NACIONES

UNIDAS
E
Consejo Econmico Distr.
GENERAL
y Social
E/CN.4/Sub.2/AC.4/1996/2
10 de junio de 1996

ESPAOL
Original: INGLES

COMISION DE DERECHOS HUMANOS

Subcomisin de Prevencin de Discriminaciones
y Proteccin a las Minoras
Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas
14 perodo de sesiones
19 de julio a 2 de agosto de 1996
Tema 4 del programa provisional

ACTIVIDADES NORMATIVAS: EVOLUCION DE LAS NORMAS RELATIVAS

A LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDIGENAS

Documento de trabajo de la Presidenta-Relatora,

Sra. Erica-Irene A. Daes, sobre el concepto de
"pueblos indgenas"

INDICE

Prrafos Pgina

INTRODUCCION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 - 9 3

I. RESEA HISTORICA DE LA PRACTICA INTERNACIONAL . . 10 - 41 5

A. La Sociedad de las Naciones . . . . . . . . 12 - 14 5

B. La Unin Panamericana . . . . . . . . . . . 15 - 16 6

C. La Carta de las Naciones Unidas . . . . . . 17 - 20 6

D. El Convenio N 107 de la OIT . . . . . . . . 21 - 23 8

E. Estudio del problema de la discriminacin

contra las poblaciones indgenas . . . . . . 24 - 27 8

GE.96-12983 (S)
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INDICE (continuacin)

Prrafos Pgina

I. (continuacin)

F. El Convenio N 169 de la OIT . . . . . . . . 28 - 34 9

G. El punto de vista de los pueblos indgenas . 35 - 38 11

H. Opiniones expresadas por los gobiernos . . . 39 12

I. Opiniones expresadas por miembros del

Grupo de Trabajo . . . . . . . . . . . . . . 40 - 41 12

II. ANALISIS LEGAL CRITICO . . . . . . . . . . . . . 42 - 65 13

A. Comparacin con los "territorios

no autnomos" . . . . . . . . . . . . . . . 42 - 46 13

B. Comparaciones con las "minoras" . . . . . . 47 - 59 14

C. La bsqueda de factores especficos al

concepto de "indgena" . . . . . . . . . . . 60 - 65 17

III. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES . . . . . . . . . 66 - 74 18

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INTRODUCCION

1. En su 13 perodo de sesiones, el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones

Indgenas decidi recomendar a la Subcomisin de Prevencin de Discriminaciones
y Proteccin a las Minoras que encomendara a la Presidenta-Relatora, Sra.
Erica-Irene A. Daes, la preparacin de una nota sobre los criterios para definir
los pueblos indgenas, basada en la informacin que pudieran remitirle los
gobiernos, las organizaciones intergubernamentales y las organizaciones de
pueblos indgenas 1.

2. La recomendacin del Grupo de Trabajo fue aprobada posteriormente por la

Subcomisin en el prrafo 3 de su resolucin 1995/38, de 24 de agosto de 1995.

3. En el prrafo 7 de su resolucin 1996/40, de 19 de abril de 1996, la

Comisin de Derechos Humanos tom nota de la recomendacin del Grupo de Trabajo
de que se encomendara a la Presidenta-Relatora la definicin del concepto de
pueblo indgena, y seal que en los trabajos a este respecto se deberan tener
en cuenta las opiniones de gobiernos y de organizaciones de pueblos indgenas.
La Comisin pidi adems que el debate sobre esta cuestin se llevase a cabo en
el 14 perodo de sesiones del Grupo de Trabajo y que el informe del Grupo de
Trabajo se transmitiese a los gobiernos y las organizaciones de pueblos
indgenas antes de la siguiente reunin del Grupo de Trabajo entre perodos de
sesiones, de composicin abierta, de la Comisin de Derechos Humanos establecido
de conformidad con la resolucin 1995/32, a fin de elaborar un proyecto de
declaracin sobre los derechos de los pueblos indgenas.

4. Hasta la fecha, la Presidenta-Relatora no ha recibido ningn comentario de

los gobiernos u organizaciones de poblaciones indgenas sobre la cuestin de la
definicin. No obstante, la Presidenta-Relatora se ha inspirado en particular
en los detenidos y pertinentes debates sobre esta cuestin conceptual mantenidos
en anteriores perodos de sesiones del Grupo, y ha tomado buena nota del extenso
intercambio de opiniones entre los gobiernos y las poblaciones indgenas que
tuvo lugar en la primera reunin del Grupo de Trabajo entre perodo de sesiones
de composicin abierta establecido de conformidad con la mencionada resolucin,
y que se celebr en Ginebra del 20 de noviembre al 1 de diciembre de 1995 2.
Afortunadamente, la Presidenta-Relatora pudo participar en los debates e
intervenir en el Grupo como observadora y en su calidad de Presidenta-Relatora
del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas.

5. Cabe observar asimismo que la Presidenta-Relatora prepar una detallada nota

sobre los criterios que podran aplicarse al examinar el concepto de pueblos
indgenas, que se present al Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas en su
13 perodo de sesiones. Entre los criterios bsicos especificados en la nota
figuraban cuestiones relacionadas con la continuidad histrica, caractersticas
culturales distintivas, tierras tradicionales, carcter de grupo no dominante,
conciencia de la identidad y conciencia de grupo. La Presidenta-Relatora
mencion asimismo en la nota (prr. 7) que la asistencia a la reunin del Grupo
de Trabajo de ciertas personas que se calificaban asimismo de "poblaciones
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indgenas" haba sido impugnada por otros representantes de las poblaciones

indgenas en el Grupo de Trabajo.

6. La Presidenta-Relatora plante tambin la cuestin de la conveniencia de

definir en el concepto de "poblacin indgena". Tanto la Presidenta-Relatora
como otros sealaron que el propio Grupo de Trabajo haba sido un xito, a pesar
de no haber adoptado una definicin formal del concepto de "poblaciones
indgenas". No obstante, este foro se haba convertido, en opinin de la
mayora de los participantes, en un punto de reunin importante en el sistema de
las Naciones Unidas para los representantes de los gobiernos, los observadores,
las poblaciones indgenas, las organizaciones intergubernamentales y no
gubernamentales y otros particulares interesados, en particular para los
miembros del mundo acadmico -una verdadera "comunidad de pueblos", segn lo
calific la propia Presidenta-Relatora. El Grupo de Trabajo contribua tambin
de manera sistemtica y constructiva a la promocin, proteccin y realizacin de
los derechos de las poblaciones indgenas del mundo.

7. No obstante estas observaciones, la Presidenta-Relatora manifest, entre

otras cosas, la opinin de que algunos debates, en particular un anlisis ms
detenido del concepto de "poblaciones indgenas" podra ser deseable, tanto para
responder al inters creciente de los gobiernos y de las propias poblaciones
indgenas como a ttulo de "orientacin" para el sistema de las Naciones Unidas,
en particular con respecto a la aplicacin de los instrumentos internacionales
relativos a la promocin y proteccin de los derechos de las poblaciones
indgenas.

8. Al preparar el actual documento de trabajo, la Presidenta-Relatora tambin

tuvo en cuenta el examen de esta cuestin por el Relator Especial de la
Subcomisin, Sr. M. Alfonso Martnez, en su segundo informe sobre la marcha de
los trabajos del estudio sobre los tratados, convenios y otros acuerdos
constructivos entre los Estados y las poblaciones indgenas
(E/CN.4/Sub.2/1995/27, prrs. 48 a 129).

9. El anlisis que figura a continuacin del concepto de "poblaciones

indgenas" tiene carcter preliminar, y su principal objetivo es promover un
debate centrado en esta cuestin entre las partes interesadas en el 14 perodo
de sesiones del Grupo de Trabajo, as como en el Grupo de Trabajo de composicin
abierta de la Comisin. Segn se explica ms adelante, la opinin de la
Presidenta-Relatora es que el concepto de "indgena" no se presta a una
definicin precisa y amplia que pueda aplicarse de la misma forma a todas las
regiones del mundo. Sin embargo, es posible llegar a un mayor acuerdo con
respecto a la determinacin de los principales factores que han distinguido a
las "poblaciones indgenas" de otros grupos en la prctica del sistema de las
Naciones Unidas y de las organizaciones intergubernamentales regionales. En
consecuencia, la Presidenta-Relatora ha dedicado parte de este documento de
trabajo a una resea histrica de la prctica internacional, en un intento de
extraer, en particular, los elementos o temas conceptuales que se repiten.
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I. RESEA HISTORICA DE LA PRACTICA INTERNACIONAL

10. Debe reconocerse desde un principio que el debate internacional sobre el

concepto de "indgena" ha evolucionado desde fines del siglo XIX hasta la
creacin del Grupo de Trabajo en 1982 3, en el marco de los idiomas europeos, en
particular el ingls, el espaol y el alemn. El ingls y el espaol comparten
una raz comn con el trmino latino indigenae, que se utilizaba para distinguir
entre las personas que haban nacido en un lugar determinado y las que procedan
de otros lugares (advenae). La expresin francesa autochtone tiene en cambio
una raz griega, y, al igual que la expresin alemana Ursprung, sugiere que el
grupo a que se refiere fue el primero que existi en un lugar determinado. As
pues, las races semnticas de las expresiones utilizadas histricamente en el
derecho internacional moderno comparten un elemento conceptual comn: la
prioridad en el tiempo.

11. Un punto de partida til para examinar la prctica internacional es la

Conferencia sobre Africa de Berln de 1884-1885, convocada por las Grandes
Potencias con el propsito de llegar a un acuerdo sobre los principios para la
afirmacin y el reconocimiento de sus reivindicaciones territoriales en Africa.
En el artculo 6 del Acta Final de la Conferencia, las Grandes Potencias
asumieron un compromiso con respecto a la "proteccin de las poblaciones
indgenas" de Africa. En este contexto jurdico, con la expresin "indgena" se
pretenda establecer una distincin entre los ciudadanos de las naciones de las
Grandes Potencias y los pueblos de Africa que se encontraban bajo dominacin
colonial de las Grandes Potencias. Debe tenerse presente que en la utilizacin
del trmino "indgena" haba tambin un elemento implcito de raza. Cuando el
Imperio Britnico someti a los colonos holandeses de Sudfrica al dominio
britnico, a raz de la guerra de los boer, por ejemplo, no se pens nunca que
el artculo 6 del Acta Final les fuese aplicable a ellos.

A. La Sociedad de las Naciones

12. De conformidad con el artculo 22 del Pacto de la Sociedad de las Naciones,

los Miembros de la Sociedad aceptaron como una "misin sagrada de civilizacin"
el deber de promover el bienestar y el desenvolvimiento de las "colonias y
territorios" que permanecan bajo su control. As pues, el Pacto de la Sociedad
de las Naciones utilizaba el trmino "indgenas" para distinguir entre las
Potencias coloniales y las personas que vivan bajo dominacin colonial.
Sin embargo, el Pacto aada una segunda calificacin, caracterizando a las
"poblaciones indgenas" de "pueblos an no capacitados para dirigirse por s
mismos en las condiciones particularmente difciles del mundo moderno", en
contraste con las sociedades "ms avanzadas". Ambos factores (es decir la
dominacin colonial y la capacidad institucional) deban tenerse en cuenta en
virtud del artculo 22 del Pacto para determinar el grado de supervisin
apropiado para un territorio y una poblacin determinada.

13. El caso de Sudfrica ilustra el significado que se atribua al artculo 22

del Pacto en la prctica de la Sociedad de las Naciones. En 1919, Sudfrica
todava no era un Estado independiente. Segua formando parte del Imperio
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Britnico y aunque gozaba de autonoma en sus asuntos locales o internos, estaba

subordinada al Parlamento britnico en Londres. No obstante, la Sociedad de las
Naciones confi a Sudfrica un mandato, de conformidad con el artculo 22, sobre
el territorio y la poblacin de Namibia. Dentro del marco conceptual del Pacto,
Namibia era "indgena", en contraposicin al carcter "avanzado" de Sudfrica.
Sin embargo, la Sociedad de las Naciones no consideraba que la poblacin
africana de la propia Sudfrica fuese "indgena" en relacin con los colonos
recientes holandeses y britnicos.

14. En el caso de Sudfrica, es posible identificar un elemento ms importante

del nuevo concepto de "indgena". El artculo 22 del Pacto se aplicaba a
territorios, delimitados por fronteras internacionalmente reconocidas, ms que a
pueblos que pudieran distinguirse por factores sociolgicos, histricos o
polticos. As, Namibia como territorio geogrficamente definido por las
Grandes Potencias, se consideraba "indgena", en tanto que no tena esta
consideracin la poblacin africana de Sudfrica.

B. La Unin Panamericana

15. Entre tanto, sin embargo, la Unin Panamericana, predecesora de la actual

Organizacin de los Estados Americanos, haba comenzado a emplear el trmino
"indgena" en forma bastante diferente. En su resolucin XI de 21 de diciembre
de 1938, la Octava Conferencia Internacional Americana declaraba:

"Que las poblaciones indgenas, como descendientes de los primeros

habitantes de los territorios que hoy forman Amrica, y a fin de
contrarrestar la deficiencia en su desarrollo fsico e intelectual, tienen
un derecho preferente a la proteccin de las autoridades pblicas."

El objetivo de este trato preferencial era su "integracin completa en la vida

nacional" de los Estados existentes. Debe observarse que en ste y otros
documentos oficiales posteriores de la Unin Panamericana, las expresiones
"indgena" e "indio" se utilizaban indiferentemente.

16. As pues, en la prctica regional de las Amricas, la expresin "indgena"

se utilizaba para identificar a grupos tnicos, lingsticos y raciales
marginados o vulnerables dentro de las fronteras del Estado ms que a los
habitantes de territorios coloniales que se distinguiesen geogrficamente de la
Potencia administradora.

C. La Carta de las Naciones Unidas

17. La aprobacin de la Carta de las Naciones Unidas en 1945 no contribuy

a conciliar los diferentes usos del trmino "indgena" en derecho internacional.
El Artculo 73 de la Carta se refiere a "territorios cuyos pueblos no hayan
alcanzado todava la plenitud del gobierno propio", ms que a "poblaciones
indgenas" tal como se utiliza esta expresin en el Pacto de la Sociedad de las
Naciones. Hasta el 15 de diciembre de 1961 no defini la Asamblea General de
las Naciones Unidas, en su resolucin 1541 (XV), un "territorio no autnomo" a
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estos efectos, utilizando un doble criterio. Un territorio que est "separado

geogrficamente del pas que lo administra y es distinto de ste en sus aspectos
tnicos o culturales" queda, prima facie, dentro del mbito del Artculo 73. La
prueba de que los habitantes se encuentran "en una situacin o en estado de
subordinacin" puede reforzar esta presuncin, pero no es necesaria.

18. Se ha presumido en general que la anterior definicin de "territorio no

autnomo" en el contexto del Artculo 73 de la Carta es aplicable tambin a la
definicin de "pueblos", que tienen derecho a la libre determinacin en virtud
del artculo 1 comn a los dos Pactos de Derechos Humanos (en lo sucesivo
denominados los Pactos). Sin embargo, no debe restarse importancia a la
eleccin del trmino "pueblos" con preferencia a "territorios" por los autores
de ambos Pactos. La eleccin de un concepto geogrfico en vez de un concepto
sociolgico implica una ampliacin del principio de la libre determinacin con
el fin de incluir los grupos no dominantes que viven dentro de las fronteras de
Estados independientes.

19. De acuerdo con el anterior anlisis de la preferencia por el trmino

"pueblos" en los dos Pactos, la Declaracin de 1970 sobre los principios de
derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperacin
entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas 4 prohbe el
desmembramiento de Estados "que se conduzcan de conformidad con el principio de
la igualdad de derechos y de la libre determinacin de los pueblos... y estn,
por tanto, dotados de un gobierno que represente a la totalidad del pueblo
perteneciente al territorio, sin distincin por motivos de raza, credo o color".
Hubiera sido innecesario hacer esta calificacin a menos que se entendiese que
la poblacin de un Estado podra estar integrada por diversos "pueblos", cada
uno de ellos con derecho a la libre determinacin. Segn el anlisis que hace
la Presidenta-Relatora en su nota explicativa acerca del proyecto de declaracin
sobre los derechos de los pueblos indgenas, el derecho a la libre determinacin
puede realizarse cuando un pueblo puede expresarse efectivamente a travs de sus
propios representantes en el gobierno de un Estado democrtico y no sufre una
situacin de desventaja o discriminacin (E/CN.4/Sub.2/1993/26/Add.1, prrs. 21
a 23).

20. Con posterioridad a la segunda guerra mundial, en cambio, el trmino

"indgena" asumi el significado que le haba dado anteriormente la Unin
Panamericana, ms que el de la Sociedad de las Naciones. La Asamblea General,
en su resolucin 275 (III), de 11 de mayo de 1949, recomend un estudio de la
situacin de las poblaciones aborgenes y de otros grupos sociales
insuficientemente desarrollados de las Amricas, a fin de promover su
integracin y desarrollo. Tres aos ms tarde, el Gobierno de Blgica provoc
una controversia al afirmar que el Artculo 73 de la Carta deba interpretarse
a la luz del concepto de "indgenas" definido en el artculo 22 del Pacto de la
Sociedad de las Naciones 5. Segn la delegacin de Blgica, las obligaciones de
presentar informes del Artculo 73 no se aplicaban a las colonias de ultramar,
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sino a los "pueblos indgenas atrasados" que vivan dentro de las fronteras de
Estados independientes en todas las regiones del mundo.

D. El Convenio N 107 de la OIT

21. La delegacin de Blgica no consigui que se introdujese el concepto de

"poblaciones indgenas" en el Artculo 73 de la Carta, pero la OIT aprob el
Convenio relativo a la proteccin e integracin de las poblaciones indgenas y
de otras poblaciones tribales y semitribales en los pases independientes,
de 1957 (Convenio N 107). El artculo 1 de este Convenio define la expresin
"tribal" en trminos que recuerdan el Pacto de la Sociedad de las Naciones: sus
"condiciones sociales y econmicas corresponden a una etapa menos avanzada" que
la de sus vecinos, y viven con arreglo a una legislacin especial, elegida
libremente o impuesta por el Estado. Adems, algunas poblaciones tribales son
consideradas indgenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en
el pas o en una regin geogrfica a la que pertenece el pas, en la poca de la
conquista o la colonizacin, y siguen siendo distintas social, econmica y
culturalmente.

22. As pues, segn los trminos del Convenio N 107, tanto las poblaciones
"tribales" como las "indgenas" se caracterizan por factores distintivos
sociales, culturales, econmicos, jurdicos e institucionales. No se considera
como criterio la prueba de la opresin o discriminacin. El nico factor que
diferencia a las poblaciones "indgenas" de las poblaciones "tribales" es una
historia de "conquista o colonizacin", pero esta distincin no tiene
consecuencias prcticas, ya que el Convenio garantiza a ambas categoras de
poblaciones exactamente los mismos derechos. Segn el Convenio N 107 todas las
poblaciones "indgenas" son "tribales", pero no todas las poblaciones "tribales"
son "indgenas". Ambos grupos disfrutan por igual de derechos especiales. No
se obtiene ninguna ventaja por el hecho de ser "indgena" en el sentido de haber
sido vctima histricamente de la conquista o la colonizacin. As pues, la
fuente de los derechos no es (segn este instrumento internacional de la OIT) la
historia de un pueblo que ha sido conquistado, colonizado u oprimido, sino ms
bien su historia distinta como sociedad o nacin.

23. Cabe sealar que el Convenio N 107 fue ratificado no slo por 14 Estados de
Amrica Latina y 2 de Europa occidental, sino tambin por 11 Estados de Africa y
Asia.

E. Estudio del problema de la discriminacin contra

las poblaciones indgenas

24. En su monumental Estudio del problema de la discriminacin contra las

poblaciones indgenas (E/CN.4/Sub.2/1986/7 y Add.1 a 4), el Relator Especial de
la Subcomisin, Sr. J. Martnez Cobo, ofreci un minucioso anlisis preliminar
del concepto de "indgena" que refleja los elementos fundamentales ya
incorporados en el artculo 1 del Convenio N 107:
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"Son comunidades, pueblos y naciones indgenas los que, teniendo una

continuidad histrica con las sociedades anteriores a la invasin y
precoloniales que se desarrollaron en sus territorios, se consideran
distintos de otros sectores de la sociedad que ahora prevalecen en esos
territorios o en parte de ellos. Constituyen ahora sectores no dominantes
de la sociedad y tienen la determinacin de preservar, desarrollar y
transmitir a futuras generaciones sus territorios ancestrales y su identidad
tnica como base de su existencia continuada como pueblo, de acuerdo con sus
propios patrones culturales, sus instituciones sociales y sus sistemas
legales." 6

25. Esta definicin combina el elemento de hecho distintivo, caracterstico

tanto de los pueblos "indgenas" como de los "tribuales" segn el artculo 1 del
Convenio N 107 de la OIT, con el elemento de colonialismo, que en el
Convenio N 107 se utiliza para diferenciar "indgena" de "tribual".

26. El Relator Especial propona tres elementos adicionales para el concepto de

"indgena", aunque en unos trminos que parece indicar que estos nuevos
elementos no son ni necesarios ni suficientes para distinguir un grupo
particular. Un elemento es la "no dominacin en la actualidad", lo que implica
que existe cierta forma de discriminacin o marginacin, y justifica la accin
de la comunidad internacional. Sin embargo, esto significara que un grupo deja
de ser "indgena" si, como resultado de las medidas adoptadas para la plena
realizacin de sus derechos, perdiese su calidad de no dominante.

27. El Relator Especial se refera tambin a la importancia de que el grupo

mantuviese una relacin con las tierras o territorios ancestrales, as como la
importancia de asegurarse de que el carcter distintivo del grupo es voluntario,
ms que impuesto al grupo por el Estado. Estos dos aspectos se tuvieron en
cuenta en el Convenio N 107 revisado de la OIT.

F. El Convenio N 169 de la OIT

28. El Convenio N 107 de la OIT ha sido revisado y sustituido por el Convenio

sobre pueblos indgenas y tribuales en pases independientes de 1989 (N 169)
cuyo artculo 1 mantiene la distincin entre pueblos "indgenas" y "tribuales",
si bien cambia la forma en que se definen estos trminos 7. Se consideran
"pueblos tribuales" los pueblos "cuyas condiciones sociales, culturales y
econmicas les distinguen de otros sectores de la colectividad nacional, y que
estn regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o
por una legislacin especial". Esta frmula abarca el elemento de "hecho
distintivo" tal como figura en el Convenio N 107 de la OIT, pero elimina
cualquier implicacin de que los pueblos tribuales sean inferiores o menos
"adelantados". Los "pueblos indgenas" se definen ahora en funcin de su
carcter distintivo, as como del hecho de descender de los habitantes de su
territorio "en la poca de la conquista o la colonizacin o del establecimiento
de las actuales fronteras estatales" (el subrayado aadido). La adicin de la
frase subrayada tiene el efecto de reducir al mnimo cualquier diferencia lgica
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entre los conceptos de "indgena" y "tribual", ya que ambos conceptos se definen

ahora principalmente en funcin del grado en que el grupo en cuestin constituye
una sociedad distinta.

29. La nica diferencia concreta que se mantiene entre la definicin de

"indgena" y de "tribual" en el Convenio N 169 de la OIT se refiere
esencialmente al principio de la libre determinacin. Un pueblo puede ser
"tribual" por eleccin propia (es decir, por el hecho de conservar sus propias
leyes y costumbres), o sin su consentimiento (como resultado de un estatuto
jurdico especial impuesto por el Estado). Un pueblo slo puede clasificarse
como "indgena" si tal es su eleccin, perpetuando a tal efecto sus propias
instituciones distintivas y su identidad.

30. Incluso esta distincin residual parece quedar invalidada por el prrafo 2
del artculo 1, que dispone que "la conciencia de su identidad indgena o
tribual deber considerarse un criterio fundamental" para determinar el estatuto
de los grupos de que se trate 8. En otras palabras, el nico criterio objetivo o
extrnseco para determinar el carcter "indgena" o "tribual" de un grupo es el
hecho distintivo. El criterio restante es subjetivo: la eleccin del grupo de
ser y de continuar siendo distinto, lo que constituye la expresin de la
conciencia de su identidad.

31. Adems, el Convenio N 169 de la OIT, al igual que el Convenio N 107,

reconoce los mismos derechos a los pueblos "indgenas" y "tribuales" lo que
reduce an ms la utilidad de la distincin entre estas categoras de pueblos.

32. Cabe sealar con razn que, tras rondas de negociaciones exhaustivas sobre
el problema de la definicin, primeramente en 1957 y de nuevo en 1988-1989, la
OIT no consigui una mayor precisin semntica, sino que por el contrario lo
nico que consigui fue refundir la definicin de "indgena" y "tribual" en un
solo criterio ms amplio para determinar el carcter distintivo.

33. El proyecto de declaracin interamericana sobre los derechos de los pueblos

indgenas, preparado por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos para su
consideracin por la Asamblea General de la Organizacin de los Estados
Americanos, adopta el enfoque conceptual del Convenio N 169 de la OIT, al
definir los "pueblos indgenas" como los descendientes de los primeros
habitantes del pas 9. Sin embargo, resulta interesante observar que el proyecto
de declaracin interamericana parece indicar que el hecho distintivo cultural -
el elemento central de la definicin de "tribual" de la OIT- ofrece otra
alternativa para determinar que un grupo es "indgena". Si este instrumento se
adopta, combinar los elementos de "indgena" y "tribual" tal como se definen en
los mencionados Convenios de la OIT en un concepto nico, con dos posibles
criterios de distincin.

34. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha preparado

proyectos de directrices para prestar apoyo a los pueblos indgenas 10.
Los proyectos de directrices 4, 5 y 6 se refieren a la definicin de pueblos
indgenas. En estos proyectos de directrices se menciona, entre otras cosas, el
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hecho de que, a pesar de ciertas caractersticas comunes a las poblaciones

indgenas del mundo, no existe una sola definicin aceptada de pueblos indgenas
que capte su diversidad. As pues, la "conciencia de su identidad" indgena o
tribual se considera generalmente como el criterio fundamental para determinar
si unos grupos son indgenas o tribuales, a veces en combinacin con otras
variables, como el lenguaje oral y la ubicacin o concentracin geogrfica.
Estos proyectos de directrices adoptan la definicin del Convenio N 169
de la OIT.

G. El punto de vista de los pueblos indgenas

35. En diversas ocasiones los representantes indgenas han expresado ante el

Grupo de Trabajo la opinin de que la definicin del concepto de "pueblo
indgena" no es necesaria ni deseable. Han destacado la importancia de la
conciencia de la propia identidad como elemento esencial de toda definicin que
pueda elaborar el sistema de las Naciones Unidas. Adems, los representantes
indgenas han puesto de relieve algunos otros elementos, en particular durante
el 13 perodo de sesiones del Grupo de Trabajo 11. Por ejemplo, el
Sr. M. Dodson, Comisionado de Justicia Social de los pueblos aborgenes e
isleos del Estrecho de Torres, dijo que deba tenerse en cuenta la conciencia
de la propia identidad del individuo y su aceptacin como tal por el grupo.
Primaba sobre todo el vnculo histrico y antiguo con la tierra y los
territorios, que era de importancia crtica y fundamental. Algunos otros
representantes indgenas se han referido a la definicin prctica elaborada por
el Sr. Martnez Cobo, Relator Especial 12. Por ejemplo, el representante del
Consejo Sami dijo que aun sin una definicin, debera ser relativamente fcil
determinar quines eran los beneficiarios (del proyecto de declaracin) usando
los criterios del informe Cobo, que es til para determinar si una persona o una
comunidad es indgena o no. A este respecto, ciertos factores como la
continuidad histrica, la libre determinacin y la composicin del grupo eran
criterios decisivos.

36. Segn se ha indicado anteriormente, los grupos indgenas insisten en su

derecho a definirse tanto en funcin de la "conciencia de la identidad" del
individuo como persona indgena, como en funcin del derecho de la comunidad a
definir a sus miembros. Este criterio "subjetivo" -que los pueblos indgenas
son aquellos que se sienten indgenas y son aceptados como tales por los
miembros del grupo- ha recibido amplio apoyo, aunque no est claro si sera
suficiente a falta de otros criterios "objetivos", como la ascendencia 13. El
Comit de Derechos Humanos, al abordar esta cuestin, en especial en relacin
con el caso de Sandra Lovelace, determin que la denegacin del derecho de una
mujer india a residir en la reserva Tobique del el Canad, por haberse casado
con una persona que no era de origen indio, constitua una violacin de su
derecho, "en comn con los dems miembros de su grupo", a gozar de su propia
cultura, garantizado por el artculo 27 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos. El Comit de Derechos Humanos no abord directamente la
cuestin de si la Sra. Lovelace, autora de la comunicacin, haba perdido su
condicin de india. Sin embargo, decidi implcitamente que segua formando
parte de la comunidad de indios maliseet, de la que proceda. El caso de Sandra
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pgina 12

Lovelace fue examinado tomando en consideracin el hecho de que se haba roto su

matrimonio con una persona que no era de origen indio. No haba pruebas de que
el grupo indio mencionado se opusiera a que ella residiera en la reserva 14.

37. Algunos indgenas tambin han invocado el artculo 27 del Pacto. A este
respecto, cabe mencionar, por ejemplo, que en 1980 una delegacin aborigen se
dirigi a la Subcomisin para denunciar que el Gobierno de Australia no cumpla
su obligacin de proteger un lugar sagrado en tierras aborgenes arrendadas en
Noonkanbah, ante la insistencia del Gobierno de Australia occidental de permitir
la perforacin de pozos de exploracin petrolera 15. En otro caso relativo a los
indios canadienses (comunicacin N 167/1984, Bernard Ominayak, Jefe de la
Agrupacin del Lago Lubicon c. el Canad) se plantearon en el Comit de Derechos
Humanos cuestiones relacionadas con el artculo 27 del Pacto respecto de los
derechos tradicionales de pesca y caza, as como cuestiones relativas a la libre
determinacin conforme al artculo 1 del Pacto. Al considerar este caso, el
Comit determin que se haba violado el artculo 27. Reconoci que "los
derechos protegidos por el artculo 27 incluyen el derecho de las personas a
emprender, en forma mancomunada, actividades econmicas y sociales que forman
parte de la cultura de la comunidad a la que pertenecen" 16.

38. Debe mencionarse tambin que algunos representantes de pueblos indgenas de

Asia manifestaron que, habida cuenta de la creacin del nuevo grupo de trabajo
de la Comisin, se necesitaba con urgencia una definicin oficial para que los
gobiernos no pudieran negar la existencia de pueblos indgenas en sus pases 17.

H. Opiniones expresadas por los gobiernos

39. Los representantes de los Gobiernos observadores de Bangladesh y la India

subrayaron la necesidad de definir claramente "pueblo indgena" para centrar
efectivamente la atencin en los autnticos pueblos indgenas del mundo.
El representante del Gobierno observador de Bangladesh dijo, en particular, que
un procedimiento basado en la conciencia de la propia identidad podra ser
contraproducente y que podra perjudicar enormemente a los verdaderos pueblos
indgenas si se permita que las aspiraciones de los pueblos indgenas se
confundiesen con las aspiraciones de otros grupos subnacionales y tribales que
tambin constituan minoras en sus respectivos pases.

I. Opiniones expresadas por miembros del Grupo de Trabajo

40. El Sr. R. Hatano, miembro del Grupo de Trabajo, en una de sus declaraciones
ante la Subcomisin en relacin con el tema concreto del proyecto de declaracin
sobre los derechos de los pueblos indgenas, expres las siguientes opiniones
acerca de la definicin del concepto de "pueblos indgenas": "... aunque ese
texto [la declaracin] no es un instrumento jurdico con fuerza obligatoria, en
l se enuncian los derechos de los indgenas y los deberes del Estado con
respecto a esas poblaciones. Ahora bien, en ningn prrafo de la declaracin se
define la expresin clave "poblacin indgena..." cree entender que las
organizaciones indgenas no desean que esos trminos se definan porque temen que
algunos indgenas no queden incluidos en el mbito de esa definicin. Ahora
bien, esas organizaciones han afirmado en repetidas ocasiones que en el mundo
 E/CN.4/Sub.2/AC.4/1996/2
pgina 13

hay unos 300 millones de indgenas. Cmo han llegado a esa cifra sin aplicar
un criterio o una definicin que les permita distinguir a los indgenas de los
no indgenas?" 18.

41. El Sr. J. Bengoa, miembro suplente del Grupo de Trabajo, dijo que, en
relacin con la elaboracin de un concepto de pueblos indgenas, el debate
presentaba claramente dos aspectos: un aspecto terico y otro poltico.
Adems, el uso de las palabras "poblaciones" y "pueblos" planteaba un difcil
problema lingstico. En el proyecto de declaracin aprobado por la Subcomisin
se utilizaban ambos trminos sin hacer una clara distincin entre ellos. Una
definicin del concepto de "pueblos indgenas" podra ser un paso importante
hacia el reconocimiento de los pueblos indgenas y de sus derechos, y podra
prestarse muy bien para hacer la importantsima distincin entre grupos
indgenas y minoras. A ese respecto, subray la diferencia entre la definicin
de pueblos y el establecimiento de procedimientos para el ejercicio del derecho
de autoidentificacin. Los procedimientos para el ejercicio del derecho de
autoidentificacin tenan que revestir las caractersticas siguientes: en
primer lugar, tenan que ser operacionales, para promover los objetivos
internacionales y en particular facilitar una comprensin de las mltiples
culturas diferentes; en segundo lugar, tenan que ser funcionales, para permitir
la participacin de los pueblos indgenas; y en tercer lugar, tenan que ser
flexibles, para poder responder a nuevas situaciones en el dinmico proceso de
reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas. Hizo hincapi en que
el principio de la autoidentificacin era inalienable y tena que ser parte de
la definicin. El hecho de ser el primer pueblo y de tener un intenso vnculo
con la tierra tambin constituan elementos importantes de una posible
definicin. Destac el peligro inherente que poda presentar el requisito de la
continuidad histrica, ya que muchos pueblos indgenas haban sido expulsados
por la fuerza de sus tierras y vivan ahora en zonas urbanas, aunque conservaban
su identidad indgena. Haba que analizar ms a fondo el hecho de haber estado
sometidos a la colonizacin, pues pareca reflejar principalmente la situacin
de los grupos indgenas de Amrica. El elemento de la cultura distinta,
reconocido en todas las definiciones existentes, no deba constituir una
caracterstica decisiva, a fin de permitir un enfoque ms dinmico, que tuviese
en cuenta los procesos de transformacin de las sociedades indgenas. Adems,
la caracterstica del no predominio era una realidad emprica pero no
necesariamente una caracterstica esencial 19.

II. ANALISIS LEGAL CRITICO

A. Comparacin con los "territorios no autnomos"

42. Se recordar que en su resolucin 1541 (XV), la Asamblea General defini

"los territorios no autnomos" en funcin de tres factores: la distincin
cultural, la separacin geogrfica y la subordinacin de hecho. El concepto
evolutivo de "indgena" coincide parcialmente con la definicin oficial de
"territorios no autnomos" en cuanto al primer factor (distincin). Hemos visto
E/CN.4/Sub.2/AC.4/1996/2
pgina 14

que la subordinacin, pese a ser un elemento posible de una definicin, como lo

sugera en su estudio el Sr. Martnez Cobo, no se inclua en la definicin
adoptada en los convenios pertinentes de la OIT, aunque la marginacin y la
opresin son sin duda experiencias compartidas por la mayora de los pueblos
indgenas. Adems, no parece lgico que la presencia o ausencia de opresin sea
un factor que distinga a los pueblos indgenas de otros que han pasado por la
experiencia del denominado colonialismo clsico.

43. El tercer factor, la separacin geogrfica, tambin merece una revisin

crtica. El Sr. Martnez Cobo, Relator Especial, reconoca que tenda a
caracterizarse a los pueblos indgenas por los vnculos especiales que mantenan
con sus "territorios ancestrales". Aunque en la definicin de "indgena" del
Convenio N 169 de la OIT no se incluye ningn factor geogrfico, en el artculo
13 se afirma, sin embargo, la "importancia especial" que reviste la relacin
permanente entre los pueblos indgenas y sus territorios ancestrales para la
continuacin de sus "culturas y valores espirituales". En otras palabras, la
distincin cultural de los pueblos indgenas, elemento central del concepto de
"indgena" en el derecho internacional contemporneo, es inseparable de
"territorio".

44. La inseparabilidad del hecho distintivo cultural y el territorio del

concepto de "indgena" fue sealada por la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en el prrafo 26.1 del Programa 21,
aprobado por consenso por los Estados Miembros:

"Las poblaciones indgenas y sus comunidades han establecido una relacin

histrica con sus tierras y suelen ser, en general, descendientes de los
habitantes originales de esas tierras." 20

45. La importancia fundamental de los sistemas de tenencia de tierras y del

conocimiento ecolgico para las culturas de los pueblos indgenas volvi a
reafirmarse por consenso en la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el
Desarrollo, celebrada en El Cairo en 1994 21.

46. En el Manual de Operaciones del Banco Mundial tambin se seala "un estrecho
vnculo con los territorios ancestrales y los recursos naturales de esas zonas"
como uno de los cinco factores que, en mayor o menor grado, tienden a
caracterizar a los "pueblos indgenas" 22.

B. Comparaciones con las "minoras"

47. Tal vez sea necesario reconocer el significado de "territorio" para abordar
otro importante problema de ndole lgica y conceptual: distinguir a los
"pueblos indgenas" de las "minoras". Debe establecerse una rigurosa
distincin entre "derechos de los indgenas" y "derechos de las minoras".
Los pueblos indgenas son en efecto pueblos, y no minoras o grupos tnicos 23.
 E/CN.4/Sub.2/AC.4/1996/2
pgina 15

48. El Tribunal Permanente de Justicia Internacional (TPJI) no defini el

concepto de "minora"; ms bien trat de aclarar el significado del concepto de
"comunidad" en el caso de las comunidades grecoblgaras, en los siguientes
trminos:

"... un grupo de personas que viven en un pas o localidad determinados, de

raza, religin, idioma y tradiciones propios, unidos por esa identidad de
raza, religin, idioma y tradiciones en un sentimiento de solidaridad, con
miras a preservar sus tradiciones, mantener su forma de culto, asegurar la
instruccin y la crianza de sus hijos de conformidad con el espritu y la
tradicin de su raza, asistindose unos a otros." 24

49. Esta frmula contiene cuatro elementos principales: a) la distincin

biolgica; b) la distincin cultural (religin, idioma, tradiciones); c) la
eleccin o el deseo de permanecer distintos (posiblemente implcita en la
perpetuacin de la distincin cultural del grupo); y d) la cohesin social (que
puede inferirse del hecho de que el grupo busque el reconocimiento de sus
derechos colectivos). Desde luego, el factor racial ya no es admisible como
criterio jurdico o cientfico.

50. En consecuencia, el significado del concepto de "minora" conforme al

Tribunal Permanente de Justicia Internacional puede reducirse al mismo concepto
comn a todas las tentativas recientes para definir "indgena", es decir, una
distincin que el propio pueblo interesado desea perpetuar.

51. En su importante Estudio sobre los derechos de las personas pertenecientes a

minoras tnicas, religiosas o lingsticas, el Sr. F. Capotorti, Relator
Especial de la Subcomisin, afirma que el tamao y el poder de un grupo son
elementos importantes que deben tenerse en cuenta al determinar si debe ser
objeto de proteccin internacional especial. Razona que una "minora" desde el
punto de vista sociolgico no es necesariamente lo mismo que una "minora" en el
contexto de la legislacin internacional sobre derechos humanos. Desde su
perspectiva, propone la siguiente definicin:

"Un grupo numricamente inferior al resto de la poblacin de un Estado, en

situacin no dominante, cuyos miembros, sbditos del Estado, poseen desde el
punto de vista tnico, religioso o lingstico unas caractersticas que
difieren de las del resto de la poblacin y manifiestan incluso de un modo
implcito un sentimiento de solidaridad al objeto de conservar su cultura,
sus tradiciones, su religin o su idioma." 25

52. Conforme a esta definicin, para ser reconocido como "minora" un grupo no
slo debe carecer de poder poltico, sino tambin de la fuerza numrica para
alcanzar alguna vez el poder por medios democrticos. En consecuencia, no
podra calificarse de "minora" a un grupo opresor que represente una minora
numrica de la poblacin nacional, pero en ese caso, el Estado interesado no
tendra derecho a invocar la unidad nacional y la integridad territorial contra
movimientos legtimos de liberacin nacional.
E/CN.4/Sub.2/AC.4/1996/2
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53. A solicitud de la Subcomisin, el Sr. J. Deschnes hizo un gran esfuerzo por

mejorar la definicin de "minora", pero lleg esencialmente a las mismas
conclusiones que el Sr. Capotorti. Sin embargo, sugiri una mejora que merece
nuestra atencin. Consista en dar ms peso al elemento de la eleccin, puesto
que aparentemente no hay necesidad de preocuparse de los grupos que no desean
ser protegidos, o que no desean mantener su identidad distintiva 26.

54. En un estudio ms reciente, el Sr. A. Eide, Relator Especial de la

Subcomisin, tambin se inspir en la definicin propuesta por el Sr. Capotorti,
aunque concluy que el tamao del grupo y su distincin bastaban para determinar
su carcter de minora, abandonando as el elemento de la no subordinacin 27.

55. En su primer perodo de sesiones, celebrado en 1995, el nuevo Grupo de

Trabajo de la Subcomisin sobre las Minoras, consider la posibilidad de
elaborar una definicin ms precisa de "minora", pero el debate no hizo ms que
poner de relieve la inutilidad de tal esfuerzo, y el Grupo de Trabajo procedi a
examinar medios prcticos para proteger a las minoras sin convenir en una
definicin 28.

56. En el segundo perodo de sesiones del Grupo de Trabajo sobre las Minoras,
el Sr. S. Chernichenko, miembro del Grupo, present un documento de trabajo
sobre la definicin de las minoras (E/CN.4/Sub.2/AC.5/1996/WP.1 y Corr.1), en
el que propona una nueva definicin de las minoras. A este respecto, subray,
entre otras cosas, que su definicin no se haca extensiva a los pueblos
indgenas y que no entraba en el cometido del Grupo de Trabajo elaborar una
definicin de los pueblos indgenas (prr. 7).

57. El Comit de Derechos Humanos observa en su Comentario general N 23 (50) al

artculo 27 que "la cultura se manifiesta de muchas formas, inclusive un modo
particular de vida relacionado con el uso de recursos terrestres, especialmente
en el caso de los pueblos indgenas. Ese derecho puede incluir actividades
tradicionales tales como la pesca o la caza y el derecho a vivir en reservas
protegidas por la ley" 29. En todo caso, la "definicin prctica" incluida en el
estudio de Capotorti no ayuda a distinguir entre los conceptos de "indgena" y
"minora" por cuanto la mayora de los grupos que se consideran pueblos
indgenas podran responder a la misma definicin.

58. En consecuencia, la tarea de aclarar el concepto de "indgena" se complica

porque las Naciones Unidas no han elaborado previamente definiciones
razonablemente precisas de "pueblos" o "minoras" 30.

59. Puesto que estos tres conceptos de "indgenas", "pueblos" y "minoras" estn
lgica y legalmente vinculados, habra que refinarlos todos ellos
simultneamente, no sea que los esfuerzos por aclarar el concepto de "indgena"
agudicen la incertidumbre actual sobre el significado de los otros conceptos
afines.
 E/CN.4/Sub.2/AC.4/1996/2
pgina 17

C. La bsqueda de factores especficos al concepto de "indgena"

60. Con todo, es posible determinar cuando menos dos factores que nunca se han
vinculado con el concepto de "minoras": la prioridad en el tiempo y la
relacin con un determinado territorio. Sin embargo, estos factores no ayudan a
distinguir entre el concepto de "indgena" y el concepto de "pueblos", puesto
que tambin se identifica normalmente el concepto de "pueblos" con determinado
territorio sobre el que reivindican precedencia histrica. En otras palabras,
es posible encontrar puntos de diferenciacin entre "indgenas" y "minoras",
pero no entre "indgenas" y "pueblos", sobre la base de los esfuerzos de las
organizaciones internacionales por definir estos trminos en el presente siglo.

61. El momento es oportuno para revisar el debate que sostuvieron a este

respecto los participantes en la primera reunin del grupo de trabajo de la
Comisin de Derechos Humanos creada en virtud de la resolucin 1995/32. Varias
delegaciones de Estados miembros opinaron que era esencial adoptar una
definicin del concepto de "indgena" antes de negociar las disposiciones de
fondo de una declaracin sobre los derechos de estos pueblos. An ms, algunas
delegaciones arguyeron que el concepto de "indgena" era aplicable slo a
situaciones en que los habitantes originales del territorio estaban sometidos y
fsicamente desposedos por colonos venidos de ultramar, que haban trado
consigo culturas y valores ajenos, y en que estos colonos, y no los habitantes
originales, eran los autnticos beneficiarios de la descolonizacin y de la
condicin de Estado independiente. Las mismas delegaciones sostuvieron que en
gran parte estas circunstancias se haban limitado histricamente a Amrica y
Oceana.

62. Por lo dems, al aprobar el informe, el Grupo de Trabajo aclar que era
"exclusivamente un acta de los debates y no supone la aceptacin del empleo de
ninguna de las expresiones "pueblos indgenas" o "poblaciones indgenas". En l
se utilizan ambas sin perjuicio de las posiciones de delegaciones particulares,
dado que an subsisten diferencias de enfoque" (E/CN.4/1996/84, prr. 3).

63. La conveniencia y la viabilidad de adoptar una definicin del concepto de

"indgena" puede apreciarse debidamente en el marco conceptual propuesto por las
delegaciones interesadas. La definicin sugerida difiere slo en un aspecto
concreto del modelo conceptual presentado en el estudio del Sr. Martnez Cobo o
en los dos convenios pertinentes de la OIT: la conquista, la colonizacin, el
sometimiento o la discriminacin deben ser obra de personas de otras regiones
del mundo, ms que de vecinos. En opinin de la Presidenta-Relatora, esto
equivale a hacer una distincin injustificada entre la agresin a larga
distancia y la agresin a corta distancia, y, lgicamente, es imposible
establecer una distancia lmite. Adems, supone que las diferencias culturales
que existen entre los pueblos estn en funcin lineal directa de la distancia,
de modo que una mera cercana crea una presuncin de valores compartidos. La
informacin facilitada anualmente al Grupo de Trabajo sobre Poblaciones
Indgenas invalida esa hiptesis.
E/CN.4/Sub.2/AC.4/1996/2
pgina 18

64. Un denominador comn de los argumentos de muchas delegaciones de gobiernos

observadores es la crtica conceptual del uso de la expresin "indgena" para
distinguir entre grupos que han sido vecinos durante milenios. En la medida en
que los trminos ingls y espaol actualmente de uso oficial en el sistema de
las Naciones Unidas entraan una distincin entre las personas originarias de un
pas y los inmigrantes o colonos, puede comprenderse la inquietud de muchos
gobiernos africanos y asiticos. Evidentemente, la mayora de las personas que
controlan el Estado contemporneo son en general tan nativas del territorio del
pas como los grupos calificados de "indgenas" o "tribuales". Sin embargo,
debe sealarse que esta dificultad conceptual desaparece si pensamos en los
pueblos "indgenas" como grupos nativos de sus propios territorios ancestrales
especficos, dentro de los confines de determinado Estado, y no como personas
nativas en general de la regin en que se sita ese Estado.

65. El propsito del presente documento no es minimizar las inquietudes

expresadas por algunos gobiernos, sino demostrar que no es posible atender
efectivamente sus preocupaciones formulando una definicin. El resultado de esa
formulacin sera una definicin carente de toda credibilidad cientfica o
lgica, debilitando as (a su vez) la credibilidad y la utilidad de la
declaracin de principios correspondiente.

III. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

66. Resulta alentador el hecho de que los gobiernos de la regin latinoamericana

hayan expresado confianza en lo que ellos entienden como "indgena" en su propio
contexto regional, haciendo prcticamente innecesaria la definicin negociada y
explcita de ese concepto. La Presidenta-Relatora es consciente de que incluso
en Amrica no han faltado las controversias sobre la condicin de "indgena" de
determinados grupos. Por ejemplo, en los Estados Unidos ms de 100 grupos an
luchan por que se les reconozca su condicin de "tribus indias", con arreglo a
una ley de 1978 en que se determinan siete criterios histricos y sociolgicos
que deben satisfacer los candidatos con pruebas cientficas 31.

67. As, en la prctica, sera temerario desconocer las dimensiones regional y

nacional del concepto de "indgena". Para ello seran sumamente tiles la
investigacin y las consultas regionales y, en el futuro, debern reconocerse
las diferencias en la prctica siempre que sean compatibles en general con la
opinin de los expertos regionales e internacionales. Cuando surjan
controversias, stas debern abordarse de la misma manera que otras
controversias sobre cuestiones de hecho y de derecho en la esfera de los
derechos humanos, es decir, mediante un dilogo constructivo entre los rganos
especializados y los representantes de los pueblos indgenas y de los gobiernos.

68. En sus perodos de sesiones segundo y tercero el Grupo de Trabajo sobre

Poblaciones Indgenas discuti a fondo la definicin del concepto de "indgena",
tomando como punto de partida el trabajo del Relator Especial 32. No se lleg a
ningn consenso, pero los indgenas que participaron en esos debates subrayaron
 E/CN.4/Sub.2/AC.4/1996/2
pgina 19

la necesidad de proceder con flexibilidad y de que se respetase el deseo y el

derecho de cada pueblo indgena a autodefinirse. Desde entonces el Grupo de
Trabajo ha adoptado de hecho un enfoque flexible para determinar las condiciones
de participacin en sus perodos de sesiones anuales, confiando a las propias
organizaciones de pueblos indgenas la tarea de sealar a la atencin cualquier
reivindicacin injustificada del derecho a participar en calidad de pueblos
"indgenas". En general, este enfoque ha tenido xito, y demuestra que la
evolucin gradual del concepto de "indgena" en la prctica, y en cooperacin
con los propios pueblos indgenas, es un mtodo lo suficientemente prctico y
eficaz para apreciar las reivindicaciones de grupos cuya situacin legal pueda
impugnarse.

69. En resumen, entre los factores que las organizaciones internacionales y los
juristas contemporneos (incluidos los juristas indgenas y miembros de los
crculos acadmicos) han considerado pertinentes para la comprensin del
concepto de "indgena" figuran los siguientes:

a) la prioridad en el tiempo por la que respecta a la ocupacin y el uso

de determinado territorio;

b) la perpetuacin voluntaria de la distincin cultural, que puede incluir

los aspectos del idioma, la organizacin social, la religin y los
valores espirituales, los modos de produccin, las leyes e
instituciones;

c) la conciencia de la propia identidad, as como su reconocimiento por

otros grupos, o por las autoridades estatales, como una colectividad
distinta; y

d) una experiencia de sometimiento, marginacin, desposeimiento, exclusin

o discriminacin, independientemente de que estas condiciones persistan
o no.

70. Los factores sealados no constituyen ni pueden constituir una definicin

exhaustiva. Ms bien, representan factores que pueden encontrarse, en mayor o
menor grado, en diferentes regiones y en diferentes contextos nacionales y
locales. As, pueden servir de orientacin general para la adopcin de
decisiones razonables en la prctica.

71. El sistema de las Naciones Unidas debe tener en cuenta la conclusin de los
directores del Banco Mundial de que "no existe una definicin nica que abarque
toda la diversidad" de los pueblos indgenas del mundo 33. Tambin sera til
tener en cuenta las palabras del Sr. Capotorti, Relator Especial, que advirti
que si bien sera de inters filosfico llegar a una definicin universal
precisa, ello era prcticamente imposible en las circunstancias mundiales
actuales, y que en todo caso no contribuira perceptiblemente a los aspectos
prcticos de la defensa de esos grupos contra el abuso 34.
 E/CN.4/Sub.2/AC.4/1996/2
pgina 20

72. Al presentar el presente anlisis, la Presidenta-Relatora desea destacar que

no encuentra ninguna razn satisfactoria para distinguir entre pueblos
"indgenas" y "tribuales" en la prctica o en los precedentes de las Naciones
Unidas. Tampoco est convencida de que exista ninguna distincin entre pueblos
"indgenas" y "pueblos" en general, si no es el hecho de que los grupos
habitualmente considerados como "indgenas" no han podido ejercer el derecho a
la libre determinacin mediante la participacin en la construccin de una
nacin-Estado contempornea.

73. La Presidenta-Relatora se ve obligada a concluir que las incoherencias o

imprecisiones en las tentativas anteriores de aclarar el concepto de "indgena"
no podan atribuirse a una falta de anlisis cientfico o legal adecuado, sino a
los esfuerzos de algunos gobiernos por limitar su alcance, y de otros gobiernos
por levantar una elevada muralla conceptual entre "indgenas" y "pueblos" y/o
"territorios no autnomos". Nadie ha conseguido formular una definicin de
"indgena" que sea precisa e intrnsecamente vlida como cuestin filosfica, y
que satisfaga el requisito de limitar su aplicacin regional y sus consecuencias
jurdicas. De hecho, toda tentativa anterior de formular una definicin clara y
restrictiva a la vez ha dado lugar a una mayor ambigedad.

74. La nica solucin inmediata, sobre la base de la experiencia del Grupo de

Trabajo sobre Poblaciones Indgenas, es una solucin de procedimiento: hay que
garantizar que la aplicacin en su da de una declaracin sobre los derechos de
los pueblos indgenas se confe a un rgano imparcial y abierto a las opiniones
de los pueblos indgenas y de los gobiernos, a fin de que haya margen para una
evolucin razonable y la especificidad regional del concepto de "indgena" en la
prctica.

1. Documento E/CN.4/Sub.2/1995/24, prr. 162.

2. Vase el documento E/CN.4/1996/84.

3. La creacin del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas fue

recomendada por la Subcomisin de Prevencin de Discriminaciones y Proteccin a
las Minoras en su resolucin 2 (XXXIV) de 8 de septiembre de 1981, apoyada por
la Comisin de Derechos Humanos en su resolucin 1982/19 de 10 de marzo de 1982,
y autorizada por el Consejo Econmico y Social en su resolucin 1982/34 de 7 de
mayo de 1982.

4. Resolucin 2625 (XXV) de la Asamblea General, de 24 de octubre de 1970,

anexo.

5. Vase A/2361 (1952).

6. Documento E/CN.4/Sub.2/1986/7/Add.4, publicacin de las Naciones

Unidas, N de venta: S.86.XIV.3, prr. 379.
 E/CN.4/Sub.2/AC.4/1996/2
pgina 21

7. Con respecto a la definicin utilizada en el Convenio N 169 de la OIT,

vase I. Brownlie, "Treaties and Indigenous Peoples", The Robb Lectures,
F. M. Brookfield, (ed.), Clarendon Press, Oxford, 1992, pgs. 60 a 67. Para un
anlisis de las disposiciones de este Convenio, vase R. L. Barsh, "An Advocate's
Guide to the Convention on Indigenous and Tribal Peoples", 15 Oklahoma University
Law Review 209 (1990), L. Swepston, "A New Step in the International Law on
Indigenous and Tribal Peoples: ILO Convention N 169 of 1989", 15 Oklahoma
University Law Review 677 (1990) y S. J. Anaya, "Indigenous Rights Norms in
Contemporary International Law", Arizona Journal of International and Comparative
Law, vol. 8, N 2, otoo de 1991, pgs. 6 a 15.

8. Formulado en estos trminos, el prrafo 2 del artculo 1 del Convenio

N 169 de la OIT supone que la "conciencia de su identidad" debe ser un factor
de gran peso, aunque no sea suficiente en s mismo.

9. OEA/Ser/L/V/II.90, documento 9 Rev.1 (21 de septiembre de 1995).

10. Guidelines for Support to Indigenous Peoples, Programa de las Naciones

Unidas para el Desarrollo, proyecto V, enero de 1995; este proyecto de
directrices debe ser aprobado por la Junta Ejecutiva del PNUD.

11. Vase E/CN.4/Sub.2/1995/24, prrs. 41 a 51.

12. Ibd., prrs. 29 a 32.

13. Vase H. Hannum, "New Developments in Indigenous Rights", Virginia

Journal of International Law, vol. 28, N 3, primavera de 1988, pg. 663.

14. Comunicacin N R.6/24, Sandra Lovelace c. el Canad, en Documentos

Oficiales de la Asamblea General, trigsimo sexto perodo de sesiones, Suplemento
N 40 (A/36/40), anexo XVIII. Para un anlisis amplio del dictamen
correspondiente del Comit de Derechos Humanos, vase G. Alfredsson y A. de
Zayas, "Minority Rights: Protection by the United Nations", Human Rights Law
Journal, 26 de febrero de 1993, vol. 14, Nos. 1 y 2, pgs. 5 y 6.

15. H. McRae, G. Nettheim y L. Beacroft, Aboriginal Legal Issues, The Law

Book Company Limited, Sydney, 1991, pg. 320.

16. Ibd, cuadragsimo quinto perodo de sesiones, Suplemento N 40

(A/45/40), vol. II, anexo IX, prr. 32.2.

17. E/CN.4/Sub.2/1995/24, prr. 41.

18. E/CN.4/Sub.2/1992/SR.31/Add.1, prr. 36.

19. Vase E/CN.4/Sub.2/1995/24, prrs. 45 a 51.

20. Informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio

Ambiente y el Desarrollo (Ro de Janeiro, 3 a 14 de junio de 1992),
vol. I, resolucin 1, anexo II. Publicacin de las Naciones Unidas,
N de venta: S.93.I.8.

21. A/CONF.171/13, prr. 6.27.

 E/CN.4/Sub.2/AC.4/1996/2
pgina 22

22. Directiva operacional 4.20, prrafo 5 a), septiembre de 1991.

Otros factores mencionados son la conciencia de la propia identidad, un idioma
distinto, instituciones sociales y polticas consuetudinarias, y una economa de
subsistencia.

23. E.-I. A. Daes, "On the Relations Between Indigenous Peoples and
States", Without Prejudice, vol. III, pg. 44.

24. Vase Greco-Bulgarian Communities (Advisory Opinion) (Comunidades

grecoblgaras (opinin consultiva)), TPJI, serie B, N 17, pg. 21 (31 de julio
de 1930). A este respecto, vase tambin P. Thornberry, "The UN Declaration on
the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious and Linguistic
Minorities: Background, Analysis, Observations, and an Update", Universal
Minority Rights, A. Phillips y A. Rosas (eds.), Abo Akademi University Institute
for Human Rights, 1995, pgs. 16 y 17.

25. F. Capotorti, Estudio sobre los derechos de las personas pertenecientes

a minoras tnicas, religiosas o lingsticas, publicacin de las Naciones
Unidas, N de venta: S.91.XIV.2, Ginebra, 1991, prr. 568.

26. E/CN.4/Sub.2/1985/31, prrs. 74 y 181.

27. E/CN.4/Sub.2/1993/34, prr. 29.

28. E/CN.4/Sub.2/1996/2, prrs. 76 a 90.

29. CCPR/C/21/Rev.1/Add.5. Vase en especial el prrafo 7.

30. Para un anlisis del significado de los conceptos de "indgena",

"pueblos" y "minoras", vase M. N. Shaw, "The Definition of Minorities in
International Law", Israel Yearbook on Human Rights, vol. 20 (1991), pgs. 13 a
43; E.-I. A. Daes, "Some Considerations on the Right of Indigenous Peoples to
Self-Determination", Transnational Legal and Contemporary Problems, vol. 3
(1993), pgs. 2 a 11; Daes, "Dilemmas Posed by the UN Draft Declaration on the
Rights of Indigenous Peoples", Nordic Journal of International Law, 63:205-212
(1994); Daes, "The United Nations Declaration on Minority Rights: Necessary,
Urgent and Overdue", International Geneva Yearbook, vol. IX (1995), especialmente
las pginas 91 y 92; R. L. Barsh, "Indigenous Peoples in the 1990s: From Object
to Subject of International Law?", Harvard Human Rights Journal, vol. 7,
primavera de 1994, especialmente las pginas 36 a 41 y 78 a 82; D. Sanders,
"Indigenous Peoples at the United Nations" (en los archivos del autor),
septiembre de 1995, pgs. 1 a 17; G. Alfredsson, "Group Rights, Preferential
Treatment and the Rule of Law", documento de debate para consultas sobre los
derechos de los grupos en la Universidad de Cambridge, Law and Society Trust,
Colombo, agosto de 1995, pg. 21.

31. Vase W. C. Canby, Jr., American Indian Law (segunda edicin),

St. Paul, Minnesota, West Publishing Co., 1988, pgs. 5 a 8.

32. E/CN.4/Sub.2/1983/22, prrs. 109 a 119; E/CN.4/Sub.2/1984/20, prrs. 99

a 110.

33. World Bank Operational Manual, op. cit., Directiva Operacional 4.20
(1991).
 E/CN.4/Sub.2/AC.4/1996/2
pgina 23

34. Capotorti, op. cit., prrs. 561 y 562.

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