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DERECHO ADMINISTRATIVO
BOLILLA 10: LOS REGLAMENTOS
Concepto y clasificacin de los reglamentos
Introduccin
Para cumplir con sus cometidos especficos la Administracin Pblica
hace uso -cada vez con mayor intensidad- de la potestad reglamentaria.
Es decir, dicta o emite actos de contenido general, creadores de status
generales, impersonales y objetivos.
Si la potestad reglamentaria es la aptitud que tiene el Poder Ejecutivo y
los rganos de la Administracin de dictar actos administrativos de
alcance general con efectos jurdicos en virtud de una atribucin expresa
o implcita del poder constitucional o legal, el problema radica en fijar los
lmites y alcances de tal potestad. Algunos autores niegan terminante la
existencia de tal potestad reglamentaria [Gordillo]. Entre quienes la
admiten, discrepan en cuanto a la naturaleza jurdica de la potestad
reglamentaria del Poder Ejecutivo. Marienhoff consider que se trata
de una actividad administrativa; para Cassagne es una actividad
materialmente legislativa en ejercicio de la competencia normativa con
la que cuentan los rganos administrativos; en tanto que Bianchi destaca
el fundamento constitucional de la potestad reglamentaria del Poder
Ejecutivo. Lo cierto es que el estudio de las fuentes del derecho
administrativo, la potestad reglamentaria con el alcance expuesto no
solo es una realidad insoslayable, sino que adems es la fuente ms
importante de esta rama del derecho. Desde esta perspectiva, es
necesario determinar el fundamento de esta potestad y de su alcance
general frente a la potestad legislativa del Congreso.
GORDILLO >> {Por aplicacin del principio de la separacin de los
poderes, el dictado de normas generales corresponde por principio al
Congreso y no al Poder Ejecutivo; menos aun a sus rganos dependientes
dentro de la administracin central. Por ello la facultad del Poder
Ejecutivo para dictar reglamentos debe entenderse siempre con
reservas: No es una facultad que le pertenece como principio, jure
propio, sino como excepcin, salvo el supuesto del art. 42; en ningn
caso le corresponde a los Ministros o Secretarios de Estado.
La Constitucin de 1994 ha intentado limitarlos an ms, al menos en
dos de sus especies (reglamentos delegados y de necesidad y urgencia),
aunque todava no se advierte en la prctica la disminucin de la
existencia y vigencia de estas normas.}
Esta potestad reglamentaria, en el estado social de derecho, se ha
ampliado enormemente en su campo de accin, ya que la satisfaccin de

las necesidades pblicas impuso que aumentara cuantitativa y tambin

cualitativamente, la emisin de reglamentos.
Si bien la potestad reglamentaria implica el ejercicio de una actividad
legislativa, no por ello deja de estar comprendida dentro del mbito de
competencia representado por la funcin administrativa. Es decir, la
potestad reglamentaria, que es una actividad materialmente legislativa,
le fue atribuida en competencia a la Administracin Pblica por la
Constitucin Nacional para ser realizada conforme a un procedimiento
determinado.
Por pertenecer a la funcin administrativa el Reglamento estar regido
por el derecho administrativo. Pero, en cuanto actividad materialmente
legislativa su rgimen jurdico particular ser distinto al que corresponde
al acto administrativo.
La seguridad jurdica y la prevalencia del principio democrtico en la
formacin de la decisin (normativa) estatal obligan a que las normas
reconozcan, entre s, una determinada relacin jerrquica, expresamente
establecida en los arts. 31 y 75 incs. 22 y 24 de la Constitucin Nacional.
En nuestro sistema, prevalece el principio democrtico-representativo en
la toma de decisin. Ser de mayor jerarqua la norma que ms exprese
la soberana popular y que, a la vez, su formacin sea resultado de un
debate y votacin mayoritaria. Los principios de la expresin y
representacin de la soberana popular y del debate y decisin
mayoritaria son los que establecen la escala jerrquica normativa:
cuanto ms representativo sea el cuerpo que toma la decisin y cuanto
ms sta surja de un proceso deliberativo y mayoritario, mayor ser la
jerarqua de la norma.
La Administracin pblica no realiza un proceso de toma de decisiones
deliberativo y mayoritario, sino puramente jerrquico. Por ello sus
normas son inferiores a las generadas por los rganos constituyente y
legislativo (una situacin particular se encuentra en los decretos de
necesidad y urgencia, como veremos).
Dentro de la propia Administracin pblica rige el principio de la jerarqua
de las normas segn la jerarqua del rgano emisor y, por razones de
seguridad jurdica, la prelacin del reglamento sobre el acto
administrativo o principio de la inderogabilidad singular de los
reglamentos.
En cuanto a la vinculacin y diferencia del reglamento con la ley,
sta en sentido material es la norma jurdica que crea, modifica o
extingue un derecho de carcter general y obligatorio; en sentido formal
o positivo, la ley es la norma jurdica emanada del Poder Legislativo. La
ley es la expresin del ejercicio de la funcin o potestad legislativa. Las

diferencias entre la ley y el reglamento son notorias por su origen,

fundamento, contenido, alcance y jerarqua. La ley es el resultado del
ejercicio de la funcin legislativa encomendada constitucionalmente al
Poder Legislativo, en quien recae la representatividad de la comunidad,
lo que hace que exprese la supuesta voluntad general, siendo el campo
de su actuacin de amplio alcance conforme surge en nuestro pas a
partir del art. 75 inc. 32 de la CN en cuanto autoriza al Poder Legislativo
a "hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para
poner en ejercicio los poderes antecedentes, y todos los otros concedidos
por la presente Constitucin al Gobierno de la Nacin Argentina". En
cambio, la potestad reglamentaria la ejerce en unos casos el Poder
Ejecutivo para reglamentar las leyes dictadas por el Poder Legislativo,
por delegacin de ste ltimo, por circunstancias extraordinarias que
impidan la actuacin del Congreso o para regular con carcter general
aspectos o asuntos vinculados al ejercicio de la funcin administrativa
que tiene a su cargo. En la reglamentacin de las leyes, los reglamentos
estn claramente limitados por el contenido de las leyes, sin que puedan
alterar su espritu con excepciones reglamentarias -CN art. 99, inc. 2)-;
existiendo igualmente importantes limitaciones generales fijadas por la
Constitucin y las especficas que determine el Congreso para los casos
del ejercicio de la potestad reglamentaria por delegacin -CN art. 76-,
situacin que se repite en el caso de los decretos de necesidad y
urgencia -CN art. 99 inc. 3-.
La potestad reglamentaria tambin la ejercen los rganos del
poder pblico -en especial los que dependen jerrquica o
funcionalmente del Poder Ejecutivo, integrando la Administracin Pblica
centralizada y descentralizada-. En este caso, la funcin reglamentaria
tiene lugar tanto para lograr una mejor organizacin en la actuacin,
como con motivo de la funcin administrativa que especficamente es
propia de cada rgano o sujeto administrativo; en ambos casos, la
potestad reglamentaria est limitada por el alcance definido por la norma
que fija la competencia de cada rgano y por las restricciones que
resultan de las leyes -fuente del ordenamiento jurdico al que la CN le
asigna la potestad de reglamentar los derechos y garantas-.
Todo ello se complementa finalmente con la supremaca normativa
que detentan las leyes respecto de los reglamentos y el principio de
razonabilidad, que en el derecho argentino es una exigencia de orden
constitucional -CN arts. 28 y 31-[9].
En todos los casos, tambin razones de seguridad jurdica, imponen la
regla segn la cual la norma posterior deroga a la anterior, siempre
siendo ellas de igual jerarqua.
Fundamentos de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo

La potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo y de determinados

rganos de la administracin tiene un primer fundamento de orden
constitucional, por la atribucin de facultades que expresamente otorga
la Constitucin Nacional al Presidente de la Nacin -art. 99 incs. 1, 2, 3- y
al Jefe de Gabinete de Ministros -art. 100 incs. 1, 2, 8, 12 y 13-, y otro
legal por la encomienda que le realice el Congreso. Esto ltimo ocurre a
travs de los reglamentos delegados y de las leyes que disponen la
creacin de rganos de la administracin, en especial en el caso de los
entes descentralizados.
Como fundamento adicional de la potestad reglamentario se agregan,
por un lado, las dificultades operativas que presenta un cuerpo colegiado
como es el Poder Legislativo, lento en general en su funcionamiento que
adems no es continuo, frente a la rapidez, agilidad, continuidad que
presenta la Administracin en su actuacin. Al mismo tiempo, la
complejidad tcnica y el nivel de detalle que muchas veces presenta la
realidad sobre la que deba legislarse, hacen que la Administracin se
encuentre ms capacitada para responder eficazmente.
Entonces todo el Estado es un gran productor de normas jurdicas,
generales y particulares. Dentro del Estado, lgicamente, la
Administracin pblica, que tambin dicta normas generales y
particulares, especialmente, reglamentos y actos administrativos.
Concepto de reglamento (GORDILLO)
Un reglamento es una declaracin unilateral realizada en ejercicio de la
funcin administrativa que produce efectos jurdicos generales en forma
directa.
Es una declaracin, o sea una manifestacin o declaracin de
voluntad, conocimiento o juicio. De esta forma distinguimos el acto (en
este caso el acto reglamentario) del mero hecho administrativo que es
tan slo la actuacin material de un rgano administrativo.
Unilateral, por oposicin a bilateral. Se dice que un acto es bilateral y
particularmente un contrato, cuando es el resultado de una declaracin
de voluntad comn entre dos o ms partes, destinada a reglar sus
derechos. En el acto unilateral falta esa declaracin de voluntad comn
y es por el contrario una sola parte, en este caso la administracin, la
que expresa su voluntad, llamada por ello unilateral.
Dictado en ejercicio de la funcin administrativa. De acuerdo al
concepto de funcin administrativa, sta es toda la actividad realizada
por los rganos administrativos y la actividad realizada por los rganos
legislativos y judiciales excluidas sus respectivas funciones especficas.
Por lo tanto, puede haber reglamentos dictados por los rganos
administrativos y tambin, en sus respectivos campos de actuacin, por

los rganos legislativos y judiciales: en estos dos ltimos casos los

reglamentos se referirn exclusivamente al funcionamiento y
organizacin interna de estos poderes. Tambin existen reglamentos de
las autoridades administrativas independientes, en particular los rganos
de contralor de los servicios pblicos privatizados en forma monoplica a
que se refiere el art. 42 de la Constitucin de 1994. A veces se utiliza
tambin la expresin reglamento para referirse a las normas tcnicas o
jurdicas que rigen la relacin de los concesionarios con los usuarios.
Que produce efectos jurdicos. Esto es fundamental, pues si se trata
de una mera declaracin lrica, desprovista de efectos o consecuencias
jurdicas (crear derechos y obligaciones) no parecera propio incluirla
dentro del concepto jurdico formal de reglamento.
Generales. Aqu est dada la distincin, que en otra parte
desarrollamos, entre el reglamento y el acto administrativo. El acto
administrativo se caracteriza por ser un acto que produce efectos
jurdicos individuales, particulares, en un caso concreto; el reglamento,
en cambio, por producirlos en forma genrica, para un nmero
indeterminado de personas o de casos.
En forma directa. Esto quiere decir que el reglamento es por s mismo
susceptible de producir los efectos jurdicos de que se trata; ello no se
desnaturaliza si el mismo reglamento supedita la produccin de sus
efectos al cumplimiento de determinada condicin o al transcurso de
determinado tiempo, porque en tales casos cumplido el plazo o la
condicin, es el mismo reglamento el que produce el efecto de que se
trata.
CASSAGNE >> define al reglamento como el acto unilateral que emite un
rgano de la Administracin Pblica, creador de normas jurdicas
generales y obligatorias, que regula, por tanto, situaciones objetivas e
impersonales.
Naturaleza jurdica de los reglamentos
La ley 19.549 estableci el rgimen sustancial aplicable al acto
administrativo. La LPA siguiendo las enseanzas de Marienhoff, considera
dentro del concepto de acto administrativo no solo a los de alcance
individual sino tambin a los de alcance general, sin discriminar tampoco
entre estos ltimos segn tengan o no carcter normativo. Ello hace que
el rgimen que la LPA establece para los actos administrativos en cuanto
a sus requisitos esenciales, al rgimen de nulidades as como respecto
de sus caracteres -presuncin de legitimidad y fuerza ejecutoria- sea
plenamente aplicable a los actos administrativos de alcance general,
incluyendo a los reglamentos.
La inderogabilidad singular y sus alcances

El principio y sus aplicaciones

Es principio general que siempre debe prevalecer el reglamento anterior
sobre el acto individual posterior. Es necesario que el acto individual y el
acto reglamentario se refieran a la misma competencia territorial y
material y que el reglamento sea vlido: si es ilegal, la administracin
puede en un acto particular apartarse de lo ilegalmente dispuesto por
aqul siempre que la decisin individual s se ajuste a lo que dispone la
ley, la Constitucin o las normas y principios del ordenamiento jurdico
supranacional y siempre que no se afecten derechos subjetivos
adquiridos al amparo de la reglamentacin anterior.
La expresin del principio de la legalidad aplicado a la materia
reglamentaria es as que toda decisin individual debe ser conforme a la
regla general preestablecida; ello encuentra aplicacin bajo una triple
forma:
a) La decisin individual debe ser conforme al reglamento dictado por un
rgano jerrquicamente superior;
b) La decisin individual de un rgano no puede contravenir el
reglamento dictado por el mismo rgano que toma la medida individual;
un rgano administrativo no puede pues violar sus propias
reglamentaciones. Para poder dictar este acto individual sera as
necesario derogar previamente el reglamento preexistente:
Pero aun as esa derogacin no puede ser retroactiva y las actuaciones
surgidas bajo una determinada regulacin deben en principio ser
solucionadas de acuerdo con la misma.
c) La decisin individual no puede contravenir al reglamento dictado por
un rgano jerrquicamente inferior en los lmites de su competencia.
La inderogabilidad singular no se aplica a las normas
antijurdicas
Hemos expuesto ms arriba que la administracin no puede incumplir la
ley inconstitucional, pero la situacin no debe necesariamente ser la
misma con el reglamento ilegal, inconstitucional o violatorio de las
normas y principios del derecho supranacional. En efecto, en aquellos
casos en que es la propia administracin la que dicta la norma
antijurdica, mal podra invocar su propia torpeza para cumplir lo que ella
misma ha primero reglamentado contra derecho.
Ms aun, la principal trampa de la administracin al derecho es dictarse
ella misma reglamentos ilegales, absurdos, irracionales y luego, pues,
aplicarlos.
Lo expuesto sobre la realidad de la exacerbacin reglamentaria y la
necesidad de ponerle coto se refuerza con la importante restriccin que

la Constitucin de 1994 impone a esta facultad, a punto de negarla como

principio y autorizarla como excepcin, salvo en lo que hace al mbito
interno de la administracin.
En lo que se refiere a las limitaciones de derechos, tanto el reglamento
delegado como el de necesidad y urgencia estn restringidos; los de
ejecucin y autnomos por definicin no pueden reglar derechos de los
individuos. Si un reglamento contradice las normas y principios
superiores del ordenamiento, pierde con ello presuncin de legitimidad y
ejecutividad; la solucin del caso particular debe por necesidad respetar
la pirmide jurdica. El que cumple un reglamento ilegal, inconstitucional,
arbitrario, persecutorio, etc., es con ello responsable de su indebido
acatamiento, a la luz del sistema constitucional en que se inserta el art.
36 y del art. III, inc. 5 de la CICC.
Su aplicacin en distintas clases de reglamentos
La inderogabilidad singular de los reglamentos se aplica a los
autnomos, delegados y de ejecucin. En el caso de los reglamentos de
necesidad y urgencia, si cumplen los requisitos constitucionales de
validez y vigencia y han sido ratificados por el Congreso, se dice a veces
que su rango es el de ley y por lo tanto ni el Poder Ejecutivo ni los dems
rganos de la administracin pueden apartarse de ellos. Ello no obsta,
desde luego, a su indispensable contralor jurisdiccional, ltima
salvaguarda del sistema constitucional.
Reglamentos delegados y DNU antes de 1994
Reglamentos delegados >> Comadira, pg 36.
Los reglamentos delegados implican la asuncin por el Poder Ejecutivo
de facultades legislativas que corresponden con exclusividad al Poder
Legislativo, en funcin de la habilitacin que tiene lugar a travs de la
transferencia de la competencia de legislar que en su favor dispone el
Congreso.
La CN hasta la reforma de 1994 no estableca normas especficas que
autorizaran los reglamentos delegados. Tradicionalmente la doctrina no
los admiti, por una aplicacin estricta del principio de divisin de
poderes. Sin embargo, frente a la realidad de la existencia de
regulaciones por parte del Poder Ejecutivo sobre materias reservadas al
Congreso, la doctrina fue elaborando la teora de la delegacin normativa
que permitiera darle sustento legal. En este sentido, se los fue aceptando
en la medida que respetaran las reglas bsicas del ordenamiento
jurdico, no versaran sobre asuntos que pudieran afectar gravemente los
derechos de los administrados -en materias impositivas, penal, fiscal- o
que se encontraran dentro de la denominada zona de reserva de la ley,
pudiendo el Congreso reasumir en todo momento la potestad legislativa

ejercida por el Poder Ejecutivo. Por su parte, la Corte Suprema se

pronunci en diversas oportunidades en las que si bien no admiti la
legalidad de los reglamentos delegados, se pronunci a favor de la
legitimidad de los reglamentos cuestionados, pero solo bajo la figura de
la delegacin impropia, y encuadrando las normas como decretos de
ejecucin o reglamentarios de leyes dictadas por el Congreso;
requiriendo que existiera una clara poltica legislativa del Congreso
concordante con lo dispuesto en los reglamentos delegados; admitiendo
como justificativo para su dictado la complejidad tcnica de las
cuestiones abordadas por los reglamentos y la necesidad de regular con
cierta urgencia, circunstancias ambas que impedan actuar con eficiencia
al Poder Legislativa.
La reforma de 1994 incorpor expresamente a los reglamentos
delegados a la CN, al introducir en el texto constitucional el art. 76, por el
cual se prohbe la delegacin legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en
materias determinadas de administracin o de emergencia pblica, con
plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegacin que
el Congreso establezca. Dicha norma se complementa con la disposicin
que exige al Jefe de Gabinete de Ministros refrendar los decretos que
ejercen facultades delegadas por el Congreso, los que estarn sujetos al
control de la Comisin Bicameral Permanente -art. 100 inc. 12-. Como
regla general la CN prohbe la delegacin legislativa, salvo expresas
excepciones. Sin embargo, la falta de precisin en la determinacin de
tales excepciones hace que exista al respecto una grave incertidumbre
para precisar sus alcances.
Reglamentos de necesidad y urgencia >>
Los decretos de necesidad y urgencia son los actos generales de
carcter normativo dictados por el Poder Ejecutivo en materias
reservadas al Congreso para hacer frente a circunstancias de carcter
urgente y extraordinario.
Ya vimos que el art. 76 prohbe la delegacin legislativa por parte del
congreso a favor del poder ejecutivo. Por su lado, y en consonancia, el
art. 99 inciso 3, dice en su prrafo segundo que el poder ejecutivo no
podr en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir
disposiciones de carcter legislativo. El enunciado escueto tambin
aparenta igual intencionalidad. Pero cuando se sigue leyendo el referido
inciso 3, aparecen las excepciones.
Hasta la reforma constitucional de 1994 se debata, especialmente en el
campo doctrinario, sobre la validez constitucional de los denominados
reglamentos de necesidad y urgencia. Mientras un sector, encabezado
por los administrativistas, se inclinaba por su validez constitucional y
reciba el apoyo de la realidad jurisprudencial (el fallo Peralta de 1990

reconoce al Poder Ejecutivo amplias facultades para legislar en

situaciones de emergencia), aunque dentro de ciertos lmites, otra
corriente doctrinaria entenda que resultaban violatorios del sistema de
la Constitucin de 1853/60, por considerar, sustancialmente, que
afectaban el principio de la divisin de los poderes.
Cuando la urgencia est de antemano prevista en una ley que faculta al
Poder Ejecutivo a adoptar medidas de emergencia, el reglamento no es
ya de necesidad y urgencia. En tales supuestos es reglamento delegado
o de ejecucin, segn los casos.
A partir de 1989, los decretos de necesidad y urgencia rotulados
normativamente as, o no acusan un elevadsimo nmero en
comparacin con el lapso transcurrido desde 1853-1860.
A partir de la reforma su validez constitucional encuentra apoyo expreso
en el artculo 99, inciso 3 de la Constitucin reformada. Este precepto
despus de prohibir al Poder Ejecutivo en ningn caso emitir
disposiciones de carcter legislativo, bajo pena de nulidad absoluta e
insanable, a continuacin lo faculta, en rigor, a emitirlas, cuando se
produzcan "circunstancias excepcionales" que "... hicieran imposible
seguir los trmites previstos por esta Constitucin para la sancin de las
leyes y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria,
electoral o el rgimen de los partidos polticos".
Delegacin de la potestad reglamentaria
La potestad reglamentaria es una atribucin vinculada al ejercicio de la
funcin administrativa. La funcin administrativa fue encomendada por
la CN en primer trmino y de manera preferencial al Poder Ejecutivo. La
complejidad y exigencias de la funcin administrativa crearon la
necesidad de dotar al Poder Ejecutivo de una estructura y una
organizacin propia que dio lugar a lo que genricamente se conoce
como Administracin Pblica. Esta ltima se integr primero con diversos
rganos vinculados jerrquicamente con el Poder Ejecutivo
(administracin centralizada), dando lugar posteriormente a la creacin
de organismos independientes, con personalidad jurdica propia, que no
guardaban relacin jerrquica sino funcional con el Poder Ejecutivo, sus
ministros y secretarios (administracin descentralizada). De esta
manera, si bien el ejercicio de la funcin administrativa preferentemente
fue encomendada por la CN al Poder Ejecutivo, y con ello la atribucin de
la potestad reglamentaria, posteriormente por va normativa
constitucional, legal y reglamentaria- la potestad reglamentaria tambin
fue atribuida a otros sujetos y rganos de la Administracin, tal como
ocurri con el Banco Central, los entes reguladores de los servicios, etc.
Delegacin en entidades autrquicas

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La potestad reglamentaria de los entes autrquicos tiene su fuente:

1. en la CN -el art. 42 incorporado por la reforma de 1994 hace
referencia a los organismos de control de los servicios pblicos-,
2. en la ley, o
3. en el reglamento del Poder Ejecutivo que lo crea.
Entendemos de todas formas, que los reglamentos que se dictan bajo las
citadas circunstancias encuadran en la figura de los reglamentos
autnomos, ya que ellos son dictados en ejercicio de la competencia que
les fue otorgada. No existe en el caso una delegacin de competencia,
sino ejercicio de su propia competencia.
Son ejemplos de entidades autrquicas, las Universidades Nacionales, el
Instituto Nacional de Salud Mental, el Banco Central, el Banco de la
Nacin Argentina, el Mercado de Valores, el Banco Hipotecario Nacional,
el Consejo Nacional de Educacin, etctera.
En cuanto a las exigencias para la legalidad de estos reglamentos, los
mismos se encuentran sujetos a las condiciones generales, y a las que
especialmente existen para cada tipo de reglamento, debiendo respetar
en especial la vigencia del principio de jerarqua normativa.
En general los entes autrquicos cuentan con las potestad reglamentaria
para regular su organizacin y funcionamiento -tal como por ejemplo se
establece para el Banco Central de la Repblica Argentina en su carta
orgnica-, mientras que en otros casos como en los marcos regulatorios
de los servicios pblicos, los entes reguladores tienen asignada la
potestad reglamentaria para ejercerla con motivo del ejercicio de las
distintas funciones que tienen a su cargo. As la ley 24.065 establece
entre las atribuciones del ENRE la de dictar reglamentos a los cuales
debern ajustarse los productores, transportistas, distribuidores y
usuarios de electricidad en materia de seguridad, normas y
procedimientos tcnicos, de medicin y facturacin de los consumos, de
control y uso de medidores, de interrupcin y reconexin de los
suministros, de acceso a inmuebles de terceros y de calidad de los
servicios prestados; determinar las bases y condiciones de seleccin para
el otorgamiento de concesiones de transporte y distribucin de
electricidad; Organizar y aplicar el rgimen de audiencias pblicas;
Reglamentar el procedimiento para la aplicacin de las sanciones que
correspondan por violacin de disposiciones legales, reglamentarias o
contractuales, asegurando el principio del debido proceso. Disposiciones
similares establece la ley 24.076 para el ENARGAS.
Los mbitos reglamentarios de los poderes legislativo y judicial
GORDILLO >> Adems de los reglamentos internos que dictan la
administracin y las autoridades administrativas independientes, hay

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que mencionar los que dictan respectivamente el Congreso y el Poder

Judicial, que participan de las mismas caractersticas de los dictados por
la administracin y son igualmente administrativos; ello, porque reglan
precisamente la parte administrativa (organizacin y procedimiento
interno) del ejercicio de la funcin legislativa y jurisdiccional,
respectivamente.
Por su parte, el Poder Legislativo -ejercido por el Congreso- y el Poder
Judicial -integrado por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin y los
dems tribunales inferiores- junto con la funcin legislativa y judicial que
cada uno de ellos ejerce en forma preferente, tienen tambin a su cargo
la potestad de dictar normas internas de organizacin y funcionamiento
as como otras que se ocupan de regular la funcin administrativa que
llevan a cabo en forma subsidiaria -por ejemplo en todo lo vinculado a la
contratacin de bienes y servicios-.
Por ltimo, la CN en su reforma de 1994 cre nuevos rganos como el
Defensor del Pueblo, el Auditor General de la Nacin, el Ministerio Pblico
y el Consejo de la Magistratura, que adicionalmente al ejercicio de las
atribuciones que detentan en razn de las funciones que a cada uno le
fueron encomendadas, tienen la necesidad de dictar reglamentos con el
mismo alcance indicado en el prrafo anterior.
En algunos casos la potestad reglamentaria de los rganos resulta de la
misma CN. Tal es lo que dispone para cada Cmara del Congreso en el
art. 66 donde se las faculta a dictar su propio reglamento, el art. 113 que
faculta a la Corte Suprema a dictar su reglamento interior, el art. 114 inc.
6 que permite al Consejo de la Magistratura dictar los reglamentos
relacionados con la organizacin judicial y todos aquellos que sean
necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz
prestacin de los servicios de justicia.
Participacin pblica en la elaboracin de reglamentos
Ver anexo bolilla 6, pg 13 >> Elaboracin participativa de normas
(Decreto N 1172/03)
El reglamento frente al acto administrativo
DIFERENCIAS ENTRE EL ACTO ADMINISTRATIVO Y EL REGLAMENTO
Las diferencias entre el rgimen jurdico del reglamento y el que
corresponde al acto administrativo comprenden los siguientes aspectos
fundamentales:
A) La prelacin jerrquica del reglamento y la imposibilidad de establecer
excepciones singulares y concretas.
Uno de los principios ms importantes del Derecho Administrativo
anterior a la Revolucin Francesa era el denominado de la

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"inderogabilidad singular del reglamento". Durante el derecho

regio, la forma jurdica que instrumentaba las normas de alcance general
que emita el monarca o prncipe, no poda derogarse para los casos
particulares a travs del dictado de actos de excepcin.
Esta regla halla su fundamento en el principio de igualdad ante la
ley, que proclama el art. 16 de la Const. Nac. y que es de estricta
aplicacin en materia reglamentaria.
A raz de la prelacin jerrquica, el acto administrativo, que por su
naturaleza es concreto y de alcance individual, debe adaptarse a la
normativa general que prescriba el reglamento.
De este principio se desprenden consecuencias que hacen al rgimen
jurdico del reglamento, a saber:
1) la misma Administracin no puede derogar singularmente, por un acto
administrativo, un reglamento, ya fuere ste de ejecucin, delegado,
autnomo o de necesidad o urgencia;
2) el rgano administrativo superior puede derogar el reglamento del
rgano inferior o modificarlo mediante otro acto de alcance general, si
posee competencia y potestad reglamentaria;
3) el rgano administrativo superior que carece de potestad
reglamentaria puede derogar un reglamento del rgano inferior, de oficio
o al resolver el recurso jerrquico, donde se cuestione el reglamento.
Pero nunca puede dictar un acto administrativo de excepcin que no se
ajuste al reglamento, ya que ello violara la garanta de la igualdad ante
la ley.
Por otra parte, no resulta necesario, como principio general, el dictado de
reglamentos previos por parte de la Administracin para que sta pueda
emitir actos administrativos de alcance individual, ya que muchas veces
para que la ley se cumpla no se precisa el dictado de reglamentos.
La prohibicin de alterar o violar un reglamento mediante el dictado de
un acto administrativo ha sido reiteradamente sealada por la
Procuracin del Tesoro de la Nacin, quien la funda en la necesidad de
observar el principio de legalidad.
B) El rgimen de publicidad
La tcnica de publicidad a que est sometido el reglamento difiere de la
prescripta para el acto administrativo. El reglamento adquiere vigencia,
por principio, mediante la publicacin, ya que al trasuntar el ejercicio de
la funcin materialmente legislativa, se torna imprescindible el
cumplimiento de un postulado constitucional bsico en todo estado de
derecho: la igualdad ante la ley (art. 16 de la Const. Nac). En cambio, el
acto administrativo que posee siempre alcance individual cobra

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publicidad a travs de la notificacin, la cual, en principio, debe

realizarse en forma personal y fehaciente. La distinta modalidad que
implica el rgimen de publicidad entre el acto administrativo y el
reglamento ha sido reconocida tanto por la doctrina nacional como
comparada, encontrndose incorporada al ordenamiento vigente en el
orden nacional y provincial.
De las diferencias apuntadas en el rgimen de publicidad surge que las
personas fsicas o jurdicas que hubieran tomado conocimiento de un
acto administrativo, aun sin hallarse notificados, pueden pedir su
aplicacin. Tal posibilidad no existe en relacin a los reglamentos en
razn de la desigualdad que se generara con quienes no hubieran tenido
la oportunidad de conocer sus disposiciones, lo cual sera violatorio del
principio constitucional de la igualdad ante la ley (art. 16, Const. Nac).
Por esta causa, la ltima parte del art. 11 de la Ley Nacional de
Procedimientos Administrativos, que reconoce la facultad, a favor de
quien conozca el contenido de un reglamento antes de su publicacin, de
pedir la aplicacin del mismo, debe reputarse inconstitucional.
C) Otras diferencias entre el rgimen del reglamento y el del acto
administrativo
En materia de extincin, los reglamentos participan del mismo rgimen
que las leyes en el sentido de que ningn derecho adquirido puede
impedir su derogacin. Lo contrario importara tanto como postular la
total inmovilidad del derecho objetivo en materia reglamentaria. Los
reglamentos son, por tanto, esencialmente revocables en sede
administrativa, principio que resulta opuesto al que rige los actos
administrativos que, en principio, gozan de estabilidad. (Gordillo >> El
acto concreto del que hubieran nacido derechos subjetivos a favor del
individuo, no puede ser revocado por razones de ilegitimidad en sede
administrativa (art. 18); el reglamento, en cambio, puede ser revocado
por razones de ilegitimidad en sede administrativa.
De ese modo, el sistema de revocacin que contienen las normas de la
Ley Nacional de Procedimientos Administrativos slo se aplica a los actos
administrativos (de alcance individual).
Tampoco se aplican a los reglamentos las disposiciones sobre silencio
administrativo (por su propia naturaleza pues no puede haber actos
generales tcitos de denegatoria), ni las normas que se refieren a la
intervencin previa del administrado en el proceso de formacin del acto
administrativo (debido proceso adjetivo).
En materia de proteccin jurisdiccional tambin el respectivo rgimen
acusa diferencias en punto a la situacin legitimante del titular del
derecho o inters legtimo, pues, al menos en el orden nacional y en
algunos cdigos procesales contencioso-administrativos de las provincias

14

se consagran requisitos especiales para la impugnacin judicial directa

de los reglamentos.
La antigua jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de Nacin, que
haba negado en algunos casos la proteccin jurisdiccional de los
administrados que impugnaban ante la justicia directamente
reglamentos ilegtimos, en base al argumento de que en virtud de su
contenido general no exista "gravamen actual" fue superada por las
normas de la Ley Nacional de Procedimientos administrativos que
admiten la impugnacin judicial directa del reglamento (arts. 24, inc. a] y
30, LNPA, con las modificaciones de la ley 21.686).
Efectos de la interposicin de recursos >>Tambin existen
diferencias entre ambos en cuanto a los efectos de la interposicin de los
recursos administrativos contra ellos. Mientras que, segn una parte de
la doctrina, los recursos administrativos o judiciales tienen en ciertos
casos efectos suspensivos de pleno derecho respecto de los actos
administrativos impugnados (tpicamente, cuando se trata de actos que
avanzan sobre la propiedad privada o la libertad de los ciudadanos), ese
efecto, en cambio, no alcanza a los reglamentos. En otras palabras,
interpuesto un recurso, l puede tener por efecto suspender la ejecucin
del acto impugnado, si dicho acto es individual o particular y adolece de
nulidad. Si se trata de un acto general, la interposicin del recurso no
tiene per se efecto suspensivo respecto de l. Es siempre indispensable
una decisin expresa, administrativa o judicial, suspendindolo.
Cuestin sobre los decretos leyes
No debe ser confundida la potestad reglamentaria con la atribucin de
sancionar normas legislativas que el rgano Ejecutivo asume ante
determinadas circunstancias poltico-institucionales no contempladas
expresamente por nuestra Constitucin formal. En esos supuestos el
rgano Ejecutivo toma para s el ejercicio de la funcin legislativa
-manteniendo adems su propia funcin administrativa- y en tal carcter
sancionar verdaderas leyes formales (llamadas decretos leyes).
Esta nueva actividad legislativa la realiza en ejercicio de la funcin
legislativa, por lo cual debe ser perfectamente distinguida de la actividad
legislativa que lleva a cabo en virtud de la funcin administrativa.
No cabe duda de que los actos sancionados como consecuencia del
ejercicio de la funcin legislativa (decretos leyes), slo pueden ser
derogados o modificados por el rgano que sea titular de la misma
funcin: el Congreso.
Los actos administrativos de alcance general >> GORDILLO
Se ha dicho, p. ej., que El acto general tiene de comn con el
Reglamento el sujeto indeterminado a que se dirige, pues va destinado a

15

todo aquel que se encuentre en una determinada situacin de hecho.

Pero, a diferencia del Reglamento, tiene su motivo en un hecho concreto
ya ocurrido y su fin es satisfacer una necesidad pblica dentro de esa
circunstancia, logrando un resultado nico e irrepetible y no meramente
regular la conducta.
En sentido similar se ha expresado que el Reglamento forma parte del
Ordenamiento, sea su contenido general o particular y el acto
administrativo, aunque su contenido sea general o se refiera a una
pluralidad indeterminada de sujetos, no forma parte del Ordenamiento
jurdico. Si la actuacin administrativa se consume por s misma,
estaremos ante un acto administrativo; si, por el contrario, mantiene y
extiende su valor preceptivo para sucesivos cumplimientos, estaremos
ante una norma, ante un Reglamento.
GORDILLO >> Por nuestra parte, consideramos que en el derecho
argentino los principios jurdicos aplicables a los actos de contenido
general son los mismos tanto si el acto general es dictado para
situaciones de hecho indeterminadas y repetibles como si es dictado
para una situacin de hecho nica e individualizada; tanto si el acto
general se agota y consume por estar destinado a una sola situacin,
aunque para un nmero indeterminado de personas, como si se
mantiene en vigencia como parte del ordenamiento jurdico ms o
menos permanente.
El rgimen de impugnacin, los recursos procedentes, el tipo de
proteccin jurisdiccional, la publicidad, la irretroactividad, son a nuestro
entender aplicables por igual a los actos generales de tipo permanente o
de tipo instantneo aunque indeterminable en cuanto a los sujetos que
alcanza; por ello entendemos que no corresponde hacer la distincin
expuesta y que dentro del concepto de reglamento cabe incluir, sin
distinciones, todos los actos de contenido general dictados en ejercicio
de la actividad administrativa.
Ahora bien, con el dictado del decreto-ley 19.549/72 se ha sostenido que
el derecho argentino ha receptado la sealada distincin. El decreto-ley
utiliza la terminologa de acto administrativo de alcance general, es
cierto, pero todo parece indicar que lo hace en referencia al reglamento.
En el derecho espaol, en cambio, se sealan algunas diferencias en
cuanto a las autoridades que los pueden dictar, su obligatoriedad
respecto de los individuos, las excepciones oponibles a unos y otros, etc.
Esas diferencias no existen en el derecho argentino tradicional.
Impugnacin y extincin de los reglamentos
Dice el art. 73 del decreto reglamentario de la LPA, primera parte, que el
acto de alcance general puede ser impugnado mediante recursos

16

administrativos cuando la administracin le hubiera dado o comenzado

a dar aplicacin.
Ello dara a entender, aparentemente, que la impugnacin del acto
general solamente puede hacerse a travs de los actos o hechos
concretos de aplicacin.
Ahora bien, ese principio no se compadece con el que contiene el art. 24,
inc. a) del decreto-ley 19.549/72, que prev expresamente la
impugnacin judicial del acto general, cuando ste afecte o pueda
afectar en forma cierta o inminente en sus derechos subjetivos a un
particular y se haya formulado reclamo previo con denegatoria expresa o
tcita de acuerdo al art. 10.
Conjugando la norma legal y la reglamentaria, resultara que es distinta
la solucin si el acto general afecta derechos subjetivos, en que se aplica
el decreto-ley 19.549/72, o intereses legtimos, en que no se aplica el art.
24.
a) En el primer caso, al ser de aplicacin el principio del art. 24, inc. a) es
por lo tanto admisible la impugnacin administrativa (con miras a la
ulterior impugnacin judicial) cuando el acto meramente puede afectar
en forma cierta e inminente los derechos subjetivos del impugnante; o,
por cierto, cuando los afecte en forma directa.
b) En el segundo caso, cuando el reglamento no afecta en forma
inminente y cierta a derechos subjetivos y afecta entonces
potencialmente a derechos subjetivos, o actual o potencialmente a
intereses legtimos, aparentemente recobrara vigor la regla del art. 73
del decreto 1759/72 y entonces el reglamento no sera impugnable
administrativamente sino cuando se le hubiere dado aplicacin o
comenzado a dar aplicacin; o sea, no sera impugnable directamente,
con la salvedad enunciada en el art. 75, 2 parte.
Autoridad competente para entender en el recurso
Tambin en este aspecto el reglamento intenta introducir una distincin
entre acto particular y general, en el art. 73: Sern competentes para
resolver los recursos administrativos contra actos de alcance individual
los organismos que se indican al regularse en particular cada uno de
aquellos. Si se tratare de actos dictados en cumplimiento de otros de
alcance general ser competente el organismo que dict la norma
general, sin perjuicio de la presentacin del recurso ante la autoridad de
aplicacin.
Trmino para la interposicin del recurso
Los trminos para recurrir corren solamente a partir de los actos de
aplicacin; el reglamento puede ser impugnado sine die (sin plazo), en

17

forma directa o contra aqullos, incluyendo su articulacin como defensa

o excepcin. La solucin se afianza con la reforma constitucional de 1994
y su tutela de los derechos de incidencia colectiva.
Efectos del recurso de alzada contra reglamentos
La regla del art. 97 in fine para el recurso de alzada ser difcil
mantenerla para el acto concreto, pero puede funcionar para el acto
general, en cuanto limitacin adicional de la revisin por el Poder
Ejecutivo. En todo caso cabe destacar que no parece constitucional,
desde 1994, admitir el recurso de alzada ante el Poder Ejecutivo contra
los actos, sean particulares o generales, de los entes reguladores
independientes.
Impugnacin judicial
Es necesario considerar dos aspectos: la oportunidad de la
impugnacin y los efectos de su acogimiento judicial. En el primero, el
acto administrativo particular se impugna directamente en sede judicial
(art. 23 del decreto-ley); el reglamento en principio se impugna
indirectamente, cuando se produce su aplicacin actual (art. 24, inc. b) y
25, inc. c), o inminente, previo reclamo y silencio de la administracin
(art. 24, inc. a) y art. 25, inc. b). Ello, claro est, sin perjuicio de la
inaplicacin del acto reglamentario nulo de nulidad absoluta, por otros
tribunales.
Como destaca la doctrina, no existe plazo para la interposicin del
reclamo impropio del art. 24, lo que tambin abona la tesis de que no
existe plazo para la impugnacin judicial de los reglamentos, por accin,
defensa o excepcin.
En cuanto a los efectos, la doctrina haba sugerido hace tiempo lo que
finalmente la jurisprudencia ha comenzado a admitir: los efectos erga
omnes de la sentencia condenatoria de la administracin o anulatoria de
un acto de carcter general, abandonando as la vieja solucin que en
caso de considerarlo ilegtimo se limitaba a su no aplicacin al caso
particular.
En el estado actual de la jurisprudencia no se puede afirmar que siempre
la declaracin de nulidad de un reglamento tiene efectos erga omnes, y
hay sentencias que se ocupan de aclarar especficamente que la
declaracin de nulidad es slo para el caso individual y particular
sometido a decisin, conforme la jurisprudencia tradicional. Puede
afirmarse, en suma, que la sentencia que declara la nulidad de un
reglamento podr o no tener efectos erga omnes de acuerdo a lo que
decida el tribunal.
Extincin del reglamento

18

La extincin del reglamento puede ocurrir:

(i)
(ii)
(iii)

(iv)

por el transcurso del tiempo,

por el cumplimiento de sus efectos,
por la derogacin -expresa o tcita, total o parcial- dispuesta por
ley del Congreso o por decisin de la propia Administracin -del
mismo rgano que lo emiti o por otro superior jerrquico-, que
puede ocurrir tambin por sustitucin o reemplazo por otro
reglamento, o
como resultado de la anulacin dispuesta judicialmente a partir
de la impugnacin promovida por un particular.

La extincin de los reglamentos por el transcurso del tiempo o por el

cumplimiento de sus efectos no presenta dificultades, quedando
lgicamente firmes los efectos jurdicos cumplidos durante su vigencia.
Si bien el reglamento es un acto administrativo de alcance general con
vocacin de permanencia, esta ltima puede estar limitada en el tiempo
Del mismo modo, la inexistencia de situaciones a las cuales resulte
aplicable as como el total cumplimiento o logro de los efectos
contemplados en el reglamento hacen que se extinga por la
imposibilidad de que contine aplicndose.
El reglamento puede extinguirse tambin porque as lo disponga una ley,
en cumplimiento del principio constitucional de jerarqua normativa, con
la limitacin respecto de los reglamentos autnomos dictados en
ejercicio de atribuciones encuadradas dentro de la zona de reserva de la
Administracin.
La Administracin puede disponer la extincin del reglamento de oficio o
a instancias de un particular.
La extincin del reglamento a instancias de un particular puede ocurrir
mediante la impugnacin directa del reglamento -a travs del reclamo
previsto en la LPA art. 24 inc. a) -o por la impugnacin del acto particular
fundado en el reglamento -mediante la interposicin del recurso
administrativo conforme lo prev la LPA art. 24 inc. b).
A diferencia de los actos administrativos de alcance particular, en los que
la Administracin tiene limitaciones en su poder de extinguirlos -LPA arts.
17 y 18-, los reglamentos pueden ser derogados, total o parcialmente, y
reemplazados por otros, con fundamentos en razn de ilegitimidad
-segn el rgimen de los arts. 7 y 14 de la LPA- o de oportunidad, mrito
o conveniencia.
La derogacin puede hacerla tanto el rgano emisor del acto, como su
superior jerrquico e incluso por ley, salvo en el caso de los reglamentos
autnomos.

19

Los organismos administrativos subordinados por relacin jerrquica no

podrn recurrir los actos del superior; los agentes de la Administracin
podrn hacerlo en defensa de un derecho propio. Los entes autrquicos
no podrn recurrir actos administrativos de otros de igual carcter ni de
la Administracin Central, sin perjuicio de procurar al respecto un
pronunciamiento del ministerio en cuya esfera comn acten o del Poder
Ejecutivo, segn el caso. -RLPA art. 74, prrafo 2-.
Por ltimo, la anulacin de los reglamentos puede tener lugar por
decisin judicial como resultado de la impugnacin en ese mbito
promovida por los particulares, ante el rechazo -total o parcial- de la
impugnacin administrativa. Al respecto, se destaca lo siguiente:
(i)

(ii)

(iii)
(iv)

segn se trate de la impugnacin directa del reglamento o de un

acto administrativo dictado con fundamento en dicho
reglamento, el administrado debe haber interpuesto
previamente el reclamo impropio o el recurso administrativo;
la impugnacin en sede judicial debe presentarse dentro del
plazo perentorio de 90 das hbiles judiciales contados desde la
notificacin de la decisin que rechaza el reclamo impropio o el
recurso administrativo -LPA art. 25-;
debe reconocerse la misma legitimacin que se admite para la
impugnacin en sede administrativa;
los motivos de la impugnacin deben ser los mismos invocados
en la instancia administrativa, vinculados con razones de
ilegitimidad o a motivos de oportunidad, mrito o conveniencia
que configuren un supuesto de arbitrariedad.

Efectos de la extincin de los reglamentos

La extincin de los reglamentos plantea dos cuestiones:
1. Determinar respecto de quienes tiene efectos la declaracin de
extincin del reglamento
2. Corresponde distinguir segn que la extincin sea dispuesta por la
propia Administracin o por decisin judicial.
Cuando la extincin es dispuesta por la Administracin -de oficio o
como resultado de la impugnacin directa por parte de un
administrado -LPA art. 24 inc. a)-, la derogacin tiene efectos erga
omnes. La derogacin no puede ser solo para algunos, y mantener
vigente el reglamento para el resto.
En cambio, en el caso de la impugnacin indirecta -LPA art. 24 inc. b)-,
existe la interposicin de un recurso contra un acto administrativo de
alcance individual, el cual se funda en la ilegitimidad del reglamento en
el que se fundamentara el acto recurrido. Si la Administracin hace lugar
al recurso, debe revocar el acto administrativo de alcance individual y
disponer la derogacin del reglamento en razn de su ilegitimidad. La

20

derogacin del reglamento dispuesta por la Administracin, lgicamente

tiene efectos erga omnes conforme el principio que sealamos.
La revocacin de los reglamentos dispuesta por la Administracin -de
oficio o a instancia de un particular- no tiene efectos retroactivos por
aplicacin de los arts. 83 y 103 de la RLPA. Ello significa que los efectos
cumplidos quedan firmes, no produciendo efectos ulteriores a partir de
que la revocacin entra en vigencia, conforme resulta de la LPA art. 13 y
de la RLPA art. 83.
83. Los actos administrativos de alcance general podrn ser
derogados, total o parcialmente, y reemplazados por otros, de oficio o a
peticin de parte y aun mediante recurso en los casos en que ste fuere
procedente. Todo ello sin perjuicio de los derechos adquiridos al amparo
de las normas anteriores y con indemnizacin de los daos
efectivamente sufridos por los administrados.
13.- El acto administrativo podr tener efectos retroactivos -siempre que
no se lesionaren derechos adquiridos- cuando se dictare en sustitucin
de otro revocado o cuando favoreciere al administrado.
Mayores dificultades plantea la determinacin del alcance de los efectos
de la extincin de los reglamentos dispuesta en sede judicial: si
tiene efectos limitados a las partes del proceso o si tiene efectos erga
omnes. Se trata de una cuestin no resuelta expresamente en la LPA,
que ha dado lugar a diferentes interpretaciones. Es conocida la
existencia de tres posiciones.
1) Una primera, que es mayoritaria y la sostienen -entre otrosCassagne, Rejtman Farah y Comadira[49], considera que la
anulacin del reglamento tiene efectos erga omnes;
2) En cambio Mairal y Tawil, haciendo aplicacin de la regla aplicable a
la declaracin de inconstitucionalidad de las leyes, entiende que la
sentencia tiene efectos solo para las partes;
3) Finalmente, en una posicin intermedia se encuentran Hutchinson,
Grecco y Garca Pulles quienes se inclinan a favor del efecto erga
omnes, haciendo sin embargo algunas distinciones.
El principio de inderogabilidad singular del reglamento
Los reglamentos -actos administrativos de alcance general con efecto
normativo- se incorporan como tales al ordenamiento jurdico y por lo
tanto integran el bloque de legalidad al cual debe someterse la actividad
que tiene lugar con motivo del ejercicio de la funcin administrativa. Si
bien la autoridad que dicta un reglamento puede derogarlo o establecer
excepciones que limiten su alcance, tales excepciones no pueden ocurrir
con motivo de su aplicacin, apartndose de las previsiones establecidas
en el mismo. Ello se debe a que el reglamento por su carcter normativo

21

se integra al ordenamiento jurdico, y en virtud del principio de legalidad

la Administracin debe respetarlo en el ejercicio de la funcin
administrativa. La Administracin est sometida a la legislacin dictada
por el Congreso y a las disposiciones que ella misma dicta con carcter
general. La excepcin que del reglamento tenga lugar con motivo de la
funcin administrativa ser un acto administrativo nulo de nulidad
absoluta por vicio en el objeto, elemento esencial del acto administrativo
-LPA art. 7, inc. c)-.
Los reglamentos en particular
Reglamentos autnomos o independientes
Esta clase de reglamentos se halla constituida por aquellas normas
generales que dicta el Poder Ejecutivo y, en general, la Administracin
sobre materias que pertenecen a su zona de reserva. En su dictado, el
gobierno y la Administracin no aplican una ley, sino que directamente
interpretan y aplican la Constitucin. Son inherentes a la organizacin y
funcionamiento la Administracin. Trtase de reglamentaciones que
ordenan su vida interior y tienen relacin con sus agentes, sus actos, sus
relaciones interorgnicas. A ellos se refieren los arts. 99 inc. 1 y 100 inc.
2 de la CN.
El concepto de reglamento autnomo se vincula, entonces,
esencialmente con la llamada zona de reserva de la Administracin,
cuya titularidad est a cargo del Poder Ejecutivo. Entre nosotros,
Marienhoff afirma que el reglamento autnomo es dictado por el Poder
Ejecutivo en materias acerca de las cuales tiene competencia exclusiva
de acuerdo a textos o principios constitucionales. Sostiene que, as como
existe una zona de reserva de la ley que no puede ser invadida por el
poder administrador, tambin hay una zona de reserva de la
Administracin en la cual el Poder Legislativo carece de imperio.
Esta teora, argumenta, es consecuencia del principio de separacin de
los poderes, por cuya causa limita el concepto de reglamento autnomo
al dictado en el mbito de la zona de reserva de la Administracin.
El dictado de los reglamentos autnomos corresponde, en principio, al
Poder Ejecutivo de acuerdo a la distribucin de funciones que realiza la
Constitucin Nacional, la cual, en su artculo 99, inciso 1, le atribuye
responsabilidad poltica por la administracin general del pas.
En los casos en que se ha querido subordinar la Administracin a la ley,
expresamente la Constitucin Nacional lo ha prescripto; as, en el caso de
la facultad de conceder jubilaciones o supervisar la recaudacin de
rentas, los incisos 6 y 10 del artculo 99 lo establecen, debiendo actuar
con arreglo a las leyes.

22

En el marco de los arts. 14 y 19 CN y a la luz, adems, de la prohibicin

que, como regla, imponen al ejercicio de funciones legislativas por el
Poder Ejecutivo los arts. 76 y 99 inc. 3 CN despus de su reforma en
1994, no es fcil aceptar la constitucionalidad de estos reglamentos
cuando con ellos se pretenda incidir en la esfera de los derechos
individuales.
Tambin en los otros rganos constitucionales, o de creacin
constitucional, reside la competencia de dictar reglamentos autnomos.
Para el Poder Legislativo tal competencia est prevista en el art. 66,
CN Cada Cmara har su reglamento y tambin en el art. 75 inc.
32 por el cual el Congreso puede ejercer una competencia normativa
generalizada incluso a travs de reglamentos. Para el Poder Judicial
la competencia para dictar RA se encuentra distribuida entre la Corte
Suprema de Justicia, en lo que hace a su propia organizacin y
funcionamiento (art. 113, CN) y el Consejo de la Magistratura, por el art.
114, apartado 6: Dictar los reglamentos relacionados con la
organizacin judicial y todos aquellos que sean necesarios para asegurar
la independencia de los jueces y la eficaz prestacin de los servicios de
justicia.
El poder reglamentario autnomo se funda en la necesidad del
rgano de contar con la competencia explcita o implcita para
desarrollar los principios de su propia organizacin y funcionamiento.
Como ejemplos tpicos de reglamentos autnomos pueden mencionarse:
el decreto 7520/44 que reglament el recurso jerrquico; el decreto
1429/72 sobre rgimen de licencias para los agentes pblicos e incluso
puede sostenerse que el decreto 1759/72 de Procedimientos
Administrativos constituy un reglamento autnomo, por cuanto se
refiere a materias que son claramente de competencia del Poder
Ejecutivo. La creacin, en principio, de entidades descentralizadas; el
rgimen disciplinario del agente estatal; etc.
Costumbre, precedentes, circulares e instrucciones >> Comadira
TI, pg. 48
Reglamentos ejecutivos o de ejecucin
Son los que dicta el Poder Ejecutivo (art. 99, inc. 2, Const. Nac.) en
ejercicio de facultades normativas propias, para asegurar o facilitar la
aplicacin o ejecucin de las leyes, llevando o regulando detalles
necesarios para un mejor cumplimiento de las leyes y de las finalidades
que se propuso el legislador.
Se trata de una actividad normativa secundaria respecto de la actividad
primaria que es la ley. Las normas reglamentarias integran la ley, siendo

23

castigada su violacin con las sanciones previstas para el caso de

incumplimiento de sta.
En el orden nacional, la Constitucin establece que corresponde al
Presidente de la Nacin expedir las instrucciones y reglamentos que sean
necesarios para la ejecucin de las leyes de la Nacin, cuidando de no
alterar su espritu con excepciones reglamentarias (art. 99, inc. 2, de la
Const. Nac).
Dado que se trata de una actividad subordinada a la ley, aparte de los
lmites generales a la potestad reglamentaria, los reglamentos de
ejecucin poseen lmites propios. El citado artculo de la Constitucin
Nacional establece un primer lmite al prescribir que los reglamentos no
pueden alterar el espritu de las leyes.
Slo pueden reglamentarse aquellas leyes cuya aplicacin corresponde
al Poder Ejecutivo. Las normas de derecho privado son aplicadas
directamente por los particulares, correspondiendo su aplicacin en caso
de controversia a los tribunales federales, nacionales o provinciales; en
consecuencia, el Poder Ejecutivo carece de competencia para
reglamentar las disposiciones de los Cdigos Civil o Comercial, con
excepcin de los aspectos donde su aplicacin le ha sido encomendada
(inscripciones de operaciones inmobiliarias o de actos registrables en
general, etc.).
La reglamentacin de una ley no puede prescribir cargas u obligaciones
que por su naturaleza slo puedan ser dispuestas por la ley en sentido
formal.
La facultad de reglamentar las leyes no significa que obligatoriamente
deban reglamentarse; ellas entran en vigencia y deben ser aplicadas a
los casos particulares, aun cuando el rgano administrativo no hubiera
hecho uso de la competencia atribuida para reglamentarla. No obstante,
a veces, la ley subordina su vigencia a la reglamentacin o se trata de
prescripciones que por su carcter necesariamente deben ser
reglamentadas.
La autoridad competente para reglamentar las leyes, de acuerdo a la
Constitucin Nacional, es el rgano Presidente de la Repblica.
Reglamentos delegados
Hoy la cuestin se encuentra expresamente contemplada en la CN. Su
art. 76 dispone: Se prohbe la delegacin legislativa en el Poder
Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administracin o de
emergencia pblica, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las
bases de la delegacin que el Congreso establezca.

24

De esta manera la regla general es la prohibicin de la delegacin

legislativa, lo que impide, lgicamente la existencia de los reglamentos
delegados.
La regla general prohibitiva tiene dos excepciones:
La primera de ellas es que la delegacin se refiera a materias
determinadas de administracin. En este caso se ha interpretado,
siguiendo a Marienhoff, que se trata de cuestiones materialmente
administrativas y que, por ello, corresponderan al mbito de
competencia del Ejecutivo aunque deben, sin embargo, disciplinarse por
ley formal en tanto afecten derechos individuales o bien corresponden a
materias especficamente asignadas por la Constitucin al Congreso.
El Congreso las ha enumerado taxativamente en el art. 2 de la ley
25.148: A los efectos de esta ley, se considerarn materias
determinadas de administracin, aquellas que se vinculen con:
a) La creacin, organizacin y atribuciones de entidades autrquicas
institucionales y toda otra entidad que por disposicin constitucional le
competa al Poder Legislativo crear, organizar y fijar sus atribuciones.
Quedan incluidos en el presente inciso, el correo, los bancos oficiales,
entes impositivos y aduaneros, entes educacionales de instruccin
general y universitaria, as como las entidades vinculadas con el
transporte y la colonizacin;
b) La fijacin de las fuerzas armadas y el dictado de las normas para su
organizacin y gobierno;
c) La organizacin y atribuciones de la Jefatura de Gabinete y de los
Ministerios;
d) La creacin, organizacin y atribuciones de un organismo fiscal
federal, a cargo del control y fiscalizacin de la ejecucin del rgimen de
coparticipacin federal;
e) La legislacin en materia de servicios pblicos, en lo que compete al
Congreso de la Nacin;
f) Toda otra materia asignada por la Constitucin Nacional al Poder
Legislativo, que se relacione con la administracin del pas.
La otra excepcin es que la delegacin se otorgue para enfrentar una
situacin de emergencia pblica. Aqu el caso, en su base fctica, es
similar al que justifica el dictado de reglamentos de necesidad y urgencia
aunque su diferencia estriba en que, en la delegacin, el Congreso acta
a priori, precisamente delegando, mientras que en el segundo supuesto,
existe una inactividad del Congreso por la imposibilidad de seguir el
procedimiento ordinario para la sancin de las leyes, como lo seala el
art. 99.3, CN. En este caso, el Congreso actuar a posteriori, aceptando o

25

rechazando el reglamento o decreto de necesidad y urgencia, en

definitiva ejerciendo una tarea de control especficamente establecida en
la norma constitucional. En el caso de la delegacin, esta intervencin
posterior del Congreso es posible, aunque no la prevea expresamente la
norma constitucional. Es que nada puede impedir que el Congreso se
encuentre disconforme con la manera en que el Ejecutivo ejerci la
competencia delegada, y derogue o modifique el reglamento delegado,
sin perjuicio de su validez y vigencia hasta ese momento.
En la situacin de emergencia pblica, discrecionalmente valorada por el
Congreso lo que excluye su revisin judicial el legislador entiende que
la forma ms rpida y efectiva de enfrentarla es a travs de la
delegacin en favor del Ejecutivo, para lo cual debe establecer un plazo
para su ejercicio y las bases o polticas (las finalidades, criterios,
incluso los medios fundamentales apropiados) que el reglamento
delegado deber respetar.
Una corriente doctrinaria, invocando el principio de interpretacin
sistemtica de la Constitucin, sostiene que seran aplicables a la
delegacin legislativa los mismos lmites que condicionan el dictado de
los decretos de necesidad y urgencia.
La ley de delegacin debe contener estos requisitos (plazo para su
ejercicio y las bases de la delegacin) para su validez constitucional lo
que s puede ser examinado por los jueces y el reglamento delegado
debe respetarlos. Este resultar invlido si es emitido fuera del plazo, el
que debe establecerse tanto para la sancin del reglamento como para
su vigencia. Esto ltimo resulta del texto del prrafo final del art. 76: La
caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el prrafo
anterior no importar revisin de las relaciones jurdicas nacidas al
amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegacin
legislativa.
El envo al Congreso no es un requisito indispensable para la validez del
RD, pues la Constitucin no lo exige expresamente y el Congreso puede
comenzar su anlisis, a travs de la Comisin Bicameral, a partir de la
publicacin del reglamento en el Boletn Oficial. Sin embargo, resultar
de buena prctica el envo especfico del reglamento al Congreso y,
preferiblemente, dentro del plazo exigido para los reglamentos de
necesidad y urgencia, ya que ello dar mayor eficacia y rapidez al control
legislativo que se encuentra en la naturaleza del instituto.
Comadira >> La delegacin sera viable en los entes reguladores o, por
ejemplo, en el Banco Central. Pero ella no podra estar exenta de los
lmites propios a los que se somete al Poder Ejecutivo.
Tampoco habra inconveniente en que el Poder Ejecutivo sea habilitado
expresamente por la ley formal delegante para, a su vez, delegar en

26

rganos o entes dependientes de l el ejercicio de las atribuciones

delegadas. En consecuencia, la subdelegacin slo es posible si la ley
delegante lo autoriza expresamente.
Reglamentos de necesidad y urgencia >> Comadira, TI, pg. 44.
Hasta la reforma constitucional de 1994 se debata, especialmente en el
campo doctrinario, sobre la validez constitucional de los denominados
reglamentos de necesidad y urgencia. Mientras un sector, encabezado
por los administrativistas, se inclinaba por su validez constitucional y
reciba el apoyo de la realidad jurisprudencial, aunque dentro de ciertos
lmites, otra corriente doctrinaria entenda que resultaban violatorios del
sistema de la Constitucin de 1853/60, por considerar, sustancialmente,
que afectaban el principio de la divisin de los poderes.
En los reglamentos autnomos, el Poder Ejecutivo (y el resto de la
Administracin pblica segn corresponda) ejerce una competencia
propia, como tambin lo hace al sancionar los reglamentos ejecutivos, en
algunos casos cumpliendo con el cometido que el legislador puede incluir
en la ley, relativo al desarrollo de la misma. En los reglamentos
delegados el PE ejerce una competencia transferida (en su ejercicio) por
el legislador. Pero en los reglamentos de necesidad y urgencia que
denominaremos decretos de necesidad y urgencia (DNU) para seguir
con la terminologa constitucional ejerce una competencia que es del
Congreso sin que este rgano superior de la Constitucin lo haya
autorizado previamente.
Efectivamente, al sancionar un reglamento de necesidad y urgencia el
Poder Ejecutivo asume la competencia material que la Constitucin le
otorga al Congreso, regulando materias que corresponden sean tratadas
por ley formal por expresa disposicin constitucional. Tal actividad
materialmente legislativa del Presidente de la Nacin se encuentra
autorizada por la propia Constitucin en su art. 99 inc. 3, bajo ciertas
condiciones.
Rgimen legal >> reglamentos delegados; DNU y promulgacin
parcial de leyes
La ley 26.122 (2006) cre la Comisin Bicameral Permanente establecida
por el art. 99 inc. 3 CN con el objeto de iniciar el procedimiento de
control de los decretos de necesidad y urgencia y regular el examen que
al efecto debe efectuar el PL sobre los tres tipos de decretos (decretos
delegados, DNU y la promulgacin parcial de leyes).
Captulo I
Decretos de Necesidad y Urgencia
Dictamen de la Comisin Bicameral Permanente

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ARTICULO 10. La Comisin Bicameral Permanente debe expedirse

acerca de la validez o invalidez del decreto y elevar el dictamen al
plenario de cada Cmara para su expreso tratamiento.
El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la adecuacin del
decreto a los requisitos formales y sustanciales establecidos
constitucionalmente para su dictado.
Captulo II
Delegacin Legislativa
Lmites
ARTICULO 11. Las bases a las cuales debe sujetarse el poder delegado
no pueden ser objeto de reglamentacin por el Poder Ejecutivo.
Elevacin
ARTICULO 12. El Poder Ejecutivo, dentro de los diez das de dictado un
decreto de delegacin legislativa lo someter a consideracin de la
Comisin Bicameral Permanente.
Dictamen de la Comisin Bicameral Permanente
ARTICULO 13. La Comisin Bicameral Permanente debe expedirse
acerca de la validez o invalidez del decreto y elevar el dictamen al
plenario de cada Cmara para su expreso tratamiento.
El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la procedencia
formal y la adecuacin del decreto a la materia y a las bases de la
delegacin, y al plazo fijado para su ejercicio.
Captulo III
Promulgacin parcial de las leyes
Despacho de la Comisin Bicameral Permanente
ARTICULO 14. La Comisin Bicameral Permanente debe expedirse
acerca de la validez o invalidez del decreto de promulgacin parcial y
elevar el dictamen al plenario de cada Cmara para su expreso
tratamiento.
El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la procedencia
formal y sustancial del decreto. En este ltimo caso debe indicar si las
partes promulgadas parcialmente tienen autonoma normativa y si la
aprobacin parcial no altera el espritu o la unidad del proyecto
sancionado originalmente por el Congreso.
Vigencia

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ARTICULO 17. Los decretos a que se refiere esta ley dictados por el
Poder Ejecutivo en base a las atribuciones conferidas por los artculos 76,
99, inciso 3, y 80 de la Constitucin Nacional, tienen plena vigencia de
conformidad a lo establecido en el artculo 2 del Cdigo Civil.
>> Vale decir, desde su publicacin oficial y a partir de la fecha que
determinen. Si no lo hacen, ocho das despus de la referida publicacin.
Incumplimiento
ARTICULO 18. En caso de que el Jefe de Gabinete no remita en el plazo
establecido a la Comisin Bicameral Permanente los decretos que
reglamenta esta ley, dicha Comisin se abocar de oficio a su
tratamiento. Para ello, el plazo de diez das hbiles para dictaminar, se
contar a partir del vencimiento del trmino establecido para la
presentacin del Jefe de Gabinete.
Despacho de la Comisin Bicameral Permanente
ARTICULO 19. La Comisin Bicameral Permanente tiene un plazo de
diez das hbiles contados desde la presentacin efectuada por el Jefe de
Gabinete, para expedirse acerca del decreto sometido a su consideracin
y elevar el dictamen al plenario de cada una de las Cmaras.
Tratamiento de oficio por las Cmaras
ARTICULO 20. Vencido el plazo a que hace referencia el artculo
anterior sin que la Comisin Bicameral Permanente haya elevado el
correspondiente despacho, las Cmaras se abocarn al expreso e
inmediato tratamiento del decreto de que se trate de conformidad con lo
establecido en los artculos 99, inciso 3 y 82 de la Constitucin Nacional.
Plenario
ARTICULO 21. Elevado por la Comisin el dictamen al plenario de
ambas Cmaras, stas deben darle inmediato y expreso tratamiento.
Pronunciamiento
ARTICULO 22. Las Cmaras se pronuncian mediante sendas
resoluciones. El rechazo o aprobacin de los decretos deber ser expreso
conforme lo establecido en el artculo 82 de la Constitucin Nacional.
Cada Cmara comunicar a la otra su pronunciamiento de forma
inmediata.
Impedimento
ARTICULO 23. Las Cmaras no pueden introducir enmiendas,
agregados o supresiones al texto del Poder Ejecutivo, debiendo
circunscribirse a la aceptacin o rechazo de la norma mediante el voto
de la mayora absoluta de los miembros presentes.

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Rechazo
ARTICULO 24. El rechazo por ambas Cmaras del Congreso del decreto
de que se trate implica su derogacin de acuerdo a lo que establece el
artculo 2 del Cdigo Civil, quedando a salvo los derechos adquiridos
durante su vigencia.
GELLI >> Sobre el procedimiento del examen que debe ejercer el
Congreso, el control establecido por la ley 26.122 es ms aparente que
real. A pesar de la exigencia de que las Cmaras se pronuncien
expresamente por el rechazo o por la aprobacin de los decretos de
cualquiera de los tipos mencionados (art. 22) otra disposicin establece
que la derogacin de los decretos de marras procede por el rechazo de
ambas Cmaras. En consecuencia, basta con que una de las Cmaras del
Congreso (por ejemplo, la dominada numricamente por el oficialismo)
no se pronuncie para que el decreto permanezca vigente y produzca
plenos efectos. A ms de ello la ley no fij plazo para que se expidan las
Cmaras del Congreso en funcin del examen de validez y control de los
decretos mencionados. Dicho de otro modo, los DNU, los decretos
delegados y los decretos de promulgacin parcial de leyes mantendrn
su validez y producirn efectos sobre los derechos de las personas, hasta
que ambas Cmaras lo rechacen expresamente.