050
66
estableci un sis- tema de aportes
independientes,
desalentando
su
La reforma del sistema de
y capitalizacin individual admiincorporacin.
La
intervencin
pensiones
tambin
debe
nistrado
por
dos
entidades
directa
del
Estado
en
la
considerarse como una poltica de
privadas que competi- ran entre
administracin
de
los
recursos
lu- cha contra la pobreza. No
s cubriendo sus costos con una
aportados por los afiliados al
solamente porque un sistema de
comisin reducida e invirtiendo
sistema ha de rebajar la prudencia
cuentas individuales puede estimubajo regulacin y supervisin de
con que se aplicaban esos fondos a
lar el ahorro de largo plazo y
una entidad independiente.
las inversiones, pues los criterios
establecer
una
fuente
de
La cobertura del seguro de
de bajo riesgo y rentabilidad sern
financiamiento
para
las
largo plazo, estan- cada entre el
reemplaza- dos por los de la
inversiones,
dinamizando
el
10 y el 12% de la Poblacin Econpoltica
de
industrializacin
mercado de valores y el crecimicamente Activa en los 1990,
forzada,
como
por
ejemplo
de
miento de la economa, sino porque
empez a subir hasta superar el
creacin
de
empleo
y
desarrollo
tambin im- plica la puesta en
32% en el 2010. La mayor parte de
18
regional,
. Pensiones
Hay, yadems,
marcha en los afiliados de unFuente: Basado
losen datos
trabajadores
afiliadosde Pensiones,
son
de la Superintendencia
la Autoridad de
el Ministerioelde Hacienda.
agravante
de
que
una
buena
parte de
si tienen que
otra jubilacin:
1,800 una
Bs; si no la tienen 2,400 Bs.** Primer trimestre
comportamiento
destinado
aPromedio ponderado:
dependientes,
constituyen
31
esos
recursos
se
han
invertido
en
prevenir la pobre- za en la edad
minora
en
la
estructura
Bonos gubernamenta- les que
adulta, y las consecuencias que
boliviana del empleo. El sistema
financiaron parte de la inversin
tie- ne para las familias el tener
poda incorpo- rar a trabajadores
pbli- ca, de manera que con la
que sostener adul- tos mayores sin
independientes y de hecho su
reforma el deudor (gobierno) empez
seguro ni pensiones.
nmero fue creciendo pero muy
a controlar al acreedor (fon- do de
En Bolivia el cambio radical en
lentamente, ya que su afiliacin
pensiones).
el seguro de largo plazo, se
nunca fue promovida activa- mente
introdujo en 1997, como parte de
por las Administradoras (privadas)
5. Recomendaciones
las reformas institucionales. En
de
Fondos
de
Pensiones,
el
ese
momento
se
remplaz
el
instrumento
operativo
de
la
denominado sistema de reparto, que
reforma del sistema, y menos
La experiencia boliviana muestra
estaba prcticamente quebrado, por
estimulada por el gobierno. Un
que es ne- cesario diferenciar las
un
sistema
de
capitalizacin
trabajador independiente no puede
polticas sociales en dos reas.
individual inspirado en el modeducir sus aportes a las AFPs
Por un lado, las polticas hacia
delo chileno.
como gas- tos en el clculo de sus
la pobreza, que deben apuntar a
El sistema de reparto, para
obligaciones
tributarias
por
conseguir efectos inmedia- tos y
funcionar, reque- ra que hubiera
ejemplo, lo que quita estmulo
duraderos
que
reduzcan
las
10 trabajadores activos por cada
inmediato a un ahorro que no es
carencias obje- tivas y eleven el
pasivo, pero al momento de la
muy atractivo por sus rendipiso mnimo comn de necesi- dades
reforma esa pro- porcin era de 3
mientos diferidos a largo plazo.
satisfechas en la sociedad, y por
a 1. Varios fondos complementaPara
el
2010,
el
valor
otro las
polticas hacia la
rios
administraban
aportes
acumulado
del
Fondo
de
equidad, que intensifiquen la
extraordinarios de los grupos ms
Capitalizacin Individual alcanz
movilidad social y aumenten la
solventes, como las cajas sectoa 4633,7 millones de dlares. Esto
correspondencia
se fue formando en 13 aos de
aportes
que,
en
promedio,
estuvieron al-

16 Ver el libro La Inversin Prudente, Fundacin Milenio, La Paz, 2008.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

capa

observ que pese a tener acceso al

Seguro
Universal
Materno
Infantil,
muchas
no
estaban
aprovechando esos servicios, que
protegen a las madres gestante y
a los nios hasta los 5 aos, a
pesar de que son gratuitos y
financiados
con
recursos
pblicos.
En el ao 2009 estos tres
programas
permitieron
la
distribucin directa de cerca de
300 mi- llones de dlares a las
familias, de los cuales por lo
menos el 70% han alcanzado a los
estratos ms pobres.
La transferencia no condicionada
a los adul- tos mayores es el ms
importante y exitoso de los tres
programas.
Su
carcter
no
condicional
simplifica
su
administracin y asegura su cobertura. La ltima encuesta de
hogares detect que el 90,5% de
los mayores de 60 aos reciben la
renta Dignidad. La mitad de
quienes no la re- ciben tienen
problemas de documentacin, los
cuales van disminuyendo a medida
que pasa el tiempo. Una vez
resuelta la falta de documentacin, el beneficiario entra al
sistema
y
regulariza
sus
cobranzas.
El
impacto
de
esta
transferencia ha sido eva- luado
desde
diversas
perspectivas,
resaltando todas algunos de sus
aspectos
positivos16.
As
por
ejemplo, desde el punto de vista
de
los
ancianos,
la
revalorizacin dentro de su la
familia y la consecuente mejora en
su calidad de vida. Segn destino
de los recursos, se han detectado
mejoras en la alimentacin y la
salud de los re- ceptores, as
como en la de la familia en su
con- junto, en especial en el rea
rural, donde el dine- ro suele
emplearse
en
mejorar
la
capacidad

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades

2001 11. Bonosol,

420
63,47y renta
351.16
147.489.
Cuadro
bolivida
dignidad

17 Se han hecho algunos estudios

basados en modelos
economtricos y siguiendo

distintos mtodos. Hay dis-

crepancias en las magnitudes de las cifras pero coincidencia en cuanto a las

tendencias: las transferencias
en efectivo reducen la desigualdad y disminuyen la pobreza. Ver Entre el ch
enko y el rentismo. Riqueza Na- cional para la ciudadana, de Laserna
(2007), Modelo de simulacin para evaluar el impacto e las transfe- rencias
directas de Morales (2009) y Ejercicio exploratorio sobre el impacto
macroeconmico de la distri- bucin de una renta personal universal de Barja
(2009).

capa
sumri
o
crdito
s salir

Tomando en cuenta lo observado

en las lti- mas dcadas, las
polticas ms eficaces contra la
pobreza han sido las directas,
especialmente las transferencias
de efectivo. Ellas reducen considerablemente
los
costos
de
administracin
as
como
las
oportunidades
de corrupcin
y
mani- pulacin poltica, y al
mismo tiempo proporcio- nan a los
pobres una mayor libertad para
tomar
decisiones
y
definir
prioridades. Incluso peque- as
sumas
pueden
tener
impactos
apreciables en las condiciones de
vida si es que se las distribuye con cierta regularidad, ya
que
la
certidumbre
es
fundamental para optimizar las
decisio- nes. La condicionalidad
de las transferencias podra ser
ms
un
estorbo
que
una
contribucin, pues encarece la
administracin y genera ries- gos
de inequidad.
Por lo tanto, es recomendable
dar prioridad a las polticas de
transferencias directas por encima
de
las
otras,
ms
tradicionales, si lo que se desea
es lograr un impacto positivo e
inmediato en la reduccin de la
pobreza. Y aunque es previ- sible
que ese impacto tienda a disminuir
en el tiempo, la persistencia de
esta poltica tender a consolidar
su impacto y hacerlo ms duradero.
Del mismo modo, las polticas
ms
efectivas
hacia
la
equidad son las que multiplican
los canales de movilidad social y
reducen las barreras que la hacen
posible.
La
ampliacin
y
apertura de mercados contiene
en s misma una dinmica de
multiplicacin de oportunida- des
para el ascenso social, as como
tambin la tiene la ampliacin
de los servicios de educacin y el mejoramiento de su
calidad. La parti- cipacin
poltica
tambin
abre

oportunidades de movilidad social

que son ms equitativas cuanto
ms
institucionalizado
es
el
funcionamiento
del
sistema
poltico, ya que en sistemas
cerrados, el ascenso est sujeto
al camarillis- mo y lealtades
personales
que
pueden
enturbiarse muy fcilmente.

rededor de los 300 millones

anuales. Pero ese

entre esfuerzos y resultados.

18 No se trata de rechazar estos criterios por s mismos, sino porque con ellos
se introduce un grado muy alto de discrecionalidad y aumentan los riesgos de
prdida. En El Estado de las empresas del Estado, de Ivn Arias Durn
(Fundacin Milenio, La Paz, 2011), se muestra que ninguna de las empresas
creadas con estos criterios por el gobierno de Morales est siquiera
funcionando, mucho menos generando utilidades.

Por otro lado, las polticas

igualitarias
pueden
tener
impactos inmediatos pero no son
du- raderos y, en muchas ocasiones,
pueden
deteriorar
las
condiciones de equidad. Y los
beneficios inmediatos pueden ser
totalmente sobrepasa- dos por los
costos que carga la redistribucin
so- bre el funcionamiento de la
economa. No sola- mente sobre los
que pierden parte de sus activos
en la distribucin, sino tambin
sobre quienes los reciben, cuyo
esfuerzo ser inhibido u orientado hacia la pugna distributiva.
Finalmente, en muchos casos las
polticas mediatizadas, con un rol
muy activo de los go- biernos, son
inevitables, pero es bueno recordar
que resultan ms eficaces cuanto
ms
descentralizadas
e
institucionalizadas
sean
las
entida- des a cargo de la ejecucin
de los programas.

6. Conclusiones
El periodo analizado cubre un
espectro am- plio de polticas
que
sita
en
dos
extremos
opuestos al primer gobierno de
Gonzalo Sn- chez de Lozada, por
un lado, y al de Evo Morales por
el otro. Ambos se definen de
manera contra- puesta, sobre todo
en lo que respecta al rol del
Estado y el respeto a las
instituciones, pero tam- bin se
diferencian fuertemente por las
dismi- les condiciones polticas
y econmicas que en- frentaron.
El resto de los gobiernos y sus
polticas se pueden ubicar en
algn punto del rango marcado por
ambos.
La pobreza ha sido, para todos,
un problema prioritario, pero su
manera
de
encararla
los
ha
diferenciado. Si ordenamos sus
polticas de acuerdo a la manera
en que buscaban afectar con ellas
las condiciones de vida de los

grupos ms vulnerables, construimos el cuadro

12.
El enfoque tradicional ha sido el de la
mediatizacin
o
de
polticas
mediatizadas, que define a los pobres
como objetos de accin y da

E Morales AymaAlfabetizacinEstatismo desarrollista: ind.Renta Dignidad (amplia y 2006-...Oftalmologa popularextractivas, industrializacin forzada,financiamiento TGN)
Evo CumplecaminosBono Juancito Pinto
(Mun y organiz. sociales)Bono J Azurduy

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

prior
estado
en
la
perspectiva
sido ms o menos sostenido en el
tindolos
en la bsqueda de
de
ignorar
que
el
resultados
que los benefician.
idad
temporal de las mismas y su
periodo a pesar de la dudosa
crecimiento
econmico,
Aunque
en
los
casos
de
al
sostenibi- lidad. As por ejemplo,
calidad de los datos con que se
la
apertura
y
condicionalidad
se
mantiene
una
rol
pueden considerarse si- milares
le mide. Sin embargo, no pueden
ampliacin de mercados y
cierta actitud paternalista, en
de
los
fondos,
creados
con
igno- rarse los indicios que
la estabilidad monetaria
general se observan resultados
las
recursos
de
cooperacin
para
relacionan la mayor efi- ciencia
e institucional tienen
rpidos y veri- ficables. El mayor
entida
reactivar la economa, con el
de
las
polticas
con
la
impactos
positivos
problema,
por
lo
dems
muy
des
programa de condonacin de la
institucionalidad de las entidades
verificables
en
la
frecuente,
es
el
de
la
continuidad
pblic
deuda y el Evo Cumple, pues
mediadoras.
reduccin de la pobreza.
de las polticas y el impulso de
as
todos tienen un carcter relatiLas polticas indirectas fueron
Esta
conclusin
se
cambiarlas as sea slo para marpara
vamente efmero, signado por su
muy critica- das con el argumento
refuerza por contraste
car la diferencia.
llevar
financia- miento, aunque sin duda
de que no se perciba el efecto
con
otras
polticas
Bonosol
es
El
caso
del
a
hay
diferencias
en
su
derrame del crecimiento econmico
indirectas
que
interesante
por
los
avatares
que
cabo
funcionamiento institucional. El
cuan- do se lograba. Posiblemente
involucran al Esta- do
ha sufrido desde su instauracin
activi
de la deuda recurriendo a los
esas crticas se basa- ban en
en
los
procesos
y,
a
pesar
de
ello,
su
evaluaciones
de
periodos
dades
municipios por medios no areconmicos, y que no
mantenimiento
y
ampliacin,
relativamente breves. Un anlisis
que
bitrarios, y el Evo Cumple
parecen tener efectos
impuestos
al
final
por
la
de plazos ms largos no puesaque
sobre la base de una extrema
parecidos
aunque,
constatacin
de
sus
impactos
n
a
personalizacin de las decisiones.
ciertamente,
puede
positivos. Al vincularlo a las
los
A diferencia de esos programas, el
objetarse tal conclusin
rentas petro- leras su continuidad
pode fortaleci- miento municipal con
con el argumento del
depender de ellas y del jue- go de
bres
recursos de coparticipa- cin
plazo,
y
quienes
prioridades
al
que
vaya
a
de la
tributaria tiene una perspectiva
defiendan ese enfoque
responder
el
estado
que
las
pobrez
temporal ms amplia y funciona en Cuadro 12. Sntesis de Polticas Pblicas
pedi- rn ms tiempo
administra, pero es evidente que
a.
base a normas y re- glas,
para la evaluacin de
mientras
ms
permanezca,
ms
Todos
independiente de las decisiones
impactos.
claros
sern
sus
beneficios
y
ms
POLITICAS CONTRA LA POBREZA
han
del go- bierno central.
Las
polticas
difcil su eliminacin.
aplica
En todo caso, es posible que su Periodos MEDIATIZADASINDIRECTAS
directas
son
DIRECTAS
La
otra
poltica
que
Fortalecen mecanismos dePolticas orientadas a crear un
do
efecto general sobre la pobreza Caractersticas
relativamente
reImplican la activacin de los pobres para enfrentar
su situacin. Proporcionan
instrumentos
que otorganenlibertad
decisin.la
incorporamos
este degrupo,
este
sea muy similar, variando se- gn
cientes
y,
por
lo
reforma en
del
sistemay efecto
de pensiones,
intermediacin
para
losentorno
crecimiento y a problemas, implican o inducenla creacin de
oportunidades.
Se pasividad
de los pobres.basan
incentivos
derrame.
tipo
la resolver
eficiencia
de la favorable
gestin allocal
observado
en el
caso
no ha tenido la misma suerte. A
de
o
de
los
rganos
de
boliviano, son tambin
pesar de que estaba ampliando su
polt
intermediacin. Se refleja en el
las ms eficaces. Las
cobertura y acumulando recursos
icas.
mejora- miento en el acceso a
polticas directas
liberal y
que tendran un fuerte impacto en
La
los servicios Democracia
en las ciudades
contra
la
pobreza
J PazyZamoraContina
la reduccin de la pobreza futura,
difere
poblados pequeos
en las zonasFondos
Contina polticas: involucran
(ONGs desarrollan
microfinanzas,
a los pobres
Emergencia a Inversin Social) Inmunizaciones
ha sido reformada y se le ha
ncia
pe- riurbanas 1989-1993(de
de las ciudades
Estabilidad
de gran
sobre pobreza)
activando
su capacidad
Snchez de LozadaMunicipalizacin y 1993-1997copartic.
tributaria Seguro Materno
Inf efecto
introducido una fuerte dosis de
ha
grandes. Un mejora- miento que ha
Privatizacin para reducir
dficit y compromede decisin
incertidumbre.
Capitalizacin ATPDEA Bonosol
proveedores
a
los
que
hasta
Apertura mercados
Reforma de pensiones
zar su capacidad y contribuir a la
Y atraccin inversiones
entonces tenan ac- ceso. El
superacin de sus problemas.
Estabilidad
Estado
mostr
suficiente
El anlisis de la experiencia
flexibilidad como para admitir
boliviana mues- tra que la lucha
estas iniciativas y promovi su
contra la pobreza y la promocin
(suspensin temporal y descrdito
H Bnzer J Quiroga FIPS
autorregulacin,
abriendo
la
de un entorno ms equitativo han
de programas)
HIPIC II (dilogo)
1997-2001
posibilidad
a
la
inclusin
de
las
logrado
mejores
resultados
Bonosol
Snchez de Lozada 2001-2003
SUMI
organizaciones
de
microcrdito
en
Estabilidad
cuando
la
estabilidad
econmica
y
Viraje populista
el
sistema
financiero
formal.
Pero
Reduccin
del
dficit
la
certidumbre
poltica
Mesa Gisbert 2003-2005
igualmente
pertinente
para
permitieron el desplie- gue de las
Rodrguez Veltz
nuestra reflexin es el hecho de
iniciativas de la gente, que
que
la
experiencia
de
las
cuando el gobierno, empujado por
Continuidad democrticaContinuidad
inercial
Consultas para aumentar
microfinanzas muestra que incluso
presiones polticas, au- ment su
captura de rentas
pequeas sumas de dinero a libre
intervencin en la economa.
IDH preasignado a
Continuidad democrticaContinuidad
disposicin de inercial
los pobres pueden
2005Depart y Municip.
movili-

32

capa
sumrio
crditos
salir

El estmulo al ahorro de largo

plazo ha sido afec- tado y la
intervencin
estatal
en
la
asignacin
de
los
recursos
acumulados disminuir los rendimientos y, por tanto, su efecto
dinamizador so- bre la economa.
Ms como referencia que como
expresin
de
una
deliberada
poltica estatal, incluimos en
este
grupo
de
polticas
el
desarrollo de las micro- finanzas,
que estuvo en su mayor parte a
cargo

de
organizaciones
no
gubernamentales19. Estas empezaron
la experiencia a partir de su
declara- do objetivo de contribuir
a la reduccin de la po- breza y,
a medida que pasaba el tiempo, y
aprove- chando el entorno de
apertura que se fue creando,
ampliaron la participacin de los
po- bres en el mercado mediante
crditos cuyas ta- sas, tal vez
altas comparadas con los bancos,
eran mucho ms bajas que las de
los usureros y

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica L

33

19 Baldivia Jos, Las microfinanzas, un mundo de pequeos que se agrandan, Fundacin Milenio.

Roberto Laserna

Economista, se form en la Universidad Mayor de San Simn (Cochabamba, Bolivia) y obtuvo el doc- torado en la Universidad de California (Berkeley). Ha estado afiliado como investigador a varias ins- tituciones de

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E
s
p
a

a
J
u
a
n

L
u
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s
,
2
0
0
2
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Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Ved
i
a

Marcelo Neri Luisa Melo Samanta Sacramento Pedro Lipkin

1. Introduccin

capa
sumri
o
crdito
s salir

l reciente fenmeno social

brasileo es interesante por
las
particularidades
del
proceso y su amplio espectro
econmico, social y poltico. Existe una
cada de 2/3 de los valores
iniciales de la pobreza en el
perodo de 1994 a 2010, a pesar de
un crecimiento econ- mico menor a
lo esperado. Los ms pobres experimentaron aumentos de ingresos,
gozando de ndices equivalentes a
los de China a partir del inicio
de los aos 2000, pero con
relativo estan- camiento en el
tope de la distribucin de ingresos, lo que representa un cambio
notorio para el pas, reconocido
internacionalmente por su alta
desigualdad
de
ingresos.
La
desigualdad, medi- da por el
ndice de Gini, est en su nivel
ms bajo
desde 1960, cuando
comenz a medirse. Puede

decirse que Brasil aprendi la

leccin macroeco- nmica a partir
de la estabilizacin de la inflacin en 1994 y comenz a aprender
sobre la re- duccin de la
pobreza y de la desigualdad de
ingresos en la ltima dcada.
Ahora es preciso pasar a la
prxima leccin, que es la de
promo- ver de manera ms amplia y
efectiva
la
igualdad
de
oportunidades de la poblacin,
representada
por el acceso a
activos fsicos, humanos, como
educacin y salud, adems del
desarrollo de ins- tituciones y
polticas pblicas para promover
impactos sustentables sobre el
trabajo, ingresos y condiciones de
vida de la poblacin.
Los frutos ms bajos del
arbol del combate a la miseria ya
fueron cosechados en Brasil. No
obstante, ser necesaria una nueva
tecnologa
para
continuar
esta
zafra. Se produjeron innova- ciones
aisladas recientes en el rea
social, a sa-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Pobreza, Igualdad de Oportunidades e

Innovaciones de Poltica Social en Brasil1

35

1 El presente texto fue desarrollado para el proyecto Pobreza, Desigualdad de

Oportunidades y Polticas P- blicas en Brasil de la red latinoamericana de
investigaciones SOPLA de la Fundacin Konrad Adenauer. El trabajo incorpora
conocimientos adquiridos en proyectos de diseo e implementacin de polticas de
trans- ferencia condicionada de ingresos en la ciudad y en el Estado de Ro de
Janeiro. Agradecemos el apoyo del equipo del Centro de Polticas Sociales de
la Fundacin Getlio Vargas (FGV). Correspondencia: mcneri@fgv.br.

capa
sumri
o
crdito
s salir

ber: Metas Educacionales y el

Programa
Nacional
de
Microcrdito, pero estas necesitan
inte- grarse mejor a los pobres.
Es necesario tambin aumentar la
oferta de viviendas y servicios
p- blicos en la base de la
distribucin
de
ingresos.
Precisamos adoptar un esquema
integrado de la misma manera como
hace diez aos creamos el trpode
de
sustentacin
de
la
macroeconoma: metas de inflacin,
cambio
fluctuante
y
responsabilidad
fiscal,
que
hoy
constituyen la base bra- silea.
Los programas de transferencia de
ingre- sos o renta condicionada
tratan exactamente de crear un
vnculo entre programas sociales
de di- ferentes sectores, y pueden
hacer lo mismo entre niveles
diferentes del gobierno. Existen
algunas
experiencias brasileas
recientes donde municipios,
estados y gobierno federal actan
de mane- ra integrada usando como
base la estructura del programa
Bolsa Familia. Estas iniciativas
guar- dan la promesa de motorizar
la igualdad de opor- tunidades en
el pas.
Se desarrollan programas de
Transferencia
Condicionada
de
Rentas (ingresos) (PTCR) a fin de
que ejerzan impacto directo en los
ingresos
de
las
familias
beneficiarias y, posiblemente, en
los activos y oportunidades que
las mismas go- zan. Como estos
programas se centran en la base
de la distribucin de ingresos,
resulta en un alivio inmediato de
la pobreza y de la desigual- dad
de ingresos con impactos fiscales

relativa- mente modestos. Esos

programas tratan tam- bin de
aumentar la demanda por bienes y
servicios pblicos a partir de las
condicionalidades especficas
impuestas relativas a la deman- da
por educacin y salud, como forma
de
promover
la
salida
sustentable de la pobreza. En
1997,
solamente
tres
pases
(Brasil, Mxico y Bangla- desh)
utilizaban PTCR en pequea escala;
en 2008, gran parte de los pases
latinoamericanos contaban con ese
tipo de programa, con algunos
atendiendo grandes contingentes
poblaciona-

les,
como
el
Bolsa
Familia
brasileo que desem- pe un papel
relevante en la cada de la desigualdad de ingresos pero que,
sobre todo, pre- senta una gran
plataforma
para
posibilitar
incrementar
la
igualdad
de
oportunidades
en
la
sociedad
brasilea. Ahora es necesario un
nfasis
reiterado
en
la
educacin y salud de los nios
en particular la primera infancia
revertiendo los trminos del
debate
de
compensar
prdidas
pasadas, en prevenir males y crear
oportunida- des futuras.
Este trabajo busca contribuir
al debate rela- tivo de la
promocin
de
igualdad
de
oportunidades
en
Brasil,
utilizando para ello avances (upgrades) en la extensa estructura
de programas sociales brasileos,
en particular en el Bolsa Familia y en el recin anunciado
plan Brasil Sin Miseria. El texto
est organizado de la siguiente
manera: en la seccin 2 repasamos
la
evolucin
de
indicadores
sociales basados en ingresos, tales como pobreza y desigualdad. La
seccin 3 in- terpreta las causas
principales
de
estos
cambios
sociales, estableciendo conexiones
con las mu- danzas en fuentes
diferentes de ingresos, ingredientes laborales y educacionales.
A partir de este diagnstico, la
seccin 3 detalla los avances y
principal agenda de polticas que
se relacionan ms a la promocin
de igualdad de oportunida- des en
el contexto del Bolsa Familia como
educa- cin y crdito productivo
popular, pero abordan- do slo

marginalmente elementos tales como vivienda,

acceso a servicios pblicos y salud. Creemos
que la agenda brasilea de metas edu- cativas
establecida en 2007, la de microcrdito en
2011 y aqulla del binomio Bolsa Familia y
Brasil Sin Miseria pueden generar lecciones
im- portantes para otros pases.
La seccin 4, la ms importante del
trabajo, propone - a partir de evidencias
empricas - una serie de mejoras en el
diseo de la plataforma del Programa Bolsa
Familia con nfasis en el in-

del

2. Evolucin de los
Indicadores Sociales
Clsicos basados en
Ingresos
nalizamos en esta seccin
los grandes trazos de las
series de pobreza, bienestar y desigualdad desde
1992, cuando se
estableci el nuevo cuestionario
de
la
Encuesta
Nacional
de
Muestras a Domicilio (PNAD, por
sus siglas en portugus).

a. Pobreza
Existen dos cambios de nivel
marcados en las series de pobreza
recientes. En primer lugar, en el
bienio 1993-1995, la proporcin de
perso- nas por debajo de la
miseria pasa de 35.3% para 28.8%

de la poblacin brasilea. En
2003, la mi- seria an afectaba a
28.2% de la poblacin, ha- biendo
subido en el primer ao del
gobierno Lula; en el mismo ao se
inicia un nuevo perodo de cada,
llegando a 22.8% en 2005. Esto
compo- ne una cada acumulada de
19.9% entre 2003 y 2005, magnitud
comparable a la cada de 18,23%
del perodo de 1993 a 1995. El
paralelo existente en la reduccin
de miseria entre los dos episodios ocurridos con diez aos de
diferencia, pue- de verse en el
siguiente grfico.
La
pobreza
continu
su
trayectoria de cada: de 2003 a
2009, la trayectoria descendiente
de la miseria acumul 45,52% de
descenso. Como con- secuencia del
mantenimiento de crecimiento con
reduccin
de
desigualdad,
la
pobreza tam- bin contina su
tendencia decreciente, que se
produce desde 2003, cuando el
nmero de po- bres, segn la lnea
de la FGV de R$ 151 mensua-

les era de 49 millones

de
personas.
Estos
individuos
corresponden, en nuestra
metodologa
de
segmentacin de clases,
a la clase E, llegando
a
una
poblacin
de
expresivos
28,8
millones de pobres en
2009.
Los
datos
de
la
Encuesta
Mensual
de
Empleo (PME, por sus
siglas
en
portugus)
disponibles hasta mayo
de 2011 muestran que la
pobreza
contina
su
tendencia
decreciente
identificada
ms
arriba. Si adicionamos
esta tendencia en casi
dos aos, totalizando
4,1 millones de personas ms, se tiene que
24,6
millones
de
personas que cruzaron

la lnea de la miseria en los

lti- mos 8 aos. La cada
acumulada en el ndice de pobreza
es de 54,2% en ocho aos (siendo
15,9% desde 2009), alcanzando
actualmente 12,9% de la poblacin.
El primer salto de reduccin de la
pobreza se produjo luego del
lanzamiento del Plan Real. En la
totalidad de la era Fernando
Henrique Cardoso, se produjo una
cada del 31%, incluyendo los
efectos de la estabilizacin monetaria. Desde el advenimiento del
Real hasta el final de la dcada
pasada, marco del fin de la Era
Lula, el ndice de pobreza cay
67%. Durante el gobierno Lula cay
51%,
lo
que
representa
el
cumplimiento, en solamente ocho
aos,
de
la
primera y ms
importante meta del milenio de la

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

pblica

36

Grfico 1. Proporcin de Pobres (%)

35,0334,96

poltica

28,82 28,65

ciones de
estudio.

19931992

tento
de exp
lorar
siner
gias
entre
difer
entes
niveles
del
gobier
no.
La
quint
a
y
ltima
secci
n sintetiza
las
princi
pales
conclu
siones
y
prescr
ip-

Fuente: CPS/FGV a partir de los microdatos de la

PNAD/IBGE.

b. Desigualdad de Ingresos per

cpita

capa
sumri
o
crdito
s salir

Acoplamos
los
efectos
del
ingreso
promedio
y
de
la
desigualdad en una funcin de
bienestar simple propuesta por
Amartya
Sen.
Esa
funcin
multiplica el ingreso promedio por
la unidad de equidad, (esto es:
Promedio*(1 Gini)). La desigualdad funciona como un factor
reductor de bienestar con relacin
al nivel del ingreso. Por ejemplo,
el ingreso promedio de R$630,25
men- suales por brasileo sera el
valor del bienestar social segn
la medida simple de Sen si la
equi- dad fuese plena. Dada la
extrema
desigualdad
brasilea
actual, el bienestar corresponde
a 45,52% de este valor o R$286,92;
el descuento era an mayor en
2003, cuando el ndice era solamente
41,7%
del
ingreso
promedio.
En trminos generales, el ao
2009, as como la ltima dcada,
se
destaca
menos
por
el
crecimiento
generalizado
del
ingreso para todos los estratos de
la poblacin, que por la reduccin
de la desigualdad observada. El
grfico 2 mues- tra la ventaja
acumulada de ingresos entre 2001

y 2009 por cada dcimo de la

poblacin, evidencia cunto
ganaron
los
ms
pobres
con
relacin a la elite. El ndice de
crecimiento
es
decreciente
a
medida que se avanza del primero
(69,08%) al ltimo (12,58%) decil
este carcter progresivo no est
bien
traducido
por
las,
aparentemente, pequeas mudanzas
de las series del ndice de Gini o
de las Curvas de Lorenz, a partir
de la cual se deriva el ndice.
Las curvas de Lorenz muestran
que para cualquier medida de
desigualdad
que
incorpore
el
principio de las transferencias,
2009 fue ms igualitario que 2001.
A fin de sintetizar mejor los
cambios obser- vados, restringimos
el anlisis que sigue a los 50%
ms pobres y a los 10% ms ricos.
Los primeros detentan, por
definicin, la mitad ms po- bre de
la poblacin, mientras los ltimos,
en el auge de la desigualdad,
detentaban casi la mitad de la
torta del ingreso brasileo. Los
respecti- vos ndices acumulados de
crecimiento del in- greso real per
cpita fueron de 52,59% y 12,58%,
respectivamente. Esto indica que la
torta de la mitad ms pobre de
la poblacin brasilea cre- ci a
una tasa 318% ms alta que la de
los 10% ms ricos entre 2001 y
2009. Esta es una medida intuitiva
de la evolucin de la desigualdad
en esos ocho aos.

Grfico 3. Desigualdad de
Grfico 2. Variacin del Ingreso Per
Ingreso Familiar Per cpita en
Capita Promedio por Dcimos de 2001 a 2009
2001 y 2009

Fuente: CPS/FGV a partir delos microdatos dela PNAD.

80
70
60

Ingreso

12,80%

21,53%

100
29,16%

35,63%

42,95%

46,15%

50,93%

56,68%

102030405060708090

61,30%

69,08%

100
90

2009

2001 50
40

Nuevamente,
completamos
el
resto de la d- cada con la
Encuesta
Mensual
de
Empleo
(PME/IBGE). Segn la PME, la
desigualdad
cay no solamente
entre cada PNAD, sino tam- bin en
los
extremos
de
la
dcada
gregoriana.
Al
completar
las
series con los ndices de variacin de la PME observados en ambos
extremos de la dcada, llegamos a
un ndice acumulado de crecimiento
de 10,03% para los 10% ms ri- cos
y 67,93% para los 50% ms pobres
en los l- timos diez aos. Por lo
tanto, el ndice de creci- miento
de la mitad inferior fue 577% ms
alto que la de los 10% ms ricos.
Esto hace que la ra- zn de
ingresos promedios en los dos
estratos poblacionales, que es una
medida de desigual- dad, caiga
casi a la mitad de los valores
inicia- les: de 18,12 en diciembre
de 2000 para 9,76 en diciembre de
2010.
A
su
vez,
el
ndice
de
reduccin de desigual- dad en los
ltimos 12 meses se encuentra algo
por encima de aquel observado en
las series de la PNAD entre 2001
y
2009,
perodo
de
marcada
reduccin de la desigualdad. El
comportamien- to anticclico de la
desigualdad sugiere la au- sencia
de dilemas del tipo equidad versus
eficiencia
en
el
perodo
analizado, sosteniendo cambios en
la composicin de clases observadas. Brasil alcanz, a partir de
fines de 2010, su

menor nivel de desigualdad de

ingresos
desde
los
registros
iniciados en 1960. A pesar de
ello, la desigualdad del pas
permanece entre las diez mayores
del mundo, y tomara por lo menos 20 aos en el ritmo actual de
crecimiento
para alcanzar los
niveles de los Estados Unidos. No
obstante,
esto
significa
que
existen reservas considerables de
crecimiento a favor de los pobres, que solamente comenzaron a
ser explora- das en la dcada
pasada.
Segn
la
PNAD,
(Encuesta
Nacional de Mues- tra a Domicilio)
entre 2001 y 2009 el ingreso promedio brasileo per cpita subi
23,7% en trmi- nos reales, es
decir, descontando la inflacin y
el crecimiento poblacional, el
desempeo prome- dio brasileo
estuvo lejos de ser un gran espectculo del crecimiento, pero el
promedio escon- de tanto cuanto
revela: su clculo da pesos
mayores a las variaciones de los
ingresos mayo- res. Si apuntamos
el binculo para la platea:
quin se sent en la primera fila
y quien perdi el show de los
ingresos crecientes?
En esos ocho aos, el ingreso
de los 10% ms pobres de Brasil
subi 69,08%. Esta ventaja cae
paulatinamente a medida que nos
aproxima- mos al tope de la
distribucin,
alcanzando
12,8%
entre los 10% ms ricos, ndice de
creci- miento ms prximo del
promedio que el de los pobres. Ese
movimiento puede explicarse regionalmente por el aumento de 41,8%
del ingreso del Nordeste, mientras
el Sudeste tuvo un au- mento del
15,8%; la razn de ingresos sube
de 0,43 para 0,53. Detallando el
perfil espacial, el ingreso sube
46,8% en Maran, inicialmente

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

ONU, que consiste en reducir la

pobreza por la mitad en 25 aos.
Esto significa que Brasil logr
hacer 25 aos en 8.

37

30
20

10
0
41

Grfico 4. Visin a Largo Plazo

Desigualdad (Gini)
Poblaci
n

Fuente: CPS/FGV a partir de los

microdatos de la PNAD/IBGE.

encuestas
acerca
del
binomio
pobreza y desi- gualdad es un
promedio interno de los domicilios. El concepto elimina, por
construccin, toda la desigualdad
existente
entre
diferentes
miembros de una misma familia. Por
ejemplo, si la esposa recibe menos
que el marido, se asu- me que la
prdida de ella se compensa por la
ga- nancial que l obtiene en el
mbito
domiciliar.
En
este
sentido, la desigualdad entre
brasileas
y
brasileos
est
subestimada en la ptica del
ingreso per cpita.

c. Desigualdad de Ingresos
entre Individuos

capa
sumri
o
crdito
s salir

Es necesario mirar el ingreso

individual
para
entender
el
comportamiento de la desigualdad
de ingreso promedio entre personas
de diferen- tes segmentos de la
sociedad en el perodo 2001 a
2009.
Lanzando una mirada hacia la
diferencia de gnero, se constata
que el ingreso de las mujeres
sube 38%, contra 16% del ingreso
masculino.
Por
la
razn
de
ingresos, donde el ingreso de los
ms pobres queda en el numerador
en este caso, las mujeres
existe disminucin de la disparidad entre los sexos: de 0,49
para 0,58 entre 2001 y 2009. Si
la atencin se dirigiera a las razas, el ingreso de aquellos que
se identifican como negros y
pardos sube 43,1% y 48,5% respectivamente, contra 20,1% de los
blancos. La ra- zn de ingresos
entre negros y blancos sube de
0,53 para 0,62.

0,62
0,5902
0,6
0,5828
0,58
0,56
0,54
0,5367
0,52
0,5
0,48

el estado ms pobre, contra 7,2%

de San Pablo, el ms rico en 2001.
En Sergipe, el ingreso sube 58% en
este perodo.
Similarmente, el ingreso creci ms en las
reas rurales, 49,1%, contra 16% en las
metrpolis y 26,8% en las dems ciudades. El
ingreso
per cpita que menciona la mayor parte de las

Con desempeo incluso1960

mayor,
el 1979 1990
completos.
Esta2 conjuncin de
1970
2001
2007
ingreso de los sin escolaridad
Fuente: CPS/FGV a partirmovimientos
de los microdatos
de con
la PNAD,
y Censo / IBGEEsta
y Langoni
1973.
hace
que PME
la razn
subseccin
busca explicaciones para
sube 46,7% contra la cada de
de ingresos de las lti- mas con
los movimientos de los indicadores sociales
17,5% de aquellos que tienen por
ob- servados en la ltima dcada. Fijamos
relacin a las primeras suba de
lo
menos
nivel
superior
nuestra
vista
primeramente
en
los
0,1 para 0,17.
incompleto. En el caso de las
determinantes prxi- mos de la distribucin
De manera general, los sectores
personas de familias cuyo jefe es
de ingresos per cpita y en los componentes
de actividad con desempeo por
analfabeto, el ingreso sube 53,5%
encima del promedio in- cluyen a
primarios de los ingresos, el
en comparacin con una re- duccin
aquellos que cubren el fragmento
de 9% de aquellos, cuyas personas
de personas con menor escolaridad,
de referencia poseen 12 aos o
como
las
que
trabajan
con
ms de estudios
servicios domsticos, agricultura
y construccin. El ingreso de
grupos
tradicionalmente
excluidos,
como
negros,
analfabetos,
mujeres
y
nordestinos, as como habitantes
de las
periferias, campos y
construcciones, creci ms en el
siglo XXI. Esa tendencia contrasta
con la de pases desarrollados y
38
la de otros pases emer- gentes
como los dems BRICS, donde la
desi- gualdad crece rpidamente,
pero no, con rela- cin al resto
de
Amrica
Latina
donde
la
desigualdad de ingresos cae. El
libro de Nora Lustig y Luis Felipe
Calva
indic
reduccin
de
desigualdad en 13 de 17 pases del
continente en- tre 2000 y 2007.

3. Determinantes de los
Cambios y el Rol de las
Nuevas Polticas

iscutimos en esta seccin

las principa- les causas de
los cambios de los indicadores sociales reportados
en la seccin
anterior buscando vnculos con el
diseo de po- lticas pblicas, en
especial en las reas de educacin y trabajo.

a. Fuentes de Ingresos

capa
sumri
o
crdito
s salir

cas pblicas en la desi- gualdad

de
oportunidades.
Buscamos
detallar
los
canales
de
transmisin de impactos.
Aplicando la metodologa de
descomposicin
de
las
variaciones del ndice de Gini al
pe- rodo de 2001 a 2008, el
ingreso a travs del tra- bajo
explica 66,86% de la reduccin
de la desigualdad observada en el
perodo.
Ampliamos
la
perspectiva de este efecto laboral
en
la
prxima
seccin.
Los
programas sociales, desta- cndose
el Bolsa Familia y su antecesor el
Bolsa Escuela, explican 17% de la
reduccin de la desi- gualdad. Los
beneficios previsionales, a su
vez,
explican
15,72%
de
la
desconcentracin de ingre- sos,
quedando los ingresos restantes
con un resi- duo inferior a 1%.
Aunque los impactos absolu- tos
sobre la desigualdad de los

programas
sociales
y de los
beneficios previsionales sean similares, el valor relativo al
costo
fiscal
es
diverso,
conforme lo comprueba el anlisis
de impac- to en el promedio de
ingresos. Cada punto porcentual
de reduccin de desigualdad por
va de la previsin [social] cost
en trminos mone- tarios 384% ms
que el obtenido por la va de los
programas sociales.

b. Elementos Laborales

horario promedio por ao de estudio, se traduce en un descenso del

9,47% del in-

Aunque se haya producido un

fuerte
aumento
del
ingreso
derivado de programas sociales y
jubilaciones
vinculados
al
salario mnimo, la cuota referente al trabajo sugiere la
necesidad
de
detallar
los
ingredientes laborales. Hacemos un
ejercicio
adicional
de
descomposicin de los componentes
ligados al ingreso del trabajo y
educacin aplica- do al ingreso de
las personas en edad activa.
tabla 2 presentadel
losCrecimiento
valores
Tabla La
2. Descomposicin
del Ingreso en Elementos Laborales
de
diversas
variables
en la
PNAD 15 a 65 Aos - Total
primera y ltima PNAD de la dcaDeterminantes de las variaciones
da as como el ndice respectivo
de la desigualdad de Ingresos
de
variacin
acumulado
entre
Programas Sociales
ellas, que es la variable de inters. El ingreso promedio del
EducacinEFECTOSPremio Educacional
brasileo en edad activa aumenta
15,08% en el perodo, reflejando
Esfuerzo Trabajo
el bajo ndice de crecimiento
anual, de cerca de 1,77% por ao,
en los ocho aos considerados. La
columna con aos de estudio de los
Jornada ndice de
ndice de
ocupados muestra que el aumento de
Ocupacinparticipacin
escolaridad implica un aumento de
ingresos de 19,55%, pero que la
reduccin del retorno de la
educacin, medida como salario
Fuente: CPS/FGV basado en los microdatos de la PNAD/ IBGE.

ron el valor de la base de

beneficios,
y
se
produjo
un
aumento del nmero de ancianos,
fruto
del
proceso
de
envejecimiento de la poblacin
brasi- lea. Los ingresos de la
previsin social, por enci- ma del
piso,
crecen
por
debajo
del
crecimiento del ingreso general.
Cabe anotar que el ingreso del
trabajo
tuvo
un
incremento
promedio de 2,48% al ao, lo que
conlleva
a
una
base
de
sustentabilidad
de
las
condiciones de vida ms all de
las transferencias de ingresos
oficiales. El ingreso del trabajo
corresponde a 76% del ingreso
promedio
recibido
por
el
brasileo, obteniendose el 71,2%
de la ganancia en la renta
observada. En el perodo de 2001 a
2009, la cuota del ingreso asociado a programas sociales, tales
como el Bolsa Familia, creci ms
del 100%.
greso. Es de esperarse una cada
Cambiando el enfoque hacia los cambios de
ingresos en todas las fuentes de ingreso los
de los retornos en presencia del
aumento de las cantidades.
in- dividuos de los dos extremos de la
distribucin, representados por los 20% ms
Si sumamos los efectos positivos
pobres y de los 20% ms ricos, el ingreso
del aumen- to de 3,48% del ndice
del primer estrato po- blacional de la
de ocupacin en la Pobla- cin
distribucin de ingresos creci 49,52% contra
Econmicamente Activa (PEA) y el
8,88% de los ms ricos y 15,08% del promedio
ndice de participacin en el
general de todos en la PIA. Esto se traduce
mercado de trabajo de la Poen Ingreso
una ganancia
acumulada
de PNAD
40,63% ms
blacin
en
Edad
Activa
(PIA,
por
Tabla 1. Descomposicin del Crecimiento del
en Diferentes
Fuentes
favorable a la base.
sus siglas en portugus de
4,08%), llegamos al crecimiento
El anlisis muestra el importante papel deTodas
Todos
Otros Transfer
Previsi Previsin
Ao
sempeado
por las
observado, incluso con las
una pequea
los
ingresos encias
n variables
Socialeducacionales en
magnitud
negativa Fuente
de
otros
los diez
aos S. en
Si se tratase
Trabaj privadas
Pblicas
Pos-cuestin.
Pos-piso
2009 - R$
630,2 de 479,2
12,76 mente
10,64
32,54 de la
95,05
solael efecto
educacin y todo
efectos
como la reduccin
la
5
6394,
jornada
de trabajo (-0,18%)
lo
que consta
(ingreso
no76,02
debido al trabajo,
2001 - R$
506,5 ydela
13,37
4,72
18,32
jornada
de
trabajo,
etc.)
el ingreso de la
contribucin de ingresos
que
no
3
1
ndice Crecimiento
2,77% 2,48
10,69
7,45%
2,83%
son del trabajo (-0,91%). El esbase crecera 55,59% contra 8,12% del tope, o
%
0,58%
%
Contribucin
Relativasintetiza
100% 71,21
15,71
sea,
en 3,68%
este pe-9,96%
rodo solamente
el efecto
quema
abajo
los
Crecimiento
%
0,57%
%
elementos
principales.
reduccin
de la desi- gualdad
de aos de
estudio completos - efecto- educacin
indicara
que los ingresos de los primeros
Fuente: CPS/FGV basado en los microdatos de la PNAD/
IBGE.
creceran 47,46% ms que el tope de la
distribucin.
El efecto del ingreso no proveniente del
trabajo fue de 11,85% en la base contra -2,32%
en el tope de la distribucin, indicando que
este efecto programas sociales sealara de
por s que el ingreso de los ms pobres estara
creciendo 14,18% ms que el de los ms ricos. La
combinacin de estos dos efectos, educa- cin
y programas sociales, explicara 68,3% de los
diferenciales de crecimiento de ingre- sos
favorable a los ms pobres, contra 47,46%
Entre 2001 y 2009, el
ingreso per cpita promedio
del
brasileo
creci 2,77% al ao en
trmi- nos reales (esto
es, descontada ya la
inflacin
y
el
crecimiento poblacional)
pasando
de
R$507
a
R$630 por mes. La fuente
de ingresos que ms
creci
fue
la
de
programas
sociales
(10,69%
al
ao)
influenciada
por
la
expansin del Bolsa Familia, creado en 2003.
Le sigui la cuota del
in- greso por previsin,
vinculado
al
salario
mnimo; los efectos de
los
reajustes
del
salario
mnimo,
que
creci ms de 45% en
este perodo, presiona-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

papel
de
pensio
nes y
jubila
ciones
,
trabaj
o
y
programas
social
es,
que
son
la
base
posibl
e
para
sosten
er el
papel
de
polti

en
efecto
premio
de
la
educacin,
que
present
una
prdida de 4,23%, y agregar dentro
del rtulo efecto tra- bajo, la
reduccin de 14,3% de la jornada de
trabajo y de los ndices de
ocupacin y de par- ticipacin en
el mercado de trabajo, lo que

prcticamente compensa
el
impacto
de
aumento enfocndose en
el ingreso no proveniente
del
trabajo,
entre los ms pobres.

c. Polticas Laborales

Poblacin Total
Ao

Ingres Ingresos
de
os
delas
todas
todas
fuentes/
las
ingre
sos
fuentes
de
todos
2001
806,5
1,1703
6
2009
700,8
1,1811
7
Variacin de
promedio
15,08
-0,91%
acumulado
%
de 2001 a

Los
ejercicios
de
Aos
Horas
ndice
ndice
descomposicin
de
las
estudio
trabaja ocupac
particip
de
de
de
fuentes
de
de
los
das ingresos
in
ocupad
por
en lay acin
en el
merc
elementos
laborales
os
semana
PEA
ado
brindan
las
de
evidencias
empricas
8,64
42,107 83,30
73,90
sobre el orgen de
la
%
%
7,227de la
42,185
80,50
71,00
cada
desigualdad
%
%
que marc la ltima
dcada.
Conforme
se
-9,47%
19,55
-0,18%
3,48%
4,08
discuti, el incremento
%
%
de
ingresos recibido
por la mitad ms pobre
de la poblacin fue
318% mayor que el de la

Salario
por
Hora
aos
de
estudio
de los
ocupad
os R$
3,08
3,402

elite na- cional. A

consecuencia
de
ese
incremento, la pobreza
cay
57,2%
en
el
perodo de seis aos
iniciado
en
2003.
Evidenciamos
en esta
subseccin
las
principales polticas,
acciones o iniciativas
que contribuyeron a la
mejora de los ingresos
y
del
bienestar,
tornando
posible
la
transformacin de los
indicadores sociales.
Empleo Formal
La legislacin laboral
es considerada uno de
los
responsables
del
denominado
Costo
Brasil

conjunto
de
dificultades que inhiben

la inver- sin debido a los

altos costos laborales y a la gran
incerteza que ella genera. La CLT
fue obje- to de discusiones durante
la ltima dcada, es- pecialmente
durante la llamada crisis de desempleo que se produjo entre 1998 y
2003.
En
los
ltimos
aos,
no
obstante, el tema se ha discutido
poco; una de las razones principales es que la generacin de
empleos formales fue, por lo
menos, dos veces superior a
anteriormente.: El promedio
anual de generacin de em- pleos
formales de 2004 a 2008 fue de 1,4
millo- nes de puestos de trabajo,
mientras durante los cuatro aos
anteriores (1999 a 2003) fue de
650 mil empleos al ao, conforme
el grfico a se- guir. Desde fines
de 2003, ao de recesin, has- ta
Julio de 2011, se generaron ms de
8,5 millo-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

observa
do
en
la
prctic
a. Esto
implica
que la
desigua
ldad
habra
cado
ms si
los
otros
efectos
no
hubiese
n
actuado
en
contra.
Por
cierto,
podemos
resumir

39

sumri
o
crdito
s salir

Fuente: CAGED / MTE.

Uno
de
los
fenmenos
ms
destacados en el
mercado de
trabajo brasileo reciente es el
aumento
del
ndice
de
formalizacin de los puestos de
trabajo. Discutir una agenda de
polticas
para
enfrentar
la
informalidad en Brasil en este momento
requiere,
primeramente,
comprender el proceso reciente de
formalizacin de los puestos de
trabajo y sus posibles razones.
Las causas para este fenmeno
an estn en discusin pero, a
partir de la literatura reciente,
ya pode- mos enumerar algunas de
ellas:
i)
Los
impactos
del
restableciemiento del crecimiento
en la elas- ticidad de la demanda
por trabajo; ii) aumento en la
escolaridad de la poblacin; iii)
mejora en la eficiencia de las
actividades de fiscalizacin;
iv) innovaciones en la legislacin
laboral; v) in- centivos a la
formalizacin de las micro y
peque- as empresas.

0,4660,470

capa

5,42

01/2000
05/2000
12/2001
04/2002
08/2002
12/2002
04/2003
08/2003
12/2003
04/2004
08/2004
12/2004
04/2005
08/2005
12/2005
04/2006
08/2006
12/2006
04/2007
08/2007
12/2007
04/2008
08/2008
12/2008
04/2009
08/2009
12/2009
04/2010
08/2010
12/2010
04/2011

2500000
Mensual
Suma Mvil 12 Meses
2000000
1500000
1000000
500000
0
-500000
-1000000

entrar en el programa es la mitad

tura del Bolsa Familia puede ser de capital
Microcrdito
del
ndice
de
pobreza
del
segmento
impor- tancia en este proceso. Se tienen
El microcrdito constituye un
donde acta. Es decir, el mayor
experiencias de migracin del programa para
instrumento
que
contribuy
desafo del programa es actuar ms
favelas cariocas
que pueden ser de
directamente para la evolucin
prximo
a
la
base
de
la
utilidad.
actual del empleo e indirectamente
distribucin y para ello el vnculo
para la cada de la pobreza y
con la estrucdesigualdad. La excelencia del
d. Polticas Educacionales
modelo CrediAmigo se traduce en su
eleccin, en el lanzamiento del
Argumentamos que el aumento de la escolaPrograma
Nacional
de
Microridad fue determinante para el aumento de
crdito en 2011, como referencia
em- pleabilidad y existe consenso en que la
bsica opera- cional para los
educa- cin es fundamental para entender la
bancos federales como el Banco
desigualdad brasilea (Langoni 2005). Las sedo Brasil y la Caixa Econmica
ries de nivel y desigualdad de aos de
Federal. Su elec- cin como mejor
escolaridad expuestas en el pasado
programa de microcrdito laticonstituyen los me- jores previsores de la
noamericano en 2009 por el Banco
distribucin de ingresos disponibles. Estos
Interameri- cano y en 2010 por el
datos sugieren compilacin de resultados
Mix Market, la principal agencia
laborales ms ecunimes en el fu- turo,
de rating de microcrdito del
conforme lo ilustran los grficos de promedio y desigualdad educacionales:
continente
tambin sugiere el
xito del programa.
En el Crediamigo, se encuentra
una leccin especfica en cuanto
al rendimiento del trabajo, el
cual aumenta con la productividad
Grfico 6. Promedio y Desigualdad
(salario-efi- ciencia), y que en
(Gini) de Aos Completos de Estudio
el caso de los agentes de crdito puede incluso triplicar el
salario, dependiendo del desempeo
7,50
0,48
de la cartera. Esto puede generar
7,00
0,46
lecciones e incentivos del tipo
6,50
0,44
6,00
0,42
mercado de traba- jo privado a
5,50
0,4
otros
segmentos
del
sector
5,00
0,38
0,36
pblico, mudando hacia un abordaje
activo, basado en re- sultados.
Otro aspecto interesante es que el 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009El nivel educativo del brasileo se
Mdia de Anos de EstudosDesigualdade Educacional encuenCre- diamigo cubre 60% del mercado
tra
muy
bajo
en
comparacin
nacional
de
microcrdito,
internacional, con 7,27 aos de estudio
generando un aumento promedio de Fuente: CPS/FGV a partir de los microdatos de la PNAD/IBGE.
promedio para la po- blacin de 25 aos o
lucro del 13% por ao de sus
ms de edad. Por otro lado, las series
clientes, que son em- presas
presentan un movimiento ascenden- te a lo
informales caseras tales como
largo del tiempo. Las descomposiciones de
verdule- ras, trabajos a destajo,
los impulsores del crecimiento de ingresos
escuelas
privadas,
etc.
La
probabilidad de que un cliente que
era pobre sal- ga de la pobreza en
12 meses luego de la conce- sin
del crdito es de 60%, contra 2%
de probabi- lidad del movimiento
en sentido contrario; todo esto
sin subsidios, pues el programa
genera una ganancia de R$50 al ao
por cliente. Ahora bien, el ndice
de pobreza de los clientes al
5,64 5,5

nes de empleos formales. Incluso

bajo los efec- tos de la crisis
econmica de 2008, con la destruccin de ms de 600.000 puestos
de trabajo en diciembre de 2008,
el doble de lo habitual se
produce una recuperacin gradual
y, en se- tiembre de 2009, ya se
haba alcanzado el ritmo
de
generacin
de
empleo
formal
Grfico
Generacin
de
previo a5.setiembre deneta
2008.
empleos formales en 12 Meses

q
u
e
,
s
i
e
n
d
o

capa
sumri
o
crdito
s salir

todo ms constante, el
aumento
de
escolaridad
debera
generar un incre- mento
de
2,2
puntos
de
porcentaje al ao per
cpita. Este nivel es
an mayor para los 20%
ms
pobres
de
la
poblacin
brasilea,
corres- pondiente a 5,5
puntos de porcentaje al
ao. Esto es lo que
podemos
llamar
de
bonificacin
educacional lograda al
abandonarse el subdesarrollo escolar. Por
ejemplo,
la
bonificacin oriunda de

la
transicin
demogrfica
referente
al aumento esperado de
la poblacin en edad
activa
es
de
aproximadamente
0,5
pontos de
porcentaje
hasta 2024, cuando pasa
a actuar en el sentido
contrario.

Si la educacin genera un retorno

privado tan alto, por qu los
brasileos invierten tan poco en
ella?
La que se destaca entre las
causas de evasin escolar para
jvenes con edades entre 15 a 17
aos, son los elementos vinculados
a
la
falta
de
demanda
en
educacin, que corresponden 67% a
las motivaciones presentadas por
los propios j- venes contra 10,9%
de las deficiencias de oferta
alegadas. En el mbito de la
demanda, debe dis- tinguirse la
falta de inters intrnseca, tal
vez por desconocimiento de los
premios
ofrecidos
por
la
educacin, con 40,3% de los 27,1%
de la ne- cesidad de trabajo e
ingresos. Esta ltima moti- vacin
sera compatible con la operacin
de res- tricciones enfrentada por
los jvenes. Esto sugiere la
oferta
de
crdito
educativo,
concesin
de
becas
o
de
transferencias de ingresos condicionadas. De todas maneras, este
tipo de poltica tendra, de
acuerdo
con
los
datos,
un
potencial li- mitado de menos de
un tercio de las personas en- tre
15 y 17 aos que estn fuera de la
escuela. Es preciso aumentar la
atraccin que pueda ejercer la
escuela.
Argumentamos a favor de la
importancia
de
polticas
que

actan por el lado de la demanda

de educacin. Yendo desde el
diseo adecuado de sistema de
becas, en el cual se han utilizado
conexiones con el programa Bolsa
Familia como mecanismo para llegar
a los ms pobres, hasta la lnea
de accin
presentada por el
Ministerio de la Educacin de
enfatizar ms la enseanza tcnica
de
nivel
intermedio
como
estrategia
para
disminuir
la
evasin y aumentar el inters del
joven en el aprendizaje.
Si el pas desea ser ms justo
y competitivo en su economa,
todos deben descubrir el vncu- lo
que existe entre el desempeo
productivo y la
inversin en
educacin, en particular el premio
de la educacin, para reflejarse
en un incremen- to en la ascensin
de personas, empresas y pa-

Demanda por Educacin

La discusin sobre la
oferta y demanda en
educacin es esencial
para
comprender
las
elec- ciones de los
agentes econmicos. El
ndice
de
retorno

social de la educacin
involucra los cos- tos
de oportunidad de que
el individuo estudie en
lugar de trabajar, los
premios laborales y los
costos
directos
privados o pblicos de
la educacin. La
literatura
calcula
ndices de retorno de
15% por ao de estudio,
lo que se encuentra en
un nivel ms alto que
el
costo
de
financiacin
del
gobierno brasileo, y
que, por lo tanto,
debera expandirse. El
ndice
interno
de

retorno de la educacin relevante

para la decisin de padres e hijos
es an ms alto, pues excluye los
costos p- blicos de la educacin
e
incluye
otros
beneficios
privados derivados de la educacin
ms all del ingreso generado del
mercado de trabajo. Por ejemplo,
95% de las mejoras de la salud
percibidas
a
partir
de
incrementos en educacin y en los
ingresos asociados, se dan por
efecto directo de la educacin,
mantenindose el ingreso constante. Esto es, existe una enorme
ganancia pri- vada ms all del
mundo del trabajo, a partir de la
decisin de educarse ms. En este
sentido,
la
elevada
evasin
escolar presenta una paradoja.

ses. Hay buenas noticias recientes

sobre el avan- ce de la educacin
en las prioridades del ciuda- dano
comn. Las encuestas de opinin,
que re- cientemente indicaban la
educacin como sptima prioridad
de las de polticas pblicas,
sugieren un cambio de nivel para
el segundo lu- gar, quedando atrs
solamente de la salud.

ttulo de complemento, con el objetivo de

asegurar el valor mnimo nacional invertido
por alumno/ao.

Oferta de Educacin
La
poltica
educacional
de
oferta de educa- cin reciente ms
relevante fue la reglamenta- cin
del Fondo de Mantenimiento y
Desarrollo
de
la
Enseanza
Fundamental y de Valorizacin del
Magisterio (FUNDEF, por sus siglas
en portu- gus) y subsiguiente
sustitucin
por
el Fondo
de
Mantenimiento y Desarrollo de la
Educacin
Bsica
y
de
Valorizacin de los Profesionales
de la Educacin (FUNDEB, por sus
siglas en portu- gus). Constituy
el
instrumento
para
efectuar
transferencias
de
recursos
estaduales y munici- pales para
aplicacin en la educacin pblica
b- sica, que comprende educacin
infantil, ense- anza fundamental
(del 1 al 9 ao) y la
enseanza
media,
adems
de
reservar recursos para educacin
de jvenes y adultos. Los presupuestos federales integran tambin
la composi- cin del FUNDEB, a

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

i
n
d
i
c
a
n

40

Metas de Educacin
El tema central a largo plazo, sea en el
aspec- to social, sea en el econmico, es la
educacin. El gobierno federal anunci en
2007 el Plan de De- sarrollo de la Educacin
(PDE), un conjunto de directrices con miras
a mejorar la calidad de la educacin en el
pas. La innovacin principal del plan es la
creacin de un nuevo indicador de ca- lidad
educacional, el ndice de Desarrollo de la
Educacin Bsica (Ideb), calculado con base
en los ndices de aprobacin y en los
resultados de

rea de educacin. El gobierno

fij metas a fin de condicionar la
libe- racin de los recursos a la
mejora
del
nuevo
ndice
municipal
de
educacin.
Inicialmente los mil municipios
con peor resultado segn el Ideb
re- cibiran recursos adicionales
y los dems recibi- rn solamente
apoyo tcnico.
La creacin de un sistema de
metas en edu- cacin constituye
una
referencia
histrica
en
Brasil, no solamente en el rea
educacional, sino en el mbito de
la poltica pblica nacional en
general. En el ambito de la salud,
por
ejemplo,
ya
anuncian
intenciones de exigir metas de
desempeo de hospitales pblicos.
El sistema propuesto representa
una oportunidad indita, y tal vez
nica, en dcadas, de que Brasil
recupe- re parte del atraso
educacional. El Ideb es la idea
ms original e interesante de
poltica p- blica en Brasil de
los ltimos aos. No obstante, a
pesar de todas las virtudes que se
relacionan con la implantacin de
este
sistema
de
metas
fundamentado sobre un ndice de
calidad sint- tico, sobra espacio
para avances metodolgicos en el
ndice, as como en el diseo de

los incen- tivos que se basan en

l.
El ndice de Desarrollo de la
Educacin Bsi- ca (Ideb) recin
propuesto est compuesto por el
producto
de
la
competencia,
referente al desem- peo promedio
de los alumnos en la Prueba Brasil o del Saeb, y el flujo
escolar, correspondiente al ndice
promedio de aprobacin. La tabla
si- guiente muestra los valores
iniciales del Ideb para cada
etapa
educacional
y
las
respectivas metas para 2021. El
Ideb vara en una escala que va
de 0 a 10, y el valor del ndice
para Brasil era 3,8 en 2005,
llegando a 4,2 en 2007. Se adopt
una meta de 6,0 para 2021, justo
antes de conme- morarse los 200
aos de independencia de Bra-

sil.
Esa
estrategia
tiene
en
la
mira
llevar
los
resultados educacionales
totales del pas al
mismo nivel observado
actualmente en la red
privada,
o
alternativamente a los
ndices
promedios
obser- vados en los
pases de la OCDE en
2005 medidos por el
PISA. En este aspecto,
la nota promedio del
PISA
aplicado
para
alumnos de 15 aos
causa
desnimo:
estamos entre los 10%
peores en todos los
rubros
educacionales,
de un grupo de 60
pases. No obstante,
una vez ms, el ndice
de
cambio coloca a
Brasil en tercer lugar
en el pe- rodo 2000 a
2009.
Existe
toda
una
bsqueda de conocimientos sobre el nivel de
aprendizaje efectivo de
los
alumnos
y
sus
determinantes.
La
verificacin
del
desempeo educacional a

partir de tests de competencia

como el Prueba Brasil, el Enem y
el Enade, permite informar a los
diversos
participantes
del
mercado
educacional
dnde
se
encuentra cada uno, mientras que
la agenda de metas educacionales
como el Ideb informa adnde desea
llegar el pas y el papel de cada
uno en este esfuerzo educacional
agregado.
Esta
nueva
agenda
guarda la promesa de moti- var a
los
actores
en
la
bsqueda
continua de excelencia en el
aprendizaje. Una vez ms, el
desafo es conectar esta nueva y
promisoria agenda de evaluacin y
monitoreo de la cali- dad del
aprendizaje a premios de desempeo
de la poblacin pobre. El Bolsa
Familia y la co- nexin con
evaluaciones educacionales locales constituyen otra lnea de
extensin promi- soria a ser
abordada.

e. Otras Polticas Sectoriales

Discutimos
brevemente
la
evolucin de otras polticas en el
campo habitacional y de ofertas de
servicios pblicos y de salud bajo
el prisma de la equidad. Ms que
la exigencia de condiciona- lidad,
el registro o catastro del Bolsa
Familia

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

compet
encia
lograd
os
por
cada
munici
pio y
escuela
pblic
a del
pas,
y que
servi
r,
en
princi
pio,
de
base
para
parte
de
las
transf
erenci
as
federal
es
a
las
alcald
as
en el

41

Vivienda
Mi Casa, Mi Vida es un programa
del gobierno
federal, en asociacin con
Estados,
cipios
y muniempresas que proyecta
construir
un mil- nuevas para la
ln
de viviendas
poblacin
de
bajos ingresos en ciudades
seleccionadas
paraprograma. Entre las
participar en el
facilidadesestn el aumento de
previstas
subsidios,
cin
de losreduccostos de seguro y
acceso
al
Fondo
Garantizador de la Habitacin, que
refinancia
parte de las cuotas en el caso de
que est
el beneficiario
sin empleo.
Servicios Pblicos

capa

Las iniciativas de
universalizacin de servicios bsicos son diversas. Desde
donde el criterio se define por el registro del Bol-

s Integradas

salizar el acceso a la energa

elctrica
en las
reas
rurales,
haciendo de la energa
salir
escogi ladeerradesarrollo social y econmico. El
mapa de laexclusin elctrica en el pas
revela
de sin acceso a
90% de que
las cerca
familias
energa poseen
ingresos
inferiores a tres salarios
mnimos
80%
estny en el medio rural. La
falta
de energa
elctrica
afecta a la porcin
inferior
de
la distribucin de ingresos
con mayor
intensidad:
los
20% ms para
pobres, 21,27% de la
iluminacin
proviene
del farol a querosn,
contra
0.64%
de
los 20% ms ricos.
Utilizando el
mtodo
de
diferencia en diferencia, fue posible
captar generados
los im- por el programa
pactos
entre 2002
y
2009,
destacndose
el mayor acceso a
servicios
de electricidad en el Norte y
Nordeste,
regiones
que concentraran
el mayor volumen de
recursos
financieros
del programa, y tambin
de
acceso a bienes de consumo
incremento
elctricos e hi- droelectrnicos,
en especial televisin y nevera.

crditos

Salud
La salud debe ser comprendida
como cali- dad de vida y no
solamente como ausencia de
enfermedades. Para cumplir con la
Constitucin de 1988, que instituye a la salud
como
rechodede todos y deber del Estado, en
1990 se reglament
el Sistema nico de Salud
(SUS). las conquistas del SUS se
Entre
encuentran:
universalizacin de los servicios de
salud;
aumento de
la expectativa de vida, de
69,7 aos
1988
para en
72,3 aos en 2008;
disminucin infantil,
de la
mortalidad
de 53,7 por mil
nacidos
vivos en 1990 para 19 en 2008; mayor
produccin
de remedios genricos, ms baratos que
los ori- ampliacin del servicio de
ginales;
atencin
mvil
de urgencia (SAMU). Existen
desafos
enormes
deservicios
gestin pblica
y de
oferta de
a la poblacin.

f. Polticas Sociales

Brasil Sin Miseria

un vector La presidente Dilma Rousseff
dicacin de la miseria como la
prioridad
ms alta
de su gobierno.
El Plan Brasil sin
Miseria
fue
lanzado en 2011 con el objetivo de ser la
principal
po- brasilea, persiguiendo
ltica
social
las ambiciosas
metas
ms
para erradicar la
miseria,
elevando los ingresos y las condiciones de
bienestar
de la poblacin, especficamente de los
brasileos
cuyo ingreso familiar sea de hasta
R$70 por Basado en mapas de
persona.
insuficiencia
de ingresos y carencia
de servicios
pblicos,
el
plan
se
basa en un mapa de oportunidades, que
agrega
diversas
reas e iniciativas, como
transferencia
de
ingresos, acceso a servicios
pblicos
las
reas de en
educacin,
salud, asistencia
social,
servicios sanitarios y energa elctrica e
inclusin
productiva.
En cuanto a la
sos,
el
principal
impacto generado
transferencia de ingrepor el plan en el Programa Bolsa
Familia se da a partir de la in-

clusin de 800.000 familias que

atienden a las
exigencias de ingreso al programa,
pero que an no estn registradas
tir de una bsqueda activa); aumento
del
lmite
de nios
y adolescentes de hasta 15
aos
que
pue-el beneficio, de tres
den recibir
para cinco nios,
representando
una adicin de 1,3
millones
de nios
y adolescentes.
Ms
recientemente,
se
cre
el
beneficio extra para personas
embarazadas
lac-6 meses del beb.
tantes hastay los
Adems
de eso,
los
valores
de los beneficios
variables (nios
adolescentes
hastay los 15 aos),
fueron
reajustados en 45% en 2011. En 2012 se
instituy
la complementacin
de la renta per cpita
a nivel
la
lnea
dede
extrema
pobreza de R$ 70
para las
fami- de 0 a 6 aos de edad
lias
con nios
en el marco
del
programa
Brasilde
Cabe lanzamiento
notar que ladeltasa
de pobreza
los nios,
antes
6 veces en
msungrande
fue reducida
40% que la de
instantneamente para efecto
acumulado de estas innovaciones.
El gobierno comenz a delinear la
conestrategia
la definicin de un limite o
lnea de
oficial.
La define el tamao
lnea
miseria
del
problema
asumido por el Estado. Trabajo
inicialmente
aqu con la lnea de la FGV de R$ 151
por mes por
persona
a precios de junio de 2011,
promedioajustado
nacional
por diferencias
regionales
de
costo de vida. Valor prximo de del
nuevo
nimo ymdel mayor valor de entrada al
Bolsa En
Familia.
la lnea de la FGV, el
dficit sera
de o21.700
millones
al ao,
R$ 9,33 reales
por
brasileo
por mes. Este nmero corresponde al
dficit
ingresosde
que coincidira con el
costo
mnimo de
de transferencia de
un
programa
ingresos,
que miserable lo suficiente
diese
a cada
para
llegar
a
la lnea trazada.

El costo quedar menor a lo largo del

tiempo
si el ingreso de los ms pobres
continua crecien- do. En un
de miserables que era de 49 millones en
2003,
29 en 2009 caera para 17 millones
millones
en
2014, ya con crecimiento poblacional. El
costo caera para 11.800 millones anuales.
mnimo
Si
tenemos
en cuenta el ingreso no monetario
que
corresponde a 25% del ingreso de los
pobres,
que en el nuevo sistema de
ser posible
estadsticas
basado
en consumo que est siendo
confeccionado
en los talleres del IBGE, este costo
adicional es de 7.000 millones por ao, menos
de
0,25% del PIB.
El valor nacional estipulado de R$ 70
porpara
per-la lnea fue visto como bajo. En
sona
efecto,
como vimos, el promedio de la lnea de la FGV
ms que el doble del valor oficial
escogidos a pre42
bilidad del gasto pblico con
relacin a la lnea de pobreza
trazada, elasticidad 5 (cinco). Es
cir, si la lnea se duplica, el costo
mnimo de la de la miseria sera 5 veces
erradicacin
mayor.
La adopcin de la lnea oficial es
operacional,
coincidiendo con el valor del primer
criterio de entrada al Bolsa Familia ya
estipulado.
El
mismo tambin est prximo a la lnea de
US$ 1,25 por da ajustada por el costo de
vida
internacional (PPC) de la primera meta del
milenio que es reducir a la mitad la miseria
en 25(de 1990 at 2015). La lnea oficial
aos
otorga
simbologa
internacional a la meta
nacional,
lo
que facilitar dilogos entre niveles
diferentes
y mandatos del gobierno. El refuerzo del
federalismo
social emanado de la nueva meta
fede-es uno de los aspectos ms promisorios
ral
del
nuevo contexto.

2 Esta complementacin es un ejemplo en el marco del federalismo social, pues

se trata de una metodologa instituida inicialmente en la ciudad utilizada
posteriormente por el gobierno federal.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

puede ser til para definir

prioridades de acceso
a programas diversos.

capa
sumri
o
crdito
s salir

El Bolsa Familia
El Programa Bolsa Familia (PBF)
se cre a fi- nes de 2003, a
partir de la fusin de cuatro programas de transferencia de renta
preexistentes,
fuertemente
inspirado por el programa de ingresos mnimos vinculado a la
educacin, el Bolsa Escuela. Los
objetivos anhelados por el PBF
son:
reducir
la
pobreza
y
desigualdad
de
los
ingresos,
proveyendo un beneficio mnimo
para las familias pobres; reducir
la transmisin in- tergeneracional
de
pobreza
condicionando
la
recepcin de los beneficios a
inversiones en ca- pital humano
por parte de los beneficiarios. El
foco del programa son las familias
pobres y sumamente pobres
inscritas en el Catastro (Registro) nico Federal Cadnico,
segn una re- gla de elegibilidad
relacionada
con
el
ingreso
familiar per cpita, conforme
mostrado en la ta- bla abajo.
Aunque
la
administracin
sea
llevada a cabo por el Ministerio
de Desarrollo Social (MDS), varias
otras instituciones estn involucradas, como la Caixa Econmica
Federal, las alcaldas de los
municipios, entre otras, lo que
denota
caractersticas
de
descentralizacin
e
intersectorialidad del programa.
Los datos operacionales de las
transferen- cias de renta en
Brasil en junio de 2011 apuntan a
una alta focalizacin, es decir,
que la cobertura del programa en
las familias pobres con el perfil
Bolsa Familia es alta: 12,805
millones
de
familias
beneficiadas, de un grupo de 13
millones ap- tas, estimadas por la
PNAD 2006; ese nmero corresponde
a 57,6% de las familias con perfil
Cadnico.
Utilizando
como
referencia el mes de agosto de
2011, 21,185 millones de familias
esta- ban inscriptas, de las
cuales
17,285
millones
pre-

sentaban un ingreso per capita

mensual de has- ta R$140,00. Por
lo tanto, existe espacio para
mejorar en el cuadro de la pobreza
extrema en Brasil, permitiendo la
existencia
de
programas
complementarios al BF. Smese a
ello el hecho

de que cada punto porcentual de

reduccin de desigualdades por la
va de la previsin social cost
en trminos monetarios 384% ms
que el obtenido por la va de los
programas sociales, y se concluye
que el Programa Bolsa Familia
cons- tituye una iniciativa social
sumamente
competente,
pues
consigue reunir bajo costo, grado
elevado
de
focalizacin,
cobertura nacional de casi 13
millones de familias y resultados
robustos de reduccin de pobreza y
desigualdad.

4. Nueva Agenda de
Polticas Relacionadas
e Igualdad de
Oportunidades e
Ingresos

i Brasil quiere proporcionar

a su pobla- cin igualdad
efectiva
de
oportunidades,debe aprovechar mejor las
oportunidades ofrecidas por el modelo que
combina la existencia de un Estado
grande con el funciona- miento de
la economa de mercado. En esta
sec- cin hacemos un anlisis ms
detallado de las innovaciones a
ser incorporadas a la Bolsa Familia y al rol del nuevo plan Brasil
Sin Miseria en este proceso.

a. Avances Propuestos
Los impactos directos de las
transferencias son innegables, pero
existe una vertiente impor- tante
que es el impacto y los incentivos
generados
por
las
condicionalidades, las cuales se
divi- den por rea: educacin
frecuencia escolar mnima de 85%
para nios y adolescentes entre 6 y
15 aos, y mnima de 75% para
adolescentes entre 16 y 17 aos;
salud seguimiento del calendario
de
vacunacin
y
del

crecimiento y desar- rollo para nios menores

de 7 aos; estudios pre- natales para las
embarazadas y seguimiento de las mujeres en
fase de amamantamiento entre los 14 y 44 aos
de edad.

de trabajo y rendimientos del

trabajo. Los resul- tados del
modelo logstico para los nios de
6 a 15 aos sugieren que el BF no
produjo avances significativos en
los objetivos de mejoras escolares: hay una pequea mejora en la
frecuencia y asiduidad en las
escuelas; como que , los nios
experimentaron un aumento en lo
que se refiere al tiempo escolar
yal acceso a la infraestructura.
Ya en la faja etaria de 16 a 65
aos, el efecto in- greso generado
por el aumento de transferencias de renta es posiblemente
dominante sobre los otros
incentivos de natalidad inherentes
al plan BF, pero no con relacin
a la calidad del tra- tamiento
concedido al nio. Los ejercicios
reali- zados para analizar las
decisiones de consumo y de trabajo
muestran un aumento en la compra
de bienes durables, servicios
pblicos y vivien- da, mientras
que no rechaza la existencia de un
efecto pereza en la oferta de
trabajo de los indi- viduos,
posiblemente inducido por el
programa. Como el objetivo a
largo plazo de los progra- mas de
polticas sociales es permitirle a
los indi- viduos realizar su
potencial productivo, es importante potencializar las
condiciones para recibir el

capa sumrio crditos salir

beneficio del PBF, a fin de

alcanzar los objetivos sociales
ms auspiciosos. En este sentido, se incluye la erradicacin
de la miseria y la mejora de la
calidad de la educacin, segn lo
discutido en la seccin anterior.
Existen distin- tas formas de
alcanzar este movimiento, ya sea
completando la cartera de activos
o garantizan- do el acceso a los
mercados donde ellos operan. El
Plan Bolsa Familia y potenciales
programas complementarios pueden
contribuir sustancial- mente en
este esfuerzo de apertura de los
merca- dos a los pobres. Algunas
modificaciones po- dran
implementarse en las polticas
sociales

gn la Encuesta de Presupuestos
Familiares (Pesquisa de Oramentos
Familiares-IBGE). La renta estimada
por este sistema de imputacin
genera un concepto de ingresos
permanente si- milar al creado por
Milton Friedman. En la cs- pide de
la renta estimada se adiciona la
renta de programas sociales de la
planilla de pagos. La cuestin es
ampliar aqu el criterio de la
renta que las personas dicen que
tienen hoy hacia un concepto ms
amplio, enfocado en aquel que es
pobre, y no en aquel que dice ser
pobre.

como un todo y en el BF
particularmente, a fin
de generar aumento de
bienestar,
pero
sin
impli- cancias fiscales
absurdas.
La primera cuestin a
resolver es el enfoque,
que debe ser mejorado
para
hacer
que
el
programa
sea
ms
efectivo
en
la
identificacin de los
po- bres. Integrar las
polticas de ingresos en
el esque- ma operacional
del BF es una medida
que hace disminuir el
costo de oportunidad de
las transfe- rencias,
toda vez que el 25% de
la
poblacin
es
contemplada en un gasto
menor que el 0,5% del
PIB, mientras que otros
pagos
de
seguridad
social gastan un 12%
del
PIB.
Otros
servicios, adems del
dinero
transferido,
pueden aprovechar este
al- cance poblacional
del
BF
generando
excelentes ganancias de
escala
y
bienestar,
principalmente cuando se
Otro
problema
importante
se
refiere a las condicionalidades.
Neri (2009) argumenta que las
actuales
contrapartidas
del
programa fede- ral son redundantes,
es decir, que las condicio- nes ya
estaban siendo adoptadas antes de
ini- ciarse
el
programa.
Por
ejemplo, 90% de los nios de cero
a seis aos, que deben ser inmunizados para recibir el beneficio, ya
estaban sien- do auxiliados. En el
grupo de siete a quince aos, que no
debe perder ms del 15% de las
clases, apenas 3% de ellos no
frecuentaban la escuela en 2001,
antes del lanzamiento del programa.

considera que el programa presenta

un mecanismo de accin afirmativa,
favoreciendo
a
los
grupos
tradicionalmente asociados a la
caren- cia de oportunidades.
Tambin con este objetivo, una
innovacin seria evitar el uso
simple de los ingresos reportados
por
las
personas,
para
aprovechar
el
abundante
patrimonio
de
informaciones
presentes
en
el
Cadnico,
referentes al acceso y uso de activos. Estas informaciones van
desde la configu- racin fsica de
la vivienda (tipo, nmero de habitaciones,
materiales,
piso,
techo, paredes etc.), acceso a los
distintos servicios pblicos (agua,
cloacas, luz, etc.), e incluye la
educacin de todas las personas en
el domicilio, acceso y tipo de
puesto en la ocupacin y en la
desocupacin de marido y esposa,
43
la presencia de grupos vulnerables
como
personas
con
discapacidad, embara- zadas, bebs
y nios (incluyndose all el
estatus escolar) as como el
acceso a otras transferen- cias
federales. Esto se implementara
mediante una ecuacin minceriana
de renta contra esta mirada de
informaciones del Cadnico, as
como un modelo de renta no
monetaria respon- sable por 25% de
los ingresos de los pobres, sePor
lo
tanto,
sera
ms
interesante
enfocarnos en los indicadores de competencia
de la ense- anza, y no en los indicadores de
presencia en la escuela, ya que, a fin de
cuentas, lo importante
en una poltica
educacional es cunto aprendi el alumno. De
acuerdo con lo expuesto anterior- mente, la
agenda de mejoras para la educacin puede
beneficiarse de la red de beneficiarios del
Bolsa Familia para generar incentivos al
estudio y a la mejora de la gestin escolar.
Asociar un ca- rcter beca de estudios al
BF puede ser benfi- co para los alumnos pobres
y para las escuelas, si los resultados
obtenidos en las evaluaciones externas, tales
como Prueba Brasil y ENEM, sir- vieran de
referencia para una transferencia mo- netaria
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Ent
re
los
resul
tados
empr
icos
de
Neri
(2009)
ha de
destac
arse
la
perman
encia
en la
escuela,
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lidad
y
salud
infant
il,
decisi
ones
de
consum
o y
acumul
acin
de
bienes
,
decisi
ones

extra
a los
involu
crados
.
Otr
a
extens
in
es
aument
ar la
cantid
ad
y
calida
d
de
los
agente
s
de
desarr
ollo
socia
l. El

ejemplo de agentes de crdito del

Crediamigo
incentivados
por
premios
por
productividad
es
ilustrativo. Crear, a un costo
adicional, tcni- cos dedicados a
las familias pobres, siguiendo el
ejemplo chileno del Puente, para
integrarlas
a las
redes de
servicios y programas dirigidos a
ellas. Deben incluso inhibirse los
incentivos opuestos al trabajo por
los
beneficiarios
usando
esquemas
tipo
EITC
(Earned
Income Tax Credit) americano.
De
manera
general,
Brasil
necesita de una agenda de acceso
de los pobres al mercado, y no lo
inverso. En esta dcada, los
pobres
fueron
ofrecidos
al
mercado, pero es necesario ofrecer
el mercado a los pobres por
medio,
principalmente,
de
educacin de calidad, pero tambin
a travs de la reforma agraria,
acceso
al
microcrdito
y
microseguros. Eso significa dejar
de tratar al pobre como agente
pasivo,
que
slo
recibe
transferencias
oficiales
del
Estado.
Complementariamente, existe la
necesidad de invertir en el acceso
a los servicios bsicos de agua y
cloacas, a fin de que se produzca
un au- mento de condiciones de
vida ms saludables y un mejor
aprovechamiento
de
las
externalidades
positivas
causadas por la universalizacin
de los servicios de saneamiento.
Las economas monetarias aliadas a
los efectos positivos en el
aprendizaje y en el trabajo (menos
gastos con medicamentos, menos
das
perdidos
de
escuela
y
trabajo) justifican esta agenda.
De acuerdo a lo mostrado por
sucesivos estudios, por cada Real
gastado en saneamiento bsico,
existe un ahor- ro de entre R$1,5
y R$4 en el rea de salud.
El nivel de cobertura percibida
de cloacas del 30,6% de la
poblacin
brasilea
de
bajos

ingre- sos se ubic en un nivel

bastante inferior al de los dems
servicios
pblicos,
como
agua
(67%), residuos (72,2%) y luz
(96,6%). Por otro lado, los
aumentos de ingresos asociados a
la ampliacin del programa Bolsa
Familia no se mostraron su-

ficientes para la expansin de los

servicios
de recoleccin
y
tratamiento de cloacas, por lo
menos a corto y mediano plazo.
As, las externalidades en el
consumo de los servicios
de
cloacas, moti- vo por el cual el
saneamiento bsico es indiferente a la renta familiar, deben
ser trabajadas a partir de la
oferta, quiere decir, aprovechando
el nuevo marco regulatorio y la
mayor disponibili- dad de recursos
colocados a disposicin por el
Programa
de
Aceleracin
del
Crecimiento
para
combinar
la
estructura del Bolsa Familia con
Mecanismos de Incentivos Basados
en Resulta- dos (OBA, por sus
siglas en ingls).
La sugerencia, segn Neri y
Andrade (2011), es dar un subsidio
para cubrir el pago del valor de
la cuenta de los servicios de
saneamiento su- ministrados por
la empresa de saneamiento a las
familias de bajos ingresos. Por el
lado de la oferta, sera removido
el obstculo a la expan- sin de
cantidad de accesos, ya que la
empresa hara las inversiones para
la expansin de las redes de
servicios y tendra inters en
que se efecten las conexiones
para poder comprobar
que
se
atienda a las metas contratadas
en el proyecto tipo OBA. En lo
que refiere a la deman- da, como
estas familias de bajos ingresos
no po- seen recursos financieros
suficientes para de- mandar tales
servicios, la transferencia de
renta
va
Bolsa
Saneamiento
aumentara la cur- va de demanda,
posibilitando el consumo positivo de estos servicios.
Finalmente, es posible extender
el BF para incorporar metas e
incentivos en un nivel ms amplio
que el de las familias, o sea,
para los mu- nicipios y estados o
provincias,
responsables
directos por la puesta en marcha del
programa
y
registro
de
los

posibles seleccionados. Se traba- jara sobre

los incentivos y beneficios a fin de obtener valor a lo largo del tiempo y en
compara- cin con otras localidades, lo que
significa crear una competencia entre los
municipios para lle-

los indicadores sociales

en todo el pas de
forma
continua.
Con
esta
poltica,
hay
espacio
para
la
actuacin
integrada
entre
Estados
y
Municipios
sobre
la
plataforma
fede- ral
del Catastro nico.

a
u
n
a
m
e
j
o
r
a

b. El Nuevo Federalismo Social

La
divisin
de
trabajo
de
polticas
sociales
entre entes
federativos fue objeto
de la Constitu- cin
Brasilea de 1988. El

d
e

capa
sumri
o
crdito
s salir

optimizar pisos, funcin de mayor

disponibili- dad del sector
privado de soportarlos.
En el llamado nuevo federalismo
social esta- dos y municipios
actan de manera integrada sobre
la
plataforma
federal
del
catastro
social
nico,
complementando acciones
y, al
mismo tiempo, diferenciando a los
programas en las in- novaciones
prestadas.
La
receta
de
la
tercera
generacin
del
federalismo
social es explotar complementos
estrat- gicos donde el todo es
mayor que la suma de las partes.
Impulsar por medio de metas e
incentivos
sinergias
entre
actores
sociales
(profesores,
padres, alumnos), entre reas
(educacin, asis- tencia, trabajo)
y niveles de gobierno.
La esfera estadual es clave
para
aportar
recursos
y
ganancias
de
escala
en
la
implementa- cin de estrategias
complementarias al Bolsa Familia,
que
hasta
entonces
reflejaba
solamente
el
binomio
federal/municipal.
El nuevo ingrediente es el
alineamiento de metas e incentivos
ofrecidos, que hace al todo ser

fondo de erradicacin
de pobreza del ao 2000
para la financiacin de
programas
implantados
en localidades pobres,
como la Bolsa Escolar
Federal, dio un segundo
paso en esa direccin,
pero
con
decisiones
toma- das an desde
Brasilia.
Estamos
comenzando a dar un
tercer
paso
que
moviliza a los Estados
a
complementar
las
acciones
del
Bolsa
Familia.
Brasil
tiene
la
tradicin
de
imponer
leyes
y
programas
mayor que la suma de las partes. El
norte a seguir en el combate a la
pobreza debe orientar- se hacia los
ms pobres, por medio de mayores
aportes de recursos federales para
aquellas lo- calidades de ingresos
ms
bajos.
Defendemos
adems
incentivar
el
apalancamiento
adicional de recursos condicionados
con la brjula apun- tada hacia la
efectiva superacin de pobreza. El
esquema OBA (Output Based Aid)
citado en el caso del Bolsa
Saneamiento remunera a posteriori la consecucin de la
prctica de la mayor
ventaja
comparativa de las reas pobres, que
es mejorar de forma prospectiva
sus indicadores (catch up).
As como en el caso del piso
estadual de sala- rio, el pionero
del nuevo federalismo social tam-

nacionales
sin
experimentarlas an- tes
localmente,
como
se
hace en los Estados
Unidos.
Como
resultado,
nos
equivocamos ms de lo
que
deberamos
en
escala
nacional
y
aprende- mos poco. El
conocimiento prctico se
beneficia
cuando una
localidad
hace
una
poltica
diferenciada, ya que permite
contrastar
resultados
para observar si la
innovacin
marc
una
diferencia. Por ejemplo,
cuando el estado de
das a los respectivos programas
sumados
a
los
Bolsa-Familia.
Solamente
en San Gonzalo, el
programa atiende a 100 mil personas,
el equiva- lente a ms de tres
Opportunity, programa simi- lar
aplicado en Nueva York. La meta es
alcanzar a todo el estado en 2013.
La Experiencia de Ro de
Janeiro
Los pioneros de este nuevo
federalismo so- cial son la ciudad
y el Estado de Ro de Janeiro.
Dentro del radio de accin del
Plan
Brasil
sin
Miseria
e
incorporando
algunas
de
las
innova- ciones propuestas para el
BF, el estado y el mu- nicipio de
Ro de Janeiro crearon programas
complementarios de transferencia
de
ingresos,
llamados
Mejor
Renta
y
Familia
Carioca,
respectivamente. Ambos innovan en
el sistema de pagos, que busca
hacer a las personas menos pobres
en el presente y en los incentivos
a la in- versin en capital
humano, que har con que las
personas sean menos pobres en el
futuro. Se utiliza la estructura
operacional
del
BF,
lo
que
facilita la localizacin fsica de
los beneficia- rios, la emisin

Nueva Jersey aument su piso

salarial en los aos 90, la comparacin con la vecina Pensilvania
ofreci lec- ciones para Alan
Krueger y David Card en 1995.
Tambin la tradicin centralista
brasilea pier- de en el proceso
de aprendizaje.
Tal como en la experiencia
brasilea del piso estadual de
salarios, iniciada en el ao 2000
en Ro de Janeiro, Rio Grande del
Sur, San Pablo, Pa- ran y Santa
Catarina, hay una tendencia a que
los Estados ms ricos entren en el
nuevo federa- lismo social. En el
caso del piso estadual de salarios, la adhesin de los ricos
forma parte de la misma estrategia
de delegacin de poderes para
de
tarjetas
y
de
contraseas.
Otra
caracterstica del sistema de pagos es completar la renta estimada de las personas
hasta la lnea de pobreza fijada, de manera
de dar ms a quien tiene menos; este
temperamento trata a quien es pobre, y44
solo
a l, en la medida exacta de su diferencia.
La lnea de pobreza usada en los programas
es la de 2 dlares norteamericanos por da
por
persona
ajustada
por
diferencias
internaciona- les e internas de costo de
vida, que corresponde segn precios locales
a la fecha aproximada- mente a R$ 108 por
mes
por
carioca.
Este
parmetro
corresponde a la ms generosa lnea de la
primera y ms importante de las ocho metas
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

g
a
r

,
aprovechando
la
vocacin
internacional
de
la
ciudad,
reforzada
con
eventos
internacionales como el final del
Mundial de Ftbol de 2014 y las
Olimpadas de 2016. El hecho de
que la fecha final de la meta,
2015,
se
encuentre
en
este
horizonte
ayuda
en
la
movilizacin.
En lo que se refiere a los
aspectos
educacionales,
el
programa municipal construye una
vez ms sobre las bases del BF,
pero exige niveles ms altos de
frecuencia escolar mnima y la
pre- sencia de uno de los padres
o responsables en las reuniones
bimestrales de las escuelas. La
mayor innovacin educacional del
Familia Carioca, sin embargo,
es premiar a los alumnos por el
de- sempeo escolar, promovido por
el sistema de pruebas bimestrales
de evaluacin realizadas por la
secretaria
de
educacin.
El
profesional de la educacin ya
cuenta con incentivos salariales
ofrecidos
por
el
desempeo
escolar. En lo que re- fiere a la
demanda, los alumnos tendrn que
al- canzar una nota mnima de ocho
en esos exme- nes, y aquellos
con
rendimiento
insuficiente
bin es Ro de Janeiro. La
poblacin pobre de
cuatro municipios fluminenses ya
tiene en sus manos recursos y
obligaciones sociales asocia-

capa sumrio crditos salir

hasta el mnimo de cuatro tendrn

que presen- tar una mejora del 20%
en cada bimestre, a fin de tener
derecho
a
un
premio
extra
bimestral de R$ 50 Reales por
estudiante. En este caso, no hay
lmite de premios por familia,
dada
la
naturaleza
individualizada del premio por
desempe- o escolar.
El municipio de Ro entr antes
en el federa- lismo 3.0 lanzando
el plan Familia Carioca en 2010, y
ya comienza a recoger lecciones
tiles para las dems unidades. La
presencia de los pa-

dres en reuniones de la
escuela, innovacin del
programa, es el doble
en
los
alumnos
beneficiarios.
La
mejora
del
desempeo
escolar
de
los
beneficiarios, tal como
se
mide
mediante
pruebas de competencia,
fue por encima de los
dems3.
Una
serie
de
evaluaciones
recientes
de
experimentos
aleatorios en los EUA,
en particular las de
Roland
Fryer
(2010)
revelaron poco impacto
de
los
premios
por
desempeo en las notas
de
los
alumnos.
Entretanto,
Fryer
(2011),
encuentra
resultados empricos muy
similares a los nuestros.
El
nuevo
ingrediente
experimentado
es
el
alineamiento
de
incentivos dados a los
profeso- res, padres y
alumnos, tal como lo
hace la ciudad de Ro.
del milenio de la ONU, que es la reduccin de la

pobreza extrema a la mitad en el

perodo de 25 aos finalizados en
2015. La otra lnea de las
tre 2001 y 2010, los 50% ms
pobres tuvieron un crecimiento
acumulado de 68% de riqueza
mientras que los 10% ms ricos
tuvieron
un
10,03%.
Brasil
alcanz, a partir de fines del
2010,
su
menor
nivel
de
desigualdad de ingresos desde los
registros iniciados en 1960. En
verdad, la desigualdad en Brasil
todava permanece en- tre las diez
mayores del mundo, y llevara por
lo menos 20 aos con el actual
ritmo de crecimien- to hasta
alcanzar los niveles de Estados

En el mbito del Estado de Ro

de Janeiro, existe el Renda
Melhor Jovem (Renta Joven Mejor),
programa
que
premia
directamente a los es- tudiantes
jvenes por su desempeo en el
Enem4. La innovacin es mejorar
aqu
medidas
de
calidad
de
enseanza
independiente,
y
no
solo pasar de ao o completar la
escuela secun- daria. El uso de
instrumentos externos evita adicionar ms tensin a la ya
existente entre escuela y
profesores por un lado, y alumnos
por el otro. Pobre del profesor
que tiene que hacer la elec- cin
de Sofa de premiar, o de no
premiar a un alumno pobre.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica L

metas
de la
ONU,
de
1
dlar
nortea
merica
no,
es
adecu
ada
solo
para
pase
s ms
pobres
,
como
los
de
frica
.
De
esta
forma,
los
progr
amas
alinean
Ro
al
resto
del
mundo

45

5. Conclusiones

esde el advenimiento de la
estabilizacin
proporcionada por el Real
hasta fi- nales de la
dcada pasada, el ndice
brasileo de pobreza cay en 67%
contribuyendo fuertemente a la
reduccin de desigualdades observadas, en particular en la
ltima dcada. En-

3 Vase www.fgv.br/cps/fci.
4 Examen Nacional de Escuela Secundaria.

Unidos. Eso significa que existen

considerables
reservas
de
crecimiento en favor de los
pobres, solo ahora comenzarn a
ser explotadas.
En el campo de las polticas,
se
produjo
una
importante
continuidad entre las administraciones
de
Fernando
Henrique
Cardoso y de su sucesor Lula,
tanto en trminos de polticas macroeconmicas
cuanto
sociales.
Aunque el programa Hambre Cero
pueda ser visto como un revs en
el inicio del gobierno de Lula, el

Bolsa Familia camin algunos pasos en

direccin a la erradicacin de la pobreza.
An con las crticas de los adversarios, el
Bolsa Familia ha sido sus- tentable y ha
aumentado su cobertura entre los ms pobres
de los pobres. El plan Brasil Sin Mi- seria
lanzado como prioridad por la presidente
Dilma Rousseff representa un paso importante
en la continuacin de esta jornada. Es
preciso in- vertir ms en la conexin entre
las distintas po- lticas sociales.
Utilizando una analoga deportiva, Brasil
tiene una defensa macroeconmica bien estructurada (reservas internacionales, cambio
fluctuante,
metas
de
inflacin,

respon
sabili
dad
fiscal,
etc.)
y una
estrat
egia
social
ofensi
va
con
una
cantid
ad de
recurs
os de
22%
del
PIB
por
encima
de la
norma
intern
aciona
l
entre
pases
, mas
an
con
baja
efecti
vidad.
Br
asil
no
tiene
un
buen
medio
campo,
que
debe
ser
una
polti
ca,
al
mismo
tiempo
,

econmica y social y
educacin, microcrdito don-

de

de programas sociales con metas de

gestin y desempeo permitiran
que las personas trata- sen las
reas sociales de la misma forma
en que las empresas buscan sus
resultados. Destaca- mos en esta
conclusin a aquellos que juzgamos
los ejemplos ms interesantes para
otros pases.
Un aspecto fundamental de la
agenda para la prxima dcada es
el de la calidad de la educacin. El Ministerio de la
Educacin, en con- junto con la
sociedad civil, fij los niveles
de competencia de los estudiantes
a ser alcanza- dos en el 2021 en
el
Compromiso
Todos
por
la
Educacin. La meta es tener la
nota 6 en el 2021, prcticamente
el doble del actual 3,8 en trminos de calidad de la educacin,
medida en una escala de 0 a 10
(nota 6 corresponde al prome- dio
de los pases de la OCDE en 2005).
La nota 6 es tambin el promedio
de
las
escuelas
privadas
brasileas,
donde
los
ms
acomodados matri- culan a sus
hijos, mientras que las escuelas
p- blicas, donde la mayora de
los nios estudian, alcanzan un
promedio de 3,6. Por lo tanto, el
ob- jetivo es igualar la calidad
de la enseanza p- blica con la
privada.
Otra medida para mejorar la
calidad
de
la
educacin
es
invertir en la primera infancia,
exactamente lo que la poltica
social brasilea no hace en la
actualidad. En lugar de incentivar
a los nios de cero a seis aos, la
red social le ha dado prioridad a
los
mayores,
brindndoles
un
ingrediente previsional (un salario
mnimo) para que disfruten de su
tercera edad. Mien- tras tanto,
es mucho ms barato y razonable, en
una perspectiva de calidad de vida,
invertir en salud y educacin en
los primeros aos de vida. Adems de
ser ms efectivo: invertir en un
nio de cuatro aos es bueno, mejor

que en uno de ocho aos. Pero con

cuatro meses es todava me- jor, ya
que el nio est en formacin. Por
qu un nio pobre debe tener un
peor desempeo que uno no pobre?
Porque existe un tab social, el

cual los desfavorece. Es preciso colocar al

nio pobre en una guardera de bebs y en un
jardn
de infantes que incentiven su
desarrollo. Esta es una de las acciones ms
efectivas
para
promover
igualdad
de
oportunidades.
Los programas complementarios de microcrdito pueden ser importantes en el sentido
de permitir que las personas aprovechen las
nue- vas oportunidades creadas por la
poltica social en el rea de educacin. La
experiencia del Cre- diamigo del Banco do
Nordeste de dar incentivos a los agentes de
crdito
por
desempeo
puede
ser
de
interesante aplicacin en otras esferas de la
poltica social.
Las polticas pblicas que objetivan
dismi- nuir las desigualdades y la pobreza
deben y pue- den, por lo tanto, potencializar
interacciones en- tre
los
niveles
de
gobierno y las distintas polticas pblicas
sectoriales en un abordaje in- tegrado para
la poblacin de bajos ingresos. El plan
Brasil Sin Miseria y el Bolsa Familia constituyen
plataformas
importantes
para
favorecer innovaciones en la bsqueda de
igualdad de oportunidades para la poblacin.
Las principa- les sugestiones se resumen
aqu:
Privilegiar la igualdad de oportunidades
a travs de informaciones de activos y la
capa- cidad de generacin de ingresos de
los bene- ficiarios y usar menos la
renta reportada (buscar quien es pobre y
no solo quien est pobre, o dice estar
pobre);
Bsqueda de los ms pobres tratando a los
diferentes en la medida de su diferencia,
uso del hiato de pobreza en la definicin
del valor de los beneficios;
Aumentar la inversin en la primera infancia en acciones de educacin y de salud. Si
no existe capacidad de oferta, invertir
los trmi-

d
e
o
f
e
r
t
a
,
p
r
i
v

ilegiando
a
los
alumnos de familias
ms
pobres
que
puedan
obtener
mayores beneficios de
la iniciativa.
Preservar la libertad
en
las
elecciones
indivi- duales (por
ejemplo, qu y cundo
gastar el valor de
las
transferencias)
al
contrario,
por
ejemplo,
de
la
experiencia
inicial
del
Hambre Cero
brasilea;
Condicionar
las
preferencias
colectivas
a
im-

perfecciones
de
mercado
(Externalidades)
y
favorecer el mejor
acceso
a
mercados
como en la propuesta
de
Bolsa
Saneamiento;
Entre
las
mejores
prcticas
de
la
sociedad
civil
brasilea
est
la
provisin de metas
educacionales,
adoptadas
por
el
Movimiento To- dos
por
la
Educacin.
Las
metas
fueron
adoptadas de manera
complementaria por el

Gobierno Federal y
buscan dar relevancia
lo- cal a las metas
de
Dakar
de
la
Unesco;
Conectar programas de
transferencia de ingresos a la nueva
agenda
de
metas
educacionales,
extendiendo
el
anlisis del campo de
los insumos para los
resultados
educaciona- les que
miden la calidad de
la educacin. En este
proceso vale la pena
alinear
incentivos
entre
diferentes

actores
involucrados
en
el
proceso educacional.
Conectar
programas
a
los
compromisos in- ternacionales
de las Metas del Milenio de la
ONU (MDG) como en la nueva
lnea ofi- cial de extrema
pobreza
brasilea
y
ms
fuertemente en el Estado y
Municipio de Ro de Janeiro.
Esto facilita la convergen- cia
de objetivos entre diferentes
niveles y mandatos de gobierno.
Conectar las acciones a los tres
niveles
de
gobierno
constituyendo un nuevo tipo de
fede- ralismo social que pueda
ser
potenciado
por
el
alineamiento de incentivos entre
ellos.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica L

n
o
s

46

Bibliografa

Samanta dos Reis Sacramento Monte

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

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Efeitos
de
Chapter Nine of Brazil as an
e Condido y post-grado en
PhD en Economa de la Universidad de Princeton y Maestria en Economia de la PUC-Rio. Economista jefe del Centroeconomic
de Polticas
Sociales
de Understanding
la Fundacin GetlioElegibilidade
Vargas Imparte
clases cionalidade
de licenciatura
superpower?
Programa Bolsa Familia sobre a
Brazils changing role in the
Alocao de Tempo dos Membros do
global
economy,
2009
Lusa Carvalhaes Coutinho de Melo
Domiclio.
Tesis
de
Doctorado.
Trabaja como investigadora del Centro de Polticas Sociais CPS/FGV Graduada en Economa de la Universidad Federal Fluminense (UFF/RJ), cursa un programa de
post-grado
en Ges- tin
de Proyectos
en 47
la FGV. Su
Escuela
de Economia
de San
Pablo,
capa
EESP/FGV.

sumri
Trabaja como investigadora del Centro de Polticas Sociales CPS/FGV Tiene una Ma- estra en Estudios Poblacionales e Investigaciones Sociales. Graduada en Estadstica de la Escuela Na- cional de Ciencias Estadstic
o

Pedrocrdito
Lipkin

Trabaja como investigador del Centro de Polticas Sociales CPS/FGV Graduado en Economa de la Escuela Brasilera de Economa y Finanzas (EBEF/FGV). Su rea de trabajo es el Bie- nestar Social.
s salir

Mejorando las oportunidades sociales

en Chile. Opciones de poltica

Pablo Gonzalez y Marcela Perticara

1. Introduccin

capa
sumri
o
crdito
s salir

l nacimiento del estado de

bienestar chi- leno data
desde principios del siglo
XX, con el establecimiento
de una serie de
medidas en pos de la mejora de las
condiciones laborales y garantas
de acceso a educacin y sa- lud.
Algunos medidas emblemticas son
el des- canso dominical para los
empleados del comer- cio, la
obligatoriedad de disponer de
sillas de descanso y horario de
colacin para los trabaja- dores
en relacin de dependencia, la
aprobacin
de
la
Ley
de
Instruccin Primaria Obligatoria
para nios de entre 7 y 13 aos en
1920, entre otras (Yaez, 2008).
Esta primera mitad del siglo est
marcada por el avance en la
cobertura de la educacin primaria
(60% en 1950, versus 30% en 1920)
y la instalacin de un estado de
bienes- tar con una cobertura en
prestaciones
sociales
relativamente amplia (se estima
que hacia 1950 el sistema de
seguridad social abarcaba a casi
dos tercios de los empleados),
pero notablemen- te segmentado
por categora social y grupos

ocupacionales (Larraaga, 2010). La poltica

de

n
de
viviendas
sociales
fue
ms
tarda, a partir de la
creacin del Servi- cio
Nacional de Salud en el
ao 1952 y el Ministerio de la Vivienda en
el ao 1965.
El gobierno militar
protagoniza
una
gran
re- forma a la salud y
educacin pblica y al
sistema de proteccin
social, con el objetivo
fundamental
de
achicar el tamao del
estado. En el plano de
la
educacin,
se
traspasa la educacin a
los municipios y se
promueve un esquema de

y
d
e
c
o
n
s
t
r
u
c
c
i

capa
sumri
o
crdito
s salir

pobre, mientras que tambin se

privatiz el sis- tema nacional
de pensiones, pasndose de un
sistema de reparto a un sistema
de capitaliza- cin individual.
Todas estas reformas se dieron en
un contexto de crisis econmica,
con nota- bles alzas en las tasas
de desempleo, aumento sostenido en
la tasa de pobreza y deterioro en
la distribucin del ingreso.
Durante
los
20
aos
del
gobierno de la con- certacin se
logran algunos avances que buscan
revertir la notable segmentacin
social que oca- sionaron las
reformas antes mencionadas. As se
introducen medidas para mejorar la
calidad
de
la
educacin
(subvencin
escolar
preferencial), la introduccin de un
esquema de garant- as de salud
(AUGE), un sistema de proteccin
social
exclusivo
para
la
primera
infancia (Chile
Crece
Contigo), un sistema de proteccin
inte- gral contra la pobreza
(Chile Solidario) y una re- forma
previsional, que contempla un
esquema de pensiones solidario.
Adicionalmente se mejo- ra el

mecanismo de focalizacin de las

polticas pblicas, a travs del
desarrollo
de
una
Ficha
de
Proteccin Social, la puerta de
entrada a la asis- tencia pblica.
Chile es sin lugar a dudas en
la actualidad uno de los pases
con mejores indicadores de desarrollo econmico y social en
Amrica Latina. El bicentenario
encuentra a Chile presentando uno
de los PIB per cpita ms altos de
la regin (compitiendo par a par
con
Argentina
y
Mxico),
obteniendo el primer lugar en la
regin
en
el
ndice
de
Desarrollo Humano del PNUD, siendo
uno de los primeros en cumplir con
las metas del milenio de Naciones
Unidas y registrando tam- bin una
de las menores tasas de pobreza de
la regin (Larraaga y Contreras,
2010). Con todo, Chile contina
siendo uno de los pases ms de-

finan- ciamiento de la educacin

particular y pblica a travs de
una
subvencin
per
cpita
(voucher). En el sector salud se
desmembr tambin el em- blemtico
Servicio Nacional de Salud en 26
ser- vicios distintos (que tenan
a su cargo los distintos
hospitales
pblicos)
y
se
introdujo
una
cotizacin
obligatoria
a
cargo
del
trabajador (7%), quien poda optar
por adscribirse al seguro pblico
(FONASA) o a seguros privados
(ISA- PRES). La aparicin de estos
seguros
privados,
signific
tambin el desarrollo de una gran
ofer- ta de prestadores privados,
alternativos
a
los
ya
tradicionales hospitales pblicos.
El sistema de proteccin social se
focaliz en la poblacin ms

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latin

s
a
l
u
d

48

siguales de Latinoamrica, en el que subsiste una notable segmentacin social,

grandes ine- quidades en el acceso a educacin1 y salud (dife- renciales en calidad)
y baja movilidad social. El propsito de este trabajo ser el identificar qu nudos
crticos enfrenta Chile para lograr mayo- res avances en temas de pobreza,
distribucin del ingreso y movilidad social.
La estructura de este trabajo es la siguiente: En la Seccin 2 se describir la
evolucin de di- versos indicadores sociales, como tasas de pobre- za, indicadores
de desigualdad y de movilidad so- cial disponibles para el pas. En la Seccin 3 se
describirn las principales polticas que se han implementado en Chile en los
ltimos aos, que pueden haber estado detrs de la evolucin de los indicadores
sociales en este perodo. As mismo, se enfatizarn tres reas crticas, que a
nuestro juicio han puesto en riesgo el modelo de desarro- llo chileno, los problemas
de calidad y segmenta- cin en el sistema educativo, la masificacin des- regulada
del sistema de educacin superior y la escasa focalizacin y eficiencia del sistema
de capacitacin y otras polticas activas de empleo en Chile. En la Seccin 4 se
propondrn polticas especficas para favorecer mejoras en la igualdad de
oportunidades y en la distribucin del ingreso. Finalmente la seccin 5 resumir las
principales conclusiones del estudio.

2. Pobreza, inequidad y oportunidades en Chile

hile ha reducido de manera dramtica su tasa de pobreza en los ltimos 20
aos, a la par que ha mejorado de manera sustancial sus indicadores de desarrollo hu- mano (ver Grficos 1 y 2). En el
ao 1990 la tasa

l
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l
a
s

3
.

Grfico
6%. Estas cifras contrastan
de 1. Evolucin de la tasa
de pobreza e indigencia
sobremanera con tasas de pobreza
del 20%- 50% existentes en otros
pases de Latinoamri- ca2. Algo
45,0
similar se encuentra al evaluar
40,0 Tasa Pobreza Nacional
otros in- dicadores de desarrollo
35,0 Tasa Pobreza Rural Tasa Indigencia Total Tasa Indigencia Rural
humano, como son la esperanza 30,0
de
vida, tasa bruta de mortalidad25,0
y
tasa de mortalidad infantil. 20,0
En
15,0
todos estos indi- cadores Chile 10,0
ha
logrado avances importantes. 5,0
La
0,0
tasa de mortalidad infantil, por
ejemplo cae de 157 por mil en el
1994 a
1996
2000 2003 2006 2009
quinquenio 1990
1950-1955
27 1998
por mil
en el quinquenio 1980-1985. Para
Fuente: Elaboracin
en base a tabulaciones de CEPAL ( tat.asp?carpeta=estadisticas).
el
quinquenio
2005-2010propiaeste
indicador asume va- lores en torno
al 9 por mil, cercanos a los
vigentes
en
pases
desarrollados.
2. Indicadores
de
Estos avances Grfico
en materia
de
49
Desarrollo
Humano
lucha
contra
la
pobreza
e
indicadores de desarrollo humano
es- tn ligados a un notable
crecimiento en el
ducto
180,0 proEsperanza de Vida
160,0 a
bruto, pero tambin
acciones
Tasa bruta mortalidad Tasa mortalidad infantil
intenciona- das de140,0
los gobiernos
120,0
democrticos a partir
100,0 de los aos
90. Para bien o para
80,0 mal, Chile
60,0
ha invertido fuertemente
tanto en
40,0
el sistema educativo
como
en el
20,0
sistema sanitario (ver
Grfico
3).
0,0
Con todo, Chile sigue siendo un
pas extremadamente desi- gual. El
coeficiente de Gini se mantiene en
Fuente: Elaboracin propia
de dcada y
tornoena base
0.55a tabulaciones
por casi una
CEPAL ( tat.asp?carpeta=estadisticas).
media, para recin mostrar una
Nota: Tasa de mortalidad, por cada 1000 habitantes; tasa de mortalidad infantil de nios hasta 5 aos, por cada 1000 nacidos vivos.
leve baja (cae a 0.53) en el ao
2006 (ver Grfico 4), guarismo que
se mantiene en el ao 2009. Otros
indicadores de distribucin del
ingreso
tambin
evidencian
un
comportamiento similar, mostrando
una leve mejora en las dos
ltimas mediciones (2006 y 2009)3.

2 El nico pas con tasas de pobreza comparables a Chile es Uruguay.

3 Hasta la fecha CEPAL no ha estimado estadsticas de distribucin del ingreso
para Chile con los datos del ao 2009. Los comentarios del texto se basan en
las estadsticas elaboradas por MIDEPLAN (Ministerio de Planificacin de
Chile), que difieren levemente en nivel, an cuando no en tendencia, con

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

p
o
b
r
e
z
a

t
a
s
a
s

1990-1995
1980-1985

u
e

1960-1965
1950-1955

d
e

r
e
s
p
e
c
t
o
a
l
a
s
p
u
1 La actual crisis educacional que enfrenta el gobierno del Presidente
Piera es un fiel reflejo de esto.

blicadas por Cepal. Ver http://www.mideplan.gob.cl/casen2009/ingreso.php.

9,00
8,00
7,00
6,00
5,00
4,00
3,00
2,00
1,00
0,00

Vivienda

Educacion y seguridad social

Grfico 3. Gasto Pblico social,

como % del PIB

0,45
0,40
0,35
0,30
0,25
0,20
0,15
0,10
0,05
0,00

ria en manos de los municipios. Al

mismo tiem- po se crea un sistema
dual de salud, en el que compiten
proveedores de seguros privados
con el proveedor pblico, FONASA.
En el caso particular del
sector educativo, se esperaba que
la competencia entre establecimientos pblicos y privados
financiados por fondos pblicos
(matrcula) aumentara la

la educacin bsica y en torno al

10% para la educacin media
(Santos, 2009).
Aun cuando la cobertura se
expande, persis- ten importantes
inequidades de acceso por nivel
socioeconmico, en particular en lo
que respecta a acceso al nivel medio
y superior de educacin (ver Cuadro
2). El sistema educativo tambin se
polariza, por cuanto la eleccin
de los padres

Cuadro 2. Tasa de acceso a

los distintos niveles
educacionales por quintil de
ingreso
Quintil Bsica
199 200
0
3
I
95. 98.
II
96.9 5
99.1
5

Media
199 200
0
3
73. 87.
76.3 5
91.7
3

Superior
199 200
0
3
4.4 14.5
7.8 21.2

est condicionada por falta de poder adquisitivo,

calidad de los colegios, a la par
que motivara
III
97. 99. 80. 94 12. 32.8
acceso limitado a informacin confiable y
6
5
5
4
a
los
privados
a
fundar de f- cil lectura y, particularmente en el
IV
97. 99. 87. 96. 21. 46.4
Fuente: Elaboracin propia en base a tabulaciones de CEPAL ( tat.asp?carpeta=estadisticas).
establecimientos esco- lares en sector rural, a la ausencia de oferta
5
V
98. 5
99. 2
94. 9
98. 3
40. 73.7
zonas
con
baja
cobertura educacional. Adicionaleducacional y que contribuyera a
mejorar las tasas de auFuente: Elaboracin propia en base a
mente, si los colegios pueden
sentismo y desercin. En efecto,
tabulaciones
de
CEPAL
seleccionar a sus alumnos, los
la
poltica
fue
altamente
(http://websie.eclac.cl/infest/ajax/cepal
colegios subvencionados terminan
efectiva en expandir la oferta
s- tat.asp?carpeta=estadisticas).
prefiriendo alumnos de niveles
educativa, a la par que la
socioeconmi- cos altos, con lo que
poltica
de
educacin
en la prctica los mejores coobligatoria aument de manera
legios
se
marginan
de
la
impor- tante las tasas netas de
competencia.
matrcula en la educacin
Cuadro 3. Distribucin de
primaria y media. Se lograron
El Cuadro 3 permite apreciar
establecimientos segn
Grfico 4. Indicadores de
este
fenmeno,
mostrando
los
tambin importantes mejoras en
nivel socioeconmico y
Distribucin del Ingreso
colegios en base a la prueba eslas tasas de deser- cin, las
4
capa
que fcilmente se reducen a la
nivel de logro en pruebas
tandarizada SIMCE . Los colegios
mitad
en
los
ltimos
20
aos.
En
que
atienden
familias
de
estratos
SIMCE
sumri
la actualidad las ta- sas de
bajos
y
medios
bajos
son
o
35,0
0,60
Cuadro
1. Tasa
neta deenmatrcula
desercin
se ubican
torno alen
mayoritariamente colegios con bajo
Nivel Muy baja Baja Media Alta
0,58
30,0
educacin
primaria
y
secundaria
5%
para
desempeo, con puntajes en la
Muy alta socioeco- Hasta 200
crdito
25,0
0,56
prueba SIMCE que no supe- ran los
201-225 226-260 261-300 300 o
0,54
20,0
s salir
15,0
0,52
225 puntos. Por el contrario, los
ms nmico
Total
Dato alrededor
Tasa neta de matrcula
0,50
10,0
buenos
colegios
son
establecimientos
5,0
mayoritariamente
establecimien0,0
Baja
11.8 41.2 42.9 4.0 0.1
tos que atienden a poblacin de
8,001994
1990 1996 1998 2000
2006
2003
2009
%
%
Media %
3.1 %
35.5 %
58.6 2.6
0.2
Tasade
pobreza
estrato socioeco- nmico alto5.
Razn Quintil 5 a Quintil 1Coeficiente
Gini relativa
Baja
%
%
%
%
del ao
En los ltimos 20 aos el
Bsica
Media
Media 0.4 8.0 72.1 19.2 %
0.4
Fuente: Elaboracin propia en base a tabulaciones de
sistema
de
educacin
superior
%
%
%
%
% 21.0%
Media
Alta
1.2%
3.5%
CEPAL ( tat.asp?carpeta=estadisticas).
1970
90.2
28.0
12.0%
chileno tambin sufre una notable

Como ya se profundizar en la
seccin 3, la economa chilena
sufre
importantes
reformas
a
partir de los aos 80, en
particular
en
el
sistema
educativo, sistema de salud y

1975

94.0

33.4

1980

90.1

40.2

1990

87.7

54.6

1995

87.3

54.9

2000

s/d

s/d

2005

94.4

85.3

94.9 en base 84.7

Fuente:2010
Elaboracin propia
a tabulaciones de
CEPAL ( tat.asp?carpeta=estadisticas).

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

1990
1991

EducacinSaludSeguridad socialVivienda

50

62.3%

expansin, en particular liderada por instituciosistema previsio- nal. El sistema

nes
que
ofrecen
educacin
educativo se descentraliza, muniprofesional
y
tcnica
(no
universitaria).
A
nivel
universitario
tambin
se
crean
nuevas universidades privadas, a la
par
que
las
universidades
existentes expanden sus

Total

4.5% 24.4%
2.7%

49.2%

19.2%

cipalizndose los establecimientos

educativos y crendose un sistema
de vouchers que da origen al
desarrollo
de
un
sector
educacional
particular
subvencionado. El sistema central
de salud tam- bin se segmenta
quedando la atencin prima-

Fuente: Elaboracin propia en base

a datos obtenidos de Romn y Perticara
(2011).

4 La prueba SIMCE es una prueba estandarizada de conocimientos que se toma en

cuarto bsico, octavo b- sico y segundo medio, en matemtica y lenguaje,
ciencias sociales, ciencias naturales y recientemente in- gls y educacin
fsica.
5 Buenos colegios y malos colegios no necesariamente son sinnimo de
colegios con alto y bajo valor agre- gado, ya que los buenos colegios
seleccionan a sus alumnos, mientras que los malos (fundamentalmen- te
municipales) tienen la obligacin de ofrecer matrcula sin discriminar.

Grfico 5. Tasa bruta de matrculaGrfico 7. Puntaje prueba de

seleccin universitaria por ingreso mensual del hogar
en educacin superior

19751970

capa
sumri
o
crdito
s salir

MunicipalParticular
700
650
600
550
500
450
400

SubvencionadoParticular sin subvencin

Hasta U$300 300-600

sedes
y
aumentan
de
manera
importante las va- cantes. A modo 60,0
52,0
de ejemplo, en el ao 1980, pre- 50,0
40,0
43,0
via a la reforma, existan slo 8 30,0
38,0
universidades; al ao 2003 este
34,1
28,4 30,6 31,9
nmero se haba expandido a
62. De igual manera, entre el ao
21,3
20,0
15,4
1980 y el ao 2003 se crean 51 10,0 14,6
9,2 11,9
Institutos Profesionales y 115 0,0
Centros de Formacin Tcnica.
La matrcula bruta en educacin
superior
crece exponencialmente
(ver Grfico 5) de la mano de Fuente:
la
Extrado de Brunner (2011).
expansin de los fondos pblicos
tanto para el financiamiento de
instituciones
de
educacin
superior, como para financiamiento
a los alumnos matriculados. Slo
entre el ao 2006 y el ao 2010,
el aporte pblico al gasto en
educacin superior se duplica,
llegando a 1600
millones de
dlares. En esa misma poca se
pro- duce tambin un cambio en la
poltica de finan- ciamiento. Si
en el ao 2006 el 60% de los
recur- sos pblicos se entregaban
de
manera
directa
a
las
universidades, en el ao 2010,
este aporte ha- ba cado al 40%,
aumentando relativamente el aporte
directo
a
becas
hacia
los
estudiantes (Ro- driguez et. al,
2010).
Subsisten, al igual que en el
caso de la ense- anza media y
bsica, notables diferencias en
acceso por nivel de ingreso, aun
cuando
efectivamente
la
cobertura entre los jvenes de los
primeros siete deciles
ha
crecido de manera soste- nida,
casi duplicndose en las ltimas
dos dcadas (ver Grfico 6).
Los jvenes de familias de
menores
ingresos,
no
necesariamente tienen acceso a las
mejores universidades, por cuanto
en Chile para acceder
a las
universidades tradicionales6 y a
las univer- sidades privadas ms
prestigiosas los jvenes deben
rendir la prueba de seleccin
universita- ria. Y los resultados
en esta prueba de seleccin

Fuente: Elaboracin propia en base a Consejo de Rectores (2011).

En base a estos datos pareciera que el

principal mecanismo de promocin de
Grfico 6. Tasa bruta de matrcula
igualdad,
la educacin, no est funcionando.
en educacin superior por decil de ingreso
Nuez y Tarta- kowsky (2007) investigan los
efectos en la distri- bucin del ingreso de
igualar diferencias en
oportunidades que
pudieran tener los indivi- duos, como por
ejemplo la escolaridad de sus pa- dres,
estabilidad en el empleo, composicin del
hogar, entre otros. Y encuentran que estas
diferencias
explican
unos
7
puntos
porcentuales del coeficiente de Gini, que pasa
de 0.5 a 0.43 (ver Cuadro 5, efecto total).
Para la poblacin menor a 51 aos, la mitad de
este efecto no es va educa- cin, sino que
las
circunstancias
familiares
entran
directamente en la determinacin del ingre- so.
Esto es, igualar educacin no es garanta de
lograr mejoras importantes en la distribucin
del ingreso. Y adicionalmente, una alta
fraccin de la inequidad no es explicada por
Fuente: Extrado de Brunner (2011).
los observa- dores, lo que limita de manera
importante la po- sibilidad de introducir
estn altamente correlacionados
polticas pblicas que in- fluyan en este
(ver Grfico 7) con el nivel
mbito7.
socioeconmico de las familias y
con el tipo de colegio al cual
asisti el estudiante (privado,
privado subvencionado o pblico).

Efecto total5.27

8.42

7.50

poltica de expansin ha tenido

ms
injerencia
sobre
la
elasticidad de la educa- cin,
rompiendo las barreras de acceso
que el
sistema de educacin
superior elitista de los 80
impona sobre las familias de
estratos medios y bajos. Lo que
falta es justamente lograr que la
mayor educacin se traduzca en
mayores sala-

7.83

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades

Pero no todo son

malas
noticias.
Ciertamente,
las
polticas de expansin
Cohorte
del sistema de eduCoeficiente
cacin bsica, media y
de
Gini
Razn
51superior, aun cuando
im- perfectas, parecen
Gini luego de igualar circunstancias
haber influido
la
Efecto parcial0.395
0.464
0.41
0.433
Efecto total0.343
0.428 en0.408
elasticidad
Q5/Q1 luego de igualar circunstancias
intergeneracional
de
Efecto parcial6.51
9.93
7.76
8.13

Cuadro 4. Coeficiente de Gini, luego

de igualar circunstancias
ingresos
y
de
educacin. El cuadro 5,
extrado de Nuez y Miranda
(2007)
muestra
que
la
elasticidad
ingreso padres-hijos es
ms
baja
en
generaciones jve- nes
(0.46)
que
en
0.420
generaciones ms viejas
(0.54). Ciertamente la

Fuente: Extrado de Nez and Tartakowsky (2007), Tabla 3.

Nota: efecto parcial, efecto de igualar circunstancias sobre salarios,sin considerar que individuos con igua- les circunstancias tienen tambin distintos niveles de educacin. Efecto total, suma ambas fuentes, impacto de circunstancias

6 Las Universidades tradicionales son las Universidades que estaban vigentes

antes de la reforma del ao 1980, las que constituyen el Consejo de
Rectores.

nadas con la reactivacin de Cuadro

la
5.
red pblica de proteccin social.
escolaridad
El aumento en el gasto pbli- co
social es notable durante toda la
dcada del 90 (ver Grfico 3).
Esta expansin de gasto se da
fundamentalmente en tres reas:
salud, educa- cin y vivienda. En
el caso de salud, las acciones se
concentraron
en
mejorar
la
infraestructura,
las
remuneraciones del personal y
condiciones

7 Iguales conclusiones pueden obtenerse de considerar como indicador de

distribucin la razn de ingresos promedio entre el quintil ms rico y el
quintil ms pobre.

Solidario, el programa GES de garantas

de financiamiento
de ylos servicios
Elasticidades
ingreso
exigibles de salud, el seguro de desempleo,
pblicos,
op-e tndose
por mantener
entre
padres
hijos
la reforma del sistema de pensiones y un
intacto el sistema privado de
programa de proteccin inte- gral a la
aseguradoras
de
salud.
En
Cohor 23- 35- 45- 55- 23infancia.
educacin,
las
iniciativas
te
34 44 54 65 55
Tal como se vio en la seccin anterior,
tambin
estuvieron
focalizadas
en
Elastici 0.4 0.5 0.6 0.5 0.54
subsisten importantes desafos que debiera
recuperar
infraestructura
y
dad6
4
3
9
resolver el gobierno chileno en al menos dos
remuneraciones, a la vez que se
ingres
Elastici
reas que a nuestro juicio son prioritarias
sanciona el Estatuto del Docente,
daden la promocin de mayor igualdad y en pos
que
fija
una
escala
salarial
de
escola
Hijas e 0.1 0.1 0.2 0.3 0.21
de mejorar la movili- dad social: (i) calidad
remuneraciones y da esta- bilidad
hijos
5
5
9
7
de la educacin bsica y media; (ii) mejoras
laboral
a
los
docentes
Slo
0.1 0.1 0.2 0.4 0.21
municipales.
Tambin
se
en la calidad y mecanismos de acceso a
hijos
5
5
4
1
Slo
0.1 0.1 0.3 0.3 0.23
introducen
programas especiales
educacin superior.
hijas
4
5
7
2
para
intervenir
en
escuelas
altamente vulnerables (Programa
Fuente: Extrado de Nez and Miranda (2007), Tabla 3.
P-9008) y otros programas que
Nota: efecto parcial, efecto de igualar circunstancias sobre salarios,sin considerar que individuos con igua- les circunstancias
tienen tambin
niveles de educacin.
Efecto total, suma ambas fuentes, impacto de circunstancias
reforzaban distintos
infraestructura
y
bienes de capital en el sector
municipal
y
particular
subvencionado. En
materias de
viviendas,
se
masifica
la
construc- cin de viviendas con
rios y mayores oportunidades para
financiamiento pblico.
capa
los
nuevos
(provenientes
de
Muchas
de
estas
polticas,
sumri
hogares de menor nivel socioecombinadas
con
tasas
de
conmico) entrantes. Este desafo
crecimiento del PIB en esta dcada
o
se aborda en la seccin 3.2.2.
cer- canas al 5%, son las que en
crdito
definitiva se traducen en
Sociales
en
s salir 3. Polticas
importantes avances en materia de
re- duccin de pobreza, aumento
Chile.
sostenido en la cobertura del
Entre
avances
y
sistema escolar, aumento en el acomisiones
ceso al sistema de educacin
superior, y mejoras importantes en
l gobierno que asume el
la cobertura del seguro pblico de
retorno a la de- mocracia en
salud y en el dficit de vivienda.
Chile a principios de los
Durante
los
aos
2000
esta
90 se topa con mltiples
tendencia se consolida con la imdemandas relacioplementacin del Programa Chile

ed de proteccin
social
o
r
z
a
m
i
e
n
t
o
d
e
l
a
r

3.1.1
Combate extrema
pobreza. Programa
Chile Solidario
El Programa Chile Solidario es
un programa de combate de la extrema
pobreza (indigen- cia). Constituye
en s mismo un sistema de proteccin social, en el que a partir
de una nica ventanilla se da
acceso a un conjunto de programas y beneficios sociales. La
idea detrs de este programa es
apoyar a las familias en extrema pobreza que no estaban
eficientemente incorporadas a las
redes de asistencia, ya que
potencialmente carecan de las
capacidades e informacin para
hacer un uso efectivo de las
polticas pblicas. El objetivo
del
programa
es
entonces
justamente familiarizar y dar
acceso a las familias pobres a
los
programas
pblicos
y
fortalecer la dinmica familiar
para ayudar- los a superar su
condicin de indigentes.
Este
programa
tiene
tres
componentes: apo- yo psicosocial,

acceso a programas sociales y

subsidios monetarios. El apoyo
psicosocial tie- ne por objeto
reconstruir o activar en las familias beneficiarias las actitudes
necesarias para contribuir a su
propio desarrollo. Las familias
reciben este apoyo durante dos
aos. El segun- do componente les
da a las familias beneficia- rias
acceso a programas ligados al rea
de sa- lud, educacin, empleo y
vivienda. Finalmente el tercer
componente les garantiza a los
beneficiarios
subsidios
de
consumo de agua potable, acceso a
la
pensin
bsica
solidaria,
subsidios para jvenes menores a
18
aos,
entre
otros.
Adicionalmente
este
componente
contempla
un
pago
monetario
(bono) de carcter transitorio que
se paga a la mujer jefa de familia
o a la mu- jer del jefe del hogar.

8 Programa focalizado en las 900 escuelas ms pobres del pas.

(2009).

capa sumrio crditos salir

Servicio Nacional de Salud en 24

servicios de sa- lud a cargo de
la administracin de los hospitales traspasados a las autoridades
municipales (Infante y Paraje,
2010). Se crea adems un siste- ma
dual en el que el asegurador
pblico (FONA- SA) compite con
aseguradoras privadas (ISA- PRES)
en el negocio de administrar las
cotizaciones
obligatorias
(actualmente
7%),
las
que
compiten en un entorno totalmente
desre- gulado hasta que se crea la
Superintendencia de ISAPRES en el
ao 1990.
En teora el sistema mixto
puede parecer ide- al por tanto
da potencialmente una cobertura

Se
han
encarado
diversas
evaluaciones
de impacto del Programa
Chile
Solidario9.
En
general
no
se
encuentran efectos del
programa sobre nivel de
ingresos
y
efectos
marginalmente
positivos sobre empleo e
indicadores de vivienda.
Una de las hiptesis
barajadas por Larraaga
et. al (2009) es que
una alta fraccin de
los hogares en los que
est
focalizado
el
Chile Solidario no son
necesariamente
pobres
crnicos,
sino
que
estn sujetos a un alto
grado de vulnerabilidad.
La mayor fuente de
vulnerabilidad
deviene
de
cambios
en
la
situacin
de
empleo
(Neilson et. al, 2008),
ms que de cambios en
la composicin de los
hogares. Y el programa
no
necesariamente
incluye la variedad de
instrumentos
necesarios para atender a
ambas poblaciones.
9

Iguales crticas se le han hecho

al
recientemente
sancionado
Ingreso tico Familiar, progra- ma
de
transferencias
condicionadas
ampliamen- te publicitado en la
campaa presidencial, pero que es
considerado por muchos slo como
una
ampliacin
del
componente
monetario del Chile
Solidario.
Mediante este programa se espera
be- neficiar a 170 mil familias
que, condicional a en cumplir
ciertos compromisos (deberes) en
educacin
y
salud,
podrn
recibir
transferencias
de
aproximadamente unos U$100 dlares
mensua- les (30% del salario
mnimo a Julio 2011) por 24 meses.
El programa contempla adems bonos
es- peciales (logros) para mujeres
que se inserten en el mercado
laboral
(U$50
mensuales)
y
estudian- tes que obtengan buenos
rendimientos escolares.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblic

1
f

52

3.1.2
Sistema dual de salud y
garantas explicitas de salud
(plan GES, ex Auge)
En el ao 1979, el sistema de salud Chileno
modifica
sustancialmente
su
estructura al des- centralizarse
la atencin primaria de la salud
en consultorios municipales y
desmembrarse el

Ver por ejemplo Galasso (2006), Perticara (2007) y Larraaga, Contreras y Ruiz-Tagle

universal a todos los asalariados

a travs del se- guro pblico,
mientras que pone a disposicin de
la poblacin un sistema de libre
eleccin (in- dividuos optan por
una aseguradora y dentro de la
misma por un tipo de plan). En la
prctica este esquema ha resultado
en
una
polarizacin
de
la
cobertura de salud: individuos de
altos ingresos y bajo riesgo estn
asegurados en el sistema privado, mientras que los individuos
de bajos ingre- sos o de alto
riesgo estn en el seguro pblico.
El costo del plan no slo cambia
con la edad y gne- ro de las
personas, sino que adems puede
ser arbitrariamente aumentado por
el
prestador
privado10.

Efectivamente, los individuos en el siste- ma

privado, deben renegociar anualmente su plan
de beneficios y su costo, independiente-

que el 44 por ciento del quintil

ms rico perteneca a las ISAPRES
(Mesa-Lago, 2008).
En el ao 2005 se instaura lo
que se conoce como Programa Auge,
hoy llamado GES (Garan- tas
Explcitas
de
Salud).
Este
programa busca garantizar atencin
oportuna
y
calidad
en
la
prestacin de servicios de salud
asociados a ciertas patologas11
de alto costo o con alta prevalencia12, a la vez que tiene
tambin como obje- tivo proteger
econmicamente al usuario prefijando los copagos asociados a
las distintas prestaciones. Como
parte de este programa tam- bin
se
establece
el
Fondo
de
Compensacin So- lidario entre
ISAPRES, mecanismo que impone una
contribucin obligatoria para cada
benefi- ciario del sistema privado
independiente de su riesgo de
salud, con el objetivo de ayudar a
los afiliados de menores recursos
a mantenerse en este sistema.
Infante y Paraje (2010) brindan
algunas ci- fras que permiten
evaluar la puesta en marcha del
programa. Para algunas patologas
como cncer de mamas, cncer
crvico uterino e in- farto al
miocardio, habra evidencia de que
el

programa
mejora
de
manera
importante
el
acceso
a
diagnstico y tratamiento, aunque
las ga- rantas de oportunidad en
algunos casos (cn- cer crvicouterino por ej.) no se cumplen.
Los
mismos
autores
brindan
evidencia (descriptiva) sobre cmo
la incidencia del gasto en salud
(copagos
por
consultas,
procedimientos, medica- mentos) en
el gasto total se ha reducido en
Chi- le en relacin al gasto
total para todos los quintiles
de ingreso. Este fenmeno es
particu- larmente evidente para
adultos mayores. Erazo (2011), aun
reconociendo que el GES puede haber sido positivo para reducir
gastos de bolsillo, sostiene que
el programa en s no ha contribuido
a
reducir
el
grado
de
segmentacin vigente en el sistema
de
salud
chileno.
Por
el
contrario,
la
ley
sigue
permitiendo a ISAPRES el discriminar por precio a las mujeres y a
los adultos ma- yores, por lo que
estos dos grupos se concentran
mayoritariamente en el sistema
pblico (FONA- SA). Este mismo
autor nota tambin, que la instalacin
de
las
garantas
explcitas
tambin
puso
en
evidencia
la
incapacidad
el
sistema p- blico para cumplir con
las
mismas.
Claramente
para
avanzar en el reconocimiento de
garantas en salud y garantizar la
oportunidad del trata- miento es
necesario invertir ms fuertemente
en
capital
humano,
infraestructura y equipa- miento
en el sector pblico.
3.1.3
Seguro
Desempleo

de

10 En teora el prestador privado debe justificar el aumento brindando estadsticas

al afiliado de cunto se ha
aumentado el costo del plan y cmo ha aumentado la siniestralidad dentro
del grupo de individuos afiliados a este plan.
11 Inicialmente se incorporaron 56 patologas en el listado; al da de hoy se
cubren 69.
12 Se otorgan las siguientes garantas (extrado textualmente de
http://www.bcn.cl/guias/plan-ges-ex-auge)

Garanta explcita de acceso: es la obligacin de FONASA y las ISAPRES

de asegurar las prestaciones de salud.

Garanta explcita de calidad: otorgar la atencin de salud garantizada

por un prestador registrado o acre- ditado.

con
posterioridad
a
esta fecha. El sistema
est compuesto de dos
fondos:
cuentas
individuales y fondo de
cesanta
solidario
(FCS).
El
financiamiento de las cuentas
individuales
de
asalariados
con
contratos
indefinidos
surge
de
una
contribucin del 1.6% de
la renta imponible a
cargo del empleador y
de 0.6% a cargo del
trabajador. En el caso
de trabajos a plazo
fijo o por faena o
servicio, las cuentas
individuales
se
financian con un nico
aporte
del
empleador
(3% sobre la renta)13.
El FCS es financiado
con aportes estata- les
y
con
una
aporte
patronal del 0.8% sobre
la renta imponible.
La
disponibilidad
sobre
la
cuenta
individual
es contra
todo evento, con el
slo requisito de haber cotizado un mnimo
de 6 meses. El trabajador podr retirar la
totalidad
de
los
recursos existentes en
su cuenta individual de
acuerdo a una regla
escalonada:
desde
el
50% al 20% de su renta
promedio
entre
los
meses 1 a 7; 20% de la
misma para los meses
subsiguientes hasta ago
Garanta explcita de
oportunidad: existencia de un
plazo mximo para el
otorgamiento de las prestaciones de salud garantizadas, en
las etapas de diagnstico,
tratamiento y seguimiento.

tar el total de recursos. El

aporte solidario lo re- cibe slo
el
trabajador
con
contrato
indefinido que hubiera tenido 12
cotizaciones
continuas
y
que tuviera fondos insuficientes
en su cuenta in- dividual como
para cubrir sus beneficios. Se
otorgan prestaciones de hasta 5
meses, con ta- sas de remplazo
decrecientes (50% a 30%).
Algunas de las caractersticas
novedosas del sistema son: (i) el
seguro
es
administrado
por
privados (Administradora del Fondo
de Cesanta

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

mente
de
cunto
s
aos
ya
hubier
an
estado
afiliados
a
este
asegur
ador
(Pea,
2009).
Resul
tado
de
estos
incent
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el
90%
de la
poblac
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en
los
dos
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les
estaban
cubier
tas
por
FONASA
,
mientr
as

53

El Seguro de Desempleo (SD) comienza

a re- gir en Chile en el ao 2002,
hacindose obligato- rio para todos
aquellos trabajadores (asalaria- dos),
exceptuando el servicio domstico, que
iniciaran contratos de trabajo a partir
de octu- bre del 2002. El SD es
voluntario para aquellos trabajadores
que hubieran firmado contratos

 AFC), cuya adjudicacin realizada por 10 aos fue en base a precio de

administracin, equiva- lente al 0.6% anual de los fondos acumulados;

Garanta explcita de proteccin financiera: es la contribucin, pago o

copago mximo que deber efectuar el afiliado por prestacin o grupo de
prestaciones, considerando el monto de sus ingresos.

(Comisin de Usuarios del Seguro

de Cesanta) que tiene derecho a
exigir informacin a la AFC y
otros organismos estatales, con el
objeto de su- gerir mejoras al
sistema (Ramos y Acero, 2010).
Sanhueza (2009) y Fajnzylber y
Poblete (2009) ponen en evidencia
tambin
algunas
falencias
de
funcionamiento y diseo del actual
sistema, como por ejemplo el bajo
uso que se ha hecho del fondo
solidario
(los
requisitos
de
acceso son de- masiado estrictos),
las bajas tasas de remplazo del
seguro y la segmentacin en
condiciones de acceso, beneficios
y costo que el sistema hace entre
trabajadores
con
contratos
indefinidos y contratos a plazo.
3.1.4
Mejora en el
sistema de pensiones.
capa
Pensiones Solidarias
sumri
En el ao 1981 Chile reforma su
o
sistema de
pensiones, pasando de un sistema
crdito
de reparto a
un sistema de
s salir
capitalizacin individual. Cuando
se instrument el nuevo sistema,
los individuos tenan la opcin
de permanecer
en el antiguo
sistema de reparto o adscribirse
al nuevo siste- ma, recibiendo un
bono de reconocimiento. Se- gn
la
Encuesta
CASEN
2009,
aproximadamen- te un 60% de las
personas entre 18 y 65 aos estn
afiliados al sistema de pensiones.
De s- tas, el 65% est cotizando
al sistema de pensio- nes privado,
mientras que un 26.5% no est
coti- zando. Sumando, slo el 50%
de los individuos en este tramo
etario estn cotizando, lo que representa un 80% del total de
ocupados a la mis- ma fecha.
En los ltimos aos ya era
evidente que el sistema, a pesar
de sus virtudes tericas, presen-

taba
importantes
problemas.
Primero, la cobertura del
sistema de pensiones aun con una
co- bertura promedio envidiable
para
los
estndares
latinoamericanos
estaba
muy
sesgada hacia los individuos de
mayor ingreso y nivel educativo.
Segundo, una fraccin muy alta de
individuos
(particularmente
mujeres) presentaban impor- tantes
lagunas previsionales (meses sin
cotiza- ciones laborales, producto
de una alta rotacin laboral), no
dndose las garantas de acceso a
prestaciones ni tasa de remplazo
adecuadas14. Tercero, no haba
ninguna articulacin
entre el
sistema
de
pensiones
y
las
pensiones
asistenciales,
quedando el 50% de los adultos
mayores de 65 aos sin ningn tipo
de beneficio (Larraaga y Huepe,
2009).
En el ao 2008 se reforma el
sistema de pen- siones15, creando
un esquema de pensiones solidarias para adultos mayores de 65
aos
y
discapacitados.
Esencialmente este sistema viene a
suplantar y mejorar el sistema
de
pensiones asistenciales ya
existente, ampliando beneficios
(el beneficio aumenta en un 4050%) y cobertura (el nuevo sistema
cubre al 60% de la poblacin ms
vulnerable). El nuevo esquema de
pensio- nes solidarias beneficia
con una Pensin Bsica Solidaria a
todas aquellas personas que no hayan contribuido a la seguridad
social, mientras que beneficia con
un Aporte Bsico Solidario a
aquellas personas, que estando en
el sistema de seguridad social no
han acumulado en sus cuen- tas
individuales suficientes fondos
como para acceder a una pensin
mnima.
Larraaga y Huepe (2009) estiman
que pro- ducto de la introduccin
de las pensiones solida-

(ii) los trabajadores pueden

hacer uso de sus cuentas
individuales si se retiran
voluntariamente de su

trabajo, lo que favorece la

movilidad laboral; (iii) existe un
organismo independiente

13 El tope de clculo es una renta mensual de 90 Unidades de Fomento (1.9

millones de pesos chilenos o U$3.800 al tipo de cambio vigente a septiembre
2011).

rias la fraccin de adultos mayores

viviendo en extrema pobreza debiera
reducirse del 11.4% al 6%, mientras
que el 30% de la poblacin en este
tramo
etario
debiera
haberse
movilizado
hacia
quintiles
de
mayores ingresos.
3.1.5
Atencin
a
la
primera infancia
En los ltimos 20 aos Chile ha
hecho
enormes
avances
en
cobertura
materno-infantil
en
temas de salud y educacin. As
por ejemplo, ha- cia el ao 2006
ya haba cobertura casi comple- ta
de partos, control del nio recin
nacido y ser- vicios de salud
para menores a los dos aos,
mientras que se haban reducido de
manera im- portante la tasa de
mortalidad infantil (16 por mil en
el ao 1990 versus 7.6 por mil en
el ao 2006) y las tasas de
pobreza entre la poblacin menor a
4 aos. A pesar de esto, an era
eviden- te la baja cobertura en la
educacin inicial y ha- ba
algunos signos alarmantes sobre
malnutricin
infantil
por
obesidad
y
retraso
en
el
desarrollo principalmente en nios
menores a 3 aos (MIDEPLAN, 2010).
El Programa Chile Crece Contigo
viene en- tonces a aportar una
mirada integral brindando apoyo
econmico, asistencia tcnica y
acceso
preferencial a cuidado
infantil a la poblacin de menores
recursos. El programa consta de
varios componentes16. El componente
de apoyo al re- cin nacido
entrega implementos de vestuario,
folletos informativos y material
para el estmulo
del recin
nacido.
Tambin
se
ejecutan
protoco- los de seguimiento a
aquellos
recin
nacidos
de
familias
catalogadas
como
vulnerables
en
la
etapa
prenatal.
Luego
hay
otros

componentes que brindan un cierto conjunto

de prestaciones ga-

p
r
e
f
e

rentes al 40% ms pobre

de la poblacin, entre
ellos
el
subsidio
familiar (hasta que el
menor cumpla 18 aos) y
acceso a progra- mas de
insercin
laboral,
capacitacin, vivienda,
entre otros.
El
Programa
Chile
Crece Contigo comenz
con un presupuesto de
aproximadamente
130
millones
de
dlares,
monto
que
casi
se
triplica
para
el
ejercicio 2010. Durante

el ao 2009 unas 300

mil
familias
se
beneficiaron
de
talleres, se evalu el
desarrollo psicomotor de
unos 400 mil nios,
mientras
que
se
atendieron un promedio
de
16
mil
partos
mensuales.
Algunos
indicadores
de
calidad
estimados
al
ao 2009, sin embargo, no reflejan cambios
sustantivos, como por
ejemplo la cantidad de
partos por cesrea (32%
versus el estndar OMS

14 Si se supone una densidad de cotizacin del 80%, las tasas de remplazo son
60% para los hombres, 43% para las mujeres. Segn Larraaga y Huepe (2009)
slo un 30% de los afiliados exhiba una densidad de co- tizaciones igual o
superior a la prevista en estas estimaciones.
15 La reforma incluye tambin un bono por hijo para las mujeres (depositado en
su cuenta de capitalizacin),
obligatoriedad de cotizar para los
independientes y compensaciones jubilatorias para mujeres y hombres
en casos de divorcios y
nulidad.

es
necesario
subsanar17.
Pero
adems subsisten
en el pas
importantes desigualdades en lo
que respecta a las coberturas
efectivas y de calidad en el
mbito de la salud, educacin y
otros meca- nismos de proteccin
social.
En esta seccin nos interesa
destacar los de- safos que
debiera
resolver
el
gobierno
chileno
en dos reas que a
nuestro juicio son priorita- rias
en la promocin de mayor igualdad
y en pos de mejorar la movilidad
social:
(i)
calidad
de
la
educacin bsica y media; (ii) la
expansin del sistema de educacin
superior
y
opciones
de
financiamiento.
3.2.1
Problemas de calidad y
segmentacin en el sistema
capa
educativo.
sumri
A principios de los aos 80 la
o
reforma educacional en Chile descentraliza
crdito
la
administracin
y
el
s salir
financiamiento de los colegios
pblicos hacia un sistema de

gestin
municipal.
Simultneamente se invita al sector
privado
a
participar
en
el
desarrollo de la educacin a
travs
del
financiamiento
compartido, impulsado a partir de
la implementacin de un sistema
de vou- chers. El objetivo de la
reforma fue introducir un mayor
nivel de competencia en el mercado
para obligar a que la oferta
educacional provea un servicio de
mejor calidad y al mismo tiempo
cre- ando las condiciones para
crear
una
expansin
en
los
servicios educativos.
A 30 aos de esta megareforma
(y otras ms pequeas que le
siguieron en el camino), la situacin del sistema educativo
chileno es crtica. El movimiento
estudiantil y la empata de la so-

de 15%) o partos con

presencia
de
familiares
(53%).
Tampoco se observa un
cambio
sustantivo
en
indicadores de peso al
nacer o tasas de riesgo
y
retraso
en
el
desarrollo en los nios
entre 12 y 23 meses de
edad,
aunque
efectivamente
si
se
expandieron de manera
im- portante los cupos
en
jardines
pblicos
para ni- os menores a
dos aos, que ms que
rantizadas al 60% de la poblacin
ms vulnera- ble (sala cuna,
servicios especiales para discapacitados, acceso al programa Chile
Solidario) y
16 Ver

se quintu- plican entre el ao

2006 y el ao 2009.

3.2 Los desafos pendientes, cmo

mejorar la calidad y rol de la
educacin como mecanismo de
promocin
Como se desprende de la seccin
anterior, Chile ha avanzado de
manera importante en es- tablecer
polticas
(eficientemente
focalizadas) de garantas mnimas
o pilares. No obstante le resta
an avanzar en disear polticas
que garanticen
igualdad
de
oportunidades. En particu- lar
varias de las polticas descritas
han presen- tado problemas de
diseo e implementacin que

http://www.crececontigo.gob.cl/sobre-chile-crece-contigo/.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

p
r
e
s
t
a
c
i
o
n
e
s

54

negocio con recursos pblicos. Hay dos

ciedad chilena con sus demandas
caractersticas que emergen como crticas.
as lo demues- tran. Por un lado,
(i) los mecanismos de seleccin que aplican
Chile ha mostrado notables avances
los colegios y el copago
en la cobertura de la enseanza
(ii)
la estructura del financiamiento hacia los
bsica y media e inclusive ha
colegios.
mejorado de manera impor- tante en
En
efecto,
un
pilar
de
la
comprensin lectora (aumentando en
institucionalidad
educacional
chilena
es
40 puntos en la escala de lectura
tericamente
que
permite
a
los
padres
medida en la prueba PISA, con el
elegir el establecimiento educa- cional,
mayor
aumento
logrado
en
esperndose que esto fomente competen- cia.
estudiantes ms vulnerables), aun
El problema es que muchos padres no pueden
cuando se mantiene muy por debajo
elegir. No eligen porque los establecidel promedio de los pases OECD.
mientos seleccionan20 a sus alumnos (en base
Pero por el otro, el sistema
a
chileno se eleva como un sistema
educativo altamente desigual y
fragmentado. En otras palabras, el
problema de Chile no es slo su
nivel de compe- tencias en lectura
y matemtica, sino cmo s- tas se
distribuyen. Para peor, en Chile
ni siquie- ra los colegios de
elite
generan
resultados
comparables al nivel promedio de
pases desa- rrollados.
La nica certeza que tenemos es
que
la
competencia
entre
colegios no gener mayor calidad18; la reforma gener expansin
de
oferta19,
al
abrir
la
posibilidad de hacer un gran

- co bajo a medio bajo), por

ejemplo,
est
mucho
ms
condicionada
por
cercana
al
estableci- miento, por el costo de
la matrcula y por el he- cho de
que el establecimiento es el nico
en
su
comuna21.
La
buena
competencia debiera estar en la
generacin de valor agregado, no
en la se- leccin del alumnado. La
existencia de altos co- pagos,
slo ahonda la brecha entre
establecimientos
socioeconmicos.
La
alta
polarizacin social existente en
la mayora de las urbes chilenas,
reproduce
tambin
este
fenmeno
en
el
sistema
municipalizado.
Comunas
pobres,
con
pocos
recursos
para
complementar
la
subvencin
escolar, que deben atender a
alumnos
en
promedio
ms
vulnerables, enfrentan el xodo de
los
alumnos
ms
aventajados,
concentrando una alta proporcin
de alumnos repitentes.
La estructura del financiamiento
contribuye a ahondar ms las
brechas. La cada en la matrcula
de los
establecimientos
municipales ha sido dramtica en
los ltimos 20 aos. Si en los
aos 80, la educacin pblica

concentraba
el
80%
de
la
matrcula, hacia el ao 2010 slo
concentra poco ms del 35%. El que
el financiamiento est atado a la
asistencia tiene en principio una
lgi- ca impecable: era deseable
que los malos esta- blecimientos
se quedaran sin alumnos. Adicionalmente, frente a las altas
tasas de desercin que haba en
la enseanza bsica y media en los
aos 80, se esperaba que el pago
per cpita fun- cionara como
incentivo para que los colegios
instrumentaran
mecanismos
para
retener a su

17 Estos aspectos han sido destacados en las secciones correspondientes.

18 Ver Hsieh, C. y M. Urquiola (2006).
19 El nmero de establecimientos particulares subvencionados urbanos casi se
duplica entre el ao 2000 y el ao 2009.

20 Los colegios lo hacen an a expensas de la Ley General de Educacin, que

prohbe expresamente implemen- tar procesos de seleccin hasta 6 bsico.

capa sumrio crditos salir

compiten en monto con los

aranceles
vigentes
en
las
Universidades
Privadas.
Segn
estadsticas
de
la
Superintendencia
de
Bancos
e
Instituciones
Financieras,
alrededor de 370 mil estu- diantes
deben ms de 2000 millones de
dlares en crditos universitarios,
aproximadamente unos U$6000 per
cpita, cuando el salario mni- mo
anual en Chile est en torno a los
U$4000. Y esta estadstica nada

gran
parte
de
los
costos de los colegios
son
esencialmente
fijos. Y los ingresos
per cpita gene- ran un
desfinanciamiento de los
colegios muni- cipales,
que se ve agravado no
slo por el xodo de
matrcula sino tambin
porque
stos
enfrentan
una
merma
considerable
de su alumnado du- rante
los meses de invierno.
3.2.2
Educa
cin
Superior.
De la elite
a la
masificaci
n
El sistema de educacin superior
chileno es
hasta principios de los
aos 80, un sistema de
elite, con muy bajas
tasas de matriculacin
en
la
educacin
terciaria. A partir de
los aos 80, cuando
se permite la creacin
de
Universidades
alumnado22. El problema fundamental
es que

Privadas, la tasa de acceso a

educacin superior crece de manera
importante23. La tasa de participacin de educacin superior
para
los
primeros
cuatro
quintiles pasa de ubicarse en el
tramo 0-20% a estar en el tramo
20-40%. Como lo des- cribe Brunner
(2011), la educacin terciaria en
Chile se masifica a fines de los
aos 90 y casi se universaliza
durante la ltima dcada.
La expansin del sistema de
educacin supe- rior se realiza
fundamentalmente a partir de la
creacin
de
Universidades
Privadas, Institutos Profesionales
(que pueden impartir slo ttulos
profesionales)
y
Centros
de
Formacin Tcnica. Una serie de
instrumentos pblicos dotaron de
financiamiento
a
instituciones
pblicas como privadas, como son
el Crdito con Aval del Esta- do,
la posibilidad de usar fondos a
travs de la franquicia tributaria
para capacitacin. El ma- yor peso
del financiamiento est sobre las
fami- lias: en Chile an en las
universidades
pblicas,
que
reciben fondos del estado, los
alumnos y familias deben cancelar aranceles que
fcilmente

21 Segn datos de cuestionarios a padres

SIMCE 2009.
22 Entrevista a Alfredo Prieto, La Tercera, 18 de Septiembre de 2011.
23 En la seccin 2 se presenta estadsticas de acceso a educacin superior.

dice de aquellas personas que

habindose endeudado para cancelar
carre- ras que rondan los U$400
mensuales slo pue- den aspirar a
obtener salarios al ao de egreso
en torno a los U$500-600. Estas
cifras tambin esconden que las
tasas de desercin en el primer ao
rondan el 30 a 35%, por lo que se
estima que se pierden al ao
por este concepto unos
U$100
millones.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

crite
rios
socio
econ
micos
o
habil
idade
s del
nio)
o
porque
enfren
tan
restri
ccione
s
geogr
ficas y
financ
ieras
para
hacerl
o. La
elecci
n de
las
famili
as de
bajos
recur
sos
(nivel
socioe
conmi

55

El sistema de educacin superior est claramente tan segmentado como lo est el sistema
de educacin bsica y media. A las mejores
universidades pblicas y privadas acceden los
estudiantes provenientes de colegios privados
y/o colegios particulares subvencionados o pblicos de elite. Es ms, muchos fondos pblicos
asignados por mrito (puntaje en la prueba de
seleccin universitaria) terminan justamente
en las manos de estudiantes provenientes de
familias de mayores recursos, lo que hace mucho ms regresivo el gasto pblico en educacin superior.

4. Por
un
Chil
e
m
s
equ
itat
ivo
e
igu
alit
ari
o.
Pro
pue
sta
s
de
pol
tica

es en la actualidad un pas con

muy buenos ndi- ces de desarrollo
econmico y social, pero a la vez
una
economa
que
contina
experimentando
una
alta
segmentacin social y baja movilidad
social.
Muchas
de
las
polticas implementa- das en el
pas se abocaron a reforzar el
sistema
de proteccin social,
garantizando a la pobla- cin el
acceso a mecanismos de proteccin
con- tra el desempleo, pensiones
bsicas, y a servi- cios de salud
y educacin. El siguiente paso es
generar instancias de promocin
social.
En base al diagnstico realizado
en las sec- ciones anteriores, se
sostiene
que
el
sector
potencialmente ms rentable en el
que
invertir,
es
el
sector
educacin. El acceso a educacin
de ca- lidad debiera ser el
mecanismo
ms
efectivo
para
promover
movilidad
intergeneracional. Y con esto en
mente se proponen polticas en dos
ejes: fortalecimiento del sistema
de educacin bsica y media; y
mejoras en los mecanismos de
financiamiento y regulacin del
sistema de edu- cacin superior.

Fortalecimiento de la educacin
bsica y media como mecanismo
de promocin social
En
base
a
la
evidencia
existente, hoy sabe- mos que la
mera instrumentacin de un subsidio a la demanda no genera per se
buena compe- tencia entre los
colegios ni mejora calidad. Menos
an en un contexto donde no todos
los ac- tores compiten en igualdad
de
condiciones.
Todos los recursos
pblicos
tienen
que estar aboca- dos a garantizar
educacin de calidad e igualdad de
oportunidades,
independientemente
de quin es el proveedor (privado
o pblico). les
Peroimplementadas
para que
en el
pas en

cos. La no seleccin y la abolicin

del financia- miento compartido
podrn
facilitar
el
transitar
hacia
colegios
ms
integrados
socialmente,
a
la
par
que
permitirn igualar las condiciones
bajo las que compiten estos
colegios. Expertos esti- man que
ser necesario duplicar el monto
actual de la subvencin escolar. Y
claramente esta ex- pansin del
gasto debiera hacerse garantizando
la
calidad
de
la
educacin
impartida. El nuevo equilibrio no
debiera ser con mayor gasto pero
igual resultados.
Esto nos lleva al segundo
punto, que tiene que ver con cmo
mejorar la calidad en la educacin en Chile. Segn la prueba
PISA, ni siquiera los estudiantes
chilenos en colegios de elite obtienen puntajes comparables con
los registrados en los pases de
la OECD. Es por esto que hay que
avanzar a un cambio radical en la
manera de en- sear, y para ello
hay que empezar por mejorar la
calidad de los docentes y mejorar
los planes de estudio, para lograr
que los estudiantes chilenos no
slo sean buenos para reproducir
contenidos
sino
tambin
para
extrapolarlos y aplicarlos a la
realidad. Y para esto hay que
avanzar en mejorar la calidad de
las escuelas de educacin y esto
va de la mano de mejorar los
sistemas de asegura- miento de la
calidad de la educacin superior,
tema
que
se
discute
a
continuacin.
Finalmente hay que transitar
hacia
un
mecanismo
de
financiamiento que refleje la
estructu- ra de costos cuasi-fija
que enfrentan los cole- gios. En
particular, el financiamiento no
puede
estar
atado
a
la
asistencia mensual, sino que debe
depender de otras variables que
reflejen
particularidades
del
alumnado, y estn basados en
indicadores validados sobre el

valor agregado del colegio. En

este sentido la Subvencin Esco-

Mejorar los mecanismos de

financiamiento y regulacin del
sistema de educacin superior
En los ltimos aos el sistema de
educacin superior en Chile se ha
masificado,
brindando
acceso
a
estudiantes
de
estratos
socioeconmi- cos ms bajos, que
vieron facilitado el acceso al
sistema por el aumento en la oferta
de vacantes, y el acceso becas,
crditos y otros subsidios pblicos. El sistema est en crisis, y
las
protestas
y
demandas
estudiantiles
se
han
escuchado
fuer- temente en los ltimos meses.
Entre las refor- mas que son
necesarias al sistema estn:

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Las
prote
stas
estud
ianti
les y
la
radic
aliza
cin
del
movim
iento
actua
l
tiene
n su
gnes
is en
estos
proble
mas.

Regulacin de aranceles: se ha
producido un fuerte aumento en
los
aranceles,
tanto
en
56
instituciones
privadas
como
pblicas que re- ciben fondos
estatales. Los crditos y becas
(basados
en
aranceles
de
referencia) no al- canzan a
cubrir los aranceles reales, y
las fa- milias se ven obligadas
a recurrir a otros cr- ditos
para suplir las diferencias.
Esto perjudica de sobremanera a
familias de ba- jos ingresos. Se
debiera avanzar hacia un esquema en el que se sinceren los
aranceles re- ales de las
carreras
en
aquellas
instituciones
que
quieren
recibir alumnos portadores de
becas y crditos con aval del
Estado.
Mejorar los mecanismos de
focalizacin de las ayudas
estatales: evaluar el grado de
focalizacin
de
los
instrumentos
de
ayuda
actualmente vigentes. Si bien
muchos de los crditos y becas
estn
intencionadamente
focalizados en los quintiles I
a IV, el nico instrumento que
se utiliza para esta
focalizacin es un formulario que se basa

ble parece haber tenido un avance

canismos ms efectivos para direccionar
importante en
e las estadsticas

esto se cumpla, la nica opcin es

lar Preferencial que actualmente

exclusivamente en el autoreporte

presentadas en la seccin 2 y la descripcin de

las polticas
socia
las ltimas dos dcadas, se
desprende que Chile

derogar cualquier posibilidad de aplicar

mecanismos de seleccin y garantizar educacin
gratuita en todos
los establecimientos que reciban
fondos pblihaber tenido en el pasado relaciones de inters en las
mismas
instituciones
que
estn evaluando. A nivel de la
acredi- tacin de carreras, los
potenciales vicios
son
an
mayores por cuanto las mismas
agen- cias que acreditan tienen
entre sus miem- bros personas
ligadas a las distintas universidades y/o grupos econmicos
que son los dueos de las
mismas. Las presiones sobre la
Comisin
Nacional
de
Acreditacin (CNA) para revertir
resultados de no-acreditacin
han sido enormes, y al final
del
da
son
pocas
las
instituciones o carreras que no
son acre-

se asigna a los
colegios que atienden a poblacin
ms vulnerala promocin de la atencin de
esta poblacin.

de las familias. Hay que avanzar en el

diseo de meestos recursos.

Latinoamrica, en el que subsiste una

ditadas. Se ha llegado al
Revisar el mecanismo de acceso
notable segmentacin social, grandes
extremo
de
acreditar
algunas
a la Educa- cin Superior. El
inequidades en el acceso a educacin y salud
instituciones
o
carreras
por
un
sistema pblico de educa- cin
(diferenciales en calidad) y relativamente
ao, con lo que esta institucin
superior puede constituirse en
baja movilidad social. Y en este sentido se
puede
promocionar
en
su
el
promotor
de
mayor
propo- nen medidas de poltica en dos ejes:
folletera
el
sello
de
igualdad. En la actualidad los
fortaleci- miento del sistema de educacin
acreditada,
y
puede
jvenes de menores recursos
bsica
y media y mejoras en los mecanismos
tambin
acceder
a
recursos
tienen una menor probabilidad
de
financiamiento
y regulacin del sistema
estatales
por
cumplir
con
de obtener un puntaje adecuado
de
educacin
superior.
En el mbito de la
este
requisito.
para
postular
a
las
educacin
bsica
y
la
educacin media se
universidades ms prestigiosas,
proponen
tres
medidas
para
garantizar la
5. Conclusiones
y
terminan
accediendo
a
competencia
de
los
distintos
actores en
universidades
de
menor
igualdad
de
condiciones.
Primero,
es necesaprestigio.
Hasta
tanto
se
hile es sin lugar a dudas en
nivele de manera adecuada la
la actualidad uno de los
calidad
de
la
oferta
pases con mejores indicadoeducativa en los niveles inires de desarrollo econmico
ciales, se podra seguir una
y social en
poltica de pro- mocin de los
Amrica Latina. El bicentenario
jvenes
provenientes
de
encuentra a Chile presentando uno
establecimientos
pblicos
y
57
de los PIB per cpita ms altos de
particulares subvencionados a
la regin (compitiendo par a par
partir
de
la
asignacin
con
Argentina
y
Mxico),
capa
aleatoria
de
un
cierto
obteniendo el primer lugar en la
porcentaje de cupos dentro de
sumri
regin en el ndice de Desarrollo
las universidades que reciben
Humano del PNUD, siendo uno de los
o
sub- sidio estatal a todos
primeros en cum- plir con las
Marcela Perticara aquellos jvenes que cumplan
metas Desde
del milenio
de Naciones
UniPh.D. crdito
en Economa de
Texas
A&M
University
y
Licenciada
en
Economa
de
la
Universidad
Nacional
de
Crdoba
(1995).
el ao 2002
es Profesor
Adjunto de la Universidad Alberto Hurtado, Chile; y Professorial l
con ciertos requisitos mnimos
das
y
registrando
tambin
una
de
s salir
como podra ser notas de la
las
menores
tasas
de
pobreza
de
la
Pablo Gonzlez
enseanza me- dia y/o algn
regin.
Ph.D. en Economa de
Texas A&M
University
Licenciado
Es Profesor Adjunto de la Universidad Alberto Hurtado, Chile; y Professorial Lecturer in Economic
puntaje
en la
pruebay de
selec- en Economa de la Universidad Nacional de Crdoba (1991).Mucho
de este avance ha estado
cin universitaria (PSU) mnimo.
ligado a los programas de combate
Consolidar
el
sistema
de
de la pobreza, los esfuer- zos en
aseguramiento de calidad de la
lograr una mayor focalizacin del
educacin superior: en la actuagasto pblico social, reformas al
lidad est en juicio el sistema
sistema de pensio- nes, el
actual
de
acreditacin
establecimiento de un programa de
universitaria. A nivel de la
aten- cin integral a la primera
acredita- cin institucional,
infancia, entre otros. Pero con
se ha producido vicios en el
todo, Chile contina siendo uno de
sistema, en el que los mismos
los pases ms desiguales de
evaluadores tienen o pueden

rio
derog
ar
cualq
uier
instan
cia
de
selecc
in y
copago
en
todos
los
colegi
os
que
recibi
eran
subsidios
estata
les,
fueren
stos
privad
os
o
pblic
os.
Se
espera
que
estas
medida
s
pudier
an
facili
tar
la
confor
macin
de
establ
ecimie
ntos
educac
ionales
ms
social
mente
integ
rados.
Pero
para
esto

ser
necesario
aumentar
los
recursos pblicos para la
educacin subvencionada. Segundo,
es necesario mejorar la calidad de
la educacin, mejorar la manera de
ensear, y hay que empe- zar por
mejorar tanto la calidad de los
docentes
como los planes de
estudio. Y la mejora de los docentes no puede estar separada de
una revisin exhaustiva de los
mecanismos de aseguramien- to de
la calidad en educacin superior.
Y tercero, hay que mejorar el
mecanismo de financiamien-

to
de
la
educacin
bsica
y
media,
transitando
hacia un
mecanismo que refleje
costos
variables
y
costos fijos de proveer
educacin.

En el mbito de la educacin
superior, se debe avanzar en la
regulacin de los aranceles y en
modificar los mecanismos de acceso
a educa- cin superior, para
garantizar acceso estudian- tes
provenientes
de
niveles
socioeconmicos
ms
bajos.
Finalmente tambin debe avanzarse
seriamente en mejorar el sistema
de
acreditacin
de
las
instituciones
de
educacin
superior, en el que persisten
conflictos
de
intereses,
por
cuanto los mismos evaluadores son
parte de las instituciones que
estn evaluando. No hay refor- ma
en educacin superior posible que
no deman- de una mejora sustancial
en este sistema.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

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Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Pertica
ra,
M.
(200
7).
A
nli
sis
cuan
tit
ativ
o
de
impa
cto
del
Sist

El combate contra la pobreza y la

desigualdad. Lecciones y propuestas de poltica: el caso de Colombia

Mnica Parra Torrado Jos Daniel Trujillo

1. Introduccin

capa
sumri
o
crdito
s salir

esde la crisis de finales

de los aos no- venta,
Colombia comenz una nueva
era de su poltica social
con la implementacin
y
transformacin
de
algunos progra- mas sociales para
la superacin de la pobreza
extrema
y
con
el
especial
propsito de mitigar los efectos
de la recesin sobre la poblacin
ms vulnerable del pas. Siguiendo
la tendencia in- ternacional de
implementar
programas
de
transferencias
condicionadas
el
gobierno cre el programa Familias
en Accin. Su implementa- cin
represent una innovacin entre
los
programas
sociales
existentes en el pas al exigir
ciertas
condiciones
a
los
beneficiarios con el fin
de
mejorar
su
bienestar.
Adicionalmente, en los ltimos
aos el gobierno nacional ha
implementado
una
nueva
estrategia de superacin de la
pobreza
extrema
que
busca,
mediante visitas de cogestores
sociales, empoderar los hogares
para que sean gestores de su
propio desarrollo, al tiempo que

tiene como objetivo articular y forta- lecer

la oferta de programas sociales dando acce-

s
o
p
r
e
f
e
r
e
n
t
e
a
l
a
p
o
b

lacin atendida por la

Estrategia.
La
primera
versin
se
llam JUNTOS la cual ha
sido sujeta a cambios
de
diseo
e
implementacin
y
en
la
actualidad es conocida
como
UNIDOS.
No
obstante
los
mencionados esfuer- zos
del gobierno en mejorar
la efectividad de la
poltica social y los
instrumentos
de
focaliza- cin, y el
buen desempeo de la
economa
en
aos
recientes, an el pas
enfrenta
resultados
desalentadores
en

cuanto a la disminucin de la
pobreza y la desigualdad.
Por otro lado, el mercado
laboral colombiano es altamente
disfuncional y segmentado. Las
condiciones
regulatorias
han
propiciado dese- quilibrios en el
mercado de trabajo que han profundizado
las
condiciones
de
exclusin, pobreza y desigualdad
del pas. Asimismo, la interaccin
de las normas laborales y la
oferta de programas sociales han
generado crculos viciosos que no
permiten una mayor efectividad de
los progra- mas sociales y mejores
oportunidades en el mer- cado
laboral.
El objetivo de este trabajo es
el de ilustrar la relacin que
existe entre las condiciones de
po-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades

59

sumri
o
crdito
s salir

dad. Por ejemplo, Vlez (1996),

estudia la incidencia del gasto pblico social en
la distribucin del ingreso en el
pas y tambin examina la focalizacin
de
los
subsidios
otorgados. El autor en- cuentra
que el 10% ms rico de la
poblacin reci- be el 35% del
total de subsidios otorgados en el
pas. Snchez y Nez (1999)
encuentran avan- ces importantes
en la evolucin del acceso en salud y educacin, sin embargo
siguen encontran- do problemas en
la focalizacin del gasto social.
Lasso (2004) busca determinar el
impacto del gasto pblico social
sobre la distribucin del ingreso y la reduccin de la pobreza
para un pero- do ms reciente. El
autor resalta la importancia del
aumento del gasto social para
compensar
parcialmente
el
deterioro de los ingresos como
consecuencia de la crisis de
finales de los aos noventa. En
particular, encuentra que el gasto

El estudio de Nez (2009),

actualiza el estudio anterior y presenta evidencia
sobre la inci- dencia de los
subsidios de los distintos programas sociales en la pobreza y la
desigualdad
en (proteccin
el ao 2008.
gramas
sociales
a la El
niez,
Familias
en Accin, subsidio familiar, Familias
Guardabosques, pensiones y subsidios a los
serviciosdomiciliarios) ayudan a
pblicos
mitigar
po- la distribucin del
breza y la
mejoran
ingreso.
embargo, Sin
encuentra tambin que una
buena
parte de los subsidios se encuentra
concentrada
en ms altos de la
los
quintiles
poblacin.
Especficamente, el 31% de los subsidios sin
incluir
pensiones se
concentran en el quintil ms
alto
mientras slo el 19% en el ms bajo.
Cuando sepensiones los resultados son
incluyen
aun
ms
desalentadores:
45% y 14%
respectivamente.
Con respecto
a la disfuncionalidad
do laboral
colombiano
resulta
pertinente resaltar
dos estudios. Por un lado, Santa
Mara et l.
(2010) encuentran que el aumento
de 14 puntos de los costos no
salariales, a raz de la Ley 100
de 1993, generaron una pronunciada
segmentacin del mercado laboral
en la que aument la informalidad y los empleos por cuenta
propia. El in- cremento de la
informalidad traslada trabajadores contribuyentes a subsidiados
dificultando la sostenibilidad del
sistema de salud. Adems los
convierte
en
individuos
ms
propensos a deman- dar otros
programas sociales aumentando el
cos- to de estos. Por otro lado,
Parra Torrado et l.
(2012)
analizan las condiciones laborales
de los trabajadores segn su tipo
de contrato y encuen- tra que los
trabajadores temporales y aquellos
con contratos de prestacin de
servicios,
entre
otros,
se
encuentran
en
situaciones
desventajosas en cuanto a
seguridad social se refiere.

sigualdad, pero a su vez enfatizan de la poblacin colombiana contina siendo

la mala focalipobre.
Aunque
por
motivos
zacin de los programas sociales y
metodolgicos, en
Colombia no
la relacin de la poltica social
existe una serie de pobreza conticon las condiciones del merca- do
nua en el tiempo, con las nuevas
laboral.
encuestas de hogares la Misin de
el presente
trabajo
presenta una
Pobreza
construido
sisEndetallado
de un
grupo se
importante
seriahaempalmada
desde 2002 a 20092. No
de
masprogradel Sistema de Proteccin Social obstante, esta serie no puede ser
en
Colomcomparada
bia en cuanto a su focalizacin,
con cifras de aos anteriores debido a
cobertura e Tambin se simula el
cambios
incidencia.
en
la metodologa de la encuesta en
efecto
de
cada
2002.
uno de los beneficios en la
Como se observa en el Grfico 1, en el 2002
mitigacin
de
la
pola
breza y el mejoramiento de la
pobreza en Colombia era de 49,4% la cual
distribucin
del
ingreso. Adicionalmente, se profundiza disminuy a 45% en el 2005 y finalmente a
el anlisis
37,2%
teniendo
en cuenta las diferentes
en
el 2010. As, a pesar de la disminucin
condiciones
relaborales que enfrentan los
ciente observada en los niveles de
trabajadores.
pobreza,
El captulo consta de cinco
casi un 40% de la poblacin contina
secciones.
La
pripercimera es esta introduccin. La
biendo ingresos por debajo de los
segunda seccin
necesarios
presenta
la evolucin de la pobreza
para
consumir la canasta mnima. Adicionalygualdad
la desien Colombia en los ltimos
mente, el porcentaje de hogares por debajo
aos1 y
de
60
comparaciones
con algunos
pases
La tercera seccin
presenta
el de
ms del 12% en el 2010, slo 5 puntos porcenanlisis de los
programas o beneficios sociales
tuales menos que en el 2002.
ms importanLa pobreza moderada y la
pobreza extrema segn el indicador
tes y para los cuales se cuenta
de Necesidades Bsicas Insacon
informacin
a
nivel
de
hogares.
La
cuarta
seccin
presenta algunas recomendaciones
de poltica orientadas al Grfico 1. Pobreza por ingresos en
mejoramiento del diseo de los Colombia
progra- mas sociales analizados y
de medidas necesa- rias para
lograr un mercado laboral ms
55
Pobrezanueva
P. Extremanueva
28
50 49,4
47,4
eficiente y, sobre todo, ms
26
45
47,7
equitativo. El quinto y ltimo
24
40
45
22
captulo concluye.
35
42
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

desigual-

breza
y
desigualdad
de
los
trabajadores, con los
programas sociales de los cuales
son beneficia- rios potenciales y
con las distintas formas de
contratacin
laboral.
Las
condiciones
del
mercado
laboral
los programas sociales han
contribuido
a una
desigualdad de
oportunidades de los
trabajadores y sus familias que, en ltimas,
perpetanenlaColombia.
pobreza
Con el fin de buscar evidencia
queplanteamiento
respalde
este
se utiliza la
Encuesta
de
Calidad de Vida del 2010 que cuenta
con informacin
especfica sobre los programas
de
asistencia social, afiliacin y acceso a
seguridad
en salud ysocial
pensiones y, tambin
acceso
a
los
beneficios ofrecidos
a los
trabajadores
con
contrato formales
laboral.
Existen algunos estudios en
Colombia que
relacionan el diseo y ejecucin de

2. Tendencias recientes
en la pobreza y la
distribucin
del
ingreso en Colombia

a pobreza en Colombia ha
mostrado
una
tendencia
decreciente en los lti- mos
aos. Sin embargo, casi la
mitad

30
25 17,6

15,6
14,8

2002 2003 2004

Fuente: DANE.

13,8

20
40,2
37,218
16,4
16
14
14,4
12,3 12
10

2005 2006 2007

2008
20102009

sumri
o
crdito
s salir

Las
conclusiones
de
estos
estudios tienen como factor comn
la importancia del gasto p- blico
social sobre la reduccin de la
pobreza y de-

1 Para los cuales existe informacin estadstica comparable.

2 Exceptuando los aos 2006 y 2007 que an no han sido incorporados a la serie
oficialmente por razones metodolgicas.

% de hogares que se consideran pobres

44,36
43,32
45,25
43,75

100
80
60
40
20
0

% de hogares

Grfico 4. Pobreza subjetiva, por

Grfico 2. ndice de PobrezaGrfico 3. Escasez de dinero para
comprar
alimentos,
por
nivel
de
estrato
en
tres
ciudades
nivel de estrato en tres ciudades
Multidimensional (IPM)

tos
bajos5 el
porcentaje
de
hogares en los que fal- t dinero
para comprar alimentos se mantuvo
relativamente estable alrededor
del 44% entre 2007 y 2010, pese a
que la pobreza se redujo considerablemente en este perodo. En
los
estratos
medios,
este
porcentaje sigue siendo alrededor
de un tercio de los hogares y en
los estratos altos ascendi a 11%.
En el Grfico 4 se presenta una
medida de pobreza subjetiva por
estratos para el perodo 2007-2010
calculada con base en la pro- pia
percepcin
de
los
hogares
entrevistados
en
la
Encuesta
Social
Longitudinal
de
Fedesarrollo (ESLF). Se encuentra
que
ha
disminuido
sistemticamente para los estratos
bajos pasando de 58% en el 2007 a
46% en 2010. Igualmente lo ha

3 El ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas se compone de cinco

dimensiones: vivienda inadecuada, hacinamiento crtico, servicios
inadecuados, dependencia econmica e inasistencia escolar. Un hogar es considerado pobre si tiene al menos una dimensin vulnerada mientras que es
considerado pobre extremo si tiene dos o ms dimensiones vulneradas.
4 El IPM colombiano est compuesto por 5 dimensiones y 15 variables:
Condiciones educativas del hogar (lo- gro educativo y analfabetismo),
Condiciones de la niez y juventud (asistencia escolar, rezago escolar, acce-

10,27,2

3335,9

49,1
54,458,3

77

128,41

86

31,19
27,94
30,8
27,9

70
50
2007200820092010
2007200820092010
60
45
50
40
60
60
40
35
53
51
49
30
30
40
3531
20
25
2724
10
20
0
15
10
BajoMedioAlto
BajoMedioAlto5
NacionalCabeceraResto
Fuente:
Encuesta
Social
Longitudinal
Fuente:
Encuesta
Social
Longitudinal
de
Fedesarrollo
(ESLF).
Fuente: Departamento Nacional de Planeacin.
mximo de
0,57
en 2002de yFedesarrollo
2008, y (ESLF).
0
1997200320082010

hecho para los estratos medios

uno mnimo de 0,55 en el 2003
pero con una me- nor intensidad,
haciendo evidente que los esdonde el cambio significativo se
fuerzos
para
mejorar
la
dio en 2010, en este ao slo el
distribucin
del
ingreso
en
29% de los hoga- res declararon
Colombia han tenido poco efecto.
sentirse pobres. A diferencia de
Peor an, Colombia ha ido en
los anteriores estratos, los altos
contrava de la tendencia lareportan sentir- se ms pobres
tinoamericana: segn la CEPAL
pasando de 7.2% de hogares a 10%
mientras que en Amrica Latina
en este
mismo perodo.
Cabe
(zona urbana) el Gini disminuy de
resaltar la concor- dancia de esta
0,508 en 1989-1991 a 0,485 en
medida con la medida oficial cal2008-2009, en
culada con base en los ingresos de
Colombia aument de 0,484 a 0,555 en
los hogares.
el mismo perodo6.
La
situacin
del
pas
es
crtica si se compara con otros 3. Poltica social, mercado
pases de la regin. Colombia
laboral, pobreza y
ocupa uno de los peores lugares
desigualdad en Colombia
siendo superado sola- mente por
economas relativamente pequeas
con la excepcin de Mxico:
A. Poltica Social
Repblica Domini- cana, Guatemala,
Honduras y Bolivia. Por el contrario, se resaltan los resultados
en reduccin de

so a servicios para el cuidado

de la primera infancia, trabajo
infantil), Trabajo (desempleo
de
larga
duracin,
empleo
formal), Salud (aseguramiento
en salud, acceso a servicio de
salud dada una necesidad),
Servicios
pblicos

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

capa

en
educacin
pblica
y
en
subsidios a la deman- da en salud
ha tenido mayor incidencia en la
dis- minucin de la desigualdad
entre 1997 y el 2003.
tisfechas (NBI)3 ha disminuido
notablemente desde la dcada de
los setenta. Esto debido al
mejoramiento de infraestructura y
a la mayor cobertura de servicios
pblicos que tuvo lugar durante
este perodo. En particular, la
pobreza por NBI pas de 70% en
1973 a 38% en 1985 y a 20% en
2005, mientras que la pobreza
extrema por NBI pas de 45% en
1973 a 18% en 1985 y a
6% en 2005. Cabe anotar que entre
1985 y 1995 este indicador de
pobreza y pobreza extrema disminuy solo dos y tres puntos
porcentuales res- pectivamente.
En el Grfico 2 a continuacin
se
presenta
la
pobreza
en
Colombia segn el ndice de
Pobreza Multidimensional4. Como
se observa, segn esta medida la
pobreza ha disminuido considerablemente desde 1997. A nivel
nacional y en la zona urbana
(cabecera) el nivel de pobreza
mul- tidimensional baj a la mitad
(49% y 53% respec- tivamente)
mientras que en la zona rural
(resto) la pobreza disminuy a
menor ritmo (38%). Ac- tualmente
la pobreza urbana alcanza el 24%
de los hogares mientras que en el
resto alcanza el 53% de los
hogares.
Las condiciones de pobreza son
alarmantes
cuando
se
miran
aproximaciones subjetivas como la
escasez de dinero para comprar
alimen- tos. Como se observa en el
Grfico 3, en los estra-

61

domiciliarios y condiciones de la
vivienda (acceso a fuente de agua
mejorada, eliminacin de ex- cretas,
pisos,
paredes
exteriores,
hacinamiento crtico). Un hogar es
considerado pobre si tiene ms de 5
privaciones en las variables
mencionadas.

5 Los estratos en Colombia son grupos de inmuebles residenciales clasificados

geogrficamente de acuerdo a las caractersticas socioeconmicas de los
sectores con el objetivo de diferenciar los pagos de los servicios pblicos.

pobreza en Chile, Uruguay, Brasil

y Costa Rica, pases que en
promedio tienen la mitad de la pobreza que Colombia.
La
realidad
colombiana
es
igualmente desa- lentadora con
respecto a la distribucin del ingreso. Entre el 2002 y el 2010 el
coeficiente de Gini slo mejor
superficialmente, pasando de 0,57
a 0,56 en este perodo. Adems la
variacin de este indicador ha
sido muy baja, con un valor
6 Clculos propios
colombiano.

la atencin a la primera infancia,

los
programas
de
educacin
vocacional del SENA entre otros.
En el Anexo 1 se presenta una
breve descripcin de los programas
sobre los cuales se centra el
anlisis.
En la Tabla 1 se presentan los
resultados so- bre la participacin
en 2009 y 2010 en los prin- cipales
programas sociales por parte de al
me- nos un miembro del hogar para
los
tres
niveles
de
estrato
socioeconmico. Resulta interesante
ver que, pese a ser programas
concebidos para aliviar la pobreza,
existen hogares en estratos medios
y altos que participan de los mismos
reflejando
un
problema
de
focalizacin importan-

te. Por ejemplo, segn la ESLF, en

2010 el 1,91% de los hogares de
estratos altos y el 2,56% de los
estratos
medios reporta tener
algn
miembro
del
hogar
participando
en
Familias
en
Accin. Asimismo, el 2,3% de los
hogares de estratos al- tos y el
7,8% de los hogares de estratos
medios
reportaron tener nios
beneficiarios de los De- sayunos
Infantiles en 2009. Ntese, sin
embar- go, que en 2010 los
porcentajes se redujeron a la
mitad, inclusive para el estrato
bajo. Un patrn similar se observa
en cuanto a vivienda de inte- rs
social y hogares comunitarios.
En la Tabla 1 tambin se
presenta el conoci- miento que los
hogares dicen tener de cada uno

capa
sumri
o
crdito
s salir

2009
Medio Alto

2010
Bajo Medio Alto

2009
Bajo Medio Alto

28.1 5.7

54.36 25.79 3.03

47.3 30.6

18

para

el

Como se ha mencionado, en la
ltima dcada se han implementado
una serie de programas sociales
que intentan mitigar la pobreza y
mejo- rar las condiciones de vida
de los ms desfavore- cidos.
Dentro de los programas ms
importantes se encuentran la Red
UNIDOS (antes JUNTOS), Familias en
Accin (transferencias monetarias
condicionadas),
el
rgimen
subsidiado de salud,

caso

de los programas listados. Llama

la atencin nuevamente que el
porcentaje de hogares que se
considera a s mismo como buen
conocedor
del
programa
es
relativamente bajo en los estratos
bajos, e incluso menor que en los
estratos altos para algunos casos.
Por ejemplo, slo el 1,9% de los
hogares de estratos bajos dice
conocer bas- tante bien la Red
UNIDOS frente al 2,7% de los
hogares de estratos altos. Un
patrn similar se encuentra en los
programas de vivienda de inte- rs
social
y
el
acceso
al
microcrdito.
En los siguientes prrafos se
presenta y dis- cute evidencia de
la incidencia de algunos de los
programas sociales y laborales en
la pobreza y la desigualdad en
Colombia. Se encuentra que algunos programas ayudan a mitigar la
pobreza y mejoran la distribucin
del ingreso. Sin embar- go, se
observa que una buena parte de los
subsi- dios se encuentra concentrada
en los segmentos no pobres de la
estudio deEn
la la
OECD
(2009)
muestra
poblacin.
misma
lnea,
un que
en varios
pases latinoamericanos la
redistribucin
fiscal
tiene un impacto
mnimo en la
distribucin del

ingreso (de menos de 10 puntos

porcentuales en el mejor de los
casos) en comparacin con el impacto que tiene en pases europeos
y
Estados
Unidos
(de
aproximadamente 20 o 25 puntos
porcentuales).
A continuacin se describen los
resultados ms importantes del
anlisis de las transferen- cias
con informacin disponible en la
Encuesta de Calidad de Vida de 2010
(ECV-2010) 7.

carcter regresivo. El rgimen

subsidiado de salud y las transferencias a la
9 son transferencias
Poblacin
Asegurada Pobre
(PPNA)No
progresi-

Programa

Participacin de los hogares en los programas

Conocimiento
(%)
de los hogares
sobre los programas (%)

Rgimen subsidiado
en salud
Rgimen contributivo
en salud
Familias en Accin
Hogares comunitarios
del
ICBF
Desayunos
infantiles

Ba
jo
50.
55
7
16.
3
11.

67.8 82.
6
4.2
1.2

Adulto mayor

5.3
6
16. 7.8
47.0 3.5

Programas de
formacin
del SENA
Colegios pblicos

13.
1
46.

1.0
2.3
1.3

51.
97
15.
5
4.9

64.8
7
2.5
6
1.7

77.9
2
1.9
1
0.6

43.
7
19.
9
28.

53.5 68.
2
11.2 11.
19.4 2
17.

2
8.4
5
5.1

2
3.6
6
1.3

4
0.9
6
0.3

1
26.
3
15.

17.5 4
17.
12.1 78

9
7.8
6
44.

6
6.0
9
26.

41.2

2
30.
5
51.

34.5 37.
45.8 9
30.

7 Los resultados de algunos de estos ejercicios no se presentan para preservar

espacio pero estn disponibles bajo peticin a los autores.
8 Valores mayores a uno indican que la transferencia es progresiva, es decir, la
reciben en mayor proporcin los deciles ms bajos de la poblacin mientras que
valores menores a uno indican que la transferencia es regresiva.

9 Para encontrar las transferencias mensuales en salud se utilizaron 2

variables. La primera son las transfe- rencias anuales al rgimen subsidiado
para cubrir el gasto del Plan Obligatorio de Salud (POS) determina- das a
29.7 5.9
6.6
travs del acuerdo 309 del 2009. En este se determina la Unidad de Pago por
3
59
3
1
3
7
Universidades
7.7 10.6 9.6
5.2 6.0 9.9
17. 28.9 38.
Capitacin (UPC) nacio- nal y tambin la UPC segn algunas regiones y
pblicas
3
9
5
7
3
ciudades. Las segundas variables tienen en cuenta el gasto a la Poblacin
Vivienda de inters
4.2 2.5
0.4
1.2 1.6 1.5
14 15.7 16.
Pobre No Asegurada (PPNA) y las transferencias a los afiliados al rgimen
social
6
7
2
Sistema de pensiones 14. 28.2 39.
15.1
24.9
32.9
18. 30.5 1
46.
subsidiado cuyo gasto no est incluido en el POS. Los montos se obtienen del
9
8
3
8
Documento Conpes 138 del Departamento Na- cional de Planeacin a travs del
Cajas de
22
28.4 3
29.
21. 8
20.5 1
19.7
21. 27
34.
rubro llamado Prestacin de servicios a la poblacin pobre en lo no cucompensacin
familiar 5.2 3.5 11.5
78
28.4 7.7 99.9
Acceso a microcrdito
1.2 72.4 61.0
bierto con los subsidios a la demanda y actividades no cubiertas con
2
subsidios a la demanda en donde el 80% de este monto est destinado a la
Red JUNTOS
1.1 0.2
0.4
1.5 2
0.5 20.1
1.9 1.2
2.7
atencin de la PPNA mientras el porcentaje restante a los afiliados al
rgimen subsidiado cuyos gastos no estn incluidos en el POS. Para el caso de
Nota: Se reporta el porcentaje de hogares que dijo conocer los programas bastante. El complemento es el porcentaje educacin se utiliz el va- lor girado por alumno promedio en el Sistema
que contest conocerlos poco o nada.
General de Participacin divido por zona Rural y Urbana-, nivel educativo
Fuente: Encuesta Social Longitudinal de Fedesarrollo (ESLF).
-preescolar y primaria o secundaria y media- o por tipos de municipios
divididos en 5 gru- pos. Se sumaron todos estos valores girados por grupos
ponderados por la proporcin de matriculados en cada uno de estos grupos para
tener un valor promedio por estudiante segn el Sistema General de participacin. Por otro lado se dividi el gasto total en educacin entre la
matrcula total. A este valor se le dividi el promedio por estudiante segn
el Sistema General de Participaciones (SGP) y este factor se utiliz para
multiplicar al valor transferido por estudiante segn el SGP por grupos y
finalmente se divide sobre 12 para obtener un valor mensual por estudiante,
zona y tipos de municipios.
13.7 7.5

capa sumrio crditos salir

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Tabla 1. Programas sociales: participacin y conocimiento de los hogares, por

nivel de estrato socioeconmico

Segn el Indicador Coady-GroshHoddinott, que mide la progresividad

de la transferencias8, la mayora de
los programas de asistencia social
como Familias en Accin, subsidio de
vivienda, los subsidios de alimentos
a menores y de insti- tuciones
pblicas son progresivos, mientras
que las pensiones y los subsidios
relacionados con el trabajo son
regresivos. Sin embargo, es importante resaltar que, dentro de los
programas de asistencia social, las
transferencias
recibidas para el
sostenimiento
de
nios
menores
tienen

62

Grfico 5. Comparacin del promedio de las transferencias: Quintil 1 / Quintil 5

0,56 Ayuda otros hogares
Q1/Q5
Subsidio alimentacin0,16
bienestar familiar (mayores de 4 aos)
Subsidio alimentos
nios menores Valor recibido para sostenimiento de menores Subsidios, becasprimer
y alimentacin
inst.
privadas
uno de los programas
considerados,
0,68 quintil no report haber
Pblica Subsidio vivienda
0,17Educacin
exceptuando el rgimen subsidiado
tenido
de alimentos. Este
Familias en accin subsidio
o adultos mayores
0,12
de salud11 y la educacin pblica,
est 1,29
asociado
norAsistencia subsidio
Social Total Indemnizaciones
Subsidio familiar ltimo mes Auxilio transporte ltimo mes Subsidio
de alimentoaltimolos
mes
es menor para el quintil ms bajo
malmente
trabajadores
0,04
Prima de vacaciones Prima de navidad Prima de servicios
en comparacin con el ms alto
asalariados,
lo que
deja en
0,44
Seguridad Social
Asociada al Trabajo Total
como
0,74
entredicho
la
distribucin
del
PPNA y subsidiados no POS Salud rgimen subsidiado POS
0,08 sustitucin
se muestra en el Grfico 5. Prima por pensin o sustitucin pensional Valor pensin de jubilacin,
pensional,
vejez
tipo
de invalidez,
tra- bajadores
en este
0,41
Seguridad Social
Total Proteccin
Social Total
grupo
poblacional.
Por ltimo, en
0,23
cuanto
a
las
transferencias
de
0,00
asistencia
social,
llama
la
0,18
atencin que el subsidio de
0,09
0,15
vivien- da (per cpita), que
0,09
recibe la poblacin del pri- mer
quintil, 0,88
es un 3% de1,62la del
ltimo.
Asimismo,
se encuentra que
0,18
los
subsidios
de
Familias en
0,08
0,08
Accin son relativamente estables
0,31 para todos los
quintiles de la
0,400,600,801,001,201,401,601,80
0,000,20

porcenta- jes son ms abrumadores cuando se

estudian

vas
dentro
del
poblacin excepto para el quintil
grupo
de de los autores con base en la ECV-2010 y el uso del programa ADePT-Social Protection del Banco Mundial. ms alto (en donde se transfiere
Fuente: Clculos
casi el doble de dinero), lo que
Notas:progra
evidencia
un problema
mas
de
Los valores utilizados corresponden al promedio per cpita de transferencias recibidas. Se excluyen los hogares que no reciben
la transferencia.
Promedios grave
en pesosde
colombianos.
focalizacin.
es alarmante
Muestra
de hogares con transferencia per cpita positiva. Los promedios son calculados para la muestra, utilizando el factor
de expansin delAdems
hogar multiplicado
por el tamao del hogar.
seguri
Todos los dad
miembros del hogar son considerados beneficiarios sin importar si reciben directamente la transferencia. Para cada
la transferencia
cpita promedio es estimada como (transferencias totales recibidas) / (tamao de
la hogar,
relacin
de las per
transferencias
para
estos
quintiles
de
la
social
poblacin en cuanto al valor
con
recibido para soste- nimiento de
la
Las pensiones en trminos per
import
nios menores, en donde los ms
cpita, recibi- das por el primer
ancia
pobres reciben un 17% de lo que
quintil son apenas un 8% de las
sufici
reciben los ms ricos.
recibidas por el ltimo quintil.
ente
Al analizar la cobertura de
En cuanto a las transferencias
para
cada
una de las transferencias
asociadas al trabajo actual, se
que
para
el
total de la poblacin as
observa que, como es de esperar,
las
como
para
cada uno de los
los quintiles ms bajos tienen
transf
quintiles
nuevamente sorprende
significativamente
valores
ms
erenci
la
baja
cobertura
de
las
pensiones
pequeos de transferencias que los
as
en
el
total
de
la
poblacin,
en
ms al- tos. A pesar de pertenecer
de tod
especial
en
la
poblacin
ms
al
grupo
de
ingresos
ms
o el
pobre. Un poco menos del 10% de la
desfavorecidos,
la
poblacin
grupo
poblacin vive en un hogar en el
ubicada en el
sean
que algn miembro recibe pensin,
progre
cifra
que
confirma
la
baja
sivas.
cobertura pensional reportada por
El
Fedesa- rrollo (2011) segn la
valor
cual solamente el 26% de las
promed
personas en
edad de pensin
io de
efectivamente
reciben una. La
transf
situacin es peor para la poblaerenci
cin pobre siendo que en promedio
a per
solo el 2% de las personas viven
cpien un hogar donde algn miembro
ta10
recibe
pensin,
cifra
que
de
contrasta con el 15% de la
cada
poblacin
no
pobre.
Estos

s
a
l
u
d
(
l
a
p
a
r
t
e

correspondiente al Plan
Obli- gatorio de Salud
-POS)
cuando
ellos
deberan pertenecer al
rgimen contributivo o
a
algn
rgimen
especial. No obstante,
se
observa
que
la
poblacin ms pobre goza
de un buen porcenta- je
de
cubrimiento,
dado
que casi el 90% est
afi- liado al rgimen
subsidiado de salud.
La cobertura de las
transferencias relacionadas
con
el
trabajo
actual son tambin mucho

ms
bajas
para
la
poblacin
con
peores
ingresos. Por ejemplo,
mientras que la cobertura
de subsi- dio familiar
es del 0,5% para la
poblacin perte- neciente
al primer quintil, sta
es del 18% para la del
ltimo.
De
forma
similar, la cobertura de
auxilio de transporte y
de primas de servicios es
de
0.9%
y
0.7%
respectivamente
en
quintil 1 en tanto que
stas alcanzan el 30% y
el 45% en la poblacin
del quintil 5.

10 Los valores de la tabla corresponden al promedio per cpita de transferencias

recibidas. Se excluyen los hogares que no reciben la transferencia. Promedios en pesos colombianos. Todos
los miembros del hogar son considerados beneficiarios sin importar si reciben
directamente la transferencia. Para cada hogar, la trans- ferencia per cpita
promedio es estimada como (transferencias totales recibidas) / (tamao del
hogar).
11 Estas son las transferencias potenciales a todos los afiliados al rgimen
subsidiado de salud.
capa sumrio crditos salir

En
cuanto
a
la
cobertura de programas
de asistencia social,
se observa que es mayor
para la poblacin ms
pobre
confirmando
el
resultado
de
progresividad mencionado
anteriormente.
Sin
embargo,
llama
la
atencin
la
baja
cobertura
de algunos
programas
como
los
subsidios de vi- vienda
(1,9%
para
los que
estn
en
el
primer
quintil)
y
los
subsidios
de
alimentacin de infanpor quintiles, siendo que la
cobertura en el quin- til uno es
de 0,5% mientras que la del
quintil cin- co es de 25%. Adems,
el 20% de la poblacin ms rica
est cubierta por el rgimen
subsidiado

tes (13,3% en este mismo grupo).

Familias en Ac- cin, por su
parte, cubre el 54,3 % de la
poblacin ms pobre. La cobertura
de la educacin pblica tiene
porcentajes relativamente grandes
para cada uno de los grupos de
ingresos, pero la po- blacin del
primer quintil goza de ms de 3
veces
de
cobertura
que
la
poblacin del ltimo.
La
Tabla
2
presenta
la
distribucin de benefi- ciarios y
beneficios para cada quintil de la
pobla- cin de la cual se pueden
extraer
varios
hechos
interesantes. Por un lado, se
puede observar una
importante
concentracin
de
beneficiarios en la poblacin ms
rica, especficamente en cuanto a
pensiones
y
transferencias
asociadas al trabajo. Por otro
lado,
se
observa
que
la
concentracin es
50.7 0.1 1.2
14.0 80.2

Tabla 2. Incidencia de
beneficiarios y beneficios.

Beneficiarios directos e indirectos

Beneficiarios
Beneficios
Q1 Q2 Q3
Q4 Q5
Q1 Q2
Q3 Q4
Q5
Proteccin Social Total

Seguridad Social Total

20.4
20.2
18.7
13.5
16.4

20.5
20.1
14.3
13.3
42.4

25.2
20.6
13.0
8.2
13.8

23.8
17.3
8.7
9.0
60.2

Valor pensin de jubilacin,

sustitucin pensional, invalidez, vejez
1.1 5.9
14.0 28.4

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en

d
e

63
4.5

Prima por pensin o sustitucin pensional 0.8

5.0 14.5 28.2 51.6
0.2 1.3 4.9 13.8
79.7
Salud rgimen subsidiado POS
29.5 26.7 21.7
15.4 6.6 33.7 28.2
21.4 12.1 4.6
PPNA y subsidiados no-POS

27.0 25.4 21.8 17.1

8.7 26.3 24.7 21.2
18.2 9.6

Seguridad Social Asociada al Trabajo Total

1.4
11.7 21.3 31.2
34.4 0.2 3.3
9.3 23.2 63.9
Prima de servicios

0.6 8.7 20.1 31.4

39.1 0.2 2.4 7.6
17.9 71.9

Prima de navidad

1.2

8.4 17.8 31.3

41.3 0.2 1.9

16.3 75.8
de vacaciones

1.3

5.7
Prima

7.4 18.2 28.0

45.1 0.4 1.5

6.3

75.5
Subsid
io de
alimen
to
ltimo
mes
0.0
3.5
8.3
33.3
54.9
0.0
3.0
3.9
25.5
67.6

3.4 10. 8.7 14. 63.2

22.4 0
27.6 17.6 8
15.6 6.7

15.6 22.6 18.9 36.3 Subsidio alimentos nios

menores
32.5 27.5 17.2 16.0 6.8 24.9 29.3 16.6 21.4 7.8
(mayores
de
4
aos)
22.0 15.3 9.7 1.5 26.0 23.7 33.3 12.2 4.8
Subsidio alimentacin bienestar51.6
familiar
Ayuda otros hogares

25.8

21.
0

19. 18.
1
4

15.
6

24.
5

14.
5

15. 18.
5
9

26.6

Auxilio
transp
orte
ltimo
mes
0.9
10.4
23.4
36.9
28.4
0.3
5.5
15.8
38.1
40.3
Subsidio familiar
Indemnizaciones
Asistencia Social
Familias en
adultos
Subsidiomayores
vivienda
Educacin

Fuente: Clculos de los autores con base en la ECV-2010 y el uso del programa ADePTSocial Protection del Banco Mundial. Notas:
- Los porcentajes indican la proporcin de beneficiarios en cada grupo. Especficamente,
(Nmero de individuos en un grupo que viven en un hogar donde al menos un
miembro recibe transferencias) / (Nmero total de beneficiarios di- rectos e indirectos).
- La incidencia de los beneficiarios es calculada utilizando el factor de expansin del
hogar multiplicado por el tama- o del hogar.
- Incidencia relativa de beneficios es el transferencia recibida por un grupo como
porcentaje de los ingresos del grupo. Especficamente, la incidencia relativa es igual a

an mayor cuando se consideran los

montos de los beneficios en la
mayora de los programas con la
excepcin de Familias en Accin, los
sub- sidios alimentarios a la
primera
infancia,
otros de
subsidios
Un anlisis
realizado
curvas
alimentarios
a
estudiantes
a
12
de
concentracin seala que existe una alta
travs del Instituto Colombiano de
concentraBienestar Familiar (ICBF), de la
educacin pblica y la salud subsidiada. Sin embargo, incluso en estos
casos la in- cidencia relativa es
levemente
menor
cuando
se
consideran los beneficios (excepto
salud y edu- cacin). El caso ms
alarmante es el del subsidio de
vivienda que aunque concentra el 63%
de
los
beneficiarios
en
la
poblacin pobre (dos prime- ros
quintiles), solamente concentra el
16% de los montos transferidos del
programa, mientras que el 41% de
las transferencias estn concentrados en el 20% ms rico. Sucede lo
contrario en el caso del rgimen
subsidiado de salud POS, quien
concentra al 30% de los afiliados
en el quintil ms pobre, pero esos
montos represen- tan el 34% de los
montos totales del programa. Sin
embargo,
como
se
mencion
anteriormente,
hay
una
gran
cantidad de afiliados en los quintiles ms altos. De hecho el 44% de
los
afiliados
al
rgimen
son
personas que estn en los ltimos
tres quintiles y ellos reciben el
38%
de
las
transferencias
potenciales, presentando un costo
in- necesario del programa dado que
se est utili- zando en poblacin
que no es objetivo.

(Suma de todas las transferencias

recibidas por todos los indivi-

dios de educacin de instituciones

privadas son los que tienen una
peor distribucin. En cuanto a la
distribucin de las variables
asociadas
al
trabajo,
todas
presentan
alta La
concentracin
tencia
del una
programa.
diferencia
en estos
la depoblacin
menos
pobre, y en
de
dos
tipos
medidas,
las
actuales
especial
para
el
caso
de
prima de
las simuladas,
navidad e indemnizaciones.
La Tabla 3 resume varios de los
resultados
descritos
anteriormente: baja cobertura y
pro- blemas de filtracin en
pensiones, en beneficios asociados
al trabajo13 y en subsidios de
vivienda
y de alimentacin a
primera infancia (as como las
transferencias
para
el
sostenimiento de ni- os menores)
que resultan en diferenciales negativos de focalizacin. Por otra
parte, pese a que se obtiene un
diferencial de focalizacin positivo en Familias en Accin y en
64
subsidios de educacin y salud
pblica (subsidiada y subsi- diada
no-POS ms la PPNA), se encuentra
una
subcobertura
ligeramente
superior al 50%, 27%,
16.5% y 8.3 filtraciones de alrededor al 30,
46%,
43% y 46.9 respectivamente.
Por ltimo, en la Tabla 4 se
presenta un ejer- cicio que simula
el efecto de los beneficios en la
pobreza y la distribucin del
ingreso mediante el clculo de las
mismas bajo el supuesto de no
existencia de los beneficios. En
la parte superior de la tabla se
presentan las medidas actuales de
pobreza y distribucin del ingreso
y en las filas respectivas las
medidas calculadas sin la exisPobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

16.3

Subsidios, becas y
11. 13. 19. 28. 26.
alimentacin
inst.
privadas
9 de
1 menores
9
4 16.9
7
Valor recibido para sostenimiento

cin de los beneficios en la poblacin

menos po- bre con la excepcin de
Familias en Accin, subsidios de
alimentacin a primera infancia, de
educacin
pblica
y
del
rgimen
subsidiado de salud. Los subsidios de
vivienda y los subsi-

muestra la aproximacin del efecto del beneficio en la pobreza y la

distribucin del ingreso. Como se puede observar, la educacin
duos de un grupo) / (Suma de todas las transferencias recibidas por individuos en la
poblacin total). La incidencia es expresada en pesos colombianos.
- Los montos agregados de transferencias se estiman utilizando el factor de expansin
del hogar multiplicado por el tamao del hogar.

pblica,
el
rgimen
subsidiado de salud (POS y no-

POS ms PPNA), las pensiones, las

primas salariales, el

12 No se presentan las curvas de concentracin para cumplir con los compromisos

de espacio del captulo. Sin embargo, los resultados detallados estn a
disposicin bajo peticin a los autores.
13 Sin embargo no es malo que las pensiones y las primas laborales tengan
filtraciones altas ya que no son pro- gramas destinados a los pobres sino
que el objetivo es que toda la poblacin acceda a ellos.

Tabla 3. Subcobertura y filtracin. Beneficiarios directos e indirectos

Prima por pensin o sustitucin pensional

Subsidio de alimento ltimo mes0.399.795.896.7-95.5

-0.005

-0.003

-0.002

0.000

0.357

0.306

0.688

-0.097

subsidiados no-POS
-0.042

-0.042

0.416

-0.168

-0.026

0.603

-0.016

-0.007

-0.003

0.000

0.195

0.122

0.602

-0.012

-0.005

Auxilio transporte ltimo mes

7.8

92.2

84.7

91.6

-76.9

Subsidio familiar ltimo mes

4.5

95.5

86.3

88.4

-81.8

sumrio

Indemnizaciones

1.7

98.3

89.1

97.4

-87.4

crditos

Asistencia Social Total

87.6

12.4

50.4

50.6

37.2

Familias en accin o adultos

mayores
Subsidio vivienda

47.2

52.8

29.4

31.7

17.8

de
menores
Subsidio
alimentos nios menores

12.1

87.9

39.5

45.2

-27.5

Subsidio alimentacin bienestar

familiar
(mayores
de 4 aos)
Ayuda otros
hogares

1.2

98.8

29.1

49.9

-27.9

25.1

74.9

49.7

57.1

-24.7

capa

salir

-0.001

0.207

0.130

0.000
0.614

familiar ltimo mes

-0.004

-0.004

-0.002

-0.001

0.451

0.410

-0.031

0.629

-0.087

0.196

0.123

Prima de navidad
-0.002

0.001

0.424
Prima de

0.120

0.602

0.001
0.191

0.120

0.603

Auxilio transporte ltimo mes

-0.032

-0.017

-0.011

0.425 0.196
Indemnizaciones 0.415
0.000

0.166

0.192

Subsidio de alimento ltimo mes 0.414

-0.001

PPNA y

0.625

Prima de servicios 0.428

0.418
-0.001

0.509

-0.085

0.162

0.250

-0.047

-0.002

0.602

Seguridad Social Asociada al Trabajo Total

-0.061

-0.006

-0.186

0.231

0.499

vacaciones

0.121

Salud rgimen subsidiado POS

0.443
-0.022

0.192

0.123

0.192

0.444

-0.011
0.607

0.120

Asistencia Social Total

-0.002
Subsidio

-0.013
0.602

0.623

-0.006
-0.003
0.518

1.6del programa
98.4 ADePT-Social
40.5
87.0
-38.9
Fuente: Clculos de los autores con base en la ECV-2010 y el uso
Protection
del
Banco Mundial.
0.483
0.774
-0.211
-0.328
-0.364
-0.172
Familias en accin o
Notas:
Educacin Pblica
72.2
27.8
46.0
42.2
26.2
Subcobertura es el porcentaje de individuos pobres que no reciben transferencias.
adultos mayores
0.439
0.244
0.181
0.630
-0.027
Filtracin es el porcentaje
de individuos
reciben transferencias
son pobres.
Subsidios,
becas yque
alimentacin
2.5 y no97.5
69.5
85.6
-67.0
-0.054
-0.062
-0.028
Subsidio vivienda
0.415
0.195
0.125
El diferencial de focalizacin
es la diferencia
entre la tasa de cobertura y la tasa de participacin de los no pobres.
instituciones
privadas
recibido
para sostenimiento
11.1
88.9
56.2 utilizando
74.1el factor
-45.1
Muestra de todos los Valor
hogares.
Subcobertura
y filtracin son calculados
para la muestra
de expan- sin del0.605
hogar multiplicado
por
el
tamao
del
hogar
-0.004
-0.005
-0.006
-0.003
Educacin Pblica
0.574
0.740

-0.162

-0.261

-0.290

Subsidios, becas y alimentacin instituciones privadas

0.123

0.604

-0.004

sostenimiento de menores
-0.043

-0.046

-0.023

0.211

0.143

0.614

-0.004

-0.004

0.442

-0.002

0.233

0.165

-0.137
0.416

Valor recibido para

0.626

Subsidio alimentos nios menores

-0.014

-0.021

-0.023

0.194

0.426

-0.012

-0.030

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

CoberturaSubFiltracin Filtracin Diferencial de

de pobrescobertura
(# de beneficiarios) (3) Focalizacin
(beneficios)
(1)(2)
58.0
(5) = (1) - (3)
(4)
Tabla 4. Efecto en las medidas de pobreza simulando la ausencia del
98.71.3
50.3
Proteccin
Social Total71.3
40.8
92.17.9
41.8programa
Seguridad Social Total82.6
Valor pensin de jubilacin, sustitucin pensional, invalidez, vejez
FGT0
FGT1
FGT2 Gini
Prima por pensin o sustitucin pensional Salud rgimen subsidiado POS
FGT0 FGT1
FGT2 Gini
PPNA y subsidiados no-POS
Indicador actual
Seguridad Social Asociada
2.0 al 98.0
Trabajo Total
91.6
98.2
-89.5
0.4120.190 0.119 0.603
Prima de servicios Prima de navidad
1.3
Prima
98.7 de vacaciones
92.6
97.8
-91.4
Diferencia Indicador sin el
83.5
16.5
43.2
38.0
40.3
beneficio listado
91.7
8.3
46.9
47.9
44.8
0.774
0.691
0.661
0.860
-0.362
13.5
86.5
84.5
95.2
-71.0Proteccin Social Total
6.6
93.4
88.1
96.7
-81.5-0.501 -0.541
-0.258
Seguridad Social Total
0.600
0.461
5.9
94.1
88.5
97.3
-82.6
0.738
-0.188
-0.271
-0.293
-0.136
Valor pensin de
3.3
96.7
89.8
97.6
-86.50.412
jubilacin,
sustitucin pensional, invalidez, vejez 0.486
0.265
0.194
0.633
-0.075
-0.075
-0.074
-0.031

65

Subsidio alimentacin bienestar familiar

(mayores de 4 aos)
0.413
-0.002
-0.001
Ayuda otros hogares
-0.039
-0.020

0.436

0.191

0.121

0.603

-0.001

-0.002

0.226

0.158

0.622

-0.025

-0.036

Fuente: Clculos de los autores con base en la ECV-2010 y el uso del programa ADePTSocial Protection del Banco Mun- dial.
Notas: El impacto simulado es el cambio en el indicador de pobreza o desigualdad
debido a la transferencia, en el su- puesto de que el bienestar del hogar disminuye en el
valor total de tal transferencia.

capa
sumri
o
crdito
s salir

auxilio de transporte y Familias

en Accin, entre otros, son los
que tienen un mayor efecto mitigando
la
pobreza.
De
forma
similar, la educacin pblica, la
salud
subsidiada
(el
efecto
positivo de esta sobre la pobreza
es mucho ms pronuncia- do que el
efecto sobre la desigualdad si se
com- para educacin pblica), las
pensiones,
y
Familias
en
Accin, entre otros, tienen un
efecto
mayor
mejorando
la
distribucin del ingreso.
En el Grfico 6 se muestra la
reduccin en la brecha de pobreza
por cada peso gastado en el
programa.
El
subsidio
de
alimentacin a travs del ICBF es
el programa ms efectivo, seguido
por las transferencias a la PPNA y
a los subsidiados no-POS,
subsidios de alimentacin a nios
menores y el subsidio familiar.
Familias en Ac- cin tambin tiene
una buena relacin benefi- ciocosto con un valor cercano a 0.8.
El rgimen subsidiado de salud y
la educacin pblica son programas
costosos pero igualmente tienen
una
alta
efectividad
en
la
reduccin de la brecha de pobreza
(ms el primero que el segundo).
Adicio- nalmente a todos los
problemas mencionados

con los subsidios de vivienda, es

uno de los pro- gramas que tiene
peor efectividad, peor aun cuando
su poblacin objetivo es la ms
pobre. Esto ayuda a reforzar la
idea de los problemas graves de
focalizacin y de utilidad alguna
de este programa.
Al analizar la participacin de
la poblacin en los diferentes
tipos de programas y las intersecciones subyacentes se encuentra
que el 4,6% de las personas
reciben asistencia social solamente,
el
6,1%
tienen
slo
seguridad social aso- ciada al
trabajo y el 12,1% tiene slo
seguridad social. Por otra parte
el 14,2% reciben los 3 tipos de
ayudas y el 3,3% no reciben
ninguna.
Las
participaciones
de
las
personas en un nico tipo de
programas difieren de manera significativa cuando se miran los
diferentes
grupos.
La
distribucin de la participacin
de un solo tipo de programa es muy
diferente para los quintiles uno y
cinco: 20,4% de los que estn en
el quintil 5 slo tienen acceso a
seguridad
social
asociada
al
trabajo mientras este porcentaje
es de 0,2% para los del quintil 1.
Es llamativo que en

el ltimo quintil slo el 9,4%

tengan seguridad y
asistencia
social solamente, mientras este
por- centaje es de 84,6% para los
del primer quintil. Bsicamente
esto se explica por el alto acceso
que tienen los ms pobres al
rgimen
subsidiado
de
salud
(incluyendo la PPNA) y a los
programas sociales. El 11,6% de
los ms ricos tienen acceso a
todos los programas mientras slo
el 2,1% de los ms pobres lo
tiene.

B. Mercado laboral
Teniendo
en
cuenta
los
resultados presenta- dos en la
seccin anterior, vale la pena
investi- gar, por un lado, las
diferencias en cuanto a beneficios por tipos de trabajador
y contrato laboral, y por el
otro, el efecto que algunos programas han tenido en el mercado
laboral.
En cuanto al primer punto, est
ampliamente documentado el aumento
en la informalidad en Colombia
alcanzando casi el 60% de los
trabajadores.
Adems,
recientemente se ha evidenciado el
aumento
sustancial
del
empleo
temporal en Colombia, que en la
industria manufacturera al- canza
un poco ms del 30% del empleo, y
del coo- perativismo como forma de
prestacin
de
servicios
laborales (Parra Torrado, 2011).
En la Tabla 5 se hace una
primera compara- cin para los
tipos de trabajador: particular

pro- fesional, particular no profesional,

profesional independiente14 y cuenta propia.
En primer lu- gar, se puede apreciar que
solamente los empleados particulares
reciben beneficios relaciona- dos con el
trabajo. En segundo lugar, se observa que
los profesionales perciben una mayor pensin, equivalente a aproximadamente el doble
de la que perciben los trabajadores cuenta
propia y particulares no profesionales;
inclusive los

c
u
e
n
t
a

en una pensin superior

alimentacin a travs
subsidios
mucho
ms
a la de este ltimo
del ICBF o de educacin
altos
para
la
grupo. El grupo que
pblica.
Reciben
manutencin
de nios
tiene mayor cobertura
beneficios de Familias
menores y la cobertura
Grfico
6. Efectividad
en pensiones es el de
en Accin
ligeramentede los programas
es similar para los 4
los
profesionales
inferiores a los que
grupos de trabajadores.
independientes y el que
reciben los particulares
Se puede apreciar una
Subsidio alimentacin BF PPNA y subsidiados no POS Subsidio alimentos nios menores
p
tiene menor es el de Subsidio familiar Familias
no
profesionales
y
diferencia significativa
en accin Auxilio transporte Subsidio alimento Salud subsidiado Educacin Pblica Mercado Laboral
r
los
particulares
no
significativamente
menorPrima de vacaciones Prima deennavidad
cobertura
de sa-Subsidio
lud vivienda
Sostenimiento
nios menores
Subsidios,
becas, priv. Asistencia
Social Prima de
servicios Ayuda otros hogares
Indemnizaciones
o
profesionales,
sin
al monto que reci- ben
subsidiada POS a favor
p
embargo, to- dos los
los trabajadores cuenta
de
los
trabajadores
i
grupos
tienen
una
propia as como tiecuenta propia, donde 55%
a
cobertura
demasiado
nen una cobertura mucho
de estos estn afiliabaja.
En
cuanto
a
menor a este ltimo
dos en comparacin al
r
asistencia social, los
tipo de trabajadores.
4.4% de los particulares
e
profesionales
no
Por otra parte, los
profesionales.
Este
c
participan de programas
profesionales

resultado es lgico si
i
como los sub- sidios de
independientes
o
se tiene en cuenta que
b
vivienda,
de
particularesreciben
en
su
mayora
los

.2

.414

trabajadores cuenta propia son los

ms vulnerables y su ni- ca
oportunidad de acceso a salud es a
travs del rgimen subsidiado. De
igual manera, si se tiene en
cuenta a la poblacin pobre no
asegurada,
los
cuenta
propia
siguen liderando las tasas de cobertura, esta vez llegando a ser
casi 71% en com- paracin con el
6.6% de cobertura para los particulares profesionales.
En la Tabla 6 se hace una
segunda compara- cin para los
tipos de contrato: a trmino fijo
(temporal) o a trmino indefinido
(permanente). Aqu se observa que
los trabajadores temporales

.6
Hay un pequeo
grupo que .8es considerado como profesional independiente pero
que no tiene ningn grado de educacin superior.

Fuente: Clculos de los autores con base en la ECV-2010 y el uso del programa ADePT-Social Protection del Banco Mundial.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades

66

Tabla 5. Comparaciones por tipo de trabajador: particular, profesional

independiente y cuenta propia. Hogares beneficiarios nicamente - Beneficiarios directos nicamente

Tabla 6.de
Comparaciones
tipo de contrato: trmino fijo y trmino
Valor Promedio
transferencia perpor
cpita
Cobertura
indefinido.

Hogares beneficiarios nicamente - Beneficiarios directos nicamente

PP

Proteccin Social Total

Seguridad Social Total
Valor pensin de
jubilacin,

PI sustitucin
PNP CP
PP invalidez,
PI
PNP vejez
CP
Proteccin Social
Total 689,260985,9662.04.30.72.3
128,11
pensional,
1,621,787
1,877,082
6
Prima
por
pensin
o
sustitucin
pensional
Salud
rgimen
240,422230,93675,04497,6350.94.60.51.6
subsidiado
POS
275,7 436,0 110,8 88,4 85. 28. 89. 79.2
Seguridad Social Total
87,139
PPNA
y
subsidiados
no-POS
23,90823,76923,69523,6594.36.425.855.3
29
43
65
3
2
416,1
526,8
37,4 64
56,9 28.5 17.
35.
Valor pensin de jubilacin, sustitucin
1,215,8
73.2
Social Asociada
al6Trabajo Total Prima de servicios
8,08511,4096,2905,4766.613.134.870.8
84
01 Seguridad
58
61
9
pensional,
invalidez,
vejez
65
Prima217,633n.a.110,637n.a.78.4n.a.57.0n.a.
por pensin
o sustitucin
155,31
Prima de navidad
pensional
7
96,540n.a.37,525n.a.53.20.034.10.0
93,553n.a.35,044n.a.43.50.028.60.0

Salud rgimen subsidiado POS

Prima de vacaciones76,091n.a.34,178n.a.26.90.016.20.0
PPNA y subsidiados no-POS

67

sumrio

Subsidio de alimento ltimo

mes
Auxilio transporte ltimo
mes
Subsidio familiar ltimo mes

crditos

Indemnizaciones

capa

salir

Asistencia Social Total

Valor recibido para
sostenimiento
de menores
Ayuda otros hogares
Subsidio alimentos nios
menores
Educacin Pblica

103,0
13
77,67
8
32,24

n.a.
n.a.
n.a.

3
100,6
n.a.
95
176,5 191,8
19
301,1 49
347,8

87,8
13
60,2
41
32,0
18
47,2
58
72,9

n.a.

5.0 0.0

2.7

0.0

n.a.

38.
5
20.

37.
2
19.

0.0

n.a.

0.0

0.0

0.0

2
8.0

73,8
15.
30
29
4
3
160,1 250,3 4.1 3.4
39
191,8 88
197,3 92
105,7 17
93,9 4.9 7.3
08
42
46
04
26,62 27,7 32,8 25,4
4.6 2.7
4
54
75
50
n.a.
n.a. 147,5 146,6 0.0 0.0

30.
8
3.6

38.4

4.4

6.8

6.9

7.7

2.2

2.0

n.a.

2
16.
4
16.

0.0

0.0
3.5

591,9 333,3 81
155,6 50
146,0 0.8 0.5 1.1
0.1
77
33
70
98
13,41
15,5
15,8 19,1
3.6 4.3
17. del28.2
Fuente: Clculos de los autores con base en la ECV-2010
y el uso
del programa
ADePT-Social
Protection
Banco Mundial.
adultos
mayores
6
73
73
51
2
Notas:
Subsidio vivienda
243,8
n.a. 256,3 226,5 0.3 0.0 0.9
1.2
Subsidios, becas y
alimentacin
inst. privadas
Familias en accin
o

23,627

158,906

78.8

89.1

66,036
1,249,81
3156,936

24.4
1.2

38.6
1.2

0.7

0.8

23,661

18.7

28.6

4,830

5,777

23.1

37.3

Seguridad Social Asociada al Trabajo

Total
Prima de servicios

117,07
641,693

166,18
567,399

53.0

53.9

31.5

33.2

Prima de navidad

43,694

71,611

22.9

31.7

Prima de vacaciones

35,436

60,429

14.0

18.8

Subsidio de alimento ltimo mes

74,884

81,183

2.3

4.1

Auxilio transporte ltimo mes

61,740

64,677

36.1

27.2

Subsidio familiar ltimo mes

33,790

38,403

16.8

Indemnizaciones

64,256

70,555

6.6

Asistencia Social Total

63,498

89,849

27.8

29.5

Familias en accin o adultos mayores

11,608

16,572

15.1

17.3

Subsidio vivienda

107,72
7
147,79

390,15
2
148,11

0.9

0.9

1.3

1.8

1.4

0.7

Educacin Pblica
Subsidios, becas y alimentacin inst.
privadas
Valor recibido para sostenimiento de
menores
Subsidio alimentos nios menores
Subsidio alimentacin bienestar
familiar
(mayores
de 4 aos)
Ayuda otros
hogares

7
126,49
1
163,35

224,317
n.a.
89,961

9
329,94
2
206,75

16.0
8.5

733,565

3.5

3.7

6.2

6.1

n.a.
124,36

0.0
4.5

0.0
4.4

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Valor Promedio de transferencia per cpita

Cobertura
Fijo
Indefinido Fijo
Indefinido

PP: Empleado particular profesional, PNP: Empleado particular no profesional, PI: Profesional independiente, CP: Cuenta propia
Fuente: Clculos de los autores con base en la ECV-2010 y el uso del programa ADePT29
18
77
Subsidio
alimentacin
Los valores de la tabla
corresponden
al promedio per cpita de transferencias recibidas. Se excluyen los hogares que no reciben
la Protection
transferencia.
Promedios
en pesos
colombianos.
Social
del Banco
Mundial.
Notas:
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
0.0
0.0
0.0
0.0
Cobertura es la porcin
de la poblacin
de
individuos
en
el
grupo
que
viven
en un
hogar donde
por lo menos
un miembro recibe la transferenbienestar
familiar en cada grupo que recibe la transferencia. Especficamente, la cobertura es igual a (Nmero
- Los valores de la tabla corresponden al
promedio
per cpita
de transferencias
recibidas. Se excluyen los hogares que no reciben la transferencia. Promedios en pesos
colombianos.
- Cobertura es la porcin de la poblacin en cada grupo que recibe la transferencia.
Especficamente, la cobertura es igual a (Nmero de individuos en el grupo que viven
en un hogar donde por lo menos un miembro recibe la transferen- cia)/(Nmero de
individuos en el grupo).

- Muestra de hogares con transferencia per cpita positiva. Los clculos para la muestra
se hacen utilizando el factor de expansin del hogar multiplicado por el tamao del
hogar.

reciben beneficios inferiores a

los que reciben los trabajadores
permanentes. Se destacan como
menores los subsidios de vivienda,
las pri- mas laborales y Familias
en Accin, entre otros.
Los
trabajadores
a
trmino
fijo
presentan
menor
o
igual
cobertura excepto en el subsidio
de transporte y en los subsidios
en instituciones privadas.
Tal como se ha mencionado
anteriormente, la existencia de
programas sociales y beneficios
la- borales puede tener efectos
importantes, y en ciertos casos
perjudiciales, en los resultados
del
mercado laboral. Como se
observa en el Grfico 7,
Grfico 7. Proteccin social segn
tipo de trabajadores

84,7

61,6
92,2

79,7

83,6
79,7

74,0

70,4

63,2

60,5

5,0

26,2
40,0

40,1
6,0
24,0

5,5

60,7

sumri

33,6
40,7

capa

100
80
60
40
20
0

75,0

A. Afiliacin a seguridad social por su trabajo

2008
2010
20092008 2009 2010 2008 2010
2009
Bajo
Medio
Alto
Asalariado
Empleador Ocupado
Cuenta Propia

crdito
s salir

59,3

90,2
29,2
34,8

78,7
50,8
50,0
18,8

55,4

73,479,1
28,6

68,8
42,8
5,8
14,5

6,6

29,0
42,1

64,7

68,5
27,3
44,5
9,2

56,6
34,7
2,0
10,5

35,0

2,9
7,9

2,2

100
80
60
40
20
0

55,4
23,9
36,1
54,4

B. Afiliacin a pensiones por su trabajo

2008
2010
20092008 2009 2010 2008 2010
2009
Bajo
Medio
Alto
Asalariado
Empleador Ocupado
Cuenta Propia

C. Afiliacin a cajas de compensacin por su trabajo

100
80
60
40
20
0
2008
2010
20092008 2009 2010 2008 2010
2009
Bajo
Medio
Alto
Asalariado
Empleador Ocupado
Cuenta Propia

Fuente: Encuesta Social Longitudinal de Fedesarrollo.

los trabajadores por cuenta propia

(en su mayo- ra informales) son
los ms desprotegidos en cuanto a
salud y pensin por su trabajo, en
espe- cial los de estratos bajos.
Con el objetivo de miti- gar tal
problema, el gobierno colombiano
ha venido
implementando
una
poltica
social
basada
en
subsidios
que
lastimosamente
parecen
haber
generado
incentivos perversos de continuar
en la informalidad con el fin de
no
perder
los
beneficios
ofrecidos por la poltica social.
Por ejemplo, segn la Encuesta
Social Longitudinal de Fedesarrollo (ESLF) en el 2010 el 37% de
las personas no estn dispuestas a
perder los beneficios del rgimen subsidiado de salud a cambio
de un trabajo formal (y, por
consiguiente, con afiliacin al
rgi- men contributivo) con el
mismo salario.
Como es sabido, la informalidad
en Colombia ha venido creciendo
sustancialmente al punto que se
ha convertido en el pas de la
regin con el mayor porcentaje
de
trabajadores
informales
(CEDLAS y Banco Mundial, 2011). Si
se tiene en cuenta que una buena
parte de los programas so- ciales
se financia con impuestos a la
nmina,
la
creciente
informalidad se ha reflejado en
una re- duccin en la base de
aportantes lo que ha impli- cado
una presin para obtener mayores
recursos
que financien tales
programas, que a su vez se ha
traducido en mayores tasas de
impuestos a la
nmina. Sin
embargo, estudios han demostrado
que tales impuestos disminuyen
tanto la deman- da como la
oferta de mano de obra formal
(Santa Mara et al., 2010).
As, los incentivos perversos
generados por el diseo inadecuado
de los programas de subsi- dios y
las medidas de financiamiento de
algunos programas sociales aunado

a
la
inflexibilidad
de
la
regulacin del mercado laboral
(rigidez del sa- lario mnimo,
altos costos de despido, etc.) han
llevado a un crculo vicioso (ver
Santa Mara et al., 2010) con el
que slo se aumenta la informalidad,
la
pobreza
y
la
desigualdad.

4. Recomendaciones de poltica
partir
del
anlisis
anterior
se
derivan una serie de recomendaciones
en
cuanto
al
diseo
y
la
implementacin de la
poltica
social
encaminada
a
corregir
problemas estructurales que no permiten una
mayor
efectividad
y
eficiencia.
Adicionalmente, teniendo en
cuenta las
diferencias
presentadas
entre
los
beneficios de proteccin social recibidos por
tipo de trabajador se hacen recomendaciones
sobre el mercado laboral en Colombia con el
fin de al- canzar mayor igualdad entre los
mismos.
En cuanto a la poltica social, del
estudio
se
desprenden
cuatro
grandes
recomendaciones. En primer lugar, mejorar la
cobertura y focaliza- cin de los programas
que tienen como objetivo favorecer a la
poblacin ms pobre y vulnerable. Es claro
que en Colombia se ha hecho un gran esfuerzo por ajustar los instrumentos de
focaliza- cin y recientemente se lanz una
nueva versin
del Sisbn (Sistema de
Seleccin de Beneficia- rios). Sin embargo,
en el anlisis de los datos se observa que
una buena parte de la poblacin po- bre no
recibe los beneficios y en contraste existen importantes filtraciones. Un ejemplo de
los problemas de focalizacin son las ayudas
para el sostenimiento de nios menores y los
subsidios de vivienda que estn teniendo
fallas grandes de cobertura y focalizacin.
Adicionalmente, se re- quiere revisar los
montos de las transferencias recibidos por
cada grupo poblacional siendo que, no
solamente algunos estn recibiendo re- cursos
que no les corresponderan, sino que los
estn recibiendo proporcionalmente en mayor
cuanta. Especficamente, sera importante
rea- lizar una revisin profunda al programa
de sub- sidios de vivienda debido a los
grandes montos que recibe la poblacin no
pobre. As, Colombia requiere ir ms all de
mejorar los instrumentos de focalizacin como
el Sisbn y mejorar los sis-

o
crdito
s salir

57,8
64,9

36,8

65,1

44,8

34,4

15,4

21,1

sumri

46,9
0,9
12,2
30,2
46,4
1,4
0,0
29,5
49,6
0,9
0,0
30,0
61,0
3,1
23,0
37,8
57,5
3,1
22,1
36,4
61,5
3,0
11,9
37,4
66,3
15,6
35,1
41,7
65,6
7,3
37,3
37,8
80,0
11,2
22,4
45,7

capa

39,5
50,0

traran ptimo reportar ingresos

inferiores para mantenerse como
beneficiarios); v) las condiciones
de
salida
deben
estar
relacionadas con los objetivos del
programa, con su cumplimiento. En
cuanto a este punto, el CONPES
Social 100 de 2006, que da los
lineamientos para la focalizacin del gasto pblico social, se
pronuncia: El criterio de salida
de los programas sociales debera garantizar el proceso de
acumulacin (fsi- ca o humana,
individual o colectiva) al tiempo
que el individuo llegue a un
mnimo razonable en la dimensin
de la privacin que se pretende
promocionar. De lo anterior, se
pone
de
manifiesto
la
importancia que representa para
los programas sociales la fijacin
de resultados es- perados sobre la
poblacin objetivo.
En tercer lugar, es fundamental
que se desa- rrollen sistemas de
monitoreo y se realicen evaluaciones de cada uno de los
programas que im- plementa el
gobierno. Sera ideal que los
sistemas de monitoreo y las
evaluaciones hicie- ran parte del
diseo del programa para garantizar una mayor coordinacin entre
las activida- des del programa y
la evaluacin misma. El monitoreo
y las evaluaciones son elementos
im- prescindibles en las buenas
50,0
53,5

v
e
r
i
f
i
c
a
c
i

54,8
50,2

d
e

bien definidas y de
amplio
conocimiento
para los beneficiarios.
Una buena parte de los
programas sociales, los
de asisten- cia social,
deben prestar beneficios
temporales
y
no
permanentes. stos han
sido
diseados
para
asistir a las personas
en
situaciones
de
vulnerabilidad
y
servir como plataforma
para
que
puedan
superar
tales
condiciones. No debe ser
pues
su
objetivo
convertir
los
beneficiarios en entes
dependientes
generando
prcticas de formu- lacin e
implementacin de poltica siendo
que
arrojan
informacin
fundamental
acerca
de
las
debilidades
y
fortalezas
del
programa.
As,
es
an
ms
importante que los resultados de
las evaluaciones y del monitoreo
se obtengan de manera oportuna
para que puedan ser utiliza- dos
de
manera
conexa
con
la
reformulacin de polticas. En la
actualidad, se ha vuelto una prctica comn realizar evaluaciones
de los progra- mas ms importantes
y esto debe celebrarse. Sin
embargo, pareciera que no es tan
comn que los resultados de las
evaluaciones sean incorpora- dos
en las decisiones de reformulacin
de los programas. En ocasiones,
pareciera que el obje- tivo de las
evaluaciones
es
simplemente
mostrar

incentivos
perversos
que solo perpetan la
pobreza. Las condiciones
de
salida
de
un
programa deben ostentar
ciertas caractersticas
para su buen servicio:
i)
deben
ser
consistentes
con
los
criterios
utilizados
para la entrada a la
Estrategia, teniendo en
cuenta
la
comparabilidad
en
el
tiempo;
ii)
deben
minimi- zar errores de
inclusin y exclusin,
por
ejemplo,
distinguir los hogares
en pobreza extrema de
los que definitivamente
que se est haciendo la tarea bien
(cuando las evaluaciones arrojan
resultados negativos tien- den a
pasar desapercibidas) y sus
resultados no trascienden a la
implementacin del programa. Por
ltimo, es esencial que se
mantenga una adecuada articulacin
de la poltica social en cuanto a
la coordinacin de la oferta de
los dis- tintos programas. De esta
manera, se pueden ge- nerar
sinergias importantes que no solo
forta- lezcan el sistema sino
que acrecienten las posibilidades
de xito de cada uno de los
progra- mas individualmente.
Adems, una adecuada ar- ticulacin
de los programas permitira mejorar
su focalizacin. Asimismo, es
primordial que se mantengan
sistemas de informacin confiables,
ricos en datos, y actualizados.
Adicionalmente, estos sistemas de
informacin deben permitir la
coordinacin de los programas y
as una ms efectiva ejecucin y
una mejor focalizacin de
los mismos.
En cuanto al mercado laboral se
recomienda una serie de reformas
encaminadas a una regu- lacin
laboral
ms
flexible
pero
incluyente y bien articulada con
la poltica social. Por un lado,
se recomienda el desmonte de los
costos no laborales que encarecen
la mano de obra formal y generan

no son pobres. iii) las mediciones

necesarias para su implementacin
deben ser factibles a partir de
la informacin disponible durante
la operacin con el fin de garantizar la operatividad de los
criterios de salida y permitir de
forma oportuna la salida de hogares que ya no requieren los
beneficios, as como la inclusin
de nuevos beneficiarios; iv) es
im- portante que el cumplimiento
de los criterios de salida no
pueda
ser
definidos
discrecionalmente por los hogares.
Por ejemplo, evitar la utilizacin
de
variables
reportadas
directamente
por
los
hogares
(ingresos) para que el criterio
no pierda objetividad y validez
(los hogares enconun mercado laboral excluyente como lo
demuestran diversos estudios, entre esos Santa Mara et l. (2010). Asimismo, la
regulacin la- boral debe propender a
garantizar condiciones de proteccin social
similares para los trabaja- dores temporales
y permanentes. La coexisten- cia de estas
modalidades de trabajo en el merca-68 do
laboral es sana y necesaria pero deja de
serlo cuando la regulacin y los costos
asociados a la contratacin ah definidos
llevan
a
desequilibrios
como
los
actualmente existentes en el mer- cado
laboral colombiano (Parra Torrado, 2011). Es
fundamental que el acceso a la seguridad social sea similar para todos los trabajadores:
in- dependientes, empleados, temporales y
permaPobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

del cumplimiento de
las
condiciones
calificadoras
para
evitar que se fil- tren
hogares
con
menores
necesidades. Al mis- mo
tiempo, debe hacer un
mayor esfuerzo en encontrar y seguir los
hogares
menos
favorecidos siendo que
por
su
condicin
vulnerable presen- tan
alta movilidad y llegan
a ser invisibles.
En
segundo
lugar,
resulta extremadamente
necesario incluir en el
diseo de los programas
condiciones de salida

18,1

t
e
m
a
s

5. Conclusiones
l presente trabajo busca
ilustrar la rela- cin que
existe entre las condiciones
de pobreza y desigualdad de
los trabajadores, con los programas sociales de
los
cuales
son
potenciales
beneficiarios y las formas de
contratacin
laborales.
Se
plantea que las condiciones del
mercado laboral colombiano y el
diseo
inadecuado
de
los
programas sociales han contribuido
a
una
desigualdad
de
oportunidades de los trabajadores
y sus familias que, en ltimas,
perpetan
la
pobreza
en
Colombia.
No obstante los reconocidos
logros de algu- nos programas en
la mitigacin de la pobreza y la
desigualdad, an queda mucho por
alcanzar. El anlisis expuesto en
este trabajo ha demos- trado que
existen
graves
problemas
de
focaliza- cin en la mayora de
los beneficios estudiados incluso
cuando casi todos los programas
socia- les son progresivos o
dbilmente
progresivos.
En
general, un 58% de la poblacin no
pobre re- cibe algn tipo de
programa de asistencia social. Se
destaca
que
dentro
de
los
programas de asis- tencia social,
algunos costos ah definidos que
generan dese- quilibrios en el
mercado laboral que se traducen

las transferencias recibidas para

el sostenimiento de menores sean
regresivas. A pesar de las fuertes
crticas en cuanto a la cali- dad
y cobertura
de la educacin
pblica en Co- lombia, es la que
ha presentado mejores resulta- dos
tal y como se present en la
seccin III.
Adicional a los problemas de
focalizacin, las transferencias
tienen un valor relativamente
alto para los beneficiarios de
ingresos altos, so- bre todo en el
caso de los subsidios de vivienda
en donde el 8% de la poblacin con
mejores in- gresos reciben un
subsidio equivalente a casi el

en exclusin y desigualdades de
oportunidades entre los distintos
tipos de trabajadores.

41%
de
las
transferencias de todo
el programa. De igual
manera,
las
transferencias
recibidas,
para
el
sostenimiento de nios
menores en las familias
de
mayor
ingreso,
tienen
una
mayor
proporcin de beneficios
que de beneficiaros en
comparacin
con
las
familias ms pobres que
concentran
pocos
beneficios
para
la
cantidad
de
beneficiarios.
Se encuentra que los
menos beneficiados son
los trabajadores cuenta
propia y particula- res
no
profesionales
con
respecto
a
los
profesionales
independientes y a los
particulares
profesionales.
Asimismo,
aunque en menor medida,
los
trabajadores
a
trmino
fijo
se
encuentran
en
desventaja
en
comparacin
a
los
trabajadores a trmino
indefinido.
Es
igualmente
preocupante

el aumento de trabajadores que no

se pasaran a un trabajo formal
si pierden los beneficios del
rgimen subsidiado, pasando del
32.4% en el 2008 al 36.5% en el
2010. Esto es evidencia de una
trampa de informalidad generada
por la le- gislacin del mercado
laboral en donde las em- presas no
quieren contratar trabajo formal y
los
potenciales
empleados
no
quieren
acceder
a
estos
trabajos.
En
conclusin
la
combinacin del marco regulatorio
del mercado laboral y la poltica social ha propiciado un
aumento de la infor- malidad, de
empleos de baja calidad como el
temporal y esto a su vez se
traduce en peores condiciones de
vida para los colombianos.
De los resultados expuestos se
desprenden varias recomendaciones.
Por un lado, se reco- mienda
mejorar
la
cobertura
y
la
focalizacin de los programas,
definir condiciones claras de entrada y salida de los programas,
incorporar siste- mas de monitoreo
y evaluaciones de impacto en la
formulacin y en la implementacin
de los
programas y una ms
adecuada
articulacin
de
los
programas que componen la poltica
social.
Por
otro
lado,
se
recomienda que se lleven a cabo
reformas en cuanto a la regulacin
laboral y de

ANEXO 1: Definicin de Programas Sociales

continuacin se presenta una

breve des- cripcin de los
programas sobre los cua- les
se centra el anlisis15.

capa sumrio crditos salir

los
fondos
de
prestaciones
sociales del magiste- rio y los
miembros no remunerados de las
cor- poraciones pblicas entre
otros.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

nentes
. Un
acceso
igual
para
todos
se
traduc
e en
iguald
ad de
oportu
nidade
s,
dadas
sus
caract
erstic
as
person
ales,
y en
iguald
ad de
condic
iones
para
enfren
tar
event
ualida
des.

69

Seguridad Social en Salud, Rgimen

Subsi- diado: El Estado colombiano ha
definido el rgi- men subsidiado de salud
para atender a la pobla- cin ms pobre y
vulnerable. Para poder acceder
a este
programa las personas tienen que tener
aplicada la encuesta Sisbn (Sistema de
Selec- cin de Beneficiarios) y estar
identificado entre los niveles 1 y 2,
adicionalmente no estar afiliado al rgimen
contributivo.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

de este sistema existen 3 regmeRemuneracin

en
especie
nes; Rgimen de prima media,
Sis
como
parte
de
pago
de
mediante el cual los afiliados o
tema
servicios laborales: Son las
beneficiarios obtienen una penGene
partes
de
la
remuneracin
sin de vejez (55 aos si es mujer
ral
ordinaria y permanente que reciy 60 si es hom- bre) o invalidez;
de
be
el
trabajador
como
Rgimen de Ahorro Individual, en
contraprestacin
directa
del
Pensi
donde
los
afiliados
tendrn
servicio.
Estos
pagos
varan
entre
ones:
derecho a una pensin de vejez a
empresas y tipos de trabajadores.
Tiene
la edad que quieran siempre que
En la Encuesta de Cali- dad de
como
el capital acumulado en su cuenta
Vida del 2010 slo reportan este
objeti
de ahorro les permita tener una
valor
los
trabajadores
vo
pensin mensual supe- rior al
asalariados.
Estos
pagos
en espegarant
110% del salario mnimo mensual;
cie
se
evalan
individualmente
y
izar
Rgi- men exceptuado, mediante
se
dividen
en
alimentos,
vivienda
a la
el cual los trabaja- dores tienen
y
otros,
los
cuales
estn
poblac
normas
especiales
para
su
compuestos por electrodomsticos,
in
liquidacin y el clculo de las
ropa, pro- ductos diferentes a
el
70
mismas. En este rgimen participan
alimentos o bonos tipo So- dexho y
amparo
los miembros de las fuerzas
algunos
otros
de
estas
contra
militares
y
de
la
Polica
caractersticas.
contin
Nacional, los afiliados a
gencia
Subsidios
asociados
al
s
trabajo: De manera similar estas
deriv
Mnica
Parra Torrado
adas
transferencias son recibidas solaEconomista
trabaja
en temas laborales,
migra- torios, sociales
de lacon Maestra de la Pontificia Universidad Javeriana y Doctorado en Economa de Boston University. Actualmente es Investigadora Senior de Fedesarrollo
mente ypor
trabajadores
asalariados
Secretaria
de
LACEA.
vejez,
y estn com- puestas por subsidio
inde
alimentacin,
auxilio
de
Jos Daniel
valide Trujillo
transporte
y subsidio
familiar.
Economista
en lariados
Fedesarrollo,
como Asistente de In
z
ode la Universidad Javeriana con Maestra en Economa de la Universidad de los Andes, con inters en macroeconoma, econometra y economa laboral.
DentroHadetrabajado
los asaestos
muert
subsidios se reciben de acuerdo
e
con el tipo de institucin a la
median
que est vinculada el empleado,
te el
donde normalmente los beneficiarecono
dos son los que tienen ingresos
cimien
ms bajos. Sin embargo, en el
to de
caso de auxilio de transporte,
una
est estipulado por ley que todas
pensi
las personas que devengan un
n
y
ingreso igual o inferior a dos
presta
salarios mnimos reciban esta
ciones
transferencia.
determ
inadas
Primas: Las primas anuales las
por
reciben
los
trabajadores
la
ley.
asalariados y tienen una base
Dentro
legal

15 La informacin de estos programas fue obtenidas de las pginas de internet de

Accin Social, DNP, Minis- terio de Proteccin Social y del Instituto de
Seguros Sociales.

capa sumrio crditos salir

adicional
a
beneficios
discrecionales
inherentes a cada institucin. Se utilizan
las primas de ser- vicios, de vacaciones y de
navidad.

Ed
ucaci
n
Pbli
ca y
subsi
dio
de
alime
ntaci
n: Si
bien
hace
ms
de
una
dcada
que
existe
n
colegi
os
pblic
os
a
los
cuales
los
hogares
pueden
llevar
a sus
hijos
para
que
reciban
acceso
a
la
educac
in
bsica
y
secund
aria
por
un
costo
reduci
do
o
nulo,
recien
tement
e, el
Minist
erio
de
Educac

in Nacional expidi un decreto

mediante el cual reglamenta el acceso a la educacin gratuita
(Decreto 4807 del 20 de diciembre
de 2011). En este se definen las
condiciones
de
acceso
a
la
gratuidad total de la educacin,
desde prescolar hasta el gra- do
11. Esta medida beneficiara cerca
de 8,5 millones de nios y
jvenes de todo el pas que
acceden a la educacin por medio
de las instituciones pblicas.
Existen polticas transversales
tanto a los es- tudiantes de
instituciones pblicas como privadas que incentivan la demanda de
educacin. Es- tas polticas se
enfocan en subsidios, becas o
alimentacin, uno de los programas
ms recono- cidos en este aspecto
es el Programa de Alimen- tacin
Escolar
(PAE)
del
ICBF,
que
consiste en otorgar un complemento
alimentario
(desayuno
o
almuerzo) a los nios, nias y
adolescentes para que accedan a una
sana y adecuada alimen- tacin con
el fin de mejorar el desempeo
acad- mico, la asistencia regular y
de promover hbi- tos alimentarios
saludables. Est dirigido a nios
entre 5 y 18 aos que estn
matriculados en una institucin
oficial y que pertenezcan a un
grupo
vulnerable
(indgenas,
desplazados, zona rural, zona urbana
que pertenezca al estra- to 1 y 2
del Sisbn). La poltica pretende
para 2015 atender el 100% de la
poblacin estudiantil
de bsica
primaria que este matriculada en
ins- tituciones pblicas.

Familias en Accin: Desde el

ao 2000 exis- te el programa de
Familias en Accin. Su objeti- vo
es combatir la pobreza por medio
de 3 ejes que se constituyen en
trampas de pobreza: la educacin,
la salud y la nutricin. Familias
en Accin es un programa de
transferencias
monetarias
condicionadas
que
otorga
dos
tipos de subsidios. El primero es
un subsidio nutricional que se
entrega a las familias con nios
menores a 7 aos y cuyo objetivo
es
generar
una
adecuada
alimentacin
en
la
primera
infancia. Junto con este subsidio
se incluyen servicios de vacunacin y capacitacin en hbitos
de
salud
para
promover
el
crecimiento y desarrollo adecuado
de los nios. El subsidio es
condicionado a que las familias
lleven peridicamente a sus hijos
a revisiones mdicas de peso y
talla en los hospita- les pblicos
de los municipios donde estas
viven
con el fin de hacer
seguimiento a la poltica publica y tomar acciones correctivas
inmediatas en caso de que se
diagnostique algn problema. El
segundo tipo de subsidio es
escolar y se entre- ga a las
familias con nios entre los 7 y
18
aos
que
se
encuentran
actualmente
estudiando
cuyo
objetivo
es
garantizar
una
educacin mnima a los nios de
bajos recursos y con ella promover
la movilidad social y a su vez la
reduccin de la pobreza. Por tanto
la entrega de este subsidio escolar
se
condiciona
a
la
asistencia por parte de
los
menores a los colegios.
Adulto mayor: Los programas
focalizados en atender al adulto
mayor son dos. El primero, es el
Programa de Proteccin Social al
Adulto
Mayor
(PPSAM).
Este
programa est operativa- mente a
cargo del ICBF pero su planeacin
y di- seo es definida desde el
ministerio de la Protec- cin
Social. El programa tiene como
objetivo fundamental proteger al
adulto mayor, que se encuentra en
estado de indigencia o de extrema

pobreza,
contra
el
econmico de la impo-

riesgo

sibilidad de generar ingresos y contra el

riesgo derivado de la exclusin social
(Fuente: ICBF). El segundo es el Programa
Nacional de Alimenta- cin para el Adulto
Mayor (PNAAM) Juan Luis Londoo de la
Cuesta.
El
objetivo
del
programa
es
contribuir a mejorar el consumo de alimentos
mediante el suministro de un complemento alimentario a 417.230 adultos mayores en situacin de desplazamiento o clasificados en los
ni- veles 1 2 del Sisbn, indgenas,
habitantes de la calle o de centros de
bienestar del adulto mayor, promoviendo su
mejoramiento individual, inclu- sin social,
el ejercicio efectivo de los derechos, el
fortalecimiento de la autonoma y la
autoesti- ma, a travs del Sistema Nacional
de Bienestar Familiar (Fuente: ICBF). Los
adultos mayores no pueden acceder a ambos
programas y deben ele- gir cual de los dos
desean.

de vivienda: Este
consiste en un di- nero
que se otorga segn el
salario que deven- gue
el hogar y el puntaje
de
Sisbn
obtenido.
Este dinero es otorgado
por el Fondo Nacional

ANEXO 2: Bases de Datos

as fuentes de informacin
utilizadas para llevar a cabo este
proyecto de inves- tigacin son
principalmente dos: la En- cuesta
Longitudinal Social de
Fedesarrollo (ESLF) y las
encuestas de hogares del DANE
(ECH y GEIH).

capa
sumri
o
crdito
s salir

ELSF
La Encuesta Longitudinal Social
de
Fedesarrollo
(ESLF)
constituye una herramienta fundamental para la consecucin de
este trabajo de investigacin. La
Encuesta Social de Fedesarro- llo
se implement en 1999 con apoyo de
las c- maras de comercio de
Bogot, Cali y Bucara- manga,
aplicada a estas tres ciudades. A
partir de 2004 (etapa IX), se ha
convertido en la nica encuesta
tipo panel en Colombia a travs de
la
cual
se
ha
realizado
seguimiento a un grupo de hogares
durante 6 aos consecutivos16.
Esta
encuesta
permite
la
caracterizacin de los hoga- res
urbanos a lo largo del tiempo,
incluyendo
aspectos
demogrficos, de mercado laboral y
de
condiciones
objetivas
y
subjetivas de calidad de vida. Es
un panel rotativo, donde se
mantiene un alto porcentaje de
hogares en la muestra17. Con el
apoyo del BID y de las cmaras de
comer- cio, en la etapa XIII (ao
2008) se ampli la
muestra,
incluyendo
10
ciudades
adicionales.18 Ello ha permitido
ganar representatividad de la

de
Vivienda
sin
contrapartida
alguna,
con el fin de comprar o
remodelar la vivienda de
inters so- cial, que
se define como aquella
vivienda
cuyo
valor
mximo
es
de
135
salarios
mnimos
muestra, obtener mayor precisin en
los resul- tados y hacer una
caracterizacin social del to- tal
nacional urbano19. La ESLF es una
de las pocas encuestas en Colombia
que es represen- tativa a nivel de
estratos
socioeconmicos
(bajo,
medio y alto).
As, el carcter de panel
rotativo de la en- cuesta permite
hacer un seguimiento en el tiempo a las personas y, por lo tanto,
hacer un anli- sis dinmico de
las preguntas de inters. En
adicin, permite disear una mejor
especifica- cin e identificacin
de los modelos economtri- cos
siendo que permite el control de
variables no observadas constantes
en el tiempo.
ECH y GEIH
Las encuestas de hogares del
DANE son la principal fuente de
informacin sobre el merca- do
laboral colombiano. Disponibles
desde los
aos setenta, la
encuesta ha sufrido dos cambios
metodolgicos importantes en el
ao 2000 (En- cuesta Nacional de
Hogares dio paso a la Encues- ta
Continua de Hogares) y en el ao
2006 (dando paso a la Gran
Encuesta Integrada de Hogares),
restringiendo sustancialmente la
comparabili- dad entre perodos y
debiendo ser tenidos en cuenta
durante todo el anlisis. Los
ejercicios re- alizados con estas
bases de datos sirven en el
anlisis
de robustez
de los
obtenidos con la ELSF.

16 La Facultad de Economa de la Universidad de los Andes ha diseado una

encuesta longitudinal, con la cual se ha realizado un nico levantamiento y

legales
vigentes. Se
dar prioridad a las
familias
de
desplazados
por
el
conflicto
armado
o
fenmenos naturales y
grupos vulnerables.

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General
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Participaciones
Once
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salud vi- gencia 2011, Documento
Conpes Social 138.
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Primer Empleo: ms de lo que se
esperaba, menos de lo que se requiere Tendencia Econmica, Informe
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de 2010.
Gaviria, A. (2004) Ley 789 de 2002:
Funcion o no? Documento CEDE,
Universidad de Los Andes. Bo- got
D.C.
que se realizar cada 3 aos

Sostenimiento
de
nios
menores y ayudas de otras
instituciones u otros hogares:
Son transferencias adicionales que
recibe directa- mente la poblacin
en edad de trabajar y de- penden
de la necesidad y nivel de ingresos
de este grupo.
Lpez, H. (2010) Funcionara un
mnimo regional? Ese esquema no lo
administra nadie El Colom- biano,
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Anlisis y Pers- pectiva del
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(2008) Los costos no salariales y
el mercado laboral: impacto de la
reforma a la salud en Colombia,
Captulo 4. Premio Germn Botero de
los Ros 2008. (ciclo vi-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amr

S
u
b
s
i
d
i
o

71

72

para estudiar fenmenos estructurales.

17 En la etapa XV, el 75,4% de los hogares del panel son los mismos que en la
etapa anterior.
18 Las primeras etapas de la encuesta tenan una muestra de 1.865 hogares; en la
etapa XIII la muestra se in- crement a 4.506 hogares, en la etapa XIV fue
de 3963 y en la etapa XV fue de 3.492 hogares.
19 Este total nacional urbano se compone de las 13 reas metropolitanas
utilizadas por el DANE para su cl- culo de indicadores del mercado laboral.

Gaviria (2011) Cometarios al Plan

Nacional de Desa- rrollo 2010-2014.
Presentacin
en
el
Debate
de
Coyuntura Econmica de Fedesarrollo
Una mira- daal Plan Nacional de
Desarrollo 2010 - 2014. Bo- got,
8 de marzo de 2011.

cioso).
Santa Maria, M., R. Steiner y E. Schutt
(2010) Cmo derrotar el desempleo
y la informalidad? en R. Steiner y
L.V Traverso (eds.) Colombia 2010
-2014:
Propuestas
de
poltica
pblica, CAF y Fedesarrollo.

Juan Diego Trejos Solrzano 1

1. Introduccin

capa
sumri
o
crdito
s salir

osta Rica se distingui en

el pasado, par- ticularmente
en la segunda mitad del siglo XX, por haber logrado un
amplio desarrollo humano con movilidad
social, que le permiti llegar a
niveles relativamente bajos de
incidencia de la pobreza y a una
desigualdad en la distribucin de
los ingresos entre las menores en
el contexto y las caractersticas
de la regin
latinoamericana.
Estos
resultados
fueron
producto de una inversin pblica en
infraestructu- ra fsica y social
de larga data, un estilo de crecimiento sustentado en el dinamismo
del sector agrcola exportador
tradicional y la creacin de un
sector industrial sustitutivo de
importacio- nes, junto a una
creciente participacin del estado
dentro
de
un
marco
de
gobernanza democr-

tica y respeto a las libertades

individuales, don- de la solucin
pacfica de los conflictos fue la
norma ms que la excepcin.
Dentro
de
este
estilo
de
desarrollo, que carac- teriz las
dcadas del cincuenta al setenta
del si- glo pasado, las polticas
sociales eran comple- mentarias de
las
polticas
econmicas
que
buscaban desarrollar un mercado
interno,
y
permiti
la
introduccin, el fortalecimiento o
la
consolidacin
de
las
principales
polticas
sociales
distributivas, como lo son las
polticas sociales universales en
salud y educacin bsica, junto a
la incorporacin de recursos y
programas dirigi- dos al combate
de
la
pobreza, las
llamadas
polti- cas sociales selectivas,
particularmente a partir de los
aos setenta (Garnier, et al.,
1991). En este perodo adems se
expandieron
los
programas
de
educacin post secundaria, pero
sin llegar a

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

El combate a la pobreza y la desigualdad

en Costa Rica: avances, retrocesos, lecciones y propuestas de poltica

73

1 Se agradecen las observaciones de Eduardo Lizano, Vctor Hugo Cspedes y Luis

Mesalles, miembros de la Academia de Centroamrica, a la versin preliminar
de este documento, as como los comentarios recibidos de los investigadores
que asistieron al Taller sobre Pobreza, desigualdad de oportunidades y
polticas pbli- cas en Amrica Latina. Como corresponde, las opiniones y
recomendaciones expresadas en este documen- to, as como cualquier error, son
responsabilidad exclusiva del autor y no reflejan los puntos de vista de la
Academia de Centroamrica.

capa
sumri
o
crdito
s salir

incorporar efectivamente a los

grupos ms po- bres, quienes
fallaban en completar los estudios
secundarios y se produjo la
expansin de las po- lticas
contributivas para la proteccin
de los riesgos de la vejez,
aunque los beneficios se concentraron en los asalariados con
empleos ms formales y, por ende,
con mayores ingresos (Tre- jos,
2008a).
No obstante, este estilo de
crecimiento,
como
fue
implementado, no era sostenible y
los desequilibrios que gener,
junto a una respues- ta estatal
inadecuada, desembocaron en la
cri- sis de la deuda de inicios
de los aos ochenta, la ms
profunda durante la segunda mitad
del siglo XX (Rovira, 1983). Los
desequilibrios
fiscales
y
externos y la moratoria de la
deuda obli- garon a polticas de
estabilizacin primero y de ajuste
estructural
despus,
que
modificaron las relaciones entre
las
polticas
econmicas
y
sociales y perfilaron un nuevo
estilo de creci- miento basado en
las
exportaciones
no
tradicionales
a
mercados
no
tradicionales y por ende menos
dependiente del mercado interno
(Mesalles
y
Cspedes,
2007;
Villasuso, 2000). Ello se produce
en medio de un proceso de globalizacin y acelerado cambio
tecnolgico que aument la demanda
por trabajadores califica- dos,
pero con un menor dinamismo
general en la creacin de empleo.

Con
este
nuevo
estilo
de
crecimiento,
las
polticas
sociales no se desmantelaron o
enfocaron exclusivamente en los
grupos
ms
pobres,
como
propusieron inicialmente algunos
organismos internacionales, pero
sufrieron
importantes
restricciones de recursos hasta que
se
restablecieran
los
equilibrios
fiscales
y
se
resolviera la mo- ratoria de la
deuda, proceso que llev el resto
de la dcada de los ochenta
(Barahona, et al., 1999). El
sector de educacin bsica fue uno
de los que

desacelerando la expansin de la
oferta
de
trabajadores
calificados
con
lo
cual
se
exacerba la de- sigualdad. Las
polticas
sociales
selectivas
dirigidas
a
enfrentar
la
pobreza
tambin
encontraron
restricciones de recursos que
limitaron
su
cobertura
y
eficiencia,
fenmeno
que
se
mantiene hasta nuestros das, pese
a
las
mejoras
recientes
(Cspedes y Jimnez, 2010).
A partir de la dcada de los
noventa, con la mayora de las
reformas econmicas ya implementadas,
se
restablece
el
crecimiento econ- mico y la
expansin de la inversin social.
No obstante, en las dos ltimas
dcadas, Costa Rica ha logrado
pocos avances en la reduccin de
la pobreza y la desigualdad, pese
al marco institucional existente y
a los recursos pblicos que se
invierten en esos fines. Aun as,
hay que resaltar que los niveles
de pobreza y desigual- dad se
mantienen relativamente bajos en
el con- texto de la regin
latinoamericana y que los indicadores sociales han seguido
mejorando
y
alcanzan
niveles
elevados, ms prximos a los de
los
pases
desarrollados,
particularmente los relativos a la
salud (Sauma, 2010). Esta evolucin social se enmarca en un
perodo caracteri- zado por un
crecimiento econmico limitado y
voltil, un aumento del gasto
social y un merca- do de trabajo
que no muestra desequilibrios significativos
aunque
sin
el

dinamismo necesario para lograr mejoras en

las
condiciones
laborales
de
los
trabajadores, particularmente en los ingresos
reales del trabajo.
El objetivo del trabajo es el de indagar
sobre el posible papel que han jugado las
polticas p- blicas en estos resultados, con
el fin de extraer lecciones sobre las
rectificaciones y acciones adicionales que
sean necesarias. Para lograrlo, el nfasis se
pondr en las principales polticas seguidas
en las dos ltimas dcadas y para ello,

que pueden estar explicando esos

resultados. Posteriormente, en la
seccin cuar- ta, se incorporarn
una serie de recomendacio- nes de
poltica que surgen del anlisis
realizado. Se concluye con una
sntesis
de
lo
presentado
previamente.

2. Estado
y
evolucin
reciente
de
la
pobreza,
la
desigualdad
y
la
situacin social
osta Rica se caracteriza por
una amplia inversin pblica
social2 y de larga data, que
le ha permitido alcanzar
niveles de
desarrollo social elevados y bajos
niveles de po- breza y desigualdad.
El gasto pblico social se ubica
en torno al 18% del Producto
Interno Bru- to, como promedio de
las ltimas dos dcadas, pasando
del 15% en 1990 al 22% veinte aos
ms tarde (ver cuadro 1). Esta
prioridad macroecon- mica de la
inversin social resulta de las
ms al- tas en la regin
latinoamericana, como docu- menta

anualmente la CEPAL, y se combina

tambin con una alta y creciente
prioridad fis- cal, donde al menos
dos de cada tres colones gastados por el gobierno general se
destinan a ella.
Pese a este repunte de la
inversin social en
las dos
ltimas dcadas, an se mantiene
en el 2010 un 5% por debajo de la
inversin social por habitante
que
se tena
tres
dcadas
atrs (1980), de modo que no se
ha podido recuperar, del todo, la
contraccin de cerca del 30% en la
inversin
real
por
habitante
sufrida durante los aos ochenta y
que repercute en los resultados
distributivos
del
presente
(Trejos, 2011). Si bien

ms se vio afectado rompiendo el

proceso de ex- pansin que traa,
frenando la movilidad social y

se estructura el texto en cuatro

secciones adicio- nales a esta
introduccin. La seccin segunda,
y

segunda mitad del decenio, sin

lograr recuperar su peso inicial.
La otra caracterstica de la
inversin pblica social es que es
de larga data y ello ha permitido
alcanzar valores positivos en los
indicadores so- ciales y en el
desarrollo humano. Segn el PNUD

(2010a), el pas se ubica en el

grupo de alto desa- rrollo humano
y ha estado en esa situacin desde
que
se
iniciaron
las
estimaciones con el infor- me del
ao
1990.
Estos
indicadores
sociales siguieron mejorando an
en la dcada de los aos ochenta,
aunque su mejora se desaceler y

es posible que el nivel

de
inversin
social
exis- tente en 1980 no
era sostenible con la
estructu- ra tributaria
del momento, es claro
que esta se torna an
ms insuficiente dados
los
niveles
de
desigualdad y pobreza
prevalecientes,
la
deuda social acumulada
en la educacin bsica
que
limita
la
competitividad del pas
y
las
crecientes
demandas por servicios
de mayor calidad y sofisticacin que surgen
al mejorar el nivel de
vida de la poblacin.
La descomposicin de
la
inversin
pblica
social se muestra en el
cuadro
1
para
tres
puntos en el tiempo.
Varias conclusiones se
derivan
de
esta
informacin. En primer
lugar, el dinamis- mo
fue mayor en el primer
decenio que en el segundo, por el descenso
observado en el primer

lustro
del
2000,
aunque
el
descenso en el creci- miento de la
poblacin en la ltima dcada hace
que la evolucin por habitante sea
similar. En se- gundo lugar, la
inversin social se concentra en
las
polticas
universales
de
educacin y salud, an excluyendo
lo destinado a la educacin superior (definidas como parte de
las
polticas
sociales
restrictivas).
En tercer lugar, el sector
educativo ha mos- trado una mayor
prioridad en todo ese lapso, ganando
participacin
en
la
inversin
social.
Por
el
contrario, el sector salud ha
evidenciado una dbil expansin en
ambos tramos, de modo que pierde
participacin. Finalmente, en la
dcada del noventa se expande el
sector de seguridad social debido
a las pensiones contributivas
(ser- vicios contributivos), pues
los
programas
selectivos,
incluido vivienda enfrentan una
contrac- cin. En
la dcada
siguiente,
la
evolucin
es
inversa:
las
pensiones
contributivas crecen poco y los
programas selectivos muestran una
amplia expansin, particularmente
durante la

Como la mayor parte del gasto pblico social se dirige a crear o proteger
capacidades, se denomina aqu como inversin social para resaltar ese
componente.

en el caso del acceso a la

educacin secundaria se observa un
claro retroceso en ese lapso, que
nos rezaga con relacin a otros
pases de similar e incluso menor
desarrollo humano y que expli- ca
parte
de
los
resultados
distributivos en las d- cadas
siguientes.
El cuadro 2 presenta algunos
indicadores de desarrollo social
y humano recientes para el pas y
los compara con los obtenidos en
la re- gin en su conjunto y con
los pases con similar o mayor

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

siguie
nte,
presen
tar
un
resum
en de
la
situa
cin
distri
butiv
a
y
su
evoluc
in
en
las
dos
ltimas
dcada
s. La
secci
n
terce
ra,
analiz
ar
algunas
polti
cas

74

desarrollo humano y econmico. Costa

Rica muestra un desarrollo humano por
encima de la media regional y del
promedio del grupo de alto desarrollo
humano al que pertenece, ex- cepto
cuando se ajusta por desigualdad mos-

Gasto social total 1

100,0
ndice 1990 = 100 Prioridad macro (% PIB) Prioridad fiscal (% GGG) Gasto
14,8
Composin y variacin por Sector o funcin
66,3
Sector Educacin
1.319
100,0

145,7 195,1
social per cpita
16,0
21,9
69,2
78,0
1.495 1.723
113,4 130,7

ndice 1990 = 100

Cuadro 2. Indicadores de desarrollo social cerca del 2010 para Costa Rica
y otros grupos de pases.
1,3

75

1,4

capa
sumrio
crditos
salir

100,0
26,6

100,0
29,5

100,0
34,0

en
torno
al
desarrollo
econmico.
Como
es
conocido,
las
discrepancias son me- nores en el
mbito de la salud, donde la
esperan- za de vida alcanzada por
el pas se acerca a la

-0,2
3,1
Indicador

Costa Rica
Amrica
PasesPases D. H.
Pases
Latina D.H. Alto
muy AltoOCDE

Indicadores de desarrollo humano

Indice de Desarrollo Humano (IDH) 20100,7250,7040,7170,8780,879
2,3

Sector Salud33,329,628,60,11,1-0,93,1
Sectorcapa
Seguridad
26,0 salir
29,0
27,1
2,4
0,8
-0,3
1,8
sumrio crditos
mostrada por los pases con muy
Social
Sector Vivienda y
12,9
11,1
9,5 alto
-0,3desarrollo
-0,1
-2,1
2,0
humano,
aunque
en
Territorio
la
mortalidad
infantil
y
entre
Sector Cultura y
1,2
0,8
0,8
-2,8
1,4
-1,2
4,1
los menores de cinco aos, estos
Recreacin
Criterio de
100,0 100,0 100,0

2,9

1,1

4,7

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

trando que esta est por encima

diferencias
con
los
cias se amplan cuando se
Cuadro
1.
Costa
Rica:
Gasto
o
inversin
pblica
social
por sector el
de la del grupo. No obstante,
pases
indusintroduce
ajuste
por
1990, 2000 y 2010
las diferencias siguen siendoo criterio de acceso.
trializados
desigualdad
y
es
alta
mar- cadas cuando se compara
pertenecientes
a
la
tambin en el ndice de
con los pases de muy alto Indicador
OCDEInversin
por Pblica
la
alta
desigualdad
de
gnero,
socialTasas de variacin media anual
desarrollo humano, pases que
interseccin de ambos
aunque
estas
diferencias
1990
2000
2010 1991/002001/102001/052006/10
no
muestran
mayores
grupos.
Estas
diferenson
menores
a
las
existentes
4.031 5.874 7.863
3,83,01,44,5

IDH Ajustado
por desigualdad
2010 un 0,576
0,580 La0,789
0,789 no permite
distributivas
y representa
o la 0,534
desigualdad.
volatilidad
desafo
para
un pas de
que
aspira a 0,501
ndice de
desigualdad
gnero
0,609
0,571 mejoras
0,319 en
0,317
que se
consoliden
el mercado de
insertarse
a
la
economa
mundial
(2008)
trabajo,
de
modo
que
el
crecimiento
tiene un
Indicadores de resultado en salud
exportando bienes y servicios de
menor efec- to en la pobreza y la
Esperanza
de vida
2010
74,0
72,6
80,3
80,3
capital
humanoal nacer
intensivos,
y 79,1
pases al- canzan valores que
desigualdad.
(aos)
acceso
muestra
tambininfantil
que 2008
la (por
recupeServicios
la
los loincidencia
la pobreza
ha mostrado
54,0
56,4
57,6 resultan
1,7
1,6 mitad
-0,1 de 3,4
Tasa mortalidad
mil
10 La 19
18 de 5
5
3
racin
de
la
inversin
social
en
grados
por
Costa
Rica,
pese
a
los
nacidos
vivos)
cierta
inelasticidad
con
respecto
a la
universales
Servicios
12,2
9,1
9,5
-1,7
1,8
0,8
2,8
Tasa mortalidad
menores
cinco aos
11
23
21
6
6
educacin
ha sido
insuficiente.
relativamente
buenos
indicadores
produccin
y
un
estancamiento
en
la
mayor
4
2008
(por mil nacidos vivos)
restrictivos
Indicadores
y resultadola
Servicios
20,0
23,5
21,4 que2,9
0,6con res0,4 pecto
muestra0,5
el pas
El grficode acceso
1 complementa
parte del perodo3. Muestra un descenso
5
en
educacin
contributivos
grupos-3,8
considerados.
importante
en
primera73,8mitad de los
Poblacin 25
aos o con
ms con
al
29,9
32,5
41,0 la 73,6
Servicios
evolucin
social
informacin
13,7
10,9
11,5 a los
-1,0 otros2,0
8,0
6
Donde
se
observa
un
claro
noventa,
luego
de
un
sustantivo au- mento
menos
secundaria
completa
2010
selectivos
sobre
produccin,
pobreza (2010)
y de- 11,7 13,7
Aos esperados
de educacin
13,8
15,9
15,9
rezago, incluso con respecto al
coyuntural en
el contexto
de
un ajuste muy
1/ En millones de US$ del 2010 sobre valores reales
sigualdad.
Con
relacin
con
la
en moneda nacional. 2/ En US$ del 2010 sobrepromedio de la regin es en los
ortodoxo.
de
ah se91,8
estanca en torno
Tasa neta matriculacin en secundaria
65,3
72,5 A partir
74,9
91,7
valores reales en moneda nacional.
indicadores relativos al logro y
produccin,
(2001-2009) esta se caracteriza en
al 20% hasta el 2004 con una reduccin
Indicadores de desarrollo
3/ Incluye educacin general, servicios de salud,
suministro
de aguavo.
y servicios
municipales.
acceso
educatiSolo un
30% de
coyuntu- ral en el 2003 y un aumento en el
el
perodo
por
ser
muy
voltil,
econmico
4/ Incluye educacin postsecundaria, formacinla
profesional,
regulacin
trabajo
Producto interno bruto per cpita (en 6.564
40.97
poblacin
de 25 del
aos
o ms ha
2004, 7.567
pese a 8.937
es- tar40.74
creciendo
la economa. A
medida
en la tasa de variacin del
y servicios culturales y recreativos. 5/ Incluye sistemas de pensiones contributivos.
US$
de 2008)
8
6
logrado
completar
la
educacin
partir
del
2005
y
hasta
el
2007
se produce un
Ingreso
nacional
bruto
per
cpita
(PPA
10.87
10.64
12.28
37.22
37.07
6/ Incluye incentivos para estudiar (becas, alimentacin y transporte), centros infantiles,
PIB
per cpi- ta, con un bajo 0 descenso
en 6
la inci-5 dencia,
secundaria,
umbral
en US$ de 2008)
2
7 apoyado por un
pensiones no contributivas, bono vivienda y otros
programas
contra la
pobreza yestimado
la
crecimiento
medio (2,6%
promecrecimiento
cenen la
necesario por la CEPAL para Fuente: PNUD,
Informe Desarrollo
Humano
2010 ydio
estadsticas
del Ministerioelevado,
de Educacin
Pblica.trado
construccin y la agricultura, junto a un
superar la pobreza, cuando la
anual) y concentrado en ciertas
reforzamiento de las transferencias en dinero
regin
zade un
33%, tcnica
los de la autoridad presupuestaria yde las insFuente: elaboracin propia con
base enalcaninformacin
la secretara
actividades, no siempre las que
a las familias pobres. La incidencia repunta
pases con alto desarrollo humatituciones.
ms impactan en la pobreza
lige- ramente sin volver al 20% por la
no un 41% y un 74% en los pases
desaceleracin econmica y aumento de los
con muy alto desarrollo humano. No
precios de los ali- mentos del 2008 y la
solo
el
logro
acumulado
es
contraccin del 2009 origi- nada en la crisis
limitado, sino que el acceso
financiera internacional.
actual
al
sistema
educativo
secundario tambin se encuentra
Al final de las dos dcadas se tiene una
por debajo de lo alcanzado por el
inci- dencia de la pobreza del 18,5% de los
resto de los grupos de pases.
hogares
que
resultan
nueve
puntos
Este rezago tiene implicaciones

Grfico 1. Costa Rica: evolucin de la produccin, la pobreza y la desigualdad. 1990 2009

Coeficiente de Gini

de propsitos mltiples (2005)

0.44 puntos, cuando en
4,2% en el
como las encuestas de ingresos y
1990 tomaba un valor de
tambin
si
5
gastos
(2008) para investigar
0.37.
indicadores
estos factores y los resul- tados
Como el coeficiente
severidad de
han
sido
coincidentes.
La
de Gini es ms sensible
educacin es la principal variable
implica que estos se tornan mea
los
cambios
en
la
Tc. PIB per cpita% familias pobresCoeficiente de Gini
explicativa de la desigualdad y de
parte
media
de
la
nos pobres, an sin considerar el
su
aumento,
esto
ltimo
distribucin,
se
Fuente: elaboracin propia con base en las encuestas de hogares del Instituto Nacional de Estadstica y Censos y las cuentas nacionales del Banco Central de Costa Rica.
acceso a los servicios sociales
principalmente por un aumento en
puede complementar con
bsicos que aumenta entre ellos
el premio salarial a los ms eduotros indica- dores de
cados quines vieron aumentar su
durante este perodo.
desigualdad
como
el
demanda re- lativa. El cambio
ndice de Theil, ms
tecnolgico y la apertura cosensible a la parte
mercial explican el aumento de la
alta
de
la
demanda, mientras que la reduccin
distribucin,
o
la
de la cobertura en se- cundaria,
varianza del logaritmo
apoyan
una
menor
expansin
del ingreso, ms senLa
desigualdad
en
la
relativa de la oferta de mano de
sible a lo que sucede
distribucin
del
ingreso
obra calificada.
en la parte inferior de
familiar,
aproximada
por
el
La otra variable explicativa en
coeficiente de Gini, muestra una
la distribucin. Estos
4
importancia
de la desigualdad, y
otros
indicadores
tendencia opuesta a la pobre- za.
de
su
aumento,
es la disperofrecen
la
misma
Se mantiene estable en la primera
tendencia
hacia
el
mitad de los aos noventa, cuando
aumento en la desila pobreza se reduce y empieza a
gualdad en
las dos
aumentar en la segunda mitad de
esa dcada, cuando la pobreza se
ltimas dcadas. Este
estanca. Este au- mento se da
proce- so tambin se
tanto en aos de expansin econobserva si la atencin
mica (1998 y 1999) como de
se pone solo en la
contraccin (2000 y 2001). Entre
distribucin
de
los
el 2002 y hasta el 2005, la
ingresos del traba- jo.
desigual- dad se reduce sin lograr
Aqu
es
factible
revertir el aumento pre- vio y
identificar
sus
vuelve la tendencia alcista a
principales factores de
partir del 2006, tanto cuando la
desigualdad
y
los
economa est creciendo, y la
factores que expli- can
pobreza cayendo, como cuando se
su evolucin.
contrae la produccin y la pobreza
Gindling y Trejos han
76
aumenta.
Para
el
2009,
el
utilizado tanto las encoeficiente de Gini se ubica en
cuestas a los hogares
torno a los
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

1991
1990

Porcentaje

porcen
tuale
s por
debajo
a los
regist
rados
en
1990.
Esta
evoluc
in es
simila
r
si
la
atenci
n se
pone
en la
pobrez
a extrema,
cuya
incide
ncia
pasa
del
9,1%
en
1990
al

350,48
300,46
250,44
200,42
2009 y se replica
150,40
se
utilizan
100,38
de
intensidad 50,36
o
00,34
-50,32
la pobreza, lo que

3 Las estimaciones de pobreza son las oficiales del pas realizadas por el
Instituto Nacional de Estadstica y
Censos, con lneas de pobreza
diferenciadas por zona y ajuste de los ingresos. En el ao 2000 se ajustan
los ponderadores de las encuestas de hogares que le sirven de fuente con
base en el censo del 2000 por lo que la incidencia de la pobreza se reduce
en ese ao del 21,1% al 20,6%, dado el mayor peso que adquieren las zo- nas
urbanas.

sin de las jornadas de trabajo,

donde sobresale un aumento de la
jornada parcial, explicada por una

creciente incorporacin de
mujeres con bajo perfil
educativo
quienes
se

4 El coeficiente de Gini se estima sobre los ingresos familiares totales pero agregadas las
familias en deciles
segn su ingreso familiar per cpita sin ajustes por no respuesta, omisin de
rubros o subdeclaracin. El cambio de los ponderadores elevan el coeficiente
de Gini para el ao 2000 del 0,4034 al 0,4115 y, al igual que en la pobreza,
sin modificar la tendencia.
5 Este aumento de la desigualdad se da en un contexto de mejoras en los
ingresos familiares reales. Entre 1990 y el 2009, el ingreso familiar real
medio de los hogares aument un 57% acumulado, sin descontar el aumento
poblacional. Para los hogares del primer quintil, el aumento fue del 47% y
para los ubicados en el quintil ms rico, la expansin alcanz el 83%.

insertan como cuen- ta propia

a tiempo parcial para poder
atender
sus
obligaciones

familiares.
Estas
obligaciones
familiares
incluyen
tanto
el
tradicional cuidado de sus hijos,

como un creciente papel de proveedoras ante la ausencia de un

compaero y el de- terioro de los
ingresos
familiares.
En Costa
Rica, los hogares con una mujer al
frente,
no
solo
vienen
aumentando su peso relativo sino
que en- frentan un mayor riesgo de
pobreza (Gindling y Oviedo, 2008).

duccin
de
la
pobreza.
No
obstante, no es un cre- cimiento
pro pobre en un sentido ms
estricto donde se pretende que se
acompae de mejoras distributivas.
Tambin, corresponde a una evolucin donde las zonas rurales
han mostrado mejores resultados
relativos, aproximndose a
su
contraparte urbana.

3. Polticas que han

afectado los resultados
distributivos

L
capa
sumri
o
crdito
s salir

Cabe sealar que la inversin

social pblica, que repunta en
este perodo, se compone principalmente de servicios (educativos,
de
salud,
de
alimentacin
complementaria, etc.) ms que de
transferencias
en
dinero
(pensiones y ayudas a familias en
dinero). Por ello, no impactan
direc- tamente ni inmediatamente
la situacin de po- breza o de
desigualdad, que se estiman a
partir del ingreso corriente. Una
forma de medir el im- pacto en el
de corto plazo de la inversin
social, es imputando en el ingreso
familiar
un
salario
social
equivalente al costo para el
estado
de
brindar
esos
servicios.
Ejercicios
en
esa
direccin
muestran
que
la
desigualdad se reduce casi 13
puntos porcentuales en el 2009,
cuando en 1990 fue de seis puntos
porcentuales (Trejos, 2010), lo
que refleja un mejor enfoque de la
inversin so- cial. Esta reduccin
crecientemente importante resulta
an insuficiente para revertir al
aumen- to de la desigualdad en la
distribucin
del
ingreso

os resultados distributivos,
pobreza y de- sigualdad,
observados en las dos ltimas
dcadas
son
producto
de
procesos que

corriente. Estimaciones
de pobreza

similares

Las
reformas
econmicas
emprendidas a par- tir de la mitad
de la dcada de los aos ochenta,
luego de estabilizar la economa,
siguieron una versin modificada
del denominado
Consenso
de
Washington, donde se protegieron
los
programas
sociales
mantenindolos dentro del mbito
del estado y no se incorporaron
reformas
para
flexibilizar
(desregular)
el
mercado
de
trabajo (Barahona, et. al, 1999).
Estas reformas incluye- ron la
apertura
comercial
con
la
promocin de un sector exportador
no tradicional a mercados no
tradicionales; la eliminacin de
sistemas de pro- mocin, subsidios
o proteccin a ciertas actividades productivas, particularmente
agrcolas e invienen desde atrs, como la
globalizacin
y
el
cambio
tecnolgico, y que han sido
reforzados, en sentido positivo o
negativo, por medidas apli- cadas
en este perodo o en perodos
previos, tan- to en el mbito
econmico como el social.

3.1.Creacin de oportunidades:
las polticas econmicas
Los ingresos de las familias
dependen mayo- ritariamente de los
ingresos del trabajo y la me- jora
de esos ingresos reales determina
las posi- bilidades de reducir la
pobreza y la desigualdad. Por
ello, la generacin de empleo
productivo y bien remunerado es
una condicin necesaria, aunque no
suficiente, para lograr estas
mejoras
distributivas.
Esta
generacin de empleo de cali- dad
depende
de
un
crecimiento
econmico ele- vado y sostenido,
crecimiento que depende de las
polticas econmicas y de los
choques exter- nos enfrentados.
Como se ha mostrado, durante

les que obliga a contenciones

peridicas que ex- plican parte de
la volatilidad de la produccin.
En
el mbito de los ingresos
tributarios, estos se han mostrado
insuficientes para financiar los
gastos pblicos de manera endmica
y con las reformas econmicas no
se ha podido resolver. Las reformas implicaron la eliminacin de
los
impuestos
al
comercio
internacional,
una
de
las
principales fuentes de ingreso, y
su sustitucin por impues- tos a
las
actividades
internas,
principalmente
al
consumo
(Rodrguez y Angulo, 2002), pero
con
amplias
exenciones.
Los
impuestos
al
ingreso
ya
la
propiedad
han
mostrado
pocos
cambios y las reformas emprendidas
han sido insuficientes o
dustriales; el abandono de experiencias
poco
exitosas
de
empresas
productivas
estatales; una reforma financiera para darle
ms protagonismo a la banca privada, junto a
una mayor disciplina fiscal (Mesalles y
Cspedes, 2007).
Estas reformas sin embargo no han sido
neu- trales desde el punto de vista de la
distribucin del ingreso (Rodrguez, 2011) y
existe una abun- dante literatura que
muestra que las reformas econmicas se han
acompaado en la regin de un aumento de la
desigualdad, por lo menos en una primera
etapa (PNUD, 2010b; UNRISD, 2010). Dentro de
estas polticas se destacarn dos que han
impactado los resultados distributi- vos: la
poltica tributaria y la poltica salarial.
La poltica tributaria
Las reformas econmicas han insistido en
la necesidad de mantener los equilibrios
macroeco- nmicos. Sin embargo, esto no se
ha logrado en el campo fiscal, manteniendo
desequilibrios fisca-

h
a
n
f
r
a
c
a
s
a

capa
sumri
o
crdito
s salir

do.
Ms
an,
los
incentivos fiscales al
sector
exportador
de
bienes y de servicios,
inclui- do el turismo,
y al sector financiero,
han exonera- do a los
sectores ms dinmicos
de
aportar
a
los
ingresos fiscales acorde
a sus posibilidades. Los
reflejan una reduccin a la mitad
en su incidencia cuando se imputa el gasto
social (Taylor
Dormond, 1991; Trejos, 2006).
En resumen, las ltimas dos
dcadas pueden considerarse como
de crecimiento pro pobre en un
sentido ms laxo, donde solo
interesa la re-

impuestos
sobre
los
ingresos
de
las
personas,
de
tipo
cedular bajo el criterio
de territorialidad, y
de
las
empresas
vinculadas
con
el
mercado
interno,
tambin
muestran
un
limitado aporte y am-

plias posibilidades de
elusin y evasin.6
En esta direccin, la
poltica tributaria no
ha
jugado un papel
distributivo
como
el
que tiene en los pases
europeos,
donde
los
impuestos
a
los
ingresos
de
las
personas adquieren un
las dos ltimas dcadas, el crecimiento ha sido

mayor protagonismo. En el mejor de

los
casos,
la
estructura
tributaria del pas se torna
neutra con respecto a su impacto
distributivo, pero es ms propensa
a tener un carcter regresivo,
como lo han mostrado diversos
estudios realizados en distintos
momentos
temporales
(ver
por
7
ejemplo Bolaos, 2002).
Esta
poltica tributaria no ha

limitado y sobre todo muy voltil,

lo que limita las posibilidades de
mejoramiento de los ingre- sos
familiares.
Esta
evolucin
se
enmarca en un proceso de reformas
econmicas que han carac- terizado
el perodo analizado

6 Se estima para el 2010 un gasto tributario (ingresos tributarios no recibidos

por exenciones y otras medi- das) que equivale al 5,8% del PIB, donde el 63%
corresponde al impuesto de ventas, un 31% al impuesto so- bre la renta y el
6% restante a otros tributos (PEF y DGH, 2011).

contribuido directamente a mejorar

la distribu- cin del ingreso y
ms bien aporta indirecta- mente
en la situacin opuesta. Ello es
as,
pues
genera
ingresos
insuficientes para financiar un
gasto pblico que mejore la
competitividad del pas (inversin
en
infraestructura
fsica
y
social)
y
que
redistribuya
ingresos hacia los grupos con
menor desarrollo relativo.
Esta insuficiencia relativa no
puede atribuir- se a un gasto
excesivo, aunque hay problemas de
eficiencia en su uso como han
documentado am- pliamente Cspedes
y Mesalles (2008). Como apuntan
Rodrguez y Angulo (2002), la
carga tri- butaria de Costa Rica
resulta inferior a la espera- da
segn su nivel de desarrollo
econmico (PIB per cpita), grado
de desarrollo social (IDH) e incluso
nivel
de
desigualdad
(coeficiente
de
Gini).
Esta
insuficiencia se mantiene incluso
si
se
incluyen
las
contribuciones
a
la
seguridad
social y su insuficiencia es clara
si se tiene en cuenta los niveles
de pobreza (Barreix, et. al, 2009)

y
las
necesidades
de
infraestructura vigentes.
Esta insuficiencia relativa de
ingresos fisca- les ha impedido
que: el Estado haya podido implementar gastos e inversiones
para
un
desarrollo
ms
equilibrado en lo sectorial y
territorial, y equitativo en lo
social (Rodrguez, 2010: p. 30).
Otras consecuencia indirecta en la
pobreza
y
la
desigualdad del
desequilibrio fiscal, es que obliga a ajustes peridicos que afectan
el crecimien- to sostenido y apoyan
niveles de inflacin, en la mayora
del perodo por encima del 10%
anual, que repercute directamente en
los grupos de me- nores ingresos,
limitando
sus
posibilidades
de
superar los umbrales de pobreza y
aumentando la desigualdad.

La poltica salarial
La poltica salarial y en
particular la poltica de salarios
mnimos para los trabajadores del
sector privado es otro instrumento
importante para influenciar en la
distribucin del ingreso, dado el
protagonismo del empleo asalariado
en
el
pas
(75%
de
los
trabajadores) y del peso de los
salarios en el ingreso familiar
(62% del ingreso familiar). No
obstante, la promocin del sector
exportador y la preocupacin por
la inflacin, llev a aplicar una
poltica
de
salarios
mnimos
cautelosa o pasiva que se concreta
en 1998 con
un acuerdo de
concertacin tripartito donde se
establece que los salarios mnimos
se manten- drn congelados en
trminos reales, a travs de
ajustes
semestrales
segn
la
inflacin del se- mestre previo.
Este acuerdo se ha mantenido
desde
el
ao
1999
con
la
consecuencia que durante el quinquenio
de
amplio
crecimiento
econmico, como lo fue el perodo
2003 2007, los salarios mnimos se mantuvieron congelados

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polti

77

7 Cabe sealar que las estimaciones usuales de desigualdad y pobreza utilizan

el ingreso disponible, que equi- vale al ingreso bruto del hogar menos los
impuestos directos y las contribuciones personales a la seguridad social. La
mayor parte de los impuestos, que se dirigen al consumo o a las empresas, no
son considerados.

cuando la pro- duccin per cpita aument

cerca del 30% y la produccin por trabajador
se expandi alrede- dor de un 10%.8 Al mismo
tiempo, durante el 2009, al estarse ante una
crisis
atpica
con
desaceleracin
inflacionaria, los salarios mnimos reales
aumentaron actuando, sin buscarlo, como una
poltica contra cclica. La otra consecuencia
de la poltica de ajustes por inflacin
pasada fue que los ajustes relativos fueron
los mismos para todos los niveles de
salarios mnimos, de modo que la estructura
de los salarios mnimos no se modific y en
esa medida no apoy la reduccin de la
desigualdad.9

los aumentos de la productivi- dad

del trabajo no se trasladaron, ni
parcial- mente, a los salarios
mnimos.
Ello
podra
ser
irrelevante si los salarios de
mercado evolucio- naran de acuerdo
con la expansin econmica, esto
es, si los salarios de mercado se
movieran con independencia de cmo
lo hacen los sala- rios mnimos.
No obstante, para los trabajadores menos calificados, que son la
mayora, los salarios mnimos son
prcticamente los sala- rios de
mercado de modo que ellos se
mueven al mismo ritmo.10
Se
ha
argumentado
que
el
estancamiento de los salarios de
mercado de los trabajadores menos calificados no responde a esta
poltica de ajustes sino al hecho
de
que
la
inmigracin
internacional,
principalmente
la
nicaragense, vuelve su oferta muy
elstica de modo que los aumentos
en la demanda de trabajadores
(creci- miento econmico) generan
aumentos en el em- pleo y no en
los salarios. Si ello fuera el
caso, el aumento de los salarios
mnimos reales no ten- dran
efecto
y
se
ampliara
el
incumplimiento,
otro
problema

existente. Hay sin embargo tres

elementos que cuestionan esta
hiptesis.
Por
un
lado,
el
estancamiento en los salarios
reales de mercado, durante la
dcada de expansin se produjo en
todas
las
categoras
de
trabajadores asalariados de las
empresas
privadas
con
independencia de su calificacin. Por
otra
parte,
durante
la
contraccin del 2009, los salarios
rea- les de mercado aumentaron
al igual que lo hicieron los
salarios mnimos reales. Finalmente, el grado de incumplimiento se
mantuvo alto

(en torno al 30%) sin

mayores cambios pese a
que el costo salarial se
redujo (Gindling y Trejos, 2010).
Estos tres elementos
sugieren que los ajustes de los salarios
mnimos son una seal
impor- tante para las
empresas para ajustar
los salarios de sus
trabajadores,
con
independencia de su nivel relativo. Si este
efecto
faro
est
operando, los ajustes
de los salarios mnimos
dejan de
ser
irrelevantes pues son los
responsables de que las
ganancias
en
la
productividad obtenidas
durante el decenio del
2000,
es
decir
los
frutos
del
crecimiento
econmico,
no
llegaran
a
los
trabajadores
menos
cualificados y por ende
no
apoyaron
para
reducir la pobreza ni
la desigualdad en la

distribucin de los ingresos, como

si lo hicieron en otros pases de
la regin (Gindling, 2011).

3.2.Creacin de capacidades:
las polticas sociales universales
La creacin de empleos de
calidad y bien re- munerados
resulta insuficiente para reducir
los niveles de pobreza y de
desigualdad si las perso- nas no
cuentan
con
las
competencias
necesarias para acceder a ellos.
La
creacin
(servicios
educativos) y proteccin (servicios
de salud) de capi- tal humano
resulta bsico para complementar
la
ampliacin
de
las
oportunidades. Dentro de es- tas
polticas, la educacin secundaria
es la que muestra las mayores
limitaciones y la que expli- ca
parte del estancamiento de la
pobreza y del aumento de la
desigualdad.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Lati

Al
congel
arse
los
salar
ios
mnimo
s
reale
s
en
una
dcada
de
expans
in
econm
ica,
ello
signific
que
las
mejora
s
en
el
clima
de
los
negoci
os,
sus
gananc
ias y

78

La educacin secundaria
El pas se ha rezagado en el
mbito
de
la
educacin
secundaria, rezago que proviene de
la cri-

8 Entre el ao 1999 y 2008, el salario mnimo de proteccin real creci un 2% y los salarios de mercado de los
asalariados de las empresas privadas un 3,7% segn la CCSS o un 5% segn la
10 En el perodo previo (1990 1999), la produccin real por habitante creci
EHPM.
un monto similar (31%), pero el salario mnimo de proteccin aument un 11% y
9 El pas cuenta con un sistema de 23 categoras de salarios mnimos vinculados
los salarios de mercado para los trabajadores de las empre- sas privadas
principalmente al grado de calificacin, que va desde trabajadores no
entre un 25% y un 31%, dependiendo de la fuente y definicin utilizada.
calificados hasta profesionales universitarios.

capa sumrio crditos salir

sis de la dcada de los ochenta.

Para 1980, la tasa bruta de
matrcula en secundaria era del
60%, con la crisis de inicios de
los ochenta, redujo el acceso al
50% en 1985 y se requirieron 15
aos para volver al 60% de
escolaridad
(2000).
Esta
reduccin de la cobertura se produjo
sin
mayores
cambios
en
la
eficiencia interna del sistema
(de- sercin y repeticin), que
era limitada, de modo que solo

cerca del 30% de los jvenes

lograban completar la secundaria.
En
los
aos
ochenta,
la
restriccin
de
recursos
originada por la crisis y la
moratoria de la deuda obligaron a
limitar la expansin de la oferta
educativa
secundaria,
con
deterioros en la infraestructura
educativa, y los esfuerzos se
concentraron en mejorar la calidad
con la intro- duccin de un
programa de informtica educati-

va y con el establecimiento de pruebas

estandarizadas,
incluyendo
el
restablecimiento de unos exmenes finales,
conocidos como bachillerato, como requisito
para
graduarse
de
secundaria.
El
empobrecimiento asociado con las crisis, hizo
tambin que las familias dejaran de demandar
los servicios educativos secundarios al
aumen- tar el costo de oportunidad de
mantener a sus hi- jos en el colegio.
A partir de los aos noventa se trata de
recu- perar lo perdido y el gasto social en
educacin gana prioridad y empieza a crecer

por
encima
de lo
que
se
expand
e
el
gasto
social
en su
conjun
to.
En
esta
poca
se
empiez
an
a
ejecut
ar
tambi
n
varios
prsta
mos
intern
aciona
les
para
recupe
- rar
el
deter
ioro
de la
infrae
struct
ura y
para
ampliar
la
oferta
estata
l
de
colegi
os,
princi
palmen
- te
en el
mbit
o
rural

.
Con
ello
se
logra
ir
recuperando la cobertura, lo que
beneficia prin- cipalmente a los
jvenes de los hogares de menores recursos. Como se observa en
el cuadro 3, en
el primer
quinquenio de la dcada del
noventa, la mitad de los jvenes
de 13 a 18 aos de los ho- gares
del
primer
quintil
estaban
asistiendo a un

Cuadro 3. Costa Rica: asistencia 21

y aos haban logrado completar
jvenes de los hogares del primer quintil,
sus
estudios
secundarios.
Entre
logro educativo en secundaria por estrato
ingreso
(Cifras relativas
en promedios
quinquenales)
solo el
11% lo lograba. Para el quinquenio
los
final del per- odo (2005/09) el porcentaje
de logro medio ha- ba subido al 40% y entre
los jvenes del 20% de las familias ms
pobres llegaban al 17%. Esto significa que,
pese a las mejoras observadas, que para los
Indicador1990/94 1995/99 2000/04 2005/09
pobres tienden a concentrarse en el lti- mo
Asistencia en edad colegial 1
decenio, el 60% de los jvenes del pas y ms
Todos58,362,770,477,6 20% ms pobre50,152,461,572,5
del 80% de los jvenes de los hogares pobres
20% ms rico79,9
83,7
88,0
92,9
de- ben incorporarse al mercado sin las
Brecha relativa1,59
1,60
1,43
1,28
capacidades requeridas para obtener un empleo
Logro en completar la secundaria 2
de calidad,
ya que los programas de
Todos28,2
31,6
36,9
39,5
capacitacin no tenan ni la cobertura ni la
20% ms pobre11,0
11,2
13,6
16,6
orientacin
necesaria
para
atenderlos
20% ms rico55,0
58,3
67,7
73,0
(Trejos, 2009).
Brecha relativa5,01
5,19
4,96
4,39
Con ello se reproduce la pobreza de una
gene- racin a otra, creando una trampa de
1/ Porcentaje de poblacin de 13 a 18 aos que asiste a un centro educativo.
pobreza,
donde los hogares pobres no
2/ Porcentaje de poblacin de 19 a 21 aos que comple- t al menos la secundaria.
invierten
lo
sufi- ciente
en la educacin de
Fuente: elaboracin propia con base en las Encuestas de Hogares de Propsitos Mltiples del Instituto Na- cional de Estadstica
y Censos.
sus hijos, dada la limi- tada probabilidad
de xito en completar los estu- dios
secundarios y dado que el mercado solo
remunera diferencialmente cuando se supera
ese nivel. En esa direccin no se est
logrando
ofrecer
una
igualdad
de
oportunidades
a
todos
los
jvenes.
Adicionalmente,
con
estos
pobres
resultados, la oferta de trabajadores con
mayor educacin no crece al ritmo de la
demanda, au- mentando el premio salarial de
los
ms
educados
y
ampliando
la
desigualdad en la distribu- cin de los
ingresos laborales que se traslada al mbito
centro
educativo,
no
de los ingresos familiares.
necesariamente al colegio, contra
el 80% de los jvenes del quinto
3.3. Transferencias en dinero: pensiones y
quintil.
Para
el
segundo
quinquenio del 2000, este porpolticas sociales selectivas
centaje fue del 72% (93% para el
20% ms rico). Las mejoras en la
Si bien los ingresos del trabajo son el
cobertura entre los jvenes de los
princi- pal componente del ingreso familiar,
hogares ms pobres se concentran
las
transferencias
corrientes
van
en el dece- nio del 2000 donde se
adquiriendo una crecien- te importancia y
logran reducir las brechas con
sobre ellas pueden impactar las polticas
respecto a los jvenes de los
pblicas, principalmente para reducir la
hogares ms acomodados.
pobreza. Las transferencias estatales son de
No
obstante,
si
bien
se
producen mejoras en el logro
educativo, que es lo relevante,
an se mantiene un amplio rezago.
Para el primer quinquenio
del decenio del noventa, solo el
28% de to- dos los jvenes de 19 a

yor
peso
son
las
pensiones
contributivas, el resto
proviene de polticas
so- ciales selectivas
dirigidas
a
la
poblacin
pobre
o
vulnerable.

t
i
p
o
s
.

Pensiones contributivas
Los
programas
dirigidos a la atencin
de los riesgos de la
vejez se componen de un
programa
principal a
cargo
de
la
Caja
Costarricense
de
Seguro Social (CCSS), el
Seguro o Rgimen de In-

L
a
s
d
e
m
a

capa
sumri
o
crdito
s salir

cir la evasin se acord un cambio

en el clcu- lo del salario de
referencia (de los ltimos 48 al
promedio real de los ltimos 240),
una tasa de reemplazo escalonada
en proporcin inversa al nivel de
salario y segn del nmero de
cuotas (del 62,5% si gana menos
de dos salarios mni- mos al 53%
si gana por encima de ocho
salarios mnimos, contra la tasa
uniforme del 60.9% que exista) y
se abrieron opciones para el retiro anticipado sin necesidad de
simular invali- dez (Martnez,
2005).
Los sistemas de pensiones con
cargo al pre- supuesto nacional
(RPN), dirigidos en su mayo- ra a
grupos especficos de empleados
pblicos
de
profesionales
y
tcnicos, no crearon fondos de
reserva pues se disearon como
sistemas de reparto, de modo que
la
diferencia
entre
contribuciones
de
los
trabajadores
y gastos corre a car- go del
presupuesto
pblico.
La
administracin de estos sistemas
est a cargo de la Direccin

validez, Vejez y Muerte

(RIVM)
y
al
menos
cator- ce sistemas con
cargo
al
Presupuesto
Nacional (RPN), donde
el
principal
y
an
abierto es el de los
docentes pues absorbe
cerca del 70% del gasto
realizado
por
estos
programas,
no
todos
contributivos. El RIVM
se financia con contribuciones
directas
tripartitas
(empleadores,
trabajadores y gobierno) y
el resto (RPN) con contribuciones
de
los
trabajadores
e
Nacional de Pensiones, unidad
administrativa del Ministerio de
Trabajo. La separacin entre el
financiamiento
y
los
gastos
asociados
con
los
beneficios
llevaron, particularmente durante
la
dcada de los ochenta, a
reformas que aumenta- ban los
beneficios y permitan a nuevos
grupos incorporarse
e
incluso
pensionarse sin haber contribuido
al sistema. Esto oblig a una
refor- ma radical en 1991 (Ley
Marco de Pensiones del Sector
Pblico) donde se cerraron la
mayora de estos regmenes y la
reforma a la Ley de Pensio- nes
del Magisterio (1995), donde se
busc racio- nalizar el perfil de
beneficios
e
incrementar
las
contribuciones
en
forma
progresiva,
permitiendo
el
traslado voluntario al rgimen de
la CCSS. Tambin se cerr el
acceso al sistema de reparto

ingresos generales del

Gobierno
Central,
excepto el del Poder
Judicial que cuenta con
otros recursos.
El RIVM, junto al
sistema del Poder Judicial, son los nicos
que cuentan con un
fondo de reserva que le
da
sostenibilidad
financiera. En el RIVM
los
cambios
demogrficos
(envejecimiento y aumento de
la esperanza de vida),
el no ajuste de las
contribuciones desde su
crea- cin en los aos
cuarenta, ineficiencia
En el ao 2000 se aprueba la
Ley de Protec- cin al Trabajador,
que crea un segundo pilar de
pensin basado en capitalizacin
individual,
con
recaudacin
central en la CCSS y administracin descentralizada de los
fondos, pblica o privada, pero
circunscrito a los trabajadores
asa- lariados. Al ser un sistema
de capitalizacin in- dividual no
tiene
impacto
redistributivo
directo
pero si indirecto al
excluir a trabajadores de ba- jos
ingresos (asalariados informales y
trabaja- dores por cuenta propia)
y mantiene algunas li- mitaciones
para lograr equidad de gnero, al
excluir estos fondos de los bienes
gananciales
dentro
de
la
convivencia en pareja.
Las pensiones absorben algo ms
de una quinta parte del gasto
social
(ver
cuadro
1)
y
contribuyen
a
aumentar
la
desigualdad. Ello es as pues los
que adquieren esos derechos son
personas que en los ltimos 30 o
40 aos tuvie- ron un empleo
formal, de modo que se concentran en los estratos de mayor

en el manejo de las inversiones

del fondo y en el con- trol de la
evasin
debilitaron
su
sostenibilidad
financiera.
Reformas recientes al RIVM (2005)
han
buscado
restablecer
su
sostenibilidad fi- nanciera y su
progresividad, aunque se mantiene
una
discusin
sobre
los
alcances de la refor- ma. Para
apuntalar la situacin financiera
se aprob un aumento gradual de
las cuotas mni- mas de cotizacin
para obtener la pensin (de 240 a
300)
y
del
porcentaje
de
cotizacin a ra- zn del 0,5% cada
cinco aos, repartida en par- tes
iguales, para pasar del 7,5% hasta
alcanzar el 10,5%. Para mejorar
la progresividad y reduingreso y ms de- sigualmente que el
ingreso. El coeficiente de concentracin
(cuasi Gini) de la distribucin de las
pensiones para el 2004 alcanza el 79
0,66
cuando en 1988 era del 0,54 (Trejos, 2007).
Si bien una parte de la transferencia
corresponde a un ahorro realizado, los
sistemas tpicos de reparto incluyen un
subsidio que puede ser apreciable y, en el
caso de Costa Rica, este sub- sidio es mayor
en las pensiones ms altas que se dirigen a
empleados pblicos. Para el 2004,
el
coeficiente de concentracin de las pensiones del RIVM fue del 0,40, menos desigual de
cmo se distribuye el ingreso, mientras que
el de las pensiones del RPN alcanz el 0,81.
Las pensiones del RPN, al distribuirse ms
desiPobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

d
o
s

proteccin al no estar cotizando

(2009). Ello afecta en mayor
medida a los trabajadores pertenecientes a hogares pobres,
asalariados con empleos informales
(64% no cotiza) y trabaja- dores
por cuenta propia (70 no cotiza),
y plantea un gran desafo hacia
el futuro cuando el peso de la
poblacin adulta mayor aumente y
un por- centaje importante de ella
no cuente con la pro- teccin
adecuada.
Las reformas emprendidas en las
dos lti- mas dcadas han buscado
darle sostenibilidad financiera y
reducir su impacto regresivo. Como
se muestra en el cuadro 1, el
gasto asociado a ellas, se ha
desacelerado en la ltima dcada,
aunque su impacto regresivo no se
ha reducido y an persiste el
desafo
de
incluir
a
los
trabajado- res, asalariados y no
asalariados, de ingresos ba- jos e
inestables, tal como obliga la Ley
de Protec- cin al Trabajador.
Polticas sociales selectivas
No todas las polticas de este
tipo transfie- ren dinero a los
para los nuevos docentes y se
sustituy
por
uno
de
capitalizacin individual, aunque
reformas posteriores (2006) han
permitido
disfrutar
de
los
beneficios iniciales a los que
tenan 20 aos de cotizacin.

capa sumrio crditos salir

beneficiarios
pues
incluyen
tambin
programas
de
cuidado
infantil,
alimentacin
complementaria,
capacitacin,
crdito
y
transferencias
de
capital
(vivienda
e
infraestructura comunal). No obstante,
las polticas se- lectivas que
transfieren dinero a los hogares,
muestran un cambio importante a
partir del 2006, donde se pas de
una situacin de con- traccin
real de recursos a una situacin
donde

se
apuntalan
financieramente
de
manera
significativa. Entre el ao
2000 y el 2005, los
recur- sos asignados a
los programas sociales
selectivos
que
transfieren
recursos
en
efectivo
a
los
hogares se contrajeron
un 27% en trminos
rea- les, luego de
haber
cado
tambin
durante los noventa.
Por
el
contrario,
entre el 2006 y el
2009 se expandieron en
trminos
reales
un
123%. Los principales
programas de este tipo
son las pensiones no
contributivas
por
monto bsico y las
ayudas monetarias para
estudiar, como becas y
transferencias
condicionadas.
Pensiones
contributivas:

no
La

gualmente que el ingreso,

contribuyen a au- mentar su
concentracin.
Por otra parte, pese a que el
pas cuenta con un mercado de
trabajo
relativamente
moderno
donde predominan las relaciones
salariales, lo

11

ha ms que duplicado.12 Este es un

aumento sin precedentes en la
historia del programa pues lo
comn en el pasado fue el
priorizar la cobertura en el marco
de
recursos
relativamente
estables, a costa incluso de
reducciones reales en la pen- sin
transferida.
Este aumento tiene un techo
asociado con la pensin mnima del
seguro contributivo (RIVM), pues
se debe evitar que ese aumento se

transfor- me en un incentivo para

evadir
el
aseguramiento
contributivo a los regmenes de
pensiones, so- bre todo para los
trabajadores
no
calificados
(asalariados o
independientes).
Este techo ya se alcanz, de modo
que a partir del 2010 solo pue- de
aumentar la pensin media si
aumenta la pensin mnima del
RIVM. Esto significa tam- bin de
parte
del
gobierno
de
la
adquisicin de una deuda de largo

atencin de los adultos mayores en

situacin de pobreza co- rre a
cargo del rgimen de pensiones no
contri- butivas por monto bsico,
administradas por la
CCSS y
financiadas
por
el
Fondo
de
Desarrollo Social y Asignaciones
Familiares
(FODESAF).11
Este
programa surge en 1975 con la
creacin del FODESAF y les da a
los beneficiarios adicional- mente
el acceso a los servicios de salud
que brin- da tambin la CCSS. Con
la aprobacin de la Ley de
Proteccin del Trabajador se le
adicionan re- cursos buscando su
universalidad, aunque estos no han
llegado a ser significativos para
tal fin. No es sino hasta la
segunda mitad del decenio del 2000
que se le transfieren recursos
signifi- cativos adicionales a
travs
de
transferencias
directas del Ministerio de Hacienda.
Estos recur- sos adicionales se
han
dirigido
no
tanto
para
ampliar la cobertura, como para
mejorar el sub- sidio mensual
otorgado. De este modo, la pensin real entre julio del 2006 y
julio del 2009 se

El FODESAF en un fondo de desarrollo social que nace en 1974, casi una

dcada antes de los primeros fondos
creados en la regin para paliar los efectos del ajuste estructural y se
diferencia de estos en que nace en un contexto de crecimiento econmico y de
polticas inclusivas; que se constituye dentro de la estructura del sec- tor
pblico, no al margen de este y de su normativa; se financia con recursos
internos surgidos de impuestos de afectacin especfica que buscan limitar su
vulnerabilidad y que oscilan entre el 1% y el 2% del PIB y no de la
cooperacin externa; y se destina a financiar programas dirigidos a la
poblacin pobre a partir de las ins- tituciones pblicas como unidades
ejecutoras y no a financiar solo inversin en infraestructura.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

que
facili
tara
la
cobert
ura
de
este
tipo
de
programas
, an
cerca
del
34%
de
los
actual
es
trabajadore
s
activo
s
se
encuen
tran
exclu
idos
de
esta

80

plazo
(gasto
no
discrecional),
cuyo
incumplimiento en perodos recesivos pondra en aprietos financieros a la CCSS. No
obs- tante, el gobierno se comprometi como
parte del plan diseado para enfrentar la
crisis del 2009 y conocido como Plan Escudo,
y al igual que el programa AVANCEMOS que se
menciona- r ms adelante, a mantener y
ampliar esos re- cursos para el 2009 y
mantenerlos para el 2010 como efectivamente
hizo.
El programa tiene como su poblacin meta a
los adultos mayores de 64 aos en situacin

de
pobrez
a
y
sin
cobert
ura
contri
butiva
por
parte
de la
seguri
dad
social
,
aunque
tambi
n
contem
pla
benefi
ciar a
viudas
,
indige
ntes,
hurfa
nos y
personas
con
parli
sis
cerebr
al
sever
a. No
obstan
te,
el
70%
de
los
benefi
ciario
s
corres
ponde
a
adulto
s
mayor
es de
64

aos. Otra caracterstica del programa es su capacidad de atender

mujeres en mayor proporcin, lo
cual se deriva del hecho de

que ellas han tenido una insercin

menor y ms precaria en su vida
activa.
Tambin
el
programa
muestra un sesgo rural y hacia
regiones perifri- cas, donde la
proporcin de beneficiarios en
esas reas supera a la proporcin
de poblacin resi- dente en ellas.
Es un programa selectivo con buen
enfoque y este enfoque no se
deteriora en los ltimos aos pese
alas
mejoras
en
los
montos
transferidos. Casi dos de cada
tres beneficiarios pertenece a los
hogares pobres (pre transferencia) y un 83% se ubica entre los
hogares pobres y vulnerables, es
decir, el 40% de los hogares de
menores
ingresos
autnomos.
(Trejos, 2010).
Becas y Avancemos: Se ha
mostrado que un problema central
que enfrenta el pas es el relativo a la reducida permanencia y
logro de los j- venes en el
sistema
educativo,
particularmente en la educacin
media. Para enfrentar el costo
de oportunidad que enfrentan los
jvenes y sus
familias, al
sacrificar ingreso potencial por
asis- tir al colegio, se cre en
1998 el Fondo Nacional de Becas
(FONABE) y se le dot de recursos
pro- venientes del FODESAF. FONABE
surge como un ente financiero
adscrito al Ministerio de Educacin
Pblica
(MEP)
y manej
recursos crecientes ao a ao a
travs de un fideicomiso en el
Banco Nacional de Costa Rica. A
partir del 2006 FONA- BE empieza a
recibir
recursos
adicionales
prove- nientes del presupuesto
nacional, a travs del MEP y ya
para el segundo trimestre del
2007, por disposicin de la
Contralora
General
de
la
Repblica,
los
recursos
presupuestarios se ma- nejan como
un programa dentro del presupuesto nacional.

Cabe sealar que FONABE no

otorga
becas
solo
a
los
estudiantes de secundaria, sino
que in-

cluye primaria, universitaria, profesores y

maestros
del
MEP
y algunos
grupos
vulnerables. Tam- bin los estudiantes de
secundaria tienen acce- so, aunque ms
selectivamente, al comedor escolar y a un
programa de transporte escolar (beca para
pago de pasajes o la contratacin del
servicio de transporte), especialmente para
los jvenes residentes en zonas rurales.
En este contexto, se crea un programa de
transferencias condicionadas, a partir de la
se- gunda mitad del 2006, dirigido a jvenes
para que se mantengan en el colegio.
Conocido
como
AVANCEMOS,
aunque
esta
transferencia no es una beca, se traslapa con
las becas de FONABE, por lo que su
administracin se le asigna esta institucin
junto al Instituto Mixto de Ayuda So- cial
(IMAS), institucin pblica creada a inicios
de los aos setenta con el mandato de manejar
los programas contra la pobreza, y que tena
ex- periencia en un programa de ayudas
monetarias a las familias para que sus hijos
estudien. Con la introduccin de AVANCEMOS,
tanto FONABE
como
el
IMAS
recibieron
directamente del Mi- nisterio de Hacienda
recursos adicionales sin pasar por el
FODESAF, esto hasta su reforma en el 2009.
Este programa se masifica en un plazo
reducido,
pasando
de
seis
mil
beneficiarios en el 2006 a 187 mil en el
2010, lo que le ha acarreado no pocos
problemas, agudizado por el cambio de
autoridades coordinadoras. La participacin
de
dos
instituciones
con
lgicas
de
funcionamiento distintas, el FONABE pensando
en los estudian- tes y el IMAS en las
familias, ha generado algu- nas duplicaciones
iniciales. No obstante, la solu- cin
adoptada de trasladar el programa en su
totalidad al IMAS a partir del 2009 no parece
la mejor opcin no solo por su capacidad
operativa sino por la desvinculacin con el
sistema educanalidad

modalidades

el

desarrollo

de

las

otras

p
u
e
d
e
n
t
e
n

er mayores dificultades
de
implementacin,
aunque como consecuencia
positiva obligarn al
IMAS a concentrarse en
solo
unos
pocos
programas.
Ya
para
el
2009
Avancemos aporta casi
la mi- tad de las
ayudas monetarias para
estudiar y la mitad de
los
beneficiarios
se
siguen concentran- do
en
la
educacin
secundaria. La cobertura
en- tre los estudiantes
que
asisten
a
la
educacin media pblica
ya alcanza a un tercio
12

de ellos en el 2009,
cuando cubra solo al
9% en el 2006. Pese a
que la cobertura es an
limitada,
su
expansin
ha
sido
significativa
y
no
parece
haberse
logrado
a
costa
de
filtraciones
adicionales
significativas. Casi la
mitad
de
los
beneficiarios
pertenecen
a
hogares
pobres y el 80% corresponde a hogares pobres y
vulnerables (40% de los
hogares
de
menores
ingresos
autnomos).
Entre
las

El monto mensual nominal de las pensiones se duplicaron entre julio de 2006

y 2007, al pasar de 17.500
a 35.000. En marzo del ao 2008 se increment a un monto de 57.500, para
febrero del 2009 llega 66.125
y a partir de enero del 2010 se ubica en 70.125 (US$ 135 aproximadamente).
capa sumrio crditos salir
la incidencia de la pobreza y

aumento en la desi- gualdad. La

inversin social tambin ha estado
aumentando, sin que su composicin
sea
la
ptima,
y
las
dificultades fiscales amenazan su
sos- tenibilidad financiera. A
partir del anlisis de al- gunas
medidas
que
explican
los
resultados
distributivos
es
posible plantear un conjunto de
recomendaciones.

4.1. Promover la generacin de

oportunidades laborales
La
forma
ms
efectiva
de
reducir drstica- mente el riesgo
de pobreza de un hogar es incorporando exitosamente un segundo
miembro al mercado de trabajo.
Por ello la generacin de empleo
es fundamental, aunque ello no
implica
que
las
acciones
tendientes a mejorar los ingre-

caractersticas de los
becarios, las mu- jeres
aparecen
con
cierto
favorecimiento y se observa un sesgo hacia
las
zonas
rurales,
reas que reciben una
proporcin
de
beneficiarios
superior
a
su
peso
poblacional
(Trejos,
2010).
Es
de
esperar
entonces,
que
ambos
progra- mas, pensiones y
ayudas para estudiar,
hayan te- nido efectos
sobre la pobreza en la
segunda mi- tad del
decenio del 2000, tanto

por
el
monto
de
recursos
movilizados
como
porque
efectivamen- te ha estado llegando
a
los
hogares
pobres.
Estimaciones realizadas para el 2007,
cuando la po- breza se redujo tres
puntos porcentuales, luego de ms
de una dcada estancada en torno
al 20%, mostraron que la mitad de
esa reduccin se poda atribuir a
estos programas (Trejos, 2008b).

4. Recomendacion
es de polticas
pblicas

resulta-

tivo. En esta direccin, el

control de la condicio-

sos laborales
importantes.

reales

no

anlisis

previo

mostr

que

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

p
r
o
p
u
e
s
t
a
s

los

dos distributivos en las dos ltimas

dcadas han sido mixtos: reducciones81
en

sean

Poltica econmica con

objetivos de empleo
Las reformas econmicas han
relegado la poltica econmica a un papel de
garantizar
los
equilibrios
macroeconmicos sin mayores intervenciones
para
promover
actividades o sectores, excepto el
exportador y el financiero, por
consi- derar que ello introduce
distorsiones en el mer- cado y en
la asignacin de recursos. An en
este
contexto restrictivo, es
necesario
que la
creacin
de
empleo de calidad se restablezca
como un ob- jetivo central de las
polticas
y
que
estas
sean
evaluadas, tanto ex ante como ex
post, por sus efectos en el empleo
y la pobreza, no solo en la

estabilidad. Esto pasa por tener un sistema

de

las zonas y actividades que

generen
mayores
impactos
distributivos: exportaciones
de
bienes y servicios intensivos en
capital huma- no, junto a la
promocin de encadenamientos con
las
actividades
locales,
particularmente con la produccin
en pequea escala. La inversin
pblica en infraestructura fsica
y social debe complementar y
facilitar esa inversin que permita, por ejemplo, la creacin de
empleo rural no agrcola y el
aumento de la rentabilidad de los
activos productivos en manos de
los hogares de menores ingresos.
Ingresos fiscales
suficientes y recaudados
con equidad
Las restricciones fiscales para
financiar las
necesidades de infraestructura y
la inversin so- cial, reducen la
competitividad del pas y frenan
la movilidad social y la bsqueda
de la equidad. Aunque parte de las
necesidades de infraestruc- tura
se
pueden
financiar
con
mecanismos de concesin de obra y
endeudamiento externo, an los
recursos se tornan insuficientes.
Un
aumento
de
la
carga
tributaria, acorde con el desarrollo social del pas y necesario
para solventar el desequilibrio
fiscal, debe contemplar sus repercusiones
distributivas.
Por
ello, junto al au- mento de los
impuestos al consumo a travs de
las reformas al impuesto sobre las
ventas (trans-

indicadores sobre empleo, con

periodicidad

acompaar con un aumento del

impuesto sobre los ingresos de las
personas (impuesto dual) jun- to a
una reduccin de las exenciones a
las em- presas, para aumentar su
impacto
redistributivo
y
la
equidad.
El
aumento
de
los
ingresos tributa- rios debe ser
apoyado por reducciones en la evasin fiscal y mejoras en la
eficiencia, eficacia y la equidad,
con que se utilizan esos recursos,
no solo los destinados para la
inversin social.

accin ms efec- tiva requiere de

dotarle de recursos adicionales

Una
poltica
de
salarios
mnimos activa
La mejora de la productividad
es condicin necesaria, pero no
suficiente, para que aumen- ten
los salarios reales y responde a
polticas ma- cro y sectoriales.
La poltica de salarios mnimos lo
que pueden hacer es promover que
parte
de
esas
ganancias
de
productividad se transfieran a los
trabajadores
por
la
va
de
salarios reales mayores. Esto
requiere de una poltica activa
que
promueva
estos
aumentos
reales acordes con las mejoras en
productividad y pase a refor- mar
el acuerdo de concertacin de
1998.14
Un segundo componente de una
poltica
de
salarios
mnimos
activa es el combate al alto
grado de incumplimiento, pues poco
se gana au- mentando los salarios
reales si estos no se cum- plen.
Este alto incumplimiento, cercano
al 30%, y que es mayor en la
agricultura, en las zonas rurales, en los establecimientos de
menor escala, en los trabajadores
menos cualificados y en
los
asalariados
en
condicin
de
pobreza (60%), de- mandan de una
accin ms efectiva de la inspeccin por parte del MTSS.15 Esta
formacin en impuesto al valor agregado, am-

y hacer que los utilice de mejor

manera enfocan- do la atencin en
las zonas, tipo de empresas y
actividades que muestran un mayor
incumpli- miento activo, esto es,
que responde a objetivos
de
aumentar las ganancias ms que a
dificulta- des para cubrir esos
costos (incumplimiento pa- sivo).
Tambin requiere que se coordine
con otras instituciones que, como
la CCSS, realizan actividades de
inspeccin para intercambiar informacin y hacer visitas ms
efectivas.
Pero
ello
resulta
insuficiente si el incumplimiento
si- gue sin representar un costo
para las empresas por el mecanismo
de la doble visita. Multas especficas y cobradas efectivamente y
apoyo a los trabajadores para que
demanden sus salarios no recibidos
en las instancias judiciales son
accio- nes a seguir tambin.
Otro campo de accin para
reducir el incum- plimiento son
aquellas acciones que faciliten su
cumplimiento. En esta direccin, un
sistema ms simple y con mejor
informacin
facilita
su
aplicacin y su control, aunque no
resulta factible evolucionar hacia
un salario mnimo nico hasta que
la negociacin colectiva tenga
suficiente
aplicacin.
El
desarrollo de sistemas de auto
cumplimiento en las empresas, por
la va de una mayor informacin y
persuasin,
pasa
tambin
por
promover la organizacin de los
trabajado- res, que en el sector
privado es casi inexistente.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

dores
de las
polti
cas
econm
icas.1
3
La
polti
ca
econm
ica
debe
buscar
que el
crecim
iento
econmico
sea
elevad
o,
sosten
ido y
genera
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de
empleo
de
calida
d.
Una
polti
ca
econm
ica
con
objeti
vo de
empleo
debe
promov
er la
invers
in
privad
a
y
canalizarl
a
hacia

82

Mejorar la productividad de
la produccin en pequea
escala:
Cerca de la mitad de los ocupados en
situacin de pobreza se ubica en establecimientos,
de

mensual, como condicin bsica, y

similar al resto de los
indicadores que utilizan los
defini13

capa
sumri
o

pliacin de la base tributaria y

de la tasa) que buscan aumentar
los ingresos fiscales, se debe

A partir del segundo semestre del 2010, el Instituto Nacional de Estadstica

y Censos ha iniciado un progra- ma de encuestas trimestrales de empleo, con
lo que se cubre parcialmente estos requerimientos.

pequea escala (menos de 20

trabajadores), la
mayor parte
informales o con trabajo precario.
Estos se caracterizan por pagar
bajos salarios y
tener alta
subutilizacin de la mano de obra
(jor- nadas parciales). Unos son
de los que se denomi- nan empleo
de refugio o de subsistencia,
aunque otros tienen posibilidades
de acumulacin y ex- pansin
futura. Ms que promover la
creacin
de
este
tipo
de
establecimientos, lo que cabe es
promover
mejoras
en
la
productividad de los existentes
como medio de mejorar los ingresos
salariales y la calidad del empleo
generado. Ello
se logra con
polticas de apoyo productivo como
transferencia tecnolgica, acceso
al crdito, ac- ceso a mercados,
organizacin, asistencia tcni- ca
y
gerencial,
as
como
su
vinculacin con los sectores ms
dinmicos.

4.2.Ampliar la formacin
de capacidades
s salir

crdito

El riesgo de sufrir pobreza se

reduce marca- damente al aumentar
el capital humano de los ocupados
y el nivel de educacin secundaria
re- sulta el umbral mnimo para
garantizar una in- sercin laboral
de calidad. Esto apunta a acciones en el campo educativo y de
capacitacin.
Aumentar el logro en
la educacin
secundaria

En una visin de enfrentamiento

de la pobreza y la desigualdad de mediano
y largo plazo se tiene que
enfatizar la formacin de capital
humano entre los miembros ms
jvenes de las familias pobres y
vulnerables. Para lograrlo, no
basta con un acceso adecuado a los
servicios de salud y nutricin en
la
etapa
de
crecimiento
y
desarrollo o con el acceso a la
educacin
primaria,
como
efectivamente se est produciendo,
sino que una limitada cobertura en
preescolar, reduce el logro en
primaria y este bajo logro

14 Este acuerdo se logr modificar en el segundo semestre del 2011, con la

aprobacin por parte del Consejo Nacional de Salarios de una nueva poltica
salarial que contemplar ajustes que incluyen tanto considera- ciones de
inflacin como de crecimiento econmico (productividad).
15 El gobierno inici una campaa nacional contra el incumplimiento de los
salarios mnimos en agosto del
2010 con medidas como las sealadas en este documento, ms una fuerte campaa
meditica y de rendi- cin de cuentas.

ms una limitada cobertura en

secundaria, hace que los jvenes
de la familias pobres no lo- gren
acumular el suficiente capital
humano para superar la pobreza.
Romper este crculo re- productor
de la pobreza implica una atencin
especial para mejorar la cobertura
en preesco- lar y secundaria y
mejorar el rendimiento o lo- gro
educativo como mecanismo para
garantizar
igualdad
de
oportunidades
a
la
poblacin
infan- til o menor de 18 aos.
Se
han
propuesto
distintos
incentivos para que la poblacin
infantil acceda, se mantenga y
triunfe en el sistema educativo
formal:
alimentacin
complementaria,
becas,
transporte, bono escolar, etc. El
esfuerzo
ms
importante
desarrollado en los ltimos aos
es el progra- ma Avancemos como
una transferencia condi- cionada
a las familias, en su versin
actual, para que los jvenes se
mantengan en la educacin
secundaria.
Ello
ha
logrado
mejorar
los
niveles
de
asistencia entre los adolescentes,
quie- nes han sustituido trabajo
por
estudio.
El
desafo
pendiente es cmo transformar
esa asistencia escolar en logro
efectivo.
Para
ello,
parece
necesario
avanzar
en
intervenciones
educativas
ms
all de las transferencias monetarias
condicionadas
y
que
compensen
el
menor
clima
educativo de sus hogares y las
restricciones
tpicas
que
enfrentan los jvenes en sus
comunidades. Se requiere entonces

incor- porar formas novedosas de gestin,

sobre todo para las zonas rurales ms
apartadas (como te- lesecundaria), junto a
mejoras en el valor agre- gado y la calidad
de
la
educacin,
principalmente
secundaria, para aumentar su atractivo en el
estudiante y reducir el costo de oportunidad para la familia. Estas mejoras en el
valor agregado, significa el aporte de
competencias tcnicas (informtica, ingls,
y destrezas espe- cficas) para insertarse
en empleos con mejo- res ingresos.

l
a
e
m
p
l
e
a
b
i
l
i
d
a
d
d
e
l

sus
hijos
menores
oa
otros
os jvenes y las
miembros que re- quieran cuidado
mujeres
como los adultos mayores es otra
En el corto plazo, se tiene un
barrera que enfrentan. Una red de
contingente de
cuidado que aglutine la oferta
jvenes y mujeres (jvenes o no),
estatal y la ample buscan- do
que no lograron
acumular el
formas ms efectivas, de menor
capital humano suficiente para una
costo y ma- yor integracin, como
insercin de calidad en el mercado
podran
ser
subsidios
a
la
de trabajo y experimentan altos
demanda,
es
una
opcin
a
grados de desempleo, inser- ciones
desarrollar
y
como
se
est
muy precarias en el mercado de
planteando en la actualidad.
trabajo o en todo caso situaciones
de alto riesgo social. Para estos
jvenes y mujeres no jvenes a4.3.Ampliar la proteccin social
de los trabajadores
cargo de los hogares, retornar al
sistema educativo for- mal no es
una opcin y la forma de mejorar
Pese a que el acceso a la
su empleabilidad es a travs de la
seguridad
social
es
bastante
capacitacin. Se requiere que el
extendido entre los trabajadores y
Instituto Nacional de Aprendizasus familias, es claro que los
je
(INA)
disee,
ejecute
o
que se encuentran en situacin de
financie
un
programa
de
pobreza tienden a tener simultnecapacitacin de jvenes, y mujeres
que no lo- graron completar la
secundaria, de calidad, en la
escala requerida, que responda a
las necesida- des del sector
productivo y que contemple los
complementos
necesarios
(como
becas) para fa- cilitar el acceso.
Las
mujeres
con
limitada
educacin formal no solo enfrentan
esa barrera para una incorporacin de calidad al mercado de
trabajo. Para muchas de ellas, la
necesidad de atender y cui- dar

capa sumrio crditos salir

cala. Tambin, si se pone la

atencin en el traba- jo precario
y en el trabajo domstico, esto
es,
en
los
trabajadores
asalariados de empresas forma- les
y de los hogares pero sin
proteccin social, es claro que
queda un espacio para lograr el
aseguramiento correspondiente
por la va de un ma- yor control.
Fuera de las acciones para
aumentar la cober- tura efectiva
de estos riesgos de la vejez, est
el
problema
de
la desigual
distribucin de sus bene- ficios.
Ello
implica
medidas
para

amente
una
menor
proteccin. Ello demanda
de
acciones
para
aumentar su proteccin.
Mejorar los
mecanismos de
acceso a la
seguridad social
El pas ha sido muy exitoso en
lograr cubrir
los
riesgos
de
la
enfermedad
entre
la
poblacin en general y
la
trabajadora
en
particular,
combinando el aseguramiento
directo asociado con el
puesto de trabajo con
formas
colectivas,
individuales
voluntarias, familiares
y una red de atencin
primaria
generalizada.
No
obstante,
este
sistema
no
cubre
adecuadamente
a
los
trabajadores
temporales
de
las
cosechas, en la mayora inmigrantes, por
lo que cabe pensar en
un
sistema
de
aseguramiento colectivo
temporal, como el que
existe para los riesgos
garantizar
la
sostenibilidad
financiera del RIVM y acciones
tendientes a evitar retrocesos en
las reformas emprendidas a los
sistemas de pensiones con cargo al
presupuesto nacional. Como estas
lti- mas seguirn presionando por
largo tiempo las finanzas pblicas
y los recursos asignados a los
programas sociales, es necesario
buscarles
fuentes
de
financiamiento que disminuyan su
impacto
regresivo.
Similar
desproteccin
se
cuenta
con
respecto
a
los
riesgos
del desempleo y la transfor- macin

del trabajo. Ello junto con las

certificaciones
laborales
para
exportar productos a la Unin
Europea, permite el cumplimiento
de la seguridad social y del salario mnimo, aunque pone en
situacin de des- ventaja a los
inmigrantes en situacin irregular.
Por
ello
se
requiere
avanzar
hacia
una
poltica
migratoria
que
permita
el
cumplimien- to de los derechos
laborales y sociales de estos
trabajadores.
Menor xito se ha logrado en el
cubrimiento de los riesgos de la
vejez, donde esos otros mecanismos no los cubren, y los
excluye adems del sistema de
capitalizacin individual como segundo
pilar
del
sistema
de
pensiones. La opcin ha sido el
acceso a un sistema de pensiones
no contributivas por monto bsico.
Este sistema, si bien ha mejorado
el monto del subsidio de mane- ra
importante en los ltimos aos, se
torna muy oneroso en el largo
plazo por el envejecimiento de la
poblacin.
En
esta
direccin,
reforzar el subsidio para el
aseguramiento contributivo puede
ser ms barato en el largo plazo y
una me- dida ms apropiada sobre
todo para los asalaria- dos de los
negocios informales y de pequea
es-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

A
u
m
e
n
t
a
r

83

del Fondo de Capitalizacin Laboral en un

verdadero seguro de desempleo. Esta parece la
opcin ms clara a seguir.
Proteger la capacidad de consumo
Las prdidas de ingreso, temporal o permanente, someten a las personas a situaciones
de privacin extrema. Por ello se requiere
de una red de proteccin social que
contemple polticas compensatorias, cuando la
prdida es temporal, y polticas
asistenciales, cuando la prdida de
capacidad para generar ingresos es
permanente. Polticas compensatorias: La
pobreza por in- gresos aumenta marcadamente
cuando el jefe del hogar sufre de desempleo

y en
genera
l
entre
los
hogare
s
pobres
el
riesgo
de
desemp
leo
es
muy
elevad
o.
Parece
entonc
es
import
ante
avanzar
en la
transf
ormaci
n del
fondo
de
capit
alizacin
labor
al en
un
verda
dero
seguro
de
desempleo.
Mientr
as
ello
ocurre
, es
clara
la
necesi
dad

de polticas de generacin de
empleo de emergencia
para
perodo de alto desempleo o para
je- fes de hogar en situacin de
desempleo. Estas son importantes
pues la cada de ingresos por
desempleo reduce las posibilidades
de consumo y ello conduce a
procesos de descapitalizacin del
hogar que los empobrece an ms.
Para evi- tar esto es necesario
que existan mecanismos de apoyo a
jefes desempleados.
El IMAS tiene programas de
ayudas urgen- tes, que se usa,
entre otros fines, para pescadores artesanales en perodo de
veda, y el Ministe- rio de Trabajo
ejecuta un programa de subsidios
por
empleo
vinculados
con
capacitacin. El Mi- nisterio de
Transportes cuenta tambin con recursos para financiar obras viales
a los munici- pios. Sin embargo,
estos
son
limitados
en
cobertura, poco flexibles ante la
coyuntura y con financiamiento pro
cclico. Lo importante de es- tos
programas es que estn asociados a
forma- cin de capital humano
(capacitacin), a la crea- cin
de
infraestructura
fsica
(caminos,
suministro de agua,
etc.) y a la creacin de infraestructura
social
(escuelas,
dispensarios de sa- lud primaria,
centros comunales, etc.).
Polticas
asistenciales:
la
cobertura de la se- guridad social
es limitada entre la poblacin pobre activa, particularmente la
vinculada con los riesgos de la
vejez. Por ello un grupo creciente
de
hogares
pobres
es
el
constituido por un jefe que es
inactivo y no est cubierto por la
seguridad social. Estos hogares
enfrentan un alto riesgo de
pobreza y cuando est asociado con
un jefe que es adulto mayor y ya
no puede trabajar demanda de una
ayuda permanente para atender sus
ne- cesidades de consumo. Para

este grupo, el forta- lecimiento

del programa de pensiones no
contri- butivas por monto bsico,
con mayor enfoque y recursos para
completar cobertura, es el rea de
accin a seguir.

5. Consideraciones finales

n las ltimas dos dcadas,

Costa Rica ha mostrado un
crecimiento insuficiente y
voltil
para
generar
reducciones significativas
y
continuas
en
la
incidencia de la pobre- za, donde
el aumento de la desigualdad ha
frenado
parcialmente
esas
mejoras en
la
pobreza. Este
crecimiento voltil, es producto
tanto
de
choques
externos
amplificados por la amplia insercin internacional, junto a una
situacin fis- cal deficitaria que
obliga a contenciones peridi- cas
del gasto y que no apoya la
reduccin de la inflacin, todo
ello acompaada de una poltica
econmica que no tiene a la
generacin de em- pleo decente
entre sus objetivos bsicos.
Las restricciones fiscales son
producto, no de un gasto excesivo
con problemas de eficien- cia,
sino
de
ingresos
tributarios
insuficientes para el nivel de
desarrollo econmico y social.
Esta insuficiencia de ingresos se
sustenta
en
una
estructura
tributaria que tampoco contribuye a corregir, en parte, los
altos niveles de de- sigualdad en
la distribucin primaria del ingreso. Pese a ello, el pas ha
hecho un esfuerzo por mantener los
niveles de inversin social e
incluso aumentarlos sobre todo en
la educa- cin bsica, sector
donde se ha quedado reza- gado y
atenta contra la estrategia de
integra- cin a la economa global
con mayor equidad. Ese gasto
social apoya en el corto plazo a
redu- cir la desigualdad y la
pobreza, pero sin lograr revertir
el aumento de la primera. El
lograr mantener esa inversin
social creciente y fi- nanciar
los requerimientos de inversin en
in- fraestructura para mantener y

mejorar la com- petitividad internacional

pasa por una reforma fiscal que aporte
recursos frescos y reduzca la desigualdad.
Ello tambin pasa por mejor la eficiencia y
eficacia en el uso de los recursos pblicos.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas e

84
P
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s
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q
u
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l
p
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s
o
s

tenta
un
alto
desarrollo
humano,
fruto de los logros
sociales alcanzados, es
claro el rezago que
muestra en el sistema
edu- cativo secundario.
El limitado y desigual
logro en completar la
educacin
secundaria,
nivel m- nimo para
superar los umbrales de
pobreza y ga- rantizar
igualdad
de
oportunidades
a
las
nuevas generaciones, no
est
impidiendo
la
transferencia
intergeneracional de la
pobreza y se convierte
en
la
causa
plazo, que seguir presionando en
el futuro, pa- rece necesario
buscar formas de financiamien- to
menos inequitativas y la reforma
fiscal pue- de contribuir a ello.
Tambin se debe evitar que se
reviertan las reformas logradas
en las dos ltimas dcadas para
buscar su sostenibilidad y una
mayor equidad. Junto a ello,
existe
an
un
contingente
importante de trabajadores que no
estn incorporados a este sistema
de protec-

principal del aumento

en la desi- gualdad al
limitar la expansin de
la oferta de trabajo
calificada. La prioridad
asignada a resol- ver
este desfase en las
ltimas
dos
dcadas
ha lo- grado aumentar el
acceso y la retencin
pero ha
sido menos
exitosa en ampliar el
logro educati- vo. Las
transferencias
condicionadas establecidas en el ltimo lustro
son importantes para el
acceso pero no para el
logro, que demanda de
otras
intervenciones
adicionales
en
el
cin y que demandarn apoyo
estatal cuando no puedan generar
su
propio
ingreso.
Formas
asociativas de aseguramiento, con
apoyo esta- tal, puede ser una
opcin ms rentable que pa- gar
pensiones no contributivas en el
futuro, pese al importante papel
que estas ltimas ha jugado en la
proteccin del consumo de los
adultos mayores y en esa medida
en la reduc- cin de la pobreza.

mbito escolar y en los

hogares.
En el nterin, hay un
contingente significativo
de
jvenes
que
abandonan
precozmente
el sistema educativo y
se
insertan
precariamente
al
mercado
de
trabajo.
Aumentar su empleabilidad
a
travs
de
programas
de
capacitacin acor- des
con los requerimientos
del aparato productivo y en la escala
requerida, parece otra
tarea
impostergable.
Reducir la desigualdad

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y la po- breza pasa entonces por

mejorar los ingresos y el empleo
de las personas. El aumento del
ingre- so requiere mejoras en la
productividad de las empresas pero
tambin de una poltica de salarios mnimos que busque garantizar
que parte de esas mejoras en la
productividad
llegue
a
los
salarios reales.
En el mbito de los ingresos
no laborales, las transferencias
estatales que surgen de los
sistemas
de
pensiones
contributivas han agre- gado
desigualdad
y
pese
a
las
reformas em- prendidas, este
efecto ha crecido en el perodo.
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2
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Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

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Pobreza, Desigualdad de Oportunidades

y Polticas Pblicas en el Ecuador

Vicente Albornoz y Sebastin Oleas

1. Introduccin
La pobreza urbana en el
Ecuador 1988-2010
capa
sumri
o
crdito
s salir

En los ltimos 22 aos, la

pobreza urbana ha mostrado fuertes
variaciones.
Luego
de
haber
llegado a niveles muy altos (en
1990 y 1999), des- de que el pas
est dolarizado ha mostrado una
constante e importante reduccin.
El crecimien- to y la estabilidad
econmicos
parecen
ser
las
principales causas de esta cada,
mientras que el gasto pblico, el
gasto social y las remesas de los
ecuatorianos residentes en el
extranjero pare- cen haber tenido
una influencia muy escasa.
Por su parte, la limitada
informacin sobre distribucin del
ingreso muestra una mejora del
ndice de Gini entre 2000 y 2009,
siendo ms r- pido el avance
entre 2000 y 2006. Nuevamente, el
crecimiento y la estabilidad
econmicos pare- cen ser las
principales causas de esa
evolucin. El caso ecuatoriano es
especialmente intere- sante para
el anlisis pues muestra periodos

con diferentes niveles de pobreza, que en

momentos

s
u
b
i

p
i
d
a
m
e
n
t
e
o
c
a

y de igual manera.
Asi- mismo se combina
perodos
de
bajo
crecimiento
econmico
con aos de crecimiento
robusto. Fi- nalmente,
hay aos en que el
gasto
pblico
ha
crecido muy fuertemente
y otros en los que se
ha
contrado.
Por
ejemplo,
la
pobreza
lleg a un ni- vel
rcord en 1990 con 49%
de la poblacin urbana
con
ingresos
inferiores al umbral de
la pobre- za; mientras
que entre 1997 y 1999
la
incidencia
de
pobreza
casi
se
duplic, para caer a la

tercera parte en los siguientes

ocho aos. Por su parte, el PIB
muestra perodos de crecimiento tan
ro- busto como entre 2000 y 2006 o
aos con con- tracciones tan
fuertes como las crisis de 1987 y
de 1999. Finalmente, el gasto
pblico, luego de contraerse por
varios aos consecutivos en la
dcada de los 90, ha crecido
fuertemente a par- tir de 2007,
llegando
a
un
rcord
de
crecimiento anual de 62% en 2008
(en trminos reales).
Todo esto convierte al Ecuador
en
un
caso
especialmente
interesante
para
analizar
la
evolu- cin de la pobreza y para
obtener
lecciones
de
esa
evolucin. Esta introduccin busca
hacer un anlisis descriptivo de
la evolucin de la pobre-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades

87

La informacin disponible

sumri
o
crdito
s salir

La incidencia de la pobreza de
ingresos es el porcentaje de la
poblacin cuyos ingresos son
inferiores al umbral de pobreza. 2. La evolucin de la
pobreza urbana y de
En el caso es- pecfico del
Ecuador, la serie ms larga con
la distribucin del
in- formacin comparable es la de
ingreso
pobreza urbana de ingresos en base
a la lnea baja definida por el
l grfico 1 y el cuadro 1
BID, conocida tambin como serie
presentan el com- portamiento
no homo- logada, en la que el
de las series de pobreza no
umbral de la pobreza se fij en
homologada y homologada
dos dlares americanos por
para
persona por da, ajustados por la
2
el
perodo
1988-2010
. La segunda
paridad de poder de compra de
serie
se
presenta
exclusivamente
1985. El BID estim esa lnea para
con fines informativos, pues el
el Ecuador en 2,652 sucres por
anlisis se realizar nicamente
persona por mes para 1985 (Len
con la primera, la serie no
y Vos 2000, p.16). Este umbral, Grfico
1. Ecuador, pobreza urbana
homologada.
que se ajus- ta anualmente por la
de ingresos
Como se puede apreciar, la
inflacin, fue para el ao 2010
pobreza
crece en los primeros
de $51.6 por persona por mes
aos,
para
llegar en 1990 a su
(equivalente a $258 por mes para
no homogeneizada homogeneizada
60
50
una familia de 5 miembros). La
40
informacin de esta serie existe
30
20
para to- dos los aos desde 1988 y
10
se basa en las Encues- tas Urbanas
0
de Empleo y Desempleo realizadas
en los meses de noviembre,
inicialmente por el Instituto
Fuente: INEC.
Nacional de Empleo y actualmente
por el Instituto Nacional de
Estadsticas y Censos (INEC).
Existe otra serie, conocida como
homo- logada, para la que slo
hay datos desde 2000 y que usa un
umbral de pobreza ms alto (de
$66.8
por persona por mes para el ao
2010)1.

1987

capa

En el Ecuador existen algunos

datos
sobre
distribucin
del
ingreso, pero estos no necesariamente son comparables entre s.
La serie ms larga con datos
comparables proviene de Ponce y
Acosta (2010) con clculos basados
en las mis- mas encuestas de
Empleo y Desempleo que se usan
para calcular la pobreza. Incluso
esa serie es incompleta pues
carece de informacin para el ao
2002.

punto ms alto de casi 50%. Luego

hay una re- duccin relativamente
constante hasta 1997 para llegar
a un mnimo local de 28%. Desde
ese ao, la pobreza vuelve a
crecer para llegar en 1999 a un
mximo local de 46%. Luego,
coincidiendo con la implantacin
de la dolari- zacin cae todos
los aos a excepcin de 2003

y 2009, hasta llegar a 15,6% en el

2010. Cabe mencionar que otras
mediciones de pobreza muestran
evoluciones similares, aunque en
ni- veles diferentes.
No es fcil explicar estas
fuertes variaciones,
pues una
multitud de factores afecta los
niveles
de
pobreza
en
una
sociedad, ms an en una sociedad tan heterognea como la
ecuatoriana. Es claro que el
crecimiento econmico, al crear
fuen- tes de trabajo, genera
oportunidades
para
que
las
personas
mejoren
su
economa.
Tambin es claro que la inflacin,
al reducir el poder de compra de
quienes tienen un ingreso fijo,
empeora los nive- les de pobreza.
Adems se puede argumentar que las
polticas sociales o que las
remesas de los emigrantes ayudan a
reducir la pobreza.
El cuadro 2 muestra la evolucin
del PIB, del gasto del Sector
Pblico No Financiero (SPNF), del
gasto social del gobierno central
y las reme- sas enviadas por
emigrantes
ecuatorianos
residentes en el extranjero, para los
perodos 1988- 1999, 2000-2006 y
2007-2010.
Esta
informacin
permite elaborar ciertas hiptesis
sobre las ra- zones que influyeron
en la evolucin de la pobre- za.
Los
3
perodos
fueron
seleccionados de la si- guiente
manera;
el primero por ser de
altos

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

za en el Ecuador entre 1988 y

2010, para luego analizar las
causas de la cada de la pobreza
ur- bana. Tambin se hace una
revisin de la evolu- cin de la
distribucin del ingreso para los
pocos aos que hay informacin
comparable.

88

198 200
200 200
2007
16.0%
Cuadro 1. Ecuador,
incidencia
de la24.3%
Cuadro 2. Ecuador
variables
81 La pobreza tambin se puede medir segn el consumo de las personas, pero para
199 0201 0200 7201
pobreza urbana
de ingresos
macroeconmicas
2008
14.7%
22.6%
el Ecuador existen muy pocos aos en los que se cuenta con suficiente
9
0
6
0
2.3 4.4 5.1 3.3
informacin como para estimar la pobreza de consumo. Para otras alternativas
2009
17.4%
25.1%
%
%
%
%
AoPobrezano homologada Pobreza homologada 198838.9%
de medicin de pobreza, ver Vos (1998).
198943.1%
2 La fuente para la informacin de 1988 a 2008 es el SIISE; para 2010 son
199049.1%
estimaciones de CORDES en base a la informacin de la Encuesta de Empleo y
199144.8%
Desempleo del INEC. La base de datos original de la encuesta se encuentra
PIB
199244.1%
disponible en la pgina web del Inec, www.inec.gov.ec.
Gasto SPNF5.6%10.4%5.5%19.5%
199338.4%
dividida
en
los
mismos
tres
porcentuales
por ao, mientras que en los
Cuadro
3.
Inflacin
Promedio
Anual
niveles de pobreza, el segundo por
199438.3%
perodos
que
la
informacin
ltimos
tres
aos del segun- do periodo
mostrar una cada fuerte de la
Gasto Social
2.4%11.2%4.1%24.7%
199529.2%
macroeconmica
y
dos
subperodos
analizado
la
cada
promedio fue mupobreza y el tercero por tener
Gobierno Central*
1988 - 1999
42.9%
199630.6%
adicionales
(2000-2001
y
2002una cada moderada de la pobreza.
Remesas**
2000 - 2006
19.9%
199728.0%
76.3%0.7% 7.4%-10.0%
2006). El pri- mer perodo (1988Como se puede ver, el perodo
199843.0%
1999)
muestra
una
alta
inflacin
1988-1999 pre- senta el menor
199946.0%
2000 - 200164.3%
y una alta pobreza; el segundo
*Datos Gasto social desde 1995
crecimiento del PIB y coincide con
200041.3%53.7% 2002 - 20065.7%
**Datos remesas desde 1993 Fuente: INEC, BCE.
perodo
los aos en que la pobreza se
200134.6%46.1% 2007 - 20104.8%
mantiene alta. Los aos de mayor
200224.3%33.4%
crecimiento del PIB (2000-2006)
200328.9%38.7% Fuente: INEC.
son, a su vez, aquellos en los que
200423.5%32.5%
la pobreza cae con ms rapidez.
200522.2%31.0%
Mientras que los aos de creci200617.7%25.9%

capa
sumri
o
crdito
s salir

miento moderado entre 2007 y 2010

coinciden con una cada moderada
de la pobreza. Todo esto indicara
la existencia de una correlacin
entre el crecimiento del PIB y la
reduccin de la pobreza.
El gasto del SPNF parecera
estar poco rela- cionado con la
pobreza, pues tiene un menor
crecimiento en el perodo de mayor
cada de la pobreza (2000-2006) y
un mayor crecimiento en un perodo
de reduccin moderada (2007-2010).
El gasto social muestra una
expansin muy baja entre 1988 y
1999, perodo de altos niveles de
pobreza. Por su parte, muestra un
crecimien- to moderado en los aos
de alta cada de la po- breza
(2000-2006) y una fuerte expansin
en el periodo de reduccin
moderada de la incidencia de
pobreza. Esto tambin sugerira
que no existe una correlacin entre gasto
social y pobreza.
Finalmente las remesas tampoco
pareceran estar correlacionadas
con la pobreza pues cre- cen muy
fuertemente en el perodo de alta
pobre- za (1988-1999), aumentan
moderadamente en el perodo de
fuerte cada de la pobreza (20002006) y se contraen cuando la
pobreza cae mode- radamente (20072010).
El
cuadro
3
presenta
la
inflacin entre 1988
y 2010

perodo (2007-2010) tiene una

inflacin baja y una cada
moderada de la pobreza.
Si se analiza un poco ms
a fondo los aos en- tre 2000 y
2006, se puede ver que hubo un
dispa- ro en el nivel de precios
hacia el ao 2000, pero que la
inflacin cay desde
el
ao
siguiente. Por eso el primer
subperodo (2000-2001) muestra una
alta inflacin, mientras que el
segundo sub- perodo (2002-2006)
muestra una tasa de creci- miento
de los precios mucho ms moderada.
Los datos de inflacin sugieren
que s existe una correlacin
entre inflacin y pobreza, pues a
mayor
mayor 22.5%
el nivel
2010 inflacin,
15.6%
de pobreza, mientras que la mayor
cada de la inflacin coin- cide
Fuente: INEC; Encuestas Urbanas de Empleo, Subemla mayorPara
cada
la pobreza.
pleo con
y Desempleo.
2010,de
estimaciones
CORDES.
En conclusin, parecera existir
una correla- cin inversa entre
pobreza y crecimiento econ- mico
y una relacin directa entre
inflacin
y
pobreza.
Las
variables como gasto pblico,
gasto social y remesas no parecen
estar correlaciona- das con los
niveles de pobreza.
Dentro de la importante cada
que registra la pobreza urbana
entre 1999 y 2010, se puede distinguir dos perodos segn la
rapidez de la re- duccin. Entre
1999 y 2006, la pobreza cay a un
ritmo
anual
de
4
puntos

seal, en dos aos del perodo

analizado (2003 y 2009) hay un
crecimiento de la pobreza. El
aumento en 2009 puede entender- se
como una continuacin lgica luego
de los dos aos en que la pobreza
cay ms lentamente (2007 y 2008).
El crecimiento en el ao 2003 es
mucho ms difcil de explicar,
porque
es
justamente
a
continuacin del ao de la mayor
reduc- cin de la pobreza (2002),
un ao tambin atpi- co en que la
pobreza cay ms de 10 puntos. Por
otro
lado,
no
hay
ninguna
indicacin de un error en el
clculo de 2003, por lo que la
nica hipte- sis que se puede
ofrecer para explicar ese aumento es que factores coyunturales
produjeron la cada atpica de
2002 y que en el ao siguien- te,
cuando
esos
factores
estaban
ausentes, la po- breza volvi
a subir, pero el ritmo posterior
de re- duccin de la pobreza
continu sin alteraciones desde al
ao siguiente.

Factores que pueden haber

afectado la evolucin de la
pobreza

(2000-2006) muestra una inflacin

moderada y una cada de la
pobreza, mientras que el tercer

cho ms baja, ubicndose apenas en 0,1 puntos

porcentuales por ao. Incluso si se ignora el au-

Para
establecer
cules
de
estos
factores
afectan a la
pobreza, se puede recurrir a mtodos
matemticos
como
las
regresiones,
que
permiten
establecer el nivel de influencia
de cada factor. En el caso de la
pobreza entre 1990 y 2010, las
variables que mejor explican la
evolu- cin de la pobreza son el
crecimiento econmi- co y la
inflacin.3
El gasto social y las remesas
no tienen un efecto significativo
en la pobreza. En el caso del
gasto social, es cuestionable si
los receptores de ese gasto son
los pobres. En general, mucho del

gasto pblico no llega

a los ms pobres; el
caso ms extremo son
los subsidios a los
combustibles
que
benefician especialmente
al 20% ms rico de la
poblacin.
Sobre el efecto de
las
remesas
en
la
pobreza,
al
parecer
quienes han emigrado no
eran pobres (entendido
como
que
tenan
ingresos superiores al
umbral ya mencionado).
Por lo tanto, las remesas que han enviado han
llegado a familias que
no eran pobres.

Crecimiento, inflacin y pobreza

De los resultados de
la regresin mencionada, se puede concluir
que:
por cada 2.6% que
crece el PIB, la
pobreza cae un punto

el anexo 1.

por cada 5.5% de inflacin

adicional, la po- breza sube un
punto
Estos
resultados
son
muy
importantes y de- ben tenerse en
cuenta al momento de disear la
poltica econmica del pas, pues
todo indica que las polticas
macroeconmicas que priori- zan la
estabilidad
de
precios y
el
crecimiento econmico, son las que
mayor efecto social tie- nen al
reducir la pobreza. Las polticas
sociales, medidas por el gasto en
educacin y salud, tie- nen un
efecto absolutamente secundario en
la lucha contra la pobreza.
En el ao 2009, la pobreza
muestra un au- mento importante.
Todo indica que ese incre- mento
se debe a la cada del PIB en ese
ao y a que la inflacin, si bien
fue menor que en 2008, se mantuvo
en niveles superiores a la de los
aos 2006 o 2007. La cada del PIB
en 2009 se debi
a varios
factores, entre los que se cuentan
la con- traccin del gasto pblico
(especialmente
en
el
primer
semestre del ao), un discurso
oficial

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas P

mento
de la
pobrez
a
en
2009,
la
cada
en
2007
y
2008
es
signif
icativ
amente
menor
a la
observ
a- da
en
los
primer
os
siete
aos
de
dolari
zacin
.
Com
o ya
se

89

Los resultados de la regresin de mnimos cuadrados lin-log se explican en

sa. La serie ms consistente del

Grfico 2. Formacin Bruta de Capital (Inversin) Pblica
y Gini
Privada
(millones de dlares de 2009)
ndice de
es la
que presentan
Grfico 4. Evolucin gasto a precios corrientes en programas sociales,
Ponce y Acosta (2010) para el
excluye salud y educacin
10.000
perodo 2000-2009 (que carece de
7.500
informacin para 2002) y que se
5.000
2.500
presenta en el grfico 3.
6,00%
5,29% 5,52%
privada
pblica
% PIB incluy. Seg.%
Soc
PIB excluy. Seg. Soc.
4,75%
5,00%
Segn
estos
datos,
habra
una
4,57%
0
4,00%
mejora
significativa de la
3,63% 3,79%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
3,25% 3,39%
3,00%
Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboracin: autores.
distribucin del ingreso
entre
2,34% 2,07% 2,31% 1,99% 2,51%
2,00%
2,30% 2,50% 2,56%2,61%
1,46%
2000 y 2009, siendo levemente ms
1,00%
1,72%
1,51%1,47% 1,52%
0,00%
acelerada la cada entre 2000 y 2006
que entre 2006 y 2009, lo cual
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
estara en concordancia con los
subpero- dos de alto crecimiento
Fuente: Cordes. Elaboracin: Propia.
y crecimiento mode- rado de la
economa ecuatoriana desde la dolarizacin en el ao 2000.

3. Medidas para la
distribucin del ingreso
Grfico 3. Evolucin del ndice de Gini
y la reduccin de la
pobreza
0,61

capa
sumri

0,59
0,57
0,55
0,53
0,51
0,49
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fuente: Ponce y Acosta (2010).

o
crdito
s salir

que ha ahuyentado la inversin

privada (nacio- nal y extranjera)
y los apagones de fin de ao.
La
cada
de
la
inversin
privada (presentada en el grfico
2) puede haber sido especialmente
grave, pues es justamente ese tipo
de inversin la que mayor efecto
tiene en la reduccin de la
pobreza, al crear empleos en
sectores intensivos en mano de
obra como la construccin.
Se hace una descripcin de la
evolucin de la distribucin del
ingreso en el pas. Como ya se
seal
con
anterioridad,
la
informacin sobre

n los ltimos aos, las

medidas que apuntan a la
distribucin del ingreso y
la reduccin de la pobreza
han ido en aumento y han tomado distintos
matices. Aunque los orgenes de
los programas con caractersticas de polticas sociales pueden
rastrearse has- ta principios del
siglo XX con la creacin del seguro general de la Seguridad
Social en 1928, no es sino hasta
finales del siglo pasado que estos
empiezan
a
multiplicarse,
particularmente
durante
la
ltima dcada; una tendencia que
se
prolonga
(y
con
mayor
intensidad) durante la primera
dcada del presente siglo.
Los programas que tienen como
objetivo
promover
la
(re)distribucin del ingreso y la
re- duccin de la pobreza cubren
reas
tales
como4:
la
ya
mencionada seguridad social, el
mercado laboral y la asistencia
social (un rea bastante amplia y
diversa). La tabla A1 en el anexo

2 pre- senta una caracterizacin

(parcial) de estos pro-

84% fueron creados a partir de la ltima

dcada del siglo pasado, el 53% durante la
primera d- cada del presente siglo y de
estos, el 41% a par- tir del ao 2006. Es
interesante
mirar
que
la
mayora de
programas creados a partir de fina- les de
los aos noventa corresponden a bonos, es
decir transferencias de efectivo (generalmente no condicionada) que pueden o no estar
ata- dos a bienes o servicios particulares.
El grfico 4 presenta una evolucin del
gasto en progra- mas sociales durante la
primera dcada del si- glo XXI, excluyendo
los gastos universales en salud y educacin.
Desde un punto de vista histrico, la
dcada de los 90 se caracteriz por un
intento de refor- ma del Estado con una
tendencia hacia la libe- ralizacin y a
compartir responsabilidades con la sociedad
civil. A partir del ao 1992, durante la
presidencia de Sixto Durn Balln, empieza
la transicin de los programas sociales hacia
la focalizacin. En trminos de organizacin
del Estado se realizan algunos avances hacia
la ca- pacidad del Estado de delegar la
funcin de eje-

d
e
a

lgunos
servicios
pblicos,
todo
esto
enmarcado en la Ley de
Modernizacin del Estado.
Simultneamente
se inicia un proceso de
descentralizacin
del
rgimen dependiente al
rgimen autnomo, que
transfiere recursos y
competencias
para
la

provisin y administracin
de
servicios
sociales
bsicos,
coordinando
distintos
niveles gubernamentales
locales (mu- nicipios)
con la sociedad civil,
a travs de las Juntas
Parroquiales.
Durante este periodo,
la poltica social busc

distribucin del ingreso en el

Ecuador es esca-

gramas. De los 49 programas

catastrados, el

capa
sumri
o
crdito
s salir

Estos prrafos no consideran gastos sociales tpicos como son salud y

educacin, que s fueron conside- rados en las dos primeras secciones de este
artculo.

tatal oper como una consultora

externa con una agenda social
extensa y consistente que, sin
embargo, tuvo dificultades en
implantar
por
el
escenario
poltico vivido. Se destaca en el
traba- jo de la STFS de este
periodo
los
esfuerzos
de
identificacin
(ms
que
de
focalizacin) de los programas
sociales, en especial a nivel
regional (cantonal), de grupos
prioritarios
(mujeres
embarazadas
e
infantes)
y
focalizacin individual en base a
caractersticas de ingreso autodeclarado
y
formalidad
(afiliacin a la seguridad social)7. A partir del ao 1999, se
generaliza la poltica de
recuperacin de costos en los
servicios pblicos de salud, en
base a la aplicacin de tari- fas
diferenciadas para los usuarios
por grupo so- cioeconmico. La
crisis econmica desatada en 1999,
la ms grave de la historia
ecuatoriana re- ciente8, viene
acompaada de un freno al gasto
social y un severo empeoramiento
de los indica- dores sociales.
Durante el primer quinquenio de
la primera dcada del presente
siglo, se produce la recupe-

racin econmica luego de la

debacle de fines de siglo pasado.
Este primer quinquenio se caracteriza por la persistencia de
la inestabilidad poltica iniciada
a finales de siglo pasado, pero
acompaado
de
una
relativa
estabilidad econ- mica y moderado
crecimiento
econmico,
provocados principalmente por la
vigencia de la do- larizacin. En
trminos de polticas sociales9,

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica

c
u
c
i

la
tercerizacin
de
funciones a travs de
ONGs
y
la
descentralizacin
de
competencias. A pesar de
ello,
el
gobierno
continu ejecutando las
activi- dades regulares
en educacin, salud y
seguridad social bajo
los
esquemas
tradicionales de provi-

sin de servicios5. A partir del

ao 1996, los pro- blemas de
gobernabilidad
del
Ecuador
marcaron tambin la agenda de las
polticas sociales. Es en este ao
que se crea la Secretara Tcnica
del Frente Social (STFS), un
conglomerado
tcnico
de
los
ministerios del sector social:
educacin, salud, bienestar social
y trabajo6. Este rgano es-

los programas y acciones continan

con la es- tructura tradicional de
fines
de
siglo
pasado:
dos
terceras
partes
en
salud
y
educacin, mien- tras que una
tercera parte correspondi a gastos focalizados en gran medida en
reas
tradicionales
como
complemento
a
los
gastos
universales
de
la
categora
anterior
(educacin,
salud,
bienestar
social,
saneamiento,
vivienda y otros10) y en menor
medida
en
programas
de
transferencias de efectivo como
mecanismo de lucha directa contra
la pobreza.
A partir del ao 2007, con la
presidencia de Rafael Correa, se
produce un cambio de paradig- ma y
el gobierno (Estado en el lenguaje
oficial) toma el rol protagnico
en el mbito econmico. Se redacta
una nueva Constitucin que, por
ejem- plo, incluye asignaciones
especficas y crecientes (hasta
ahora incumplidas) del Presupuesto
General
del
Estado
como
porcentaje del PIB al sector
salud. Durante este periodo, el
programa estrella de transferencia
de efectivo, el Bono de Desarrollo Humano (BDH) se duplica. De
igual forma, las regulaciones del

mercado
laboral
sufren
importantes
modificaciones con la eliminacin de la
tercerizacin (a travs de un mandato
consti- tuyente). De forma general, el gasto
del gobierno se dispara como tambin el gasto
destinado a po- lticas y programas sociales.
En lo que sigue de esta seccin se revisan
dos
acciones
de
polticas
sociales
especficas
y

5 Alison Vsconez R., Rossana Crdoba, Pabel Muoz La construccin de las

polticas sociales en Ecuador
durante los aos ochenta y noventa: sentidos, contextos y resultados, CEPAL
2005, pgs. 53-70.
6 La STFS ser, a partir del ao 2007, rebautizada como el Ministerio Coordinador
de Desarrollo Social. A la
par, los ministerios de bienestar social cambiaran su nombre al de Inclusin
Econmica y Social y el de Tra- bajo al de Relaciones Laborales,
respectivamente.

90

ficas del mercado laboral

orientadas
a
reducir
la
informalidad.

Bono de Desarrollo Humano

(BDH)
El programa del BDH tiene su
origen en 1998 con el llamado
bono solidario que surgi como
un modo de compensacin para las
familias
pobres
por
la
eliminacin de los subsidios al
gas
y
la
electricidad.
Inicialmente, el programa estaba
dirigido a madres con ingresos
por debajo de US$40, personas con
discapacidades y adultos mayores.
Aunque la justificacin oficial
del pro- grama era la compensacin
por el incremento de precios en
derivados del petrleo y gas
natural
(dos
sectores
con

subsidios gigantescos), el programa cobr autonoma11. Cuando el

programa se inicia, las madres
reciben S/.100.000 men- suales
(US$15
aproximadamente
a
esa
fecha),
mientras
que
los
discapacitados y adultos mayo- res
reciban S/.50.000. A mediados de
1999, el bono aumenta en 50%
para compensar la in- flacin
creciente a medida que la crisis
de mediados de siglo se
incubaba. Se estimaba que en
promedio,
la
participacin
del
bono en el gasto total de las
familias beneficiarias
era de
alrede- dor de 11% en 1999. El
grfico 5 presenta la evo- lucin
de los hogares beneficiarios del
bono entre 2000 y 2010.
Se estima que para el ao 2000 (en
pleno

incorpora ahora dos dimensiones de

Grfico 5. Evolucin de beneficiarios
condicionalidad:
salud
y
del Bono, en millones de hogares
educacin. En trminos de salud,
la
condicin
para
la
transferencia del bono requiere
1,24 que en los hogares donde hay nios
1,30
1,22
1,18
1,20
menores de 6 aos, estos visiten
1,08
1,10
1,020,99
un centro de salud dos ve- ces al
0,981,011,01
1,00
0,91
mes para controles mdicos, que
0,84
0,90
miden crecimiento y desarrollo a
0,80
0,70
la
vez
que
reciben
in2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
munizaciones
y
suplementos
nutricionales. La dimensin de
Fuente: SIISE, MIES.
educacin obliga a los nios de
entre 6 y 15 aos a estar
transforma
en
una
enrolados en alguna escuela y
transferencia
demostrar una asistencia de al
condicionada
de
me- nos 90%.
efectivo. El objetivo
En cuanto a la seleccin de los
del nuevo programa es
beneficiarios, el programa utiliza
la
acumulacin
de
una aproximacin por nece- sidades.
capital humano entre
Los
beneficiarios
reciben
una
las fa- milias pobres
califica- cin llamada Selben
del Ecuador. El BDH
(seleccin de beneficiaauge de la crisis ecuatoriana), el
rios) de programas sociales. Las
45% de los hoga- res ecuatorianos
familias en quintiles de gasto 1
eran beneficiarios del bono.
y 2 son elegibles para recibir los
A partir del ao 2003, el
beneficios del BDH.
bono es rebauti- zado como
En el ao 2008, el bono se
Bono
de
Desarrollo
Humano
duplic y en 2009
se elev
(BDH). Con este cambio de nombre, el
nuevamente hasta llegar a los
bono se fusiona con el programa
actuales US$35.
de Beca Escolar y se

7 Es en 1998 que se crea el Bono Solidario durante la presidencia de Jamil

Mahuad. Esta transferencia de efectivo, an vigente pero con otro nombre, ser
discutida ms adelante en esta seccin.
8 Para una discusin sobre la dcada de los 90s, la crisis y la primera dcada
del siglo XXI, referirse a las sec- ciones 1 y 2 de este documento.
9 Mariana Naranjo Ecuador: anlisis de la contribucin de los programas
sociales al logro de los objetivos del Milenio, CEPAL 2008.
10 Las inversiones en programas focalizados (BDH, ORI, PNN, PDI-INNFA, PANN, PAE,
Alimntate Ecuador, PREAR, PAI, Maternidad Gratuita, PAP, VIH/SIDA, Prevencin
del Paludismo, Tuberculosis, Bono de la Vi- vienda, PRAGUAS, Saneamiento Bsico,
FISE, etc.) son programas que surgieron en los aos ochenta y noventa como mecanismos compensatorios, pero que se han convertido en
componentes permanentes de la poltica social ecuatoriana.

11 Juan Ponce Arjun S. Bedi The Impact of a Cash Transfer Program on Cognitive
Achievement: The Bono de Desarrollo Humano of Ecuador IZA DP No. 3658 August
2008.

Grfico 6. Evolucin del gasto

en BDH
capa sumrio crditos salir

500
400
300
200
100
0

0,80%
0,60%
0,40%
0,20%
0,00%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Gasto (millones $ corrientes)Gasto (% GDP)

Fuente: SIISE, MIES. Elaboracin: CORDES.

En trminos de gasto total,

como se puede observar en el
grfico 6, el gasto en el BDH ha
ido aumentando sostenidamente en
los ltimos 10 aos en trminos
absolutos y relativos.
En cuanto al impacto del BDH,
en las dimen- siones de salud y
educacin como igualadoras
de
oportunidades, los resultados son
poco con- cluyentes. Por un lado,
Ponce y Bedi (2008) re- portan que
el impacto del BDH sobre los
resulta- dos escolares (medidos
por pruebas cognitivas de lenguaje
en nios de 2do grado de educacin

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

orient
adas
a
reduci
r la
pobrez
a (y
facili
tar
la
promocin
social
): el
Bono
de
Desarr
ollo
Humano
(BDH)
y las
polti
cas
espec

91

bsica) es limitado. Los autores encuentran

que no existe impacto del programa en los
92 lo
resulta- dos de los test escolares, con
que, los intentos de construir y acumular
capital humano a travs de esta estrategia
son limitados. El mismo Pon- ce (2008)12
encuentra
que
el
BDH
incrementa
el
enrolamiento escolar al tiempo que, entre las
fa- milias beneficiarias, el gasto en
alimentacin tambin aumenta 25%. Por su
parte, Schady y Araujo13 (2006) confirman
algunas de estas con-

redujo el trabajo infantil en 17

puntos porcentuales.
En cuanto a los resultados en
salud, Paxson y Schady14 (2010)
encuentran que el BDH tiene efectos
positivos sobre los nios de reas
rurales del Ecuador en trminos de
dimensiones fsicas, cognitivas y de
desarrollo socio emocional. Estos efectos, segn los autores, son
mayores en los nios ms pobres que
en los menos pobres.
En un plano operativo, el BDH
ha tenido al- gunas dificultades
recurrentes como son la falta de
actualizacin frecuente del padrn
de benefi- ciarios, exclusin de
beneficiarios que califican por
Selben
e
inclusin
de
beneficiarios descalifi- cados por
Selben. Al mismo tiempo, el seguimiento
a
las
familias
beneficiarias es limitado a un
pequeo porcentaje y se desconoce
el
destino
que
tiene
la
transferencia condicionada.
Entre las mayores crticas al
programa del BDH, luego de casi
14 aos de implementacin, est el
escaso desarrollo de programas de
salida
para los hogares que
superaron la extrema po- breza y
la lnea de pobreza. Entre las
pocas iniciativas est un
microcrdito disponible para los
beneficiarios del BDH equivalente
a 24 meses de transferencias. A
pesar de esta iniciativa, es escaso el seguimiento que se hace
del uso de los re- cursos, as
como del cumplimiento de las
condi- ciones establecidas para
beneficiarse del BDH15.

Estos cuestionamientos al BDH

suelen ser con- trastados por el
discurso oficial con las cifras de
reduccin de la incidencia de la
pobreza y el enrolamiento
escolar; todo esto con el fondo de
un nmero de hogares beneficiarios
del BDH en constante e inclusive
en aumento.

Mercado laboral
Aunque el Ecuador carece (casi
completa- mente) de polticas
activas en el mercado labo- ral,
es interesante mirar los efectos
de cambios en el paradigma del
empleo en la ltima dcada, que se
mueve
de
una
relativa
flexibilizacin
del
mercado
laboral en la primera mitad de la
dca- da a una rigidizacin de las
condiciones labora- les durante
los ltimos aos de la primera
dca- da de este siglo.
Las polticas activas en el
mercado laboral son una novedad en
Ecuador. Los dos nicos programas
vigentes actualmente son Mi primer empleo establecido en 2007 y
Socio em- pleo de 2009. El
primero es una iniciativa que se
enfoca en facilitar a los jvenes
de entre 18 y 29 aos y a
estudiantes
universitarios
de
pregra- do a obtener su primer
empleo. El objetivo del programa es
facilitar la insercin en el mercado
laboral de los trabajadores jvenes
que carecen de experiencia. El
segundo programa es uno que facilita
el nexo entre empleador y empleado

12 Juan Ponce, Education Policy and Performance. Evaluating the Impact of

Targeted Education Programs in Ecuador. Maastricht: Shaker Publishing 2008.
13 Norbert Schady, and Araujo, Mara. (2006). Cash transfers, conditions, school
enrolment, and child work: Evidence from a randomized experiment in Ecuador.
World Bank, Policy Research Working Paper No. 3930.
14 Christina Paxson & Norbert Schady, 2010. Does Money Matter? The Effects of Cash
Transfers on Child De- velopment in Rural Ecuador, Economic Development and
Cultural Change, University of Chicago Press, vol. 59(1), pginas 187-229.
15 Opiniones del foro Hacia un enfoque Innovador para la superacin de la
Pobreza , Guayaquil, octubre 2011.

para
trabajadores
generalmente
marginados del mer- cado laboral.
Aunque an es temprano para evaluar
el
resultado
de
estos
programas, las cifras de los mismos
indican que se trata de progra-

la capacidad que tienen las

polticas y progra- mas activos
del mercado laboral como importantes herramientas complementarias
de las polti- cas de generacin
de
ingresos.
Estas
polticas
buscan activamente facilitar la
bsqueda de tra- bajo de parte de
los trabajadores y el reclutamiento de parte de los empleadores
en
lo
que
se
conoce
como
intermediacin laboral. De igual
forma, estos programas promueven
la mejora de las habilidades de
los trabajadores al tiempo que
mejoran sus posibilidades de ser
empleado, esto en el marco del
entrenamiento y la capacitacin.
En algunos casos, este tipo de
programas pue- den contribuir a la
creacin de empleos a travs de
subsidios o a la creacin directa
Grfico
7. Nmero de beneficiarios
de empleo.
de programas activos del mercado laboral

7000
Mi primer empleo
Socio Empleo
6000
5000
3635
3203
4000
3000
2000 581
1000
0
2007200820092010

6289

2150

Fuente: Ministerio de Relaciones Laborales.

Grfico 8. Gasto como % del PIB de

los programas activos del mercado laboral

mas recientes y de limitado

0,000070
0,000062
impacto. Los grfi- cos 7 y 8
0,000060
presentan informacin sobre el
0,000040
0,000050
0,000032
nme- ro de beneficiarios y el
0,00
0,000
0,000040
0 02
0,000009
gasto total efectuado en estos dos
0,000030
0,000020
programas como porcentaje del PIB,
0,000010
respectivamente.
2007200820092010
Mi primer empleoSocio Empleo
Si bien estos programas estn en una
etapa incipiente, existe un amplio Fuente: Ministerio de Relaciones Laborales.
reconocimiento de

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

clusio
nes
con
result
ados
que,
usando
una
evaluaci
n
experi
menta
l,
indica
n
un
10%
de
incremento
en
enrola
miento
escola
r
en
el
grupo
de
edad
de
6
a 17
aos.
Estos
mismos
autore
s encuentr
an
tambi
n que
el
BDH

sumri
o
crdito
s salir

contratacin
porvarias
horas. Desde hace
dcadas, el
Ecuador
se
ha
caracterizado por tener un rgimen
laboral
muy (Naciones Unidas, 1952)
poco
flexible
y la creaAdicionalmente las reformas hechas
entre 2000

% PEA

era un sistema complicado de 16

la vinculan a los grupos de
primera dcada del siglo XXI. Los
salarios
anuales,
3
bonos
poblacin ms vulne- rables a la
jvenes (me- nores a 25 aos)
adicionales. Reformas como stas,
pobreza. Es as que las mujeres
estn ms expuestos a la inforque facilitan y simplifican la
tien- den a estar ms expuestas a
malidad, lo que repercute en su
contratacin
laboral, deban
la informalidad la- boral que los
experiencia
y
futura
contribuir a reducir el tamao de la
hombres, aunque la brecha se
participacin
en
el
mercado
informalidad en un pas.
acorta desde una relacin de 2:1 a
laboral. Una vez ms, los jvenes
Sin
embargo,
estos
cambios
principios en 2000 hasta una
enfrentan el doble de inforfueron
reversados
por
relacin de 1,2:1 a finales de la
malidad en el mercado laboral que
modificaciones a la ley laboral.
sus contra- partes mayores. En
Luego
de
estas
reformas
cuanto a grupos de edad, los
liberalizadoras,
vinieron
otras
adultos mayores y los menores de
que deshicieron las primeras y
18 aos son los ms afectados por
que, incluso, llevaron al Grfico 9. Informalidad por nivel de educacin
la informalidad. Con res- pecto al
mercado laboral a niveles de menor 50
nivel educativo ysu efecto sobre
40
fle- xibilidad de la que exista 30
la infor- malidad, el grfico 9
antes de la dolariza- cin. Una 20
reporta esta situacin.
reforma menor, ocurrida en el ao 10
Se puede observar que el nivel
0
est
2004,
fren
el
proceso
de 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009de
educacin
alcanzado
unificacin
de
las
reinversamente
relacionado
con
el
Primaria/bsicaSecundaria/media
SuperiorMenos que primaria
muneraciones mensuales y stas Fuente: INEC, Elaboracin propia.
nivel de informalidad en el
quedaron en 14 salarios.
mercado laboral; a menor educacin
mayor informalidad.
Posteriormente
en
2008,
la
Mirando la informalidad por
Asamblea Nacio- nal Constituyente
regiones, no es sorprendente que
prohibi todo tipo de contrasea mayor en la regin ms pobre
tacin
laboral
precaria,
del Ecuador: la regin del Oriente
definiendo
como
tal
a
la
(meseta amaznica).
tercerizacin, la intermediacin y
En definitiva, el punto esencial
la contratacin por horas.
de esta sec- cin es presentar las
Adicionalmente, en una clara viodificultades del mercado la- boral
lacin del principio del respeto a
ecuatoriano,
un
lugar
donde
los
contratos
firmados
entre
potenciales
empleados
y
particulares, se oblig a las emempleadores podran encontrarse
presas
que
tenan
empleados
tercerizados o intermediados a contratarlos directamente por, al
pero que est caracterizado por
Ao Subempleo Informales
estructuras
que
menos,
un
ao.
Reformas
como
las
ltimas,
que
Desocupados Subempleo
dificultan esta interaccin. Los grupos de poblacin ms vulnerables son los ms
complican la contratacin laboral,
(% PEA)
de
cambio
estructura.
Este
afectados
por de
deberan
aumentar la informalidad.
estaunsituacin
y son
los que ms
2000
27.8
33.0
7.3
60.8
cambio
implicara
romper,
en
siliencia de la informalidad y el
cierta forma, el modelo asistensubempleo a pecialista de las polticas sociales
(en particular las transferencias
de efectivo) hacia una fuente
auto-sostenida de ingreso y una
integracin al mercado (y sectores
modernos de la economa).

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

capa

En general, estas polticas son

un
excelente
complemento para
otras
acciones
orientadas
a
reducir la pobreza y mejorar la
desigualdad16.
Sin embargo, estas polticas
activas del mer- cado laboral
tienen que ir acompaadas de un
cambio
estructural
de
este
mercado,
una
situacin
inexistente en el mercado laboral
ecuato- riano en la ltima dcada.
El mercado de trabajo se ha
caracterizado por una persistente
informa- lidad que dificulta la
insercin de los ms pobres al
mercado laboral formal, que se
caracteriza ge- neralmente por
empleos de mejor calidad, remuneraciones ms altas y en algunos
casos protec- cin contra la
prdida
de
empleo
y
por
consiguiente del ingreso.
Segn Albornoz, Oleas y Ricaurte
(2010)17, entre los aos 2000 y
2009, el Ecuador pas de una
cierta liberalizacin del mercado
laboral ha- cia una rigidizacin
hacia el final de la dcada. Luego
de la crisis de 1999-2000, se
tomaron me- didas consideradas
imprescindibles
para
la
supervivencia de la dolarizacin.
En el mbito laboral, la
modificacin
relevante fue ms
la creacin
de la

93

Cuadro 4. PEA (Poblacin

cin del trabajo por horas en el cdigo laboral reEl impacto deEconmicamente
este cambio 200 Activa)
componentes
selectos
22.8 y32.0
8.4
54.8
de polticas se
present una modificacin muy significativa.
puede apreciar en el Cuadro 4. 1
200 14.2
39.6
9.2
53.8
Es evidente la rey 2001 clarificaron el marco regulatorio de la tersar de los cambios en el
cerizacin y la intermediacin laboral. Adems
mercado laboral. El
las reformas de 2000 y 2001 buscaron simplifixibilidad en el mercado laboral
estade seccin
car eln pago
salarios se
al delinean
desaparecer todas las
2006
estructura.
Al mi-y dejar,
bonificaciones
rar ms detenidamente la estructura de
paulatinamente,
slo
13
esta
inremuneraciones anuales en lo que
formalidad,
aparecen rasgos
previamente
caractersticos
que
algunas reco-

16 Carmen Pags, Galle Pierre, and Stefano Scarpetta, Job Creation in Latin
America and the Caribbean: Recent Trends and Policy Challenges, The World Bank and Palgrave Macmillan,
2009.
17 Vicente Albornoz, Sebastin Oleas y Miguel Ricaurte, La informalidad en el
Ecuador 2000-2009, Kas Sopla 2010.

el marco de los programas

discutidos en la sec- cin
anterior.

BDH

capa
sumri
o
crdito
s salir

La primera recomendacin apunta

al tema de la focalizacin de
esta transferencia de efecti- vo.
Este programa de subsidios es
relativamente modesto si es que
se lo compara con el gigantes- co
programa
de subsidios
a
los
combustibles (ga- solinas y gas);
por cada dlar de BDH se consumen casi $6 dlares de subsidios
energticos,
este
ltimo
sin
focalizacin alguna. La focalizacin es necesaria para depurar el
catastro de be- neficiarios del
programa ya que, como es frecuentemente
reportado
por
distintos
medios, beneficiarios
potenciales que califican con Selben son excluidos del BDH y
existen beneficia- rios del BDH
que ya no calificaran a travs
del
Selben.
El
catastro
de
beneficiarios
debera
ser
actualizado continuamente para as
poder ini- ciar un seguimiento de
los
mismos.
Resulta
algo
intrigante que a pesar de que los
13 aos de vi- gencia del programa
del bono solidario y luego del
BDH,
la
pobreza
ha
cado
sostenidamente
aunque
con
variaciones en la velocidad de
cada, aunque el nmero de hogares

2
200
3
200

24.7

31.6

9.3

56.4

21.1
32.8
6.6
53.9
4
200 30.9
32.6
6.7
63.5
5
rigidez parece no afectar esta
31.2 33.4
6.3
64.5
200 12.0
47.8
5.0
59.8
7
48.0
5.9
58.1
200 10.1
8
48.9
6.5
60.1
200 11.2
9

4. Recomendaciones de
poltica
mendaciones de poltica con
la
intencin
de mejorar la equidad,
la promo- cin social y, en
general, brindar alternativas de
salida a la pobreza en el
Ecuador; todo esto en

beneficiados
se
ha
mantenido
la efectividad del pro- grama a lo largo de
generalmente, la incidencia de la
relativamente constante, llegando
su
existencia.
Este
estudio
permitir
pobreza
es
mayor
y
la
en ciertos periodos a aumentar.
establecer
estrategias
que
permitan
bancarizacin mucho menor. Una poEn
este
sentido
surge
la
complementar
el
BDH
(estrategias
de
salida)
y
sible recomendacin sera la de
suspicacia sobre el uso del BDH
lograr,
si
es
que
existe,
el
fin
de
la
desarrollar cen- tros de pago del
como herramienta de cautiverio
dependencia de ciertas familias beneficiarias
en de
reas
rurales a travs de
Universo: Personas BDH
mayores
10 aos.
poltico para los bene- ficiarios,
del BDH.INEC.
banca
privada
(bancarizacin
Fuente: Elaboracinla
propia;
Encuesta
de Empleo,
Su- bempleo y Desempleo,
en particular en un escenario
Si bien se ha establecido recientemente un
rural) y/o la uti- lizacin de
poltico de tintes populistas.
programa complementario de microcrdito
cuentas a travs de la telefona
Es
importante
pensar
las
para autoempleo de los beneficiarios del BDH
m- vil. La bancarizacin rural
estrategias de dis- tribucin y
equivalente a dos aos de transferencias
para la entrega del BDH podra
entrega del BDH. Aunque han
condi- cionadas, no existe un seguimiento
estar acompaada de productos miexisti- do avances en cuanto a la
efectivo ni evaluacin de resultados. Adems
cro financieros que ofrezcan una
entrega del BDH a tra- vs del
existe la po- sibilidad de que, a travs de
puerta
de
salida
a
los
sistema
de
banca
privada
y
este crdito, se di- luyan los incentivos
beneficiarios del BDH.
pblica, los alcances de este
establecidos en las condi- ciones del BDH.
Luego de 13 aos de bono y
mecanismo estn acotados a las
luego
BDH,
cuntos
de
sus
reas urbanas donde existe una
beneficiarios dejaron de depenmayor
bancarizacin.
Sin
der del bono y tuvieron una
embargo, este mecanismo ha traestrategia
sostenible
y
bajado en detrimento de las reas
sostenida de salida a la pobreza?
rurales donde,
Los estu- dios sobre el impacto
del BDH, una vez que adquiri su
caracterstica
de
condicionada,
son diversos as como diversas
son sus conclusio- nes, llegando
a ser contradictorias unas con
otras. Los impactos en salud y
educacin, si bien son medibles a
travs de distintas tcnicas, no
podrn
ser apreciados en su
totalidad sin un es- tudio de
cohortes
de
beneficiarios
(y
antiguos
beneficiarios) en el
mediano
y
largo
plazo.
Sin
embargo, no existe una evaluacin
global del BDH como mecanismo de
salida
de
la
pobreza.
La
recomendacin en este sentido es
la de pro- mover una evaluacin de

o
cuart
a
recom
endaci
n,
es
neces
ario
repen
sar
la
estru
ctura
del
BDH
en el
sigui
ente
senti
do.
Exist
e
evide
ncia
anecd
tica
de
que
algunos
benef
iciar
ios
del
BDH
cuent

an con un empleo que al menos les

garantiza
el
salario
mnimo
mensual
vigente
(US$264).
El
proble- ma radica en que la
formalizacin de esta acti- vidad
laboral (generalmente a travs
de
las
contribuciones
obligatorias a la seguridad social)
implica
una
prdida
automtica del BDH (si es que la
actualizacin del padrn se hace
de forma consistente y regular).
En este caso, existen incentivos
tanto para el empleado como para
el empleador de no reportar la
rela- cin laboral con lo que se
perpeta la informa- lidad del
mercado laboral al tiempo que se
direccionan
ineficientemente
recursos pblicos. La estrategia
actual ha sido la de criminalizar
a los empleadores que no reportan
la formali- zacin de la relacin
laboral, pero esta estrate- gia
puede sabotear posibles salidas a
la pobre- za al limitar la
demanda de trabajadores, (ex)
beneficiarios del BDH. Se debe
pensar
en
un
mecanismo
de
incentivos que promueva el empleo formal y de calidad, al
tiempo de que los potenciales
empleadores se beneficien de emplear
un
antiguo
(actual)
beneficiario del bono tal vez a
travs de beneficios tributarios.
En este sentido, aunque excede el
alcance de este documento, tal

capa sumrio crditos salir

vez habra que repensar la estructura actual de la seguridad

social y de los impuestos al
trabajo.

Mercado laboral
La primera recomendacin en
cuanto a la ne- cesidad de cambios
estructurales
en
el
mercado
laboral
para
permitir
la
superacin de la pobreza parece
una obviedad. Sin embargo, a pesar
de ser obvia, es difcil de
implementar. Ya son mu- chas las
dcadas
en
las
cules
la
estructura del

reduccin de los subsidios a los

combustibles,
se
liberaran
recursos para (entre otras cosas)
po- tenciar las polticas activas
del mercado laboral. En este
sentido (y con un aire de utopa),
la re- duccin de subsidios podra
ir acompaada de una reduccin en
el impuesto a la renta de las
firmas que participen activamente
(y de forma comprobable) en las
polticas activas del merca- do
laboral.
Otra recomendacin, aunque sta
tiene un alcance mayor, es la de
replantear el rol de la educacin

mercado
laboral
(desempleo, subempleo y
pleno
empleo)
ha
permanecido en animacin
suspen- dida. A pesar
de cambios en la reglas
de juego (ver seccin
anterior) que van de lo
flexible a lo rgido,
los
impactos
en
lo
laboral son poco significativos.
Las
estrategias
para
los
cambios es- tructurales
que requiere el mercado
laboral
para
lograr
absorber a la PEA ms
vulnerable (lase pobre)
implican
compromisos
nacionales
de
poltica
pblica
que
excedan la duracin de
un
gobierno
en
particular
y
que
resistan los embates
refundacionales de cada
gobierno que asume el
poder. En este sentido,
es
imprescindible
la
participacin
del
sector
productivo
privado, la so- ciedad
civil y el gobierno. El
rol
del
crecimiento
econmico sostenido es
fundamental para romper
la
estructura
(en
todos
sus
niveles)
particularmente
ligada
al
mercado laboral. En este sentido,
la
educacin
(y
los
fondos
pblicos utilizados en la misma)
debe ser pensada como un mecanismo
de promocin social de largo plazo
que generara (potenciales)
ingresos para mantener a la poblacin fuera de la zona de
pobreza. Los esfuer- zos recientes
en el Ecuador en el rea educativa
plantean
ciertas
dudas,
en
particular en lo que tienen que
ver con el bachillerato unificado.
Es la mejor estrategia para

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Com

vigente del mercado laboral pero

no es suficiente. Una parte del
sector priva- do debe separarse
del afn rentista que lo ha caracterizado durante mucho tiempo.
94
Simultneamente,
el
poder
poltico debera consensuar en
incentivos que permitan la rpida
absorcin de trabajadores as como
su separacin. En este sentido,
se deben desarrollar medidas de
contencin
para
que
los
trabajadores
desempleados
no
vuelvan a entrar a la zona de
pobreza. En la ac- tualidad, las
polticas laborales han enfatizado
en la proteccin del trabajador y
en dificultar el despido, lo que
ha repercutido tambin en la dificultad para contratar.
Se
debe
profundizar
las
polticas activas del
mercado
laboral (programas socio empleo o
mi
primer
empleo).
Estas
estrategias permitirn que los
trabajadores acumulen experiencia,
in- crementen su capital humano a
la
vez
que
mejoran
las
probabilidades
de
ser
recontratados una vez que entran
en el desempleo. Esto es particularmente cierto para los grupos
ms vulnerables del tejido social.
Los recursos para este tipo de
estrategias podran salir de los
ineficientes
y
regresivos
subsidios a los combustibles. Con
una
mejorar las oportunida- des laborales y de
acceso a niveles mayores de educacin una
95
que establece una talla nica para los
estudiantes? Ecuador es un pas diverso y
con necesidades diversas. Un bachillerato
ni- co puede chocar contra esta diversidad,
generar frustracin entre los estudiantes y
promover una migracin (concentracin) hacia
los centros urbanos tradicionales ms ricos,
lo que deprimi- ra el desarrollo de otras
reas.
Finalmente, como estrategia complementaria a los programas activos del mercado
laboral, se debera pensar en soporte para
las madres po- bres que quieren insertarse
en el mercado labo- ral. Una puerta de

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

salida
im- plantacin de este programa,
pasar
a
un
estado
de
cfico a los programas sociales
que se quiere romper el ciclo y la
que
sera pertinente revisar si su
autogeneracin de oportu- nidad.
estudiados y otros son de carcter
repeticin in- tergeneracional de
ayudar
objetivo fundacional est siendo
Existen, en este sentido algunas
general y agregado a la ecola pobreza. Esto es particua
a
cumplido y si es que existen
incipien- tes experiencias que
noma. Muchas de ellas no podrn
larmente relevante si se toma en
la
suficientes meca- nismos para los
debern ser evaluadas en el tiempo
ser imple- mentadas si es que no
cuenta la im- portancia de la
incorbeneficiarios (pasados, actuales y
y seguramente modificadas.
existe un compromiso na- cional
educacin inicial en la futura
poraci
futuros)
que
les
permitan
Con
respecto
al
mercado
para llevarlas adelante.
acumulacin de capital humano de
n de
liberarse del bono y
laboral,
el
problema
es
de
estos nios. Esta estrategia, sin
Este trabajo, aunque sucinto y
estas
carcter estructural y si bien las
acotado,
contribuye
a
la
embargo, hara rever la esmadres
polticas
activas
en
ste
tructura del gasto pblico en
discusin del tema de polticas
a la
coadyuvan a mejorar las oportuso- ciales en el Ecuador en un
educacin en la cual la educacin
estruc
nidades (y puertas de salida) para
inicial es la que recibe (propormomento histrico en el cual la
tura
las poblacio- nes ms vulnerables,
racionalidad
populista
puede
cionalmente) menos recursos.
forma
no sern suficientes a me- nos que
utilizar- las como plataforma
l
de
se rompa la estructura actual,
poltica y clientelar. De igual
5. Conclusiones
empleo
vigente ya por muchas dcadas.
forma, este trabajo contribuye a
es el
discutir
sobre
la
La
cuarta
seccin
de
este
l enfoque de este trabajo ha
desarr
trabajo
present
diversas
complementariedad
entre
las
sido el de analizar, desde un
ollo
polticas sociales especficas y
recomendaciones de poltica para
ngulo
particular, la evolucin de
de
mejorar
y
hacer
ms
eficientes
y
el ms generalizado creci- miento
la pobreza, la equidad y la
guarde
econmico estable.
Ninguna
de
efectivas
las
polticas
promocin social en Ecuador. En la
ras y
descritas
en
el
apartado
ellas
es
suficiente
por
s
sola
parte inicial de este trabaj se
jardipara abrir puertas de sali- da a
anterior. Estas recomendaciones
revi
la evolucin histrica de la
nes
son,
algunas,
de
carcter
espela pobreza y la inequidad.
pobreza y la equidad as como su
infant
relacin con las polticas
iles
econmicas
y sociales que promue(no
ven la estabilidad y las polticas
necesa
sociales
espec- ficas que apuntan
riamen
a
reducir
la pobreza y a mejo- rar
te
la
equidad.
Como conclusin
pblic
Vicente
Albornoz Guarderas
general,
se
destaca
que lo ms
os)
Economista
graduado enrelevante
la Pontificia
Universidad
Catlica
para
reducir
la po- del Ecuador (1994) y con estudios de post- grado en la Universidad Libre de Berln. Actualmente es decano de la Facultad de Economa y Admi- nistracin d
donDentro
de su labor acadmica
ha
sido
autor
o
coautor
breza y mejorar la equidad es de
unvarios libros sobre la realidad ecuatoriana y ha publicado artculos en diversas revistas. As mismo mantiene una columna de opinin los das do- mingo en el
de
crecimiento
sus Oleas
Sebastin
econmico
suficiente
sostenido
y
Ph.D hijos
(c) y M.S. de laconsistente.
Arizona State University. M.A. de Georgetown Univesity y Economista por la Pon- tificia Universidad Catlica del Ecuador. Director Acadmico de Cordes entre 2007 y 2012 y actual- mente es Dire
recibi
En la tercera parte del trabajo
eran
revisamos
dos
estrategias
cuidad
especficas
de
reduccin
de la
os
y
pobreza
y
mejora
de
la
equidad:
educac
las transferencias condicionadas
in
de efectivo (BDH) y acciones soinibre el mercado laboral (implcitas
cial.
y
explicitas).
Aunque
las
Este
experiencias
del
BDH
luego
de
13
punto
aos
de
implantacin
(8
aos
como
es
transferen- cia condicionada) son
especi
variadas, estos resultados no son
alment
totalmente concluyentes y obligan
e
a una
mayor y ms profunda
releva
evaluacin
del programa. Al mismo
nte
tiempo,
luego
de tantos aos de
si es

Anexos
Anexo 1:
Detalles economtricos de los clculos presentados en el
punto 2

Anexo 2:
Catastro (parcial) de programas sociales

En este anexo se trata de

cambios
en explicar
los niveles
de pobreza a travs
de
cambios
en
otras
variables
econmicas
relevantes.
La funcin propuesta
es pob=(PIB,inf)
donde pob es la
pobreza, PIB es el Producto Interno
Brutoesreal
inf
la einflacin. Se utiliz
una
especificacin
lineallogartmica (lin-log) y la funcin
estima- da fue:

PROGRAMA

pob = 6.14 0.384 ln (PIB3) + 0.181

inf12
(1.06) (0.0687) (0.0494)

capa
sumri
o
crdito
s salir

donde pob es la serie no

homologada de po- breza urbana de
ingresos, ln es el logaritmo natural, PIB3 es el PIB real del
tercer trimestre e inf12 es la
inflacin anual a diciembre, con
las desviaciones tpicas entre
parntesis. Se utiliza- ron 20
observaciones (1990-2009).

El coeficiente de determinacin para

la re-R2 = 0.88, indica que la
gresin,
variabilidad
en es explicada en un 88%
la variable pob
por
la
variabilidad en las variables
explicativas al
lado derecho del signo de igualdad.
Todos
los
coeficientes
son estadsticamente
significati- vas al 99%.
Si bien el nmero de variables
utilizadas en la regresin es
limitado, as como el nmero de
observaciones de las que se
dispone, en general el modelo
tiene un buen poder de prediccin.
El test de especificacin RESETRamsey no permi- te rechazar la
hiptesis nula de linealidad del
modelo
por
lo
que
la
especificacin lineal pro- puesta
para
la
estimacin
parece
apropiada
(guardando
las
consideraciones sobre el nmero de
observaciones
y
variables
explicativas, discu- tidas en el
prrafo anterior).

AO DE
INICIO

Seguro Social
Pensin de jubilacin Seguro
General
Montepo
- Seguro General
Seguro mensuales para
Rentas
jubilados por invalidez 1928
Seguro

social

1928
1928
General

campesino

continuacin

Programa de la vivienda rural

mejorada
Programa de la vivienda rural
nueva
Susidio-Volcn Tungurahua

19
99
19
99
20

Bono de vivienda para el

magisterio
Maternidad gratuita

00
1992
20
02
1994

Programa de Operacin Rescate infantil

1994

Programa Integrado de Micronutrientes

1997

1968
Bono Solidario (de 1998 a 2003)

1998

Bono de desarrollo Humano -

Mercado
Bono paralaboral
vivienda urbana
mejorada

Unidades Educativas del Milenio

19
98

Cobertura de
proteccin familiar
(seguro de vida y
Misin SolidariaManuela
Espejo
Bono de VivendaManuela

Bono para
vivienda urbana
Seguro
de cesanta
Pensin para adultos mayores

19
19
98
Pensin para
Programa
dediscapacitados
formacin profesional 19
del
98
Bono
para
la
vivienda
Urbano19
SECAP
Marginal mejorada
99
1966

Mi

primer

empleo

2007
Socio

Empleo

2009
Asistencia
Social
Programa
1961

de

desarrollo

Programa

infantil

ampliado

de

inmunizaciones
1974

Subsidio

Ley

del

deporte

Espejo
Bono de vivienda para
la persona migrante
(Plan Bienvenido a

20
08
20
09
20
09
20
10
20
10

familias con miembro con

Red
de
protec
cin
solidar
ia -

2003

enfermedad

catastrfica

2003 Subsidio-Tercera edad

2007

2007 Insercin de personas

Ecuador sin Nios en las

con

2008

discapacidad

Crceles
2007 Bono matrcula para

Alimntate
2004

discapacitados

Ecuador

Bonos de Titulacin

2007
trabajo
2007

Erradicacin

de
infantil

Hilando el desarrollo

la eliminacin del aporte

voluntario
2008

Ecuador Sin Barreras

2008

Mi Primera Vivienda

2008

Programa Textos Escolares

2008

Bono para menores

Dficit Tarifario
Programa de alimentacin
escolar

19
99
19
99
contin
ua

Bono Joaqun Gallegos Lara

2010 Tarifa de la dignidad

jul07

Complementacin Alimentaria 2000 - may 2010

Fuente y elaboracin: CORDES.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica

Bono
de
Emerg
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2003

96

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Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Bibliografa

97

Pedro Samuel Zapil Ajxup Mara Fausto

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Pobreza, desigualdad de oportunidades

y polticas pblicas en Guatemala.
La lucha contra la pobreza y desigualdad

98

1. Introduccin
capa
sumri
o
crdito
s salir

l concepto de pobreza ha
evolucionado a travs de los
aos. Entre los primeros que
se
refirieron
al
tema,
Atkinson
(1902)
la consider como la
insuficiencia de me- dios para
adquirir
recursos1.
Las
definiciones de corte neoclsico2
se refieren a la falta de recursos, generalmente ingresos, que
impiden alcan- zar un nivel mnimo
de bienestar. Su medicin se
realiza fijando una lnea de
pobreza en base al costo de
consumir una canasta mnima de
ali- mentos (para la pobreza
extrema) y otra lnea que agrega
a lo anterior el costo de consumir
al- gunos servicios bsicos. Al
dejar de lado la con- sideracin
sobre la desigualdad, este enfoque
seala que el crecimiento
econmico es esencial para que las
personas salgan de la pobreza,
asu-

miendo que dicho crecimiento

tendr un efecto de derrame.
A principios de la dcada de
1980 CEPAL identific que las
personas en situacin de po- breza
son quienes no alcanzan a cubrir
sus nece- sidades bsicas ms
urgentes
(Romero,
2011);
su
medicin se realiza a travs del
mtodo de Nece- sidades Bsicas
Insatisfechas (NBI).
Posteriormente,
diversos
organismos como el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo, el Banco Mundial y la
propia
CEPAL
han
intentado
incorporar
una
visin
multidimensio- nal en el abordaje
de la pobreza, al considerarla
como la privacin del bienestar.
Segn el Banco Mundial (2011) esto
puede estar asociado a in- gresos
bajos que limitan la capacidad de
los ho- gares a acceder a bienes y
servicios que les per- mitan vivir
con dignidad; pocas posibilidades
de

1 En este enfoque se considera que la distribucin del ingreso es inequitativa,

que se traduce en desigualda- des en el nivel de vida de las personas dentro
de una sociedad.

2 El enfoque neoclsico considera que al interior de una familia, sociedad,

pas y entre pases hay equidad en la dotacin inicial de la riqueza.

acceder a los servicios de salud y

educacin ade- ms de la privacin
de servicios bsicos tales como
agua potable, electricidad, lo que
les impi- de gozar plenamente de
sus derechos limitando as sus
capacidades y oportunidades de
tener una vida mejor.
A pesar del cambio de nfasis
en las medi- das de poltica
econmica
se
sigui
privilegiando el tema del crecimiento
econmico y subordinando a ste
la poltica social que contribuira a contrarrestar los
efectos ms ad- versos de la
pobreza.
Un enfoque alternativo es el
propuesto por Romero (2010) al
situar el tema de la pobreza en
el
marco
de
los
Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales
(DESC), afirmando que la pobreza
es una causa y una consecuencia de
la violacin de los DESC y
diseando un ndice para su medicin en base a los derechos
reconocidos en el

son la ausencia de titularidad de

derechos que li-

capa
sumri
o
crdito
s
salir

Protocolo de San Salvador. En ese

sentido la CEPAL (2010) plantea que las causas
de la pobreza
mitan el acceso a recursos
productivos y la participacin en instituciones
sociales polticas
del estado limitndose as el
ejercicio de una ciudadana plena.

(BANGUAT, 2011), pero ste no se

ha traducido en una reduccin
sustancial de la pobreza.
En el mbito de las polticas
pblicas, desde el fin de los
regmenes militares y la posterior
fir- ma de los Acuerdos de Paz,
cada uno de los go- biernos que
han sucedido ha abordado el tema
de
la
pobreza
implementando
diferentes tipos de polticas y
programas con el objetivo de
romper este ciclo de pobreza. Sin
embargo
stas
han
estado
supeditadas a los objetivos de las
polticas
macroeconmicas
que
privilegian la estabilidad y el
crecimiento antes que la inversin
en mate- ria social con excepcin
del programa de transfe- rencias
monetarias condicionadas (Romero,
2011).
Las
mediciones
ms
recientes indican que en el pas
ms del 51% de la poblacin sigue
sien- do pobre lo cual hace pensar
que
el
impacto
de las
intervenciones pblicas ha sido
escaso.
Ante estos hechos, las
preguntas que surgen

con un anlisis desde el enfoque

de las Capaci- dades Humanas.
En lo que sigue, el documento
se estructura de la siguiente
forma: en el captulo II hace una
breve descripcin sobre el entorno
econmico que ha dominado la
poltica pblica de Guate- mala
durante los ltimos 10 aos adems
de la evolucin de los datos
socioeconmicos, en el ca- ptulo
III se realiza un anlisis de las
polticas de reduccin de la
pobreza implementadas durante los
ltimos 20 aos, mientras que en
el captulo IV se formularon
algunas
recomendaciones
de
poltica pblica sobre el tema de
reduccin
de
la
pobreza
y
desigualdad,
y
finalmente
el
capitulo
V
contiene
las
conclusiones del estudio.

Guatemala, medido a travs de la

variacin
del
PIB,
muestra
resultados positivos. En trminos
reales el PIB ha aumentado en un
promedio del tres por ciento anual
y alcanz un punto mxi- mo y
atpico el ao 2007 (grfica 1),
cuando la variacin fue del seis
por
ciento
para
luego
caer
drsticamente los siguientes dos
aos, pe- riodo que coincide con
la crisis financiera en Estados
Unidos
(el
principal
socio
comercial del pas).

2. Pobreza,
desigualdad y el
contexto econmico

al, econmico y social en el cual se

mala? Y puede el programa de

transferencias
La evidencia ha demostrado que
el creci- miento econmico es
insuficiente
para
reducir
la
pobreza, debido a que existen
factores estruc- turales asociados
al modelo de desarrollo que
mantienen a la poblacin ms
vulnerable atra- pada en las
trampas de la pobreza (Centro de
Es- tudios de la Pobreza Crnica,
2008).
En el caso de Guatemala, se
constata que el pas ha tenido un
nivel de crecimiento promedio del

Producto Interno Bruto (PIB) de un

3.4%, en trminos reales, desde el
ao 2001 hasta la fecha

son: qu impacto han tenido las polticas de

reduccin de la pobreza implementadas en Guatemonetarias condicionadas la poltica ms
reciente implementada en el pas romper con el
crculo vicioso de la pobreza?
Para tratar de responder estas preguntas
se plante el objetivo de establecer los
avances o re- trocesos que se registraron en
la pobreza y desi- gualdad dadas las

difere
ntes
polti
cas
de
reduccin
de la
pobrez
a
implem
entad
as en
Guate
mala
desde
1985.
Esto
con
el
props

ito de formular re- comendaciones

de poltica pblica que atiendan
los problemas de la pobreza y
desigualdad. Para
alcanzar el
objetivo, se decidi utilizar como
eje central de la investigacin el
concepto de pobre- za como falta
de ingresos y la medicin en base
a las lneas de pobreza3. Esto se
complementa

omo punto de partida, es

necesario hacer
una breve descripcin del
contexto nacion
enmarcan las polticas y programas
de reduccin de la pobreza a fin de
entender el por qu de sus xitos
y fracasos. Por ello, se da un
ligero repaso a la evolucin de la
actividad econmica centran- do la
atencin sobre cmo sta influye
en
los
indicadores
socioeconmicos del pas. Luego de
esto se abordarn los temas de
educacin, salud y gasto social
adems de la restriccin presu-

3 An reconociendo las debilidades del concepto, debido a que no toma en

consideracin el tema de las desi- gualdades, se decidi utilizar esta forma
de medicin debido a la facilidad de construir el indicador por la
disponibilidad de informacin pertinente.

puestaria que enfrenta la poltica

social.

2.1 Crecimiento econmico,

pobreza y desigualdad
Como se mencion en la
introduccin en los ltimos once
aos el desempeo econmico de

7,00
Variacion del PIB
Este crecimiento est altamente
6,00
5,00ligado a un modelo agroexportador
4,00
de monocultivos centra- do en
3,00
productos
principales:
2,00cuatro
1,00caf, azcar, banano y cardamomo.
0,00Esto
se
complementa
con
la
2000200220042006200820102012

importancia que en los ltimos

aos ha adqui- rido la exportacin
de vestuario proveniente de la
maquila,
cuya
confeccin
se
realiza al amparo de exoneraciones
fiscales y aprovechando el excedente de mano de obra barata4.
Segn los da- tos del Banco de
Guatemala (2011) en los ltimos
tres aos el peso de estos
productos representa la mitad del
valor total de las exportaciones
del pas. De ellos, el 25% son
productos agrcolas y el otro 25%
prendas de vestir.

Fuente: elaboracin con datos del BANGUAT, 2011.

4 En aos recientes el salario mnimo de la maquila se mantuvo por debajo de

los que se perciban en el sector agrcola y en el no agrcola. Los
trabajadores/as de este sector no cuentan con las prestaciones de ley,
adems de que generalmente sus jornadas son de alrededor de 12 a 14 horas
diarias debido a que trabajan por metas.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica

Grfico 1. Variacin porcentual del

PIB en trminos reales

99

sumri
o
crdito
s salir

Consumo en Q.

capa

individuos ubicados en los deciles

Dado
el
impacto
de
las
lificarle como un modelo de
ms altos (grfica 2).
exportaciones
en
la
economa
crecimiento
pro-rico
(Romero,
As, se puede decir que el
nacional y bajo el argumento de
2010), debido a que el ingreso de
modelo econmico
de Guatemala
fo- mentar la competitividad, el
los ho- gares con los ingresos ms
tiene
elementos
que
permiten
casistema tributario
guatemalteco
altos creci ms que el de los
est diseado para beneficiar al
que tienen ingresos ms bajos
sector exportador. De acuerdo con
propi- ciando as la concentracin
Cullman y
Vsquez (2007) el
de stos.
sistema
establece
incentivos
Los datos revelan que en un
fiscales
que
incluyen
la
perodo de seis aos (2000-2006)
exoneracin del Impues- to Sobre
la pobreza general disminuy slo
5.2%. Sin embargo, de acuerdo con
la Renta (ISR) y la devolucin o
el Banco Mundial (2009) ms de la
exonera- cin del Impuesto al
mitad de esa reduccin (2.5 puntos
Valor
Agregado
(IVA)
a
las
porcentuales)
se
debi
empresas exportadoras.
principalmen- te a la recepcin de
Este sistema de incentivos es
remesas
que
los
migrantes
utilizado
por
los
sectores
guatemaltecos envan desde el
econmicos ms lucrativos del pas
extranjero.
(capturan los beneficios), aunque
La informacin de la tabla 1
en muchas ocasiones no se trate
indica que en este mismo perodo
de productos de exporta- cin, lo
el porcentaje de hogares po- bres
cual implica una
especie de
disminuy un 5.8%, es decir, una
subsidios por parte del gobierno
reduccin casi proporcional al
(Menkos, Saiz & EVA, 2009). Lo
compararla con la reduc- cin en
anterior incide, tambin en que la
el
nmero
de
personas
es- tructura tributaria del pas
consideradas como pobres.
se torne regresiva, es decir, que
Al analizar la pobreza segn el
terminan pagando proporcionalmensexo del jefe
de hogar se
te ms los que menos tienen.
encuentran dos situaciones distinDe acuerdo con el Instituto
tas: primera, la pobreza tiene un
Centroamericano
de
Estudios
mayor impacto en los hogares con
Fiscales
(ICEFI),
el
problema
jefatura masculina; y, segun- da,
de los be- neficios fiscales no
la proporcin de hogares con
slo vulnera la justicia tribujefatura
femenina
aument
taria sino disminuye los ingresos
mientras que en los encabezados
del Estado y li- mita su capacidad
por hombres se redujo (tabla 1).
para cumplir sus compromisos ante
la ciudadana (Menkos, Saiz & EVA,
Grfico 2. Distribucin del consumo
2009).
per cpita por deciles, aos 2000 2006, valores reales
La combinacin del crecimiento
econmico ba- sado en un modelo
exportador
que demanda
pocas
capacidades
humanas,
ms
una
estructura
fiscal
repleta
de
30.000
incentivos perversos se reflejan
20002006
perfec- tamente en los indicadores Linea de25.000
pobreza 2000 Linea de pobreza 2006
20.000
socioeconmicos.
15.000
A
pesar
del
crecimiento
10.000
econmico del pas y de que el
consumo per cpita de los hogares
5.000
0
cre- ci, los datos muestran que
12345678910
los individuos que estn en los
Deciles
deciles ms bajos no vieron una
me- jora sustancial de su consumo,
Fuente: ENCOVI 2000 y ENCOVI 2006.
comparado con la que tuvieron los

Otro dato que se desprende de la tabla 1

es que aunque la pobreza disminuy en el
rea ru- ral, sta es la que concentra a un
mayor porcen- taje de los pobres. Se puede
afirmar que en bue- na medida la reduccin
de la pobreza en el rea rural se debe al
efecto que ha tenido la migra- cin hacia el
rea urbana, donde la pobreza ha aumentado.
Al observar los datos por grupos tnicos,
se puede apreciar que los niveles ms altos
de po- breza se concentran en la poblacin
indgena y que esa situacin ha variado poco
a travs del tiempo. En el ao 2000 el 71%
de los indgenas estaba en condicin de
pobreza mientras que el 38.9% de los no
indgenas tambin lo estaba. Para el 2006
los
datos
muestran
dos
situaciones
totalmente diferentes: un aumento de 2.9% en
la pobreza entre el grupo indgena y una
reduccin de casi tres puntos porcentuales
(2.7%) en el gru- po no indgena.

En este estudio se
reconoce que el nivel
ingresos
(en
su
defecto consumo) no es
el nico factor que
est relacionado con la
pobreza. Des- de la
perspectiva
de
desarrollo
planteada
por
Sen
(1999)
se
afirma
que
las
capacidades huma- nas
tienen
un
rol
importante
en
el
desarrollo
de
una
sociedad. Se considera
entonces que para lograr el desarrollo y el
crecimiento econmico la
sociedad debe invertir

en la generacin de
esas
capacidades
educacin, salud, redes
sociales, etc. a fin de
que las personas puedan
aprovechar
las
oportunidades para salir
de la pobreza (Sen,
1999;
Becker,
1975).
Esta consideracin es
com- partida por Sojo
(2007) quien seala que
el gas- to social de
gobierno est altamente
relacionado
con
la
reduccin
de
la
desigualdad
y
la
pobreza y que el gasto
en salud y educacin
representa
una
inversin en el largo
plazo. Por ello, es

necesario realizar una

revisin
a
los
indicadores
de
estos
aspectos.
2.2.1
Educacin
Los
datos
en
la
grfica 3 indican que la
distri- bucin de la
poblacin
por
nivel
educativo
se
ha
mantenido
constante
durante
la
ltima
dcada para el nivel
primario
y
universitario: en
el
pri- mer caso en un 50%
y en el segundo en
alrededor del 4%. Donde
s se observan cambios
sustanti- vos es en la

Tabla 1. Estructura de la pobreza

en Guatemala
Ao
2000
2006 Diferencia
45.8
40.0-5.8

Hogares pobres (%)

Hogares con jefe de hogar, mujer (%)
Hogares con jefe de hogar, hombre (%)
6.7
7
0.3
Personas pobres (%)
% Pobreza general (Urbano)
% Pobreza general (Rural) Indgenas
(%) -6.1
39.1 33.0
No indgenas (%)
56.2 51.0 -5.2
10.5 14.4 4.0
45.7 36.6 -9.1
71.8 74.7 2.9
38.9 36.2 -2.7

Fuente. ENCOVI 2000 y 2006.

distribucin de la poblacin entre

el nivel de educacin media. En el
2000 slo un 13.6% de personas
haba aprobado algn grado en el
nivel medio; diez aos despus
este porcen- taje haba aumentado
a casi 22%, lo que se refle- ja
en la disminucin porcentual de
personas que no tenan ningn
grado de escolaridad. Los da- tos
permiten inferir que ha habido un
cambio en la percepcin sobre la
importancia de la educa- cin en
un segmento de la sociedad.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

2.2 L
a
p
ol
ti
c
a
s
o
ci
al
y
la
p
o
br
e
z
a

100

Alumnos por maestro

primaria-*
Alumnos por maestro
-medio-*
Tasa de promocin

primaria-(%)
**
Tasa de promocin

bsico-(%)
**
Tasa de promocin
Fuente: *CEPAL STAT (2011) **MINEDUC
diversificado- (%) **

Tabla 3. La salud en Guatemala

200 200 200 200 200 200 200 200 20 2009

0
1
2
3
4
5
6
7
08
33
30
30
31
31
31
31
31
29 n.d.
14
14
14
15
15
16
16
16
17 n.d.
82.
2
54.

82.
9
56.

83.
1
57.

83.
1
57.

84.
1
58.

85.
0
58.

84.
0
58.

84.
3
58.

0
65. 3
66.
(2011).
6
4

9
66.
9

9
67.
8

1
68.
0

6
68.
1

3
68.
5

9
69.
1

87. 86.4
0
aos
( por
cada 1,000
nios)(por
67. 68.4
Tasa de
mortalidad
materna
3
100,000
nacidos vivos)
76. 76 Fuente: Bancocada
Promedio
de habitantes
por medico
Mundial (2011); CEPALSTAT (2011).
3
(nmero de habitantes)

Los datos para el nivel bsico

Grfico 3. Evolucin de la educacin
indican que slo un poco ms del
por nivel, periodo 2000-2010 en porcentaje
60% de quienes estn ins- critos
logran aprobar el grado, mientras
que el resto debe repetir el
grado. A pesar de ello, en la
ltima dcada ha habido un mayor
60,0
50,0
incremento de la tasa de promocin
40,0
en este nivel, equivalen- te a
30,0
cerca
de
quince
puntos
20,0
porcentuales.
En
el
nivel
10,0
capa
0,0
diversificado
las
tasas
de
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
promocin
son
un
poco
ms
altas
sumri
Ao
que las del nivel bsico, aun- que
Ninguno
o Primaria MediaUniversitario
menores que las de primaria.
Tambin
este
nivel
ha habido un
crdito
Fuente:
elaboracin con datos de ENCOVI 2000; ENEI 2002; ENEI 2004;
ENCOVIen2006
Y ENEI
2010.
incremento de un poco ms de diez
s salir
puntos porcentuales.
Adems permite apreciar que la
relacin n- mero de alumnos por
El anlisis sobre la calidad de
maestro en el nivel prima- rio se
la educacin contribuira
ha reducido desde 33 alumnos a
a explicar lo observado en la
slo 29; mientras que en el nivel
grfica
medio (bsico y diversi- ficado
3.
No obstante,
juntos) se increment de 14 a 17
en el pas se carece de estudios de
alumnos.
esta naturaleza. Por ello, para
analizarla se tomar como
2.2.2
Salud
variables proxy las tasas de
Al
igual
que la educacin el
aproba- cin y la cantidad de
tema
de
la
salud
es un componente
alumnos por maestro, para las que
fundamental
en
el
crculo virtuos se dispone de datos. En la
so
del
desarrollo;
segn
tabla 2 es po- sible ver que del
(Arriagada,
et
al,
2005)
el
rol
de
total de nios que se inscriben en
la
salud
es
decisivo
para
el
la primaria al menos un 15%
bienestar
de
las
personas,
las
reprueba el gra- do. Adems, en
familias y las comunidades.
los ltimos 10 aos la tasa de
Como se puede observar en los
ltimos cinco aos los indicadores
de salud se han mantenido
Porcentaje

Esperanza de vida al nacer (aos)

Tasa de mortalidad, bebes (por cada
1,000
nacidos)
Tasa de
mortalidad, menores a 5

poblacin, se pude afirmar que ha

habido un de- terioro en trminos
absolutos (tabla 3). En otras
palabras, durante los ltimos
cinco aos la espe- ranza de vida
al nacer slo aument un ao; la
tasa de mortalidad al nacer ha
decrecido de 35 por cada un mil
nacidos vivos a 33, mientras que
la tasa de mortalidad en nios
menores a cinco aos ha pasado de
43 a 40 por cada 1,000. Sin
embargo, la mortalidad materna no
muestra va- riacin alguna.
En la tabla 3 tambin resalta
el hecho de que existe un dficit
en la capacidad del sector que limita atender las necesidades de
los
usuarios.
Esto se puede
inferir por la relacin que existe
entre el nmero de habitantes por
cada mdico: en 2005 era de 4,000;
para
el
ao
2006
hubo
un
incremento de 2,000 pacientes ms
por mdico, aunque a partir de esa
fecha la cifra ha ido descendiendo paulatinamente pero se
mantiene por encima de los valores
que tena en 2005.
2.2.3
Ingresos y gasto
social
De acuerdo con el Ministerio de
Finanzas (2011) durante la ltima
dcada los impuestos fueron la
principal fuente de ingresos del
go-

2005

2006

2007

2008

2009

70
35

70
35

70
34

70
33

71
33

43

42

42

41

40

110

n.d

n.d.

110

n.d

4,072

6,065

5,142

5,235

4,88
5

bierno con un 92.5%5. De stos,

los impuestos indirectos (IVA,
aranceles, de distribucin de
derivados del petrleo, etc.)
fueron los que ms aportaron (en
promedio el 67.5% del total);
mientras
que
los
impuestos
directos represen- taron el 25%.
Por otra parte, durante los
ltimos diez aos el ingreso
promedio
del
gobierno
se
ha
manteni- do alrededor del 12% en
relacin al PIB mientras que el
gasto de gobierno ha oscilado en
un pro- medio del 14% (MINFIN, 2011).
Lo
anterior
evidencia
que
durante este perio- do de tiempo
los ingresos del Estado han sido
ba- jos y dependiente de los
impuestos indirectos. Lo que ha
impactado en que el gasto social
(que ha sido uno de los pilares de
las polticas de re- duccin de la
pobreza) se haya mantenido durante los ltimos 10 aos en slo
alrededor del 6% del PIB, aunque
ha tenido un repunte considerablemente durante los ltimos dos
aos y en el 2010 lleg al 7% del
PIB (grfica 4). Los exiguos
ingresos del Estado, combinado con
los gastos por encima de esos
ingresos han significado que a lo
largo de la ltima dcada el
Estado haya te- nido un dficit
fiscal promedio de 2% del PIB.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Tabla 2. Alumnos por maestro y tasa de promocin escolar (2000-2009)

101

Grfico 4. Gasto pblico

social como porcentaje
del PIB y gasto de
gobierno como porcentaje
del PIB, periodo 2001-2010
16,0
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

2009 2010
Gasto de gobierno Gasto social Ingresos del gobierno

Fuente: CEPAL (2011).

capa
sumri
o
crdito
s salir

Grfico 5a. Evolucin del

gasto en educacin como
porcentaje del PIB de los
pases latinoamericanos con
IDH ms alto y Guatemala
(1990-2008)
6
5
4
3
2
1
0

Chile Uruguay Argentina Panam Mxico Costa Rica

Brasil Guatemala

1990-1994 1995-1999 2000-2004 2005-2008

Grafico 5b. Evolucin del

gasto en salud como
porcentaje del PIB de los
pases latinoamericanos con
IDH ms alto y Guatemala
(1990-2008)
8
7
6
5
4
3
2
1
0

ms o menos en los mismos valores en trminos

relativos, pero si se considera el
aumento de la

Educacin y salud
Al
analizar
el
gasto
en
educacin y salud de Guatemala
comparado con el que realizan los
pases latinoamericanos que tienen
los mejores indicadores sociales,
medido a travs del IDH, se hace
evidente que ese gasto juega un
rol
importante
en
los
resultados
del
desarrollo
(grficas 5a y 5b).
Las grficas 05a y 5b evidencian
el retraso que tiene Guatemala en
materia
de
inversin
en
el
desarrollo de las capacidades de
su poblacin. Es evidente que el
gasto actual del pas en educacin y salud ni siquiera llega a
los niveles que Pa-

Estas limitaciones tienen un

efecto negativo en la movilidad
social de Guatemala sobre todo si
se toma en cuenta que algunos
estudios acer- ca de los retornos
a la educacin afirman que con un
nivel ms de escolaridad el
consumo o el ingreso de una
persona u hogar aumenta permitindole
romper
el
crculo
perverso de la pobreza (Alejos,
2006; Daz, 2006; Saidon, 2005).

resto de pases.
A la luz de lo sealado por
CEPAL (2010) res- pecto a que los
pases de Latinoamrica (Guatemala
incluido)
enfrentan
una
agenda
que
incluye
los
problemas rezagados del siglo XX
(cobertura,
acceso,
provisin
oportuna de servi- cios) y los
problemas propios del siglo XXI
(redu- cir la brecha digital) es
fcil concluir que estos aspectos
restan
competitividad
a
la
poblacin del pas de cara a los
requerimientos de una so-

Chile Uruguay Argentina Panam Mxico Costa

Rica Brasil Guatemala

1990-1994 1995-1999 2000-2004

2005-2008

Fuente: PNUD, 2011; CEPALSTAT,

2011.

El restante 7.5% fueron ingresos no tributarios.

3. La persistencia
pobreza

de

La CBV sirve como punto de

referencia por- que a partir de
sta se establece un valor monetario del consumo, que indica el
mnimo de bie- nestar con el cual
una
persona
puede
vivir
cmodamente. Si el consumo se
encuentra por debajo del valor
establecido se puede clasificar a
sta como una persona en condicin
de pobreza; en caso contrario se
le considera como alguien no pobre
(INE, 2012).

la

3.1 Polticas o programas de

reduccin de la pobreza
y la desigualdad
e acuerdo con Romero (2011)

los
indicadores
de
pobreza
que
actualmente
exis- ten reducen su campo
de accin a establecer
que
un
individuo
se
encuentra en situacin de pobreza
si se halla por debajo de ciertos
parmetros
o
estndares
de
bienestar.
Sin importar el enfoque que se
utilice el pro- blema surge al
momento
de
implementar
una
poltica para atender las causas
de la pobreza si se considera que
cada una de las metodologas se
ver
obligada
a
descartar
determinados te- mas o aspectos de
la pobreza dado que existen limitaciones en
la informacin,
sobre todo la estaciedad moderna y globalizada.
Lo anterior evidencia que en
Guatemala no existen mecanismos que
permitan la movilidad social, pues
a diferencia de pases con mejores
indicadores
de
desarrollo
los
servicios de salud y educacin no
son accesibles para la mayora de
la poblacin. Esto a pesar de que
la Constitu- cin Poltica de
Guatemala establece la gratui- dad
de la educacin. Los principales
obstculos se deben a la falta de
infraestructura,
factores
culturales (sobre todo en el caso
de
las
mujeres)
o
bien
la
incapacidad de sufragar los gastos

El ltimo punto para entender

la evolucin de las polticas de
reduccin de la pobreza, son los
programas o
acciones que se
tomaron para tratar el tema. El
anlisis tambin incluye una breve
descripcin del contexto poltico
y el enfo- que terico que cada
uno de los gobiernos le han dado a
las polticas de reduccin de la
pobreza.
La razn de incluir el contexto
poltico y el enfoque terico que
han fundamentado las pol- ticas
de reduccin de la pobreza es el
hecho de

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

promocin de la primaria se ha
incrementado
slo un poco ms
del 4%.

102

que implica estudiar (tanto en el sector

privado como en el pblico6).

que en Guatemala no ha existido

de LP que representa el costo
continuidad en
de la Canasta Bsica Vital
stas a pesar de que el
(CBV) compuesta por un conjunto
enfoque dominante ha sido la
de tems dentro de los que se
teora
del
derrame
menciona
alimentacin,
implementada
tras
el
bebidas alcohlicas, tabaco,
Consenso
de
Washington
que
vestuario,
vivienda,
implic la reduc- cin del
mobiliario,
salud,
Estado y del gasto social.
comunicaciones,
transporte,
recreacin, cultura, educacin,
3.1.1
Programas
resimplementados en
el perodo 19851996
6
En este caso los gastos se asocian al transporte, cuando la
taurantes, hoteles, bienes y
escuela no est en la comunidad.
servicios (INE, 2012).
mentos para tratar el tema
fueron implementadas continuaron
3.1.2
La firma de la Paz
(Fondo Nacional para la Paz,
con la apli- cacin estricta del
Con la firma de los Acuerdos de
FONAPAZ; Fondo de Inversin SoConsenso de Washington (Romero,
Paz en 1996 se establece una hoja
cial, FIS; Fondo Indgena
2011).
de ruta que indicara la diGuatemalteco, FODI- GUA; Fondo
De acuerdo con Romero (2011) no
reccin
que
los
programas
de
Guatemalteco para la Vivienda, FOfue
sino hasta 1996 que se pueden
reduccin de la po- breza deberan
GUAVI; Fondo Nacional de Tierra,
identificar
los prime- ros programas
atender. Se puede afirmar que el
FONTIERRA). Es importante mencionar
de
combate
a
la pobreza, dentro de
Acuerdo
sobre
Aspectos
que en este perolos
que
destaca
el Programa Nacional
Socioeconmicos
y
Situacin
do la sociedad guatemalteca estaba
de
Autogestin
para el Desarrollo
Agraria (SEPAZ, 2006) se convirti
sumergida en un conflicto armado
Educativo
(PRONADE) liderado por
en el documento que traza las
interno. Igualmente, cabe destacar
el
Ministerio
de
Educacin,
lneas para tratar el problema de
que la poltica econmica-social
MINEDUC.
la pobreza.
de este periodo se vio relegada a
Como ya se mencion, PRONADE
Sin embargo, y dado que la
segundo
plano
dado
que
los
result
ser el principal programa
mayora de fun- cionarios del
gobiernos
se
concentraron
en
de
combate
a la pobreza. Con l se
gobierno que firm los Acuerdos
resolver
los
problemas
buscaba
impulsar
la
provenan del sector privado las
macroeconmicos del pas utidescentralizacin
de
la
educacin
directrices es- tablecidas en
lizando como gua lo planteado en
con el objetivo de llegar a los
stos quedaron relegadas pues las
el Consenso de Washington (Sosa,
lu- gares donde no haba llegado
polticas de reduccin de la
2010; Romero, 2011).
antes, tratando de hacer partcipe
pobreza que
del proceso a los padres de fami-

dstica (Romero, 2011).

Es por ello que a travs del
tiempo han surgi- do innumerables
mtodos de medir la pobreza como
por ejemplo la lnea de pobreza
internacio- nal (US$2.5 diarios);
el mtodo de Necesidades Bsicas
Insatisfechas (NBI); el ndice de
Desar- rollo Humano (IDH); o la
Lnea de Pobreza (LP) que se
calcula a nivel de cada pas.
En el caso guatemalteco los
datos oficiales en los que se basa
este estudio utilizan el mto- do

A partir del perodo 1985-1996 se

identifican los primeros programas de
reduccin de la pobreza, aunque
stos estaban contenidos en la
poltica social, de ah que no se
identifiquen programas que aborden
el tema especfico de la pobreza.
De acuerdo con Romero (2011) los
re- gistros de la poca dan cuenta
que las polticas de reduccin de
la pobreza se centraron en la

creacin de los fondos sociales como

instru3.1.2 Los programas
implementados en el periodo
2000-2003
El gobierno del perodo 2000-2003 se caracteriz por que por primera vez se
disea una po- ltica especfica
de atencin a la pobreza: la Estrategia de Reduccin de la
Pobreza (ERP) formulado por el
gobierno con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD). Sin embargo,
esto
no
signific
que
se
abandonara
totalmente
la
centralidad del crecimiento
econmico y de la teora del
derrame (Ro- mero, 2011).
Otro
aspecto
importante
a
mencionar es que a partir de este
perodo las polticas de reduccin de la pobreza se fundamentan
en
un
anlisis
tcnico
estadstico, dado que es en este
go-

103

Cuadro 1. Principales programas implementados bajo

la perspectiva de crecimiento econmico

lia (cuadro 1). Sin embargo, el

programa tuvo un fuerte rechazo
dado que el modelo de gestin que
utiliz era percibido como un
intento de pri-

bierno que se hace una medicin de

la pobreza de manera tcnica en base
a los resultados de la Encuesta de
Condiciones de Vida, ENCOVI 2000

capa

Programa

Objetivo

sumri

Educacin

Contribuir al aprendizaje de los nios y jvenes a

travs de la implementacin de centros de
computo en distintas regiones

Programa Educativo Integral de

Cultura e Informtica

crdito

Programa Nacional de
Autogestin
para el Desarrollo

Salud

s salir

Educativo PRONADE

Construccin en Salud

Subprograma de Becas
Escolares

Salud Integral Comunitaria

Empleo e infraestructura
Autoempleo

Equipamiento
y
construccin
de centros

Descentralizar el servicio educativo

Aumentar cobertura y evitar
desercin en nios y nias entre 7
y 17 aos

Contribuir a reducir los indicadores de la mortalidad

de la poblacin, principalmente la de mayor
vulnerabilidad
Mejorar la situacin del salud de la
poblacin; Acercar los servicios de salud a
la poblacin

Mejorar el nivel de
vida y las condiciones
socioeconmicas

Institucin

vatizacin
de la
educacin
Ministerio de educacin Ministerio de (FRG,
2000).
educacin FODIGUA
Cabe
sealar que
el
Ministerio
FODIGUA FIS
de Salud no
tuvo
un
papel
relevante
FIS FIS
en
este
perodo
dado que la
mayora de
estos
programas
fueron
adjudicados
a

los fondos sociales. Segn las

polticas
formuladas
por
SEGEPLAN (1996) el papel del
Ministerio deba ser reformulado
para ga- rantizar que la poblacin
ms pobre pudiera te- ner acceso a
los servicios de salud. Sin
embargo no se lleg a definir una
poltica clara que esta- bleciera
sus funciones.
En el plano econmico el diseo
de las pol- ticas para la
reduccin de la pobreza diseadas
por SEGEPLAN (1996) se enfocaron
exclusiva- mente en la mejora del
capital humano de la po- blacin
adulta, en el entendido que esto
permi-

de capacitacin para el trabajo (ECCCT)

de los sectores en situacin de pobreza en el rea
rural del pas

tira generar las condiciones

necesarias para

Programa de
Infraestructura,
Social y
Econmica ISE

que los pequeos agro-productores

tuvieran ac- ceso a microcrdito y
tierra; el resto de los te- mas
relacionados con la pobreza se
abordaron vagamente.

Fuente: SEGEPLAN
(2006).

Contribuir a la promocin del

esfuerzo por el ajuste econmico
del gobierno; contribuir a la
consolidacin del proceso de paz.

FONA
PAZ

(Romero, 2011).
A pesar de estos cambios, un
aspecto menos positivo fue el
hecho de que en este perodo se
desatendieron
o
desarticularon
programas so- ciales implementados
por el gobierno anterior. Krznaric
(2007) lo relaciona al hecho de
que el gobierno de este periodo no
provena
del
sector
privado
tradicional sino del emergente.
Las acciones que se tomaron
incluyen
programas
que
atendieron problemas de salud, nutricin y salud reproductiva, otro
aspecto de la pobreza. Para ello,
los ministerios de salud y de
agricultura implementaron varios
programas (cuadro 2).
En el campo de la educacin el
cambio ms relevante en este
perodo fue la forma de gestin de PRONADE que signific una modificaPobreza, Desigualdad de Oportunidades y

Mejo
rar
el
nivel
de
vida
y las
con
dicio
nes
eco
nm
icas
y
soci
ales
de
los
sect
ores
en
situ

acin de pobreza en
el rea rural del pas

cin en la forma de contratacin

de los maes- tros. El programa
perdi relevancia dentro de las
polticas
pblicas
(SEGEPLAN,
2006; FRG 2004). Mientras que en
el caso de los fondos de

Cuadro 3. Programas implementados en el marco de la nueva Estrategia de

Reduccin de la Pobreza

Cuadro 2. Programas implementados en el marco de la Estrategias de R

de la Pobreza

Programa
Objetivo
Institucin
Programa
Objetivo
Institucin
Educacin
Educacin
Proyecto de Atencin Integral al Nio Menor de 6 aos
ABCDESPAOL
Libros
por amor
Promover
la atencin del nio y de la nia menor de 6 aos en
Ministerio de Educacin
Ampliar la cobertura de los servicios del nivel primario; Desarrollar procesos
Ministerio de
comunidades menos favorecidas urbano marginales y rurales del pas;
de
capacitacin,
monitoreo,
seguimiento
y
evaluacin
que
conlleven
a
garantizar
los
resultados
esperados
Que las escuelas cuenten con una caja de aproximadamente 150 a 200 libros de cuentos en las aulas
Ministerio
de
Educacin
Dar la oportunidad a los nios de primer grado para que permanezcan en las aulas durante los primeros aos escolares.
de espaol ,abc de Kiche, Mam, Kaqchikel , Qeqchi y abc de las matemt
Programa Salvemos Primer Grado

Ministerio dede
Educacin
Deellaproceso
mano edcame
Fortalecer la participacin
padres y madres en
educativo inicial
Ministerio de
de sus hijos e hijas a travs de la interrelacin y alfabetizacin; Incidir en la cobertura de atencin a los nios de 0 a 6 aos a trav
Aumentar la cobertura y evitar la desercin en nios y nias entre 7 y 17 aos

Salud
CRECIENDO BIEN
Subprograma de Becas Escolares
Desarrollar capacidades en la mujer para que incida en el estado de salud
Secretara de Obras
Salud
de ella y su familia; Mejorar las prcticas alimentarias nutricionales en la familia y Sociales
en la comunidad;
de la Esposa
Contribuir
del Presidente
a reducir la desnutricin
infantil
Asistencia
Alimentaria
Que los nios y nias de familias pobres puedan alcanzar un mejor rendimiento acadmico
MAGA
enriqueciendo la leche con vitaminas
y minerales.
Vaso de Leche
Combatir la pobreza

Ministerio de

Ministerio de
Agricultura, Ganadera y
Ministerio de salud

Fuente: SEGEPLAN (2006).

Programa Nacional de
Regular y normalizar la atencin de la salud reproductiva;
Salud Reproductiva
Impulsar polticas y estrategias en salud reproductiva
104al mejoramiento de la situacin nutricional de la poblacin guatemalteca, a travs de acciones integrales paraPrograma
de Seguridad
Alimentaria
y Nutricional
Contribuir
la reduccin
de la inseguridad
alimentaria
y nutricional; Contribuir a la reduccin de la mort
Ministerio de
Suministro de insumos agrcolas a campesinos de escasos recursos
capa
enfoque de los
programas de
perodo. El planteamiento de las polticas

sociales parte de

reduccin de la pobreza, haciendo

que las polticas de este perodo
se basaran de

sumri
o

Programa de Fertilizantes

crdito
s salir

Fuente: SEGEPLAN (2006).

inversin (FIS, FONAPAZ, FODIGUA) se

prioriz
la
inversin
en
infraestructura (SEGEPLAN, 2006).
3.1.3 Periodo 2004-2007
Con el cambio de gobierno, en
el periodo 2004-2007 los programas
implementados por el
gobierno
anterior perdieron fuerza. De
acuerdo con Romero (2011) el hecho
de que la mayora de funcionarios
de alto nivel provenan del sector
privado motiv un cambio en el

nuevo en el crecimiento econmico

y la teora del derrame.
Los programas implementados en
el tema educativo tenan por
objetivo ampliar la cober- tura y
la permaneca escolar hasta nivel
prima- rio. Adems, se atendieron
problemas que son originados desde
la etapa preescolar, se provey de
insumos bsicos a las escuelas,
entre otros (cuadro 3).
El documento Vamos Guatemala!
Unidos por un mejor pas (Gobierno
de la Repblica, 2006) refleja la
visin
del
gobierno de
este

MAGA

capa
sumri
o
crdito
s salir

ico. Un aspecto innovador es la

introduccin de programas
nutricionales, los cuales
perseguan dos objetivos: combatir
la desnutricin crnica adems de
la desercin escolar. El
Ministerio de Agricultura,
Ganadera y alimentacin (MAGA) y
la Secretaria de Obras Sociales de
la Esposa del Presidente (SOSEP)
fueron los encargados de
implementar estos nuevos
programas; una vez ms el
Ministerio de Salud se queda sin
un papel relevante dentro de las
polticas de reduccin de
la pobreza.

En dicho periodo tambin se

implement el Programa de Aporte
Econmico del Adulto Mayor, creado
desde el Congreso de la Repblica
en 2005. El programa brinda un
aporte econmico de 300 Quetzales
a las personas pobres mayores a
65 aos, con el objetivo de que
puedan cubrir sus ne- cesidades
mnimas y mitigar los estragos
de la po- breza entre los adultos
mayores (CENADOJ, 2012).

3.1.4 Ao 2008:
cambio de
enfoque sobre el
rol del estado
De acuerdo con Romero (2011) no
fue sino
hasta
el
ao
2008
cuando se admite que el
Esta- do debe jugar un
rol importante en la
poltica so- cial, en
especial
en
las
polticas de reduccin
de
la
pobreza
y
desigualdad.
Si bien se reconocen
las bondades del merca-

por lo que las primeras acciones

en materia de poltica social
fueron la de enfatizar la necesidad de garantizar la gratuidad de
los servicios (salud y educacin)
prohibiendo el cobro o pago de
toda gestin que contravenga el
derecho bsi- co de tener acceso
gratis a la salud y la educa- cin
(AID, 2011; UNE, 2007).
Adems, se tom en cuenta que
en el contex- to internacional
pases como Brasil y Mxico estaban teniendo xito en reducir la
pobreza al ha- ber implementado
los programas de Transferencias
Monetarias
Condicionadas
(TMC)
(Villatoro, 2007; Das, Do & zler
2005).
Esta modalidad innovadora de
polticas p- blicas se enfoca en
atacar la pobreza desde una
perspectiva que va mas all del
crecimiento
econmico
(Romero,
2011). As, se constituy el
Consejo de Cohesin Social que se
encarg
de
coordinar
e
implementar
diversos
programas
sociales que giraran alrededor de
las TMC si- guiendo el modelo de
gestin e implementa- cin de
Oportunidades en Mxico (Romero
et al, 2009).
Los programas complementarios
de las TMC, que en su conjunto

trataron de atender di- ferentes

causas de la pobreza se pueden
dividir en: 1) los dirigidos al
combate a la pobreza pre- sente y
futura; y, 2) los dirigidos a
mitigar la po- breza actual.
Entre los primeros se encuentra
el programa de TMC, conocido como
MIFAPRO, que estuvo acompaado por
programas complementarios como Mi
Familia
Produce,
Escuelas
Abiertas, Agua Fuente de Paz,
Cohesin Social Urbano y Todos
Listos
Ya.
La
principal
caracterstica que comparten es
que estn diseados para que la
poblacin pobre pueda mejorar sus
capacidades y de esta forma romper
con el ciclo perverso de la
pobreza (Romero et al, 2009).
El segundo grupo de programas
Bolsa Soli- daria y Comedores
Solidarios son aquellos que

denominan
mitigadores
de
la
pobreza dado que su funcin es
ser un paliativo de sta (Romero
et al, 2009)

3.2 Polticas de
reduccin de la
pobreza, resultados
Despus de haber descrito el
complejo pa- norama que explica la
situacin econmica, so- cial y de
poltica social en Guatemala las
pre- guntas que surgen son: Qu se
puede decir de las polticas de
reduccin de la pobreza? Han
tenido efecto positivo en reducir
la pobreza?
El
modelo
de
desarrollo
y
crecimiento adopta- do hasta la
fecha tiene relacin con los
indica- dores que se observan?
Para principiar es importante
recordar que el Banco Mundial
(2009) atribuye al efecto de las
remesas que envan los migrantes
ms de mitad de la reduccin de la
pobreza, lo cual implica que ni el
modelo de desarrollo y crecimiento
(teora
del
derrame)
ni
la
intervencin del gobierno a travs
de polticas pblicas han tenido
la inci- dencia esperada.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pb

la
idea
de
que
para
resolv
er el
proble
ma de
la
pobreza
es
sufici
ente
tener
crecim
iento
econm

do tambin se reconoce que ste

tiene sus fallas que derivan en
inequidades que slo el Estado,
con su capacidad redistributiva,
puede corregir (UNE, 2007). Por lo
tanto, en este perodo se hace
hincapi en que el crecimiento
econmico
es
una
condicin
necesaria pero no suficiente para
tratar el tema de la pobreza y la
desigualdad.
Eso
implic
el
abandon de la teora del derrame
como
piedra
angular
de
las
polticas sociales en el pas.
Con esta nueva perspectiva se
admiti la ne- cesidad de darle
ms participacin al Estado para
corregir las fallas de mercado
(UNE, 2007)
Algunos aspectos que ayudan a explicar el
por qu de los magros resultados en poltica
p- blica en materia de reduccin de la
pobreza son:
Existe una confusin entre un modelo de
cre- cimiento econmico y un modelo de
desar- rollo, esto est arraigado en la
forma de im- plementar la poltica pblica
por parte de algunos gobiernos.
Existe un modelo de crecimiento econmico
que a pesar de mostrar indicadores positivos no muestra una distribucin del
ingreso ms justo.
Se est apostando a un modelo exportador
que no demanda mejores capacidades humanas ya que los productos que se envan,
sobre todo los agrcolas, van sin ninguna
transformacin.

ticia tributaria y reduce los

ingresos del Estado.
Como consecuencia de la baja
recaudacin
tributaria
la
inversin en educacin y salud, y en general el gasto
social,
presenta
serios
retrasos.
La falta de continuidad de las
polticas p- blicas tiene como
consecuencia
el
conti- nuo
fracaso de los programas de
reduccin de la pobreza.
En
resumen
estos
factores
pueden explicar los raquticos
resultados de la poltica pblica
dada la persistencia de los altos
indicadores de la pobreza. Y es
que no se puede argumen- tar que
el problema de la pobreza es
cuestin
de
crecimiento
econmico
porque
el
pas
muestra,
en
promedio,
un
crecimiento econ- mico positivo.
Tampoco se puede argumentar la
falta
de
iniciativas
para
atenderla porque como se puede
observar en los ltimos 20 aos
se
han
venido
implementando
diferentes pro- gramas con ese
fin.
En cuanto al tema de movilidad
social es importante resaltar que
el modelo de desarrol- lo que

capa sumrio crditos salir

actualmente rige en Guatemala no

permite
que
se
den
las
condiciones para que una familia
pueda dar el salto cuantitativo de
ingre- sos. En otras palabras,
dejar de ser pobre para pasar a
engrosar el grupo de familias con
los ms altos ingresos.
Como se dijo ya, el crecimiento
econmico no se ha traducido en
crecimiento significati- vo del
consumo de los hogares de los
estratos ms bajos; debido a que
la estructura socioe- conmica
del pas no permite a los hogares
con consumo ms bajo estar por
encima de la lnea de la pobreza.

4.1 Continuidad de los programas de

TMC
La ms reciente poltica de
reduccin
de
la
pobreza
implementada en el pas es el
programa de TMC y los programas
que giran a su alrede- dor. Dado
el xito que este tipo de
programas ha tenido a lo largo de
la regin, se puede afirmar que su
implementacin fue cuestin de
tiempo; sobre todo si se toma en
cuenta los resultados obtenidos
por Mxico y Brasil en los
indicadores de bienestar,

4. Recomen
daciones
de
poltica
publica
ctualmente
se
identifican
dos
iniciati- vas que
pueden contribuir
a
reducir
la
pobreza: la Ley
de
Desarrollo
Rural y los
programas que giran alrededor de
las TMC.
La primera es una
propuesta
de
ley
plantea- da al Congreso
de la Repblica que
data
del
ao
2005
(desafortunadamente
su
aprobacin
an
est
estancada
en
el
Congreso).
Dicha
ley
busca
impulsar
el
desarrollo
de
las
comunidades rura- les
del pas. En ella se
plantea la urgencia de
atender las necesidades
del rea rural proponiendo
acciones
que
permitan a los pequeos
Adems es importante que el
gobierno haga nfasis en el hecho
de que los beneficios de este tipo
de programas sean tangibles en el
largo pla- zo, por lo que su
existencia debe estar garantizada por muchos aos.
En el corto plazo el impacto de
las TMC pue- de verse reflejado en
algunos cambios en el pa- trn de
conducta de las comunidades: por
ejem- plo, es posible observar que
ahora los hogares le dan mayor
importancia a educacin formal.
Sin importar que el hogar sea
beneficiario o no, la educacin
se ha convertido en un ele- mento
importante para romper el ciclo

productores agrcolas tener acceso

al crdito. Adems, reconoce la
necesidad de atender los problemas
de falta de acceso a la tierra,
aunque sin llegar a plantear una
reforma agraria (Con- greso de la
Repblica, 2005).
La otra iniciativa, que ya se
puso en prctica es el programa de
TMC que busca desarrollar las
capacidades humanas que permitan a
los futuros adultos tener
oportunidades
de
mejorar
su
bienestar adems de romper el
ciclo
de
la
pobreza
intergeneracional
(Villatoro,
2007).
Es importante tener en cuenta
que estos pro- gramas no pueden
quedarse en una lista de bue- nas
intenciones, como ha sucedido con
los pro- gramas implementados
anteriormente. Las acciones que se
proponen
deben tener respaldo
econmico, si se toma en cuenta
que el domina- dor comn de la
mayora de polticas es que han
tenido muy pocos recursos.
Es evidente que cuando termina
el
respaldo
monetario
internacional a estos programas su
105
vida
finaliza
y
se
pierden
esfuerzos econ- micos y humanos
dejando el amargo sabor de no
haber
tenido
impacto
en
la
reduccin de la pobreza.
de
la
pobreza.
Por
un
lado,
los
beneficiarios
acatan
las
condiciones
impuestas por el programa con tal de no
perder este incentivo monetario y, por el
otro lado, los que an no son beneficiarios tambin envan a sus hijos a la
escue- la con la esperanza de que en un
futuro cerca- no sean admitidos en el
programa (Romero, et al. 2009).
Otros impactos positivos que ha tenido el
programa de transferencias (conocido como MIFAPRO) son los siguientes: ha posibilitado el
empoderamiento
de
las
mujeres
beneficiarias; la incidencia de enfermedades
ha disminuido; y la dinmica econmica de
los municipios donde el programa tiene
presencia ha cambiado, aumen- tando su
liquidez monetaria (Romero, et al

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

El
sis
tem
a
tri
but
ari
o
oto
rga
ben
efi
cio
s
fis
cales
al
gru
po
eco
nm
ico
ms
fav
ore
cid
o,
lo
cua
l
vul
ner
a
la
jus

o, la infraestructura en las
reas
de
educacin
y
salud
result ser insufi- ciente dado
que a partir de la implementacin
la
poblacin
escolar
aumento
sbitamente
superando
la
capacidad instalada. De acuerdo
con el PNUD (2011) el reto del
programa es que la ofer- ta de
los servicios mejore, tanto en
calidad como en capacidad de
atencin.
Es importante mencionar que el
esfuerzo realizado en MIFAPRO es
insuficiente,
dado
que
slo
incentiva la participacin escolar
en
el
nivel
primario.
No
obstante, la evidencia emprica
muestra que en Guatemala existe
una relacin positiva entre el
nivel de ingreso y el nivel educativo aprobado, y que sta es mayor
al pasar al ni- vel medio (Alejos
2006; Daz, 2006; Saidon, 2005);
tambin demuestra que existe una
rela- cin negativa entre el nivel
educativo y las pro- babilidades
de
trabajar
en
el
sector
informal (Glvez, 2009). El xito
de las TMC en Mxico y Brasil
radica en el hecho de que estos
programas
incentivan
la
permanencia escolar hasta finalizar el nivel medio (Soufkinas &
Parker, 2000; Cardoza & Portela,
2004). Por ello, el programa
debera
incentivar
a
los
beneficiarios a cursar y terminar
ese nivel.
Tambin, es importante atender
las recomen- daciones realizadas
en el documento Ejercicio de
Apreciacin Sustantiva: MIFAPRO
(2011), cuyas sugerencias abordan
temas que van desde lo administrativo hasta aspectos como
ampliar la co- bertura al nivel
medio, ajustar peridicamente la
transferencia de acuerdo con la
inflacin
buscando que
el
programa no pierda su importancia.
Sin
embargo,
una
de
las
recomendaciones ms im-

portantes del documento es que el

programa
debe
ser
institucionalizado, dndole as un
sus- tento legal y jurdico que
permita su existencia en el largo
plazo y que se garantice su
presupues- to y operatividad (PNUD,
2011).

4.2 Desarrollo Rural

Es importante hacer hincapi en
el hecho de que invertir en
capacidades humanas tambin es una
condicin
necesaria
pero
no
suficiente, especialmente cuando
en el rea rural los indica- dores
de pobreza y extrema pobreza son
altos.
Desde el ao 2005 existe la
propuesta de ley denominada Ley
de Desarrollo Rural, la cual promueve la creacin del Ministerio
de
Desarrollo
que
estara
encargado de implementar polticas
que promuevan el desarrollo del
rea rural.
Con ello se busca facilitar que
los pequeos productores agrcolas
tengan acceso a crditos, promover
la transferencia de tecnologa,
facili- tar el acceso a mercados
proveyendo de la infra- estructura
necesaria y atender los conflictos
por
la
tierra,
tema
que
histricamente ha estado li- gado
a la falta de desarrollo del rea
rural.
A pesar de su importancia la
propuesta de ley an no ha sido
aprobada. sta podra constituirse en un excelente complemento
para el progra- ma de TMC, ya que
promueve acciones o progra- mas
que pueden impulsar la
productividad del rea rural en
especial el sector agrcola. Por
ello, resulta importante la
aprobacin de esta inicia- tiva de
ley, sobre todo si contempla
acciones con- cretas para impulsar
el desarrollo del rea rural.

Una de las crticas que se hace 4.3 El gasto social: la piedra

a la ley es que si bien aborda
angular para reducir la pobreza
las necesidades de los hogares poy desigualdad
bres del sector agrcola deja de
lado la produccin no agrcola.
Cabe indicar que en un hogar pobre
Dada la multidimensionalidad de
la actividad agrcola representa
la pobreza el crecimiento
una proporcin im- portante del
econmico
es
una
condicin
consumo de los hogares, pero stos
necesaria
pero
no
suficiente
dependen tambin de actividades no
para combatir este fenmeno, y es
agrcolas.
que
existen
un
conjunto
de
factores estructurales que la
explican. Esto plantean grandes
desafos en materia de polti- cas
pblicas,
sobre
todo
las
relacionadas con la pobreza, por
lo que es necesario conciliar las
poltica
de
largo
alcance
(formacin
de
capacidades
humanas y capital social) y las
polticas de corto plazo (de
carcter
ms
asistencialista)
(CEPAL, 2010).
Pases que han tenido xito en
el combate a
la pobreza y
desigualdad lo han hecho mediante
un
esfuerzo
econmico
invirtiendo en un sis- tema de
seguridad social que provee de
educa- cin, salud y seguridad
permitiendo a la poblacin tener
las
condiciones
mnimas
para
desarrollar sus capacidades. Estos
pases mues- tran los mejores
indicadores de desarrollo por- que
llevan ms de dos dcadas teniendo
dentro
de
sus
principales
prioridades
el
gasto
social
(educacin y salud),
Por
lo
tanto,
la
primera
propuesta
de
poltica
para
enfrentar el problema de la
pobreza es la de aumentar el gasto
social de manera que se pue- dan
generar
las
condiciones
que
impulsen el de- sarrollo con
equidad. Esto debe ir acompaado
con
cambios
en
el
sistema
tributario a fin de que sea
progresivo y se evite el dficit.
Como se describi en el captulo
II, la alta de- pendencia a los
impuestos indirectos aunado al
perverso sistema de incentivos

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

2009)
aunque
el
impact
o en
la
pobrez
a
crnic
a an
no es
palpab
le.
Si
bien
MIFAPR
O
es
el
primer
o que
claramente
est
disea
do
para
atende
r
y
resolv
er
las
casusa
s
de
la
pobrez
a, no
se
puede
negar
que
an
es
imperf
ecto
y
tiene
un
largo
camino
por
recorr
er.
Por
ejempl

106

f
i
s

cales deriva en que los

que tienen los ingresos
ms altos no paguen
da tener xito reduciendo la
pobreza, estos dos aspectos son
elementos fundamentales en el camino al que se quiere llegar.

5. Conclusiones

capa
sumri
o
crdito
s salir

n
conclusin,
puede
afirmarse que las polticas
de reduccin de la pobreza
han tenido poca incidencia
en disminuirla,
ya que de acuerdo con la evidencia
el envo de re- mesas por parte de
migrantes en el extranjero es la
principal
explicacin
de
su
decremento.
A pesar de que a travs del
tiempo se han im- plementado un
gran nmero de programas destinados a reducir la pobreza las
evaluaciones de stos y de la
poltica pblica muestran que los
resultados pueden resumirse en la
siguiente fra- se: buen desempeo
pero
a
bajo
nivel,
frase
utilizada por el Banco Mundial
(2009) en su lti- ma evaluacin de
la pobreza en Guatemala.
Haciendo un recuento histrico
sobre las po- lticas para la
reduccin de la pobreza, resalta
el hecho de que hasta el ao 2007
stas estuvieron dominadas por el
enfoque de la teora del derrame. En otras palabras, se concibi
que era sufi- ciente con el
crecimiento econmico para lograr
buenos resultados en materia de
desarrollo te- niendo, por lo
tanto, al PIB per cpita como un
indicador
de
desarrollo
y
bienestar.
Ms dramtico es el hecho de
que bajo este modelo de desarrollo
y crecimiento econmico el pas
mostr indicadores macroeconmicos
posi- tivos: crecimiento positivo,
estabilidad macroe- conmica y de

proporcionalmente
lo
mismo que pagan los que
se encuentran en los
precios que no se reflejaron en
los indicadores socioeconmicos.
No fue sino hasta 2008 que se
abandon la teora del derrame. A
partir de ese ao se hizo el
esfuerzo de cambiar el rol del
Estado en el de- sarrollo del
pas, lo que se traslad a las
polti- cas de reduccin de la
pobreza
implementados
por
el
gobierno.

estratos ms bajos. Por

lo tanto, y si se quiere tener un

pas que pue-

Otra conclusin que se puede

extraer es que de acuerdo a la
evidencia los programas de reduccin de la pobreza implementados
desde
1985
no
tuvieron
el
resultado deseado. En algunos
casos eso
se
explica
porque
enfrentaron una fuerte oposicin
(como PRONADE) mientras otros fueron
asignados
errneamente
a
instituciones que no tenan la
debida competencia como para hacerse
cargo
de
ellos
(los
programas
de
asistencia
alimentaria asignados a FONAPAZ)
Adems, no se percibe una
articulacin y complementariedad
de los programas en su con- junto,
lo que ha implicado la dispersin
y duplici- dad del esfuerzo
realizado por cada uno de ellos.
Tambin hay que agregar el hecho
de que las polticas sociales,
incluyendo las de reduccin de la
pobreza, no han sido la prioridad
dentro del gasto pblico de cada
gobierno de turno. Los indicadores
de gasto social resultan ser bajos
si se comparan con lo invertido
por otros pases
de la regin.
Resulta innegable reconocer que
Guatema- la necesita invertir en
un sistema de seguridad social
que le permita desarrollar las
capacida- des humanas de sus
habitantes. En otras pala- bras,
invertir en educacin y salud
(ambos de calidad) permite a la
poblacin
empoderarse
de
su
realidad, lo que deriva en una
sociedad alta- mente productiva.
Pero esto no puede suceder si
se mantiene un sistema tributario
que restringe el gasto pbli- co.
Esto se explica porque por un lado
se dan in- centivos fiscales que
reducen los ingresos del gobierno
lo cual deriva en los bajos
niveles
de
recaudacin
tributaria restringindose as la

ca- pacidad del gobierno al momento de

atender las necesidades de sus ciudadanos.
En el tema educativo es desconcertante el
he- cho de que las polticas impulsadas
durante los ltimos 20 aos se han formulado
para incentivar la participacin y
permanencia de las nias

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

y
medio, no se diga en el nivel
perverso de la pobreza. Sin
el contrario debe estimular a las
de
decisiones
dentro
nias, nios y j- venes a
nios
superior.
embargo, y de acuerdo con el
del
hogar;
la
terminar el nivel medio, como
hasta
diseo de este tipo de programas
En el sector salud las cosas no
importancia
que
los
mnimo. Lo anterior le permitira
el
los resultados sern medibles en
son mejores, tal y como lo revela
hogares le estn dando
a la sociedad guatemal- teca dar
nivel
el largo plazo, por tal motivo se
la evidencia reunida en este
a la educacin de sus
un salto de calidad para poder
primar
debe garantizar su continuidad.
trabajo la cual indica que este
hijos; parece ser que
competir
en
este
mundo
io,
tema no es ni ha sido prioritario
Entre los primeros cambios de
tambin ha incidido en
globalizado.
pero
dentro de la poltica pblica.
que MIFAPRO ha causado en el corto
disminuir
el
trabajo
La ley de desarrollo rural
hasta
Durante los ltimos 20 aos el
plazo se pueden mencio- nar el
infantil, aunque en el
integral
resulta ser un buen
la
gasto de salud ha estado en
empoderamiento de las mujeres en
caso
de las peores
complemento
al programa de TMC, ya
fealrededor del uno por ciento con
la toma
formas
de
trabajo
107
que
impulsa
varias iniciativas que
cha
relacin al PIB, quiz debido a
infantil este tipo de
buscan
generar
oportunidades
de
no se
esto los indicado- res de salud no
programas
no
tiene
empleo para los ms po- bres.
ha
han mejorado. Esto sin mencio- nar
mucha incidencia.
Entre ellas, los programas de
incent
que entes de gobierno (fondos
Sin embargo y para
microcrdito para los pequeos
ivado
sociales)
que
no
estn
alcanzar los resultados
productores; facilitar el acce- so
especializados
en el tema de salud
de
Oportunidades
y
PedrolaSamuel Zapil
Ajxup
tantoRafael
nacionales
como
perman
han ytenido
a cargo
programas
de de Antwerpen, Blgica. Investigador en el Instituto de Investigaciones
Maestra
en Desarrollo
Globalizacin
(2010)
Universidad
Econmicas
la Universidad
Landvar. Su
es- pecialidad son
Bolsa
Familia
el y Sociales (IDIES)a demercados
internacionales;
proveer
a
los
encia
seguridad alimen- taria, salud
programa en Guatemala
pequeos
productores
de
el
reproductiva o salud preventiva
no debe limitarse a
MaraenFrausto
infraestructura
necesaria;
promover
nivel
en- en
tre
otros temas.
incentivar y Sociales (IDIES)
la de la Universidad Rafael Landvar. Ha investigado y publica- do sobre des
Estudios
de Maestra
Desarrollo
Rural, FLACSO, Guatemala. Investigadora en el Instituto de Inves- tigaciones Econmicas
la transmi- sin de tecnologa,
El programa de TMC es una
participacin escolar en
entre otros.
oportunidad de romper el ciclo el
el nivel primario; por

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108

Pobreza, desigualdad de oportunidades

y polticas pblicas en Mxico: el combate contra la pobreza y desigualdad

Luis Ignacio Romn Morales Enrique Valencia Lomel

1. Introduccin y motivacin

capa
sumri
o
crdito
s salir

a
pobreza,
desigualdad,
exclusin
y
movilidad
social han sido extensamente
tratadas
durante
la
historia de Mxico, dadas
sus
caractersticas
socioeconmicas. En su
Ensayo
poltico sobre el reino de la
Nueva Espa- a, en 1806, Alejandro
de Humboldt sealaba:
Mxico es el pas de la
desigualdad. Acaso en ninguna
parte la hay ms espantosa en
la distribucin de fortunas,
civilizacin, cultivo de la
tierra y poblacin () Los indios mexicanos, considerndolos
en
masa
presentan
el
espectculo de la miseria.
(Humboldt, 1966)
Los
altos
niveles
de
desigualdad y pobreza se han
reproducido
tanto
en
pocas
liberales como conservadoras. La
concentracin de las indus- trias,
tierras y capitales a finales del
siglo XIX e
inicios del XX
precipit una revolucin que caus un milln de muertos, la

destruccin de las vas de comunicacin, el

xodo de los capitales y

c
u
a
s
i
n
u
l
a
d
i
s
p
o
n
i
b

ilidad de recursos en
las arcas pblicas.
A partir de los aos
30 se estructur una
es- trategia econmica
basada
en
la
industrializacin
sustitutiva
de
importaciones (ISI) y
en el de- sarrollo de
una
poltica
social
activa, como lo enumera
detalladamente
Ordoez
con respecto
a las
polticas sociales de
la ISI, su debilitamiento y crisis (Ordoez,
2002): reforma agraria
basada
en
la
formacin
de
ejidos
colectivos, educa- cin

bsica generalizada (en aquel

entonces centrada en la primaria),
nacionalizacin
de
los
ferrocarriles y uso de los mismos
para transpor- tar con subsidio
los recursos del campo a la ciudad, creacin de la CONASUPO
(Compaa
Nacional
de
Subsistencias
Populares,
que
adquira
cultivos bsicos del
campo para venderlos en zo- nas
populares
de las ciudades
a
precios subsi- diados), creacin
de
estructuras financieras
de
crdito para productores rurales y
urbanos (Ban- rural y Nafin),
instauracin en 1933 del salario
mnimo, etc. En 1942 se cre el
Instituto Mexica- no del Seguro
Social, en 1959 el Instituto de
Se- guridad y Servicios Sociales
para los Trabajado-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en A

l
a

109

capa

El esquema general de desarrollo

hasta
ini-setenta parta de las
cios
de los
hiptesis
dualistas del modelo
Lewis (desarrollo
econmico
con
oferta
ilimitada
de trabajo),
esperando queelpaulatinamente
sector moderno
absorbiese
al
atrasado y simultneamente se
redujesen
lasproductividad
diferencias de
e
ingresos
entre ambos.
La lgica
industrializadora se
fincaba
en el
modelo cepalino
de una economa
protegida,
con
propias
lograr
cin adaptaciones
suficiente de
ahorropara
interno,
con estabilidad
de precios,
lo que fue llamado
estabilizador
1954-1970.

s crditos
y el desarrollo de
salir

mente
entre del
los aos
y
crecimiento
empleotreinta
denominado
moderno lo
sesenta,
perohizo
el ms lentamente
que la produccin moder- na. El
pas se industrializaba en cuanto
a la es- tructura del Producto
Interno Bruto (PIB), pero mucho
menos en cuanto a empleo. La
sustitu- cin de importaciones no
se acompa de una

de exportaciones; Mxico sigui

dependiendo
de
la yute,
venta cobre,
de plata,
algodn,
qun,
plomo
y otroscaf,

Mxico se integr en 1986 al

Acuerdo General
sobre
Comercio un
(GATT,
siglas
en Aranceles
ingls), yiniciando

ligera disminucin en la
concentracin del ingreso
(correccin
de la3 desigualdad
cimiento
generalizado).

productos yagropecuarios
minerales durante todo el
proceso.
Bajo estas condiciones, la reduccin
de la
breza
erapocada vez menor y el
crecimiento
la
demanda
fue de
liderado
por las crecientes
capas
de
asalariados que, entre 1962 y 1976
tuvieron
portantes imincrementos en su poder
adquisitivo.
As, la distribucin se estratific en
tres grandes
bloques:
un 5% de los hogares con alto
poder ad- un 35% de capas medias
quisitivo,
asalariadas
ascenso y unen60% de poblacin que se
mantena
en el sector agropecuario o que emigraba
a las ciudades
para incorporarse al sector de la
construccin, a trabajo domstico pagado, al
micro-comercioEntre
o a servicios
no estructurados
1978 y 1981
Mxico creci a
tasas
anuales
de entre
y 9%, debido
al lo
y a la oferta
de 7crdito
externo,
que permiti

proceso
de apertura
externa,
acompaado de la
liberalizacin
interna desde 1982. La estrategia
macroeconmica se transform sbitamente, se
renegoci
la
deuda externa (1989) y se inici
la
cinnegociadel Tratado de Libre Comercio con
los
Estados Unidos y Canad, aprobado en 1992
ytopuesen marcha en 1994. La nueva
estrategia
permiti
frenar la inflacin y
recuperar cierta
capacidad
de crecimiento, a costa de
un
dficit
externo creciente, una gran
dependencia
de la
inversin especulativa
y una
creciente
concentracin
del
ingreso.
Ante la incapacidad de sostener el
dficit en
cuenta
corriente
la balanza
de
tre 1990
y 1994 de
haba
acumulado
cerca de
100,000
millones
una nueva
crisis de
en dlares,
1994, porMxico
lo que
efectu
un
nuevo ajuste mayor, trayendo consigo

virti,
pas cayEn en
agosto
programaselsociales.
1982
la en
suspensin
de
pagos
y
el
situacin se recrecimiento econmico fue nulo
hasta 1989, acompandose de una
inflacin anual de entre 60 y
160%. Evidentemente esto implic
un empobrecimiento social drstico
y
un
incremento
de
la
desigualdad.2

un
empobrecimiento
entre 1994 y 1996,
aunque con una

A partir de 1996 se recuper la

capacidad de
crecimiento,
aunque a tasas cada vez
menores
y
con nuevos periodos crticos,
asociados
a los ci- (particularmente
clos
internacionales
en
el
2001
y en el 2008-2009). Los salarios reales
ytaciones
las presbsicas se han reducido. La
inflacin
se
ha controlado,
pero es
tendencialmente
para
los hogaresmayor
de menores
4
ingresos. La
centracin
delconingreso tendi
ligeramente
a
una
mayor igualdad entre el 2000 y 2004,
pero
se ha
reconcentrado,
tambin levemente,
desdehasta
entonces
el 2008, disminuyendo de
manera
poco significativa en el 2010. As,
la severa desigualdad
prcticamente
seSiglo
ha mantenido
en
el primer
decenio del
XXI
(Corts, 2011).
el 2012,
contexto
del subsecuentes
riesgo recesivo
nalEndel
de las
expectativas de
austeridad y la extraversin de la
economa
me-panorama es complejo: un
xicana, el
mercado

1 De acuerdo a Corts, 2011, en 1977 el decil I slo participaba con el 1% en la

distribucin del ingreso monetario, mientras que el decil X (las clases medias altas, de acuerdo al autor)
lo haca con el 41.2%. Esta aguda desigualdad es an mayor si tomamos en
cuenta que los ingresos de los ms ricos no estn incorporados en las
encuestas de ingreso-gasto de los hogares. Corts, Fernando, 2011:
Desigualdad econmica y poder, CES- Colegio de Mxico, mimeo. El truncamiento
de la encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares re- fiere la
imposibilidad prctica de acceder a la informacin de un pequeo grupo de
hogares (alrededor de 3000) que no son estadsticamente representativos, pues
slo significan el 0.01% del total, pero pueden contar con una
participacin significativa de los ingresos corrientes y los recursos
patrimoniales del conjunto de los hogares. De igual manera, Corts argumenta
sobre la imposibilidad de captar informacin homog- nea de grupos de
poblacin extremadamente pobres, dispersos en comunidades aisladas y que no
hablan el idioma espaol ni alguno de los idiomas o lenguas indgenas ms

3 De acuerdo a la medicin del Consejo Mexicano para la Evaluacin de la Poltica

de Desarrollo Social (CO- NEVAL), la pobreza de ingresos repunt notablemente en
slo dos aos al pasar de 52.4% a 69% entre 1994 y 1996. En cuanto a la
desigualdad, la concentracin del ingreso monetario en el decil X baj en los
mismos aos de 44.7% a 42.8% segn la serie de Corts, 2011. CONEVAL, 2011,
Anexo estadstico, Medicin de la pobreza (Consulta 28 de octubre de 2011).
http://www.CONEVAL.gob.mx/cmsCONEVAL/rw/pages/medicion/Pobreza_2010/Anexo_estadistico.es.do.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

res del Estado. En los setenta se

incorporaron a
la
Constitucin
pacitacin
y en los
los derechos
ochenta aalla
vivienda
sa- este esquema se
lud.
Sin yala
embargo,
fue
diluyendo
paulatinamente desde 1940 y la
promocin
nmica se ecocentr en empresas y
agentes
de econmico
mayor
tamao

11
0

4 A partir del ndice de precios de la Canasta Bsica del INEGI, la inflacin

de dicha canasta ha sido de 62.2% entre julio del 2002 y enero del 2012. En
ese mismo periodo la inflacin ha sido de 48.5% para los hogares
extendidas en Mxico. En suma, esta en- cuesta no permite captar a los pequeos
grupos de poblacin ms poderosos ni ms pobres del pas.
2 Segn Corts, 2011, En 1984 el decil I participaba con 1.4% en la distribucin del
ingreso monetario y en 1989 slo con 1.1%. En cambio, el decil X que haba bajado a 36.8%
en 1984, repunt hasta 41.6% de partici- pacin en la distribucin del ingreso.

que perciben el equivalente a ms de seis salario mnimos

(www.inegi.org.mx).Por su parte, el Consejo Na- cional de Evaluacin de
Polticas para el Desarrollo (CONEVAL), ha calculado los ndices de
precios de las canastas bsicas alimentaria y no alimentaria para los
sectores rural y urbano. Para el periodo julio 2002 a diciembre 2011, la
canasta alimentaria rural ha aumentado de precio en 75.1%, la urbana en
71.4%, la no ali- mentaria rural en 60.6% y la urbana en 55.3%. En este
mismo periodo (hasta diciembre 2011) los salarios m- nimos promedio, de
acuerdo a la Comisin Nacional de los Salarios Mnimos, se han
incrementado en 46.1%, es decir entre 16.6% y 38.6% menos de lo que se
han incrementado los precios de las diversas canas- tas bsicas. En

externo deprimido y un mercado

interno
dbil,
pequeo
y
desestructurado
son
las
caractersti- cas que debern ser
consideradas en la defini- cin de
polticas econmicas y sociales en
el fu- turo prximo.

delimitar la pobreza en tres campos, con base en una metodologa

de lnea de po- breza y con base
en
la
canasta
normativa
alimentaria definida por la CEPAL
para Mxico. Estas tres lneas
fueron:

2. Evolucin de la
pobreza y la
desigualdad 19902010
a. Evolucin de la pobreza
1990-2010

capa
sumri
o
crdito
s salir

Una innovacin significativa a

fines del siglo XX fue la creacin
del
Comit
Tcnico
para
la
Medicin de la Pobreza en Mxico
(CTMPM). ste integr a la mayor
parte de los principales expertos
nacionales sobre medicin de la
pobreza y anlisis de la
desigualdad,
provenientes
de
diversos horizontes ideolgicos,
con el fin de ge- nerar una
medicin comn y oficial de la
pobre- za en Mxico.5 Se trabaj
esencialmente con los resultados
de
la
Encuesta
Nacional
de
Ingresos y Gastos de los Hogares,
publicada cada dos aos por el
Instituto Nacional de Estadstica,
Geogra- fa e Informtica, INEGI
(hoy solo Instituto Na- cional de
Estadstica y Geografa). Con base
en esta fuente el CTMPM delimit
tres lneas de po- breza, las que
fueron retomadas y adecuadas por
la Secretara de Desarrollo Social
del gobierno federal para

Consejo Nacional de Evaluacin de las

Polticas
para el Desarrollo (CONEVAL), quien

suma, conforme al CONEVAL, del primer trimestre del 2005 al tercero del 2011, se
ha incre- mentado 20% la proporcin de personas cuyos ingresos laborales son
insuficientes para adquirir la canas- ta bsica. En julio del 2002 un salario
mnimo promedio mensual (1,208 pesos) alcanzaba para adquirir 90.8% de la
canasta bsica rural (alimentaria ms no alimentaria) y 57.9% de la urbana. En
diciembre del 2011 tal salario (1,765 pesos) permita cubrir menos: 80.2% de la
canasta rural y 52.8% de la urbana. Con- forme a la Encuesta Nacional de
Ocupacin y Empleo del INEGI, al cuarto trimestre del 2011, de una pobla- cin
ocupada de 42,765,944 personas que especificaron ingresos, 10,544,458 personas
(24.7%) percibieron ingresos iguales o inferiores al salario mnimo, o fueron
trabajadores sin pago.

Pobreza Alimentaria: Proporcin

de hogares
cuyo ingreso por
persona es menor al necesa- rio
para cubrir las necesidades de
alimentacin,
dados
los
requerimientos establecidos en la
canasta alimentaria de INEGICEPAL (2220 calorias diarias).
Pobreza
de
capacidades:
Proporcin de hoga- res cuyo
ingreso por persona es menor al
ne- cesario para cubrir el
patrn
bsico
de
alimentacin, salud (paquete bsico
de salud) y educacin (bsica
primaria y secundaria).
Pobreza
de
patrimonio:
Proporcin de hoga- res cuyo
ingreso por persona es menor al
ne- cesario para cubrir el
patrn de consumo b- sico de
alimentacin, vestido, calzado,
vivienda,
salud,
transporte
pblico y educa- cin (SEDESOL,
2002).
A partir de estas definiciones,
se calcul la pobreza en Mxico
para el ao 2000, tanto a ni- vel
de hogares como de personas,
resultando en los primeros 16.6%
de pobreza alimentaria, 25.3% de
pobreza de capacidades y 45.9% de
pobreza de patrimonio. En
trminos
de
poblacin,
los
porcentajes
respectivos
fueron
24.2, 31.9 y 53.7%. Igualmente se
realiz el clculo sobre el monto
de ingresos requeridos a nivel
urbano y rural para que los
hogares superaran los umbra- les
de pobreza.
Para
regular
planear 48.88
la
2007 3.3
3.23 y 0.01
poltica social, el Congreso aprob
2008

1.3

6.04

0.10

50.84

en el 2003 la Ley General de Desarrollo

Social. sta dio pie a la formacin del

37.63

209.18

161.02

36.91

220.28

159.91

Tcnico para la Medicin de la

Pobreza.
La metodologa oficial para la
medicin de la pobreza es la
expuesta por el CONEVAL integra
dimensiones de carencias y de
ingresos, por lo que es conocida
como
pobreza
multidimensional. Para el periodo previo al
2008 no se cuenta con informacin
estadstica sobre algunas de las
carencias (en particular a lo
referido a cohe- sin social),
pero s sobre la mayor parte de
ellas, a saber: rezago educativo,

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polti

mante
niend
o su
carct
er
relati
vament
e
independie
nte,
al
Comit

acceso a servicios de
salud,
calidad y espacios de la vivienda
y servi- cios bsicos a la misma.
El
resultado
final
en la
medicin de la pobreza de ingresos
entre 2000 y 2008 es una reduccin
en la incidencia de los tres tipos
oficiales de po-

tiempos de crisis (1982-1988; 1995breza: alimentaria (1996; 2008- 2009). En suma, la

5.9%), capacidades (pobreza de patrimonio baj 4.3
6.7%) y patrimonio (puntos porcentuales a nivel nacional
6.2%).6 Para un periodo
entre 1984 y 2008; lo que se traduce
ms amplio (1984-2010),
en un aumento de casi 11 millones de
se revelan vaivenes en
pobres en trminos absolutos (Szlos indicado- res de
kely, 2003; CONEVAL, 2009). Puede
pobreza que corresponden
as
delfenmeno
de
con
los
altibajos
de
la
Cuadro 1. Indicadores macroeconmicos y salariales,hablarse
Mxico, 2000-2008
persistencia dela pobreza duran- te
economa,
con
un cuarto de siglo, a diferencia de
reducciones
paulatinas
Ao
PIBInflacin
Salario
Balance
mnimoSalario
PblicoSalario
promedioSalario
mnimo
promedio
otras
economas
llamadas
durante
los
perodos
diario
real
adiario moderado
de cotizacindiario de cotizacin
precios
(% del PIB)diario
(nominal)
emergentes
quedel 2000(nominal)real
la han reducidoa precios del 2000
de
crecimiento
35.12129.69129.69
111
significativamente.
(1989-1994;
1996-2006) y
36.18146.19140.80
recrudecimiento
en 35.12
2000
6.9
7.52
-1.10

36.55158.04145.34
2001
0.3 36.88168.36149.50
3.83
-0.73
37.57
2002
0.9 36.78178.62151.73
4.73
-1.23
39.74
2003
1.3 37.19188.89155.27
3.56
-0.62
41.53
5 Los miembros institucionales del gobierno slo tenan derecho a voz, los
2004
4.4
4.54
-0.26
43.30
investigadores independientes a voz y voto. Estos fueron Jos Luis vila
2005
3.0
3.33
-0.09
45.24
Martnez (Consejo Nacional de Poblacin), Fernando Corts Cceres (Colegio de
Mxico), Rodolfo de la Torre (Universidad Iberoamericana), Daniel Hernndez (
Coordinador de Padrones de Beneficiarios de Programas de Desarrollo social),
Enrique Hernndez-Laos (Universidad Aut- noma Metropolitana), Gerardo Leyva
6 Puede verse este proceso con ms detalle en CONEVAL, 2008, y en Valencia, Foust y
(INEGI), Felipe Lpez Calva (Colegio de Mxico), Luis Ruvalcaba (CIDE), John
Tetreault, 2011.
Scott (CIDE), Miguel Szkely (SEDESOL), Graciela Teruel (Universidad20064.83.450.1147.0537.39198.5157.74
Iberoamericana) y Ro- berto Villarreal (Coordinador de Asesores de Polticas
Pblicas de la Presidencia de la Repblica).

Cuadro 2. Pobreza multidimensional, M

capa sumrio crditos salir

refiere

la

pobreza

de

in-

Los mismos autores remarcan que los subsi-

Jvenes M
gresos,
enbase
las
localidades
con
de PROCAMPO, Adquisicin
de Nacional
Activos ProFuente: Tomado de Valencia, Foust y Tetreault,
2011 con
en datos
del Banco de
Mxicodios
(www.banxico.org.mx),
In(0-17
aos
(6
menos
de 15,000
para de los Salarios Mnimos (www.conasami.gob.mx), para las
formes Anuales, 2000-2010, para las primeras
tres columnas,
y de habitantes,
la Comisin Nacional
dems.

2006 13,8
2005 18,2

24,7 26,9
20
17,4

33,3 37,4

1992 21,4

29,7

2008 el 60,8% de la poblacin

%Millones %Millones%
viva por debajo de la lnea de
Pobreza Multidimen. Extrema10.511.213.15.112.00.8439.22.6810.75.9
pobreza de patri- monio; en las
Pobreza Multidimen. Moderada 33.736.040.215.732.52.2736.52.4933.918.6 Vulnerables por ingreso4.54.84.61.84.30.301.20.084.72.6 Vulnerables por carencia social33.035.228.811.234.02.3620.01.3731.917.6
que tienen menos de 2.500 habiFuente:
tantes, el porcentaje suba al
* Totales calculados con base en los datos incluidos en las fuentes citadas.
69%.
Por lo
que sees de
refiere
a los No se sabe con certeza la fuente de esta discrepancia y, al indagar a
** Segn el Conteo de Poblacin y Vivienda 2005, la poblacin indgena (poblacin en hogares donde el jefe o cnyuge habla
un idioma
indgena)
9.53 millones.
indicadores de la pobreza multidimensional, entre 96,2% (2008) y
94.8% (2010) de la poblacin rural
definida por el CONEVAL viva en
situacin
de
pobreza
o
vulnerabilidad;
situacin
ms
aguda en la poblacin indgena
(97% en 2008 y 96,8% en 2010)
(CONEVAL,
2011).
Desde
la
apertura
econmica, los campe- sinos han
sufrido un aumento en los costos
de la produccin, la desaparicin
de crdito, la dis- minucin de
El
campo
ha
sido
apoyos gubernamentales para la
particularmente perjudi- cado de
comercializacin y la creacin de
acuerdo a Valencia, Foust y
subsidios al- tamente regresivos.
Tetreault (2011): Por lo que se

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

53,6
24,131,8

47,2 50

63,7
41,7

adquirir los alimentos bsicos y

to significativo de sta
Grfico
1.
Porcentaje
de
personas
en
promedio
se
queda
sin
por lo que los niveles
en pobrezapor
por carencias sociales
1990-2010
satisfacer
3.9
de
los
seis
de
pobreza
derechos
sociales
bsicos
ingresos registrados en
considerados por el CONEVAL.
el 2010 vuelven a ser
El grupo ms amplio de poblacin
cercanos
a
los
es el de los denominados pobres
existentes a inicios
70 de
moderados: 35.8% de la po- blacin
la
dcada
de 60 los
50
cuenta con ingresos superiores al
noventa.
En
otros
40
mni- mo requerido para satisfacer
trminos, la reduccin
30
su consumo ali- mentario bsico,
20
de la pobreza avanza
10
aunque
insuficiente
para
durante
las
etapas
0
satisfacer el conjunto de los
ascendentes del ciclo
necesarios
para salud,
Rezago Educativo
Calidad y gastos
Espacios Vivienda
econmico,
pero
muy
Aceso Servicios
Servicios
Salud Bsicos
Vivienda
educacin,
transporte pblico y
lentamente. En cambio,
vi- vienda. Simultneamente carece
el aumento de la po1990200020052010
de teo
2.1de carenpor 2005
hogar
Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en los censos
poblacin y vivienda
Poblacincias
y Vivienda
y laen
muestra del Censo d
breza deresultante
de las 1990 y 2000, el Conpromedio.
etapas
crticas
o
Los
dos
grupos
anteriores
Grfico recesi2. Porcentaje
personas
vas esde abrupto
integran la pobla- cin pobre y
y en
poco
tiempo ingresos
se
en pobreza
por la
dimensin
1992-2010
comprenden 46.2% de la total. Otro
pierde lo que se haba
5.8% tiene acceso a todos los
logrado en espacios de
servicios
bsicos,
pero
sus
tiempo mucho mayores.
ingresos son inferiores al umbral
En suma, parece haber
80
de
bienestar
establecido
por
una vuelta re- currente
70
CONEVAL, es decir, no
puede
a
niveles
altos
de
60
adquirir
los
satisfactores
pobreza que no aba- ten
50
esenciales de alimentacin, salud,
40
en el largo plazo, que
30
educacin, servicios para la
involucran a alrededor
20
de
la
mitad
de
la
10
0
poblacin
mexicana
y
que afec- ta a niveles
PobrezaPobreza dePobreza de alimentariacapacidadespatrimonio
crticos, alimentarios,
a cerca del 20% de
Nota: Los valores nf utilizan los factores de expansta.sin ajustados a los resultados definitivos del censo de poblacin y vivienda 2010.
Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en las ENIGH 1992 a 2010.
Visto en conjunto, el
saldo al 2010 es el de
112
una
estructura
sumamente
heterognea
en
los
niveles
de
bienestar y de acceso a
lneas mostraron un leve descenso,
los
satisfactores
pero fue has- ta el 2002 que sus
bsicos: la poblacin
niveles fueron menores a los de
en
pobreza
extrema,
1994.
La
pobreza
sigui
10.4% del total de la
reducindose,
cada
vez
ms
poblacin, cuenta con
lentamente, hasta el 2006, pero la
ingre- sos inferiores a
rece- sin del 2008-2009 produjo
los
mnimos
para
un nuevo incremen52,4 53,1

ductiv
os
(antes
Alianz
a
para
el
Campo)
e
Ingres
o
Objeti
vo,
que
preten
den
no
ocasio
nar
distor
siones
en el
mercad
o,
son
altam
ente
regre
sivos

de
acuerdo
a
diversas
investigaciones: los produc- tores
en el decil superior reciben 42%,
55% y 85%, respectivamente, de
los recursos (Scott, 2010). Como
se puede observar en el Cuadro siguiente
sobre
pobreza,
los
indgenas son parti- cularmente
pobres y vulnerables.
Hay
una
mejora
en
cada
variable, pero se de- fine un
umbral cercano a 20% en la
proporcin de personas carentes
del ejercicio de los dere- chos a
los satisfactores considerados, es
decir, que no cuentan con los
recursos (educativos, de salud, de
alimentacin y de vivienda) a los
que tienen derecho.
En cambio, la medicin de lneas
de
pobreza
por
ingresos
(alimentaria, de capacidades y patrimonial)
no
muestra
una
tendencia a la reduc- cin. La
evolucin de las lneas muestra el
im- pacto que gener la crisis de
1994-1996
(que
deriv en el
efecto tequila). Desde entonces
las

capa sumrio crditos salir

perior a 14,000 dlares (PPP

internacional
a
precios
corrientes,
convertido
a
US
Dlares) con un Gini mayor a 0.5.7
Mxico representa el paradjico
caso de un pas considerado Clase
Media Alta en los infor- mes de
desarrollo del Banco Mundial, en
donde la concentracin del ingreso
y las condiciones sociales conducen
a un elevado nivel de pobreza: 8.6%
de su poblacin, en el 2008,
sobreviva con menos de dos dlares
diarios (PPP). Otros pases con
Ingreso
Per
Cpita
y
Gini
semejantes,
contaban
con
proporciones
significativamente
meno- res de ingresos inferiores a
los dos dlares dia- rios: en
Chile, con un Ingreso Per Cpita
menor y un Gini mayor, se registra
como inexistente la poblacin que
percibe menos de dos dlares diarios PPP; Costa Rica, con un
ingreso per cpita inferior al de
Mxico en 24.5% y un Gini de 0.503
(vs 0.517 de Mxico), cuenta con una
poblacin con ingresos inferiores a
los dos dlares diarios de 5.4%
versus 8.6% de Mxico.

3. Las polticas sociales

A. Contexto
Los altos niveles de pobreza y
vulnerabilidad no se explican por
la ausencia de poltica social.
Desde los aos treinta se han
generados polti- cas enfocadas a
los pobres y desde los cincuenta
se han estructurado programas
integrales. En los aos setenta
Mxico se enfrent a la disyuntiva de mantener un crecimiento
concentrador de la riqueza o
procurar una mejor distribucin,
lo que llev al diseo y extensin
de programas hacia la poblacin
marginada. Desde fines de los aos
ochenta
se
han
desarrollado
mltiples pro-

gramas focalizados y
semifocalizados incluyen- do
transferencias de ingresos.
En 1954 fue creado el FIRA
(Fideicomisos
Instituidos
en
Relacin con la Agricultura), cobr fuerza en los setenta y
contina hasta hoy. Su objetivo es
otorgar crdito, garantas, capacitacin,
asistencia
tcnica
y
transferencia de tec- nologa a los
sectores agropecuario, rural y pesquero. Opera como banca de segundo
piso, con patrimonio propio y
coloca
recursos
mediante
Intermediarios (FIRA, 2012).
En 1977 se cre el Proyecto de
Desarrollo
Rural
Integral
(PIDER), para apoyar inversiones
productivas y sociales en el
campo. Y tambin en los setenta se
cre la Coordinacin General del
Plan Nacional de Zonas Deprimidas
y Grupos Marginados, COPLAMAR, que
consisti en un amplio programa de
inversin pblica para el apoyo en
alimentacin, educacin, salud y
vi- vienda en zonas marginadas. En
especial se de- sarroll
el
Sistema
Alimentario
Mexicano
(SAM), con el fin de lograr la
autosuficiencia ali- mentaria y
desarrollar la produccin campesina. El COPLAMAR y el SAM fueron
financiados fundamentalmente por
la renta petrolera obte- nida en
el periodo 1978-1982, por lo que
fueron prcticamente suspendidos
ante la crisis de la deuda externa
(1982-1989).
En los aos ochenta, ante la
crisis econmica de Mxico, la
poltica social fue desmembrada y
slo se establecieron pequeos
programas emergentes de empleo,
como el de Becas de Ca- pacitacin
de Desempleados (PROBECAT).
A partir de 1988 se gener una
nueva polti- ca social, con la
instalacin del Programa Nacional
de
Solidaridad
(PRONASOL).
Construido so- bre un esquema
participativo y de enorme

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

vivien
da y
transp
orte
pblic
o.
Este
grupo
es denomina
do
vulner
able
por
ingres
os.
De
manera
invers
a, el
segund
o
contin
gente
ms
amplio
de
poblac
in
est
integ
rado
por

Cuadro 3. Pobreza multidimensional y vulnerabilidad 2008-2010

poblacin
que
dispone
de
Millones
de
personasProporcin
de
la
ingresos superiores al umbral dePoblacin Total
bienestar (lnea de pobreza), pero
ca- rece de la posibilidad de
ejercer al menos uno de los
2008
2010
2008
201
derechos bsicos considerados por
0
el CONE- VAL. En esta condicin se
Pobres multidimensionales
encuentran
28.7%
de de
loslnea
mexicanos
11.7
11.7
10.6
10.
extremos (por
debajo
de
y bienestar
cuentan,bsica
en promedio,
con 1.9
%
4%
y
carentes
de
Pobres multidimensionales
total (Por
carencias
por hogar.
47.2
52.0
44.4
46.
debajo de lnea de bienestar y
Por ltimo, se encuentra la
%
2%
carentes de disponibilidad de
Vulnerables no
por carencia
social y(carentes
35.2
32.3
33.0
28.
poblacin
pobre
no
de
disponibilidad
de
derechos)
%
7%
vulnerable,
Vulnerables es
por decir,
ingreso que
(por tiene
debajo un
de la
4.8
6.5
4.5%
5.8
ingresobienestar)
superior al del umbral
lnea
de
%
No pobres
y no vulnerables
19.5
21.8
18.3
19.
deFuente:
pobreza
y puede
el del CONEVAL:
Elaboracin
propia aejercer
partir de datos
cion_pobreza_2010.pdf
conjunto
de los derechos sociales
con que cuenta. En esta situacin
se denotan por el ingreso del
se ubica 19.3% de la poblacin del
hogar, sobre la base de los
pas.
clculos de lnea de pobreza.
La siguiente grfica muestra los
resultados para los aos 2008 y b. La desigualdad y la pobreza
mexicana en el contexto
2010. C=N define el nme- ro de
internacional
carencias, en cuanto a acceso a
educacin,
salud,
seguridad
La mayor parte de los 153
social, vivienda, servicios bsipases que cuentan con registros
cos y capital social. Se considera
sobre distribucin del ingreso de
que cada derelos hogares (51.7%, Banco Mundial)
registran ndices de Gini
inferiores a 0.4. Ninguno de ellos
es latinoamericano o del Caribe.
De los 24 pases de esta regin
que calculan tales registros, 42%
se encuentran en niveles elevados,
con ndices de entre 0.4 y 0.5. El
58% de los restantes en la regin
tiene niveles de concentracin an
mayo- res, pese a que a nivel
mundial slo 19% de las naciones
se ubican en ese estrato. De los
29 pa- ses con peor reparto del
ingreso 14 son latinoa- mericanos
del Caribe (12 latinoamericanos
ms Belice y Surinam).
En este grupo de pases con la
peor distribu-

113

cho no disponible es una carencia

igual de im- portante que las
dems. Las lneas de bienestar

capa
sumri
o
crdito
s salir

incidencia poltica, se dirigi hacia

una gran va- riedad de actividades
productivas y sociales, en- tre las
que destacaron la construccin de
carre- teras y caminos, as
como la creacin de
infraestructura municipal en
zonas margina- das. Si bien no fue
un programa estrictamente focalizado
en poblacin en condiciones de pobreza, s comenz a generar una
focalizacin te- rritorial mayor.
Adicionalmente, se estableci el
Programa de Apoyos Productivos al
Campo (PROCAMPO), para financiar la
produccin de bsicos,
principalmente en apoyo a campesinos
en extrema pobreza. Cabe sealar que
este lti- mo programa ha sido
objeto de severos desvos. En 1991,
Santiago Levy present la obra La
pobreza en Mxico, que dara pie a
la estructu- racin de la poltica
focalizada en el combate a la
pobreza desde 1997, principalmente
bajo el pro- grama de Educacin,
Salud y Alimentacin (PROGRESA).
Con este esquema se inici el proceso de transferencias de ingreso
condiciona- das, para hogares en
condiciones de pobreza, en zonas de
alta y muy alta marginacin, as
como el cambio de intervenciones e
incentivos por el lado de la
demanda, en lugar de las antiguas
in- tervenciones por el lado de la
oferta (subsidios a los precios),
cambio que sera ms amigable con
las reformas de mercado iniciadas en
1985. De esta manera se
transferiran recursos a las madres de hogares en pobreza, se
promovera el ac- ceso a la
educacin de los menores de edad y
se lograra incrementar la
utilizacin de los servi- cios de
salud por parte de todos los
miembros de los hogares. A cambio de
recibir el estmulo, el hogar deba
garantizar que llevara a los hijos

cin se encuentra Mxico. Slo las

Islas Seyche- lles y Mxico
combinan un ingreso per cpita sua la escuela y a centros de salud,
con el fin de co- rroborar peso y
talla. El programa fue concebido
bajo un esquema de inversin en
capital huma- no, mediante el cual
la alimentacin de los me- nores,
acompaada de la escolarizacin
bsica de los menores y una
vigilancia de la salud les

7 Esta comparacin no puede realizarse ms que como una referencia general. Las
Islas Seychelles cuentan
con una poblacin estimada a julio 2011 de 88,188 personas, lo que solo
representa 0.08 de los 112.3 millo- nes de la poblacin mexicana.
(https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/se.html.

permitira contar con los recursos

para ingresar al mercado de
trabajo.
En el 2001 se extendi la
lgica del PRO- GRESA a zonas
urbanas y se le agregaron componentes educativos para promover
educacin media, as como para
integrar
programas
complementarios. De este modo, y
siguiendo la lgi- ca de inversin
en capital humano, el programa
pas a denominarse OPORTUNIDADES,
bajo
el
principio
de
fortalecimiento de capacidades de
Amartya Sen y conforme a la lgica
clsica de Adam Smith presentada
en La Riqueza de las Naciones
(1776).
La economa poltica se propone
dos
objetos
distintos:
el
primero, suministrar al pueblo
un
abundante
ingreso
o
subsistencia, o, ha- blando con
ms propiedad, habilitar a sus
in- dividuos y ponerles en
condiciones de lograr por s
mismos ambas cosas; el segundo,
pro- veer al Estado o Repblica
de rentas suficien- tes para los
servicios
pblicos
(Smith,
1981)
La lgica social basada en el
fortalecimiento
de
capacidades
individuales (para que los individuos logren por s mismos acceder
a ingreso y subsistencia) se ha
reforzado entre los
aos 2000 y
2012,
durante
los
gobiernos
emanados del Partido Accin Nacional
(PAN), en alternan- cia al Partido
Revolucionario Institucional (PRI),
que haba gobernado desde el ao
1929 hasta el 2000. Sin embargo,
los principios eco- nmicos y
sociales han sido similares y con
equipos de trabajo en gran parte
comunes des- de 1982.

El gobierno 2000-2006 defini su poltica

social en una estrategia denominada CONTIGO y
definida
como
la
de
la
actual
administracin para lograr el desarrollo
integral de todos los mexicanos. CONTIGO
est formada por cuatro lneas de accin:
ampliar capacidades (educa-

previsin
social)
y
formar
patrimonio (vivienda y ahorro).
stas fueron ordenadas en el ciclo
de vida de los indi- viduos:
prenatal, infancia, adolescentes y
jve- nes, adultos y adultos
mayores. Con el cruce de estas
lneas y el ciclo de vida, las
autoridades ge- neraron una matriz
en la que incluyeron los programas sociales existentes (por
reforzar o trans- formar) y los
nuevos que generaron en ese
momento, intentando articularlos,
para hacer- los coherentes y
evitar duplicidades. En la primera etapa de CONTIGO (2002) slo
se crearon algunos programas con
pequeos
presupuestos
y
se
reforzaron los de mayor cobertura,
transformndose
PROGRESA
en
OPORTUNIDADES,
ampliando su margen de accin a
nivel urbano y
bajo demanda
explicita de poblacin eventualmente sujeta de apoyo.
A partir del 2004 se han
incorporando nue- vos programas,
destacando
el
Seguro
Popular,
dirigido a la poblacin que no
cuenta con la co- bertura de la
seguridad social. ste parte de un
esquema de afiliacin individual
para la aten- cin de salud
primaria y no cubre pensiones ni el
tratamiento de las enfermedades ms

capa sumrio crditos salir

costosas
(en
particular
las
asociadas a hospitalizaciones y
cirugas). De hecho, se presenta un
tratamien- to diferenciado hacia
los pacientes de Seguro Popular
con
respecto
a
la
seguridad
social, y tambin entre los de este
seguro y otras perso- nas an en
las mismas instalaciones, como en
las pequeas clnicas pblicas donde
son atendi- dos usuarios afiliados
al Seguro Popular y al Programa
OPORTUNIDADES, adems de no afiliados
(o
llamados
poblacin
abierta); los pa- cientes tienen
as diversos derechos, de acuerdo a
su afiliacin, y los mdicos deben
administrar
estas
diferencias
(Durn Arenas, 2011).

En el gobierno 20062012 se gener la estrategia denominada Vivir

Mejor,
lanzada
en
abril del 2008 y similar
a su predecesora. Sus objetivos fueron:

que saben
que sus familias
ya
cuentan con hos- pital, doctor,
medicinas y tratamientos siempre
que lo necesiten. En efecto, el
Seguro Popular ha alcanzado una
cobertura
de
43
millones
de
personas. Es de subrayarse la
expresin siempre que lo
necesiten,
lo
que
implicara
equivocadamente
la
atencin
general a todos los proble- mas de
salud. Se confunde la afiliacin
universal a algn seguro mdico con
cobertura
universal. El Seguro
Popular no implica esta l- tima y
de hecho hay una gran diferencia
entre las coberturas de los seguros
sociales y del Popu- lar. De acuerdo

a Durn Arenas, 2011, mientras el

Instituto Mexicano del Seguro Social
(IMSS) y el Instituto de Seguridad
y Servicios Sociales
para los
Trabajadores del Estado (ISSSTE)
cu- bren 12.487 diagnsticos de la
Clasificacin In- ternacional de
Enfermedades, el Seguro Popular slo
1.409
(11.3%)
y
los
esquemas
asociados a l slo cubren 1.607
diagnsticos una diferencia de 100
a 13 entre las instituciones de
seguridad social va laboral (IMSS e
ISSSTE) y el Seguro Popular y
similares. Tambin se han generado
programas de apoyo para personas de
la tercera edad, madres solteras,
madres trabajadoras, es- tudiantes,

a) Permitir
a
las
personas y familias
una parti- cipacin
social plena, libre y
equitativa,
al desarrollar y potenciar
sus capacidades bsicas a travs del
acceso
a
alimentacin,
educacin,
salud,
vivienda,
infraestructura
e
identidad jurdica;
b) Otorgar proteccin y
certeza
a
las
personas
y
comunidades
para
enfrentar
contingencias, tanto
en el curso de vida,
como ante condiciones
adversas
del
entorno;
c) Cuidar y mejorar el
entorno
propiciando
la
cohesin
del

tejido social, as como un desarrollo ordenado y regionalmente

equilibrado del territorio;
d) Elevar la productividad de las
personas para que cuenten con
mejores opciones de empleo e
ingreso que permitan reducir la
pobreza;
e) Incorporar
criterios
de
sustentabilidad en la poltica
social.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Am

cin,
salud
y
capaci
tacin
labor
al),
gene
rar
opciones

(desar
rollo
local
y
acceso
al
crdit
o, generaci
n de
empleo
),
prov
eer
protec
cin
social

(salud
y
protec
cin
social
,

Dichos objetivos se pretendan

lograr me- diante el desarrollo de
capacidades
bsicas
en
alimentacin,
educacin,
salud,
vivienda
e
infraestructura
social bsica. Se mantuvo el
enfoque
de
capital
humano
predominante
desde
los
aos
noventa, presente igualmente en
la estrategia CONTIGO (Gobierno
Federal, 2008: 27).
A partir del 2010 el gobierno
desarroll una intensa campaa para
festejar el acercamiento a la meta
de cobertura universal en salud,
gracias al Seguro Popular. Como
parte de su IV Informe de Gobierno,
Caldern
anunciaba:
seguiremos
trabajando
hasta
alcanzar
la
cobertura univer- sal, es decir,
servicios de salud para todos, sin
excepcin. En el 2011 un spot
sealaba que mi- llones de mexicanos
114
duermen tranquilos pordiscapacitados, mltiples
modalida- des de
capacitacin para desempleados, etc.8
En la medicin de la pobreza, se gener un
salto en el 2010. El CONEVAL public una
nueva metodologa para la medicin de la
pobreza, in- tegrando una perspectiva de
derechos y una vi-

 Rezago educativo promedio en el

hogar
Acceso a los servicios de salud
Acceso a la seguridad social
Calidad y espacios de la vivienda
Acceso a los servicios bsicos
en la vivienda
Acceso a la alimentacin
Grado de cohesin social
(considerado a par- tir del
ndice de Gini).
Los problemas de pobreza e
inequidad se abordaron mediante
programas de atencin a
los
pobres,
tales
como
PRONASOL,
PROCAMPO y PROGRESA. En el diseo,
financiacin, seguimiento y
evaluacin
de
los
proyectos
especficos en que se sustentaban
estos programas, se en- contraba
el trabajo conjunto entre el
gobierno
mexicano
y
las
instituciones financieras internacionales,
particularmente
del
Banco
Interamericano
de
Reconstruccin y Fomento, como
base predominante de los apoyos
del Banco Mundial al gobierno
mexicano.
Durante los aos ochenta y
especialmente desde los noventa,
el Banco Mundial (BM) a raz de la
presidencia de James Wolfensohn
como Presidente y Joseph Stiglitz
como economista en jefe, fue
modificando su discurso frente a
la po-

sin
multidimensional
.
En el enfoque de derechos, se
considera a la pobreza ya no
dependiente solamente del um- bral
definido por el nivel de ingresos,
sino por el acceso real a los
derechos sociales fundamenta- les.
As, se estableci una lgica
matricial que in-

Grupo BM, la reduccin sustentable

de la pobre- za se convirti en la
misin general de la insti- tucin
9. Dado que Mxico ha sido uno de
los principales prestatarios del
BM10,
estas
transformaciones
incidieron en la relacin entre Banco y Gobierno.
En este contexto el Banco
Mundial public en el 2004 una de
las evaluaciones ms am- plias
que ha hecho sobre las estrategias
de po- ltica social en Mxico: La
pobreza en Mxico: una evaluacin
de las condiciones, tendencias y
estrategias del gobierno (Banco
Mundial, ju- lio del 2004).
En
tal
estudio,
tanto
el
gobierno mexicano como el Banco
Mundial ubican a la pobreza como
un
asunto
atendible
por
la
poltica social pero no por la
poltica econmica, lo que es compatible con el individualismo
metodolgico. En tal estudio se
ignoran otras interpretaciones,
visiones
crticas,
a
las
perspectivas
de
ambas
instituciones.
El Banco Mundial considera al
conocimiento especializado como
un
elemento
bsico
de
la
metodologa
de
investigacin
cientfica, pero en su informe hay
una dbil utilizacin de material
de investigadores locales.11 El
Banco Mundial se- ala: Mxico
tiene tambin una rica tradicin
en estudios etnogrficos y de
otros tipos de tra- bajo de campo

que documentan la complejidad de

la pobreza; irnicamente, esta
afirmacin

lleva a una nota de pie de

pginaa
propsito
de
Oscar
Lewis, y no seala ningn estudio
mexica- no al respecto de lo que
se afirma. As, el estudio no
muestra
explcitamente
un
conocimiento del estado de la
cuestin.
El informe del Banco Mundial,
parti de que entre el 2000 y el
2002 se haban reducido la pobreza y la desigualdad, pese al
bajo crecimiento y a la exigua
generacin de empleo. Cmo es posible
tal
mejora
bajo
ese
contexto?
La Secretara de Desarrollo
Social ofreci cuatro respuestas:
La expansin y mejor focalizacin
de los pro- gramas sociales (en
especial
OPORTUNIDADES
y
PROCAMPO).
El aumento en el poder de
compra de los sa- larios.
El aumento en el flujo de
remesas del exte- rior.
La reduccin de algunos precios
de consumo bsico.
Las
modificaciones
deban
observarse con mayor prudencia.
Antes
ya
se
haban
experimentado reducciones de la pobreza
de ingresos (entre 1989 y 1992 de
la pobreza de patrimonio (Szkely,
202),
o
pobreza
de
ingreso
Boltvinik (1995), o entre 1992 y
1994 de la pobreza alimen- taria
(SEDESOL y Szkely, 2003). Sin
embargo,

breza y, con las tres ltimas administraciones

en Mxico, ha desarrollado en el
pas programas de amplio alcance
de operaciones de prstamo, trabajo
analtico y dilogo en materia de
polti- cas (Banco Mundial, 2004
a:
36).
Desde
1995,
cuando
Wolfensohn asumi la presidencia
del

9 Ver www.worldbank.org (en Biografa del Presidente). Nuestro sueo es un mundo

libre de pobreza, es la famosa y polmica frase que sintetiza la Misin del
BM.
10 En febrero de 2004, la cobertura del BM ascenda a 10.5 mil millones de
dlares, lo que representa 9.2% de la cartera total del Banco y el segundo
monto ms alto de cobertura (BM, 2004 a: 38).
11 La mayor parte de los textos de investigadores mexicanos citados se refieren
a evaluaciones de programas como OPORTUNIDADES (Agustn Escobar y Mercedes
Gonzlez de la Rocha, Susan Parker, INSP, Ciesas) y otros ms (Gerardo
Esquivel, INSP, Itesm, UAM; UAT, UNAM). Tambin se refieren al Comit Tcnico

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

cluye
tanto
umbral
es de
bienes
tar
mnimo
(alimentar
io) y
genera
l
(valo
rados
en
trmin
os de
ingres
o
corrie
nte
per
capit
a),
como
la
consid
eracin
de
las
siguie
ntes
variab
les:

115

de Medicin de la
de
Fernando
Pobreza (texto del Comit y
8 Destaca el Programa 70 y Ms de la SEDESOL que otorga una transferencia
mensual de 500 pesos (cerca de 40 Dls) a las personas con 70 aos o ms
de localidades menores a 30,000 habitantes. En 2011 cerca de 2 mi- llones
de personas reciban esta transferencia mensual.

capa
sumri
o
crdito
s salir

en el largo plazo se ha mantenido

un
ncleo
duro.
Slo
coyunturalmente la pobreza ha
baja- do del 50% desde los aos
sesenta.
En
conjunto,
durante
la
liberalizacin y la fo- calizacin
no se han logrado resultados
positi- vos en reduccin de la
pobreza. Existen avances puntuales
en programas especficos, pero se
han
generado
factores
de
agravamiento de las ten- dencias
al empobrecimiento y la inequidad.
Pa- reciera que el comportamiento
econmico
mostrara
tendencialmente
un
deterioro
social
creciente
de
bajo
e
inestable crecimiento, una estructuralmente
daina
concentracin del ingre- so, una
creciente
concentracin
de
mercados, alta dependencia de la
coyuntura
norteamericana,
deterioro
ecolgico
creciente,
aumento de la violencia social,
cuasi nulo desarrollo de tecnologas propias y, simultneamente,
el
desarrollo
de
polticas
focalizadas como paliativos. Tales
polticas
constituyen
un
contrapeso
dbil
ante
las
circunstancias
generales.
No
obstante,
algunos
de
los
programas, como OPORTUNIDADES, han
adquirido una importancia mayor.

b. Oportunidades
El programa OPORTUNIDADES es el
princi- pal estandarte de poltica
focalizada y transfe- rencias de
ingreso condicionadas en Mxico,
es decir, de apoyos econmicos
directos a cambio de formacin en
capital humano por parte de los
hogares. Es un programa que ofrece
montos di- ferenciados de ingreso

a los hogares en condi- ciones de

pobreza, mediante
procesos
de
selec- cin para determinar la
condicin
de
pobreza
del
beneficiario. El hogar recibe
adicionalmente atencin en salud,
especialmente para la vigi- lancia
de evolucin de peso y talla de
los meno- res de edad, as como en
educacin,
por
lo
cual,
es
obligacin del hogar que los
menores de edad permanezcan en el
sistema educativo y asistan a

Corts) o a documentos preparados para el IPM mismo

o el BM (Luis Felipe Lpez Calva y John Scott). El IPM cita textos de
funcionarios mexicanos (Francisco Gil Daz, Eduardo Sojo, Miguel Szkely ) o de
investigadores que han colaborado con el BM (Nora Lustig) o con el BID (Miguel
Szkely).

los centros de salud para mantener

el estmulo econmico.
OPORTUNIDADES
mantiene
hasta
ahora el diseo que busca superar
la pobreza mediante el incremento
de las capacidades bsicas de las
fa- milias, en especial de los
menores, mediante transferencias
educativas (o becas) para facilitar que los nios y jvenes
(especialmente las mujeres que
abandonan antes la escuela en el
sector
rural)
estudien
la
educacin bsica com- pleta (hasta
secundaria); atencin bsica a la
sa- lud de todos los miembros de
la familia, a travs del fomento a
la utilizacin de los servicios
existentes
de
salud;
transferencias
y
apoyos
para
mejorar el consumo alimenticio y
el estado nu- tricional de las
familias pobres (especialmente de
nios, nias y mujeres, quienes
sufren
ms
las
carencias
nutricionales).
El Banco Mundial consider en
el 2004 que no slo se haban
reducido la pobreza extrema y la
moderada en cuanto a ingresos
monetarios,
sino
tambin
en
consumo directo: el aumento en la
dotacin de servicios bsicos
produjo un de- cremento en la
mortalidad infantil y un aumen- to
en la matricula de educacin
secundaria. Se destac el xito en
la concepcin y focalizacin de
OPORTUNIDADES. Pese a ello, el
anlisis del BM matiz la idea de
que la reduccin sealada haya
sido gracias fundamentalmente a
las pol- ticas pblicas. El
Informe destaca, en cambio, la
importancia de las remesas y las
transferencias
(OPORTUNIDADES
y
PROCAMPO) para reducir la pobreza
extrema
rural.
Estas
ltimas

repre- sentaron en el 2002 19.5% del ingreso

del 20% ms pobre del sector rural,
prcticamente
el
doble
de
las
transferencias OPORTUNIDADES (10.2%) (p. 83
del Informe). Sin embargo, estas fuentes
estn desligadas de la actividad productiva interna, lo que separa la evolucin de
la po- breza de la macroeconoma. Cmo
asegurar as una reduccin durable de la
pobreza?

educati- vo. El Informe destaca:

hubo un notable aumen- to en el
nivel educacional de los jefes de
familia que viven en pobreza y en
la pobreza extrema, pero la
educacin no se recompens con
ingre- sos ms altos por la falta
de expansin de las oportunidades
de ganancia (p. 61). Es decir,
in- vertir en la educacin no
significa
que
se
logre
un
incremento de los ingresos de los
pobres con educacin incrementada.
Entre el 2000 y el 2002 hubo un
efecto re- distribucin que
explica parte de la reduccin de la
pobreza.
Corts
seala:
La
desaceleracin econmica afect de
manera importante al de- cil
superior [al 10% ms rico], de modo
que la distribucin del ingreso se
volvi ms igualita- ria (p. 75).
Difcilmente puede atribuirse, entonces, una parte de la reduccin
de la pobreza extrema a una
poltica pblica, a menos que se
considere como objetivo de poltica
la desacele- racin econmica.
Las
transferencias
de
OPORTUNIDADES y PROCAMPO influyeron
en la reduccin de la pobreza
extrema del 2000 al 2002, pero ni
la re- distribucin ni las remesas
podran atribuirse a una poltica
pblica. Cmo entonces reducir
durablemente la pobreza? Conforme

capa sumrio crditos salir

a las expe- riencias previas, con

el regreso al crecimiento vendra
una
mayor
desigualdad
y
se
nulificara
el
efecto
distributivo. Cmo asegurar un
efecto
durable
de
las
transferencias o asegurar que se
mantuviesen hacia la poblacin en
pobreza extrema?
Es
notorio
el
impacto
alimentario de OPOR- TUNIDADES y
su influencia en el incremento de
la inscripcin en secundaria y en
preparatoria de los beneficiarios
de hogares pobres. Los es- fuerzos
organizativos y presupuestales han
sido

enormes y eficientes
para la ampliacin de
la co- bertura.
De acuerdo a los
datos del Informe del
Ban- co Mundial, las
transferencias
en
efectivo tu- vieron un
impacto menor en la
reduccin de la pobreza
extrema, contribuyendo
en 10% del in- greso
del 20% ms pobre rural
(p. 83 del Infor- me).
Adems,
son
transferencias
temporales
que
no
aseguran
su
durabilidad.
Cabe
preguntarse
si
quienes
dejaron
la
pobreza
extrema
(alimentaria) debido a
las transferencias de
OPORTUNIDADES,
no
pasaran a ser pobres
moderados y vulnerables
que regresaran fcilmente a la pobreza
extrema
si
se
cancelaran
dichas
transferencias.
Valencia
concluye
(2008) que permanecen
en la incertidumbre los

En cuanto a la evaluacin
especfica de las polticas frente
a la pobreza, el Banco Mundial
dista de circunscribirse a la
convalidacin de las
acciones
gubernamentales. El informe del
2004
destac
la
falta
de
integracin operativa entre los
mltiples
programas
de
la
estrategia del go- bierno 20002006 y que sigue siendo la base
del 2006-2012: el escaso impacto
de las polticas en los ingresos
de la poblacin, la mala calidad y
la desigualdad en educacin y
salud, el reducido crdito para
vivienda popular, la baja infraestructura econmica y de inversin

pblica,
los
problemas
de
focalizacin de polticas pblicas
y la insuficiencia de evaluaciones
sobre
el
impacto
de
la
descentralizacin
del
gasto
pblico sobre la reduccin de la
pobreza.
Entre el 2006 y el 2011 se han
atacado dos de estos problemas.
Primero, se ha incrementado el
crdito para vivienda. As, se ha
generado un auge de construccin
de vivienda popular y me- dia,
incluyendo crditos de largo plazo
para ca- sas valuadas desde el
equivalente a 11,000 dla- res.
Sin embargo, gran parte de ellas
estn lejos de las ciudades,

resultados de largo plazo de

OPORTUNIDADES,
tanto
en
el
fortalecimiento
de
las
capacidades cognoscitivas de los
estu- diantes becarios como en la
reduccin
y
transmisin
intergeneracional de la pobreza.

c. Carencias, insuficiencias y
riesgos de las tendencias
y polticas focalizadas de
transferencias sociales
En Mxico, ms all de las
reducciones logra- das durante
breves
periodos,
se
sigue
constatan- do el mantenimiento
estructural de la pobreza para
la mayora. Si la generacin de la
riqueza de un pas es un resultado
atribuible -al menos- al conjunto
de la sociedad (ms una infinidad
de
externalidades),
la
persistencia de la pobreza refleja la presencia de una sociedad
considerada clase media alta
en las estadsticas del Banco
Mundial y del PNUD, en la que
menos de la mi- tad accede a
niveles de consumo que superan los
umbrales de pobreza, sea en el
periodo de mayor xito de los
programas focalizados (2004), sea
en el 2010 luego de la recesin
116
2008-2009.
cuentan con pocas vas de comu- nicacin,
carecen
de
servicios
suficientes
en
educacin, salud, recreacin e instalaciones
cul- turales, cuentan con espacios exiguos,
son muy vulnerables a fenmenos naturales y
se fabrican con materiales de baja calidad.
Segundo, se ha implantado el Seguro Popular de salud, bajo un esquema de afiliacin
indi- vidual autnomo a la disponibilidad de
un em- pleo formal, con lo que se cubri la
atencin bsica de cerca de 21 millones de
personas
al
2008.
El
aseguramiento
representa un avance en la atencin a la
salud de primer nivel, aunque cuenta con
problemas
en
la
disponibilidad
de
medicamentos, instalaciones y personal suficiente, as como en la atencin de
requerimien- tos de salud de segundo y
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Si
bien
el
inform
e
destac
a la
import
ancia
de la
educac
in
en
los
ingres
os de
los
trabaj
adores
,
seal
a que
no es
autom
tica
la
obtenc
in de
un
mayor
ingres
o
debido
a
un
mayor
nivel

terce
r
nivel.
Este
esquema
implic
a
un
proble
ma de
cohere
ncia
entre

el lenguaje de las autoridades,

segn el cual se trata de un
mecanismo que contribuye a que se
respeten los derechos de los
pobres (en especial el de salud)
pero stos no pueden demandar su
garanta, ya que no se trata de
un mecanismo
que permita el
ejercicio de un derecho sino de la
cobertura
de
un
seguro
individualizado. Destaca la
desigualdad en la atencin, en
funcin del tipo de aseguramiento
del beneficiario (seguridad
social, seguro popular o atencin
abierta, como se ha sealado en el
punto III.A) y la caren- cia de
esquemas
que
permitan
un
incremento en las posibilidades de
acceder a un esquema de jubilacin.
Volviendo al informe del 2004,
ste seala que no slo el gasto
social puede reducir la po- breza ni
puede hacerlo por s slo, lo que
repre- senta una crtica implcita
a una poltica que se ha enfocado a
atender el problema de la pobreza
con gasto social, pero reduciendo
la
capacidad
gubernamental
de
impulsar la inversin pbli- ca y
la promocin econmica activa. De
hecho, el Banco advierte (p. xlvi)
que La estrategia ac- tual del
gobierno para la pobreza extrema
est mucho ms desarrollada en el
rea social que en la esfera
productiva esto es una prioridad
para el futuro. Lamentablemente,
el comporta- miento econmico del
resto de la dcada tampo- co fue
favorable. Entre el ao 2000 y el
2009 la economa mexicana fue la
segunda
con
menor
ritmo
de
crecimiento en Amrica Latina, slo
despus de Hait.
Lo anterior conlleva una serie
de riesgos en la perspectiva del
Banco Mundial, tales como la
vulnerabilidad de caer en la
pobreza
o
profundizar
su
situacin en ella, como resultado
de
eventuales
gastos
catastrficos en salud, desempleo,

falta
de
ingresos
o
vejez.
Asimismo, el hecho de que la
reduccin de la pobreza se base en
un cre- cimiento del consumo, pero
no en el del ingreso, implica una
situacin insostenible. En otro
or-

den de riesgos, el tipo de

polticas podra condu- cir a
prcticas clientelares.
Las
tendencias
econmicas
presentadas por el Banco Mundial
coinciden con las del gobierno
mexicano.
Sin
embargo,
la
interpretacin puede ser distinta
en cuanto a las expectativas que
se generan. Una muestra de estas
diferencias
se
ubica en las
posibilidades mexicanas de cumplir
con las metas del milenio para el
ao 2015.
Las
conclusiones
del
Banco
Mundial y de los estudios del
Comit Tcnico para la Medicin de
la Pobreza subrayaron la necesidad
de cautela en el anlisis. En
contraste, el estudio de la SEDESOL Medicin del desarrollo:
Mxico 2000- 2002 (junio 2003),
mostr
una
expectativa
gubernamental muy favorable, como
resultado de la disminucin de la
pobreza en aquel periodo:
Por ejemplo, de sostenerse esta
tendencia favorable, Mxico estara
en condiciones de cumplir con las
Metas del Milenio con anticipacin. stas se establecieron en
1995, y una de ellas consiste en
reducir a la mitad la pobreza extrema (equivalente a la alimentaria)
entre 1996 y el 2015. De acuerdo
con las estimaciones realiza- das,
37.1 por ciento de la poblacin se
encontra- ba en situacin de pobreza
alimentaria en 1996.
La meta
implica, por tanto, reducirla a
18.5% ha- cia el 2015. () La
proporcin de la poblacin en
pobreza
alimentaria
disminuy
alrededor de 16% en el periodo
2000-2002 y lleg a 20.3 por
ciento. De seguir la tendencia de
los ltimos dos aos la meta podra
ser alcanzada incluso antes de la
fecha sealada en las Metas del
Milenio (pp. 5-6).
El Banco Mundial, en cambio,
seal que de continuar hasta el
2015 con un crecimiento del PIB
tan bajo como el de 1982-2004 (2%

en pro- medio) y sin modificacin en el

patrn de distri- bucin del ingreso, no se
cumpliran las metas del milenio en el 2015:
la pobreza extrema segui- ra siendo grave
(15.3%), lo mismo que la modera-

(
4
5
%
)
(
p
.
1
9
6
d
e

capa
sumri
o
crdito
s salir

l
Informe).
Se
las metas del milenio
requerira
de
un
en
trminos
de
crecimiento promedio de
reduccin de pobreza,
5% para para reducir a
para
hacerlas
ms
la mitad de la pobreza
ambiciosas, de manera
extrema
(alimentara)
que
se redujese la
(do- cumento
Mxico,
pobreza conforme a los
Alianza estratgica con
parmetros
definidos
el pas, p. 19). Del
por el CTMPM. La idea
2004 al 2010 no slo se
era que dado el cumpliha man- tenido un bajo
miento hacia el 2006 de
crecimiento, sino que
las metas definidas por
se ha redu- cido an
la ONU para el 2015,
ms el crecimiento y la
Mxico podra pasar a
distribucin
no
ha
una etapa superior. Sin
mejorado.
embargo,
durante
la
recesin del 2008-2009,
El gobierno mexicano
el incremento de la
se plante en el 2005
una
reformulacin
de
20). Ya no es solo un programa,
tes. Sin embargo, cada programa se
porque est inserto en la Ley
basa en re- cursos exiguos con
General de Salud (2003) y pretende
respecto
al
problema.
Por
afi- liar a quienes no cuenten con
ejemplo, en el primer semestre de
seguro de salud y, con ello,
2008 el Pro- grama de Atencin a
completar la cobertura universal
Jornaleros Agrcolas cont con
en 2011.
61.8 millones de pesos (4.75
millones de d- lares), cuando
Proteccin
ante
prdida
haba 3.1 millones de trabajadores (c)
temporal
del
empleo
(Gobierno
agrcolas
subordinados
Federal, 2008: 41). Principalmen- te
(preponderantemente
jornaleros),
mediante becas de capacitacin que
de los que 1.64 millones perciban
se han de- sarrollado desde 1984,
in- gresos de cuando mucho un
con crditos del Banco Mundial y,
salario mnimo (INEGI, ENOE, 3er
posteriormente, del Banco Interametrimestre 2008) y otros 0.89
ricano de Desarrollo.
millones entre uno y dos salarios
mnimos. Es decir, se cont con un
Acciones de apoyo ante
presupuesto de 4.75 millo- nes de (d)
coyunturas
de
mercado
dlares para atender la pobreza
Igualmente
se
considera
el
especfi- ca de 2.53 millones de
estableci- miento de un programa
trabajadores,
es
decir,
un
de subsidios pblicos para la
promedio de 1.87 dlares por
contratacin
inicial
de
un
trabajador.
trabajador (Programa del Primer
Empleo), as como un apo(b)
Proteccin
ante
gastos
catastrficos de salud, con
referencia al Seguro Popular, que
se
enfoca
a
reforzar
la
afiliacin
de todos
los mexicanos que por su condicin
laboral no cuentan con seguridad
social en salud y voluntariamente
lo soliciten y contribuir con ello
al logro de la co- bertura
universal en salud (CNPSS, 2011:

pobreza hizo inviable

tal expectativa.

d. Vivir Mejor y el
sector salud como
punta de lanza de
la poltica social
2006-2012
La
estrategia
del
Gobierno Caldern, Vivir
Mejor,
contiene
las
mismas bases de accin
y orientacin terica y
metodolgica
que
la
administracin
previa.
Pretende
la
yo alimentario mensual para para
compensar
la
inflacin
alimentaria,
para
los
beneficiarios de OPORTUNIDADES.
(e)
Proteccin ante desastres
naturales,
principalmente
a
travs del Seguro Popular y del
Programa 70 y Ms. A ello cabe
agregar el uso de contingencias
econmico ambientales, como la
derivada de la actual sequa,
particularmente destructiva hacia
el sector agropecuario en el
periodo 2011-2012.
En el discurso de Vivir Mejor se
busca vincu- lar la poltica social
con la econmica, insertan- do
puentes entre lo social y lo
econmico (Go- bierno Federal, 2008:
43):
De lo social a lo econmico se
plantean las si- guientes lneas:
a) Capacidades
productivas,
con
referencia
a
OPORTUNIDADES,
becas
educativas
y
de
capacitacin
para
el
empleo,
proyectos
productivos,
certificacin, etc.

construccin
de
una
red
proteccin social basndose
cinco vertientes:

de
en

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en

d
a

(a)
Asistencia a personas o
grupos en condi- ciones de
vulnerabilidad (adultos mayores,
indgenas,
personas
con
discapacidad, mujeres vc- timas de
violencia y maltrato, nios y
adolescentes en situacin de riesgo,
y
jornaleros
agrcolas).
Ello
implica la articulacin de una
gran diversidad de programas para
focalizarse
en
cada
grupo
vulnerable, exceptuando el Programa 70 y Ms, dirigido a todos los
adultos ma- yores de localidades
menores a 20,000 habitanb) Insercin en el mercado laboral, mediante
guarderas y estancias infantiles.
c) Infraestructura
productiva
social
(comuni- caciones y transportes, agua y
energa)
mediante
inversiones
intensivas en mano de obra (Gobierno
Federal, 2008: 45);
d) Mejora en las condiciones de vida en las
117
comunidades,
buscando
mayor
sustentabili- dad ecolgica y programas
para
regularizar
asentimientos
irregulares.
De lo econmico a lo social se establecen
los siguientes puentes:
a) Mayor facilidad de acceso al trabajo, mediante la propuesta de modificacin a la
le- gislacin laboral (no establecida
hasta el 2012).

de
proyectos
de
infraestructura.
c) Ampliar y fortalecer mecanismos
de ahorro para las familias en
pobreza (como es el caso, desde
el 2011, de la posibilidad de
ahorro
en
certificados
de
tesorera del gobierno mexicano por montos equivalentes
desde menos de 10 dlares).
d) Acciones
para
el
desarrollo
econmico re- gional.
e) Certeza jurdica y seguridad
pblica,
incluidas
las
guarderas.
La propuesta de coordinacin de
acciones de la poltica social
permanece vaga con respecto a los
mecanismos establecidos en la Ley
General de Desarrollo Social y sin
referencia a los c- mos
explcitos (CONEVAL, 2009: 97), al
igual que como ocurra con la
estrategia CONTIGO. Es destacable
la
coherencia
con
los
ordenamientos, pero tambin su
debilidad. En Vivir Mejor se presentan
tres
mecanismos
de
coordinacin:

La
continuidad
en
el
fortalecimiento
de
los
mecanismos de coordinacin ya
definidos en la Ley General de
Desarrollo Social, y
La bsqueda del ejercicio de un
papel ms activo de coordinacin
para la planeacin conjunta de
acciones.
Segn la documentacin oficial,
Vivir Me- jor toma en cuenta los
programas
existentes
y
los
complementa con acciones nuevas
()
bajo
el
principio
de
coordinacin
institucional
(Gobierno Federal, 2008: 9); sin
embargo, sin mecanismos precisos
de coordinacin puede

La alineacin de las polticas

pblicas
de
las
diversas
dependencias
bajo
los
ejes
rectores de la estrategia
global, pero no definen los
mecanismos de alineacin;

capa sumrio crditos salir

en las localidades de residencia

de los beneficia- rios. En sus
Reglas de Operacin no aparece el
reconocimiento
de
derechos
sociales, dado que el derecho a
la alimentacin no estaba en la
Constitucin en el 2008.
El
nuevo
Programa
de
Guarderas
y
Estancias
Infantiles para Apoyar a Madres
Trabajado- ras fue creado en el
2007. Entrega subsidios a los
servicios de cuidado y atencin
infantil
para
facilitar
la
bsqueda de empleo y mejorar las
posibilidades
y
condiciones
de

quedarse en slo un
paraguas que agrupa administrativamente
los
programas sociales en
su
mayor
parte
prexistentes.
OPORTUNIDADES
sigue siendo un eje
fun- damental de la
poltica social, pero
en la nueva estrategia
se
le
han
sumado
algunos
programas,
tales como:
El apoyo alimentario
mensual para Vivir
Mejor,
para
compensar
la
inflacin
alimentaria.
Las
Reglas de Operacin
del
programa
(SEDESOL,
2007:
2),
sealan:
El
Programa
reconoce los derechos
sociales
que
establece
la
Constitucin: derecho
al
desarrollo
social,
a
la
educacin de calidad,
a la salud, a la
alimentacin, a la
vivienda y a la no
trabajo remune- rado de las Madres
Trabajadoras o Estudiantes y Padres
Solos, y paralelamente Aumentar la
ofer- ta de servicios de cuidado y
atencin infantil para la poblacin
objetivo del Programa (SEDESOL, 2008 c: 3).
La novedad se ha centrado en el
sector salud, principalmente a
travs de la expansin del Seguro
Popular
y
programas
complementarios:
El Seguro Mdico para una
Nueva Genera- cin incorpora a
nios nacidos a partir del 1 de
diciembre de 2006 (inicio del
gobierno de Felipe Caldern). Este

discriminacin.
Cabe
preguntarse si un
programa
podra NO reconocer estos derechos o bien ubicar si antes de
este programa los mismos no
fuesen reconocidos. Por otra
parte, si se trata de un
reconocimiento de de- rechos,
tal
apoyo
alimentario
implicara
la
exigibilidad
social del mismo, lo que no
pare- ce entrar en su mecanismo
de operacin.
Apoyo energtico para sufragar
gastos de energa (sobre todo
gas y electricidad).
Subsidio para los mayores de 70
aos miem- bros de las familias
beneficiarias;
Jvenes
con
Oportunidades,
transferencia
monetaria
para
los becarios que concluyan su
bachillerato antes de los 22
aos de edad.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

b) La
cre
aci
n
de
fue
nte
s
de
emp
leo

(Go
bie
rno
Fed
era
l,
200
8:
47)
,
por
eje
mpl
o a
tra
vs

Adems
de
OPORTUNIDADES,
se
encuentra el Programa de Apoyo
Alimentario y Abasto Ru- ral,
originado desde el 2003. ste se
dise para mejorar condiciones de
alimentacin
de
hogares en
pobreza
extrema,
especialmente
118
rural, no beneficiarios de otros
programas
alimentarios,
como
OPORTUNIDADES (SEDESO, 2007 b: 3),
cuando no existen escuelas y/o centros de
salud
nuevo seguro procura la cober- tura completa
y de por vida en servicios de sa- lud. A
travs de l todos los nios tendrn derecho a un seguro mdico que cubra 100% de los
servicios mdicos que se prestan en los centros
de salud de primer nivel y 95% de las acciones
hospitalarias, as como los medicamentos asociados,
consultas
y
tratamientos
(Presidencia de la Repblica, 2007: 173) 12.
Implica Atencin mdica y medicamentos para
108 padecimien- tos que afectan a los nios
menores de 5 aos (CNPSS, 2009: 58).

12 Este Seguro incluye 128 intervenciones.

tura de las complicaciones que e. El crecimiento y el empleo

puede tener una mujer, antes,
como determinantes de la
durante y despus del parto.
reduccin de la pobreza
Adems, pueden ser atendidas en
los servicios cubiertos por el
Fondo de Proteccin contra Gastos
El Informe del Banco Mundial del
Catastrficos
derivados
de
2004 sea- l: ha habido un
enfermeda- des (en el caso de las
progreso ms lento en el largo
mujeres incluye servicios de alta
plazo con respecto a la pobreza de
especialidad como cncer de mama
ingresos que en relacin a las
y
crvico-uterino

el
dimensiones
sociales
del
bietratamiento
ambulatorio
del
nestar. La generacin de ingresos
VIH/SIDA). Los futuros hijos de
futuros entre los pobres depender
estas
mujeres
podrn
ser
del crecimiento en general y del
registrados en el Seguro Mdico
patrn de crecimiento, en especial
para una Nueva Generacin.
del pa- trn de creacin de
Este Sistema incluye un Fondo
empleos (p. xlvi). Si no se
de Protec- cin para enfermedades
complementa
la
accin
de
catastrficas.
Cubre
40
OPORTUNIDADES con la creacin de
intervenciones
de
ocho
empleos, los resultados po- drn
enfermedades, sobre todo cncer
ser muy limitados.
de nios y adolescentes (23 interLas polticas sociales para
venciones), cncer crvico-uterino
quienes viven en pobreza extrema
y de mama, VIH/SIDA, cuidados
estn bien desarrolladas pero no
intensivos neonatales, ca- taratas
tanto as las polticas para el
y trasplante de mdula sea. Para
crecimiento de sus ingresos.14 Hay
los nacidos despus del 1 de
una agenda pendiente para los que
diciembre del 2006 in- cluye
viven en pobreza moderada, en
trastornos quirrgicos congnitos
especial respecto a estrategias
y ad- quiridos (8 intervenciones)
para
incrementar
la
pro(CNPSS, 2009: 47 y 48). Cabe
ductividad de los autoempleados y
destacar que no toda peticin de
las empresas informales. La
fi- nanciamiento de atencin a un
mayor parte de los individuos que
gasto catastrfi- co es atendida,
viven
en
pobreza
extrema
y
porque el nmero de casos cumoderada sigue es- tando fuera del
biertos
depende
del
techo
sistema de proteccin social forpresupuestal
del
Fondo.13 Los
mal
y
enfrenta
riesgos
prestadores de servicios autorizaimportantes,
por
ejemplo,
de
dos (164) atienden los casos y
salud, de desempleo o falta de
luego solicitan el rembolso al
ingresos en la vejez (BM, 2004.
Fondo.
p.xvi, cursivas propias).
Aqu se relaciona la pobreza
con el riesgo de desempleo y con
la falta de cobertura del sistema de proteccin formal (de lo que
podra dedu- cirse que se refiere
al riesgo de caer en la informalidad). Esto tambin se deriva
de su visin sobre la legislacin
laboral:
Probablemente
la
legislacin actual slo tenga
efectos menores en
el ritmo
general de creacin de empleos,
pero

les son stos) ya que

ello
eleva
los
incentivos
para
el
trabajo
informal.
(ibid, p. l) En otras
pa- labras, en esta
lgica
los
trabajos
informales son malos
trabajos, de lo que se
intuye que no ayu- dan a
salir de la pobreza.
Sin
embargo,
estas
afir- maciones parecen
contradecirse con otras
del
mismo documento,
tanto
en
lo
concerniente
al
desempleo
como
al
trabajo informal:
En
cuanto
a
lo
primero:
Aunque
el
desem- pleo abierto no
es de gran importancia
para los pobres, los
bajos
retornos
del
trabajo
en
autoempleo y salarios- y el
subempleo siguen siendo
una
caracterstica
fundamental
de
la
pobreza.
(ibid. P.
xix) En otros trminos,
el riesgo princi- pal
no es caer en desempleo
sino permanecer en el
subempleo.
En
cuanto
a
lo
segundo,
el
trabajo
informal:
(Entre el
2000 y el 2002 hubo) una
reduccin
para
los
niveles ms altos de
educacin
y para
el
trabajo urbano formal
(ibid. xx). Podra entonces pensarse que no
disminuyeron las tasas
de retorno en el sector
informal. De igual modo,
se- gn lo que refleja
la grfica 7 (desempleo e
informalidad
en
Mxico) del informe, la

pobreza se redujo en un periodo en

el que tambin se haba reducido la
participacin del trabajo formal con
respecto al informal.
Es obvio que el desempleo
implica una reduc- cin en los
ingresos de los trabajadores. Sin
em- bargo, no necesariamente son
los trabajadores en situacin de
pobreza los que estn desempleados.
La
evidencia
emprica
muestra ms bien lo contrario. La
mayor parte de los desempleados
procede de medios no pobres, en
tanto que entre los pobres el
desempleo es bajo, con excepcin
de
los
desempleados
sin
experiencia laboral.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

La
estrat
egia
Emba
razo
Salu
dabl
e
(CNPSS
,
2009:
25)
comenz

en
agost
o
de
2008
para
luchar
contra
la
morta
lidad
mater
na en
zonas
margi
nadas.
Las
embara
zadas
puede
n
contar
con
los
benef
icios
del
Segur
o
Popula
r, es
decir
15
servic
ios
que
equiva
len al
100%
de la
cober-

119

13 El procedimiento es el siguiente: El nmero de casos probables o

autorizados es una estimacin con base en el comportamiento que se observ
en aos anteriores de las enfermedades establecidas en el catlogo del
fideicomiso, las estimaciones sobre la poblacin a afiliar en el ao, la
poblacin potencial que podra con- traer dicha enfermedad, entre otros. A
partir del clculo sobre el nmero de casos probables o autorizados,
se realiza una estimacin promedio de su costo, tomando en cuenta el
observado en aos anteriores ms la inflacin estimada (CNPSS, 2009: 49).

capa
sumri
o
crdito
s salir

modificar la legislacin laboral

para lograr una mayor flexibilidad
del mercado de trabajo. El intento ms reciente ha sido en el
2011, a partir de las iniciativas
de los Partidos Accin Nacional y
Revolucionario
Institucional.
A
partir de ellos, el propsito
final es contribuir al incremento
de
la
productividad
y
la
competitividad, fortaleciendo el
mercado de trabajo, reduciendo
barreras a la entrada (suprimiendo
a su vez, barreras al sali- da
tales como las condiciones de
indemnizacin
por
despido
injustificado), reduciendo costos
salariales, favoreciendo la
polivalencia y la movili- dad
laboral, el ascenso por mritos,
la
subcontratacin,
la
instauracin
de
contratos
de
aprendizaje, etc. Este esquema de
liberalizacin
aparece
paradjicamente combinado con el
mantenimiento de las estructuras
de poder cor- porativo sindical,
pues histricamente los principales
sindicatos
han
sido
organizaciones ad- hoc a los
diversos
gobiernos
y
han
funcionado
como mecanismos de
control y contencin de de- mandas
laborales, as como de bases de
apoyo econmico y electoral para
campaas polticas. La iniciativa
no ha sido aprobada, pero es posible que sea uno de los asuntos
prioritarios des- pus de las
elecciones
presidenciales
del
2012.
La tendencia del empleo del 2000
al 2008 se caracteriz por el
mantenimiento de salarios re- ales
reducidos
(salario
mnimo
de
alrededor de 150 dlares mensuales

y alrededor de 75% de los

trabajadores con ingresos mximos
de 450 dla- res) y con cadas
sustantivas en las prestaciones,
particularmente de la seguridad
social, dado el crecimiento de la
subcontratacin
y
el
empleo
inestable. A raz de la recesin
2008- 2009 se present una nueva
cada en los ingresos reales y un
incremento del desempleo, dadas
las cadas

constituye una limitacin para

que los pobres
obtengan buenos trabajos (sin que
se defina cu-

A partir de 1995 las cmaras empresariales y

el gobierno federal han realizado intentos
por

14 De hecho, en la grfica 5 del Informe se muestra para el periodo 2000-2002 un

crecimiento del ingreso co- rriente promedio del quintil de hogares con menor
ingreso, menor al del periodo 1996-2000.

del PIB (6.1%), las exportaciones

y la inversin, particularmente
la fornea. La recuperacin 20092011 se obtuvo con un crecimiento
del em- pleo temporal, que ya es
generador de ms de 30% de los
nuevos empleos. A fines del 2011
se comenz a presentar un nuevo
debilitamiento ante los riesgos de
recesin internacional.

4. Recomendaciones
de polticas
pblicas
n
las
perspectivas
de
polticas macroeco- nmicas y
macrosociales,
es
bsico
avan- zar en la discusin
sobre los fundamentos y contenidos de ambas para el
contexto especfico de Mxico, o en
conjunto, de socieda- des tan
heterogneas como las
latinoamericanas. En poltica
econmica, para reducir estructuralmente la pobreza, se requiere
atender no slo la esfera del
consumo (monetario o de servicios), sino incidir en los
determinantes de gene- racin y
distribucin de la riqueza (acceso
al cr- dito, capital, empleo y
recursos naturales).15
Debe
ser
la
bsqueda
de
competitividad y de promocin a la
inversin privada el eje de la poltica
de
crecimiento
y
distribucin?
Ello
deber
responderse
desde
mltiples
visiones tericas y desde la
experiencia histrica especfica.
La economa mexicana creci a
un ritmo anual de 6.5% entre 1935
y 1981. Desde 1982, M- xico ha

sido uno de las pases que con mayor ahnco

ha promovido la desregulacin econmi- ca, la
liberalizacin de los mercados, la internacionalizacin, la atraccin de inversin
extran- jera y la reduccin del papel del
estado en las actividades productivas. Desde
1982 el creci- miento promedio del PIB ha
sido de slo 2.1%

y 2007 (hasta el inicio de la

recesin). Entretanto, la pobreza
y la concentracin del ingreso se
mantienen en niveles similares
desde inicios de los aos noventa,
despus de haberse incremen- tado
significativamente en los ochenta.
En la lgica de la Economa
Social
de
Mercado,
los
principios de libertad, solidaridad
y
subsidiariedad
implican
reconocer el papel primario del
mercado, particularmente en la
generacin de riqueza, pero con un
amplio papel del Estado frente a
monopolios
y
oligopolios,
incidiendo en
las estructuras
distributivas, apoyando a los individuos y entidades (empresas,
territorios) que
requieren de
apoyos para desarrollarse.
Bajo esa lgica cabe fortalecer
al
Estado
en
la
regulacin
antimonopolios, de tal modo que
las micro y pequeas empresas
cuenten
con
mayores
oportunidades y condiciones de
participa- cin, sobre todo en
actividades susceptibles de amplia
participacin de este tipo de
empresas, tales como comercio al
menudeo,
industrias
tradicionales, agricultura orgnica y
diversificada,
servicios
de
proximidad, algunas formas de turismo, etc.

De igual modo, es primordial la

vigilancia
y
promocin
del
cumplimiento de los derechos sociales fundamentales, con el fin
de garantizar la premisa de la
dignidad humana como base del
funcionamiento social del mercado.
Ello impli- ca la definicin de
estrategias de mejoramiento
y
acercamiento entre estratos de las
condiciones de acceso a la salud,
la educacin y los servicios
pblicos bsicos.
El medio fundamental para la
obtencin de ingresos de la mayor
parte de la poblacin en una

15 Para una exposicin detallada al respecto se sugiere: Romn, Ignacio,

Economa poltica y Poltica social
frente a la pobreza en Mxico, en Gallardo y Osorio (Coords), Los rostros de
la pobreza, El debate. ITESO- Universidad Iberoamericana, Mxico, 1998.

capa sumrio crditos salir

En suma, consideramos que se

requiere una direccin de la
poltica macroeconmica, que promoviendo la participacin de la
mayor
diversidad
posible
de
agentes privados est determinada
por los principios de la Economa
Social de Mercado, partiendo de la
dignidad humana en su sentido
amplio y no slo de lucha contra
la pobreza.
Para
el
establecimiento
de
estrategias
se
requeriran
fuentes sanas y durables de

temente. Por ello es

esencial el diseo de
polticas
pblicas
sectoriales
tendientes
a la promo- cin de
actividades que puedan
generar mayores efectos
multiplicadores
de
empleo digno y trabajo decente. El lograrlo
de una forma eficiente
im- plica enfrentar el
control
corporativo,
promoviendo
la
libertad sindical con
la
autntica
y
democrtica
representacin de los
trabajadores
en
las
empresas. En trminos de
regulacin, se sugiere
profundizar
en
el
desarrollo de normas de
flexiseguridad,
que
simultneamente
permitan un funcionamiento
ms eficiente del mercado de trabajo y una
mayor
estabilidad
y
seguridad
del
trabajador en su empleo.
El
respeto
a
la
dignidad del individuo
debe
considerarse
intergeneracionalmente.
Para
ello
es
indispensable priorizar
economa de mercado es el empleo.
Sin la obten- cin de ste, el
mercado no puede operar eficienfinancia- miento Cmo solventar
la poltica de desarro- llo? Con
qu criterios? Basta con la
bsqueda
de tasas
de retorno
favorables para los beneficiaros? De no ser as, Como evaluar
el uso correcto de los recursos?
En cuanto al uso concreto de
instrumentos de poltica, conforme
a los considerandos ante- riores,
presentamos el siguiente listado
de prio- ridades:

los criterios de regu- lacin e

incidencia directa en la garanta
de la sustentabilidad, no slo en
trminos
de
mercados
de
servicios ambientales o de bonos
de
carbono,
sino
de
delimitaciones claras sobre los
ti- pos y niveles de incidencia
de las actividades econmicas en
su impacto ecolgico.
Dado que la mayor intensidad de
la
pobreza,
marginacin
y
exclusin se encuentran en el entorno
rural,
y
que
la
concentracin
econmica
y
demogrfica
en
zonas
metropolitanas tiende a generar
problemas ambientales y sociales
cre- cientes, se requiere una
poltica de desconcentracin
territorial
y
de
impulso
preferente de las
actividades
econmicas fuera de las zonas metropolitanas, privilegiando las
inversiones p- blicas y sociales,
as como la actividades priva- das
en zonas de mayor rezago.
Lo anterior requiere de un
Estado
fuerte,
socialmente
vigilado
y
controlado,
y
econmica- mente solvente. Ello
presupone una fiscalidad activa
congruente con la pretensin de
una me- jor distribucin del
120
ingreso, de una menor concentracin de mercados y un impulso
a las opor- tunidades de
emprendimiento.
1.
Sustentabilidad.
El
actual
Plan
Nacional de Desarrollo as lo plantea, pero
una autntica lgica de sustentabilidad
implica la generacin de empleo para la
preservacin
ecolgica,
una
poltica
industrial que incentive la produccin de
bienes y servicios verdes y desincentive
aquellas
actividades
que
generan
ms
perjuicios
ecolgicos
que
beneficios
econmicos. Esto im- plica impulsar formas
de produccin no solo sustentables, sino
que contribuyan al resarci- miento de los
ecosistemas,
particularmente
en
los
sectores agropecuario y pesquero, del
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

anual,
mientr
as
que
el
PIB
per
cpita
solo
ha
crecido a
0.6%.
El
xodo
poblac
ional
se ha
incrementad
o
hasta
promed
iar
400,00
0
emigra
ntes
anuale
s
hacia
los
Estado
s
Unidos
entre
2000

trans
porte
y de
una
polt
ica
de
vivie
nda
con
mucha
s ms
regul
acion
es a
favor
de la
calid
ad y
durab
ilidad
no
slo
de la
vivie
nda
parti
cular
sino
de su
entor
no
urban
o. El
acces
o
a
satis
facto
res
de
calidad
para
el
conju
nto
de la
pobla
cin,
de la
que
ms
del

50% se encuentra en condiciones

de po- breza, pasa por la
generacin de condiciones directas de desarrollo sano. Por
otra parte, las acti- vidades en
beneficio
del
medio
ambiente
pueden ser altamente generadoras
de empleo directo, de

efectos multiplicadores y de
innovacin y desa- rrollo
tecnolgico.
2.
Empleo. Esto no significa
atraer cualquier inversin que
genere una gran absorcin de recursos pblicos, sino priorizar
las ramas de pro- duccin, tamaos
de
empresa
y
regiones
que
contribuyan en mayor medida a
generar efectos
multiplicadores
(en lugar de una lgica maquiladora de ensamblaje); promover el
respeto ple- no y la promocin de
derechos
laborales
y
la
participacin
activa
de
los
trabajadores en el desarrollo
empresarial; que favorezcan la
pro- duccin de bienes bsicos y
la
generacin
de
tecnologa
propia; que apliquen poltica de
dis- tribucin equitativa de los
ingresos al interior
de las
empresas
y
que
se
inserten
prioritaria- mente en zonas de
mayor marginacin y de me- nor
densidad demogrfica.
3.
Distribucin del ingreso. Se
requiere una poltica que favorezca
el
mayor
incremento
de
los
ingresos de las categoras de
trabajadores
con
menores
remuneraciones (particularmente de
aquellos
que
perciben
ingresos
inferiores a los dos salarios
mnimos, es decir insuficientes
para la adquisicin de la canasta
bsica urbana), que establezca un
reparto de utilidades no slo al
interior de las empresas, sino
diseminable por sector, regin y
tamao de empresa, que no establezca una lgica de apoyos
o ayudas del gobier- no, sino de
derechos exigibles (el PIB per
cpita PPP de Mxico es superior a
los 14,000 dlares anuales). Al
igual que entre los hogares, se
necesita
una
poltica
de
redistribucin
de
apoyos
y
restricciones
entre
micro,
pequeas,
medianas,
grandes
y

gigantes empresas. La peor poltica

distributiva es la que permite que
se destruya el empleo de los
pequeos empresarios por el control de los grandes corporativos. El
mercado ms ineficiente es el
monoplico.

4.
Soberana de consumo bsico. Se
requiere impulsar a los sectores productores
de bienes
bsicos y tradicionales con
potencialidad de fu- turo, con respaldo en
recursos financieros, tecnolgicos y
humanos. En particular, en el sector
agropecuario, recuperar la pequea produccin
indgena, comunal, ejidal, de autnticos
agricul- tores y pescadores. No significa
ayudar a sobre- vivir, sino diversificar las
formas de produccin y la variedad de
productos (como en el caso del maz);
favorecer la biodiversidad y la sustentabilidad; proteger a grupos sociales marginados
frente a las actividades ilcitas; recuperar
la po- sibilidad de regreso de emigrantes;
garantizar
el
abasto
de alimentos
sin
depender de los avatares de los ciclos
econmicos internacionales. En fin, defender
la pequea produccin de bsicos, especialmente la de carcter asociativo.
5.
Descentralizacin
territorial.
Esto
impli- ca incentivar prioritariamente la
inversin en
zonas de menor densidad
poblacional, mayor
marginacin y mejor
potencialidad de desarro- llo ecolgicamente
sustentable.
6.
Micro, pequea y mediana empresa
(MPy- ME). Se requiere invertir la lgica
de la estructu- ra de apoyos. Los mayores
deberan dirigirse a las MPyME que cumplan
con los criterios referi- dos y en menor
medida y mediante una evalua- cin precisa
de balance de beneficios y costos implicados,
a las empresas grandes y gigantes. Se
requerira una lgica diferencial para las
mi- cros por una parte, a las medianas por
otra
y
a
las
pequeas
igualmente,
favoreciendo mecanis- mos colaborativos e
integrativos entre ellas.
7.
Investigacin
y
desarrollo.
Se
requiere cumplir con la disposicin legal de
asignar al me- nos 1% del PIB a investigacin y
desarrollo, como se define en la legislacin de
Ciencia y Tecnolo-

z del 0,36% que se le

dedica hoy en da. Esto
debe
ser
hecho
priorizando aque- llas
reas del conocimiento
que contribuyen a la
lgica expuesta en la
prioridades anteriores.

d
e
M

x
i
c
o
,

8.
Combate
a
la
inseguridad,
la
violencia
y
la
delincuencia.
Se
requiere una poltica
de pre- vencin del
delito que castigue la
violacin de derechos
laborales, favoreciendo
la
inclusin
del
trabajador
en
las

e
n
v
e

ben ser 50% de las plazas que se

abren,
ni los
directores,
inspectores o supervisores de las
escue- las. En una lgica de
priorizacin social, conven- dra
que a los candidatos a profesor
que obtengan mejores resultados en
los concursos de seleccin de
maestros se les ofrezcan mayores
sueldos y prestaciones por asumir
plazas en las zonas ms alejadas o
marginadas.
En
cuanto
a
la
educacin
media
superior
y
superior, cabra re- centrar los
apoyos en favor de instituciones
p- blicas e incorporar a los
acadmicos de mayor produccin y
capacidad propositiva a consejos
deliberativos, consultivos y de
toma de decisio- nes, de los
gobiernos federal, estatales y
locales.
capa
sumri
o
crdito
s salir

10.
Salud y seguridad social.
Se requiere un mecanismo que
permita acercar las condiciones de
atencin a toda la poblacin, en
vez de multi- plicar formas y
estratificar el derecho a la salud
en
funcin
de
la
condicin
socioeconmica del beneficiario.

decisiones tcnicas de
la empresa (comits de
empresa), que incentive
la democracia sindical
interna, que evite el
fraccionamiento
formal de empresas para
reducir
o
evitar
repartos
inequitativos
de
utilidades
o
la
elusin
pago
de
impuestos,
que
garantice
el
cumplimiento
de
los
acuerdos firmados ante
la OIT. Enfrentar la
ilegalidad
y
la
violencia
implica
regular la construccin
y desarrollo de zonas
habitacionales,
para
11.
Todo lo anterior implica una
nueva
poltica
fiscal
y
regulatoria,
gravar
ms
las
utilidades no invertidas o no
distribuidas
equitativamente,
generar una mayor vigilancia y
regulacin del sistema financiero
para que cumpla realmente su
funcin de convertir al ahorro en
inversin productiva. Se requiere
gravar mayormente el pa- trimonio
ostentoso, la fuga de capitales y
la
especulacin.
Por
el
contrario, se requiere la generacin de incentivos para que las
actividades informales se integren
a la formalidad.
En poltica social consideramos
que el dile- ma entre polticas
universales y focalizadas para
enfrentar la pobreza y mejorar la
distribu- cin del ingreso implica
un falso debate:
Conforme
al
principio
de
subsidiariedad,
se
requieren
polticas
focalizadas.
Los
programas
de
transferencias
monetarias
condicionas
o
el
Seguro Popular deben ser apoyados,
ampliados

que cuenten con centros

deportivos, recreativos,
culturales, guarderas,
centros
de
atencin
para la tercera edad y
personas
con
discapacidad,
dispensarios
mdicos,
escuelas, zonas verdes,
transporte pblico adecuado y aprovechamiento
de planes de urbanizacin basados en el
uso adecuado de la
infraestructura
existente
y
subutilizada, como en
el
caso de barrios
cntricos
y
tradicionales.
Enfrentar la ilegalidad
y vigilados, de forma que no se
usen como me- dios de promocin y
legitimizacin y que tien- dan a
reducir la estratificacin social.
Cabe re- forzar los programas
centrados
en
grupos sociales
especficos como personas de la
tercera
edad, nios, mujeres,
discapacitados,
indgenas,
transmigrantes, etc.
Conforme
al
principio
de
solidaridad,
las
polticas
sociales
implicaran
la
identificacin de causas sociales
comunes, en cuyo caso es esencial el cuidado de la salud, la
educacin, del me- dio ambiente y,
en general, la provisin de bienes y servicios pblicos de
calidad para el conjunto de la
poblacin.
En
conjunto,
las
polticas
focalizadas y uni- versalistas
requieren ser congruentes, al
tiempo que se eviten al mximo
los traslapes que incre- mentan
los
costos,
dificultan
su
operacin
y
facilitan
la
implantacin
de
prcticas
corruptas en su ejercicio.

5. Conclusiones

implica favorecer y prote- ger a

los pequeos productores rurales,
dignificar
el
transporte
pblico, favorecer el desarrollo
de pequeos comercios autnomos,
con posibi- lidades de desarrollar
trabajo
cooperativo
y
asociativo. En la lgica penal
implica
castigar
proporcionalmente al delito y no
centrarse en la pena a gente
pobre, que se respete a la poblacin
encarcelada,
para
su
reinsercin social.
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

9.
Educacin.
Se
requieren
funcionamientos
no corporativos
del sistema, para generar profesionales con vocacin de atencin
educativa, sin que las cpulas
sindicales definan de quin deEst yendo Mxico por el camino correcto?
Una interpretacin ampliamente divulgada al interior del Mxico seala que s,
y
121
que lo que se requiere es efectuar
urgentemente
las
reformas
estructurales
pendientes.
En este artculo se considera pertinente
de- batir sobre el marco macroeconmico
predomi- nante y su papel en trminos de la
sustentabili- dad social y disminucin de la
pobreza. Para ello es necesario valorar si
las bases tericas, lgicas e instrumentales
de las que parte el diseo de las polticas
pblicas son adecuadas para el contex- to
socioeconmico nacional y si la experiencia
de la aplicacin de tales bases ha permitido
cum- plir con los objetivos fijados. De no
ser as, la va- loracin de las polticas
debe efectuarse desde distintas perspectivas,
incluyendo
posturas
heterodoxas
y
alternativas a las predominantes.

ochen- ta del siglo XX y se

esperaba que con la apertura
comercial y de inversiones, la
desregulacin
interna,
la
privatizacin de la gran mayora
de
las
antiguas
empresas
paraestatales, la reduccin del
peso econmico del Estado y, ms
adelante, con el impulso a la
focalizacin de las polticas
sociales se incrementara la
eficiencia producti- va y la
equidad social. Sin embargo,
luego de tres dcadas de impulso
a estas polticas, el pas se
encuentra
en
una
situacin
productiva rezagada con respecto
a la mayor parte de Amrica
Latina
y no se ha logrado

revertir
estructuralmente
la
desigualdad ni la pobreza. Si
bien cabe recono- cer el arraigo
social que han adquirido programas como Oportunidades y el
Seguro Popular, stos han sido
insuficientes para contrarrestar
el
deterioro
social
estructuralmente
acumulado.
Asimismo,
estos
programas
mantienen
problemas
significativos de valoracin de
impacto, el

primero en trminos de
la insercin laboral de
los
egresados
del
programa y el segundo
en tr- minos de la
creciente
estratificacin
social
en
cuanto
a
la
cobertura y calidad de
los servicios de salud.
El deterioro social
se ha reflejado en el
clima de violencia e
inseguridad que se vive
en
Mxico.
Paradjicamente a nivel
financiero el pas sigue siendo considerado
esencialmente estable.

Por lo anterior, creemos que la

evaluacin
de
las
polticas
econmicas debe asumir responsabilidades y no atribuir la falta
de
resultados
en
trminos
de abatimiento
de
la
pobreza,
desigual- dad o inequidad, a la
falta
de
profundidad
en
la
liberalizacin, a externalidades o
a
considerar
que
sin
tales
polticas la situacin sera peor.
Cabe preguntarse con qu polticas
la situacin social y la reduccin
de la pobreza podran mejo- rar,
sin tener que negar el valor del
mercado, el impulso al sector
privado y la bsqueda de eficiencia,
productividad
y
competitividad.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Mx
ico
ha
sido
uno
de
los
pase
s que
ms
ha
liber
aliza
do su
econo
ma
desde
los
aos

122

Luis Ignacio Romn Morales

Profesor titular del Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Occidente, Universidad Jesuita de Guadalajara. Investigador Nacional, desde 1999 del Sistema nacional de Investigadores, Licencia- do en Econom

Enrique Valencia Lomel

Profesor titular del Centro Universitario de Ciencias Econmico Administrativas de la Universidad de Guadalajara. Investigador Nacional nivel III del Sistema Nacional de Investigadores de Mxico, Licen- ciado en Filoso

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Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas e

O
p
e
r
a
c
i

123

Vctor J. Imas R.
1. Relacin entre
pobreza,
oportunidades y
desigualdad
capa
sumri
o
crdito
s salir

l Paraguay es uno de los

pases de Am- rica Latina
con mayor desigualdad en el
ingreso y en la tenencia de
la tierra. El
10% ms rico recibe el 41% de los
ingresos tota- les, mientras que
al 10% ms pobre slo le alcan- za
el 1,1% del total de los ingresos
(EPH, 2010). De mismo modo el 2,6%
de los propietarios de tierras que
tienen
ms de 500 hectreas
concen-

tran el 85,5% de las tierras,

mientras que el 63,2% de los
propietarios que tienen menos de
10 hectreas renen apenas el 2%
de
la
tierras
(CA,
2008).
Indistintamente la pobreza se mantiene
en
niveles
elevados
afectando a poco ms de la tercera
parte de la poblacin y la miseria
a una quinta parte de la misma
(EPH, 2010).
La pobreza y la desigualdad en
el
Paraguay
tienen
mltiples
causas que se refuerzan mutuamente.1
Los
elementos
que
explican
estn
dados
por
factores
territoriales
(concentra-

Entendemos la pobreza como el conjunto de carencias y limitaciones que

inciden negativamente en las condi- ciones de vida de las personas y de los
grupos sociales, manifestndose fundamentalmente en trminos de pri- vacin
de los satisfactores de las necesidades bsicas (alimentacin, salud, educacin,
servicios bsicos, etc.), de- bido a la insuficiencia de ingresos, o de
capacidades, o de activos materiales o sociales (ENLP, 2006). Mientras que la
desigualdad sera aquel tipo especfico de diferencia que consiste en una
asignacin social o institucio- nal diferencial que concede ventajas o
desventajas (o beneficios y prejuicios, o privilegios y cargas) que afectan a
la libertad real de los individuos, sobre la base de determinadas acciones
estados o caractersticas de origen social y/o natural (Noguera, 2004). La
desigualdad est dada por la inequidad de las oportunidades (situacin objetiva y subjetiva de partida) y las diferencias en el logro de las
capacidades (conjunto de opciones entre las cua- les las personas pueden
elegir para lograr ser o hacer en distintas etapas de su vida). Los
factores (individua- les y de contexto) que explican la desigualdad son: las
condiciones que determinan el acceso a bienes y servicios, las caractersticas
de estos bienes y servicios, las restricciones operativas que permiten o
dificultan a los indivi- duos que el acceso a los bienes y servicios se
conviertan en logros, y los funcionamientos o capacidades efecti- vamente
disponibles. Los funcionamientos incluyen cuestiones bsicas como la
posibilidad de alcanzar una vida larga y saludable o adquirir conocimientos
individual y socialmente valiosos, pero tambin se refieren a cuestiones ms
complejas, especialmente desde el punto de vista de las polticas pblicas,

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Pobreza, desigualdad de oportunidades

y polticas pblicas en Paraguay, 1990-2010

124

sumri
o
crdito
s salir

laboral que sustenten el dinamismo

econmico suscitado, mejoren la
movilidad y los indicado- res
sociales.
Al finalizar los ochenta se
inicia el periodo de la transicin
democrtica
pero
tambin
las
crisis
y/o
el
estancamiento
econmico que se ex- tendi por
gran parte de la dcada de los
noven- ta. A mediados de esta
dcada,
paralelamente
con
la
crisis
de
la
produccin
minifundiaria, co- mienza el auge
de
la
agricultura
mecanizada
(bsicamente soja) y ya con este
siglo la valoriza- cin de la
exportacin
de
la
carne,
convirtindo- se hasta hoy en los
dos
rubros
principales
cuyo
comportamiento
afectan
sustancialmente al PIB, pero que
por sus caractersticas productivas son
poco generadoras de
ocupacin de mano de obra. La
falta de oportunidades de empleo
ge- ner una masiva migracin a
las zonas ms ur- banizadas del
pas, a la Argentina, EE.UU y ms
recientemente a Espaa, as como
un enorme mercado informal que
acrecentaron los indica- dores de
pobreza y desigualdad.
La reforma educativa que se
implement desde 1994 y que por
ley le asigna como mnimo un 20%
del presupuesto estatal ha dado un
salto

en la disminucin de la pobreza y
la desigualdad, por el contrario,
los indicadores muestran la persistencia de estos problemas.4
Igualmente, des- de este periodo,
el Estado paraguayo viene realizando esfuerzos importantes de
aumentar
el
gasto
social,
especialmente en salud, educacin
y otros programas de proteccin y
promocin so- cial, como el de
transferencias
condicionadas
a
familias y pensiones a adultos
mayores,
que
apuntan
a
la
atencin de los derechos bsicos y
la mitigacin de la pobreza. Sin
embargo estas polticas se ven
seriamente limitadas por las caractersticas del mercado laboral
y la baja carga impositiva (13%)
que
sustenta
un
presupuesto
estatal cuya ejecucin se destina
mayoritaria- mente a los gastos
rgidos.

2. Breve descripcin del

estado de la
distribucin del
ingreso, pobreza y
gasto pblico

araguay se ubica en Amrica

latina
con
los
peores
promedios en la mayora de
los
indicadores
socioeconmicos, mos-

trando una mayor desigualdad de

ingresos (Gini), mayores tasas de
mortalidad materna y en menores de
cinco aos, menores tasas de inmunizacin, de acceso al agua
potable y saneamiento,
de
asistencia
a
la
escuela
secundaria, siendo la incidencia
de la pobreza extrema entre las
ms altas de la regin.
Segn el ndice de Desarrollo
Humano
(2008),
Paraguay
se
encuentra entre los pases de
Desarrollo Humano medio, solo por
encima de Honduras, Nicaragua,
Guatemala y Hait en Amrica
Latina, ocupando el lugar 95 entre
177 pases. En el periodo 19902009
este
ndice
mostr
un
5
aumento de 0,204. En las proyecciones del ndice de Oportunidades
Humanas (IOH) para 2010, Paraguay
aparece en la posi- cin 12 entre
18 pases de Amrica latina.6
Igualmente, el ndice de Gini
muestra que Pa- raguay constituye
uno de los pases de mayor
desigualdad en la regin, junto
con Bolivia, Brasil, Ecuador y
Guatemala. En 2010, a nivel
nacional, este coeficiente se
situ en 0,512.7 Entre 1995-1999
creci de 0,560 a 0,660, coincidente con la cada de la
produccin algodone-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

capa

cin
rural
de
la
pobreza),
socioeconmicos (ba- jos ingresos
y escaso desarrollo de capital humano y social), subjetivos y/o
culturales
(exclusivos
y
discriminativos
de
la
niez,
mujer,
guaran
parlante,
indgena); las caractersti- cas
de
los
bienes
y
servicios
pblicos
ofertados
(ineficiencia
e
ineficacia
institucional,
de
polticas
sectorializadas, fragmentadas y
seg- mentadas); el modelo de
Estado econmico (excluyente, de
baja presin tributaria y capacidad regulatoria) y poltico
(prebendario y clientelista); e
histricos.
El objetivo de este trabajo es
caracterizar la situacin de la
pobreza y las desigualdades en el
Paraguay, poniendo nfasis en las
medidas que han contribuido o
empeorado
(restricciones
operativas) la superacin de las
mismas en el mbi- to de la
formacin de capital humano e
interrup- cin generacional de la
pobreza.
El comportamiento de la economa
ha sido siempre fluctuante, con
periodos de crecimiento y de
crisis. A fines de los 70 y gran
parte
de
los
80,
el
pas
experiment un importante crecimiento econmico debido a la
construccin
de
dos
grandes
hidroelctricas
(Itaip
y
Yacyreta),
que gener una gran concentracin
de la riqueza en los sectores econmicos
ligados poltica y econmicamente
al rgimen dictatorial y poca
participacin
de
los sectores
subalternos. No obstante, el auge
de la produccin algodonera en los
minifundios de las zonas rurales y
la masiva ocupacin de la mano de
obra en la construccin mantuvo
alto los niveles de empleo y

como lograr respeto por s mismo, integrarse socialmente y participar en los

procesos polticos (PNUD, 2010).

125

importante en los indicadores de acceso a la edusubem- pleo.2 Este auge

econmico
durante
la
dictadura
no
fue
acompaado de polticas
sociales de sa- lud y
especialmente de educacin
y formacin

cacin, que sin embargo, tampoco fue acompa- ado en igual medida por otras
polticas como la atencin a la salud, de reforma agraria (acceso a la tierra e
impulso a la agricultura familiar), y de mercado laboral.
Paraguay es uno de los pases que ms ha crecido en los ltimos aos en la regin (en
el 2010 ha sobrepasado el 14%).3 Sin embargo, el crecimiento experimentado desde el ao
2003, con un promedio de 4,8% del PIB, no se refleja

4 El
derrame
del
del -0,8% para el
crecimiento a la poblacin
20% ms pobre de
ms desfavorecida no se ha
la poblacin de
dado, por el contrario, solo
las reas rurales
ha ser- vido para aumentar
(EPH, 2010).
la
acumulacin
de
los
5 Este ndice que
sectores ms ricos: las
vara
de
0
variaciones de los ingresos
(mnimo
per-cpita en- tre el 2009
desarrollo) a 1
y el 2010 muestran un
(mximo
aumento promedio del 23%
desarrollo), est
para el 20% ms rico de la
integrado por una
poblacin de las
reas
serie
de
vaurbanas y una disminucin
riables
que
2 Empleo empobrecido con altos niveles de precarizacin.
3 Si bien la crisis internacional del 2008 ha impactado negativamente en la
economa,
la recuperacin
ha sidohumano,
rpida y pobreza,
no ha influenciado
en demasa
Cuadro
1. Indicadores
de desarrollo
desigualdad
y gasto social
sobre la situacin social ya reinante.

combinan informacin sobre las posibilidades de una vida larga y saludable,

(esperanza de vida al nacer), de tener educacin (aos de educacin promedio
y aos esperados de instruccin) y de lograr un nivel de vida digno (Ingreso
Nacional por persona) (PNUD, 2008) (PNUD, 2010).
6 El IOH es una medicin operacional de las oportunidades que toma en cuenta la
cobertura y la distribu- cin del acceso a bienes y servicios bsico entre
la niez. El principio de igualdad de oportunidades esti- pula que los nios
deben tener la oportunidad de acceder a bienes y servicios fundamentales para
tener la oportunidad de realizarse en la vida y dicho acceso no debe
depender de circunstancias tpicas de exclu- sin tales como raza, gnero,
ingreso familiar, nivel educativo de los padres o lugar de residencia de los
padres (BM, 2010).
7 El ndice de Gini permite ver que tan equitativa es la distribucin del
Ingreso. Asume valores entre cero y
uno. Cuanto ms cercano a cero mayor igualdad en la distribucin del ingreso
y cuanto ms cercano a uno mayor desigualdad en la distribucin del ingreso.
Una de las razones de la persistencia de los altos niveles de pobreza radica
en la inequitativa distribucin de los ingresos entre la poblacin.

ra minifundiaria
y el aumento de
que,
elPIB10%
de la
poblacin
(b)Pobreza
(a)
(c)% Var.PIB(d)Gasto socialtra
como
% del
(e)Gasto
Social
como % del PGN(f)promedio 25% menos que los
Ao GINIIDH
la
produccin
de
los
grandes
ms
rica
contaba
con
un
ingreso
hombres, tenien- do similares
1990 0,557
predios (PNUD, 2002). En el peniveles educativos.
medio 35 veces ms grande que los
rodo 2000-2010, creci en el
pobres
del
pas.
Las
desigualdades
Estas
desigualdades
son
19910,667
rea
rural de 0,520 a 0,558, no
en
los
ingresos
tambin
se
consistentes
con
la
evolucin
de
19920,6373,4%
as
en el rea urbana, donde pas
contrastan
entre
las
reas
la pobreza. Un modelo econmico
de 0,496 a 0,459. Esta desigualdad
urbanas
y
rurales.
La
poco generador de empleos, la baja
se
verifica
en
la
gran
participacin de los ms ricos en
calidad de los que se generan y el
distancia que existe entre la
el ingreso total respecto a la de
poco
capital
humano
de
la
poblacin de menores ingresos y la
los ms pobres fue de 19 veces
poblacin econmicamente activa,
de mayores ingresos (Ver Cuadro
ms en el rea urba- na y 39
polticas so- ciales y servicios
1). Segn la Encuesta Per- manente
veces ms en el rural. Por sexo,
pblicos de limitada cobertura y
de
Hogares
(EPH)
2010,
la
si bien la desigualdad es menor,
calidad, y un sistema poltico
desigual- dad existente entre los
no deja de ser preocu- pante el
administrativo poco distributivo,
diferentes deciles mueshecho de que las mujeres ganan
de escasa representatividad y baja
en
participacin social, conforman un
escenario
reproductor
de
inequidades.
En 15 aos (1995-2010), la
pobreza creci de 30,3% a 34,7%, en
el rea urbana del 23,7% al 24,7% y
en rea rural del 37,2% al 48,9%,
llegan- do a su pico ms alto en el
2002 con 49,7% de la

Fuente: Elaboracin propia, con base a (a) Informe anual PNUD, (b) Datos PNUD, (c) EPH-DGEEC, (d) Datos del Banco
* Quedan excluidos los empleados domsticos del
Central del Paraguay, (e) Datos del Ministerio de Hacienda, (f) Datos del Ministerio de Hacienda.
hogar.

poblacin en esa situacin. La

pobreza extrema pas del 13,9% a
19,4%, en el rea urbana del 6,8%
al 10,3% y en el rea rural del
21,4% al 32,4% (PNUD, 2002 y DGEEC
2000-2010) (Ver
Cuadro 2). Todos los datos indican
que tanto la pobreza total como
la extrema crecieron en di- cho
periodo,
siendo
mayor
el
crecimiento de la pobreza extrema
y el territorio ms afectado el
rea rural.
La pobreza, adems de ser un
fenmeno emi- nentemente rural,
presenta una alta concentra- cin
en otros dos grupos mayoritarios en
el pas, los/as nios/as y la
poblacin guaran parlante. Si la
pobreza afecta en promedio a 1 de
cada 3 pa- raguayos y paraguayas,
en el caso de estos dos grupos
afecta a casi 1 de cada 2, revelando
la im- portancia que adquiere el
anlisis
desagregado
de
la
informacin para tener una visin
acabada de la problemtica. La
mirada
sobre
la
niez
es
particularmente importante para la
lucha
contra la pobreza y
especficamente en lo que se refiere al corte de la transmisin
intergeneracio- nal, conociendo la
evidencia emprica existente acerca
de la importancia del desarrollo
infantil en las capacidades futuras

rural 655.270 (57,8%) y

453.070
(40,0%)
respectivamente (Ver Cuadro 3).
La
pobreza
rural
afecta principalmente a
los
agricultores

familiares y est fuertemente

liga- da a la incapacidad de
la produccin agrcola de
generar bienes en condiciones
de
productividad
y
competitividad. La tierra,
que es el principal activo
en las reas rurales muestra

una tenden- cia a la concentracin

en los ltimos aos. El n- mero
de fincas de la agricultura
familiar (las que tienen menos de
50 hectreas) y la cantidad de
hectreas
ocupadas
por
stas
disminuyeron;

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

adultas. Segn la En- cuesta de

Hogares 2010, en el pas existan
1.112.671 (44,9%) nios y nias
menores de 18 aos en situacin
de pobreza, de los cules 661.967
(26,7%) sufran hambre. En el rea

126
Cuadro 2. Indicadores de
pobreza
1995-2010

1993

0,641

3,9%

capa

1994

0,679

3,7%

sumrio

1995

0,723

crditos

1996

0,704

salir

1997

0,706

1998

0,707

1999
2000

0,730
0,736

2001

0,738

2002

0,740

2003

0,751

0,53
8
0,53
3
0,54

2004

0,751

60,52

41,3%

4,1%

7,35

38,05

2005

0,755

0,51

38,6%

2,9%

8,12

40,63

2006

0,757

2007

0,755

2008

0,755

2009

0,761

2010

0,640

30,30
%

0,538

0,52
2
0,52

5,5%

Ao

0,4%
3,0%

6,46

32,10
%
33,70
%
36,80%

0,6%

6,18

-1,5%
-3,3%

6,56
7,42

42,57
33,29
44,06

36,8%

2,1%

6,88

31,20

49,7%

0,0%

10,27

44,47

44,0%

3,8%

7,44

36,39

43,7%

4,3%

9,27

46,12

41,2%

6,8%

9,17

49,42

5
0,50
6
0,487

37,9%

5,8%

35,1%

-3,8%

0,51
2

34,7%

14,5%

8,40
11,01
9,78

51,61
50,92
50,12
de DGEEC.

% pob. Pob. en Pobreza

Pobreza
% de en
extrema urbana
rural
pobres
pobreza pobreza (%) (%)
1995,0 30,3 13,9 23,7 37,2 _
2000-01 36,8 16,7 23,7 52,1 51,4
2002,
0
2003,
0
2004,

49,
7
44,
0
41,

24,
4
21,
2
18,

39,
7
37,
4
35,

62,
7
52,
5
48,

64,3

0
2005,
0
2006,

3
38,
6
43,

3
16,
5
23,

5
34,
4
35,

9
44,
2
55,

49,5

0
2007,
0
2008,

7
41,
2
37,

7
23,
2
19,

3
33,
6
30,

3
51,
8
48,

54,6

0
2009,
0
2010,0

9
35,
1
34,7

0
18,
8
19,4

2
24,
7
24,7

56,6
50,4
60,8

52,1
8
49, 50,5
8
48,9 49,8

Fuente: procesamiento propio a partir

Encuesta Permanente de Hogares 2000 - 2010.

Cuadro 3. Poblacin menor a 18 aos por condicin de pobreza

segn rea de residencia, Paraguay 2010

Condicin de pobreza

Pob extremo
Pob no
extremo
Pobre
No pobre
Total

Total

Poblaci
n
661.96
7
450.70
4
1.112.6
71
1.363.3
53
2.476.0
24

%
26,7
18,2
44,9
55,1
100

Poblaci
n
208.89
7
248.50
4
457.40
1
885.11
6
1.342.5
17

Area
UrbanaRural
%
Poblaci
n
15,6
453.07
0
18,5
202.20
0
34,1
655.27
65,9
100

0
478.23
7
1.133.5
07

son mucho mayores que las del

promedio en general y las de los
hombres

%
40
17,8
57,8
42,2
100

Cuadro Fuente:
4. Concentracin
procesamientode
propio a partir de Encuesta Permanente de Hogares 2010.
la tierra por superficie y cantidad de fincas, segn Censo Agrario Nacional (CAN) 1991-2008
mientras que aumentaron las fincas
medianas y grandes (Censo Agrario
Nacional - CAN, 1991- 2008) (Ver
Cuadro 4). Las fincas de la
agricultura
familiar
son
capa
radicalmente ms pobres que las
sumri
medianas
y grandes.
2008
1991
El
bajo
capital
humano
o
Tamao
Cantidad Superficie Cantidad Superficie
acumulado
en
el
sector
rural,
de la finca de fincas
total de fincas
total
crdito
apenas
6,3
aos
promedio
de
< 1 Ha
15.5866.894 21.9778.499
estudio,
en
comparacin
a
los
9,4
1< 5 Ha
s salir
101.643
231.118
92.811222.805
aos
del rea urbana, as como la
5 < 10 Ha. 66.218416.702
66.605
430.658
falta
de acceso al crdito de los
10<20 Ha. 57.735685.381
66.223806.802
pequeos
productores (slo el
20< 50 Ha. 22.865619.986
31.519857.909
15,9%
de
las
fincas de agricultura
50<100 Ha.6.879 459.555
7.577 502.648
familiar, frente al 36,8% de los
medianos y grandes productores) y
a la asisten- cia tcnica (13,9%
de las fincas de la agricultura
familiar reciben, en contrapartida
100<200 Ha5.234699.2574.279569.169
al 38,9%
de las medianas o
200<500 Ha5.251
1.600.537 3.503
1.050.034
grandes)
(PNUD,
500<1.000 Ha.2.737
1.810.119 1.525 1.010.952 2010), definen
poco favorables para
1.000<5.000 Ha3.443
7.200.531 condiciones
2.356 4.982.438
que
la
produccin campesina
5.000<10.000 Ha.6844.702.0345333.644.873
genere
los
ingresos
necesarios
>10.000 Ha600
12.654.779
3519.730.949
para reducir la pobreza en el
sector
rural.
Fuente: Censo Agrario Nacional (CAN) 1991
y 2008.
La situacin de la juventud y
de las mujeres
requiere una
atencin particular en la lucha
con- tra la pobreza y la reduccin
de las desigualda- des. Estos dos
grupos poblacionales sufren exclusiones importantes en el mundo
laboral. Sus tasas de desempleo

adultos en particular, a pesar de que

presentan mejores o similares capacidades
educativas y la- borales. Este comportamiento
del mercado labo- ral revela la necesidad de
romper con prejuicios hacia estos dos grupos
que disminuyen sus oportunidades econmicas.
Dos datos que alar- man, segn la EPH 2009,
son: 100.000 adoles- centes (15-19 aos) que
solo trabajan (y no estu- dian) y 257.000
jvenes (15-29 aos) que no estudian ni
trabajan
(NINI).
Los
primeros
estn
hipotecando su proyeccin laboral al dejar de
es- tudiar para trabajar, mientras que los
segundos
prcticamente
constituyen
una
generacin per- dida. Estos 357.000 jvenes
contribuirn a man- tener las desigualdades y
la pobreza en las prxi- mas dcadas si su
problemtica no es abordada con urgencia.
Si bien el crecimiento econmico es muy
importante
para
los
objetivos
del
desarrollo de cualquier pas, en el caso
paraguayo no ha sido suficiente para incidir
en la disminucin de la pobreza y la
desigualdad. La dcada de los 90 ha mostrado
la transicin de un modelo socioeco- nmico
desigual pero relativamente distributivo por
el auge de la produccin minifundiaria algodonera y el empleo en la construccin de los
aos 80 a otro ms desigual y ms
concentrador basado en la produccin sojera y
ganadera con baja generacin de empleo.
Durante los 20 aos aqu estudiados, el PIB
muestra tres periodos distintos segn su
comportamiento,
el
primero
que
llega
inercialmente desde la dcada de los 80
hasta 1995 con un crecimiento sostenido promedio del 3%, ligeramente superior al crecimiento promedio de la poblacin (2,8), el
segun- do, a partir de1996 hasta 2002 en
que se registran aos muy difciles de tasas
negativas de crecimiento con un promedio de
-0,4%, aso- ciados a la crisis financiera y
algodonera, y el tercero, de 2003 a 2010 con
un crecimiento pro- medio de 4,8%, con alta
participacin del sector

randes propiedades (Ver

Cuadro 1).
El periodo de crisis
coincide con los picos
ms altos de generacin
de pobreza, miseria y
desigualdades
en
el
pas y a partir de
entonces
con
un
crecimiento
cuyos
motores han afecta- do
negativamente
a
la
demanda
del trabajo,
dada
su
limitada
generacin de empleo y
en
consecuencia
sin
incidencia
en
la
disminucin
de
la
pobreza.
El gasto social, que
aument
considerablemente desde inicio de
los
90,
lleg
a
mantenerse por encima
del 40% del Presupuesto

a
g
r
o
n
e
g
o
c
i
o
d
e
l
a
s
g
capa sumrio crditos salir

2013 (PEES) liderado por el Equipo

Econmico
(ministerios
e
instituciones del rea econmica),
define
los
pilares
estratgicos
de
la
poltica
macroeconmica pro-crecimiento, el
manejo fi- nanciero, aspectos de
la
modernizacin
de
la
administracin
pblica,
el
desarrollo
productivo
y
planteamientos respectos a la
reforma agraria, la generacin de
empleos y la lucha contra la pobreza; y la Propuesta de Polticas
de Desarrollo Social 2020 (PPDS)
coordinada por el Gabinete Social
(ministerios e instituciones del
rea so- cial) que adems de
plantear las estrategias de las
polticas sociales universales se
concentra
en
once
Programas
Emblemticos con metas concretas
que el gobierno actual pretende
alcan- zar.8 En la prctica ambos
programas tienen una debilidad
fundamental, y es que no han logrado articularse en una verdadera
poltica de generacin de empleo y

General de Gastos de la
Nacin (PGGN) hasta el
ao 2000 y en 6,6% del
PIB;
a
partir
de
entonces y hasta el
2004, en plena crisis y
con altos porcentajes
de
generacin
de
pobreza
este
variaba
por debajo del 40% del
PGGN y en 8% del PIB.
Desde el 2005 viene
aumentando
de
forma
sostenida y a partir
del 2008 se ubica por
encima del 50% del PGGN
y en 9,7% del PIB. Este
aumento
del
gasto
social
ha
incidido
claramente
en
la
relativa dis- minucin
de
la
pobreza
que,
desde el 2006 al 2010
ha bajado en 9 puntos
(Ver Cuadro 1).
mejoramiento del ingre- so, que
finalmente es la base fundamental
para
iniciar
el
proceso
de
disminucin de las brechas de
pobreza y desigualdades.

3. Medidas
que
han
contribuido
o
empeorado
la
lucha
contra la pobreza y la
desigualdad
n
este
apartado
nos
concentraremos
en
la
poltica
educativa,
como
mecanismo creador de capital
humano y generador
de oportunidades que acortan las
brechas de la pobreza y las
desigualdades. Sabemos que la in-

El aumento del gasto social en

los ltimos cinco aos con los
programas de lucha contra la pobreza
y la desigualdad no ha tenido el
xito
esperado.
El
modelo
econmico altamente concen- trador
conspira seriamente contra este
objetivo; la estructura del ingreso
y del presupuesto na- cional son
fuertemente inequitativos, y la
mis- ma poltica social no siempre
favorece primor- dialmente a los ms
necesitados, desvindose de nuevo
una parte a los sectores que
siempre
tuvieron beneficios.
Factores poltico - administrativos de ndole institucional y,
socioeconmicos y culturales de los
menos favorecidos, explican esta
situacin.
Dos grandes programas delinean
la poltica econmica y social de
nuestro pas actualmente: el Plan
Estratgico Econmico y Social,
2008versin en educacin es una de las polticas
ms rentables del mbito social, por las
posibilidades de generar movilidad social,
127
oportunidades la- borales y mejoramiento
del
ingreso. Ayuda tam- bin a desconfigurar los
imaginarios de la desi- gualdad enraizada
en la cultura popular, as como a conocer y
exigir el acceso a los derechos humanos,
polticos y sociales.
Por otro lado, encontramos que durante los
20 aos estudiados, coincidente con el
periodo de la llamada transicin democrtica,
es la ni- ca poltica con carcter de Estado
consistente al que podemos hallar sus puntos
de partida, plantear un seguimiento
histrico, evaluar sus resul- tados y esbozar
nuevas propuestas con base a los problemas y
desafos.9
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

d
e
l

Las condiciones iniciales de

desigualdad
La dictadura finaliza con la poblacin en
condiciones lamentables de educacin. En
1989, el nivel promedio de aos de estudio
de la pobla- cin era de 5,4 aos. La
poblacin en edad esco- lar (5 a 18 aos)
matriculada en algn nivel edu- cativo era

tasas de reten- cin al 5to. grado

para ese ao eran del 70,4% en

total y apenas del 59,9% en las

zonas rurales. En 1993 (un ao
antes de la implementacin de la
Reforma
Educativa),
en
la
educacin secundaria y terciaria,
la participacin de los jvenes
del
20%
ms
pobre
era
significativamente menor al 20%
ms rico: 9,8% frente a 34% y 4%
frente a
51% respectivamente.
Respecto al analfabetis- mo, el
censo de 2002, indicaba que el
12,05% de la poblacin mayor de 15
aos se encontraba en
dicha
situacin, siendo 9,7% para los
hombres y 14,4% para las mujeres.
Con
relacin
a
la
infraestructura
y
equipamientos,
la
literatura
indica
las
malas
condiciones edilicias, la crnica
situa- cin de falta de aulas,
servicios bsicos tales como agua
y
saneamiento,
as
como
la
ausencia de bibliotecas y otros
insumos, especialmente
en las
zonas rurales. A esto se aada el
grave problema de la falta de
calificacin acadmica
de los
docentes (Ttulo de formacin
docente). En 1997, solo el 59%
tena dicha calificacin, 43% en
las zonas rurales y 6% en las
escuelas in- dgenas. Finalmente,
solo el 1% del PIB se desti- naba
a gasto pblico en educacin al
finalizar
la
dictadura
(PNUD,
2002).

Los
imaginarios
desigualdad

de

la

As como de la dictadura se
hered un preca- rio capital
humano, de esta misma y de la
forma- cin social histrica, los
paraguayos y paragua- yas han ido
configurando, como parte de su
identidad, imaginarios culturales
que
forjan
o
favorecen
el
mantenimiento de las desigualdades
y que
pocas
veces
son
considerados en los es-

El simple empleo del

lenguaje visibiliza las
desigualdades:
generalmente los ricos
hablan en es- paol y
los pobres en guaran.11
Aunque ambas
lenguas
sean
oficiales,
el
espaol es el karai e
e (idioma del seor) y
el guaran es el ava
ee
(idioma
del
indio).
El
idioma
guaran
es
un
elemento radical de la
constitucin
histrica
de
la
identidad
paraguaya y aunque como
tal, fue por
mucho
tiempo
segregado
sin
xito por los sectores
dominantes.
Finalmente fue asumido
por la nueva poltica
educativa iniciada en
los noventa, no sin
grandes
dificultades
para la enseanza, ya
que
la
estructura
gramtica
y
la
cosmovisin que entraa
es muy diferente al
espaol.
Los imaginarios (a
veces sutiles) de la
desigualdad
tienen
races
histricas
y
materiales.
La
exclusin
y
discriminacin
del
campesino, las mujeres
y los indgenas tienen
orgenes colonia- les
que
se
reforzaron
posteriormente con la
urbanizacin.
La
privatizacin masiva de
las tie- rras fiscales
despus de la Guerra de
la
Triple
Alianza
(1865-1870)
y
la
conformacin de rela-

ciones de produccin basadas en la

estructura latifundio minifundio
fortificaron el servilis- mo y la
pobreza en el campo. Aunque las
mujeres
hayan sido la pieza
esencial para la recupera- cin
del pas despus de la guerra y
aun hoy son la cabeza de muchos
hogares,
las
relaciones
patriarcales
y
de
subordinacin
femenina, la cultu- ra religiosa y
la democracia oligrquica, han
relegado sus derechos civiles, e
impedido el ac- ceso igualitario a
los bienes. El modelo econmi- co
extractivo
agro-exportador,
sin
efecto en la distribucin del
ingreso, con baja industrializa-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

del
54%,
a
pesar
que
desde
1884
la
educac
in
primar
ia es
obliga
toria,
univer
sal y
gratui
ta.
Se
estima
que
para
1990
la
matric
ulacin
al
primer
grado
era
aproxi
madame
nte
del
90%,
sin
embarg
o la
deser
cin
era
alta,
especi
almente
en
las
zonas
rurale
s.
Las

128

9 Esto, comparativamente a otras polticas sociales y econmicas que podran

haber combatido la pobreza y la desigualdad.

El aparato estatal oligrquico

se
encarg
de
distribuir
desigualdades, con la prctica del
prebendarismo y el clientelismo;
repartiendo
bienes
(tierras),
generando
ganancias
en
actividades
ilcitas
o
contratos
pblicos para los partidarios,
cercanos y ligados al poder, y reprimiendo o cooptando a las
organizaciones
sociales
y
repartiendo empleos pblicos a los
leales
y
correligionarios.
La
llamada Reforma Agraria fue y
es irnicamente la poltica estatal
ms
distribuidora
de
desigualdades en el

cap
a

sumri
o
crdito
s
salir

Paraguay.12
La generacin de privilegios y
el
reparto
prebendario
y
clientelista de los bienes y
servicios
pblicos
gener
en
muchos
sectores
estilos
de
comportamientos, tales como el
mbaret
(prepotente),
el
embotavy (hacerse el tonto), el
vai vai o el peichante (as nomas)
(Vera S. 1996), que per- mean las
acciones de los que tienen poder,
de los actan que ilegalmente para
enriquecerse, o de
los funcionarios que implementan
polticas pblicas, asociados a una cultura de
la impunidad;

Las caractersticas de la
educacin en la ltima
dcada
Quince aos despus del inicio
de la imple- mentacin de la
Reforma Educativa, las restricciones en educacin estn dadas
por
problemas
en
la
oferta
educativa, tanto en materia de cobertura as como en la baja
calidad
de
los
servicios
educativos. Esto tambin tiene que
ver
con
condiciones
sociales
adversas estructurales: ca- pital
cultural
familiar,
pobreza,
incapacidades,
entre
otros.
Paraguay
ha
registrado avances im- portantes
en la cobertura de la Educacin
Ini- cial (EI), Educacin Escolar
Bsica (EEB) y Edu- cacin Media
(EM), logrando incorporar a nios
y nias por igual; sin embargo,
muchos proble- mas tales como la
desercin en el ltimo ciclo de la
EEB y la EM, especialmente en las
zonas rurales y en los ms pobres
an perduran. Lo mismo sucede en
el mbito de la infraestructu-

tudios y/o las acciones pblicas.10

El
pas
es
bilinge
y
mayoritariamente guaran parlante
aunque casi toda la escritura sea
en castellano.

cin y poca demanda de mano de

obra calificada no reflej hasta
hoy gran inters en la formacin
de capital humano.

10 El captulo 2 del IDH, 2008: Las desigualdades: Cultura e Historia

realiza un abordaje interesante en este sentido (PNUD, 2008).
11 El 61,4% de los jefes de hogar pobre habla guaran contra el 31, 0% del jefe de
hogar no pobre (BM, 2010).

nivel inicial y para el tercer

ciclo. En este ltimo nivel, en
2009, la tasa urbana se ubic en
74,5%, frente a la rural que
apenas lleg al 39,7% (Ver Cuadro
5). La igualdad de gnero se
observa en todos los niveles,
superando la tasa de matriculacin femenina en el primer y
segundo ciclo de la EEB.
Las tasas de matriculacin bruta
en EI y EEB se ubican en niveles
muy superiores a las tasas

netas, revelando los problemas de

repitencia y sobre-edad que tiene
el sistema. Para el ltimo ao
disponible (2009), la tasa de
matrcula bru- ta era de 81,4% en la
EI, 99,1% en primer y se- gundo
ciclo de la EEB y 77,1% en tercer
ciclo de la EEB (DGEEC, PARINFO,
2011).
La mayor exclusin se registra
en la Educa- cin Media. A pesar
del persistente incremento de la
cobertura,
la
tasa
neta
de
matriculacin se

Cuadro 5. Tasas de matrcula neta

del Preescolar y de la Eduacacin
Escolar Bsica (EEB)
Periodo

1990
1991

Educacin Inicial
Preesc
Tot olar
Urban Rural
al
a
-

1992
1993

17,
15,0
0

34,0
29,0

6,0
6,0

30,0

55,0

11,0

Educacin
1 y 2
Tot Ciclo
Urban Rural
al
a
93,
92,0
87,0
0
95,
94,0
87,0
0
95,
95,0
87,0

Escolar Bsica
3
Tota Urba
Ciclo Rur
l
na
al
27,0 51,0
9,0
28,0 49,0
7,0

94,0
0

94,0

89,0

30,0
33,0

58,0
61,0

8,0
10,0

92,0

94,0

83,0

35,0

65,0

14,0

ra, equipamientos e insumos, as como la calidad de la

educacin.

1994

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

8 Los Programas Emblemticos son: Programa de Transferencia Monetaria con

Corresponsabilidad (TEKO- PORA), Programa de erradicacin progresiva del
trabajo infantil en calle (ABRAZO), Pueblos indgenas ase- guran su
territorio, Incluyendo a las personas en el ejercicio a su derecho a la
identidad, Alfabetizacin de jvenes y adultos (Paraguay lee y escribe),
Unidades de Salud de la familia (USF), Mejoramiento de las con- diciones de
habitabilidad, Programa de agua y saneamiento, Programa de empleo temporal
(ambaapo Pa- raguay), Programa de produccin de alimentos para la
seguridad alimentaria, y Reforma Agraria Integral
(PPDS, 2020).

12
9

1997
do

56,0

80,0

casi 50 pobre
puntossiempre
en la dcada
anterior,
ya que
1998
pobre,
va a ser)
Entonces
para
en
1992
la cobertura
en ha
este
qu estudiar,
si as
denivel
ser? apenas
Ofirma llegaba
kuaa guive
al
1999
omeema
(Si
sabe
firmar
ya
da).
ez de
6 a 11 aos) de la Educacin Escolar Bsi17%. En el caso del primer y segundo ciclo
(ni2000
Estos imaginarios, de bases materiales, hisca (EEB) se observa una cada de la matrcula 2001
tricas y culturales, que configuran prejuicios
neta

61,0

individuales y colectivos son reproductores de

desigualdades y constituyen muchas veces restricciones operativas, en la concepcin, diseo e
68,5 a 58,8% entre 2000 y 2009. En el
implementacin de las polticas, o
47,6%
barreras
sub- beneficiarios de las
rea
ru- tasas son ms bajas, sobre
jetivas como
ral estas
mismas.
todo para el
12 Se inici en con el Instituto de la Reforma Agraria (IRA) en 1932, luego el
ta y cincode aos
de poltica
agraria ha repartido cerca de 15 millones de
Instituto
Bienestar
Rural (IBR)
hectreas
de tierra, el
de Instituto
los cualesNacional
casi elde 70%
de las mismas
idoTierra
a manos
en
1962 y actualmente
Desarrollo
Rural y han
de la
de personas que no son los sujetos de esta poltica, y ha contribuido y
fortalecido claramente la concentracin de la tierra en el Paraguay.

ubica en 2009 en 43,0% y la tasa

bruta en 55,6%. Las brechas en
este nivel son mayores que en los
dems, quedando el sector rural
muy rezagado frente a los avances
en el sector urbano. La matriculacin femenina supera en 5
puntos a la masculina, revelando
la dificultad de los varo- nes en
proseguir sus estudios, debido a
una ma- yor y ms rpida insercin
al mercado laboral de los mismos.
En total, de la niez y
juventud que tiene en- tre 6 y 17
aos, el 89,3% se encuentran
asistiendo a alguna institucin de
la EEB o la EM, frente al 85,5%
del ao 2000 (Ver Cuadro 6). Si
bien
estas
parecen
cifras
relativamente bajas, tratndose
del derecho a la educacin es
importante
considerar
las
magnitudes absolutas. Actualmente
es-

capa
sumri
o
crdito
s salir

tn fuera del sistema unos 175.000

nios, nias y jvenes, la mayora
de ellos estn en situacin de
pobreza y son del sector rural, o
guaran par- lante o hablan otro
idioma (indgenas). De este total, 115.000 tienen entre 15 y 17
aos, hablan gua- ran o estn en
los dos quintiles ms pobres. El
sexo no parece tener importancia
en los niveles de desercin; sin
embargo s se observan diferencias de gnero en las causas de
inasistencia, so- bre todo a
medida que aumentan las edades.
Las razones de la inasistencia
sealadas en las encuestas de
hogares hacen referencia a que
tienen
que
ver
con
razones
familiares (econmi- cas), como el
escaso nivel de escolaridad de los
padres o la pobreza que obliga a
la niez a salir a trabajar, como
con factores relacionados con la

haber

91,0

94,0

85,0

de 5 aos) se man-

38,0
1996

66,0
44,0

16,
0

41,0
91,0

68,0
96,0

18,0
84,0

44,0

75,0

38,0

90,0

96,0

81,0

48,0

75,0

73,0

49,0

90,0

96,0

84,0

49,0

73,0

20,
0
22,
0
26,

69,5

77,1

61,8

96,6

97,1

96,2

47,6

64,5

73,7

82,2

65,0

97,1

97,0

97,1

46,0

64,2

74,2

81,7

66,3

96,3

95,6

97,0

47,9

65,1

72,0

71,7

66,7

97,0

92,6

96,1

50,8

66,6

72,0

69,5

67,6

97,0

90,4

97,2

68,9
69,1

4
37,
1
40,
4
37,
4
38,
3
39,

de

54,0
2005

69,7
2006

94,2
66,8

90,6
65,6

98,2
68,2

55,3
92,3

70,1
88,1

39,3
97,1

55,6

69,6

2007

67,0

70,9

62,4

89,8

91,9

87,4

56,0

72,7

2008

70,4

73,8

66,2

87,2

88,9

85,1

57,3

73,9

68,2Matrz
71,8
63,8
84,7
86,2
2009
Fuente: ODM,
de Indicadores.
PARINFO.

82,9

58,5

74,5

muestra

una

tendencia

positiva

oferta educativa, la calidad de la

enseanza o el gasto de bolsillo
al que deben incurrir en la familia al inicio de los ciclos
lectivos.
Los vnculos entre la educacin,
el acceso a un empleo productivo y
a un ingreso adecuado y la
reduccin de la pobreza son
innegables,
tanto
desde
los
enfoques tericos como desde la
mis- ma evidencia emprica. Por lo
tanto, una mirada a mediano y
largo
plazo
exige
poner
la
atencin en la juventud, teniendo
en cuenta el peso que tiene hoy
este grupo etario en la sociedad y
eco- noma paraguaya y en su
contribucin
potencial
a
la
interrupcin de la transmisin
intergenera- cional de la pobreza
y al desarrollo del pas.
Actualmente
existen
casi
1.700.000 jvenes de entre 15 y 29
aos. Ms del 60% se encuen- tran
en la zona urbana, promedio
superior al de la poblacin en
general, lo que hace suponer que
la juventud asume que en las
ciudades
hay
mayores
oportunidades
para
ella.
Sin
embargo, a pesar de la mayor
cobertura educativa en las zo- nas
urbanas, del milln de jvenes que
seala-

pasando

0
29,
8
27,
9
30,
7
34,

aos, pero los pobres tienen 2

aos menos en tanto que los no
pobres 1,5 aos ms. En cuanto a
la asistencia escolar casi no hay
diferencias entre ambos sectores,
excepto cuando llegan al tercer
ciclo de la EEB y la EM donde los
pobres y especialmente en las
zonas
rurales
merman
significativamente su participacin
(BM, 2010 y EPH, 2010).
La distancia del hogar al
centro educativo es un factor
importante para dejar de asistir
al ter- cer ciclo de la EEB y a
la EM, ms an para las mujeres.
La percepcin sobre los retornos
de la educacin no parecen muy
claros a la hora de de- cidir,
especialmente
en
las
zonas
rurales, s el costo de asistir a
estos niveles educativos, como
porcentaje del ingreso per-cpita
de las familias. Estos aspectos
inciden a la hora en que los jvenes y sus padres enfrenten la
decisin de la con- tinuidad de
los estudios o el ingreso laboral.
La decisin de no continuidad
afecta seriamente a

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Desde 36,0 53,0 17,0

Educacin Inicial (EI) (niez
28,0
93,0
88,0
tiene 91,0
52,0
71,0
36,0

o actitudes fatalistas de los que se identifican

2000,
la tasacon
de imaginarios
matrcula neta
en la por 1995
como pobres,
marcados
un
67,0
destino que les determina y que est exento de
en
68,2%, Mboriah,
despus demboriahu
haberse vaer
incrementavoluntad:
vointe (El

130

Cuadro 6. Poblacin de 6 a 17 aos de edad por caractersticas seleccionadas,

segn porcentaje que asiste a una institucin de enseanza formal, Paraguay 2000-2009
Ao

200001

200
2

200
3

200
4

200
5

200
6

200
7

200
8

200
9

Cuadro 7. Niveles educativos del jefe

de hogar, segn pobrzeza 2008-2010

2010

ron que no asisten a ninguna

institucin educaCaractersticas del 2008
2010
1.686. 1.729. 1.736. 1.759. 1.754. 1.718. 1.747.
tiva, el 63% se encuentra en
661
633
348
145
436
067
030
87,7 88,4
88,5
89,1 89,5
estas
Sin zona.
embargo,
sealar
que
asume
en 88,1
los primeros
aos89,37
como
lar (ACES) que se utilizan tambin
esta
Dos cabe
tercios
de estos
de
No 16 Pobr
Pobr
3
1
de2 en-2 seanza
y la
el rubro de los salarios llega en
de2 la 7 lengua
enjefe
inversin
fsica.
No obstante,
jvenes
realizan
alguna
activi13
pobreen es
es
educacin es alta en el pas. En
1999 a ser el 57,50% de gasto en
educacin bilinge. Lo opera el
elhogar
bajo
presupuesto
inversin
Edad
48,1
45,8 48,3
Aleconmica,
comparar los
niveles
educativos del
jefe de
6-11 un
94,12
93,76 88,65
95,56 95,37
94,89 96,17
96,78 97,00
97,74
dad
pero
en condiciones
educacin
para
ubicarse
el De2008,
trabajador
de entre
Ministerio
de Educacin
y Cultura
explica
el rezago existente en la
Sexo (=1tructura,
si es
70,0
72,5 70,4
25Dey 1255 aos
de edad
primaria
actualmente
en 42,78%,
siendoenla
(MEC)
bajo 90,8 un92,2 esquema
infraesel equipamiento
87,5
86,6 con
88,9
88,4 89,8
91,8 90,5
92,27
hogar
entre pobres
y no pobres
hombre)
5
% El
ejecucin
casi siempre
ms deltales
95%
completa
ganaba
en promedio 220% 7 desconcentrado
con participacin
y Enlos
servicios
bsi- cos.
guaran
es
14
1
7
6
6
5
el
2008 encontramos
algunas
diferencias
De hogar
1563,9 no9
63,4
68,0
70,1 72,0
72,1
70,4de 2
72,7
73,2
71,09
de los jefesms
de
pobres
tienen
educacin
contra
el
3,3%
los
no
pobres;
el
44,7%
de
los
jefes
de
hogar
pobres
tienen
31
61,4 cobrado
69,1
que uno sin educacin o
de lo 6,5%
presupuestado. El rubro de Sin
de
las
gobernaciones
y
los
rubro
el
idioma
transferencia
ha
educacin
3,4
6,56,8%
como:
17
5
7 el 24,6%
8
3 los 4no pobres;
7
6
6
la primaria incompleta1 comparada
con
solo
el
tienen
completa
frente
al
% en
ms
hablado
del pas.
Las7,4%
leyes
que la secundaria
inversin
fsica
representa
en
importancia
desde
el
ao
2001
primaria incompleta,
mientras
que de municipios
14,7% y finalmente los jefes de hogar Secundaria
14,7 7,4
5,9
Urbana
91,3
89,9
88,4
92,3
93,3
92,1
92,5
93,7
93,8
92,91
Incompleta
que
comienza 24,644,742,5%
a
implementarse
los trabajadores
promedio
el 12,46%
del pre- Primaria
Completa
%
pobres
0
5 con 9 estudios
9
3 lo 6amparan
1 son4 la 6Constitucin
prcticamente
no tienen
Terciaria
8,9
0,9
0,9meCompleta
Rural
80,0 y 79,8
78,9 82,5 82,7
84,3 de
83,01992,
83,6la 84,5
85,27
Nacional
Ley General
paulatinamente
la llamada
supuesto
educativo,
se educacin
mantiene Primaria
secundarios
universitarios
20,5
25,6
28,9%
terciaria.
Incompleta
%
Los encima
valoresdel
con 14%
relacin
9
6 un salario
3
1 56% 1 de 2Educacin
9
7
2 y la Ley
1264/98
rienda
escolar
y
porque
en
este
completos reciban
por
hasta al
el 2010
2006 y
Terciaria
9,7
0,4
0,6
Idioma mayormente hablado
prcticamente
no han variado
(Ver
cuadro
7).
En
cuanto
a
los
aos
de
educacin,
la
media
nacional
se
ha
mantenido
desde
finales
de
la
Secundaria
Incompleta18,214,614,4%
1725/01
del
Estatuto
Docente.
rubro
tambin
van
los
recursos
desde
entonces
a
la
actualidad
y
65%
ms
alto
que
los
Completa
%
rea de residencia
Guaran
80,70
78,8 o 82,6
83,5
84,0 84,38
dcada pasadatrabajadores
en 8,5
para las ACES. Otro rubro que se
los 82,0
nuevos83,2
principios
de la
sin 80,2
educacin
con 82,0 Con
ha perdido importancia con el
9
0(BM, 4 Constitucin
5
0
8
8
mantiene
estable
es
el
Nacional
y
la
agravante de que su ejecucin
educacin b- sica 1incompleta.
correspondiente a los bienes de
implementacin
de
la
Reforma
2010).
presupuestaria
generalmente
consumo por el que se realiza la
Educativa el gasto en educacin
alcanza solo el 50% de lo
14 De 1,2%
provi- sin de tiles escolares
tuvo
un
salto
radical.
originalmente
presupuestado.
La
La poltica educativa
(Ver Cuadro 8).
del PIB en 1990 llega a su pico
cada de este rubro se explica, en
EPHdcada
2010. se
En BM
la 2010.
ltima
ms alto en el ao 2000 con 5,33%,
parte, porque en el rubro de Fuente:
Decamos
que
la
Reforma
implementaron
en
la poltica
sufriendo
una
importante
cada
en
transferencia
van
recursos
a
las
Castellano95,0393,4891,4796,4996,4293,5594,1696,6694,9294,63
Educativa ha sido una de las
educativa
(EI,
EEB
y EM) dos
el
2003
con
3,29%
para
luego
Asociaciones
de
Cooperadoras
EscoGuaran
y C (si no la nica) con
polticas
programas
estabilizarse hasta la actualidad
astellano90,5089,3189,2791,3794,8893,0391,2391,3894,0792,77
carcter de Estado que se ha
(2010) en un promedio de 4% del
implementado
durante
las
dos
capa
PIB, que
corresponde
a la media
de
Fuente: procesamiento propio a partir de DGEEC. Encuesta
Permanente
de Hogares
2000-2010.
ltimas dcadas. Planteada en 1990
15 Como porcentaje del
la
regin.
sumri
e imple- mentada desde 1994, se
presupuesto, el crecimiento
fundamenta
en
la
nueva
o
iniciado en 1991 llega a su punto
Constitucin de 1992 y en la Ley
ms alto en el 2000 con 31,65% del
crdito
General de Edu- cacin de 1998.
PGGN, luego una cada en el 2003
Impulsada por un Consejo Ase- sor
s salir
con
16,11%,
para
luego
(de intelectuales de la capital),
mantenerse en promedio por encima
apoyada fuer- temente por los
del 20%
como lo indica la
organismos
financieros
Constitucin
Nacional.
En
el
internacionales (BID y BM) y
periodo
estudiado
(1990-2010),
diseada bajo la asesora de la
todas las catego- ras del gasto
Universidad de Harvard, tuvo como
en educacin crecen en algn moobjetivo principal materializar el
mento
(servicios
personales,
proyecto y proceso democrtico
inversin,
transferencias,
mento principal
de identidad
con lo
una primera etapa de los
2004
19,53
3,77
37,63
14,85
22,04
3,61
iniciado
en el
pas, y nacional,
seetc.) por la implementacin de
salarios,
sino
tambin
cundariamente
promover
la
cual,
en la
mayora
de las escuelas
la construccin
de
nuevas
Reforma
que
implica,
no
19,66
3,93
36,56
12,69
25,27
4,10
2005
educacin
el
trabajo.
rurales se para
infraestructuras.
solamente
la contrata- cin de
20,31
4,08
37,70
11,14
26,12
4,53
2006
Reconoce el idioma guaran como
nuevos docentes y el mejoramiento
ele21,26
3,94
39,58
8,39
27,62
4,41
2007
en
13 Los primeros aos muchas comunidades rechazaron esta propuesta, por los mitos y
mento principal
de identidad
nacional,
con lo
una primera etapa de los
2004
19,53
3,77
37,63
14,85
22,04
3,61
prejuicios
asociados
al
2008
23,91
3,89
44,51
6,30
28,62
3,71
salarios,
sino
guaran,
tambin
pero
actualmente
tiene
una
alta
valoracin,
a
pesar
de
las
cual, en la mayora de las escuelas la construccin de nuevas
19,66
3,93
36,56
12,69
25,27
4,10
2005
importantes dificultades que
produce para el proceso educativo y la fuerte
rurales se
infraestructuras.
Total de
1.594. 1.645. 1.672.
6 a 17
861
027
821
aos
ASISTE
85,5 futuros
85,0 83,9
los
ingresos
de
3 que el
5 retorno
2
personas, ya
Edad

segmentacin entre la enseanza rural y urbana, la pblica y privada y la de

2006
ricos y pobres. En zonas urbanas y en las escuelas privadas, el guaran se
2007
13 Los primeros aos muchas comunidades rechazaron esta propuesta, por los mitos y
2008
prejuicios asociados al
guaran, pero actualmente tiene una alta valoracin, a pesar de las
importantes dificultades que produce para el proceso educativo y la fuerte
segmentacin entre la enseanza rural y urbana, la pblica y privada y la de
ricos y pobres. En zonas urbanas y en las escuelas privadas, el guaran se

20,31

4,08

37,70

11,14

26,12

4,53

21,26

3,94

39,58

8,39

27,62

4,41

23,91

3,89

44,51

6,30

28,62

3,71

131

Ao

Presupuesto
Presupuesto
Servicis
personales Inverson fsicaTransferencias Bienes de consumo
Educacin como
Educacin como % delcomo
gasto% delcomo
gasto% delcomo
gasto% del gasto
% del PGGN 28,65
% del PIBen
4,35
Educacin
en 53,18
Educacin
en 16,50
Educacin
en12,80
Educacin 6,35
29,03
4,42
55,29
13,22
10,71
6,48
1997
23,65
4,66
57,50
17,13
9,57
5,40
1998
31,65
5,33
56,21
17,78
8,89
6,10
1999
17,87
3,94
42,17
9,14
24,73
3,51
2000
20,45
4,72
38,86
14,21
22,26
3,89
2001
2002
14 El artculo 85 de la Constitucin Nacional establece lo siguiente: Los recursos
asignados a la educacin en el Presupuesto General de Gastos de la Nacin no
sern inferiores al veinte por ciento del total asignado a la Administracin
Central, excluidos los prstamos y las donaciones .
15 Los datos mencionados con anterioridad a 1997 fueron obtenidos de CEPRO,
2000. Los posteriores son ela- boracin propia con datos obtenidos de la
Direccin General de Presupuesto (DGP) de Ministerio de Hacien- da (MH).

capa
sumri
o
crdito
s salir

universales de vital importancia

para contribuir con la retencin
de los nios y nias y el mejoramiento de la calidad: el
complemento nutricio- nal o vaso
de leche y la provisin de tiles
esco- lares. El primero se
realiza a travs de los
gobiernos departamentales y el
segundo de for- ma centralizada.
La universalizacin de los mismos se ha logrado recin en los
dos ltimos aos luego de la
superacin de ingentes problemas.17
Otros dos programas sectoriales
que colabo- ran con la poltica
educativa son: la Capacita- cin
Laboral y la Educacin Agraria. La
primera corresponde a la
inversin en capital humano
orientado a incrementar las
competencias labo- rales,
realizada con posterioridad a la
Educacin Escolar Bsica y la
segunda pretende desarro- llar y
orientar la educacin tcnica
agraria con- forme a la realidad y
potencialidades de la pro- duccin
agropecuaria nacional,
especialmente
del sector campesino.
Las instituciones ms visibles
dedicadas
a
la
capacitacin
laboral son el Servicio Nacional
de Promocin Profesional (SNPP) y
el Sistema Na- cional de Formacin
y
Capacitacin
Laboral
(SINAFOCAL). Ambas instituciones son
dependien- tes del Ministerio de

Justicia y Trabajo. La primera de

ellas
funciona
como
una
institucin
que
ofrece
directamente los servicios de
capacitacin,
mientras
la
segunda busca jugar un rol de
coordinador de la oferta de
capacitacin labo-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades

Cuadro 8. Presupuesto educacin como % del PIB y el PGGN

200316,113,2937,7213,6421,593,12
16 Las ACES, son organizaciones de padres que cooperan con el funcionamiento
educativo de las institucio- nes, especialmente en la adquisicin de insumos
e inversiones pequeas.

conocer la insercin laboral de los egresaPara el ao 2007, el SNPP haba

dos. La mayora de las escuelas tienen un
ejecutado
3.874
cursos
de
rgi- men de internado lo que implica costos
capacitacin y entrenado a
muy ele- vados para cubrir las necesidades
80.000 personas. Para el 2008 esta
de los alumnos. El bajo presupuesto sigue
cifra rond los 3.900 cursos con
siendo el
unos
70.400
beneficiarios,
mientras que la meta para el 2009,
segn datos de la institucin es
Fuente: Prodesamiento propio a partir de datos del Banco Central del Paraguay y Ministerio de Hacienda.
la de alcanzar entre 90 a 100 mil
jvenes
capacitados.
Con
el
sistema SINA- FOCAL entre el 2006
y 2007 fueron capacitados
19.541 personas. Los programas no
poseen
datos
sobre
insercin
laboral o creacin de empresas
como
consecuencia
de
la
capacitacin a emprendedores
(Ramrez y Gonzlez, 2010).
La
Direccin
de
Educacin
Agraria, atiende el funcionamiento
de las Escuelas Agrcolas, las
cuales
desenvuelven
sus
actividades educativas en base a
un
currculo
elaborado
y
actualizado con la participacin
del Ministerio de Educa- cin y
Culto. Actualmente existen 6.102
alum- nos en el Sistema de
Educacin
Agraria.
De
esta
cantidad el 73,5% son hombres y el
restante mu- jeres. La mayor
cantidad de alumnos estn matriculados en el Bachillerato
Tcnico Agrope- cuario. Anualmente
egresan
aproximadamente
mil
alumnos de estas modalidades de
estudio, pero no se tiene un
sistema
de
seguimiento
para

ha sido fuerte- mente criticada

por los gremios docentes18 y por
varios sectores de la sociedad por
los muchos re- zagos que todava
persisten especialmente en las
zonas rurales y para la poblacin
ms exclui- da como lo son los
campesinos e indgenas. Exis- te
una creciente segmentacin de la
educacin, una urbana y otra
rural, una para ricos y otra para
pobres. Adems de los problemas de
cober- tura y retencin en los
niveles ms altos, de ine- quidad
en
todos
los
sentidos
(infraestructura,
calidad,
eficiencia, contenido, etc.), la
educacin en Paraguay necesita
realizar un salto impor- tante de
equidad y calidad acorde con las
exigen- cias actuales de promocin
y generacin del de- sarrollo
humano.
Las
evaluaciones
realizadas en distintos momentos
tanto a los alumnos como a los

maestros
han
demostrado
las
limita- ciones de la Reforma
Educativa. Tanto las prue- bas
realizadas por el Sistema Nacional
de Evaluacin del Proceso
Educativo (SNEPE) del 2004 como
las del Segundo Estudio Regional
Comparativo
y
Explicativo
(SERCE) del ao 2006, en las reas
de lectura y matemticas han
reprobado al 80% de los alumnos.
Lo mismo ocurre con los exmenes
de
admisin
y
evaluacin
realizados a los docentes.

ral y utiliza fundamentalmente la

tercerizacin
de estos servicios a instituciones
que operan en el mercado, sobre
todo privadas. Se financian con
la contribucin patronal del 1%
sobre la n- mina salarial, y se
distribuye 70% al SNPP y 30% a
SINAFOCAL.

principal problema para el mantenimiento de

Los Programas de
Transferencias
Monetarias como
mecanismo de
formacin de capital
humano
e interrupcin
intergeneracional
de la pobreza
Los
programas
de
Transferencia Monetaria
con
Corresponsabilidad
(TMC) han incorporado
en dos aos (2009
2010) a cerca de 100
mil
familias
en
situacin
de
pobreza
extrema (43% de esta
poblacin),19
con
el
objetivo de corto plazo
de
mitigar
las
privaciones
en
que

stas se encuen- tran, as como el

de generar activos humanos y
sociales en el largo plazo, de
manera a interrum- pir el crculo
perverso de la pobreza, buscando
con otros programas de la poltica
social de pro- teccin incidir en
la reduccin de la misma.
El programa de TMC TEKOPORA
(vivir bien)20, busca garantizar el
acceso a la salud, la educacin y
la nutricin de los menores de 18
aos,
mujeres
embarazadas,
personas
con
discapacidad,
adultos mayores de 65 aos y ms21
y sus familias a travs de
transferencias directas
a los
hogares, supeditadas a acciones de
corres- ponsabilidad de parte del
Estado y de las fami- lias (Manual
Operativo del programa).
La
seleccin
de
los
beneficiarios se realiza mediante
un
proceso
tcnico
de
focalizacin: a) aplicacin del
ndice de Priorizacin Geogrfica

las escuelas agrcolas, debido a

que los alumnos en general son de
baja condicin econmica (Ramrez
y Gonzlez, 2010).
Como ya hemos mencionado, la
educacin en Paraguay ha realizado
avances importantes

18 Existen tres grandes gremios docentes en el pas: la Organizacin de

Trabajadores de la Educacin, Sindi- cato Nacional (OTEPSN), la Unin
Nacional de Educadores (UNE) y la Federacin de Educadores del Para- guay
(FEP), que en el 2001 han logrado la promulgacin de la Ley del Estatuto del
Educador, pero que varios de sus mandamientos no se han implementado o
tienen rezagos hasta hoy, en aspectos tales como la reca- tegorizacin
salarial, las bonificaciones familiares para todos los hijos, la carrera
docente, la capacitacin docente, la jornada nica, entre otros.
19 El programa se inicia en el 2005, pero al 2008 slo haba incorporado a 14
mil familias.
20 Es el programa ms importante (85%). Los otros son PROPAIS (Financiado por el
BID, actualmente absor-

17 La implementacin de ambos programas se realiz de forma gradual; sin

embargo, el anlisis presupuesta- rio muestra que hasta hace dos aos
algunas gobernaciones inexplicablemente presentaban baja ejecucin (inclusive
cero) del presupuesto del vaso de leche; en cuanto a los tiles escolares el
principal reclamo se ve- rifica en la distribucin oportuna.

bido por TEKOPORA), OPYTYVO (Ayudarse) (Dirigido a una zona en particular

de la regin del Chaco) y ABRAZO (Hogares con nios en situacin de riesgo).
21 Los adultos mayores de 65 aos y ms en situacin de pobreza actualmente
estn siendo gradualmente in- corporados a un programa de Pensin Alimentaria
(Ley 3728/08).

capa sumrio crditos salir

(IPG) a los 249 distritos del

pas,
eligindose
aquellos
distritos con mayor incidencia de la
po- breza extrema. Inicialmente se
comenz con 66 pero actualmente se
superan los 100 distritos, b)
aplicacin de la Ficha Hogar, de
relevamiento de datos, demogrficos
y socio-econmicos, c) apli- cacin

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

en
trmin
os
cuanti
tativo
s,
compar
ativam
ente
a la
situa
cin
de
inicio
de la
Reform
a
Educat
iva.
Sin
embarg
o, en
los
ltimo
s
aos

132

del ndice de Calidad de Vida (ICV), algoritmo con diversas ponderaciones, que califica
a las familias de acuerdo a seis dimensiones de
ca- lidad de vida, a saber: salud, educacin
formal, ingresos, vivienda, servicios pblicos,
activos de
bienestar,
considerando
como
beneficiarios
a
aquellas
familias
que
califican con una baja ca- lidad de vida.

El
Manual
Operat
ivo
indica
que
una
vez
obtenido
los
listad
os de
potenc
iales
benefi
ciario
s estos
deben
ser
valid
ados
en la
comuni
dad,
por
autorida
des
locale
s
y
refer
entes
comuni
tarios
.22
Una
vez
realiz
ada
la
tarea
de
valida
cin
comuni
taria
las
famili
as
son
inscri

ptas al programa a travs de un

titular (con Cdula de Identidad)
preferentemente la madre.
Por razones presupuestarias y de
resistencia
poltica
a
la
contratacin
de
suficientes
facilita- dores comunitarios,23 el
control de corresponsa- bilidades
se realiza solamente al 35% de las
familias
beneficiarias.
La
Secretara de Accin Social (SAS),
institucin
ejecutora
del
programa, ha venido redoblando
esfuerzos en ese sentido buscando
otras alternativas, tales como:
las ca- pacitaciones a las madres
beneficiarias con la constitucin
de las madres guas, el compromiso de voluntarios pastorales y
agentes de salud local, y las
mismas Mesas de Participacin Comunitaria. El acompaamiento a las
familias y el control de las
corresponsabilidades es un

miento de todos sus objetivos. La

transferencia en dinero por s
misma tiene poco efecto sobre
los
objetivos
generacin
de
capital humano y de superacin de
la pobreza.
En cuanto al tema del egreso
del programa, las evaluaciones
han
demostrado
que
la
gran
mayora
de
las
familias
beneficiarias no tiene claro este
aspecto (Guttandin, 2007). En
general el programa no cuenta con
mecanismos forma- les y tcnicos
que definan el egreso. El periodo
de transferencia previsto en el
Manual Operati- vo es de 3 aos o
36 pagos, lo que tensiona claramente los objetivos de acumulacin
de capital humano e interrupcin
de la transmisin gene- racional
de la pobreza y por ende la
reduccin de la pobreza en el
largo plazo. La duda que surge en
cuanto a la formacin de capital
humano es, si es posible graduar
a las familias antes que los
menores
finalicen
el
ciclo
educativo. Tcnica- mente hablando
tampoco se cuenta con un indicador de salida en qu momento la
familia se encuentra preparada
para salir de programa?
Cul o cules deberan ser los
indicadores de si los objetivos
fueron atendidos? La evaluacin a
travs del ndice de Calidad de
Vida podra arro- jar resultados
al respecto.
Este programa ha tenido varias
evaluaciones rpidas del proceso
de
implementacin
y
una
evaluacin de impacto que muestran
seales po- sitivas respecto al
tema educativo de los/as nios/as
de
las
familias
beneficiarias.
Sobre
la
asistencia
escolar
se
ha
encontrado que el pro- grama
contribuye al mejoramiento del 5%
al 8%, as como en la continuidad
escolar, con un mejo- ramiento del
4% al 7% (Veras S. y otros, 2008).

Evaluaciones cualitativas
que el mayor

hablan

coinciden con un aumento de la autoestima de

los nios (Guttandin, 2007). Asimismo, los
pa- dres miembros de las familias beneficiarias
opi- nan que el programa contribuye con la
vesti- menta y los tiles escolares de los
nios/as. Por ejemplo una madre en Yhu en una
entrevista re- porta que El apoyo del
programa es muy impor- tante, porque nos
permite primero enviar a nuestros hijos a la
escuela con zapatos y cuader- nos (Fogel,
2007). Del mismo modo, respecto a
las
atenciones de salud los indicadores tambin son
positivos.
Tomando en cuenta la importancia de estos
programas y el impacto que producen en el
bie- nestar de la poblacin de pobreza
extrema y la formacin de capital humano,
se puede decir que los costos de inversin y
la incidencia en el PIB, as como en el
gasto social son mnimos. El programa
TEKOPORA est cercano a llegar a la mitad de
las familias en extrema pobreza, sin embargo
el costo de inversin del programa en el
2010 est lejos de alcanzar el punto
porcentual de incidencia, tanto en el PIB
como en el gasto social. Sumados todos los
programas de transfe- rencias implica 1,08%
del PGGN y 0,21% de PIB (Ver Cuadro 9).
Respecto a fortalecer el objetivo de
generar
capital
humano,
el
problema
fundamental es la falta de coordinacin y
articulacin efectiva con la cartera de
educacin, de modo a focalizar el programa en
aquellos sectores problemticos de pobreza
extrema donde la poltica universal fa- lla
o no llega. Otros factores coadyuvan con esta
deficiencia: con el programa en pleno
crecimien- to, la conduccin ha sufrido
varios cambios im-

PGGN 2010 16.511.067.494.939

opyty
vo
Propas
Abrazo
PIB
2010
Tipo
de
TMC
Tekopor
a

DIBEN
Total

11.000.00
0.000
9.000.00

0,0
13
0,0

0.000
11
3.410.00
0,0
0.000
04
121.000. 0,000
000
1430,2
181.531.00

0,
07
0,
05
0,
02
0,0
01
1,

tema central para el programa en

el cumpli-

133

portantes,
lo
que
afect
su
dinmica,
enfoque y consolidacin
institucional. Por otro
lado, la normativa del
programa se reduce al
Manual Operativo, cuyas
exigencias, a veces, no
acceso a la educacin y el mejor rendimiento

capa
sumri
o
crdito
s salir

2. El aumento de gasto social para

combatir la
pobreza y las
desigualdades ha tenido hasta
ahora un impacto marginal. Al
crecimiento
sostenido,
el
Estado deber acompaar una
poltica econmica centrada en
una cre- ciente y sostenida
inversin pblica en sa- lud
(USF,
infraestructura,

24

que les da cierta inestabi- lidad

o
en
su
defecto
debilidad
institucional.

4. Recomendaciones de polticas
Generales:24
1. Las polticas y programas que
combaten la pobreza y las
desigualdades en nuestro pas,

Cabe advertir que estas propuestas generales deben tener en cuenta los aspectos

institucionales de la pol-

22 La reciente Ley 4087/10 de regulacin del programa ha transferido mayores

competencias y participacin
a la administracin municipal.
23 Frecuentemente se los denuncia como operadores polticos.

deben
ser
diseadas
e
implementadas en el marco de
estrategias que combinan el
creci- miento econmico con las
polticas sociales para que
estas se apoyen mutuamente. La
bisagra
de
ambas
polticas
principales de gobierno (PEES y
PPDS) debe ser el mercado
laboral.
El
crecimiento
sostenido es impor- tante para
nuestro
pas
pero
no
es
suficien- te y difcilmente
contribuir con la disminucin de la pobreza y las
desigualdades si no se realiza
un cambio estructural del modelo
agro-exportador a otro de mayor
industriali- zacin del sector
y
mayor
inclusin
de
la
agricultura familiar, generando
nuevos puestos de trabajo y
mejorando los ingresos.

es cum- plida en su
totalidad.
TEKOPORA
como tal, al igual que
la Secretara de Accin
Social no tie- nen una
Ley que les habilite
con
mayor
status
normativo; solo decretos
presidenciales
avalan
el funcionamiento, lo

equipamientos,
insumos
y
recursos humanos), educacin
(infraestructura,
capacitacin
docente,
kits
escolares,
complemento nutricional), infraestructura vial (integracin de
todas las re- giones del pas
con camino de todo tiempo),
agua
y
saneamiento
(abastecimiento
de
agua,
Unidades
Bsicas
de
Saneamiento, al- cantarillados)
vivienda (mejoramiento de la
vivienda y nuevas viviendas) y
desarrollo rural (entrega de
tierras, recuperacin de suelos
desgastados
e
improductivos,
asistencia
tcnica
y
crediticia). La propia relacin entre inversin pblica y
crecimiento

tica, as como, la dimensin poltica de las mismas (que son muchas veces
causas y obstculos de la pobre- za y las desigualdades) (UNRIDS, 2010). El
Fuente: en
Elaboracin
propia
con base a datos del Midesafo esencial de las polticas pblicas
el Paraguay
justade Hacienda.
mente estara relacionado con estosnisterio
aspectos,
por la falta de liderazgos
polticos, la polarizacin de la sociedad, la limitada participacin social,
la extrema debilidad de las instituciones, la precarizacin de la poltica y
la anacrnica representatividad de la sociedad en los poderes del Estado.

suficiente para sostener la

tasa
de
crecimiento
independientemente de lo que
suce- da a nivel externo. Los
rezagos en infraes- tructura
son enormes en nuestro pas y
son al mismo tiempo una
oportunidad para im- pulsar
el crecimiento, la generacin
de em- pleo y el mejoramiento
de los ingresos.
3. La estructura general del
ingreso y del gasto en el
Paraguay
es
absolutamente
inequitati- va y se deben
tomar medidas polticas urgentes
tendientes
a
transformarla, de lo contrario
los
indicadores
socioeconmicos relativos al
bienestar
seguirn
siendo
nega- tivos y algunos incluso
empeorarn.
La
presin
tributaria es baja (13%), en
comparacin al resto de la
regin.25 El aumento debe centrase
en
los
impuestos
directos,
ya
que
en
el
Paraguay los impuestos son
bsicamente in- directos (9,8%
y 2,2% directos). En trminos
proporcionales a sus ingresos
los
pobres
pagan
ms

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Am

Cuadro 9. Presupuesto disponible

de las TMC como % del PIB y el PGGN (Guaranes)

impuestos que los ricos y reciben menos

beneficios de la poltica social que
aquellos y viceversa (Ver Cuadro 10). Esta
estructura
estatal
reproductora
de
inequida- des debe cambiar si se pretende
achicar las brechas de la pobreza y las
desigualdades y hacer este pas viable a
mediano plazo.
4. Las
polticas
sociales
deben
ser
integrales
y
basadas
en
derechos
universales. Las polti- cas y programas
de
proteccin
y
promocin
social
implementados
actualmente
deben
ser
revisadas, evaluadas, y rediseadas con
base
a
un
esfuerzo
creciente,
trascendiendo
su
papel
residual
de
Programas Emblem-

Cuadro 10. Estructura tributaria del

IVA y del gasto en educacin
DecilEstructura TributariaEstructura de gasto Individuos(IVA)en Educacin

3
4
5
6
7
8

podra generar una dinmica

econmica

25 Recientes estudios de la CEPAL demuestran que para avanzar en un desarrollo

humano sostenible, la pre- sin tributaria debera ser mnimamente del 20%
(CEPAL 2010).

26 En este contexto las llamadas estrategias de lucha contra la pobreza, definidas

desde el 2003, con la Estra- tegia Nacional de Lucha contra la Pobreza (2006),
el PEES (2008-2013), y el PPDS (2010-2020), han realiza- do importantes aportes
conceptuales, metodolgicos y programticos para el enfrentamiento de la pobreza
y las desigualdades, pero todava son limitados en la amplia concepcin
actual de un Sistema de Proteccin y Promocin Social (Imas, 2010).

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

1
2

pecialmente
con
base
a
la
articulacin, coor- dinacin y
complementariedad institucio- nal
Presioy programtica de toda la poltica
n
Tributasocial. La conceptualizacin del
18,3 sistema de protec- cin social en
Amrica Latina ha pasado de un
5,7
esquema
de
carcter
5,5 asistencialista
a
un
enfoque
multidimensional
donde
las
polti6,5
cas integradas de Seguridad Social
5,7 (contri- butiva), Promocin Social
6,9 (no contributiva) y del Mercado
Laboral juegan un papel de5
terminante para el desarrollo
5,4 (CEPAL, 2011). Esta discusin es
todava incipiente en nuestro
pas.26

deben insistir con

polticas sociales de combate a
esta
inversin,
la pobreza ubicadas en
el
desde la oferta y
mbito de la promocin social
desde la demanda,
pueden ge- nerar las condiciones
que
los/as
para que los miembros de las
5. Las
propuestas
de
nios/as
en
familias que ya se encuentran en
polticas educativas
situacin
de
una
extrema
situacin
de
de- ben realizarse en
vulnerabilidad acupobreza accedan a estos
el
marco
del
mulen
capital
satisfactores e incidan en su
fortalecimien- to de
humano para tratar
inclusin social y econmica.
polticas
pblicas
de romper con el
integradas
(educacrculo vicioso de
6. La
reforma
educativa
en
cin, salud, cultura,
la
pobreza.
Sin
Paraguay
ha
hecho
algunas
deportes,
mercado
embargo,
la
priorizaciones de niveles y
laboral,
promocin
educacin debe ser
ciclos; sin embargo, actualmente
social) de proteccin
es necesario que las polticas
94,815,34,312,6 necesariamente
social.
La
con
educativas sean capaces de mi104,635,91,69,3 complementada
educacin formal y la
otros
rar la totalidad de los ciclos
Promedio6,8100,012,3100
capacitacin
son
satisfactores
de la educacin, evitando de
aspectos
esenciales
comodel Mi- nisterio de Hacienda.
este modo que la priorizacin
Fuente: Elaboracin propia
a partir de datos
fundamentales para el
son la salud y
de
un
nivel
educativo
ingreso laboral de
adecuadas
signifique el abandono de los
las
personas.
Las
condiciones
de
dems. Esta mirada integral ser
polticas socia- les
habitabilidad. Las
fundaticos o de Red de Proteccin Social y esEspecficas
(Formacin de capital
humano):

134

mental, entre otros, para ir

superando
tinamente paulala desvinculacin de los
procesos
educativos en relacin a la
escolaridad
los educativo de
padres y el de
xito
los/as hijos/as.
7. Es importante reivindicar, aunque
parezca
obvio, una educacin pblica
verdaderamente gratuita yde calidad, ya que
una frecuentes
de las cau- del abandono
sas
educativo
la
situacin es
econmica.
8 Expansin de la cobertura de la
. EI,
cicloeldetercer
la EEB y de la EM. Las
tasas
de
co- claramente bajas y
bertura son
constituyen
un
factor
rea
de reproductor
residencia,de edad y
guaran parlante.
Impulsar esta expansin con
mayor
inversin
en
infraestructura, equipamientos,
do- centes y focalizacin con
montos progresi- vos de TMC.
capa
sumri
o
crdito
s salir

9. Mejoramiento en la calidad de
la educacin en la EI, EEB y la
EM
mediante
una
inversin
creciente en infraestructura;
la provisin oportuna de los
kits escolares y de las TICs; el
mejoramiento
radical
en
la
formacin
de
los
docentes
mediante un sistema de estmulos; revisin de la validez de
los
contenidos
procurando
contribuir con la superacin de
los
imaginarios
de
las
desigualdades
y
con
una
poltica de reconocimiento de
las desi- gualdades (Frasser
2008);
la
implementacin
sistemtica
de
sistemas
de
evaluacin;
y
el
perfeccionamiento
y
actualizacin per- manente de
datos.
10. Mejorar la calidad de la
educacin indgena en todos los
rdenes recordando que es el
sector ms excluido y olvidado

11 Presupuesto: Recuperar el nivel del

. crecimiento del gasto pblico en
educacin,
gurando al asemismo tiempo la
eficiencia.
zacin del Utilipresupuesto por
resultados.
Aplicar evaluaciones relacionadas a
la trazabilidad
del gasto. Mejorar la
informacin,
transparencia lay la rendicin del
gasto
base a con
resultados. Propiciar una
mayor participacin
de la comunidad educativa.
Realizar
evaluaciones de costo efectividad en
relacin
al logro de los objetivos y en
funcin
de del
la focalizacin
gasto y de poltica
pro-equidad
(gastar ms por los ms
vulnerables).
12 Con relacin a las TMC TEKOPORA,
. evaluar
de la socie- dad, respetando su
cultura, autonoma y for- mas
organizativas.

blicas del pas. En consecuencia, la

transformacin de la inequitativa estructura
del
ingreso
y se convierte en una
gastos
pblicos
prioridad.
La concepcin e implementacin de
las econmicas
polticas
y sociales deben
superar
el
parcelamiento que actualmente les
caracteriza.
Ambas deben integrarse bajo los
principios
de humanos universales.
los derechos
Los del
objetivos
desarrollo econmico deben
combinarse
con los de las polticas sociales,
apoyndose
mu- de estas bisagras de
tuamente. Una
articulacin
es el mercado laboral, en el cual,
las polticas
blicas
del pasp-han incidido muy
limitadamente.
La educacin ha sido determinante
como causa yy desafo
de la
la la
redisear
en pobreza
funcin y de
formacin de capital humano. Adems de atacar
la
brecha
de
la
pobreza
extrema, los aumentos de beneficios a las familias deberan
estar
directamente
relacionados con las fallas o
limitacio- nes de la poltica
de
educacin
en
aquellos
sectores vulnerables, de modo a
cumplir con su objetivo de
formacin de capital humano e
interrupcin generacional de la
pobreza.

5. Conclusiones

l Paraguay es uno de los

pases con ma- yor pobreza y
desigualdades en la regin. Esta situacin tiene
bases materiales, histricas, polticas y
culturales. El modelo econmico
imperante en expansin no favorece
la
disminucin
de
esta
problemtica, al igual que los
esfuerzos de polticas pblicas
realizadas
no
han
sido
suficientes.
Ser
necesario
impulsar cambios estructurales en
la perspecti- va del desarrollo
inclusivo, buscando acortar las
brechas entre ricos y pobres y el

presentan rezagos importantes en

trminos
expansin de
delala cobertura en los
niveles
altos, en ms
la equidad
del acceso de
sectores
vulnerables y especialmente en la calidad.
Un mayor desarrollo de esta
poltica
ha tropezado
con mltiples
restricciones,
tales
como:
las
condiciones socioeconmicas y
culturales
delgeogrficos
hogar, aspectos
de
dispersininsuficiencia
de la poblacin,
de
infraestructura
y equi- en las
pamientos especialmente
zonas
rurales,
de calidad
y segmentacin, y
presupuestarias.
Para encarar un nuevo salto en
educacin
es la
necesaria
una mirada integral y
una
relocalizacin en el marco de las
Polticas de Proteccin
yreconocimiento
Promocin Social,
modo
a ser
de delos
desiguales.
En este
sentido, el problema de la pobreza y las
desigualdades deben ocupar un papel central
en la totalidad de las polticas p-

tanto, como objetivo de la poltica

pblica, la educacin se convierte
en un mecanismo esencial para la
generacin e igualacin de oportunidades
para
el
logro
de
capacidades
humanas
y
funcionamientos
verdaderamente

efectivos.
Las
reformas
implementadas en el mbito de la
poltica educativa han producido
saltos
significativos
en
trminos de la cobertura y del
aumen- to de la educacin en la
poblacin; sin embargo,

tada
con
otras
polticas
programas sociales,
econmicos
y
del
mercado
laboral.
En
este mar- co las TMC,
en
especial
el
componente que implica la permanencia de

los nios y nias en el sis- tema

educativo,
podrn
coadyuvar
a
mejorar la generacin de capital
humano en aquellos secto- res de
pobreza
donde
la
poltica
educativa falla y de este modo
contribuir
a
la
interrupcin
intergeneracional
de
este
problema.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latin

raguay
. Por

135

Vctor J. Imas R.
Investigador Asociado del Centro de Anlisis y Difusin de la Economa Paraguaya (CADEP). Mster en Urbanismo, con especializacin en sociologa urbana por la Universidad Nacional Autnoma de M- xico (UNAM)

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l
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o
l

t
i
c
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P
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Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

p
o
b
r
e
z
a

136

d
e
E
f
e
c
t
i

v
o
:

acin del impacto del programa

TEKOPORA de Para- guay, En IPC,
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Lector,
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Pobreza, desigualdad de oportunidades

y polticas pblicas en el Per

Cinthya Pastor Vargas

1.Antecedentes
capa
sumri
o
crdito
s salir

nla
ltima
dcada
han
aumentado los in- gresos y
se ha reducido la desigualdad
en el Per. Esta mejora se
ha dado gracias al
crecimiento
econmico,
caracterizado por el au- mento de
la inversin y el empleo, la
descentrali- zacin econmica, la
mejora de la infraestructu- ra en
las zonas rurales y el accionar
ampliado del Estado a travs de
los programas sociales. A pe- sar
de la notable reduccin en la
pobreza y del au- mento de los
ingresos en los ltimos aos, el
pro- blema an est lejos de
haber sido resuelto.
El Estado cuenta hoy con ms
recursos para luchar contra la
pobreza. Entre los aos 2001 y
2009
los
mayores
impuestos
producto de la in- versin y el
crecimiento econmico permitieron
un aumento real de 173% en el
gasto social. Sin embargo, los
mayores recursos son an escasos y
esto exige mejorar la calidad de
la inversin so- cial y reemplazar
el asistencialismo con progra- mas
de apoyo productivo que permitan

que los ms pobres accedan al mercado y

aumenten sus

tido, la reforma de la
educacin
es
actualmente en el Per
el tema priorita- rio
dado
el impacto
de
largo plazo que puede
tener
sobre
los
ingresos y sobre la
reduccin de brechas de
oportunidades
y
considerando
que su
calidad actual es muy
pobre.
En el Per se han
realizado diversos
estudios sobre este
tema. En su estudio
sobre la dinmica de la
pobreza en el Per,
Chacaltana (2006) de-

E
n
e
s
t
e
s
e
n

capa
sumri
o
crdito
s salir

ciente de Gini del ingreso per

cpita, el cual baj de 0.54 a
0.49 durante el periodo en estudio
(0 se refiere a la perfecta
igualdad y 1 a la perfecta desigualdad). Esto indica que la
desigualdad del in- greso familiar
se ha reducido en los ltimos
aos, pero no de una manera
sustancial.
Los
autores
recomiendan que para generar un
crecimiento
inclusivo,
las
polticas pblicas deben centrarse
en tres reas principales: calidad
de educacin, fomento de pequeas
empresas y cie- rre de la brecha
entre zonas urbanas y rurales en
el acceso a servicios bsicos de
infraestructura.
Asimismo, Higa (2011) determina
que
si
bien
el
crecimiento
econmico peruano, entre el periodo 2002-2006, ha contribuido a
disminuir la inci- dencia de la
pobreza, no ha ayudado a reducir
la vulnerabilidad de la poblacin
a caer en ella. En efecto, las
estimaciones
sugieren
que los
hogares
se
han
vuelto
ms
vulnerables durante los lti- mos
aos del ciclo expansivo de la

economa. Adems se encuentra que

la variable educacin es una de
las
ms
importantes
en
la
reduccin de la vulnerabilidad (si
el jefe del hogar ha cursado el
nivel secundario o superior, la
vulnerabilidad de un hogar se
reduce en 33% y 54%, respectivamente, en comparacin a un hogar
cuyo jefe del hogar no tiene nivel
educativo alguno).
En la siguiente seccin se
presenta una des- cripcin de la
evolucin y estado actual de la
po- breza, de los ingresos y la
desigualdad y de los principales
indicadores de educacin y salud
en el Per. La tercera seccin
analiza el efecto que han tenido
diversos programas sociales y
polti- cas de estado en mejorar
las condiciones labora- les, la
empleabilidad, la salud, nutricin
y educa- cin de las personas con
menos recursos en el Per. En la
cuarta seccin, se presentan recomendaciones
de
poltica
para
mejorar los indi-

2.Breve descripcin del

estado de la
distribucin del
ingreso, pobreza e
indicadores sociales
l Per y su economa han
cambiado significativamente en los
ltimos 20 aos.
Si miramos atrs, en 1990 el
Per sufra
de una terrible
recesin, los elevados dficit
fis- cales y el relajamiento de la
poltica monetaria haban generado
una hiperinflacin y la consecuente devaluacin de la moneda;
se haba deja- do de pagar la
deuda externa y, por lo tanto, se
haba
perdido
acceso
al
financiamiento externo; a esto se
le sumaba un fuerte problema de
sub- versin y terrorismo. En este
contexto, en los pri- meros aos
de los noventa se empezaron a implementar una serie de reformas
estructurales
orientadas
a
devolver la estabilidad macroeconmica al pas y reducir la
participacin del Es- tado en la

muestra empricamente los patrones

que influ- yen en la entrada y
salida de la pobreza. El autor
concluye que existen dos tipos de
pobreza: la crnica (pobreza de
larga duracin) y la transito- ria
(pobreza temporal); cada una con
distintos determinantes.
Finalmente recomienda que para
luchar contra la pobreza debe
plantearse una estrategia que
incluya la acumulacin y proteccin de los activos productivos
de los pobres. Por otro lado,
Jaramillo y Saavedra (2011) analizan la distribucin del ingreso
en los hogares e identifican los
factores explicativos asociados a
la desigualdad entre el perodo
1997-2006. Un ha- llazgo clave del
estudio es la mejora en el coefi-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

i
n
g
r
e
s
o
s
.

137

economa, convirtindola en una eco- noma de

mercado.
En la siguiente dcada se mantuvo en
lneas
generales la poltica econmica
implementada en la dcada de 1990, con lo
que se consolid la estabilidad y las
condiciones propicias para la inversin y se
inici
un
periodo
de
crecimiento
significativo sustentado sobre todo por el
gasto privado. As, el Per ha sido el pas
con mayor crecimiento en Sudamrica con una
tasa prome- dio de crecimiento anual de 6.3%
en los ltimos 10 aos (2001-2010) y 7.0% en
el ltimo lustro
(2006-2010).
Pese a que esta mejora en la economa
perua- na ha tenido diversos impactos
positivos, mu- chos han argido que los
beneficios del creci- miento econmico no han
beneficiado por igual a toda la poblacin.
Esto ha dado lugar a discur- sos que sealan
que el crecimiento econmico

Grfico 1. Evolucin de la pobreza y

pobreza extrema en el Per, 1991-2010 (%)

Pobreza
La pobreza1 ha venido cayendo en
los lti- mos aos en todos los
departamentos del Per y entre
1991 y el 2010 se redujo 23.8
puntos por- centuales al pasar de
55.1% a 31.3%. Este es un lo- gro
realmente notable, an cuando la
pobreza diste mucho de estar
derrotada. Al analizar la incidencia de la pobreza por rea de
residencia, se observa que sta no
es homognea en el interior del
pas. As, mientras en el rea
urbana la po- breza fue de 19.1%
en el 2010; en el rea rural sta
fue 54.2% en el 2010, tasa 2.8
veces por en- cima que la del rea
urbana. Igualmente, mien- tras que
cadores de bienestar, distribucin
del ingreso y oportunidades en el
Per.
Finalmente,
la
ltima
seccin presenta las conclusiones.
capa sumrio
salir

en Lima la pobreza ha cado 60% en

lo ltimos 10 aos (de 33.4% en el
2001 a 13.5% en el 2010), en la
sierra rural solo se ha reducido
27% en los ltimos 10 aos y an
mantena un nivel elevado de 61.2%
en el 2010.
En el caso de la pobreza
extrema
conformada
por
aquellos hogares cuyos ingresos no
per- miten cubrir una canasta
bsica alimentaria-, en el 2010
sta fue 9.8%, porcentaje que se
ha re- ducido en 60% desde el 2001
en el que fue 24.4%. Pese a esta
reduccin de ms de 14 puntos porcentuales, la incidencia de la
pobreza extrema por reas de
residencia tambin es dispar.
Mien- tras la pobreza extrema en
el rea urbana en el 2010 fue de
tan solo 2.5%, en el rea rural
esta tasa fue de 23.3%, 9.3 veces
superior que en el
favorece principalmente a los
ricos, como el del hoy Presidente
Ollanta Humala en las ltimas
elecciones presidenciales.

pobreza extrema en todas las

regiones gracias al crecimiento
econmico que se ha dado en los
60 55,1
Pobreza
ltimos
aos
(el
Per
est
50
Pobreza extrema
40
creciendo
desde
hace
doce
aos).
30
20
Sin embargo, an falta un largo
10
31,3 y el gobierno
0 24,2camino por recorrer
peruano
ha
establecido
metas
9,8
ambiciosas al 2015-a pesar de la
limitante coyuntura internacionalde bajar la pobreza monetaria por
Fuente: ENAHO.
debajoElaboracin
del 20% IPE.
y erra- dicar la
pobreza extrema.
rea urbana. De igual
modo,
la
pobreza
extrema de la costa fue
de 2% en el 2010,
frente al 20.1% en la
sierra.
Las
cifras
presentadas
demuestran
que efec- tivamente ha
habido una reduccin en
la pobre- za y en la
1

Ingresos y desigualdad
An con las mejoras presentadas
a
nivel
de
pobreza,
siguen
habiendo crticas que sealan que
el crecimiento es solo para los
ricos. Las va- riaciones en el
ingreso familiar discrepan con
esto. En el Per el ingreso
familiar ha aumenta-

El Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) mide la pobreza

monetaria, a travs de las lneas
de pobreza total y alimentaria. As, aquellos hogares cuyos ingresos no les
permiten cubrir una canasta b- sica alimentaria son considerados como pobres
extremos, mientras que aquellos que no pueden cubrir una canasta bsica no
alimentaria son considerados como pobres no extremos.

mientras que el ingre- so de los

do marcadamente en los ltimos aos.
hogares rurales lo hizo en 86.1%.
Entre los
aos 2003 y 2010 el
Grfico 2. Variacin
del ingreso
Debido
a
estos
incrementos
ingreso
nacional
promedio anual
de losfamiliar
hogares promedio
segn quintil,
2003/2010 (%)
diferenciados
en
el
ingreso,
aument 64.9% en trminos reales.
mientras
que
en
el
2003
el
ingreso
Este aumento se ha reflejado en
promedio
por
trabajo
de
los
ms
todos los niveles socioeconmicos,
pobres
representaba
el
13.7%
del
en especial en las familias de
80
ingreso promedio por traba- jo del
menores
ingresos.
De esta manera,
69,0
70
66,6
64,9
62,8
quintil ms rico; en el 2009 este
el 60ingreso promedio 59,1
anual del 20%
2
porcenta- je aument a 21.0%.
de hogares ms pobres (quintil 1 )
Cabe destacar que este porcentaje
tuvo40 un incremento real de 62.8%,
28,6
30
mejor tanto en el mbito urbano
frente a un incremento real de 28.6%
al pasar de 18.3% a 25.0%, como
del ingreso promedio anual del 20%
10
para los trabajado- res rurales,
de 0familias ms ricas (quintil 5).
5Per
pasando de 35.7% a 42.0%.
Igualmente, este aumento
en
el
Quintil de ingreso
menos pobreen el
Las cifras presentadas muestran
ingreso fami- liar promedio
que la dife- rencia entre los
quintil ms pobre tambin se puede
hogares peruanos ms pobres y ms
corroborar
analizar
Fuente:
ENAHO. al
Elaboracin
IPE.el ingreso
ricos se est acortando. Esto
por hogar segn rea de
reduce
directamente
la
residencia. As, entre 2003 y 2010
desigualdad
y
evidencia
que
en
el
el ingreso promedio anual de los
hogares urbanos creci en 35.2%,

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

cifras demues- tran que, por el

contrario el crecimiento econmico ha sido muy inclusivo.

19941991

A
contin
uacin
se
descri
be la
evoluc
in de
las
cifras
de
pobrez
a,
ingres
o
y
desigu
aldad
en
los
ltimo
s
aos
en el
Per.
Estas

138

Per
se
est
reduciendo
el
sesgo
transgeneracional de la desigualdad.
Esta reduccin en la desigualdad tambin
se evidencia al analizar el coeficiente de
Gini que se ha reducido de 0.54 en 1997 a
0.49 en el ao 2009. Jaramillo y Saavedra
(2010) realizaron un

1
Quinti
l de
ingreso
ms
pobre

10
90
70
50
40
30
10

estudi
o
sobre
desigu
aldad
en el
Per
y
eviden
ciaron
que
sta
es
menos
desigu
al
que
en
los
aos
novent
a
y
que

brechas de salario se han acortado

entre los tra- bajadores con baja
y
alta
escolaridad
debido
principalmente segn ellos al
aumento de la co- bertura en la
educacin bsica.

aumento del gasto en educacin no

primaria
con
rendimiento
asegura re- sultados. Esto se
deficiente
en
lectura
y
en
puede ver entre 2009 y 2010,
matemtica fue 23.7% y 53.3%,
periodo en el cual el gasto
respectivamente. Los resultados
pblico en educacin creci 4%,
pero tambin aument en 4.1 puntos
son
alarmantes
y
claramente
porcentuales el nmero de nios
identifican
la
necesidad
de
con deficien- cias en matemticas
Otros indicadores sociales
cambios urgentes y
un mayor
En relacin a los indicadores de
presupuesto
en
la
educacin
salud, en los ltimos aos, se ha
Con respecto a los indicadores
logrado un gran avance en cuanto a
peruana (en el 2010 el gasto
sociales, en el tema de educacin
la lucha contra la desnutricin
pblico
en
educacin
como
crnica infantil3, uno de los
la cobertura educativa ha meporcentaje del PBI fue de 2.9%).
principales problemas que afecta a
Grfico 3. Variacin
del al
ingreso
jorado
haber aumentado la tasa
No obstante, se debe de tener
la poblacin peruana. Entre los
promedio anual de
hogares en
segn
rea de
2003/2010 (%)
delos
matricula
primaria
de residencia,
90.9%
siempre presente, sin reformas, el
aos 1992 y 2010, sta se redujo
en el 2002 a 94.4% en el 2009, y
en 18.6 puntos por- centuales al
pasar de 36.5% a 17.9%. Sin embarha habido un aumento ms marcado
go, se presentan desigualdades al
en la matrcula en secundaria de
mirar al inte- rior del pas pues
69.5% a 76.5%. Sin embargo solo un
los resultados muestran que la
tercio de la poblacin pe- ruana
desnutricin crnica es menor en
el rea urbana donde alcanza 10.1%
ha culminado secundaria debido a
de los nios, mientras que por el
que an hay problemas en cuanto a
contrario en el rea rural esta
acceso (sobre
todo en reas
cifra es tres veces mayor (31.3%),
0
Urbano
Ruraldeserrurales) Per
y un alto
grado de
lo que muestra que la mayor cantidad
de nios desnutridos se concentra
cin escolar (aunque la tasa de
Fuente: ENAHO. Elaboracin IPE.
en esta rea. Otro indicador
desercin de la educacin bsica
importante de mencio- nar es la
ha bajado de 22.8% en el 2002 a
esperanza de vida al nacer, la
17.9% en el 2009). Adems, incluso
cual ha mejorado con respecto a
aos atrs. As, mien- tras que en
quienes culminan sus estudios,
el periodo 1995-2000 la esperanza
estn sometidos a la pre- caria
de vida al nacer era de 69.3 aos,
calidad de la educacin bsica
para el periodo 2010-2015 esta es
de 74.1 aos; es decir, casi 5
pblica. Esto lo confirman las
aos ms de vida.
evaluaciones de alumnos a nivel
internacional y nacional. Segn la
3.Descripcin de las
ltima evaluacin PISA 2009, los
medidas que han
estudiantes
peruanos
muestran
contribudo/han ido en
bajos
rendimientos
al
haber
detrimento de estos
ocupado
el
puesto
63
en
indicadores en los
comprensin lectora y matemti- ca
ltimos 20 aos
y el puesto 64 en ciencias
naturales,
entre
65
pases
s cierto que el crecimiento
participantes. Esto se refleja
econmico beneficia a la
gran mayora, pero no a totambin en las pruebas nacionales,
dos
los
grupos
ya que en el 2010 el por- centaje
poblacionales. Por ello,
de alumnos de segundo grado de

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

la brecha de ingresos entre las

familias ms pobres y las ms
ricas se ha es- tado reduciendo
sostenidamente
desde
1997.
Adems,
identifican
dos
principales causas en la reduccin
de
la
desigualdad:
i)
las
polticas p- blicas estn siendo
ms redistributivas y ii) las

139

s
o

n
necesarios
los
programas
sociales
2

focalizados
para
apoyar
a
aquellos

Un quintil es la quinta parte de los hogares ordenados de menor a mayor en

funcin a, en este caso, los ingresos. As, el quintil 1 representa al 20% de hogares con menos ingresos y
el quintil 5 al 20% que perciben mayores ingresos.

grupos que

no se

han

Para los nios menores a 5 aos.

podido beneficiar del crecimiento

debido a la de-

3.1 Reduccin de la pobreza y

desarrollo social

capa

Programa Nacional de Apoyo

Directo
los
Ms aPobres Juntos
El Programa Nacional de Apoyo
Directo a los
Ms
PobresdeJuntos
objetivo
contribuirseacre
la en el

reduccin de la pobreza y promover la formacin de

capital humano
o
en la siguiente generacin para
crdito
prevenir
la
transferencia
intergeneracional
de
la pobreza.
s salir
El programa consiste en una
transferencia
monetaria4 de
aproximadamente US$ 37 mensuales5 a hogares en situacin de
pobreza extrema, con hijos menores
de 14 aos y mujeres embara- zadas
-sin importar el tamao de la
familia6.
Si
bien
esta
transferencia
es
de
libre
disponibili- dad, est supeditada
al uso de servicios de educacin,
salud,
nutricin
e
identidad. La transfesumri

rencia se realiza por cuatro aos

luego
cuales de
selos
evala a los beneficiarios.
Aquellos
que han logrado superar su condicin
de
za pobresalen del programa, mientras que
los reincorporados
dems
son
pero con una
transferencia
monetaria 20% menor sobre el monto
inicial.
Especficamente las condicionalidades
exigen
lo siguiente:
Educacin: 85% de asistencia a la
escuela
a
los menores
de 6 a 14 aos.
Salud: vacunacin completa,
desparasitacin,
consumo
otorgados
por de
el suplementos
programa para nios
de
hasta 5 aos, controles pre y post
natales,
tencia a asischarlas educacionales,
utilizacin
de
pastillas de cloro.
Nutricin: control del crecimiento y
desarrollo
para nios
5 aos,
el Programa
de hasta
Complementacin
Alimentaria para grupos de mayor riesgo
(nios entre
3 y 36 meses).
Identidad: participacin en el
programa Mi Nombre para nios
y
adultos
sin
partida
de
nacimiento
o
sin
documento
nacional de identidad (DNI).
Para asegurar el cumplimiento de
las condi- cionalidades se realiza
un monitoreo trimestral. Si los
beneficiarios no cumplen con las
condicionalidades,
la
transferencia es suspendida tempo-

4 Juntos es el primer programa de transferencias condicionadas en el Per.

5 Esto representa 16% del salario mnimo.
6 La focalizacin tiene 3 etapas, primero se seleccionan los distritos de
intervencin empleando cinco varia- bles: pobreza extrema, brecha de pobreza,
desnutricin crnica infantil, existencia de dos o ms necesida- des bsicas
insatisfechas, y alto grado de afectacin por la violencia poltica. Luego se
identifica a los hoga- res beneficiarios en los distritos seleccionados
mediante un cuestionario sobre la situacin socioeconmica de los hogares.

ralmente por 3 meses y, si el

incumplimiento
persiste, se pierde
la transferencia de
forma
definitiva. Segn Francke y Mendoza (2006), el
sistema
de control tiene un sentido
absolutista
ya que entre
no
se
hace distincin
los niveles
de
incumplimiento. Adems, el sistema resulta
punitivo
antes que preventivo,
ya que la familia
recibe
primero el dinero y posteriormente se
realiza elpor lo que de comprobarse
monitoreo
incumplimiento, la familia es sancionada,
siendo
aplicada
la sancin
en el siguiente periodo
(trimestre).
En el tiempo que lleva desde su
implementacin,
programa
nivel el
nacional.
En ha
el aumentado
2005 el su

ximadamente 20% de lo que necesita

una
lia famipara salir de la pobreza extrema
(Daz,
et al, Huber
2008). As, se han dado
cambios
los ni-de las familias
veles deenconsumo
beneficiarias
mostrando
una tendencia a consumir
alimentos
con mayor contenido proteico,
invertir
mejo- y en la compra de
ras en laenvivienda
animales
menores como una forma de ahorro.
Daz, Huber et al (2008)
identificandei)launpoblacin pobre
acercamiento
rural
al sis- con el objetivo de
tema bancario
recibir
transferencia;laii)
un empoderamiento de
las mujeres
de
los hogares
(ya que
quienes
reciben beneficiarios
la transferencia);
y

programa
lleg a ms
70 pobres del
de los distritos
pas,
beneficiando a 22,550
hogares, mientras que a
fines el
delprograma se haba expandido
2010,
considerablemente llegando a 646 distritos
del pas beneficiando
a 471,511 hogares (6.3%
hogares peruanos).

iii)
rrolloundedesalos mercados locales ya que
las
transferencias han incrementado la capacidad
de compra
y el consumo de las familias
beneficiadas.
Si bien es cierto que este
14
programa, al ser fo0
calizado
y extrema
condicionado
la pobreza
en elhapas (segn
el Banco
Mundial 2010, Juntos ha reducido la pobreza
extrema en 2%) la transferencia no
es suficiente para sacar a todas
las familias de la pobreza y se
enfrentan diversos obstculos que
se deben to- mar en cuenta:

El programa ha logrado mejoras

significativas en diversos aspectos. En
cuanto a los servi- cios para los
cuales se dan condicionalidades,
en salud se ha dado un fuerte
aumento de la deman- da de
servicios como la vacunacin,
desparasita- cin, la presencia de
letrinas en la mayora de los
hogares, los controles pre y post
parto
e
incluso
los
partos
institucionales, que no son parte
del
programa.
En
cuanto
a
educacin,
se
ha
mejorado
ligeramente
los
niveles
de matrcula
y
asistencia
regular, lo que adems ha reducido
el ausen- tismo de profesores. En
cuanto a identidad, se
Finalmente, se presenta la
relacin
de
las
familias
seleccionadas a la pobla- cin
del
lugar
(asamblea
de
validacin comunal) la cual
puede retirar o proponer a
aquellos
que
segn
su
percepcin no renen o renen
las condiciones para ser parte

1) La focalizacin se debe mejorar

pues se han detectado problemas
de filtracin. A pesar de
realizarse
una
validacin
comunal, hay reti- cencia de los
pobladores a hablar abiertamente sobre quines deberan ser
excluidos del programa, debido
a las relaciones comunales

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sigualdad en oportunidades. Sin

embargo,
no
debe olvidarse
que la estrategia de
desarrollo
ms efectiva en el largo plazo es el
elevado
crecimiento econmico
que se obtiene con
elevados de inversin.
niveles
En el presente acpite se propone
analizar
el tenido diversos
efecto
que han
programas
socia- de estado,
les y polticas
bsicamente
en mejo-laborales, la
rar
las condiciones
empleabilidad
y
la salud, nutricin
y educacin de
las
personas
con menos recursos en el Per.

del
programa
por
su
situacin
econmica.
La
idea
de
este
procedimiento
no
es
solamente
corregir posibles errores de la
focalizacin,
sino
tambin
legitimar
socialmente
el
Programa
(Francke y Mendoza 2006: 406).

han otorgado una significativa cantidad de DNIs a madres en los

departamentos intervenidos y se ha registrado aumentos en la inscripcin de
par- tidas de nacimiento -requisito para el DNI-.
Por otro lado, tambin se han presentado me- joras en otros aspectos. Por
ejemplo, se han iden- tificado mejoras en la economa del hogar dado el
mayor gasto gracias a la transferencia del pro- grama. Los US$ 37 mensuales
representan apro-

existentes o al temor a
represalias (Daz, Hu- ber
et al, 2008). A pesar de
este problema, hay mayor
preocupacin por la subcobertura del
programa,
pues
hay
numerosas
familias en condiciones de
pobreza no incluidas.

2) A pesar del aumento en el

acceso a servicios de salud y
las mejoras en el consumo de
ali- mentos, an no se evidencia
una
reduccin
de
las
enfermedades
o
en
la
desnutricin in-

capa
sumri
o
crdito
s salir

5) Se ha encontrado que el monto

transferido
resulta
insuficiente
para
aquellas
familias con muchos hijos ya
que el cumplimiento de las
condicionalidades implica nuevos
gastos,
esto
requerira
considerar
subsidios
diferenciados
por
tamao
de
familia
estableciendo
un
mximo por familia para evitar
distorsiones
tales
como
el
aumento de emba- razos (Daz,
Huber et al, 2008).
6) A pesar que Juntos ha realizado
importantes transferencias de
recursos a los sectores de
educacin
y
salud
para
fortalecer
la
oferta
de
servicios, sta no ha sido
suficiente para acompaar el
aumento de demanda genera- do
por el cumplimiento de las
condicionalidades
del
programa. As se evidencia un
dfi- cit de oferta de los
sectores salud y educacin,
tanto en cantidad como en calidad,
lo
cual
limita
la
verdadera condicionali- dad del
programa.
7) Lamentablemente, el programa es
considera- do solo como un
programa de lucha contra la

pobreza y no se entiende que se

busca
rrollardesacapital humano en la
siguiente
generacin para
evitar la transmisin de
la
pobreza. Ante esta percepcin, el
programa no
se
encuentra
articulado
con iniciativas
de desa-local y generacin de
rrollo
ingresos,
que permita coordinar
con otros programas
sociales
a fin de evaluar la estrategia
integral
estado
para del
la reduccin
de pobreza y
desigualdad
de oportunidades.
8) Una limitacin importante para
evaluar
el Juntos es la ausencia de
impacto de
unabase
lneaal inicio del programa
de
(2005).

3.2 Empleo y capacitacin

Programa de Capacitacin
Laboral Juvenil (PROJOVEN)
PROJOVEN fue creado en 1996 en un
contexto en el que si bien la economa
peruana comen- zaba a recuperarse
y junto con sta el empleo, el
crecimiento de este no se daba de
manera igual para todos
los
niveles socioeconmicos. Por este
motivo el programa busca mejorar
la
empleabilidad
y
la
productividad de jvenes de bajos ingresos mediante servicios de
capacitacin en oficios de baja
calificacin tratando de minimizar la desconexin entre el
entrenamiento y
la colocacin
laboral, enfocndose en aquellas
labores verdaderamente demandadas
por las empresas. PROJOVEN se
aplica
a
nivel
nacional
en
distritos con alta concentracin
de hogares bajo la lnea de
pobreza y apunta a jvenes adultos entre 16 y 24 aos de edad que
se
encuentran
desempleados
o
subempleados,
tienen
niveles
educativos bajos y provienen de
familias de ba- jos ingresos7.

El programa dura 6 meses divididos tivo inmediatamente culminado el

meprograma
sesende3 capacitacin
terica y 3
sino recin despus de 18 meses de
meses
de
pasantterminado
el
as laborales. La capacitacin
programa (3.24%).
terica
se encuentra a cargo
de entidades de
Tambin opo, Robles y Saavedra
capacitacin
(2002)
-que
han sido(ECAPs)
previamente evaluadas
identificaron
un incremento en el
y
calificaingreso
mendas- que organizan y disean cursos
sual promedio y en la cantidad de
en
funcin
horas
trabajade los requerimientos de las
das; lo
que permite generar
empresas
y
de
las
menores
niveles
caractersticas de los beneficiarios. breza y reducirpolas diferencias
PROJOVEN este entrenamiento y provee existentes
econmicas dentro de los grupos de
financia
una
sub-diaria a los aprendices que
los
jvenes Para medir el cambio
vencin
trabajadores.
cubre
del
ingreso
porte, transcomidas y seguro mdico. Luego
mensual
promedio, los autores
de
culmicalcularon
esnada satisfactoriamente la
timador de un
diferencias
en
capacitacin
terica,
diferencias
del efecto los ingresos
los
beneficiarios
realizan una
de
PROJOVEN considerando
pasanta remuneprome8
dio
por antes
hora de como
los beneficiarios
rada
en una empresa
privada
bajo un
de entrenamiento
temporal
para
tanto
despus dely
jvenes duran- te 3 meses.
programa. El re- sultado muestra
que PROJOVEN permite elevar en 18%
A pesar del alcance bastante
el ingreso por hora de los
reducido del programa (en promedio
beneficiarios que se encuentran
3,800
jvenes
por
ao)
los
ocupados
al
momento
de
la
resultados han sido positivos. Los
9
evaluacin,
respecto
de
lo
que
se
estudios de anlisis de impacto
hubiera
elevado
si
stos
no
han mostrado que este programa
hubieran
participado
en
el
mejora
las
oportunidades
de
141
programa.
Adicionalmente
los
inser- cin en el mercado laboral
autores tambin realizaron
un
y reduce la duracin del desempleo
anlisis
economtrico
para
estimar
de los jvenes capacitados. opo,
los efec- tos sobre el ingreso y
Robles
y
Saavedra
(2002)
se encontr una mejora en el
calcularon el efecto del programa
ingreso por hora de 12.5%, cifra
en la insercin laboral de los
menor al 18% estimado inicialmente
benefi- ciarios analizando cmo
probablemente
porque
la
cambi la situacin la- boral de
metodologa
usada
es
ms
los jvenes y cunto de este
exhaustiva. En el caso del cambio
cambio se debi a PROJOVEN. As
de horas trabajadas a la sema- na,
estimaron que el incre- mento de
los autores valoraron mediante un
beneficiarios ocupados despus del
estimador
de
diferencias
en
programa fue de 1.19%, 2.97% y
diferencias que los beneficia1.90% para los beneficiarios que
rios que logran estar ocupados
se
encontraban
ocupados,
dedespus del pro- grama trabajan
sempleados e inactivos antes del
5.5% horas a la semana ms que
programa,
respectivamente.
las que trabajaron los que no
Asimismo, opo, Robles y Saavepertenecieron al programa.
dra (2007) encontraron que el
Aos mas tarde los autores
impacto del programa sobre la
volvieron a medir estos impactos e
tasa de desempleo no es posiidentificaron que los salarios

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

fantil. Esto podra explicarse en

parte
por- mejoras en el consumo
que estas
de
tosalimense dan para toda la familia y
no
en
cial enespelos nios.
3) Existen problemas de informacin
ya
que de los beneficiarios no
muchos
conocen
las del programa. En
condiciones
ciertos
casos,
los intermediarios
y/o los
empleados de
las
diferentes
organizaciones
involucradas
brindan informacin
incorrecta e
incluso
utilizan esto para su beneficio
4) personal.
La verificacin del cumplimiento
de condiciones
no es la adecuada, ya que
los promotores
pocos y muchas
veces no
con son
la verificacin
trimestral.

capa
sumri
o
crdito
s salir

7 Para determinar quien es elegible o no para el programa, se utiliza un mtodo

estandarizado basado en cin- co variables observables: nivel de pobreza,
edad, nivel educativo, situacin en el mercado laboral y salario antes del
programa.

8 La remuneracin no debe ser menor al salario mnimo mensual.

por hora de los beneficiarios

(tanto
en
actividades
principales
como
secundarias)
fueron
aumentando
conforme
pasaba el tiempo luego de que el
programa haba culminado. Por
ejemplo,
6 meses despus que
finaliz el programa los salarios
por
hora
se
haban
incrementado en 11.1%, luego de 12
meses
crecieron
15.7%
y
finalmente, despus de 18 meses,
stos aumentaron 18.5%. De igual
manera,
los
beneficiarios
se
vieron afectados positivamente en
cuanto
al
nmero
de
horas
trabajadas a la semana, las cuales
aumen- taron 17.7% luego de 6
meses de culminado el programa,
7.7%, luego de 12 meses y 8%
despus de 18 meses. Dada la
mejora en las horas traba- jadas y
el salario por hora, igualmente se
identific
un
impacto
significativo
pero
decreciente
para
los
ingresos
promedio
mensuales de los be- neficiarios,
pues luego de 6 meses de culminado
el programa los ingresos se haban
incrementa- do en 48%, luego de 12
meses 36.2% y 31.7% des- pus de
18 meses.
Es importante entender que la
medicin de la contribucin de este
programa se puede ver distorsionada
por el descreme por parte de las
entidades de capacitacin (ECAPs).
Si bien las personas elegibles para
ser beneficiadas por el programa
pasan por estndares realizados por
el Ministerio de Trabajo, las ECAPs
son las en- cargadas de seleccionar
a los beneficiarios pero en este

tener xito en los cursos, los

cuales no necesa- riamente son los
ms necesitados o ms pobres dentro
de los elegibles. Por consiguiente,
el des- creme, inducido por
estos
estndares
es
una
preocupacin
vlida
(Galdo,
Jaramillo y Montal- va, 2009). Esto
claramente refleja la existencia de
un trade-off entre eficiencia y
equidad que debe de ser considerado
al disear una poltica laboral
como esta en pases en desarrollo.
Sin embargo, existen razones
para pensar que esta heterogeneidad
de los impactos del pro- grama no
proviene
principalmente
por
decisiones
administrativas
(descreme) sino por elec- cin
propia de los jvenes elegibles.
As, 47% de jvenes se retiran
antes de ser derivados a los
centros de capacitacin debido a
que probable- mente tengan costos
directos y de oportunidad elevados
o esperan menor retorno de su
partici- pacin ya sea porque tienen
un mayor acervo de capital humano o
se encuentran empleados o tienen
preferencias intertemporales en la
medi- da que prefieren ms el
consumo actual que el
futuro.
Adems, la variabilidad de los
impactos del programa tambin podra
estar explicada por la calidad de
los servicios de capacitacin, la
cual vara entre ECAPs.

caso los mtodos de seleccin no son

es-

9 Projoven es el primer programa social en el Per que ha incorporado desde su

diseo inicial un proceso de evaluacin sistemtico y riguroso. Ello ha
significado la recoleccin de informacin para grupos de benefi- ciarios y
grupos de control a partir de la cual se han venido realizando evaluaciones
para las diversas con- vocatorias del programa.

Trabaja Per
Trabaja Per tiene el objetivo
de generar em- pleos temporales y
el desarrollo de capacidades

cin de obras pblicas socialmente tiles y

alta- mente intensivas en mano de obra. En el
2007 se ampla el mbito y alcance al rea
rural cam- biando su denominacin A Trabajar
Urbano por Construyendo Per y ms tarde
en agosto del 2011 esta cambia a Trabaja
Per.
La generacin de empleo temporal se
realiza a travs del financiamiento de
proyectos de in- fraestructura o servicios
pblicos intensivos en el uso de mano de
obra no calificada. A su vez,
esta
infraestructura11 permite el mejoramiento de
las condiciones de vida de las poblaciones en
situacin de pobreza o pobreza extrema.
En
principio,
los
proyectos
son
presentados por entidades pblicas o privadas
locales (den- tro de distritos seleccionados)
y son elegidos a travs de un concurso12
dentro del cual los orga- nismos proponentes
identifican, presentan y co- financian los
proyectos. Una vez aprobado el proyecto, se
convoca a un concurso de trabajado- res13. Si
los interesados que cumplan los requisi- tos
superan la oferta de empleos se realiza un
sorteo entre estos. El empleo temporal dura
en promedio 4 meses y los participantes
reciben un seguro contra accidentes mediante
el Sistema Integral de Salud (SIS)14 y una
compensacin econmica de US$ 5.9 diarios.
Este monto es me- nor del salario mnimo
para no competir con el

d
e
t
r
a

bajo de manera que solo

postulen aquellas
personas desempleadas
y/o pobres sin afectar
su incentivo para
aceptar otros empleos
cuando stos se
produzcan. As, el
salario mxi- mo
ofrecido a fines del
2010 por el programa
constituy 59% del
salario mnimo, lo que
se ajusta a las
tandarizados.
Esto
genera
diferencias
entre
el
grupo
elegible
y
los
beneficiados
finalmente con el programa debido
a que el Estado condiciona los
pagos en funcin a la tasas de
conclusin
del
entrenamiento10.
Esto genera un fuerte incenti- vo
para que las ECAPs solo matriculen
a aque- llos con el ms alto
potencial para completar y

recomendaciones basadas
en la ex- periencia
internacional que
sealan que el sala- rio
de un programa de empleo
temporal sea no mayor a
tres cuartas partes del
salario mnimo. Debe
recalcarse que adems de
los proyectos regulares,
tambin se brinda empleo
temporal en apoyo a
obras fsicas de
prevencin de desaspara la poblacin desempleada de
las reas ur- banas y rurales en
situacin de pobreza y pobre- za
extrema.
Inicialmente
este
programa fue lan- zado en el 2002
en un contexto de recesin, para
proporcionar empleo temporal a
jefes de hogar de bajos recursos
en reas urbanas afectados por la
recesin econmica, mediante la
realiza-

10 Los pagos estn estructurados en trminos per cpita de acuerdo con el

siguiente esquema: 100, 80, 60 y 30% si completan ambas fases del programa,
por lo menos un mes de capacitacin ocupacional, solamente capacitacin
terica y por lo menos un mes de capacitacin terica respectivamente.

capa sumrio crditos salir

ficiarios es moderado debido a

que: i) es difcil distinguir a
los desempleados de los subempleados que ya reciben un ingreso,
ii) muchos par- ticipan solo por
el inters en que la obra se realice y mejore su calidad de vida
sin importar el salario o porque
valoran el aprendizaje, iii) algunos prefieren un trabajo seguro
aunque
reciban
menos
ingreso
frente la incertidumbre que le
representa su incorporacin a
otras
alternativas
mejor
retribuidas pero menos seguras y
permanentes. Por otro lado se ha
identificado que la utilidad de
las obras ejecutadas tiene un
impacto significativo. Chacaltana
(2003)
encontr
que
los
beneficios de estas obras para la

tres o en zonas de emergencia.

Paralelamente a la
ejecucin
de
los
proyectos
se realiza
una capacitacin general
(habilidades
sociales,
autoestima,
emprendimiento, vigilancia
social
en
la
ejecucin de proyectos)
y una ca- pacitacin
especfica orientada al
desarrollo
de
las
competencias
y

habilidades
tcnicas
de
los
participantes, de acuerdo con la
demandas
del
mercado
laboral
local.
Las evaluaciones realizadas a
este progra- ma han identificado
un impacto positivo sobre el
ingreso de los beneficiarios de
32%,
lo
que
hace
que
los
participantes obtengan un salario
promedio de US$ 111 Chacaltana
(2003). Sin embargo, este
impacto sobre el ingreso de los
bene-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

m
e
r
c
a
d
o

142

11 Esta infraestructura de carcter econmico-productiva y social, las cuales incluyen

accesos peatonales, canales de irrigacin, infraestructura post cosecha, muros de contencin,
infraestructura educativa y de sa- lud, entre otras.
12 La eleccin se delega a instancias locales para asegurar su transparencia y
la utilidad de las obras. La eva- luacin comprende tres etapas:
elegibilidad, viabilidad y priorizacin. Adems, se considera que la intensidad de uso de mano de obra debe ser como mnimo 75% del costo directo del
proyecto.
13 Los requisitos son ser personas desempleadas con carga familiar (padres o
madres de familia que acrediten tener al menos un hijo menor de 18 aos de
edad). Tambin se considerarn, dentro de los participantes, hasta un 25% de
jvenes (varones o mujeres) entre 18 y 29 aos de edad que sin ser padres de
familia asu- men la responsabilidad de atender a mayores o menores de edad
(carga familiar) o presenten necesidades bsicas insatisfechas. Asimismo, se
considerar la inclusin de personas con discapacidad, hasta un mximo del 5% del total de participantes por proyecto.
14 El SIS protege la salud de los peruanos que no cuentan con un seguro de
salud, priorizando en aquellas po- blacionales vulnerables que se encuentran
en situacin de pobreza y pobreza extrema.

co- munidad representan un 54%

adicional de la inversin
inicial realizada por el programa
en pago de mano de obra.
No obstante, a pesar que este
programa es un
mecanismo de
asignacin de recursos para la
promocin social y econmica de
los sectores so- ciales menos
favorecidos y de lucha contra la
po- breza, el principal problema
que aborda es en la focalizacin
ya que a pesar de la buena
focalizacin
en
trminos
geogrficos,
es
probable
que
identificar
jefes
de
hogar
desempleados sea complejo pues
stos por lo general, no se quedan
mucho tiempo sin trabajar dada la
elevada informalidad y la
ausencia de mecanismos institucio-

nalizados frente al desempleo. Igualmente,

tam- bin hay beneficiarios que cumplen
los requisitos pero que no deberan ser
beneficia- rios ya que contribuyen con un
segundo ingreso al hogar o se trata de
individuos
inactivos
en
lugar
de
desempleados.
Asimismo, se ha presentado un nuevo problema con la remuneracin que ofrece el
progra- ma debido a que recientemente el
nuevo gobier- no anunci cambios en el
programa pues los beneficiarios recibirn
mensualmente la Remu-

stos se
1998).

produzcan

(Ravallion,

3.3 Educacin
En relacin al tema educativo,
como se expli- c en la seccin 2,
la cobertura educativa ha mejorado pero la calidad de la
educacin pblica es precaria.
Frente a esta situacin y dado
que la educacin es uno de los
principales mecanismos igualadores
de oportunidades, en los ltimos
aos se han dado importantes
reformas cuyos resultados o han
sido insatisfactorios o an no son
claros.
Municipalizacin
de
la
educacin
El Plan de Municipalizacin de
la educacin se inicia en el 2007
como un programa piloto (en 47
distritos
del
Per)
con
el
objetivo de mejorar la calidad de
la educacin a travs de la implementacin de un modelo de gestin
descentralizada
con
la
participacin del Municipio como
la unidad mnima de planificacin.
As, el plan es- taba orientado a
transferir las funciones y competencias a nivel regional y local
con
la
intencin
de
descentralizar
la
educacin
y
ajustar
la
currcula
a
la
realidad y necesidades locales.
Esto se inicia en la educacin
inicial y primaria. El criterio
que respaldaba esta transferencia
de funciones consideraba que las
autoridades
municipales
responsables
garantizaran
el
buen
funcionamiento
de
las
instituciones dado que estn ms
cerca de la poblacin que otras
ins- tancias del Estado y por lo
tanto administraran
mejor la
educacin.

con su objetivo, solo ha duplicado

funciones en
los niveles de
gobierno regional (UGEL) y municipal, lo que genera falta de
compromiso de los municipios y
dificulta el control. Adems, se
ha generado ms burocracia al
convertir a los mu- nicipios en
pequeos ministerios y no se ha
con- tado con personal capacitado
para desarrollar las funciones
otorgadas.
Ante esta situacin de fracaso,
recientemen- te el actual gobierno
ha sealado que se pondr fin al
Plan Piloto de Municipalizacin de
la Edu- cacin. Lo que se buscar
ser
reorganizar
el
sistema
educativo peruano para tener un
minis- terio como ente rector y
orientador
de
polticas,
articulado
con
la
gestin
descentralizada
del
aparato
educativo a nivel regional. Con
mi- ras a este objetivo, el
gobierno pretende priori- zar el
desarrollo efectivo del nivel de
Educacin Inicial y reorganizar la
educacin rural, aumen- tando en
los
prximos
5
aos
el
presupuesto educativo del 3% al 6%
del PBI.

3.4 Alimentacin y nutricin

Vaso de Leche
El Vaso de Leche es un programa
social crea- do en 1984 para
proveer
seguridad
alimentaria
mediante la entrega de una racin
diaria de ali- mentos15 a una
poblacin
considerada
vulnerable, con el propsito de ayudarla
a
superar
la
inseguridad
alimentaria
en
la
que
se
encuentra.
Especficamente
los
beneficiarios son los nios de 0 a
6 aos, las madres gestantes y en
perodo de lactancia (hasta que el
nio cumpla 1 ao de edad),
priorizando
entre
ellos
la
atencin a quie- nes presenten un
estado de desnutricin o se en-

cuentren
afectados
por
tuberculosis. Asimismo,
en la
medida en que se cumpla con la
atencin a

la poblacin antes mencionada, se

mantendr la atencin a los nios
de 7 a 13 aos, ancianos y
afectados por tuberculosis.
Este programa resulta ser el
programa ali- mentario dirigido a
nios menores de hasta 6 aos con
mayor presencia en el pas.
Adems, gracias a que la ejecucin
de este programa se realiza a
travs de todos los municipios
del pas utilizando como
instrumento de focaliza- cin un
ndice de desnutricin , se ha
fomenta- do la participacin de la
comunidad organizada. Gajate e
Inurritegui (2003) realizaron una
evaluacin del impacto del
programa sobre el ni- vel
nutricional de los nios menores
de 5 aos usando distintos
modelos, pero identificaron que
el efecto promedio del programa
era negati- vo y converga bajo
todos los modelos usados a
-0.28,
lo
que
muestra
una
negatividad
en
el
efecto
ocasionada por el programa. Esto
indica que el Vaso de Leche no
constituye
una
verdadera
estrategia
de apoyo nutricional
porque se ha iden- tificado que
aquellos menores beneficiados por
el programa no han logrado elevar
su nivel nutri- cional. Esto puede
deberse a que la transferencia es
muy reducida y/o el alimento
distribuido
contiene
bajo
contenido
nutricional
y/o
la
alimenta- cin alterna del nio en
el hogar se reduce ms que
proporcionalmente
al
alimento
recibido por el programa. Frente a
esta situacin, el progra- ma no
estara funcionando como apoyo
para
mejorar
el
nivel
nutricional
de
la
poblacin
infantil
sino
como
una
transferencia de ingresos en forma de alimentos (Grade, 2003);
situacin que re- sulta alarmante
dado que el programa tiene un gran
alcance a nivel nacional.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

nera
incent
ivos
adver
sos
ya
que
este
progra
ma
pasar
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cuand
o

143

T
a

capa
sumri
o
crdito
s salir

mbin
se
han
identificado
problemas
neracin Mnima Vital (RMV) de US$
248 y tra- bajarn ocho horas
diarias. Esto claramente ge-

por
el
lado
administrativo. Primero,
Pasados cuatro aos desde el
inicio del plan piloto, hasta
ahora el proceso lejos de cumplir

hay un

que ha generado una multiplicidad

y superposi- cin de programas que
ha generada un uso ine- ficiente
de los recursos. Segundo, hay gran
de- sorden en el manejo de
padrones de beneficiarios en los
municipios. Tercero, los ni- veles
de filtracin y exclusin son
altos. Cuarto, los recursos de los
programas no llegan hasta el
beneficiario objetivo o llegan en
una
proporcin
menor
a
lo
dispuesto (sea por ineficiencias o
malversacin de los recursos del
programa). Adems, tambin hay
lobbies de compradores motivo por
el cual los productos comprados no
son los ms adecuados para los
fines de los pro- gramas o
presentan precios muy elevados.

este aumento en el presupuesto

social sea eficiente, debe de ir
acompaado de un buen sistema
de rendicin de cuentas y monitoreo
de tal manera que se condi- cione
el gasto sujeto al cumplimiento de
metas preestablecidas. Para ello,
el Presupuesto por
Resultados
(PpR) es una buena herramienta que

integra
la
programacin,
formulacin,
aprobacin,
ejecucin
y
evaluacin
del
presupuesto con el logro de metas
y uso eficaz y eficiente de los
recursos del Estado. En el Per se
empez a usar el PpR hace pocos
aos; sin embargo, en el 2010 tan
solo abarcaba 8% del presupuesto
total. Esto claramente refleja la
necesidad de ampliar el PpR para
que
abarque
todo
el
sector
pblico. Los
lineamientos del
actual gobierno contemplan la
profundizacin
de
presupuesto
basado en resul- tados a partir
del 2012 hasta alcanzar que el
100% del presupuesto se administre
por resulta- dos en el 2016.
Siguiendo con esta lgica, los
pro- gramas sociales deben ser los
primeros
en
ser
manejados
mediante una gestin por resultados; sin embargo, el Gobierno
decidi priorizar seis programas16
y adscribirlos al nuevo Ministerio de Desarrollo e Inclusin
social
(MIDIS)
para
su
administracin.
Por otro lado, los niveles de
filtracin
y
subcobertura
presentes
en
los
programas
sociales deben de ser subsanados
para fortalecer la foca- lizacin.
Para
ello
hay
que
mejorar,
estandarizar
y
supervisar
el
manejo del padrn de beneficiarios. El Per cuenta con el
Sistema de Focaliza- cin de
Hogares (SISFOH) que contiene
informacin
sobre
las
caractersticas socioeconmicas de
los
hogares.
Esto
permite
identificar a los grupos que
requieren ms ayuda del Estado y a
los potenciales beneficiarios; as
como cuantifi- car el nivel de
bienestar de los hogares empadro-

4.Recomendaciones
de Polticas
Pblicas

ada
la
importancia
que
tienen
los
programas
sociales para apoyar a los
ms vulnerables y al escaso
impacto sobre
los determinantes de largo plazo
de
la
pobreza
que
se
ha
evidenciado, un primer paso para
ase- gurar el cumplimiento de los
objetivos es esta- blecer metas y
estndares para la asignacin de
recursos, la determinacin de los
procesos y la evaluacin de los
resultados. Si bien el gasto social en el Per se ha ms que
duplicado (115%) entre el 2001 y
2009, an 31.3% de la poblacin se
encuentra en situacin de pobreza.
Una ma- yor asignacin de recursos
para el gasto social no asegura
una mejora en las metas de los
dis- tintos programas. Para que

serio

problema

de diseo
objetivos

de

confusin

de

15 Las raciones son distribuidas durante 5 das por semana para el desayuno,
consisten en un alimento lqui- do sobre la base de lcteos, harina de
quinua, habas y soya.

nados. Sin embargo, el SISFOH requiere

ciertas reformas para determinar qu hogar
recibir qu programas sociales. As, se
debera exigir a
todos
los programas
pblicos que lo utilicen. Adicionalmente, se
deberan
publicar
los
padrones
de
beneficiarios de todos los programas pblicos. Dando acceso a las bases de datos
men- cionadas, se reducira la filtracin
-los recursos

de los programas socia- les en el

Per. Con respecto a este tema,
debe mencionarse que actualmente
el MIDIS tiene la tarea de
mejorar los procesos de
desarrollo, re- gistro,
calificacin y seguimiento del
SISFOH con el objetivo de mejorar
la calidad del sistema. Si bien
una mejora en la focalizacin
ayudara a reducir la filtracin y
subcobertura,
an
existen
demasiados
programas
sociales.
Por ello, stos deben de ser
evaluados con el objetivo de
determinar su continuidad. Debe
tenerse en cuenta que cualquier
nuevo programa social de- bera
comenzar por un piloto. Luego, se
debera concursar la elaboracin
de
una
lnea
de
base
que
determine el punto de partida
mediante
una
encuesta
sociodemogrfica
de
las
condiciones previas al inicio del
piloto. Al concluirse la etapa
piloto del programa se procedera
a una evalua- cin independiente
del mismo, midiendo sus resultados y contrastndolos con la
lnea de base. Finalmente, la
evaluacin determinara si se justifica lanzar un programa pblico

o si se dese- char el piloto.

Para los programas que ya estn
en marcha, los resultados de la
evaluacin defi- nirn si se
reformar, cerrar, ampliar o
segui- r igual. Actualmente es de
competencia exclusi- va del MIDIS
determinar, sobre la base de una
evaluacin, la continuidad de los
seis programas sociales que tiene
adscritos. Un avance adicio- nal
es que el programa Cuna Ms est
empezan- do con lnea de base y
evaluacin
de
resultados
intermedios.
A nivel ms especfico, el
Programa Juntos debera formar
parte de una estrategia integral
para combatir la pobreza a toda
escala de tal ma- nera que se
encuentre articulado con otros
pro-

16 Los seis programas son: Juntos, Cuna Ms, Pension 65,

Foncodes, Pronaa.

capa sumrio crditos salir

del bienestar en quienes enfrentan

ms obst- culos para aprovechar
las oportunidades que ofrece el
crecimiento.
Para que todo lo mencionado
anteriormente funcione no se debe
dejar de lado la urgente necesidad
de
fortalecer
las
instituciones del Esta- do y los
procedimientos en el Per de tal
manera
que
puedan
responder
eficiente y eficazmente a las
demandas y exigencias de la
poblacin
y
alcancen
los
resultados preestablecidos. Esta

gramas y no resulte un
esfuerzo aislado. As
mis- mo, no se debe
perder de vista la
funcin de los programas
de empleo temporal, pues
como su nombre lo dice,
estos programas sirven
de ayuda para aquellos
que no han conseguido
trabajo. Por ningn
motivo estos programas
deben com- petir con el
mercado laboral, pues
as se desvir- ta el
propsito de ayudar a
los ms necesitados. Con
respecto a los programas
alimentarios, resulta
preocupante que las
evaluaciones de impacto revelen que no se
dan mejoras en los niveles nutricionales; es
decir, no cumplen su
objeti- vo fundamental
de sacar a los nios y
madres gestantes de la
vulnerabilidad
nutricional. La calidad
nutricional debe de
asegurarse ya que en
muchos casos sta se
sacrifica por aumentar la

cobertura de beneficiarios. As, se

requiere una supervisin y control
ms estricto de los conte- nidos
nutricionales y de su efectiva
entrega a la
poblacin objetivo.
Si bien mejores y mayores
programas de asistencia social
ayudan mucho, no sern suficientes para alcanzar el nivel de
bienestar al que aspira el Per.
El asistencialismo debe de ser
reemplazado
gradualmente
por
programas
que
incrementen
la
productividad, la cual es uno de
las principales determinantes del
ingreso
y
por
lo
tanto
responsable en parte de la brecha entre ricos y pobres. La
pobreza persistir mientras no se
tomen
medidas
ms
profundas
principalmente en el rea rural
que
es
donde
prevalece
la
pobreza. Actualmente las pocas polticas pblicas de intervencin
en las zonas ru- rales se limitan
a exoneraciones del IGV17, crditos
mediante
el
Agrobanco,
Programa de Reestructuracin de
la
Deuda
Agraria
(PREDA),
infraestructura dispersa, entre
otros.
Por
este
motivo,
es
necesario articular un programa de
desarrollo rural integral para
lograr la mejora

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica L

que
se
dirige
n a
quiene
s no
deber
an
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s
pero
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son
uno
de los
princi
pales
proble
mas

144

17 IGV: Impuesto General a las Ventas.

es una reforma que lleva muchos

aos esperando en el Per pero que
junto
con
infraestructura
e
innovacin
resultan
los
tres
principales proble- mas del pas.
Esto se refleja en el ltimo
Reporte Global de Competitividad
en el que Per obtuvo
una
puntuacin de 3.5/7 en el pilar de
institucio- nes, lo que refleja un
ambiente institucional p- blico
muy dbil.
Finalmente
pero
no
menos
importante, no debe dejarse de
lado que el crecimiento requie-

re de altas y crecientes tasas de inversin

pri- vada. En esta lnea, el gobierno
reconoce que es necesario que la inversin
privada crezca al menos 10% al ao y para
ello se necesita recu- perar la confianza de
los
inversionistas
para
aumentar
el
crecimiento econmico y reducir la pobreza
mediante el empleo, y las oportuni- dades en
el mercado.

5.Conclusiones
sualmente se afirma que el Per perdi
tres dcadas entre 1960 y 1990. Sin
em- bargo en realidad, perdi mucho

m
pases de la regin y el aporte de
al de los ms ricos y ii) se ha
da ha sido el mayor desde, al
joras se han debido tambin a los programas

sta al crecimiento durante esta

reducido la pobreza. Junto con
so- ciales, a una mayor cobertura de la
menos, la dcada de los 60. Las
s
dcaesto el coeficiente de Gini se ha
reformas estructurales realizadas
educacin y a una mayor inversin en
reducido.
porque
servicios, especial- mente en zonas rurales.
permitieron mejorar la eficiencia
en
Adems
de
los
beneficios
de la econo- ma y atraer
Entre los principales programas sociales o
dicho
generados directa- mente por el
mayores
inversiones,
la
polticas que se usan o se han usado se
period
mercado en crecimiento, estas meproductivi- dad creci porque se
encuen- tran: i) Juntos como un programa
o
el
cambi a un modelo efi- ciente
orientado a la reduccin de la pobreza y
resto
de crecimiento con apertura que
desarrollo social; ii) PROJOVEN y Trabaja
del
potenci
el
crecimiento
sin
Per como programas orientados a mejorar la
mundo
desindustrializar al pas. Adeempleabilidad; iii) la Mu- nicipalizacin de
sims la inversin total aument a
la educacin ; y iv) el Vaso de Leche
gui
niveles record histricos que
dirigido a disminuir la desnutricin. No
crecie
soportan un elevado crecimiento
obstante,
estos
programas
sociales
ndo.
y con ello se logr crecer a una
presentan una serie de problemas que les
Sin
tasa promedio de 6.3% en el
impiden cumplir totalmente con el objetivo
embarg
periodo 2001-2010. Los cambios se
de apoyar a aquellos grupos que no se han
o, en
han reflejado en el atractivo del
podido beneficiar del cre- cimiento debido a
las
Per para la in- versin y los
la desigualdad en oportunida- des. As, el
ltima
negocios. Adems, contrariamente a
Programa
Juntos
de
transferencias
s dos
lo que generalmente se afirma, el
condicionadas para los ms pobres debera
dcada
crecimiento ha sido inclusivo.
for- mar parte de una estrategia integral
s, el
para la re- duccin de la pobreza de tal
Sin embargo, muchos consideran
crecim
que
los
beneficios
del
manera que sus efectos no sean aislados sino
iento
que por el contra- rio se integren con otros
crecimiento econmico no han beeconm
neficiado por igual a toda la
planes o programas que tambin ayuden a
ico
reducir la pobreza. Por otro lado, los
poblacin. Lo cierto es que la
del
reduccin de la desigualdad suele
programas orientados a mejorar la emPer
pleabilidad tales como PROJOVEN y Trabaja
dar- se una vez que el crecimiento
ha
econmico se ha consolidado. Es
Per tienen el difcil reto de identificar a
sido
quie- nes debieran ser los beneficiarios;
natural que las primeras medi- das
excepc
orientadas a permitir que un pas
para ello, la remuneracin ofrecida debe
ional.
evitar generar in- centivos que atraigan a
tome una senda de crecimiento
Esto
sostenido generen oportu- nidades
personas ya ocupadas.
se
que sean aprovechadas por aquellos
debe a
que estn en mejores condiciones
que
de hacerlo. Este es el caso de
desde
varios pases y lo notable es que
1990,
no haya sido marcadamente el caso
el
en el Per. No obstante, este
crecim
proceso tambin genera grandes
iento
beneficios para la gran mayora de
Cinthya
Vargas
de Pastor
la
la poblacin. De hecho, entre 1991
Bachiller
en economa de la Universidad del Pacfico, cuenta con estudios en la Universidad de Maas- tricht. Actualmente se desempea como economista del Instituto Peruano de Economa, con sede en Lima, Per.
produc
y el 2010 la pobreza se redu- jo
tivida
23.8 puntos porcentuales y el
d
ingreso del quin- til ms pobre
total
creci 62.8% entre 2003 y 2010
de
frente a un incremento de 28.6%
factodel quintil ms rico. Adems, de
res
considerarse
lo
propuesto
por
del
Ravallion (2010), el crecimiento
Per
del Per viene siendo pro pobre
supera
dado que i) el aumento del ina los
greso de lo ms pobres ha superado

r
e
l
a
c
i

n
a
l

os
programas
de
educacin,
aqu
es
quizs donde se debe de
poner
mayor
nfasis
dado que sta es un
gran
determinante
de
los in- gresos y de la
productividad. Hasta el
momento los intentos de
reformar la educacin
han sido fallidos y la
educacin
pblica
peruana se en- cuentra
entre las peores del
mundo.
Ciertas
me-

didas
han
sido
un
fracaso total como la
munici- palizacin de
la
educacin,
pero
otras son herramientas
valiosas que an no han
sido
plenamente
implementadas como la
Ley
de
Carrera
Magisterial. Finalmente,
con respecto a los programas de alimentacin
y nutricin, como el
Vaso de Leche, no solo
existe
una
alta

filtracin sino que por

el
bajo
contenido
energtico y pro- teico
que ofrecen no deberan
calificarse
como
una
estrategia
de
apoyo
nutricional.
Entre
las
recomendaciones
de
poltica men- cionadas
para reducir la pobreza
y la desigual- dad se
encuentra la gestin por
resultados
de
los

programas sociales y de todo el

presupuesto, la evaluacin de la
continuidad
de
los
programas
sociales y mejoras al sistema de
focalizacin. Asimismo, hay dos
retos importantes: articular un
programa de desarrollo rural que
permita ge- nerar condiciones para
salir de la pobreza, y re- cuperar
la confianza de los inversionistas
para
aumentar
el
crecimiento
econmico y reducir la pobreza
mediante
el
empleo,
y
las
oportunida- des en el mercado.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

E
n

145

Chacaltana, J. Impacto del programa A

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Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Bibliografa

146

Cecilia Durn Andrs Jung Santiago Garca

1. Introduccin

capa
sumri
o
crdito
s salir

ruguay
ha
sido
tradicionalmente uno
de
los
pases
en
Amrica
Latina con menores niveles
de incidencia de la
pobreza y de mejor distribucin
del ingreso. En los ltimos
aos, el gobierno uruguayo ha
puesto
nfasis
en
el
desarrollo de polticas sociales,
en particular en educacin, salud
y
transferencias
directas
focalizadas. En materia de educacin se ha elevado el gasto como
porcentaje del PIB, apuntando a
alcanzar el 4,5% como objetivo,
y
se
han
desarrollado
programas como el Plan Ceibal1.
Sin embargo, persiste un debate
en trminos de organizacin y
calidad del siste- ma educativo
dado que indicadores internacionales (e.g. resultados de las
pruebas
PISA)
muestran
una
situacin preocupante al comparar
los
resultados
de
los
estudiantes uruguayos respecto a
los niveles aceptables y los
alcanza- dos por estudiantes de
otros pases. En materia

de salud se ha creado el Sistema

Nacional Inte- grado de Salud
(SNIS), que tiende a generalizar
la cobertura. En lo que respecta
a
los
programas
de
transferencias,
se
han
implementado iniciativas (como el
Plan de Emergencia o el Plan de
Equidad) enfocadas en atender a
los
estratos
de
menores
ingresos, cuya situacin pue- de
no
verse
modificada
por
la
evolucin del mercado de trabajo.
Desde la academia y organismos
internacionales,
se
ha
promovido investigacin acerca de
estas polticas, identificndose
una vasta literatura que
describe
y
evala
estos
programas, especialmente los de
transferencias
(e.g.
Banco
Mundial 2007, Bucheli et al.
2010, Forteza y Rossi 2010,
MIDES 2008, Amarante et al.
2007). Desde otra perspectiva, se
ha
analizado
tambin
la
incidencia
de
las
polticas
de apertu- ra comercial y del
tipo de insercin internacio- nal
en la demanda de trabajo y en la
distribu- cin del ingreso (Dias
et al. 2007, Casacuberta

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Igualdad de oportunidades y
construccin de capacidades para el desarrollo. El caso de Uruguay

147

capa
sumri
o
crdito
s salir

et
al.
2004,
Casacuberta
y
Vaillant 2002, Buche- li et al.
2001, Carbajal y Ferrando 2008,
Patrn y Terra 2010, Terra et al.
2005).
En definitiva, se constata que
existe lite- ratura que analiza
la poltica social desarro- llada
en Uruguay en los ltimos aos,
princi- palmente con un enfoque
desde la oferta de estas
polticas. En relacin a los
anlisis con una ptica desde
la demanda, si bien exis- ten
antecedentes
que
permiten
acercarse a la realidad nacional
principalmente en trmi- nos
del impacto de la estructura
productiva
(y
su
consecuente
insercin internacional) so- bre
el empleo y los ingresos-, se
entiende que existe mayor espacio
para construir a travs de la
investigacin.
En este contexto, el proceso
de crecimiento de la economa
uruguaya y la evolucin de sus
principales sectores productivos
implica
una
demanda
de
capacidades en la sociedad que,
a priori, no puede identificarse
si contribuye a una sociedad ms
equitativa,
en
trminos
de
generacin de oportunidades y
distribucin del ingreso. Este
aspecto resulta particularmente
relevante puesto que los temas
de heterogenei- dad estructural y
productividad
inciden
claramente en este sentido (CEPAL
2010a).
Considerando
lo
expuesto
anteriormente, el propsito de
esta investigacin es no slo
dar
cuenta
de
los
avances/retrocesos de la pobreza, distribucin del ingreso y
movilidad
social,
sino
principalmente
identificar
algunos
aspectos
clave
de
poltica econmica que incidiran en la generacin de

capacidades produc- tivas para

sostener un desarrollo armnico
de futuro, basado en criterios
de equidad e igual- dad de
oportunidades.
Se parte de un enfoque en el
que se asume que los actores
empresariales
juegan
un
rol
relevante en el proceso de
generacin de opor- tunidades y
de construccin de capacidades

El Proyecto de Conectividad Educactiva Informtica Bsica para el Aprendizaje

en Lnea tambin conoci- do como Plan Ceibal se cre en el ao 2007.

locales para el desarrollo productivo. A nivel local, sin estrategias de largo

plazo que permi- tan generar capacidades y favorecer un mejor posicionamiento
de las empresas locales en las cadenas regionales de valor, los actores dominantes (muchas veces regionales o globa- les) sern quienes asignen los roles
en dichas cadenas, con su consecuente impacto en el bienestar de la sociedad.
A su vez, la insercin de las empresas (particularmente pequeas y medianas) en
las cadenas regionales e inter- nacionales es determinante para definir las
necesidades de capital humano y, en definiti- va, las condiciones de
productividad y de in- gresos que se observan en una economa (Gar- barino et
al. 2008).
La bsqueda de una sociedad ms equitati- va, a partir de procesos de
transformacin pro- ductiva que generen desarrollo sustentable y con mejores
oportunidades para todos, es una tarea a muy largo plazo, que involucra a
diver- sos actores, administraciones y orientaciones polticas. Adems, el
liderazgo y el compromiso de largo plazo, tanto pblico como privado, as como
la forma en que se desarrollen los proce- sos, no slo es tan importante como
el propio contenido de las estrategias, sino que debe ser un componente crtico
de stas (Garbarino et al. 2008, Jung 2010).
La estructura del trabajo es la siguiente. En la seccin 2 se presenta
brevemente la si- tuacin del empleo, la pobreza y la desigual- dad entre 1990
y 2010 y se analiza la estructu- ra productiva de la industria manufacturera
en Uruguay, para describir en la seccin 3 las polticas relacionadas a estos
temas en las dos ltimas dcadas. Posteriormente, en la sec- cin 4 se
proponen polticas para promover un crecimiento sustentable de empleo de calidad. Finalmente, en la seccin 5 se presentan las principales conclusiones.

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p
o

breza e indicadores
sociales
A lo largo del tiempo, Uruguay
se ha desta- cado entre los
pases latinoamericanos como uno
de los de menores niveles de
incidencia de la pobreza y la
desigualdad (Bucheli y Furtado
2000 y 2005, Das et al.Grfico
2007, 2. Personas por debajo de
Vigorito 1999,
las lneas de pobreza e indigencia (%). Perodo 1990-2010
PNUD 1999 y 2008, CEPAL 2007). En este sen40 de la
tido, los ltimos datos
CEPAL, correspon- dientes 35
a 2009,
30
sealan que Uruguay es 25
el pas
4,5
latinoamericano con
20 menor
4
15
porcentaje de per- sonas
por
3,5
148
3
debajo de la lnea de pobreza
2,5
(10,7%) y de indigencia (2,0%)2.
2
A su vez, es uno de los cinco
1,5
1
pases de la regin que disminuy
0,5
3
ambos porcentajes en dicho ao y
0
uno de los que pre- sentaPobreza
mejor
LP 2002Indigencia LI 2002 Pobreza LP 2006Indigencia LI 2006
distribucin del ingreso de Fuente: Elaboracin propia en base a INE.
acuer- do con el ndice de Gini
(CEPAL 2010a y 2010b). Siguiendo a
Coleman et al. (2010), el anlisis de la evolucin de la
indigencia, pobreza y el ndice
de Gini4 en Uruguay (que no se
altera si
Grfico 1. ndice de Gini. Perodo 1990-2010

2 El enfoque que utiliza la CEPAL para estimar la pobreza y la indigencia se

basa en clasificar a una persona como pobre o indigente cuando el ingreso
per cpita de su hogar es inferior al valor
de la lnea de pobreza o el
46
monto mnimo necesario para satisfacer sus45necesidades esenciales. Las lneas
de pobreza e indigencia, expresadas en la44moneda de cada pas, se determinan
43 y servicios, mediante el mtodo
a partir del valor de una canasta de bienes
42
del costo de las necesidades bsicas. La
canasta para fijar la lnea de
41
indigencia hace re- ferencia a la satisfaccin
de necesidades bsicas
40
alimentarias mientras que la canasta para39determinar la l- nea de pobreza
Gini IPES Gini MIDES
hace referencia a la satisfaccin de las necesidades bsicas
alimentarias y
no alimentarias.
3 Los otros cuatro son: Argentina, Chile, Per y Repblica Dominicana.
Fuente: elaboracin propia en base a IPES (UCU) e INE.
4 El ndice de Gini para el perodo 1990 2007 proviene de Coleman et al. (2010).
Dichos indicadores fueron elaborados, a solicitud del Departamento de Economa de
la Universidad Catlica del Uruguay (UCU), a los efectos de este estudio por
Federico Rodrguez y Claudia Rafaniello, del Programa de Investigacin sobre Integracin, Pobreza y Exclusin Social (IPES) de la UCU. Metodologa ver: Coleman
et al. (2010). Para el per- odo 2003 2010 tambin se cuenta con el ndice de
Gini publicado por el Observatorio Social del Ministe- rio de Desarrollo Social
(MIDES). Los datos de pobreza e indigencia provienen del Instituto Nacional de

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

r
e
v
e

i
s
t
r
i
b
u
c
i

1991
1990

o
d
o

1991
1990

2.
B

E
s
t

adstica y se presentan
entre
1990
y
2007
siguiendo la metodologa

capa
sumri
o
crdito
s salir

se utilizan otros indicadores de

distribucin del ingreso) entre
1990 y 2010 permite identifi- car
los siguientes sub-perodos.
El primero de ellos, entre
los aos 1990 y 1994 muestra
importantes descensos de los niveles de pobreza e indigencia y
una relativa es- tabilidad de la
estructura distributiva, salvo en
1993 cuando cae la concentracin.
En particu- lar, los porcentajes
de personas bajo la lnea de
pobreza y bajo la lnea de
indigencia se redujeron a
aproximadamente a la mitad (de
29,7% a 15,3% y de 3,0% a 1,2%,
respectivamente).
Vigorito (1999) y Katzman y
Filgueira (2001) sealan que si
bien
en
dicho
perodo
la
distribucin
del
ingreso
mostraba
una
estabilidad
relativa entre los diferentes
segmentos de ingresos, s se
perciban fuertes cambios en la
estructura de ingresos entre
grupos defi- nidos en base a
otros criterios. En particular,
la reforma de la Constitucin
del ao 1989, que index las
jubilaciones y pensiones a la
inflacin
pasada,
impact
positivamente
sobre
la
evolucin de los ingresos de la
pobla- cin mayor de 65 aos, en
detrimento
de
otros
grupos
etarios.
En el segundo sub-perodo,
entre 1994 y 1999 se constata
un estancamiento en el descenso de la pobreza y la
indigencia y un empe- oramiento
en la distribucin del ingreso
(el n- dice de Gini pasa de
40,9 a 42,6). Bucheli y Furtado
(2005) resaltan que el comienzo
de
este
deterioro
en
la
evolucin de la desigual- dad
estara
relacionado
con
la
dispar
evolucin
de
los

de lneas de pobreza e
indigencia del ao 2002
mientras que entre 2006

ingresos provenientes del trabajo

y las jubilaciones y pensiones,
as como a los cambios ocurridos
en el mercado de trabajo. En
particular,
se
observa
un
incremento del re-

y 2010 se presentan los datos siguiendo la metodologa del ao 2006, ambasadas en el mtodo del ingreso total (INE, 2008 y 2011).

Casacuberta y Vaillant 2002,

Casacuberta y Gandelman 2006).
El tercer sub-perodo, que
va desde 1999 a 2004, incluye
una profunda recesin que desemboc en el ao 2002 en una
crisis econmi- ca. Esto trajo
aparejado un fuerte incremento de
la poblacin por debajo de las
lneas de po- breza e indigencia y
la
distribucin
del
ingreso
continu,
a
menor
escala,
deteriorndose. Si bien en 2003 y
2004 comenz la recuperacin de la
produccin
nacional,
los
indicadores
continuaron
deteriorndose, a tal punto que
en
2004
la
pobreza
y
la
indigencia presentan los peores
registros del perodo considerado
(31,9% y 3,9%, respectivamente).
Si
bien
la
presencia
de
importantes
guarismos
de
pobreza entre los nios es un
hecho constatado en estudios
anteriores
(Terra
1986), en
estos dos ltimos sub-perodos se
consolid una mayor incidencia
de la pobreza entre los menores
de 6 aos, alcanzando un mximo
de 56,8% en 2003 para el total
de la poblacin era 31,8%-. Esto
lleva
a
concluir
que
la
reproduccin biolgica de la
sociedad uru- guaya se realiza
mayoritariamente entre la poblacin ms pobre y que detrs
de
las
relaciones
entre
pobreza, indigencia, distribucin
y desempeo econmico, habra
otras causas ms profundas y
estructurales (Coleman, et al.
2010). En particular, Katzman y
Filgueira (2001) identifican los
siguientes nuevos ele- mentos de
segregacin: falta de balance
generacional,
creciente
fragilidad del vnculo de los
sectores
populares
con
el
mercado laboral (siendo que la
mayor parte de beneficios socia-

bas

les estn ligados a la participacin en el

mer- cado laboral formal), y existencia de
procesos

se considera todo el perodo de

anlisis,
se constata una leve tendencia a
mayor concen- tracin del ingreso
que podra estar revirtin- dose
desde 2007-. Este aumento en la
concen- tracin podra explicar en
buena medida la rigidez a la baja
de la pobreza, an en tiempos de
crecimiento econmico. Como sealan
Bucheli
y
Furtado
(2005),
mientras en el perodo de crisis
econmica el deterioro de los
indica- dores sociales es explicado
por la cada de los ingresos de los
hogares (efecto crecimiento), la
rigidez a la baja de la pobreza en
la segunda mitad de los 90 y
hasta 2004, la explica un efecto
distribucin, ya que la tendencia
a ma- yor concentracin del ingreso
impedira que en fases expansivas
del ciclo econmico la pobre- za
pueda ceder ms.

2.2 Evolucin, perfil del

crecimiento y efectos
en trminos de
ocupacin e ingresos.
Como sealan Das et
al. (2007), en trminos
generales,
la
economa uruguaya puede
ca- racterizarse como
relativamente
pequea
(PIB
US$
40.265
millones
en
2010),
ubicada en el grupo de
pases
de
ingresos
medios
(PIB
per
cpita US$ 11.996 en
2010), y relativamente
abierta comparada con
el resto de los pases
de la regin (tasa de
apertura de 50,9% en
2010).

Al
analizar
el
desempeo
econmico
en
el
perodo
de
referencia del presente trabajo, se
aprecia que entre 1990 y 2010 el
PIB se ex- pandi a una tasa
promedio de 3,1%, superior a la
media de los ltimos 50 aos5. A su
Grfico
de
Volumen
Fsico se
vez,3. ndice
en
dicho
perodo
identifica
un= 1006claro
ciclo
del PIB.
Ao 2005 base
. Perodo 1990-2010
econmico,
con
sub-perodos
expansivos 1990 a 1998 y 2003 a
2010 y uno recesivo
1999 a 2002.
140
130
120
110
100
90
80
70

Fuente: Elaboracin propia en base a BCU.

de segregacin espacial (en particular en la

ciudad de Montevideo) y educativa
(asociada a la prdida del rol
integrador
de
algunas
instituciones como la escuela pblica).

5 La tasa de crecimiento promedio de los ltimos 50 aos fue de 2,4%.

6 Los datos previos a 1997 solo se encuentran disponibles a pesos constantes de
1983 por lo que ambas series fueron empalmadas por tasa de variacin.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

ncia, similar al ocurrido a

comienzos de los `90. Esto ha
llevado a que en 2010 la
incidencia de la pobreza y la
indigencia alcanzaran al 18,6% y
1,1%, ubicando la primer variable
cerca del mnimo del perodo
(15,3% en 1994) y a la segunda en
el mnimo. Por otro lado, la
concentracin del ingreso habra
sido ms rgida a la baja en este
contexto, aumen- tando incluso
hasta 2007. A partir de dicho ao
disminuy, llevando al ndice de
Gini hasta 41,8, an lejos del
mnimo de 1993 (39,6). Ade- ms,
se observa que el porcentaje de
menores de 6 aos por debajo de
la lnea de indigencia es tres
veces superior al de la poblacin
en su con- junto (3,3%) y el de
pobres alrededor del doble
(33,8%), siendo estas diferencias
an mayores que las registradas
durante la recesin y crisis. Si
torno en trminos de la educacin
de los trabajadores, que se vio profundizado
producto de la mayor insercin
internacional luego de la creacin del MERCOSUR (Arim y Furtado
2000,

1991
1990

Fin
alment
e,
desd
e el
ao
2004
a la
fech
a se
apreci
a una
mejora
import
ante
en
los
indica
dores
de
pobrez
a e
indige

149

sumri
o
crdito
s salir

1991
1990

capa

econmica y el cambio en el patrn

Considerando los sub-perodos
positivo
para
la
economa
que se des- prenden del anlisis
productivo resultante en
uruguaya, debido a una firme
de la evolucin de los indiparticular la prdida de particidemanda externa y elevados precios
cadores de pobreza, indigencia y
pacin de la industria
de los commodities.
desigualdad, se observa que en
manufacturera
en la pro- duccin
No obstante, a pesar del buen
los dos primeros se produjo una
nacional
(Casacuberta
y Vaillant
desempeo
expansin
del
PIB.
Dicha
2002,
Casacuberta
y
Gandelman
2006,
econmico
y
los
equilibrios
expansin
fue
a
una
tasa
y
PNUD
2008).
macroeconmicos, an se registran
promedio anual ms elevada entre
Otra
tendencia
observada
algunos
signos
de
fragilidad.
1990 y 1994, cuando mejoraron
durante
los
90
es
la
Entre ellos, la sostenibilidad de
los
indicadores
analizados
precarizacin
del
empleo
y
el
mediano y lar- go plazo de la
previamente, que entre 1994 y
aumento
de
la
informalidad,
como
deuda pblica, el excesivo grado
1999, cuando estos guarismos se
consecuencia de la prdi- da de
de dolarizacin, el lento aumento
deterioraron (5,3% vs. 2,1%).
participacin de la industria y
de la produc- tividad de los
Este proceso de crecimiento se
el
aumento
del
sector
factores, y una creciente concendio en el marco de un proceso de
servicios como empleador. Tamtracin de las exportaciones en
integracin regional, luego de
bin perdi peso el sector
pocos bienes,
provenientes de
la firma del Tratado de Asuncin
pblico,
ganando
terreno
el
actividades primarias o indusque cre el MERCOSUR en 1991. A
empleo
con
menor
formalizacin
y
triales con escasa incorporacin
pesar del buen desempeo, se
proteccin.
A
su
vez,
ante
la
tecnolgica.
constata una desindustrializarigidez del merca- do de trabajo
En cuanto a la evolucin de
cin
de
la
economa.
En
principalmente por elevadas carlos
indicadores
del
mercado
particular, las industrias
gas sociales como porcentaje del
laboral, llama la atencin el
manufactureras pasaron del 27,8%
salario-, que no se flexibiliz
aumen- to del desempleo durante
del PIB a precios corrientes en
mediante reformas que proteel proceso de creci- miento
1990 a 16,7% en 1999, mientras
gieran los derechos de los
econmico de los aos 90. Esto
que los servicios pasaron de
trabajadores, sucedi de hecho,
se
explicara
por
la
68,1% del PIB a 81,4% en 1999.7
con la consecuente prdida en
segmentacin
del
mercado
de
El tercer sub-perodo, que va
calidad del empleo (Das et al.
trabajo que condujo a excesos de
desde 1999 hasta 2004 incluye
2007).
demanda por alta calificacin y
una recesin y en 2002 una de
El aumento del desempleo se
excesos de oferta de escasa
las peores crisis de la economa
profundiz
durante el perodo de
calificacin,
producto
del
desde
que
se
cuenta
con
recesin
y
crisis,
ubicn- dose en
4. Tasa de
procesoempleo
de apertura
estadsticas. Grfico
Durante
la actividad,
torno a 17% en promedio en 2002 y
y desempleo
(%). Total nacional en localidades de ms de 5000 habitantes. Perodo 1990-2010
recesin (1999-2002)
el producto
2003, acercndose a 20% en algunos
se contrajo a una tasa promedio
meses de esos aos. A su vez, la
anual de 3,9%, siendo este
tasa de empleo cay 6 puntos
deterioro
particularmente
percentuales entre 1998 y 2003,
importante en 2002 (el PIB se
descen- diendo hasta 48,3% en este
contrajo 7,7% respecto a 2001).
ltimo ao. El retro- ceso de la
64
18
En los aos 2003 y 2004 comenz
Desempleo (eje derecha)
tasa de actividad no fue tan
62
16
Empleo Actividad
a recuperarse la produc- cin
pronun- ciado, puesto que habra
60
14
nacional, creciendo a 0,8% y 5,0%
58
12
sido
compensado
por
la
56
10
en tr- minos reales.
incorporacin
creciente
de
las
54
8
Finalmente, el cuarto submujeres a la oferta de trabajo
52
6
perodo coincide con uno de los
50
fenmeno que se observa desde
48
ciclos expansivos ms largos de
comienzos de los 90 (Das et al.
la historia reciente, con un
2007).
crecimiento del PIB del 5,5%
En
el
cuarto
sub-perodo
promedio anual y un sector
analizado
(20042010),
en lnea
externo
extremadamente Fuente: Elaboracin propia en base a INE.
con la fuerte expansin de los
dinmico. Como seala Vz- quez
(2010) este proceso se ha dado
niveles de produccin, se produjo
en un con- texto
internacional
una impor- tante disminucin del
extraordinariamente

desempleo, hasta regis- trar en 2010 niveles

mnimos desde que se re- cogen estadsticas
entre 6% y 7%-. Tambin ha crecido la tasa
de empleo, hasta alcanzar 58,8% el ltimo
ao, constatndose tambin

ran los niveles registrados

antes de la recesin y crisis
entre 1999 y 2010.

cin a las caractersticas del

empleo y, desde esta perspectiva,
a las posibilidades de inclusin
social,
desde
una
especializacin basada
en las
condiciones
de
base
de
la
industria. En el Cuadro 1, se
incluyen 22 sectores que cuen- tan
con
Ventajas
Comparativas
Reveladas (VCR)10, diferenciando
si cuentan con VCR to- tales o VCR
respecto de extrazona11 en el
pero- do 2006-2009.
Los sectores con VCR extrazona
muestran una alta relacin con
el
sector
primario,
siendo
transformaciones
bsicas
de
materias primas

7 Los guarismos del ao 1999 corresponden a los datos de cuentas nacionales del
BCU con la metodologa
1983. Si en cambio se consideraran los datos de la revisin metodolgica de
2005, la participacin de las in- dustrias manufactureras sera (13,5%) y la
de los servicios 83,8%.

2.3

Industria manufacturera: un
enfoque acerca de las
perspectivas de empleo8
El
empleo
es
un
medio
privilegiado a travs del cual
es posible generar oportunidades
y su- perar condiciones de
desigualdad. En este sen- tido,
polticas orientadas a mejorar
las condi- ciones y perspectivas
del empleo constituyen

Grfico
Real.
estables hasta 2001,
sistema 5.
dendice
ban- de
dasSalario
de flotacin
Base
2008de
= 100.
Perodo
1990-2010al
cayeron entre 2002 y
del julio
tipo
cambio
respecto
2004
a
una
tasa
dlar estadounidense.
promedio
anual
de
Finalmente, en el ltimo sub7,9%. En particular,
115
perodo,
carac- terizado por el
se
registr
una
110
crecimiento
de la economa, la
105
abrupta cada de 10,7%
100
evolucin favorable del mercado
en 2002, cuando la
95
inflacin
anual
laboral
y la mayor capacidad de
90
85
ascendi
a
25,9%,
negociacin de los trabaja- dores,
impulsada
por
la
se ndice
aprecia
una
importante
de Salario Real
fuerte depreciacin de
recuperacin
la mo- neda nacional,
al
abandonar
el
una disminucin de los niveles de Fuente:
del Elaboracin
salario real
aenuna
tasa
de 4,6%
propia
base
a INE.
informali- dad respecto a 2002.
promedio anual hasta 2010 pero
recin en 2010
se supeCuadro 1. Caractersticas de sectores industriales
con VCR
(*)
Empleo Empresas Remuneracin
Empresas
VCR TotalVCRVentas
Empresas
Extrazona (prom.que
MI (%)
01-07)
por PO (miles
capacitan
$, prom.
dinmicas
01-07)
que innovan
13%23%
113
48%
3%25%
120
33%
1511Matanza de ganado y aves29,4937,8436%
72%
5%32%
208
52%
1512Pescado6,547,037%
87%
1%23%
150
31%
1520Lcteos16,0818,9446%
90%
1%0%
110
33%
1531Molinos harineros33,8730,6553% 1%14%
100% 29%
84
1533Alimentos para animales1,31,5353%
55%
1544Fideeras y fabricacin de pastas1,160,8795%
80%
CIIUDescripcin

1712Acabado de productos textiles4,75,9188% 4%

1713Lavadero y fabricacin de tops4,75,9111% 4%
1911Curtiembres y talleres30,3337,7212%
3%
2010Aserraderos y parquet8,5411,5524%
1%
2021Productos de madera2,713,3211%
1%
2102Envases de papel y cartn1,070,6186%
1%

50%
27%
36%

147
147
153
110
75
152

100%50%
91%45%
100%43%
100%35%
86%40%
17%

20%
17%
2211

Productos sobre papel2,322,470%3%37%15576%60%

2519Productos de caucho
3,640,3134%0%25%
2520Productos de plstico 2694Cemento, cal y yeso 3699Otras
2,090,4943%3%26%
industrias
2,820,0877%1%14%
3,864,5193%1%25%

105
136
279
95

75%50%
67%47%
100%29%
67%25%

(*) sectores con exportaciones mayores a US$ 500.000 en promedio.

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de COMTRADE, DATAINTAL, INE y ANII.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Am

junto
con
la
estabilidad de la tasa
de
empleo,
una
disminucin de la masa
salarial
como
porcentaje del PIB.
En
cuanto
a
la
evolucin en el tercer
sub-perodo
considerado, si bien
los salarios reales se
mantuvieron
relativamente

1991
199

Los salarios reales

crecieron a una tasa
anual muy inferior a
la del PIB en los dos
prime- ros sub-perodos
(1,5% vs. 4,4%), lo que
estara relacionado con
los cambios mencionados
en el mercado laboral.
Esto
explicara,
en
parte, el de- terioro
en la distribucin del
ingreso entre 1994 y
1999
e
implicara,

150

Cervezas y
maltas
Tabaco
Hilandera y
tejedura

26,3 2,6
2
6
2,81 0,8
4,7 7
5,9

59%

1%

75%

373

88%

1%

100%

511

44%

4%

21%

147

100
%
100
%
100

100
%
100
%
29%

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica

155
un componente esencial de las
de ese origen. Los principales
3
polticas
sociasectores
son
el
les. Esto tiene que ver con la
crnico (matanza de ganado y aves), el
160
0
estructura
sectode
prorial, las caractersticas del
ductos lcteos, la molinera y
171
empleo
en
los
sectocurtiembres
y
en
1
res y de su evolucin esperada.
todos los casos presentan un alto valor de VCR
A continuacin se presenta un
a nivel global y extrazona. Los
anlisis
de
la
estructura
sectores
donde
se
observa
industrial y sus perspectivas en
exclusivamente VCR total, vuelcan
funcin
de
criterios
su produccin principalmente al
seleccionados, lo que permite
mercado
regional,
sin
identificar aspectos relevantes en
proyeccin a pases fuera de la
trminos de la evolucin esperada
zona. En este caso, sobresalen
capa
del empleo y de los ingre- sos
sectores
industriales
no
salariales a nivel de dicho
vinculados al sector primario
sumri
sector9.
tradi- cional, destacndose por
o
Es posible identificar,
valor de exportaciosectores industriales
crdito
que son intrnsecamente competitivos, a parnes los productos de plstico, 242
s salir
1
los
de
caucho,
la
tir de la existencia de Ventajas
fabricacin de jabones y detergentes y la 242
Reveladas (VCR).
Ello permite una aproximaComparativas
de
plaguicidas.
4

151

Plaguicidas
Artculos de
limpieza y tocador

2,88 0,7
9
1,62 0,3
2

78% 0%

60%

319

86%

80%

97% 1%

38%

168

83%

57%

8 Este anlisis se basa en la ltima informacin oficial disponible al momento

de realizar el trabajo. Se utili- za informacin de la Encuesta de Actividad
Econmica (EAE) de 2007, realizada por el Instituto Nacional de Estadsticas
(INE), y de la encuesta realizada por la Agencia Nacional de Investigacin e
Innovacin (ANII) con datos de 2006.

9 Se entiende que si bien concentrarse en este sector representa un anlisis

parcial, su contribucin en ma- teria de empleo y su estrecha vinculacin con
A los efectos del presente
sector crnico con un peso
el crecimiento basado en el perfil exportador del pas hacen que las
estudio,
interesa
centrar
el
aproximado de 13%. En lneas
conclusiones que se extraigan sean relevantes. En particular, en la muestra
Tabla 1. Criteriosque
adicionales
lasbase
VCR al
para
evaluar
posible
desempeo
sectorial27%
futuro
anlisis en el empleo, la
generales, el porcentaje de empresas
ha servidoa de
anlisis,
el elsector
manufacturero
representa
de las empresas, 28% de las ventas y 31% del empleo. En futuros trabajos
capacitapodra realizarse el anlisis para otros sectores de la economa.
CriterioCaracterizacin
Pertenecer a un sector
el crecimiento de las exportaciones mundiales es superior a la media. Indica perspectivas de crecimiento futuro.
10 El dinmicoSe
ndice IVCR entienden
se calculacomo
como dinmicos
IVCRi = Xuiaquellos
/ Xmi , sectores
donde Xuidonde
son las
Presentar resultadosexportaciones
sobre ventasAuruguayas
nivel de empresa
se
espera
que
se
tenga
mayores
perspectivas
de crecimiento cuando obtiene no inferiores a la media del sectorganancias y estas son consistentes con los niv
del sector i,
No dependencia del mercadoPara sectores transables, una alta dependencia del mercado interno supone una debilidad. Para tener en internocuenta distintas realidades sectoriales, se considera el comportamiento
Xut / Xmt tiene mayor
Xmi son probabilidad
las exportaciones
mundiales del
sector i, En este contexto se asocia con indicios de innovacin el estar calificada como empresa innovado
Presentar indicios de innovacinUna empresa innovadora
de supervivencia
y crecimiento.
cin y el salario. En materia de
que otorgan capacitacin o el porcentaje de
Xut son las exportaciones uruguayas totales y Xmt son las exportaciones
mundiales totales. Se realize el anlisis a nivel de sectores de actividad a
empleo
la
conempleados capacitados, supera el
cuatro dgitos de la Clasificacin Industrial Internacional Unifor- me (CIIU).
tribucin
de
los
sectores
con
promedio de la industria. La
11 Se denomina VCR total a la VCR calculada a partir de exportaciones totales y
VCR,
en
funcin
de
la
muestra,
remuneracin anual promedio por
VCR extrazona a la que se cal- cula nicamente a partir de las exportaciones
fue del orden del 50% del total
empleado y por sector, para los
extrazona de Uruguay (dicho en otras palabras, excluyendo el Mercosur). Se
de la industria manufacturera.
distingue de esta forma productos que nicamente son competitivos a nivel
ltimos seis aos con los que se
Dentro de estos sectores la
regional.
cuenta con informa-

mayor contribucin corresponde al

capa sumrio crditos salir

cin, es mayor a la media en la

mayor parte de estos sectores
(sectores sombreados). Una excepcin importante es el sector
crnico, el principal en materia
de
empleo,
donde
la
remu-

neracin promedio es sensiblemente menor a

las restantes.
El indicador de VCR es una forma sesgada
de captar las condiciones de competitividad
de los sectores exportadores. Es una medida
apro- ximada aceptable pero que debera
comple- mentarse con informacin adicional, a
efectos de contar con una evaluacin ms
precisa acer- ca del posible desempeo
futuro12. En tal senti- do, se consideran
adicionalmente
las
siguientes
caractersticas bsicas:

12 En el caso de sectores no captados por restricciones internacionales, dado el

tamao relativo de Uruguay en la economa mundial las perspectivas de
modificar esta realidad son limitadas y dependen de la negocia- cin
multilateral o de la negociacin bilateral a travs del Mercosur con las
restricciones que esto implica. En el caso de sectores que se encuentran con
VCR como consecuencia de polticas gubernamentales, al me- nos puede decirse
que stas tienen impacto en la medida que logran un buen posicionamiento del
sector.

gados en la industria. Sin

embargo,
esto
slo
hace
referencia
a
la
evolucin
inercial de la situacin
actual, caracterizada por un
proceso
de
concentracin
de
exportaciones en productos

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

Se
productos farmacuticos y medicaEn aquellos sectores que no
con
relativamente
bajo
valor
asume
mentos (9%).
presentan VCR pero en los que se
agregado manu- facturero (Vzquez
que
En
definitiva
sectores
que
registra dinamismo en las exet al, 2011), y no a un proce- so
las
muestran buenas condiciones de
portaciones mundiales, se asume
de diversificacin productiva y de
empres
crecimiento
futuro
pueden
que un sector que cumple al menos
crecimien- to de la calificacin
as
arrastrar el empleo (especialmente
uno de los dems criterios puede
del empleo que, a travs de
que
el menos ca- lificado) y mejorar
ser considerado como un sector con
mejoras
en
la
productividad,
perten
los promedios salariales paposi- bilidades de crecimiento
viabilice aumen- tos sustentables
ecen
futuro. La contribu- cin en
en el largo plazo en los niveles
a
trminos de empleo por parte de
de salario real de los diversos
sector
estos sectores es de entre 13% y
sectores.
es
16% del total de las empresas
con
manufactureras incluidas en la mues3. Descripcin de polticas
VCR y
tra, mientras que los no dinmicos
vinculadas a pobreza,
que
y
sin
VCR
tienen
una
con dicho criterio superan la
desigualdad y otros
cumple
participacin de entre 31% y 36%.
media del sector manufacturero,
n con
indicadores sociales
Los sectores sin VCR pero
sea en trminos de cantidad de
al
dinmicos
presentan
un
salario
empresas o en trminos de valor,
menos
por empleado que se ubica en el
se entiende que son de alto
urante el perodo objeto de
uno
perodo 2001-2007 por encima del
dinamismo.
estudio, se han aplicado en
de
promedio.
Esta
situacin
es
Estos sectores con VCR y de
el pas un amplio eslos
positiva en el sentido de que
alto dinamis- mo se espera que
pectro de polticas que han
criter
sectores que se entiende tienen
continen su crecimiento en los
influido,
ios
mejores posibi- lidades de crecer
prximos aos. Por tanto, es
de diferente manera, en la
mencio
en el futuro implican a su vez
razonable es- perar que su empleo
situacin de la distri- bucin del
nados,
una mejora salarial en trminos
aproximadamente 52% del total
Tabla 2. Principales polticas que han
ingreso, la pobreza y otros
tienen
promedio.
Las
principales
152
de la industria manufacturera
afectado los indicadores sociales
indicadomayodiferencias con el promedio del
au- mente. La mayor parte del
res
sec- tor manufacturero es una
personal requerido por este tipo
perspe
Temtica
Principales
menor
participacin
de polticas
los
de industria se encuentra concenctivas
Pobreza
e indigencia
Creacin
del MIDES
obreros y una mayor participacin
trada en trabajadores de nivel
de
Plan Nacional de Asistencia a la Emergencia Social (PANES) Plan de Equidad
del personal externo.
socio-econmico medio y mediotributaria
crecim
Sin
embargo, Reforma
el
principalAsignaciones Familiares
bajo, con lo cual es una contriReforma
previsional
iento.
Distribucin
del ingreso
problema, desde el punto
de vista
bucin importante a un sector de
Sistema
Nacionalen
Integrado
de Salud Reforma Educativa
Los
Pasividades
Salud Educacin
del anlisis realizado,
radica
la sociedad que necesita una
sector
aquellos sectores que no presentan
mejora en los niveles de ingrees
VCR y, ade- ms, no pueden ser
so.
Esta
situacin
se
ve
donde
considerados como poten- cialmente
favorecida por la carac- terstica
el
dinmicos
a
partir
de
los
de que en promedio pagan
porcen
restantes criterios. Dentro de
mejores salarios que en el resto
taje
estos
se
destacan
por
su
de la industria manu- facturera
de
participacin en el empleo de la
(con la importante excepcin del
Plan empres
Ceibal
industria:
la
elaboracin
de
sec- tor crnico).
as laboral Consejos de salarios
Mercado
productos de panadera (23%), la
que
PolticasFomento
a Ciencia y Tecnologa: PENCTI y productivascreacin
de lade
ANIIprendas de vestir
fabricacin
cumple
Poltica
comercial: apertura de la economa, creacin del MERCOSUR
Desarrollo
productivo:
Programa
(15%) y la fabricacin
de COMISEC, Programa Construyendo la competitividad industrial, PACC, PACPYMES, Acciones impulsadas por el G
n

sumri

3.1 Polticas de combate a

la pobreza e
crdito
indigencia
o

s salir

Plan de Equidad
Este
plan
se
comenz
a
implementar una vez finalizado el
PANES, intentando profundi- zar y
consolidar
la
estrategia
de
salida de la
pobreza y la
reduccin de la desigualdad social como condicin necesaria
para la cons- truccin de un pas
ms integrado e incluyen- te. El
principal objetivo detrs del
Plan de Equidad es que nadie
quede librado slo a su suerte,
es decir, a su condicin social
y/o eco- nmica particular. Se
busca la transforma- cin del
sistema de proteccin social,
profun- dizando el despliegue de
polticas sociales universales y
estructurales.15

Ministerio de Desarrollo Social

(MIDES)
Desde
un
punto
de
vista
institucional, la centralidad que
le otorg el gobierno a los te- 3.2 Polticas de distribucin
mas sociales se materializ en la
del ingreso
creacin
de
un
ministerio
especfico para abordar la temReforma tributaria
tica. El MIDES se cre en 2005
Uno
de
los
cambios
ms
para,
entre
otros
cometidos,
importantes hacia el final del
implementar, ejecutar y coordinar
perodo considerado fue la reforma
programas
de
Atencin
a
la
tributaria,
que
comenz
a
Emergencia Social, mediante la
aplicarse en julio de
2007,
cobertura de las necesidades bsibuscando contribuir a una mayor
cas de quienes se hallan en
equi- dad, eficiencia y estimular
situacin de indi- gencia y de
la inversin produc- tiva y el
extrema pobreza, buscando el mejoempleo. Esta reforma introdujo
ramiento de las condiciones de
cam- bios en la concepcin del
vida y su integracin social.
sistema tributario, incorporando
un Impuesto a las Retribuciones de
Plan Nacional de Asistencia a
las Personas Fsicas (IRPF) y
la Emergencia Social (PANES)
generalizando el Impuesto a las
El Plan Nacional de Asistencia
Rentas de las Actividades Ecoa la Emernmicas (IRAE).
gencia Social (PANES) fue una
poltica desarro- llada entre los
Asignaciones familiares
aos 2005 y 2007, que busc dar
El
sistema
de
Asignaciones
respuestas a la emergencia social
Familiares, cre- ado en el ao
de los hoga- res en situacin
1942, brinda transferencias mode extrema pobreza, a travs de
diversos
programas
de
transferencia y asistencia
social.14
13 De acuerdo a los datos del Ministerio de Desarrollo Social, en 2008 el Gasto
Pblico Social que incluye principalmente educacin, salud y transferencias y
seguridad social ascendi a 21,8% del PIB.
14 Estos programas fueron: Ingreso Ciudadano, Construyendo Rutas de Salida
(CRS), Trabajo por Uruguay (TXU), Atencin a los Sin Techo (PAST), Plan
Alimentario y Mejoramiento del Hbitat.

netarias a personas con nios a

cargo. Duran- te la dcada de los
`90 se orient progresiva- mente
hacia la poblacin de menores
ingresos (Banco Mundial 2007, De
Melo
y
Vigorito
2007).
La
focalizacin de las asignaciones
en los hogares de menores recursos
se detuvo en 2004, cuando se
extendi la prestacin a todos los
hogares con ingresos, de cualquier
natura- leza, por debajo de tres
salarios mnimos na- cionales,
incluyendo perceptores no comprendidos en leyes anteriores.
Finalmente, en 2008 se aprob
un nuevo sistema que subroga e
integra regmenes ante- riores,
complementa otros instrumentos de
se- guridad social y provee
cobertura independien- temente de
si el jefe de hogar se encuentra
en situacin de empleo formal o
informal. Se am- pla as el
nmero de beneficiarios y el
monto de las prestaciones.

3.3 Polticas que afectan otros

indicadores sociales
Pasividades
y
reforma
previsional
La
reforma
constitucional,
aprobada en 1989, estableci que
las jubilaciones y pensio- nes
deban ajustarse automticamente
en fun- cin de la evolucin del
ndice
Medio de
Sala- rios
Nominales,
a
efectos
de
salvaguardar su valor real. Ello
determin un aumento del dficit del Banco de Previsin Social
(BPS), y acele- r la necesidad
de una reforma del sistema.16
En 1995 se aprob una reforma
previsional
que
signific
un
cambio hacia un sistema mix- to.
El primer tramo, en manos del
estado al

cual
todos
los
trabajadores
tienen la obligacin de aportar
y
que
mantiene
las
caractersticas
del
antiguo
sistema
se
basa
en
la
solidaridad inter-generacional y
es administrado por el BPS. El
segundo tramo se basa en los
aportes
que
el
trabajador
realiza mensualmente a su nombre
en
una
cuenta
en
una
Administradora
de
Fondos
de
Ahorro Previsional (AFAP).
Salud
En 2008 se implement el
Sistema Nacio- nal Integrado de
Salud (SNIS). Este reglamenta el
derecho a la proteccin de la
salud de todos los habitantes
del pas, persiguiendo diversos
objetivos asociados al mismo. El
Fondo
Nacional
de
Salud
(FONASA), administrado por el
BPS, financia las prestaciones
de asistencia mdica de los
integrados al sistema, los cuales
incluyen: trabajadores, sus hijos
menores
de
18
aos
o
discapacitados y los jubilados.
Este fon- do se financia con
aportes de empleadores y de los
trabajadores.
Reforma Educativa
Entre 1995 y 1999 se llev
adelante una Re- forma Educativa
que estuvo guiada por cuatro
objetivos: el mejoramiento de la
calidad, el avance en la equidad,
la dignificacin de la fun- cin y
profesin
docente
y
la
modernizacin de la gestin de la
educacin.
Las
principales
lneas
de
accin
en
el
nivel
de
la
educacin
primaria
fueron:
universaliza- cin de la educacin
inicial, creacin de escue- las
de
tiempo
completo,
implementacin de un sistema de
alimentacin por bandeja y pro-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

capa

res sociales13 (ver Tabla 2 para

un resumen de las principales
polticas). En esta seccin se
describen
aquellas
polticas
econmicas
y
sociales,
aplicadas por distintos gobiernos
en los ltimos aos, que se
entiende han tenido ma- yor
impacto sobre los indicadores
referidos, desde la perspectiva
del presente trabajo.

153

15 Dentro del Plan de Equidad se han enmarcado iniciativas como: Consejos sociales, En el
Pas de Varela yo s puedo, Tarjetas alimentarias, Polticas de integracin de
fronteras, Aulas para crecer, Uruguay clasifica, Emprendimientos locales, Programa de
Aulas Comunitarias (PAC), Uruguay Trabaja, Uruguay Integra.

16 En cuanto a los aspecto actuariales, se destaca que el envejecimiento

de la poblacin uruguaya, deterior la relacin activos/pasivos desde
cifras altas a principio del siglo XX, que se redujo a 3,4 activos

capa
sumri
o
crdito
s salir

fesionalizacin
docente.
En
secundaria, hubo un nfasis en
los aspectos curriculares: integracin de asignaturas en reas,
modificacin de los sistemas de
evaluacin y creacin de nuevos
centros
de
formacin
de
profesores ubicados en el interior
del pas (Opertti y Villa- grn
2003).
En este perodo tambin se
consolid
un
proceso
de
transformacin de la educacin
universitaria
que
implic
la
apertura del sis- tema a actores
privados. En 1985 se recono- ci
la primera universidad privada
(Universidad
Catlica
del
Uruguay),
y
en
1995
se
estableci el marco regulatorio
para
las
instituciones
universitarias
privadas
(Caraballo et al. 2004). Dicho
proceso
contina
hasta
la
actualidad, con el reconocimiento
de
diversos
institutos
universitarios
Finalmente, a comienzos de 2009
se apro- b una Ley de Educacin
General, que fija prin- cipios,
criterios de poltica educativa,
caracte- rsticas del sistema
nacional
de
educacin y, en
particular, de educacin pblica.
La educa- cin es hoy uno de los
temas centrales del de- bate
poltico.
Plan Ceibal
El
Proyecto
Conectividad
Educativa de In- formtica Bsica
para el Aprendizaje en Lnea
(CEIBAL) se cre en 2007 con el
fin de propor- cionar a cada
nio en edad escolar y a cada
ma- estro de la escuela pblica
una
computadora
porttil,
capacitar a los docentes en el
uso de di- cha herramienta y
promover
la
elaboracin
de
propuestas educativas acordes con
la propues- ta. En 2009 todos
los alumnos de primaria de la

escuela pblica contaban con su

computadora porttil y en 2010
se ampli el Plan a los alum-

por cada pa- sivo hacia 1970 y lleg a apenas 1,3 activos/pasivos en 1995.
En relacin a los desincentivos a la aportacin, el aumento los aportes
patronales y personales, en un contexto de reduccin de fuentes de trabajo y
salario, trajo consigo una importante evasin y sub-declaracin, erosionando
an ms los aportes al sistema (Das et al. 2007).

nos de secundaria y se comenz

su instrumen- tacin gradual a
instituciones privadas.

3.4 Polticas que afectan la

productividad y el
empleo
Mercado laboral
En
un
mercado
de
trabajo
caracterizado por
su rigidez,
elevadas
cargas
sociales
e
importan- te peso del sector
pblico, no se produjeron reformas
tendientes
a
su
flexibilizacin (Vz- quez, 2010).
Esto explicara, en parte, el
crecimiento de los niveles de
precariedad e in- formalidad del
empleo entre mediados de los
90 y de la dcada pasada.
Sin embargo, se observa en la
actualidad un mayor foco hacia
el trabajador, reflejado en una
serie de polticas, entre las
que se destaca la reinstalacin
en 2005 de los Consejos tripartitos de Salarios (que haban sido
suspendidos a comienzos de los
90). En este mbito el Poder
Ejecutivo fija pautas para la
negociacin salarial entre
empresarios y trabajadores que se
ba- san en horizontes anuales.
Poltica de Innovacin
Ciencia y Tecnologa
Desde principios de los 90, se
comenz a
promover el desarrollo cientfico
y tecnolgico. A partir de ese
momento, se ha desarrollado una
creciente institucionalidad con el
objetivo
de
fortalecer
la
innovacin, los recursos huma- nos
y la disponibilidad de recursos
financieros para la investigacin.
Se destacan, entre otros aspectos:
(i) el Plan Estratgico Nacional
en
Ciencia,
Tecnologa
e
Innovacin (PENCTI) aprobado en
2010 ; (ii) la conformacin del

Ga- binete
(GMI)17; y

Ministerial

de

la

Innovacin

instrumentos
orientados
al
desarrollo cientfico tecnolgico
y al
fortalecimiento de las
capacidades de innova- cin en el
pas.

vos y apuntar al desarrollo

productivo, desta- cndose las
siguientes: (i) el Programa COMISEC, impulsado desde la Oficina
de
Planeamiento y Presupuesto
(OPP), formul re- comendaciones a
nivel sectorial, y propuso una
agenda
para
mejorar
la
competitividad (1993- 1995); (ii)
el Programa Construyendo la competitividad industrial, liderado
por el Ministerio de Industria,
Energa y Minera (MIEM), que
implic la construccin de agendas
de competi- tividad sectorial y
que di lugar a una propues- ta de
poltica industrial (1998-1999).

valor agregado, posibilida- des

de incorporacin tecnolgica, y
dinamis- mo en los mercados
internacionales18, a los efectos
de promover polticas de corte
sectorial.
Las
medidas
propuestas incluyeron as- pectos
fiscales,
modificaciones
reglamentarias,
cambios
institucionales o de relaciones
existentes entre actores que
intervienen en la cadena.
En 2010 se conformaron Consejos
Sectoriales, integrados por
delegados
del
gobierno,
trabajadores y empresarios, con el
objetivo de definir polticas de
carcter sectorial, buscan- do
mejorar la coordinacin entre
actores p- blicos y privados. En
este contexto, se han co- menzado
a elaborar Planes Sectoriales para
el perodo 2011-2020.
En definitiva, en materia de
polticas socia- les, se han
desarrollado
mltiples
iniciativas,
aunque
resta
evaluar sus efectos sostenidos
en el tiempo, ms all de la
asistencia inicial a sectores en
situacin desfavorable. Por otra
parte, la continuidad de muchas
de estas pol-

Polticas
de
desarrollo
productivo
Entre
1990
y
2000
se
promovieron distintas iniciativas
para construir espacios competiti-

Hacia mediados de los

aos 2000 comenz el
fomento del desarrollo de
clusters
y/o
conglomerados, impulsando la
asociatividad y la mejora
de
la
competitividad sectorial
y empresa- rial a travs
de dos programas: (i)
Programa
de
Competitividad
de
Conglomerados y Cadenas
Productivas
(PACC)

ejecutado desde OPP con

fondos del BID ; y (ii)
Programa de Apoyo a la
Competitividad
y
Promocin
de
Exportaciones
de
la
Pequea
y
Mediana
Empresa (PACPY- MES)
ejecutado en el MIEM con
fondos de co- operacin
de la Unin Europea.
Posteriormente,
en
2008 el Gobierno seleccion
cadenas
productivas
estratgicas en base a
criterios
de
relevancia econmica,
po- tencial de mayor

17 Integrado con el Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y los

Ministros de Agricultura y Pes- ca; Industria, Energa y Minera; Economa y
Finanzas; y Educacin y Cultura, que lo preside.

18 Las cadenas seleccionadas fueron: Carne, Lcteos, Granos, Maderas, Automotriz,

Farmacutica, TICs, Ener- gas Renovables, Bio y Nanotecnologa, Avcola,
Porcina, Ctricos y Textil-Vestimenta.

Poltica comercial
La poltica comercial es una de
las principa- les en trminos de
influencia sobre la estructu- ra
productiva y, en consecuencia,
sobre
el
empleo
y
la
distribucin del ingreso. Desde
la dcada del 70, se ha aplicado
en el pas una poltica
comercial
orientada
a
la
reduccin de aranceles y a la
integracin al mundo, con el objetivo de mejorar la asignacin de
recursos en la economa. A partir
de 1991, esta orientacin qued
condicionada por el Tratado de
Asuncin entre Argentina, Brasil,
Paraguay
y Uruguay,
que dio
origen al denominado Mercado Comn
del Sur (MERCOSUR).

capa sumrio crditos salir

ticas depender de la
sustentabilidad de los in- gresos
pblicos.
En cuanto a las polticas de
desarrollo
productivo,
los
esfuerzos realizados o han sido
muy recientes o no han tenido
continuidad en el tiempo, por lo
que no parecen haber logrado
generar, hasta el momento, un
tejido empresa- rial fuerte y
dinmico en trminos de construccin
de capacidades para un
crecimiento sus- tentable en el
futuro.

4. Recomendaciones de
poltica

Esta seccin busca aportar

sugerencias
en
cuanto
a
orientaciones de poltica que
permi- tan mejorar la inclusin
social en el Uruguay, de manera
consistente con una evolucin
sus- tentable de su estructura
productiva. La varia- ble clave
es el empleo. Una insercin
laboral que permita mejorar la
calidad de vida de la poblacin va empleo de calidad
y bien remune- rado , si es
sustentable
considerando
la
realidad
productiva
del
pas, realiza una contribucin
significativa en trminos de
equidad. En este sentido, existe
un rol impor- tante del gobierno
para permitir o fomentar una

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

(iii) la
creaci
n de
la
Agenci
a
Nacion
al de
Investi
gacin
e
Innov
acin
(ANII)
en
2006,
para
encarg
arse
del
dis
eo,
organ
izaci
n
y
administra
cin
de
progra
mas e

154

demanda sustentable de empleo de cali- dad

desde las empresas.
En una economa pequea como la uruguaya, la estructura productiva tiene mucho
que ver con la estructura de exportaciones.
Hausmann et al (2007), han mostrado que
esta estructura influye en su crecimiento
y bienestar. Concluyen que, permaneciendo
todo lo dems igual, los pases que
incorporan a sus portafolios de exportacin
el tipo de pro-

- tos de base agropecuaria con

escaso
valor
agregado
manufacturero. Como reportan Vazquez et al (2011), diversos
autores vinculan el desarrollo a
los procesos de diversificacin
productiva. En los pases en
desarrollo
este
proceso
de
diversificacin opera a travs de
la accin de emprendedores que
exploran
la
capacidad
de
producir
en
forma
eficiente
produc- tos nuevos para el pas,
aunque no lo sean para el mundo
(Hausmann y Rodrik 2003). De esta
forma,
los
emprendedores
descubren si los niveles de
productividad que pueden alcanzar
les
permiten
competir
internacionalmente,
dada
la
estructura de costos subyacente de
su economa. Este enfoque del
desarrollo
como
autodescubrimiento,
puede
verse
tambin
como
un
proceso
de
construccin de capacida- des en
la sociedad, que son las que
permiten
el
desarrollo
de
actividades asociadas a una mayor productividad.
A
partir
del
anlisis
presentado para la in- dustria
manufacturera en la Seccin 2, el
Cua- dro 2 agrupa los sectores en
funcin de si pre- sentan VCR, si
pueden ser considerados dinmicos
y de cmo se posiciona el salario
promedio anual respecto al salario
promedio de la industria.
Dentro del esquema presentado
los
sectores
con
mejores
ductos que exportan los pases
ricos,
que
requieren
capacidades ms especializadas y
desarrolladas,
tienden
a
crecer ms rpido que los pases
que se especializan en otros
bienes.

capa sumrio crditos salir

perspectivas
de
crecimiento
seran los que cuentan con VCR
y/o son dinmicos. Es- tos cinco
grupos, que en el Cuadro 2 se
indican

sobre
promedio en
VCR Dinamismo
MAYOR
16%
MENOR
35%
SISI
MAYOR
1%
SISI
SINO
MAYOR
7%
NOSI
MENOR
7%
NOSI
MAYOR
10%
NONO
NONO
MENOR
24%
Total
100%

y
10%
4%

21%
13%

65%
76%

4%
6%

100%
100%

5%

36%

59%

1%

100%

15%

25%

49%

11%

100%

8%

18%

61%

13%

100%

15%

32%

50%

2%

100%

6%

24%

67%

3%

100%

(a) Promedio del perodo

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de INE y ANII.

al promedio y los otros dos no

(sombreados me- nos oscuros en
Cuadro 2).20
Los sectores que adems de
contar con VCR y/o ser dinmicos
pagan un salario supe- rior al
promedio
representan
24%
del
empleo manufacturero total. La
combinacin
de
factores
estructurales propios que hacen
que el
sector
tenga
buenas
perspectivas de creci- miento,
combinadas con un alto salario
relati- vo hace que este sea el
conjunto
de
sectores
que
aportara en mayor medida a un
aumento de la participacin de la
masa salarial en el in- greso,
contribuyendo as a una mejor
distribu- cin del ingreso.
Por otra parte, los sectores
donde existe una perspectiva de
crecimiento positiva, pero que
con
sombreado,
acumulan
aproximadamente 65% del empleo
total de la industria manufacturera. A su vez, tres grupos
(sombreados
ms
oscuros
en
Cuadro
2)
pagan
salarios
superiores
(sectores no sombreados del Cuadro
2). Aproxi- madamente 33% de la
fuerza laboral de la in- dustria
est ocupada en estos sectores.
La si- tuacin es especialmente
preocupante para el conjunto de
sectores industriales que pagan
sa- larios inferiores al promedio,
que representan 24% del empleo

presentan
un
nivel
salarial
inferior al promedio representan
una proporcin muy importante
del empleo manufacturero (42%).
En este caso se combina un
efecto positivo, dadas las condiciones estructurales que hacen
esperar un au- mento del empleo,
con un efecto negativo, relacionado
con
el
nivel
de remuneraciones
inferior
al
promedio. Dentro de este grupo,
en los secto- res con VCR y alto
dinamismo que capturan 35% del
empleo
manufacturero-,
los
efectos
antes
mencionados
(positivo en trminos de empleo, negativo en trminos de
salario promedio) se agudizan.
La principal problemtica en el
caso de la industria, radica en
los sectores que no tienen VCR ni
presentan condiciones de dinamismo

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

De
alguna
manera
,
los
pases
se
transf
orman
en lo
que
produc
en.
En
el
caso
de
Urugua
y, si
bien
la
estruc
tura
de
las
export
acione
s
ha
tendid
o
a
diver
sifica
r- se
por
destin
os,
se ha
concen
trado
en
produc

Salario deParticip
Emplea
Obrery salario
Otro promedio
Total
Cuadro 2. Clasificacin
sectoresProfesion
segn
19
acin
ales VCR,
dosdinamismo
os
s

155

19 El salario y el empleo promedio corresponden al perodo 2001-2007.

20 Debe considerarse que la estructura del empleo incide directamente en el
salario promedio, dado que las diferentes categoras perciben
remuneraciones diferentes, pero ms all de esto debe tenerse presente que
esta no es la nica explicacin de las diferencias observadas y que no deja
de ser relevante (an consideran- do estructuras de empleo diferentes) cuales
son los sectores que ms contribuyen en materia de salario.

manufacturero
(marcados
con
recuadro el Cuadro 2).
En definitiva, una mejora del
empleo en tr- minos de captacin
y de remuneracin, repercu- te
directamente en el ingreso y con
ello contri- buye a la inclusin
social. Las recomendaciones
de
poltica, por tanto, deberan
orientarse
a
lograr
ese
crecimiento del empleo, desde

ambas dimensiones. Asimismo, y como toda

decisin
que
implique
asignacin
de
incentivos a activi- dades o sectores,
deberan estar acotadas en el tiempo y
sujetas al cumplimiento de condicio- nes
claras y especficas.
Desde una perspectiva de largo plazo, la
agenda de polticas debera de orientarse a
la
diversificacin productiva y a la
construccin de capacidades empresariales. En
el caso de la industria, es importante que

los
sector
es
con
VCR,
dinmi
cos,
y con
salari
os
mayore
s
al
promedio,
contin
en
su
crecim
iento.
Tanto
si se
trata
de
sector
es
con
VCR
como
si se
trata
de
sector
es
dinmi
cos,
el
mercad
o
exter
no es
relevante
para
su
desemp
eo.
Como
consec
uencia
, las
polti
cas
deber
an
prior
izar
la
diver
sifica

- cin productiva y la apertura

de los principales mercados de
exportacin.
Esta
apertura
incluye la negociacin de
acuerdos
comerciales
con
los
pases de destino, de forma de
mejorar el ac- ceso arancelario,
pero tambin la negociacin de
medidas
no
arancelarias

incluyendo la apertura de las

barreras que se constituyen por
medidas sanitarias, fitosanitarias
y
normas
tcnicas
y
la
promocin comercial tanto a nivel
de
embajadas
como
de
instituciones con participacin
gubernamental (e.g. Uruguay

XXI e instituciones sectoriales

como INAC). Por otra parte, las
polticas internas deben ser complementarias con las que se
apliquen
a
nivel
internacional, lo cual implica ser
capaces de cum- plir con los
estndares
internacionales
exigidos para el producto en
cuestin (e.g. ajus- tar los
mecanismos
internos
de
acreditacin o de sanidad si eso
fuese necesario).
En todos los casos y, en
particular, para los sectores
manufactureros,
debera
promoverse
el
desarrollo
de
capacidades
empresariales
especficas.
Ello
permitira
incrementar los ni- veles de
valor
agregado
y
viabilizar
mayores salarios sin comprometer
el crecimiento. En este sentido:
Una primera aproximacin sera
conseguir mayores niveles de
valor
agregado
o
generar
capacidades
que
permitan
lograr
una
mayor
diversificacin
productiva.
Polticas orienta- das en este
sentido, pueden apuntar a promover
la Investigacin y Desarrollo (I+D),
tanto pbli- ca como privada, que
permitan, a su vez, gene- rar
productos con un mayor nivel de
valor agre- gado. Ello tambin
podra promoverse a travs de
polticas de compra pblica, que
incentiven
una demanda interna
especfica y exigente.
Un segundo grupo de polticas
puede orien- tarse a mejorar la
productividad del trabajo. Una
va para ello es mejorar la
capacitacin de los trabajadores.
Medidas
aplicables
en
este
sentido van desde incentivos a
las
empresas
para
dicha
capacitacin hasta el desarrollo
de
programas
pblicos
de
capacitacin
tcnica
y
profesional,
asociados
a
la demanda. Se debera procurar
que las instituciones educativas
desarrollen
programas
de
formacin tiles para el sector
productivo,
contando
con
la

colabora- cin de los empresarios

para su diseo.
Un tercer aspecto, que se
vincula con los an- teriores, es
fomentar la innovacin en
sentido amplio en las empresas,
con el fin de lograr

aumentar la productividad y el valor

agregado. En este tipo de polticas es clave
la accin de la ANII as como de organismos
de investigacin para la ejecucin de
proyectos que respondan a los intereses
sectoriales.
El desarrollo de estas aproximaciones de
poltica
requiere
de
un
adecuado
funcionamiento
de
redes
institucionales que incorpo- ren el vnculo
academia-empresa como aspec- to estratgico.
Se enfrenta un problema diferente en el
caso de sectores con dificultades, como son
los sectores industriales que no cuentan con
VCR y no son dinmicos. Estos contribuyen de
for- ma importante al empleo, a pesar de no
ser competitivos. La primera opcin en este
caso sera promover la re-estructura
sectorial de
forma
de
canalizar
los
recursos hacia otros sectores. Esto sera
eficiente desde el punto de vista econmico
pero implicara un costo so- cial de
ajuste que es necesario evaluar, a efectos de determinar la viabilidad para la
socie- dad en su conjunto.
Estos son sectores mayormente enfocados al
mercado interno y/o al mercado regional. En
la actualidad existen polticas pblicas que
sos- tienen los mercados de destino para
estos sectores. Sin embargo, estas
polticas tienen tam- bin asociado un costo
social, producto de la transferencia de
recursos
econmicos
del
resto
de
la
economa. Esta situacin genera una importante vulnerabilidad y no implica una
solu- cin de largo plazo, por lo que es
necesario con- tar con una agenda interna
que permita superar las condiciones que
hacen
que
estos
sectores
no
sean
sustentables. La incorpora- cin de valor
agregado, el desarrollo de capaci- dades
ms sofisticadas y el fomento a la innovacin y desarrollo, son polticas que
pueden contribuir en este sentido. Estas
recomendacio- nes son especialmente clave
para determina-

s
e
c
t
o
r
e
s
i
n
d
u
s
t
r
i

capa
sumri
o
crdito
s salir

ales, como por ejemplo

el
textil
y
el
farmacutico. Esto se
ve
especialmente
reforzado por el hecho
de que las polticas
gubernamentales
de
incentivos
desarrolladas
hasta
ahora
en
varios
sectores no han solucionado las deficiencias
de
fondo.
Parece,
entonces,
especialmente
importante promover un
cambio en la cultura
empresarial.
La
profundi- zacin de la
accin de la ANII y el
fomento
de
la
de oportunidades, pasa por el
desarrollo
de
capacidades
empresariales que viabilicen una
estructura
productiva
ms
diversa y competi- tiva, lo que
no parece haberse logrado an.
Para
ello,
sera
necesario
promover la incorpo- racin de
valor agregado y la generacin
de in- novacin, como va para
mejorar el crecimien- to del
pas a travs de un cambio en
su estructura productiva.
En efecto, Hausmann y Rodrik
(2003) plan- tean que una economa
tendra mayor probabi- lidad de
ingresar a una senda de mayor
creci- miento sostenido produciendo
el tipo de bienes que exportan los
pases ms ricos, y que para lo- grar
esto es necesario recorrer un
proceso
de
construccin
de
capacidades
por
parte
de
las
empresas. Los pases que logran
superar
las
externalidades
negativas del proceso de descubrimiento de costos, pueden tener
mayor acti- vidad emprendedora y
recoger los beneficios en trminos
de mayor crecimiento econmico.
Este proceso de construccin de
capacidades puede asociarse con
valor agregado por parte de las
empresas.
Jung et al. (2011) comprueban
emprica- mente la asociacin de
estrategias a nivel de empresa

asociacin
privadosacademia se consideran
bsicos
en
este
sentido.

nfasis
en
el
poblacin a travs del Sistema
desarrollo de polticas
Nacional
Integrado
de
Salud
sociales,
en
(SNIS). En lo que respecta a los
especial
en
programas de transfe- rencias, se
educacin,
salud
y
han
implementado
diversas
transferencias directas
iniciati- vas, en particular el
5. Conclusiones
focalizadas. En el rea
Plan de Emergencia y el Plan de
de
educacin
se
ha
Equidad, orientados a atender a
omo
se
ha
elevado
el
gasto
como
los
estratos
de
menores
reseado
porcentaje
del
PIB,
ingresos.
Tambin
se
han
tomado
anteriormente,
y
se
ha
llevado
medidas
con
incidencia
sobre
la
las
diversas
adelante
el
Plan
estructura
productiva,
aunque
administraciones
Ceibal,
aunque
sin lograr la consolidacin de
en las lti- mas
persiste
un
fuerte
un proceso de fortalecimiento
dos dcadas han
debate
en
trminos
sustentable
del
tejido
llevado adelante
de
organizacin
y
empresarial.
polticas
orientadas
156
calidad
del
sistema
En
lneas
generales,
el
al desarrollo social.
educativo. En materia
desarrollo de opor- tunidades
En par- ticular, el
de
salud
se
ha
para
los
trabajadores,
que
gobierno uruguayo ha
generalizado
la
permita
mejores
niveles
de
puesto recien- temente
cobertura
de
la
ingresos y mayor igualdad
(en particular las relacionadas con in- vestigacin y desarrollo, y la orientacin ex- portadora) con el nivel de
crecimiento de em- pleo a nivel de firma. Se observa, por tanto, que estrategias bien orientadas de las firmas contribuyen al crecimiento de la empresa y, en par- ticular, del empleo.
De esta forma, es importante lograr que las empresas adopten estrategias de innovacin, en particular en lo que tiene
que ver con inver- sin en actividades de I+D y en la bsqueda de nuevos mercados. Ambas estrategias se retroalimentan. Las estrategias de internacionali- zacin favorecen la innovacin porque a tra-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

d
o
s

o
n
o
c
i
m
i
e
n
t
o
s

e la innovacin las em- presas

alcanzan
mayores
niveles
de
eficien- cia, lo que permite
alcanzar nuevos mercados a precios
d
competitivos.
e
En
trminos
de
polticas,
aquellas que pro- muevan el
l
desarrollo
de
capacidades
a
empresa- riales y del ecosistema
emprendedor, tendern a mejorar
e
el tejido empresarial y las
x
oportunidades
de
mejores
p
ingresos de los trabajadores, y
o
y
puede esperarse que aporten a un
r
fortaleci- miento de las clases
t
t
medias.
Jung et al. (2011)
a
e
tambin confirman la pertinencia
c
c
de la promo- cin de polticas
i
n
que estimulen la innovacin y la

o
internacionalizacin
de
las
n
l
empresas.
o
En el caso de un pas pequeo
l
g
como Uru- guay, inserto en una
157
a

regin dinmica y de gran peso en

s
a
la economa mundial en rubros
.
agroindustriales
de
fuerte
e
crecimiento, se debe pro- mover la
m
A
construccin
de
capacidades a
p
l
travs de un mejor posicionamiento
r
de las empresas locales en las
e
m
cadenas
regionales
de
valor.
s
i
Esto implica que los actores
a
s
empresariales lo- cales puedan
Cecilia Durn
s
definir estrategias de diferenciaMagister en Economa Internacional por la Universidad de la Repblica (Uruguay), y Licenciada en Eco- noma de la Empresa por la Universidad Catlica del Uruguay. Ha sido Profesora de Teora del Comer- cio Intern
cin o de articulacin con actores
s
m
regionales o internacionales, para
Andrs
e Jung
o
as
desarrollar
roles
esDoctor en Economa y Direccin de Empresas de la Universidad de Deusto (Espaa), y Licenciado en Economa de la Universidad de la Repblica (Uruguay). Es Profesor Titular y Director del Departamen- to de Econo
pecializados que les permitan
e
t
posicionarse de manera adecuada en
Santiago
GarcaiCouto
x
las cadenas de valor glo- bal
Licenciado
en Economa
por la Universidad Catlica del Uruguay
(UCU). Desarrolla
docenp
e
(Garbarino
et su
alactividad
2008).
Laste en las reas de Macroeconoma y Economa Monetaria, y es Investigador Asociado del Departamen- to de Econ
o
m
polticas
pblicas
pueden
n
p
orientarse a apoyar a los actores
e
o
lo- cales en la definicin e
n
,
implementacin de estrategias que
los lleven a desarrollar ventaa
a
jas competitivas especficas, en
el contexto de cadenas de valor
n
t
regionales con insercin glo- bal.
u
r
Tambin
pueden
orientarse
a
e
a
fortalecer los
factores y el
v
v
desarrollo de sectores de apoyo.
o

Por esta va, se mejorara el

s
s
desarrollo de opor- tunidades para
las PYMES y se promovera empleo
c
d
de calidad.
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

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buenas
noticias? En Exportacin
Inteligente. Un puente

entre el sector exportador y la

academia. Jornada Acadmica 2011.
Unin de Exportadores del Uruguay y
Banco de la Repblica Oriental del
Uruguay.
Vzquez, S. (2010). La poltica
econmica en Uru- guay. Trabajo
elaborado para su presentacin en
el Seminario Poltica Econmica en
Amrica
Latina,
Pontificia
Universidad Catlica de Ecua- dor,
Ecuador.
Vigorito, A. (1999). Una Distribucin
del Ingreso Esta- ble. El Caso de
Uruguay 1986-1997. Serie Documentos de Trabajo, DT 6/99,
Montevideo, Uru- guay: Instituto de
Economa,
Facultad
de
Ciencias
Econmicas,
Universidad
de
la
Repblica.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas P

Ope
r
t
t
i
,

158

Crecimiento, pobreza y desigualdad

en un pas petrolero: Venezuela

Fernando Spiritto
1. Introduccin

capa
sumri
o
crdito
s salir

n este captulo se analiza

la
situacin
social
de
Venezuela por medio de la
es- tructura sectorial de
su economa. El
tema es relevante porque la
condicin petrolera del pas aade
un
elemento
diferenciador
con
respecto a las otras naciones de
Amrica Latina, incluso ante el
hecho de que muchas de ellas son
exportadoras
de
recursos
naturales.
La presencia del petrleo en
Venezuela es abrumadora desde el
punto de vista fiscal, mo- netario
y de balanza de pagos, as como en
la conformacin de su mercado de
trabajo. El de- sempeo del sector
petrolero
(en
particular
el
volumen
y
precios
de
las
exportaciones) deter- mina en gran
medida el tipo de crecimiento econmico que experimenta el pas:
voltil,
sesgado
contra
la
manufactura
y
centrado
en
servicios de poco valor agregado.
La
escasa
diversificacin
productiva resultante explica los
niveles de pobreza y desigualdad.
Por su parte, las polticas
sociales que se han implementado

durante
los
ltimos
transferencias directas

aos

mediante

c
o
n
d
i
c
i
o
n
a
d
a
s
,
s
u
b
intra
sectores
(shift-share
analysis) para el per- odo 19602005 que busca determinar el tipo
de
cambio
estructural
experimentado por la eco- noma.
En la seccin 3 se pasa revista a
las
polticas
sociales
implementadas durante los ltimos
aos
y
se
discute
su
efectividad a la luz de las
tendencias
observadas
en
la
estructura eco- nmica del pas.
En la seccin 4 se hacen algu- nas
propuestas de polticas pblicas
que
buscan
mejorar
la
eficiencia
de
los
programas
sociales
a
la
luz
de
la
problemtica analizada en
las
pginas anteriores. El capitulo
finaliza con un resumen de lo
discutido.
capa
sumri

2. Crecimiento econmico
y la condicin
petrolera venezolana

o
crdito
s salir

La relacin entre crecimiento,

pobreza y desigualdad

El crecimiento y la pobreza han

sido los te- mas clsicos de la
teora econmica. Por el contrario, la desigualdad obtuvo
relativamente
tarde
la
relevancia terica que hoy se le
otorga. No obstante, las tres
categoras muestran tal relacin que a veces es difcil
distinguirlas, no tanto en la
disciplina que las estudia, como
en el dis- curso diario de
polticos, funcionarios, periodistas e interesados en general.
En la teora del desarrollo no
existe relacin ms importante que
la del crecimiento con la pobreza y la desigualdad. No hace
falta ahondar en los efectos de
esa relacin en la paz social o en
la
estabilidad
y
legitimidad
poltica. El manteni- miento del
orden depende en gran medida de la
existencia de un excedente que
satisfaga
las
necesidades
materiales de la poblacin1. Por
ello

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica L

n
o

sidios generalizados y
controles de precios,
no
apuntan
en
la
direccin de crear un
capital
humano
productivo, apto para
crear riqueza.
El
captulo
est
organizado
de
la
siguiente forma. En la
seccin 1 se desarrolla
la
relacin
entre
crecimiento, pobreza y
desigualdad
y
se
destaca su importancia
para
la
teora
del
desa- rrollo. Tambin
se analiza la evolucin
de la estructura
econmica venezolana a
partir de su condicin

petrolera. Tal condicin influye

de manera determinante en las
particularidades de los sectores
productivos de la economa. En la
seccin 2 exponemos los efectos
del cambio estructural en los
indicadores
sociales
tradicionales. En el cambio estructural
encontramos las claves de la
productividad
agregada
de
la
economa y por tanto del mercado
de trabajo y los niveles de
pobreza y desigualdad. Este enfoque ha sido poco utilizado para
analizar la rea- lidad venezolana
y de l pueden obtenerse importantes
rasgos
del
mercado
laboral as como recomendaciones
de poltica pblica. Para ello
realizamos
un
anlisis
de
productividad entre e

los gobiernos tienen una enorme

responsabili- dad en la materia,
no solo con base en consideraciones ticas sino tambin como
materia
de
estabilidad
y
sobrevivencia poltica.
La pobreza y la desigualdad
impiden el creci- miento econmico.
La existencia de grupos ex- cluidos
es
fuente
de
violencia
y
perturbaciones sociales que impiden
la inversin. La delincuen- cia
ocasiona un dao econmico muy alto
como
lo
demuestra
el
caso
venezolano.
En
tales
circunstancias el coste del capital
aumenta. La po- breza tambin
representa una ineficiente utilizacin de recursos en trminos de
recursos humanos y de capacidad de
consumo subutiliza- das que podran
dar un impulso adicional a la
produccin de bienes. Para el caso
de Amrica Latina, De Ferranti et al
(2004: 24) observan que pases
con mayor desigualdad convierten un
punto porcentual de crecimiento en
el ingreso promedio de los hogares
en una reduccin ms pequea en la
incidencia de la pobreza de lo que
hace un pas con menor desigualdad.

Del mismo modo, para obtener una reduccin del

1% en el nmero de personas que viven en la
pobreza, los pases con mayor desigualdad
necesitan crecer ms rpido de lo que necesita
un pas con menor desigualdad.
Por su parte, el crecimiento econmico
favo- rece a los pobres. Tal aseveracin no
resulta tan obvia porque la desigualdad es
normalmente mencionada como un subproducto
del
crecimiento en esta poca de
globalizacin y avance tecnolgico. En este
sentido, Dollar y Kraay (2002) encuentran
que growth is good for the poor. En su
estudio de una muestra de pases, el ingreso
del quintil ms pobre de la poblacin va- ra
(aumenta o disminuye) en lnea con el ingre-

159

ra al
comercio) aumentan el
ingreso promedio con poco efecto
sistemtico en la distribucin del
in- greso. No hay evidencia del
efecto goteo.
El hecho que el crecimiento
beneficie a to- dos los sectores
de la sociedad, significa que una
mayor produccin de la economa crea
oportunidades
para
los
menos
favorecidos eco- nmicamente (la
llamada base de la pirmi- de),
pero en paralelo puede crear mayor
desi- gualdad. Sectores de alto
contenido tecnolgico en expansin,
como el informtico, las finanzas,
la
ingeniera
o
la
consultora, tienden a concentrar
el ingreso debido a la mayor preparacin
que
requieren
de
los
trabajadores.
Tal
tendencia
se
agudiza especialmente cuando el
sector manufacturero se achica y el
de servicios crece debido a la gran
disparidad que existe en- tre ambos
sectores, en favor del primero, en
tr- minos de salarios y valor
agregado. Estados Unidos es un
buen ejemplo de esa tendencia
(Spence, 2011). Por ello, las
polticas sociales no deben ser
eliminadas al tiempo que las
polticas pro-crecimiento, como el
mencionado
en
el
prrafo
anterior, deben permanecer en el
1

centro de
cualquier
estrategia
anti-pobreza.
En suma, la relacin entre los
tres
procesos
(crecimiento,
pobreza y desigualdad) dibuja la
parte ms importante de lo que
llamamos
desarrollo.
Meier
(1995: 8) establece algunas condiciones
mnimas
para
que
el
desarrollo sea balan- ceado y no
se quede slo en crecimiento. Dice
que el ingreso per cpita debe
aumentar en el largo plazo al
tiempo que el nmero de personas
por debajo de la lnea de pobreza
crtica no aumente y la
distribucin del ingreso no se
haga

El orden poltico es tambin la consecuencia de la disposicin de la

poblacin y sus principales grupos organizados a cumplir con las reglas de convivencia (consenso, Estado de
Derecho) y la capacidad del Estado para aplicar la fuerza de manera efectiva
cuando la situacin lo amerite.

capa sumrio crditos salir

cial que en los ltimos aos se ha

desviado del objetivo bsico que
debera ser la creacin del capital
humano necesario para aumentar la
capacidad
productiva
de
la
economa.
El
enfoque
del
cambio
estructural comple- menta otras
teoras que se han planteado para
explicar
el
colapso
del
crecimiento
econmico
y
el
deterioro social de las ltimas
dcadas. El he- cho que Venezuela
haya disfrutado de un boom de los

repasar los indicadores y las

polticas pblicas en el rea
social. Hay que hilar ms fino e ir
a la estructura econmica misma para
expli- car las razones por la cuales
un activo tan valio- so en los
mercados internacionales como es el
petrleo no se ha convertido en un
factor de ri- queza para toda la
poblacin y, por el contrario, se
ha convertido en crecimiento voltil
(no soste- nible) y de all en
desigualdad social y econmi- ca por
medio de varios canales que iremos
espe- cificando en lo que sigue.
El cambio estructural constituye
el marco te- rico que guiar el
anlisis. La condicin petro- lera
del pas exacerba algunos rasgos
de la es- tructura econmica
(entendida como la interaccin de
los sectores bsicos de la economa:
primario,
industrial
y
Petrleo y desarrollo:
servicios)
influyendo
en
la
la estructura
y por lo2000-2010
tanto en el
1960-1970 1970-1980productividad
1980-1990 1990-2000
econmica venezolana
ingreso
de la poblacin. El
Amrica
PIB PIB
PIB PIB
PIB PIB
PIB PIB
PIB PIB pc
sobredimensionamiento
de
los
Intentemos
a
Latina
pc
pc
pc
pc
Argentina
46,38 26,14 33,78 14,06
-14,10
-25,59
55,98
continuacin un anlisis
servicios,
en
paralelo
con
la
37,22
52,85 15,3
38,84125, 1,1 3,6 81,
44,7 16,1 45,8 20,94
deBolivia
la situacin sociodestruccin
3
40
2
22
9
18,7 7 del 0tejido
6 industrial,
econmica
de Venezuela
Brasil
81,4 a37, 125, 77,7 16, 28,4 10,2 42,1 27,14
explica en gran medida la perpartir
de la condicin
0
59
5,18 9
4
0
Chile
49,6 37
19, 22
32,5 9
13,5 sistencia
44, 22,7
85,9bajo
59,0 crecimiento,
44,1 29,69 la
del
petrolera
de 7 su54 7
1
74
0
1
4
3
Colombia No basta66,9
42, 15,1
30,0
economa.
con25, 70,9 35,6 pobreza
y la
de-8,5 49,2 28,25
3
9
20
2
4 hay9
ms
desigual.
En economas
A ello
que 26,97
agregar un
Costa
Rica
79,9 25
31, duales,
73,1 5
34,3 sigualdad.
28, 7
66,4
30,3
49,8
con gran- des diferencias
de 0
defectuoso
diseo
de 6la intervencin
9
78
0
17
2,21
9
8
Ecuador
52,2 13, 96,2 47,1 22, 19,5 56,7 40,12
productividad entre6los 19
sectoestatal
en el rea
so6
7
50
5,08 9
0,15 9
res de la economa, es
posible que el ingreso
per cpita aumente pero
tambin
lo
haga
el
nmero de pobres porque
los
beneficios
se
quedan en el sector
moderno. El desarrollo
es
crecimiento
ms
cambio, y para ello es
necesario tanto un aumento generalizado de
la productividad como
la
presencia
de
instituciones
que garanticen un desarrollo armnico del
proceso evitando, por
ejemplo,
un
aumento
exagerado
de
la
desigual- dad mediante
polticas
redistributivas.

El Salvador

73,1 28,

25,1 0,4

1
4
3
precios
del petrleo
partir
Guatemala
70,8a 33
30,
73,3de33,9
2003 lejos de ocultar
tendencias
7
53
3
2
que se manifestaron du- rante las
pocas anteriores de escasez ha
servi- do para poner de manifiesto
los problemas es- tructurales de
la economa. Aqu es donde el
enfoque del cambio estructural
tiene mucha uti- lidad. En el
fondo,
los
problemas
de
la
economa
venezolana
y
el
correspondiente perfil socioeconmico de su poblacin se derivan
del fracaso en diversificar la

56,8 40,6 21,5 16,66

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

so
promed
io del
pas.
Sin
embarg
o,
tambi
n encuentr
an
que
las
polti
cas
procrecim
iento
(baja
inflac
in,
gobier
no
peque
o,
desarr
ollo
financiero,
respet
o al
Estado
de
Derech
o,
apertu

160

3,8
7
2
economa,
es decir,
aumentar
9,0 15,8
49,6
18,7 4
38,5
8,21 la capacidad
para
producir
manufacturas
y expor- tarlas y,
9
14,1 8
5
2
a su vez, desarrollar la amplia gama de
bienes intermedios y de actividades de apoyo
que surgen alrededor de la industria. La
poltica social ha fracasado porque no ha
estado en fun- cin de ese objetivo. El
resultado ha sido un des- perdicio de
recursos pblicos, provenientes de la renta
petrolera, en consumo y subsidios, en lu- gar
de destinarse a mejorar la infraestructura,
difundir conocimiento tcnico o estimular
la productividad de los trabajadores.

Tabla 1. Crecimiento porcentual del PIB y el PIB per cpita por dcadas
en una muestra de pases: 1960-2010 (US $ de 2000)

Ven
ezuela
es un
claro
ejempl
o
de
econom
a
petrol
era.
Normal
mente,
esa
condic
in
puede
determ
inarse
en
funci
n
de
altos
valor
es en
los
siguie
ntes
indica
dores:
partic
ipaci
n del
sector
petrol
ero
en el
PIB;
porcen
taje
de
las
export
aciones
petrol
eras
sobre
el
total
de
export
acione
s;
y
porcen

taje de ingreso fiscal petrolero y

de divi- sas sobre el total de
ingresos del pas. Con base en
estos
indicadores,
Venezuela
califica plena- mente como pas
petrolero.
En
promedio,
la
aportacin
histrica
de
este
sector al PIB ha ron-

dado el 20%; el aporte fiscal

petrolero ha sido el 50% de los
ingresos del Estado; y las divisas
pe- troleras han aportado cerca
del 90% del total del ingreso por
exportaciones (Tugwell 1975, Maza
Zavala, 2009).
Pero al mismo tiempo, Venezuela
es tambin un ejemplo de colapso
econmico y deterioro de
los
principales indicadores sociales.
Como se ob- serva en la tabla 1,
la evolucin del PIB y del PIB per
cpita ha estado marcada por un
deterioro constante, en especial
desde los aos ochenta del siglo
XX, con un repunte durante la
primera d- cada del siglo XXI
asociado al boom de los pre- cios
del petrleo que comenz en 2003.
Las ca- das del PIB per cpita
durante 1970-1980 y 1980-1990
fueron particularmente acentuadas
con promedios negativos del 7% y
17% respecti- vamente. Hay que
enfatizar que el declive comen- z
varios aos antes de la crisis de
la deuda que azot a Amrica
Latina durante los aos ochenta y
que dio origen a la llamada
dcada perdida.
Visto en el largo plazo y con
mayor detalle,
pueden distinguirse varias etapas
en el desem- peo econmico del
pas desde que el petrleo comenz
a tomar importancia en la economa
a principio de los aos veinte del
siglo pasado.
La tendencia global muestra
expansin y luego un deterioro
constante. Entre 1920 y 1980
Venezuela mostr una de las tasas
de crecimien- to ms altas del
mundo con promedios del 6.5% por
ao. Durante ese perodo la
transformacin fue impresionante
especialmente
en
materia
de
educacin,
salud,
o
infraestructura gracias al gasto
de la renta petrolera.
Entre
1980
y
1998
las
tendencias se revier- ten. La tasa

de crecimiento cay al 1.5% anual,

mientras que entre 1998 y 2003 fue
negativa en 2,5% (Di John, 2009:
16). De un desarrollo econ- mico
y social con pocos antecedentes en
el mun- do, Venezuela pas a una
situacin de colapso no menos
impresionante. En 1978 la tasa de
inver-

Nicaragua
92,6 42, 3,5 39,5 13,2
1
44
5
23,5 12,7 31,4 6
1
Hait1,29-12,04
Panam
113, 59, 49,9 15,8 14,5 63,8 33,9
Mxico91,7840,0290,9743,0019,61-2,8940,6719,5119,658,01
93
6
6
6
Paraguay
52,5 92
17, 134,
81,7 4
31,4 7,39
19,2 7
4
07
01
7
5
1,06
9
5,2
Per
67,3 25, 42,8 8,7 47,6 23,6
Repblica
Dominicana
Trinidad y
Tobago
Uruguay

4
28,1
8
59,3

96
52,
04
38,

4
14,6 36
3,6
4
0

3
99,0
1
67,2

5
54,3
5
50,0

7,6
26,4
-0

26,5
1,6
-0

6
80,2
2
36,5

5
50,5
0
28,5

33,3 16,85
7
83,4 54,31
8
48,2 22,79
5
73,5 53,04

9
67,5 44,64
1
72,3 66,12
1
7
20,3
29,2
8
3
34,5 29,7 39,7 31,4 6
36,5 34,28
8
2
0,26 6,42 2
5
5

Venezuela63,7115,7330,47-7,318,46-17,12
22,97-0,1033,9912,97
sin en activos productivos lleg al mximo
Promedio61,5732,7061,0235,2611,45-9,4146,0223,1248,3929,88
Fuente:

para caer sostenidamente desde entonces. El

acervo de capital por habitante cay 31%
entre 1982 y 2005; la urbanizacin se
desaceler en 50%, e incluso el valor de los
activos en vivienda se redujo en 26%
(Baptista, 2008: 72-76). En lo que a la
manufactura se refiere, en la tabla 2 se
puede observar la prdida de dinamismo que el
sector manufacturero venezolano ha mostrado a
lo largo de las ltimas dcadas. Como veremos

Regin

Promedios (% del PIB)

Amrica Latina1970
1980
1990
2000
Agricultura16,82
13,50
11,10
7,637,94

Industria

30,
22
Manufactu 21,
ra
Servicios 63
49,
81
Venezuel 197

34,
27
20,
34
52,

23
198
a
0
0
Agricultur 6,1 4,8
a
1
0
Industria
39,
46,
Manufactu 33
16, 37
16,
ra
07
Servicios 54, 02
48,

capa
sumri
o
crdito
s salir

Pases
desarro
lados
Agricultur
aIndustria

00
199
0
5,4
7
60,

32
200
0
4,2
1
49,

51
20
05
4,0
2
57,

97

12

18

56
14,
94
33,

67
19,
83
46,

80
16,
42
38,

197
0
6,2
1
39,

198
0
6,2
1
37,

199
0
3,5
3
33,

200
0
2,3
6
30,

20
05
1,9
0
29,

78
23,
93
57,

15
20,
32
63,

43
18,
29
67,

36
16,
14
68,

41
198
0
21,

32
199
0
19,

21
200
0
14,

75
20
05
12,

66
38,
21
26,

62
36,
40
20,

84
36,
43
26,

53
36,
50
25,

68
43,
47

33
48,
46

12
53,
33

38
55,
23

200
0
11,
68
11,

20
05
10,
36
58,

71
26,
Manufactu 67
19,
ra
Servicios 54
39,

Fuente:

34,
55
15,
71
57,

82

aIndustria

Manufactu
ra
Servicios

31,
73
17,
10
56,

56

Manufactu 74
ra
Servicios 54,
57
Pases
197
asiticos
Agricultur 0
23,

Pase
s
petrol
Agricultur
aIndustria

34,
90
20,
44
54,

54

197 198 199

0
0
0
14, 20,
18
49, 69
36,
77
7,5
2
39,

83
11,
45
36,

65

05

32
8,2 28
9,9
3
3
34, 31,
67 36

blacin mientras que en 1997 esa

cifra haba au- mentado al 67.2%
(Riutort, 1999). En 1978 la tasa
2005
de
desempleo
era
de
aproximadamente 4% mientras que
en 1998 alcanzaba el 11%. En 1978
el sector informal abarcaba a
menos del 30% de los trabajadores,
mientras que en 1998 los trabajadores informales eran cerca del
48% del total (Barcia, 2003).
Entre 1982 y 1998 el salario real
se redujo 70% (Guevara, 1999)2.
Con base en lo anterior, el
pas parece llenar todos los
requisitos para ser ubicado bajo
lo que la literatura sobre el
desarrollo
ha
denominado
la
maldicin de los recursos (resourse
curse). El tema
tiene larga
tradicin empezando por el auge y
declive espaol de los siglos XV y
XVII asociados a los inmensos
flujos
de
oro
y
plata
provenientes del Nuevo Mundo. Fue
este tal vez el primer caso
documentado de los efectos que la
riqueza sbita causa en el aparato
productivo de un pas. Forsyth y
Nicholas (1983) explican el declive espaol como el resultado de
la inflacin generada por los
flujos de metales preciosos. El
gasto militar de la Corona impuls
el
cambio
estructural
al
estimular la produccin de bienes
no transables a costa de los
transables. La deca- dencia urbana
propia de la poca puede ser considerada un signo de la crisis
manufacturera que entonces afect
al pas.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades

Tabla 2. Valor agregado sectorial

en una muestra de pases: 1970-2005 (US $ 2000)
161

ms adelante, ello ha
tenido un serio impacto
en el ingreso real de
los trabajadores.
Nada refleja mejor la
gravedad del deterioro
econmico
que
su
impacto en la situacin

social
de la poblacin. Los
grandes
datos
econmicos
y
sociales
muestran
un
fracaso
rotundo del siste- ma econmico
entre 1978 y 1998, que puede ser
considerado
el
perodo
de
deterioro ms pronun- ciado. As,
en 1977 el porcentaje de personas
consideradas
como
pobres
abarcaba al 33% de la poque genera un traspaso de recursos a los
bienes no transables y servicios (Corden y
Neary, 1982;
Corden, 1984). Forsyth y
Nicholas se pregunta- ron para el caso
espaol: por qu no renaci la industria
una vez que pas el auge de los meta- les?
La respuesta, dicen estos autores, tal vez
tenga que ver con el hecho de que es ms
fcil
eliminar
la
manufactura
que
establecerla.

La
erosin
de
la
base
industrial debido a un boom en el
sector externo es lo que hoy
llamamos
la
enfermedad
holandesa,
condicin
que
se
present en Holanda luego de que
se descubrie- ron en sus aguas,
durante los aos sesenta del siglo
XX, grandes yacimientos de gas.
As, la re- valuacin de la moneda
(principal
sntoma
de
la
mencionada
enfermedad)
resta 3. Cambio estructural, pobreza y
competitividad al sector de bienes
desigualdad en Venezuela
transables y exportables lo

na vez que hemos analizado la estructura econmica y visto como el

petrleo la determina, podemos pasar a
exponer
los grandes datos de la realidad social
venezola- na durante la ltima dcada con
especial nfasis
en la pobreza y la
desigualdad. Posteriormente
se intentar
explicar esa realidad como la conse- cuencia
del cambio estructural que ha experimentado la economa bajo la influencia del
factor
petrolero.
All
haremos
un
ejercicio que mostrar cmo el cambio
estructural ha afecta- do la productividad
agregada de la economa. Si tomamos a la
productividad como el ms impor- tante
predictor
del per
ingreso
en 1960-2010
el largo plazo, enGrfico
1. PIB
cpita:
tonces
podremos
hacer
una
evaluacin ms in(US$ del ao 2000)
formada de la actual situacin social y
las perspectivas en el futuro as como las
polticas
pblicas
que
deberan
7000
implementarse.
6000
5000
La4000
situacin
3000
2000

social

El mercado de trabajo y la situacin

social de los venezolanos estn determinados
mayormente por tres factores: la inversin
Fuente:

Vele destacar que este es el ambiente socioeconmico que entre otros factores
deslegitim el sistema pol- tico instaurado en 1958 (la llamada democracia
puntofijista) y que contribuy al ascenso de Hugo Chvez al poder en 1999.

imperante que puede o

no
estimular
las
actividades
productivas. Cada uno
de esos factores puede
estudiarse
independientemente, pero
el efec- to conjunto es
lo que al final hace la
diferencia
entre
un
pas que se enriquece y
otro
que
se
empobrece. Tambin explica
los patrones de desigualdad
en
la
poblacin.

Como se observa en el grfico

1, la tendencia de largo plazo del
PIB per cpita ha sido declinante desde 1977 cuando el primer
boom petro- lero de 1973 lleg a
su fin en medio de un dficit en
cuenta corriente y estancamiento
productivo.
Las
tres
dcadas
posteriores han sido de empobrecimiento colectivo (incluso en
medio de un perodo de auge como
el que se present en 1979- 1981
con la cada del Shah de Irn)
para recuperase slo como
consecuencia del otro boom petrolero que se inici en 20033. A
pesar de los

El precio promedio de la cesta petrolera venezolana pas de US $ 25.82 en

2003 a US $ 86.49 en 2008. En 2009 baj a US $ 57.01 como resultado de la
crisis econmica internacional pero en 2010 ascendi a US $
72.69 (El Nacional, 9-1-2011. P. 1-6). Durante 2011 y comienzos de 2012 se ha
mantenido alrededor de US $ 100.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

portan
la
capacidad
productiva
de
la
economa;
el
gasto
pblico
de
origen
petrolero que distribuye
la
renta
de
diferentes
maneras
(empleo
pblico,
subsidios,
transferencias directas,
etc.);
y
la
productividad
laboral
resultante
de
las
habilida- des de los
trabajadores
y
del
clima
sociopoltico

1962
1960

en
bienes
de capital
(edifi
cio,
maquin
arias
y
equipo
s)
que
so-

162

Grfico 2. Formacin bruta de

capital: 1960-2009 (% del PIB)

o
crdito
s salir

Fuente:

1962
1960

gicamente
ms
eficientes4.
La
inversin
en
maquinarias,
equipos
y
edificios
es
fundamental para producir cosas
transables,
que
generen
encadenamientos,
que
incorporen
conocimiento y que se exporten. La
consecuencia
para
los
trabajadores es evidente: al contar con
menos capital y en cada vez peores
condiciones, su productivi- dad
disminuye y por tanto sus ingresos
reales
siguen
la
misma
tendencia.
La inversin cay acentuadamente
en el per- odo 1978-1983 desde
mximos histricos cerca- nos al
45% y desde entonces se ha
mantenido en torno al 15% del PIB.
Si a ese porcentaje le descontamos la depreciacin y la
inversin residen- cial (7% y 5%
respectivamente),
el
remanente
disponible
para
aumentar
la
capacidad produc- tiva del pas es
prcticamente
inexistente
(Santos, 2006: 312)5. Si algo resulta
claro durante las

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

sumri

50
40
30
20
10
0

ltimas dcadas es que la relacin

cedieron
en
forma
apreciable
entre inver- sin y crecimiento
(Martnez,
2009).
El
valor
econmico se ha tornado proagregado de la manufactura pas
gresivamente negativa, lo que
de
significa que la rentabilidad del
19.83 % del total en 2000 al 16.52
capital invertido es cada vez me% en 20056. La expansin de los
nor si se le compara con las tasas
servicios y la contracde crecimien- to resultantes: el
cin de la manufactura afectan
aparato productivo es cada vez ms
negativamente
la
productividad
ineficiente (Santos, 2006: 318).
agregada de la economa7. La
La condicin petrolera de la
productividad
laboral
del
economa vene- zolana plantea un
primero, entendida como el valor
problema adicional al bienes- tar
agregado del sector dividido entre
material de los trabajadores. La
los trabajadores que all se
abundante renta, en la forma de
desempean, es mu- cho menor que
divisas,
obstaculiza
el
desaen la manufactura como se obrrollo industrial al sobrevaluar
serva en el grfico 3. Hay que
el tipo de cambio y favorecer las
destacar que en 2003, el 69.1% del
importaciones. El boom de 2003
empleo total se concentraba en los
servicios, superando al promedio
dio lugar a un aumento record de
latinoa- mericano de 61.1% en
las mismas: las compras en el
exterior pasaron de US $ 14.250
20078. La prdida de pues- tos de
millones en 1998 a US $ 45.093
trabajo en el sector transable
millones en 2008 (IMF, 2009) a
atenta con- tra el ingreso real,
163
pesar
del control
de cambio
puesto que el cambio estructural
vigente desde 2003. El valor de
resultante
se
traduce
en
las exportacio- nes no petroleras
desempleo,
informalidad,
se ubic en los mismos niveles de
emigracin o trabajos peor remu1992.
Un rasgo sobresaliente de las
economas in- tensivas en recursos
naturales
es
el
sobredimensionamiento del sector servicios.
Grfico
3. Productividad
laboral por sectores: 1991-2007 (US$ del ao 2000)
La
otra
cara
del
consumo
exacerbado de32.000
importaciones por la
moneda
sobrevaluada
y
las
28.000
24.000
polticas fiscales
expansivas, ha
20.000
sido la expansin
del sector no
16.000
transable de 12.000
la economa. Durante
el perodo 1997-2008, los sectores
8.000
4.000
lderes
en
crecimiento
en
Venezuela fueron el comercio y
reparaciones, las comunicaciones y
ServiciosIndustriaAgricultura
la intermediacin
ciera,Standard industrial Classification, ISIC, Revisin 3.
Fuente: finando. International
mientras que el sector petrolero
(visto
como actividad productiva de variados
encade- namientos sectoriales) y la
manufactura retro1991
1990

capa

grandes flujos de divisas que

ingresaron al pas como resultado
de la exportacin petrolera y los
aumentos en el consumo pblico y
privado, la ex- pansin de la
produccin (incluida la relacionada con el sector petrolero que
ronda un 20% del PIB) no ha sido
suficiente para compensar el aumento de la poblacin. Por ello el
pas tiende a empobrecerse. Desde
la dcada de los aos se- senta,
el crecimiento de la economa
venezolana ha estado por debajo
del promedio latinoameri- cano,
con la excepcin del perodo 19601970 (vase tabla 1). Como dijimos
anteriormente, si la tendencia se
ampla a un perodo ms amplio
como el de 1920-1980, Venezuela
aparece como uno de los pases de
mayor crecimiento en el mundo. No
obstante, en las lneas que siguen
da- remos preferencia a las
ltimas dcadas.
El
empobrecimiento
colectivo
est en directa relacin con la
disminucin de la capacidad productiva de la economa. Si tomamos
la formacin bruta de capital
(incluido el petrolero) como proporcin del PIB, la tendencia a la
baja es tambin evidente con
algunos picos, como los observados
en los aos noventa consecuencia
de la apertura petrolera (vase
grfico 2). Si consideramos solamente el capital no petrolero, la
cada es todava ms pronunciada,
como vimos arriba.
El pas tiene un grave problema
con su stock de capital. Las
herramientas para producir se deterioran y no son sustituidas por
otras tecnol-

4 De acuerdo con Baptista (2008: 75), en 2002 la edad promedio de los equipos
en Venezuela era 12.8 aos con- tra 7 en pases ms avanzados.
5 A diferencia de la infraestructura tradicional como caminos, puertos, o redes
de servicios pblicos, la construccin residencial no tiene efectos multiplicadores en la economa mientras se mantiene la inversin en
el sector. Por ello, los bienes residenciales no son un activo productivo en
desarrollo de Venezuela. En contextos distintos y tiempos ms cercanos, el colapso de
estricto sentido. No generan re- tornos econmicos futuros. En los aos 50,
la construccin en Espaa puede ser citado como un ejemplo de las distorsiones que la
Furtado (1957) advirti sobre los efectos limitados que las gran- des obras
inversin excesiva en ladrillo puede generar al no ser sosteni- ble en el largo
pblicas realizadas por el gobierno militar de entonces tenan sobre el
plazo. El desinfle de esta burbuja es en buena parte culpable del alto desempleo que

muestra este pas desde 2009, alrededor del 20%, lo que representa ms del doble
del promedio europeo. Durante ese ao, el sector de la construccin abarc cerca
del 10% del PIB, porcentaje que tambin duplicaba promedio de la zona del euro
(El Pas. 13 de julio de 2009. P. 20).

6 www.databank.worldbank.org.
7 Los datos que aqu se manejan, obtenidos a su vez del Banco Mundial, se basan
en el ISIC, rev 3 de las Na- ciones Unidas. La manufactura, por ejemplo, se
encuentra incluida en la categora Industria que tambin contiene actividades
muy dinmicas como las minas, los servicios pblicos (aqu destacan las
telecomuni- caciones) y la construccin. La extraccin de petrleo se
encuentra en la categora Minas mientras que la refinacin en Manufactura.
Por ello, en Venezuela, el valor agregado total de Industria es mayor que el
de servicios, aunque en este ltimo sector se encuentra una mayor proporcin
del empleo total.
8 www.databank.worldbank.org.

Tabla 3. Mercado laboral: 2000-2010 (%)

Grfico
2000
2002
2002
2003
2004
2005
2006
20074. Salario
2008 anual
2009promedio
2010 2011 (1T)
(US$ de 2007)
Desempleo urbano13,913,315,918,015,312,310,08,47,37,98,69,2 Promedio Amrica Latina10,310,211,211.210,39,18,97,97,38,17,37,4 Tasa de participacin urbana 64,666,568,769,168,566,266,564,964,965,1

capa
sumri
o
crdito
s salir

pas, si lo comparamos con las

mejores
pocas del auge petrolero.
16000
14000
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0

US $ de 2007

Ao

Fuente: Ross (2008: 232).

19811979

nerados. La agricultura, en lnea

con la expe- riencia con los
otros pases de la regin, ha aumentado la productividad pero su
impacto en trminos de empleo e
ingreso es muy bajo.
La condicin petrolera de la
economa venezolana tambin
desincentiva la expansin de los
bienes transables y el aumento de
la productivi- dad agregada de la
economa, lo cual se traduce, en
ltima instancia, en una tendencia
a la baja de los ingresos de la
poblacin.
A
lo anterior
se
agregan
las
tendencias
inflacionarias
firmemente
enraizadas consecuencia de las
polticas fiscales expansivas y el
consiguiente
aumento
de
la
liquidez monetaria, la recurrente
devaluacin
de
la
moneda
(frecuente desde 1983 cuando no se
pudo sostener la paridad de bs.
4.30
por
dlar)
y
las
restricciones de oferta de bienes
que la disminucin de la capacidad
productiva del pas ha generado.
El resultado es un aumento sostenido de precios que durante la
ltima dcada ha estado por sobre
el
promedio
latinoamericano.
Durante 2008, 2009, y 2010 la
inflacin ha sido
del
31.4%,
28.6%
y
29.9%
respectivamente, lo cual ms que
duplica el promedio regional (CEPAL, 2010:172).
La persistente inflacin y la
baja productivi- dad explican en
parte la disminucin del salario
promedio anual durante los ltimos
aos (ver grfico 4). Medidos en
dlares de 2007, los sala- rios
han cado constantemente desde el
pico m- ximo de 1980 cuando ya el
modelo petrolero ha- ba alcanzado
su
cenit
en
trminos
de
crecimiento, inversin y bienestar
material. La disminucin de US $
14.750 en 1980 (en 1970 era 9.876)
a US $ 5.653 en 2007 es la ms
clara
expresin
del
empobrecimiento
colectivo
del

Tasa de
ocupacin
Promedio

56,
6
52,

57,
1
51,

57, 58, 58, 58, 58, 59, 60, 60, 59, 58,3
9
51, 7
52, 0
52, 0
53, 9
53, 4
54, 2
54, 0
54, 0
55, 54,8
Tasa de variacin segn ocupacin y actividad econmica (%)
Ocupados Asalariados
Por cuenta propia
Manufactura0,5-2,7 Construccin-4,8-0,4
Como hemos dicho, el colapso de
Comercio2,90,1 Servicios sociales y personales4,7-0,6
la
inversin se ha traducido en
Agricultura, ganadera y pesca0,14,2

una
disminucin
de
la
productividad
laboral
y
de
all
en
la
Fuente: CEPAL/OIT (2011).
disminucin del salario de los
trabajadores. La escasa inversin
tambin ha hecho ms abundante al
factor tra- bajo abaratando su
costo y por tanto disminu- yendo
su porcin del ingreso nacional,
pero, como dice Freije (2008), la
cada
de
la
relacin
capital/trabajo no se ha traducido
en una absor- cin mayor de mano
de obra. Este autor reporta un
coeficiente de sustitucin por
debajo de la unidad, lo que
confirma el hecho que la disminucin de la porcin del trabajo en
el ingreso nacio- nal es la
consecuencia de la disminucin de
la acumulacin de capital. Vale
recordar
que
aquellos
contingentes
de
poblacin
no
absorbidos por sector formal de la
economa terminan en la economa
informal y en el desempleo.
Un vistazo al mercado laboral
venezolano
arroja
resultados
inquietantes que coinciden con
las tendencias regionales9 (ver
tabla 3). En primer lugar, la tasa
de participacin, que reco- ge a
las personas en edad laboral y
dispuestas a trabajar, se ha
reducido entre 2002 y el primer
trimestre de 2011 al pasar de
68.7% al 64,3% res-

pectivamente. Esto indica una reduccin de

la
fuerza
de
trabajo
por
falta
de
oportunidades y por la proliferacin de
actividades informales. Tambin es posible un
efecto no deseado de los programas sociales
al fomentar la dependencia del dinero pblico
en lugar de la bsqueda de trabajo.
Las razones para el mayor nmero de personas inactivas en la fuerza de trabajo
tambin pueden estar relacionadas con la
mayor tasa de asistencia escolar en los
mayores de 15 aos y la implementacin de
los programas educativos a partir de 2003
(Ausjal y KAS, 2010). En Amrica Latina, esta
tasa pas de 56.6% en 2000 a 60.2% en 2008 y
a 59.7% en 2010, siendo el aumento

0,5
5,9 2,1

-1

En segundo lugar, la
tasa de ocupacin, que
engloba a las personas
empleadas, tanto asala164
riados como por cuenta
propia, se ha reducido
li- geramente al pasar

9 Los datos que a continuacin se resean fueron obtenidos de CEPAL/OIT (2011).

http://www.oit.org.pe/1/wp- content/uploads/2011/06/CEPAL-OIT-JUN2011.pdf.

de 56.6% en 2000, a
58,7% en 2003 y a 58,3%
en 2011. El nmero de
trabajadores
por
cuenta
propia
creci
5.9% en 2009 y 2.1% en
2010,
siguiendo
la
misma tendencia de la
regin.
del trabajo por cuenta propia lo
que motoriz el proceso (CEPAL-OIT,
2011).

En
Venezuela,
la
variacin
interanual del empleo en 2009 y
2011 se redujo de 2.2% a 0.5%
respectivamente, porcentajes que
estn por debajo de los
promedios regionales al menos en
el ltimo ao. Las tasas de
desempleo
urbano
han
estado
persistentemente por encima de los
promedios
regionales.
Vale
destacar que la misma
tendencia se observa en la reduccin
del empleo manufacturero que en 2010
se redujo en 2.7%.

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades

2,2 0,5

capa
sumri
o
crdito
s salir

En el grfico 5 se observa la
Slo Panam sufri una reduccin
para medirla: la lnea de pobreza y
evolucin de la
ms pronun- ciada, mientras que
la
de
necesidades
bsicas
los dems pases lograron aumentar
insatisfechas (NBI). La primera
el empleo en este sector (a
hace referencia a cierto umbral de
excepcin de Honduras) luego de
ingreso que es necesario para
una cada general en 2009. Al
cubrir necesidades esenciales de la
igual que en los otros pases, la
vida de una familia como es la
tenden- cia en Venezuela ha sido
alimenta- cin. La segunda describe
un aumento del empleo en el sector
un espectro ms am- plio de
servicio.
indicadores como la educacin o la
vi- vienda. El perodo abarca aos
En suma, la alta tasa de
de bajos (1997-2002) y de altos
participacin labo- ral, aunque
precios del petrleo (2003-2009).
se haya reducido en los ltimos
La pobreza medida a partir del
aos, plantea grandes retos al
simple ingreso (la lnea en forma de
desarrollo y a las polticas
cruz) dismi- nuye en los aos de
pblicas en Venezuela. Al igual
altos precios, consecuencia de la
que en el resto de la regin, el
distribucin de la renta que ha
pas atraviesa por el lla- mado
hecho el go- bierno por medio de
bono demogrfico lo que se
los
programas
sociales
imtraduce en una gran oferta de
plementados a partir de 2003.
trabajo por parte de la poblaCuando la meto- dologa abarca
cin mayor de 15 aos (Ausjal y
otras dimensiones de la vida
KAS, 2010: 247). Educacin, salud,
socioeconmica de las personas (las
infraestructura, pero
especialcondicio- nes de la vivienda son
mente empleos de calidad, son
importantes), como se hace con el
vitales para dete- ner el proceso
ndice de Necesidades Bsicas Insade empobrecimiento colectivo. All
tisfechas que se refleja en la
se encuentra el ncleo de la
otras tres lneas, entonces la
futura estrate- gia de desarrollo.
pobreza luce persistente y con vaLas caractersticas del mercado
riaciones menos pronunciadas a lo
laboral ayu- dan a explicar en
largo de po- cas de auge y
gran medida los niveles y tipos de
escasez. La transferencia de dinepobreza en un pas. La pobreza es
ro no compensa el deterioro de
la manifes- tacin ltima de todo
otros aspectos de la vida social.
lo malo que hay en una so- ciedad
y la manifestacin ms notoria de
las dis- torsiones que ocurren en
su
economa.
Aunque
existen
distintas
metodologas
Grfico 5. Hogares pobrespara
segn necesidades bsicas insatisfechas y lnea de pobreza: 1997-2009 (%)
medirla
60,0 y no hay consenso en los
50,0
resultados,
se puede de- cir que
40,0
la pobreza
en
Venezuela ha sido
30,0
persistente
ante
los perodos
20,0
10,0 crecimiento y ante las
de alto
0,0
diferentes
estrategias
de
distribucin de la renta petrolera
Total hogares pobres segn lnea de pobrezaTotal hogares Pobres Total hogares pobres no extremosTotal hogares pobres extremos
que han
implementado los gobiernos
a lo largo de las ltimas dcadas.
Fuente: Instituto Nacional de Estadsticas (INE) de Venezuela.
Alto ingreso petrolero y baja
pobreza no son tendencias
simultneas, lo que sugiere que el
bienestar de la poblacin es un
asunto de estructura eco- nmica
ms que de simple distribucin de
la renta petrolera.

El cambio estructural
Con base en lo anterior podemos decir que
la pobreza es mayormente la consecuencia de
la estructura econmica y menos de las
fallas o xitos de las polticas pblicas
distributivas. Es aqu donde la nocin de
cambio estructural puede aportar luces sobre
la situacin social de un pas.
El cambio estructural, entendido como la
transferencia de trabajadores y recursos de
acti- vidades de baja productividad a
actividades
de
mayor
productividad
o
modernas, es una forma concreta de ver al
proceso de desarrollo econ- mico (Lewis,
1954; Kuznets, 1955).
En este sentido, la productividad agregada
de la economa puede descomponerse en dos niveles
paralelos.
El
primero
es
la
productividad
dentro
(within)
de
los
sectores que aumenta como resultado de la
inversin en capital, absorcin de
conocimiento, de mejores tcnicas de gestin
y preparacin de los trabajadores. El segundo nivel refleja la productividad entre
secto- res (between) en el cual los
trabajadores que son desplazados de los
sectores que aumentan su productividad pasan
a otros sectores que tam- bin aumentan (o
disminuyen) la suya. Este an- lisis indica
si el cambio estructural global, que se
materializa con avances productivos dentro
de los sectores especficos, se generaliza a
lo lar- go de toda la economa. Si ste es
el caso, la pro- ductividad agregada de la
economa crece con la consiguiente mejora en
el bienestar material de la poblacin. La
aceleracin o desaceleracin del crecimiento
puede relacionarse con la velocidad
y
eficiencia con que se redistribuyen los
recur- sos y los trabajadores entre los
sectores (Timmer y Gaaitzen, 2007).

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

ue observemos un camhistrica de economas

productividad
para
hace por dcadas, que coinciden
Venezuela en el perodo
adems con cambios im- portantes en
bio estructural malo
duales, vale decir,
1960- 2005. El llamado
la evolucin socio-econmica del
tal como dicen Mac Misociedades
donde
se
pas como la devaluacin de 1982 o
shift-share analysis se ha
llan y Rodrik (2011).
observa
un
sector
el ajuste de 1989. De la base de
En
este
caso,
los
moderno
y
sectores
veni- do utilizando en
datos se toman 10 sectores que se
trabajadores
excluidos sumidos en la
la literatura en el
distinguen
entre
agricultura,
marco del auge reciente
desplazados
de
las
miseria.
En
la
minera,
manufactura,
industria,
que el cambio estructural
actividades
de
alta
insuficiencia
de
servicios de mercado y que no son
ha
tenido
como
e
productividad
terminan
trabajos
bien
de mercado. La clasificacin se basa
herramienta de estudio
s
en trabajos poco proremunerados
enen
el
International
Standard
del desarro- llo10. La
ductivos y de bajos
contramos la raz de
Industrial Classifi- cation de las
metodologa y los datos
p
salarios, dando como
este
problema.
Ello
que vamos a uti- lizar
Naciones Unidas (ISIC, rev.3). El
o
resultado
el
contribuye
a
la
fueron
obtenidos
de
s
empobrecimiento
informalizacin
del
valor
agregado
se
expresa
en
Timmer y Gaaitzen (2007)
i
colectivo y una mayor
mercado
laboral,
la
bolvares de 1984 y se diferencia el
y del Groningen Growth
b
desigualdad
emigracin
y/o
el
petrolero del no petrolero por el
Centre
10
Sector
peso tan grande que el primero tiene
l
econmica.
As
puede
deterioro
de
los
en el total.
e
explicarse en parte la
salarios.
Database
(Junio
de
pobreza
en
Amrica
En la tabla 4 se
2007). El anlisis se
encuentra un anlisis de
q
Latina y la presen- cia
165
pobreza, segn cifras oficiales,
10 Ejemplos de este tipo de estudios son, entre otros, Timmer y Gaaitzen (2007),
durante el per- odo 1997-2009. Se
Pags et al (2009), Mac Mc Mi- llan y Rodrik (2011).
Tabla
4. metodologas
Venezuela: anlisis de productividad entre e intra sectores: 1960-2005
utilizan
dos
sostenida de su pro- ductividad a
gasto pblico de origen petrole- ro. Vale
partir
de
la
dcada
de
los
destacar que la produccin petrolera alTipo de 1960-1970
1971-1980 1981-1990
1991-2000 2001-2005
ochenta.
El
gran
aumento
de
los
canz su mximo en 2001 y luego comenz a
produc- Con petrleo Sin Petrleo Con petrleo Sin petrleo Con petrleo Sin petrleo Con petrleo Sin petrleo Con petrleo Sin petrleo
aos
sesenta
pierde
fuerza
en
descender. De igual manera, la manufactura
tividad
los
setenta
(dcada
de
boom
tambin perdi peso en el valor agregado
Entre30,39,5-21,2-4,7-59,6-12,210,9-11,810,06,5
total.
petrolero)
para
recuperarse
Intra-19,04,22,06,55,7-0,351,1-3,9-42,4-4,9
levemente a principios de si- glo.
Los resultados de la tabla indican un
Total11,313,7-19,31,9-53,9-12,461,9-15,6-32,41,6
El
petrleo
introduce
una
deterio- ro de la capacidad productiva de la
tendencia
en
la
economa, re- sultado del colapso de la
Fuente: Groningen Growth and Development Centre 10-sector database,
June 2007, voltil
productividad total en virtud de
productividad
dentro
de
los
distintos
las varia- ciones de los volmenes
sectores, y la incapacidad del mercado de
fsicos de produccin los cuales
trabajo para absorber la creciente mano de
cios, vale decir, la variable
son
incorporados
en
la
obra desplazada de los sectores en cri- sis
rentista, los que han originado
contabilidad nacional a precios
(como el manufacturero) o los nuevos continlos incrementos sbitos de
En el ISIC la extraccin de
constantes. Por ejemplo, el gran
gentes de poblacin que comienzan a buscar
riqueza.
hidrocarburos se in- cluye en la
aumento de la productividad intra
em- pleo por primera vez.
En segundo lugar, al menos
minera y la refinacin en la
durante los noventa puede estar
desde 1980, el cambio estructural
manu- factura. La frmula estndar
asociado a los esfuerzos de la
malo ha sido la norma en la
en este anlisis es la utilizada
poca por aumentar la produccin
economa. La productividad entre
por Timmer y Gaaitzen (2007):
as como la disminucin de 2000sectores ha sido negativa en todo
2005 sera la con- secuencia de la
el perodo lo que implica que los
tendencia contraria. Son los pretrabajadores ingresan a sectores
que muestran una productividad
Donde P es la productividad del
capa
decreciente. Para
empeorar las
sector, S es la cuota de empleo
cosas, la productividad intra
sumri
del sector, t es el final del
sec- tores tambin colaps lo que
o
pero- do y O es el comienzo, P y
explica
el
empobrecimiento
S son promedios del perodo. El
crdito
colectivo. Durante 2000-2005, la
segundo trmino refleja el efecto
productividad
intra
s salir
en- tre sectores y el tercero el
petrolera y no petrolera cae
efecto intra sectores.
acentuadamente pero la entre
De la tabla 4 emergen varias
aument lo que sugiere que los
tendencias bien
definidas. En
trabajadores desplazados pasan a
primer lugar, la economa no pesectores en crecimiento como los
trolera
muestra
una
cada
servicios, es- timulados por el
1998 1997

T
a
m
b
i

b
l
i
c
a
s
y
e
l
c
o
m
b
a

te a la pobreza y la
desigualdad en Venezuela
l anlisis de productividad
realizado en
la seccin
anterior pone de evidencia
el fracaso de la economa y
el sistema poltico
venezolano
en
crear
oportunidades que ele- ven el
bienestar material de la poblacin
creando
una
economa
ms
productiva. La base material de
la sociedad se ha ido erosionando
poco a poco y ello ha impedido una
oferta mayor de trabajos bien
remunerados. El resultado ha sido
desempleo,
informalidad,
desigualdad y ex- clusin social.
La
condicin
petrolera
ha
sesgado la economa hacia
actividades menos productivas centradas en los servicios, pero
tambin
ha
dado
margen
de
maniobra a los gobiernos para combatir la pobreza y la desigualdad.
El poder fiscal de los gobiernos,
producto de la renta petrolera, ha
sido utilizado ampliamente para
dar acceso a la poblacin a los
servicios pblicos, a la educacin y la salud, particularmente
durante la po- ca dorada del
desarrollo, 1920-1980. A partir de
esta ltima fecha, los resultados
capa sumrio crditos salir

han sido menos que ptimos a pesar

de que el pas tuvo la fortu- na
de
experimentar
otro
boom
petrolero durante 2003-2010.
A partir de la dcada de 1920 y
hasta 1980, el petrleo trajo
crecimiento y movilizacin social
a ritmo acelerado. Las masas
comenzaron a par- ticipar en
poltica,
democratizando
progresiva- mente a los gobiernos,
y en paralelo, stos multiplicaron
los
mecanismos
para
distribuir
la
renta.
La
democracia prosper conciliando
inte- reses sobre la base de
mecanismos
distributivos
bien
definidos que estaban atados a la
disponibi- lidad de un ingreso
abundante: gasto pblico, sobrevaluacin de la moneda, bajo
nivel impositi- vo, e inversin
pblica y privada (Rey, 1991;

controlado de los barrios pobres;

y
el
alto
crecimiento
poblacional (2.8% por ao). De
acuerdo a un diagnstico de la
poca,
las
instituciones
del
sector social mostraban un alto
grado de centra- lizacin, altos
costos de operacin, poca informacin e inadecuadas habilidades
tcnicas (World Bank, 1993: 40).
Los gobiernos venezolanos durante
la dca- da de 1990 (Carlos Andrs
Prez, 1989-1993 y Rafael Caldera,
1994-1998), no tuvieron ms remedio
que
eliminar
subsidios
indirectos y susti- tuirlos por
subsidios focalizados. La crisis
fiscal no dej otra opcin. En 1989
se disearon, con la ayuda de los
organismos multilaterales, cuatro
programas bsicos centrados en los
nios
y
las
madres:
beca

Mommer
y
Baptista,
1989).
Todos
los
indicado- res sociales
mejoraron a lo largo de
ese
perodo,
aunque
tambin es cierto que
grandes sectores de la
poblacin permanecieron
al margen.
A partir de los aos
40 del siglo XX, el
objeti- vo declarado de
las elites polticas era
construir un Estado de
Bienestar con base en la
creciente
renta
petrolera.
Esta
sera
suficiente para al mismo tiempo invertir en
activos productivos, fomentar el consumo de la
poblacin
ms
pobre,
crear
una
seguridad
social
de
extendida
cober- tura y sostener
un elevado gasto social.
En con- creto, crear una
sociedad
de
clases
medias. Du- rante el
primer boom petrolero de
1973, se pens que los
altos
precios
seran
permanentes y por tanto
era racional endeudarse
con cargo a los ingresos futuros para dar
alimentaria y nutricional en las escuelas; salud materno-infantil para
embaraza- das y recin nacidos;
centros de cuidado diario; y el
plan de expansin de preescolares
(IMF, 1996). A partir de 1994, el
gobierno de Caldera conserv los
programas anteriores y agreg otros
como
la
dotacin
de
tiles
escolares, la do- tacin de material
mdico-quirrgico, o la aten- cin
integral
del
anciano.
Estos
programas
tu- vieron cobertura
insuficiente debido a las penurias
fiscales de la poca11.
A partir de 1990 las polticas
sociales dieron un cambio radical
en Amrica Latina como consecuencia de la grave crisis
econmica de la d- cada anterior.
La pobreza y la informalidad crecieron
aceleradamente
y
los

el big push a la industria pesada. La

disminucin de los precios del
petr- leo y el fracaso en crear
una base industrial echaron por
tierra el proyecto. En el pas se
cons- truy lo que Ferranti et al
(2004:13) llaman un es- tado de
bienestar truncado en el sentido
que sus beneficios llegan slo a los
trabajadores for- males dejando por
fuera una amplio segmento de la
poblacin: para 2007, el porcentaje
de tra- bajadores en la economa
informal rondaba el 45% de la
fuerza de trabajo (Ross, 2008:194).
A partir de la dcada perdida de
1980, cuan- do cayeron los precios
del petrleo y sobrevino el ajuste
econmico de los noventa, los
gobiernos implementaron polticas
sociales ms focaliza- das en
virtud de las restricciones fiscales
origi- nadas por la crisis de la
deuda. En el marco del programa
econmico de 1989, se tendi a
eliminar
los
subsidios
166
generalizados y a sustituirlos por
programas focalizados. Las formas
clsi- cas de distribucin de
la renta arriba reseadas ya no
eran viables. Entre los factores
que ms contribuan a la pobreza se
encontraba la inefi- ciencia y mala
gerencia de los servicios pblicos; la rpida urbanizacin y el
crecimiento inprogramas de ajuste debieron tomar en cuenta
a grandes con- tingentes de la poblacin que
se suman en la miseria, en lugar de
experimentar mejoras sos- tenidas como fue el
caso en las dcadas prece- dentes. El enfoque
de poltica social pas de los grandes
sistemas de seguridad social, de salud, o
cajas de previsin, propios de la postguerra,
a
Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

4.
Po
l

t
i
c
a
s

egia
social
profundamente
regresiva por- que su cobertura es
limitada
y
absorbe
ingentes
recursos que no benefician a la
poblacin no cu- bierta por estos.
Durante la primera dcada del
siglo XXI la si- tuacin econmica
latinoamericana
mejor
considerablemente. El boom de las
materias primas
unido a una
gerencia macroeconmica ms responsable se tradujo en crecimiento
econmico y disminucin de la
pobreza y la desigualdad. La gran
demanda china de petrleo, acero,
cobre y
soya fue en parte
responsable del excelente desempeo del sector externo de la
regin aunque no todos los pases
se beneficiaron por igual. La
favorable coyuntura hizo que los
pases
acumularan
reservas
internacionales
y
generaran
supervits
fiscales
que
sirvieron para resistir la gravedad de la crisis econmica y
financiera que comenz en 2007. En
el caso de Venezuela, el va- lor
total de sus exportaciones, en las
cuales el pe- trleo representa
ms del 90%, creci entre 2000 y
2008 a un ritmo anual de 16.2%
mientras que en el perodo 1990 y
2000 lo haban hecho en 5.4% (2010
World Developing Indicators: 360).
Durante estos aos surgieron en
la regin diversos esquemas de transferencias
directas condicionadas que
sumadas a una gran variedad de
otros programas ya existentes
(proteccin al em- pleo, formacin
de recursos humanos, juventud,
obras
pblicas,
microcrditos,
estmulo a redes sociales) forman
la actual malla de seguridad social. Ejemplos de estos programas
son Progresa

en Mxico, Bolsa Escola en Brasil,

o Chile Soli- dario, lo cuales
establecen transferencias a los
hogares
ms
pobres
previo
cumplimiento
de
varios
requisitos relacionados con la
formacin de capital humano como
salud y educacin. Es de- cir,
permiten mantener el consumo en
una co- yuntura de emergencia (su
duracin
es
limitada
con
posibilidades de ser renovados)
pero tam- bin reconocen que la
pobreza es influida por un cuadro
de
causas
complejas
que
se
reproducen en el tiempo.
De acuerdo con Barrientos y
Santibez (2009), varios rasgos
comunes distinguen a los nuevos
programas: son una mezcla de
transfe- rencias en efectivo y
provisin de servicios p- blicos
esenciales; tienen al hogar como
la uni- dad de apoyo; se enfocan
en los ms pobres; parten de una
dimensin mltiple de la pobreza y
por lo tanto persiguen una gran
variedad de ob- jetivos en una
tarea tan amplia como es combatirla. Para estos autores, el reto
de las polticas pblicas en la
regin es perfeccionar los programas de forma que incluyan el
manejo del riesgo, es decir,
disminuir las probabilidades de la
po- breza en el futuro.
En Venezuela, los programas
sociales del pe- rodo 2003-2012
estn influenciados por las tendencias arriba descritas, pero
tambin
muestran
varias
diferencias. La diferencia ms
notable es la alta politizacin de
los mismos. Las misiones, como se
les llama en el gobierno de Hugo
Chvez, nacen en una coyuntura de
gran perturbacin poltica como
fue la polarizacin extrema y el
intento de golpe de estado de
2002.
El origen estrictamente
poltico, como el mismo Chvez
(2006:46) lo ha reconocido, ha
condicionado
su
desarrollo
posterior en el sentido de que a
los objetivos clsicos de los
programas socia- les como es el
mantenimiento del consumo y el

Ello modifica el papel

neutro que debe tener
cualquier
intervencin
en el mbito social y
lo hace partcipe de
primer
nivel
en
la
creacin de un nuevo
esquema de poder.
Los
primeros
programas sociales del
gobierno de
Hugo
Chvez tuvieron carcter
compensa- torio, en la
forma, por ejemplo, de
comercializa- cin de
bienes
a
precios
subsidiados,
y
asumieron
alcance
universal en lugar de
la
focalizacin
utilizada
por
los
programas de los gobiernos anteriores. El
gobierno cre en 1999
un
mecanismo
centralizado, el Fondo
nico
Social,
como
forma de facilitar la
asignacin
de
recursos
a
programas
de
salud,
educacin,
microempresas
y
cooperativas,
y
con
financiamiento
interno (bonos
de
la
deuda pblica) en lugar
de
los
recursos
otorgados
por
los
organismos
multilaterales (Ausjal y KAS,
2010: 219).
En 1999 y 2000 el
gobierno lanz el Plan
Bolvar
2000,
mediante el cual se
realizaron
una
gran
cantidad de operativos,
bajo el control de la
Fuerza
Armada,
en
actividades
tan
diversas
como
la
reparacin de escuelas,
distribucin
de
alimentos
o
vacunaciones
masivas.
El plan no tuvo impacto
11 Una lista completa de los
programas sociales del perodo

concreto y termin en medio de denuncias

de
corrupcin
y
el
procesamiento judi- cial de al
menos uno de sus responsables.
Las misiones de 2003 tuvieron
un alcance mayor y un diseo ms
coherente.
Los
programas
establecidos tienen como objetivo
eliminar los dficits sociales
en una gran variedad de re- as
lo que revela en su enfoque la
naturaleza mul- tidimensional de
la pobreza. Han contado ade- ms
con
abundante
financiamiento
porque su lanzamiento coincidi
con el aumento de los precios
del petrleo a partir de ese ao.
Su n- mero y prioridad poltica
han cambiado con el tiempo pero
el gobierno ha hecho serios
esfuerzos
por
institucionalizarlas
y
darles
permanen-

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

uno
centra
do en
transf
erenci
as
direct
as
a
segmentos
de
poblac
in
en
riesgo
inmine
nte y
al
margen
del
mercad
o
de
trabaj
o
forma
l. El
tamao
del
merca
do de
trabaj
o
inform
al
y
de la
poblacin
social
mente
exclu
ida,
haca
del
nfasi
s
en
el
primer
enfoqu
e
(y
todav
a lo
sigue
siendo
) una
estrat

167

1989-1999 se encuentra en World Bank

(1993), Es- paa (2005) y Lacruz (2006).

acceso a los servicios, se suma

cierto basamento ideolgico en
funcin de los que ejercen el
poder.

la Administracin Central fue

la regin durante la ltima
modificada en 2008 para darle
dcada. As, las mi- siones no son
rango legal y regularizar su fifocalizadas. Buscan asegurar la
nanciamiento. La participacin en
cobertura universal sin criterios
los progra- mas no tiene perodo
conocidos
de
asignacin
de
de tiempo determinado y no estn
recursos como bien puede ser la
estructurados alrededor de un
ubicacin geogrfica o el nivel de
sujeto particular como sera la
ingreso. Parece haber una
familia. La agregacin
poltica de puertas abiertas
de individuos ms que su organizacin cualitatilo
Bolivia
recursos
a los diferentes
fondos
que ser
va para potenciar
el impacto,
parece
el criteBrasil
gobierno
para
implementar
su
rio de cobertura.
nero disponible.

cia al punto de que las incluy en

la fallida refor- ma constitucional
de 2007. La Ley Orgnica de

El
financiamiento
de
las
misiones no es transparente y
depende exclusivamente del ni- vel
que alcancen los precios del
petrleo. Ello se traduce en una
volatilidad extrema. Ha sido la
petrolera estatal, Petrleos de
Venezuela (Pdvsa) la principal
fuente de dinero, al transferir
que no asegura una justa distribucin a quienes
direc1999
0,586
ms lo necesitan ni la optima utilizacin del di2001

0,639

poltica social. Entre 2007 y julio de 2011 la

conChile
Las misiones cubren un amplio espectro
de
Las transferencias de las misiones no son
12
tribucin de Pdvsa estuvo en el orden de condicionadas.
US $ 57
necesidades sociales . Entre las ms importanNo hay requisitos para laColombia
recep13
millardos . El dinero aportado por la empresa
tes que el gobierno ha implementado (alrededor
cin del dinero, al menos en el sentido que
CostacaRica
para
fines
sociales
afecta
su
capacidad
de
inver34) se encuentran:
la Misin
Robinson (alfabra esperar para la creacin de capitalEcuador
humano
betizacin y de
educacin
primaria); Ribas
(deserpeor, Pdvsa se ha endeudado para cumplir con
(salud o educacin). Pareciera que la
tir
en
todas
las
fases
del
negocio.
Y
lo
que
es
tores del sistema educativo); Sucreparticipa(masificacin en s misma es condicin suficiente para la
El

capa

cin de la educacin superior); Barrio Adentro

mejora de la situacin personal o familiar. No

(salud en varios niveles de atencin); Mercal

(abastecimiento de productos alimenticios subNicaragua
presupuesto
y el precio
real alsidiados); Vuelvan
Caras
mantener el consumo y el efecto de los
(capacitacin
el (formacin
progratrabajo); Che para
Guevara
mas es agregativo. No estimulan el
integral con
carcter em-

tn estructuradas para hacer frente al desafo

productivo de la economa. Hacen nfasis en
2001

canzado en los mercados. Ahora, Pdvsa

tiene
el legal de invertir en el rea
mandato
social sin

0,579
Panam
Paraguay

0,56
tamente los
5
2007
ha establecido el
2009
200
0
200
2
199

0,576
0,56 200
4
9
0,59 200
4
0,47 9
200

9
200
9
200

3
0,50 9
0
0,52 200
1
200 5
0,54 9
200
2
2
199 0,56 6
200

0,52
4
0,57
8
0,50
1
0,47
8
0,58

5
0,58
9
4
7
200 0,51 200 0
0,51
2
4
8
5
establecido en el
2005
200
2
200
1

0,532
0,56 200
7
9
0,57 200
0
9

0,52
3
0,51
2

168

sumri
o
crdito
s salir

valores socialistas); Hbitat o

ahora
conocida
como
Misin
Vivienda encargada de eliminar el
dficit habitacional. La Misin
Cristo,
llamada
misin
de
misiones, sirve como el gran
paraguas de todas las dems cuyo
objetico es lograr pobre- za cero
de 2021 en el marco de las metas
del mi- lenio de las Naciones
Unidas. A finales de 2011, el
Presidente anunci otras misiones
como Hi- jos de Venezuela para
madres adolescentes; Amor Mayor
para personas de la tercera edad
en condicin de pobreza; y Saber y
Trabajo para la
creacin de
empleos resultado de grandes proyectos
de
inversin,
particularmente
en
el
sector
petrolero. El espectro de las
misiones es dinmi- co, ganando o
perdiendo apoyo poltico y finan-

ciero dependiendo de la coyuntura

poltica.
El caso venezolano no encaja
perfectamente con el esquema de
poltica social imperante en

prendedor o la innovacin. Esto es

consistente
con
una
poltica
econmica que propicia la ma- yor
participacin del Estado en la
economa como productor directo y
que
desconfa
del
sector
privado. Vale recordar que el
gobierno privile- gia, al menos en
el papel, la organizacin de la
produccin en unidades de pequea
escala y baja productividad como
las cooperativas.
No
existe
informacin
sistemtica, ms all de los datos
agregados que ofrecen los ministerios en sus informes anuales, que
permita una evaluacin a fondo del
impacto de las misiones. Los
organismos
independientes
que
acometan tal tarea no la tienen
fcil. No se conoce la desagregacin del gasto ni existen
criterios oficiales de evaluacin.

La ejecucin est centralizada en el Poder

Ejecutivo sin la participacin de gobernaciones o municipios.

que los que imponga el

Ejecutivo14.
La renta petrolera, sin duda
alguna,
ha
sido
un
factor
fundamental
para
mantener
la
desi- gualdad en Venezuela por
debajo
de
los
promedios
regionales. En la tabla 5 se
observa
una
disminucin
del
coeficiente de Gini de aproximadamente 9 dcimas entre 1999 y
2008. Esta tendencia est ligada
sin duda al boom petrolero a
partir de 2003 y al aumento del

gasto social por medio de las

misiones. En perodos anteriores, Freije (2008) detecta una
disminucin de la
desigualdad
(medida por el salario por hora de
los ocupados) entre 1975 y 1993, y
un aumento entre 1994 y 1998 para
estabilizarse hasta el 2000. El
coeficiente evoluciona
muy de
cerca con los perodos de auge y
crisis causados por los precios
del petrleo. Cabe esperar, por
tanto,

12 Una lista de las misiones, fecha de fundacin y objetivos se encuentra en:

http://www.gobiernoenlinea.ve/ miscelaneas/misiones.html.

sus vidas determinan en gran medida

sus posi- ciones relativas en las
escalas socioeconmicas. A nivel
agregado, lo mismo se puede decir
sobre los pueblos. La educacin
surge as como una prioridad de
polticas pblicas. El gasto pblico
en educacin, como porcentaje del
PIB, es de 5.4% en los pases de
alto ingreso y 4.5% en los de
ingreso medio en general. Dentro de
estos l- timos, Amrica Latina y el
Caribe gasta en pro- medio el 3.6%
y Venezuela en particular el 3.7%
(2010 World Developing Indicators:
104). Ms in- versin en el sector
es a todas luces necesaria.

5. Recomendaciones
de polticas
pblicas
capa
sumri
o
crdito
s salir

a poltica social del Estado,

entendida
en
sus
tres
dimensiones,
seguro
egulacin rdel trabajo y
colectivo,
pobreza, es un bien pblico que
estimula la pro- ductividad de
los trabajadores (Barrientos y
Santibaez, 2009).
asistencia
la
La visina populista
que algunos
sectores tie- nen de la poltica
social se deriva del derroche y
la corrupcin que se genera cuando
los progra- mas no se coordinan en
funcin de objetivos cla- ramente

especificados y no existen las

instituciones
para
administrarlos
eficientemente.
Aqu encontramos una diferencia
fundamental entre el Estado de
Bienestar
de
los
pases
desarrolla- dos y el rentismo
petrolero: el objetivo del primero es acumular capital social que
refuerce la ca- pacidad productiva
de la economa; la poltica social
se considera una inversin de
largo plazo que se financia a s
misma con los retornos futu- ros
de
una
fuerza
de
trabajo
saludable, prepara-

que la evolucin de la
desigualdad posterior a
2000
siga
el
mismo
patrn, vale decir, en

Tabla 5. Amrica Latina: coeficiente

sintona con
el y
monto
de la
de
Gini, reas
urbanas
rurales
(Valores
renta entre
y elo gasto
y 1)
social.
Aunque determinar las causas
de la desi- gualdad es muy
complicado, y19990,539
ms an dada la
Argentina
ausencia de datos confiables, la
educacin surge como un factor
fundamental. Los retornos educativos que acumulan las personas
a lo largo de

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades

otros
lm
ite
s

13 Armas, Mayela: $ 57 millardos ha sido el aporte social de Pdvsa en cinco aos.

El Universal. 27-12-2011. P. 1-9.
14 http://www.eluniversal.com/2011/07/31/financiamiento-a-misiones-se-apoyo-enendeudamiento.shtml.

para ingresar al merca- do laboral (MUD,

da y por tanto productiva. El
2012: 109). El objetivo es crear un sistema
rentismo petrolero, por su parte,
comprensivo de proteccin social que acabe
procede de una manera distinta. Su
con el enfoque asistencialista e inmeobjetivo es extraer el mximo
diatista que ha prevalecido hasta el momento
ingreso
posible
para
ser
Per2001
(MUD, 2012: 108). 0,525 20090,469
distribuido
en
funcin
de
Repblica
2002
0,537
LasDominicana
dimensiones
de 20090,574
la poltica social
objetivos
polticos.
El
Uruguay2009
0,433
arriba
mencionadas,
se
materializan en el
populismo resultante no refuerza
Venezuela1999
0,498
SPSE
por
medio
de
tres
componentes
de amplio
la ca- pacidad productiva ni el
alcance:
transferencias
condicionadas
o no;
capital
humano,
sino
busca
2008
0,412
provisin
de
servicios
esenciales
(salud,
movilizar a la poblacin para
educacin) y educa- cin para el trabajo. La
apoyar al go- bierno de turno. El
Fuente:
CEPAL: Anuario
de Amrica Laticoordinacin
de Estadstico
estos
derroche de recursos es el rena 2010.
sultado ms visible.
La poltica social venezolana
debe dar un giro radical para
sacar provecho de las ingentes
cantidades de dinero que se estn
gastando en ayudar a los pobres.
Surgen
aqu
algunas
recomendaciones
preliminares
que
resumimos
de
la
siguiente
manera15.
En primer lugar, debe crearse un
Sistema In- tegral de Proteccin
Social y Empleo (SPSE) en- tendido
como un conjunto articulado de
presta- ciones cuyas funciones se
dirigen a compensar la cada de
los ingresos familiares por debajo
de un lmite establecido y la
falta de cobertura de servicios
sociales a la poblacin excluida
del sis- tema de seguridad social
contributivo, as como a promover
la
insercin
laboral
de
la
poblacin con mayores desventajas

ucional
que
rige
la
implementacin de los pro- gramas en
el cual mltiples rganos del
gobierno
intervienen
sin
coordinacin. Los programas deben
definir las atribuciones de cada
organismo como forma de evitar el
despil- farro de los recursos
pblicos y facilitar el con- trol
administrativo. Como establecen los
linea- mientos de la MUD (p. 111),
el SPSE debe estar articulado a la
institucionalidad del Estado, evitando intervenciones transitorias
(tipo opera- tivos), as como
estructuras
paralelas
que
aumentan la burocracia.
Hace
falta
la
voluntad
poltica para dar transparencia
a los programas sociales para
que los mismos puedan evaluarse y
as introdu- cir los cambios
necesarios que mejoren su eficiencia y cobertura. La academia y
las
organizaciones
no
gubernamentales tienen mucho que
aportar en este sentido. La
burocracia gubernamental no
puede asegurar por s misma un resultado ptimo.
Los programas sociales deben
contar con li- neamientos claros
de implementacin. Los crite- rios
de
acceso
y
salida,
las
poblaciones target, los umbrales

de ingreso, las zonas geogrficas

(donde aplique) o la lista de
servicios recibidos, son aspectos
bsicos que deben incorporarse sin
ambigedades en el diseo de cada
programa.
El financiamiento de la poltica
social debe hacerse sobre bases
ms estables. Hasta ahora su
financiamiento ha dependido de los
recursos,
discrecionalmente
manejados por el gobierno, que
aporta la renta petrolera y que
son por natu- raleza voltiles.
Sera recomendable un esque-

15 Lo que sigue a continuacin se apoya en los Lineamientos para el Programa

de Gobierno de la Unidad Nacional (2013-2019) elaborado por la Unidad Tcnica y aprobado por la Comisin
de Polticas Pblicas de la Mesa de la Unidad Democrtica el 12 de enero de
2012. El documento completo (MUD 2012) puede consultar- se en http://www.mudcem.org/?p=705.

capa sumrio crditos salir

sociales deben estructurarse para

potenciar la capacidad productiva
de la economa.
Sin lo anterior, ninguna medida
de estabili- dad macroeconmica,
reforma
financiera,
institucional,
comercial
o
de
mejoramiento de infra- estructura,
ser viable. El capital humano es
el factor ms importante de la
productividad
y
de
all
al
bienestar y la igualdad.

6. Conclusin
n
el
Informe sobre el
Desarrollo Huma- no 2009 del

organismos
sociales,
que
generen
ingresos
producto
de
sus
inversiones y reciban
aportes de las agencias
multilaterales
o
donaciones.
Las
transferencias
deben condicionarse al
cumplimiento
de
obligaciones, por parte
de
los
padres
o
responsables,
en
materia de salud y
educacin de los nios
o
receptores
en
general. Por ello los
programas deben girar
alrededor de la familia
como
ncleo
bsico.
Ello
requiere
una
informacin
ms
detallada
de
la
poblacin
meta
(ubicacin
geogrfica,
nivel
de
ingreso,
indicadores de salud) y
los
correspondientes
criterios
para
la
asignacin
y
conservacin
de
los
recursos.
Los
programas
sociales
son
ms
efectivos
si
tienen
ma
ligado
a
los
impuestos
(porcentajes fijos liga- dos al
PIB,
por
ejemplo)
y
fondos
autnomos
manejados
con
transparencia y adscritos a los

naturaleza neutra. Ello significa

que las consideraciones poltico
partidistas no tienen cabida en
su implementacin. El beneficio
debe ir al que lo necesita sin
distincin de su posicin
ideolgica.
En suma, las polticas sociales
venezolanas requieren un cambio
profundo.
Los
criterios
generales de diseo e implementacin
deben enfo- carse en el ncleo
familiar,
condicionar
las
transferencias,
fijar
estrictos
requisitos
de
seleccin,
preparar
para
el
trabajo
proporcionado
herramientas
concretas, y gastar ms y mejor en
los sistemas de salud y educacin.
En
paralelo,
la
poltica
econmica debe im- pulsar la
reindustrializacin del pas para
mo- derar la dependencia petrolera
y mejorar los in- gresos de la
poblacin. La industria y la
manufactura,
al
tener
una
productividad mu- cho mayor que
el
sector
primario
y
los
servicios, se traduce en mejores
salarios. La diversifica- cin de
la produccin apoyada en los
bienes transables generar una
mayor oferta de expor- taciones.
Polticas pblicas adecuadas que
fomenten la competitividad y tambin
eviten la sobrevaluacin de la
moneda darn forma a un cambio
estructural
del
bueno.
Los
programas

PNUD, se reporta que de los

166
pases
con
datos
disponibles, 135 (el
81% del total) alcanzaron el valor
ms alto de su PIB per cpita
despus de 2004. Los 31 pases
restantes (el 19%), lo hicieron en
casi todos los casos durante el
perodo 1980-1990. En su gran
mayora, los pases del mundo no
han dejado de crecer hasta fechas
recientes16.
En el grupo de los pases
rezagados, aquellos que alcanzaron
su mximo nivel de riqueza por
habitantes
hace
muchos
aos,
encontramos aquellos sumidos en
pobreza extrema, como es el caso

170
de los pases africanos; pases pertenecientes a la desaparecida Unin Sovitica;
pa- ses destrozados por la guerra y, no por
casuali- dad, pases dependientes de la
produccin
y
exportacin
de
recursos
naturales que no han podido recuperar los
niveles de ingreso de bo- oms anteriores.
Venezuela alcanz su mximo ingreso per
cpita en 1980. Y ello indica un serio
problema estructural: la renta petrolera ya
no tiene capaci- dad para generar crecimiento
econmico y bie- nestar social.
En las pginas precedentes hemos tratado
de explicar una parte de la pobreza y la
desigualad

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina

compon
entes
es la
condic
in
sine
qua
non
para
alcan
zar
los
objeti
vos
establ
ecidos
:
dismin
uir
la
pobrez
a
y
crear
capit
al
humano
.
Es
necesa
rio
correg
ir la
conf
usin
instit

169

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblic

en
capacidad
productiva
de
la
entenderemos la tendencia de los
biente posible para producir y
ticias.
El
desarrollo
social
Venezu
economa al exacerbar el consu- mo
salarios a la baja. Slo los
obtener altos sala- rios. El
implica
la
creacin
de
ela
y facilitar el surgimiento del
pases de alto desarrollo, donde
colapso
de
la
inversin
en
oportunidades pero el colapso
como
conjunto
de
sntomas
que
la manufactura ha madurado y
equipos, ma- quinarias y edificios
econmico de Venezuela las niega.
la
materializa la maldicin de los
declinado
como
principal
hace menos competitiva a
la
Cmo explicar la cre- ciente
consec
empleador, pueden basar su riqueza
recursos.
Explicar
en
economa y menos productivos a sus
emigracin de los venezolanos
uencia
en los servicios. Para los pases
su totalidad las causas y fuentes
trabaja- dores. La economa no
durante el boom de precios del
de
de
mediano
y
bajo
ingreso,
de la
pobreza
y desigualdad
crea
suficientes
puestos
de
petrleo que comenz en 2003?
una
la manufactura es ne- cesaria para
implicara un caudal de datos y
trabajo y por ello la tasa de
El cambio estructural muestra un
esgenerar empleo mediante encadeencuestas muy lejos del alcance de
desempleo se ha mantenido alta,
sesgo ne- gativo. Al ser la cada
tructu
es- tas pginas.
namientos, absorcin de tecnologa
incluso por encima de los prode
la
productividad
genera
El ajuste econmico de finales
y conoci- miento, y generacin
medios
latinoamericanos.
La
ralizada, las empresas exitosas
econm
de la dcada de 1980 signific el
de exportaciones que limiten las
abundancia
de
mano
de
obra
dentro los dis- tintos sectores
ica
fin de la sustitucin de las
restricciones de balanza de pagos.
disminuye los salarios y la cuota
no
son
suficientes
para
distor
importaciones
(ISI)
y
el
Para escapar de la dependencia
del ingreso nacional. La inflacin
compensar la destruccin de la
sionad
consiguiente declive in- dustrial.
petrolera, Ve- nezuela no tiene
hace su parte erosionando todava
capacidad pro- ductiva de la
a por
Como
consecuencia,
el
valor
otra opcin que diversificar su
ms a los ingresos.
economa. Venezuela es un caso tsu
agregado de la manufactura cay
economa. La maldicin de los
En
un
ambiente
como
el
pico de cambio estructural malo.
condidurante las ltimas d- cadas y el
recursos se derro- ta con
descrito,
la
disminucin
de
la
cin
polticas pblicas que impulsen,
Fernando Spirittosector servicios aument en mayor
desigualdad enmascara malas nopetrol
proporcin
enUniversidad
los otros Central
pasesde Venezuela.
entre Tiene
otrasuna
cosas,
la produccin
Licenciado en Ciencias
Polticasque
de la
especializacin
en economa del Instituto Econmico de la Universidad de Colorado y un master en polticas pblicas de la Universid
era.
de del
laEconomista
regin. Jefe
Sidel tomamos
en
de bienes
transables.DC,
Losen la Gerencia de Asuntos Regulatorios de la Compaa Annima Nacional Telfonos de Venezuela y es consultor
Trabaj en la oficina
Banco Interamericano
de Desarrollo
en Washington
El
cuenta que la productividad de la
trabajadores venezolanos y los
petrl
manufactura triplica a la de los
miles de jvenes que todos los
eo
servicios, y que este ltimo
aos se incorporan a la fuerza de
inhibe
sector representa casi el 70% del
trabajo se desenvuelven en el peor
la
empleo
total,
entonces
am-

16 Falta por ver cunto durar el parntesis de la crisis econmica y financiera

que comenz en 2008, aunque su impacto ha estado concentrado en los pases
desarrollados.
capa sumrio crditos salir
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capa
sumri
o salir

os pases de Latinoamrica presentan altos ndices

de inequidad y de pobreza. El informe de la CEPAL
Panorama Social de Amrica Latina del ao 2010
reporta que a pesar del notable crecimiento que han
experimentado algunos pases de la regin, la distribucin del
ingreso no ha mejorado sustancialmente en las ltimas
dcadas, aun cuando las tasas de pobreza extre- ma y otros
indicadores de desarrollo humano bsico han mejorado de
manera no- table, fundamentalmente como producto de la
aplicacin de polticas de transfe- rencias condicionada y
de fuertes inversiones en el sector salud y educacin.
El crecimiento econmico acompaado de creacin de
empleo y estabilidad poltica es una condicin necesaria
aunque no suficiente para mejorar la distri- bucin del
ingreso y las oportunidades sociales en la regin. Se
necesita adems crear instituciones pblicas estables y
dar seguridad jurdica a los ciudadanos y al sector
privado, a la vez que hay que proveer mecanismos de
proteccin social a los segmentos de la poblacin ms
vulnerables.
Para la Fundacin Konrad Adenauer (KAS) los estudios de
esta coleccin for- man parte de una serie de actividades
y publicaciones destinadas a incentivar la aplicacin de
polticas pblicas orientadas a abordar los principales
retos socio- econmicos de la regin. Asimismo, es
objetivo de la KAS apoyar iniciativas que resulten en un
avance hacia mejores oportunidades de desarrollo a nivel
perso- nal, profesional, econmico y social de los
latinoamericanos.

Editor responsable Olaf Jacob

Coeditores Marcela Perticara | Mara Luca Rodrguez B.
Revisin Mara Luca Rodrguez B. | Marcela Perticara |
Claudia Navarro Lange
Traduccin Margaret Cohen (pginas 60 a 94)
Diseo y diagramacin Cacau Mendes

Regional de Polticas Sociales en Amrica Latina (SOPLA)

ha venido desa- rrollando el proyecto de investigacin
Desafos para la Poltica Econmica y Social en
Amrica Latina, en cooperacin con 13 institutos de
investigacin eco- nmica de la regin. En el 2008, los
resultados de las investigaciones fueron presentados en los
libros Crecimiento y Progreso social en Amrica Latina y
Efi- ciencia del gasto pblico en Amrica Latina. A partir
del 2009 se publicaron las in- vestigaciones anualmente:
Migracin y Polticas Sociales en Amrica Latina (2009),
Sector Informal y Polticas Pblicas en Amrica Latina
(2010), e Inversin
en infraestructura Pblica y Reduccin de la pobreza en
Amrica Latina (2011).
Con Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas
Pblicas en Amrica La- tina presentamos el sexto nmero de
la serie. Esta publicacin representa un apor- te a las
polticas pblicas en Amrica Latina, constituyndose en un
texto de consul- ta para acadmicos, profesionales y
polticos abocados a desarrollar nuevas frmulas para
reducir la pobreza y elevar la calidad de vida en nuestra
regin.

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Pobreza, desigualdad de
oportunidades y polticas
pblicas en Amrica Latina.
Rio de Janeiro : KonradAdenauer-Stiftung, 2012.
ISBN 978-85-7504-171-0