LOS ADICIONALES Y LAS AMPLIACIONES DE PLAZO, PROBLEMA ENDMICO DE LAS

OBRAS PBLICAS EN EL PER?

Ing. Rubn Gmez Snchez S.
Director Ejecutivo Plan Per 2040
Socio Fundador de InnCyTec Espaa
Director Gerente Ingeniera y Servicios Tecnolgicos SAC
Profesor Principal Universidad Nacional de Ingeniera
rgomezsanchez@ist-sac.com

El Per requiere de un programa de inversin muy grande en todo lo que se refiere a

infraestructura, hay estudios que sealan que el dficit actual supera los $US 80,000
millones. Es claro que se necesitan y se necesitarn un gran nmero de proyectos de
inversin, ya que el ndice global de competitividad del pas, no solo depende de la
cubertura de la infraestructura, sino tambin del estado en que sta se encuentre. .
Es conveniente revisar algunas notas periodsticas, estudios, tesis y otros, ya que se
entiende que es inters de los peruanos, tener la tranquilidad sobre la calificacin de los
resultados de tales proyectos, entindase que toda persona que vive y radica en el Per,
tienen la expectativa de que los proyectos que se conceptualizan, disean, desarrollan y
ejecutan en el pas debera ser exitosos, ya que en ellos trabajan una serie de profesionales
del ms alto nivel; en consecuencia, no sera nada razonable pensar de otra forma.
Como proyecto exitoso, debera entenderse como aquel que cumpli con el objetivo de
calidad, y cada una de las cuatro lneas base: alcance, tiempo, costo, y calidad; para lo cual
se requiere hacer una adecuada y oportuna gestin de riesgos, es decir, se debe manejar la
incertidumbre. Dicho de otro modo, el planeamiento aplicado al proyecto tendra que
cumplirse sin generan adicionales y ampliaciones de plazo.
Como podr observarse a lo largo del presente artculo, justamente el supuesto escenario
aparentemente no se estara cumpliendo. Es por este razn que el presente artculo se
orienta a sensibilizar a las Entidades Pblicas, Empresas, Colegios Profesionales,
Universidades, Instituto, toda entidad, y persona que tiene una relacin directa e indirecta
con los resultados de los proyectos de inversin pblica en infraestructura en la necesidad
de cambiar las premisas y muy particularmente los resultados de que se detallaran a
continuacin.
Como parte del anlisis se trataran los siguientes temas:
1. Se transcribir una nota periodstica analizada por su importancia.
2. Se analizarn y obtendrn conclusiones a partir de una Tesis para la obtencin del
Ttulo de Ingeniero Civil en la UDEP.
3. Se revisarn nuevamente los resultados de la investigacin realizada por el autor del
presente artculo, para que se puedan obtener algunos cursos de accin orientados a
cambiar el escenario bajo el cual se ejecuten los proyectos de inversin en
infraestructura.
1. Nota Periodstica 1: Las cuentas con levadura de Odebrecht
Odebrecht, el controvertido gigante brasileo de ingeniera civil, goza de una extraordinaria
bonanza en este pas durante los ltimos seis aos: el Estado desembols 6 mil 100
millones de soles (ms de 2 mil 200 millones de dlares) para pagar obras en las que
Odebrecht es el socio dominante. Es, de lejos, el primer proveedor del Estado. El problema
es que las obras que ejecuta terminan invariablemente multiplicando su costo original; y
los cientos de millones de dlares adicionales que el Estado le paga provienen, hasta el
ltimo centavo, de nuestros impuestos.
Cuando se hace un examen somero de las principales obras civiles que Odebrecht ejecuta
en contrato con el Estado, lo que salta a la vista es que todas registran gigantescos
sobrecostos sobre los montos calculados originalmente.
Por qu? Acaso las obras de ingeniera civil no pueden calcular razonablemente sus
costos en los proyectos?
Odebrecht tiene una respuesta, y la dio Jorge Barata, el principal directivo de la empresa
en el Per, cuya figura se hizo familiar, frecuentemente al lado del ex presidente Alan

Garca, durante el rgimen anterior. Barata asegur, en un correo electrnico a IDLReporteros, que en la industria de la construccin pesada la caracterstica de
incertidumbre, por ejemplo, al atravesar un macizo rocoso o al cortar un cerro para
comenzar una carretera es mucho mayor que en otras industrias ms previsibles. Son
variables que muchas veces estn fuera del alcance de previsin de los mejores
tcnicos, o del manejo o previsin del contratista.
El problema es que esa incertidumbre representa, en el cien por ciento de los casos
que revis IDL-Reporteros, siempre un gran sobrecosto para el Estado, nunca un
ahorro.
La suma de estos costos adicionales (la caracterstica de incertidumbre de Odebrecht)
pareciera revelar, si todas las constructoras operaran igual, que al lado de la ingeniera
civil, la poesa es una ciencia exacta.
Si se agregan todos los adicionales cargados al Estado, luego de la adjudicacin y la firma
de contrato, en los cuatro proyectos ms importantes entregados a la empresa brasilea,
el resultado es ms de 750 millones de dlares (Ver ilustracin).
En una presentacin de fines del ao pasado, el presidente de Ositrn, Juan Carlos
Zevallos, puso como ejemplo el caso de la Carretera Interocenica Sur. Entre el 2005 y
2009, los tramos 2 y 3 de esta va, adjudicados a Odebrecht con un costo calculado en 253
y 350 millones de dlares, pasaron a costar 602 y 508 millones de dlares
respectivamente.

Pasaje en tren
No se trata solo de terminar pagando mucho ms de lo proyectado sino hacerlo por obras
que en realidad cuestan menos de lo que se cobra. Y en las obras de Odebrecht ese es por
lo menos un tema en discusin.
El pasado 18 de julio, das despus de que el ex presidente Alan Garca decidiera inaugurar
a la carrera el Tramo 1 del Tren Elctrico, el contralor Fuad Khoury inform que el valor
de esta obra se haba incrementado en 100 millones de dlares y anunci el inicio de una
auditora. Un da despus y en respuesta a Khoury, el entonces ministro de Transportes,
Enrique Cornejo, asegur que cada sol del tren elctrico est justificado.

Pero la tercera veedura efectuada por la Contralora al tramo 1 del Tren Elctrico, de
junio de este ao, en la que se bas Khoury para anunciar el inicio de su auditora, pone en
duda la aseveracin del ex ministro.
Contralora hizo serias observaciones al aumento de costos de Odebrecht en el Tren
Elctrico.
El Tramo 1 del Tren Elctrico fue concesionado en diciembre de 2009, su costo original era
de 410 millones de dlares pero ahora es de 519 millones. Es decir, hubo un incremento
de 26.55% en el costo de la obra, algo que se refleja en el expediente definitivo entregado
por la empresa, en el que ya se incluyen los 109 millones adicionales. De la revisin de este
documento, la Contralora advirti del riesgo de que se efecten pagos duplicados. Por
ejemplo, el expediente incluye la partida interferencias contractuales (por 7 millones 494
mil dlares), concepto que, de acuerdo a las bases del concurso, ya estaba incorporado en
la partida obras civiles.
Cuando se revisa cada una de las interferencias hay ms sorpresas. La empresa realiz
trabajos adicionales en el cruce de las avenidas Grau con Aviacin, y Aviacin con Joaqun
Madrid. Segn Odebrecht, en estos lugares gast en movimiento de tierras, demolicin del
pavimento y aprovisionamiento de tuberas y accesorios, pero present el costo de cada
una de estas actividades de manera global, sin precisar los precios unitarios. La
Contralora considera que esto no permite determinar la razonabilidad de los costos
aprobados, generando el riesgo del pago de montos no sustentados.
Pasa lo mismo con los insumos requeridos por la empresa. Por ejemplo, se consigna un
costo de 439 mil dlares por el cerco provisional del viaducto del Tren Elctrico, pero no
se precisa cunto cuesta cada metro del cerco, a pesar que este detalle deba incluirse. Se
habla de un costo de 63 mil dlares por equipamiento para taller de instalaciones fijas,
pero no se indica en qu consiste este equipo, ni los precios unitarios de las herramientas.
Tambin se menciona un costo de 408 mil dlares por equipamiento para taller de M.R, y
otro de 213 mil dlares por equipamiento adicional en patio taller, pero no se dice en
qu consisten especficamente estas compras.No es posible conocer la cantidad de
equipos, materiales y otros, ni la calidad de los mismos que se van a adquirir, dice la
Contralora.
Es ms, hay partidas que son una total incgnita, como la de instalaciones varias,
valorizada, segn Odebrecht, en 505 mil dlares, sin que se tenga ningn detalle de la
misma.
As contrata el Estado? Qu tienen en comn los contratos estatales con compaas
privadas que incluyen cuentas con levadura? Eso lo veremos en la continuacin de este
reportaje.
2. Tesis para la obtencin del Ttulo de Ingeniero Civil en la UDEP de Katia Vanessa
Cceres Tume
La tesis desarrollada por esta profesional es de sumo inters; por lo que, se tomaran como
referencia los resultados de las obras ejecutadas en la Municipalidad Provincial de Piura, y
adems por los fines buscado en el presente artculo. En dicha tesis se tienen uno cuadro
resumen, los cuales son presentados a continuacin.

Cuadro 01: Resumen de resultados Tesis UDEP.

PERIODO
2000
2000
2000
2000
2000
2000
2000
2000
2001
2001
2001
2001
2001
2001
2001
2001
2002
2002
2002
2002
2002
2002
2002
2002
2003
2003
2003
2003
2003
2003
2003
2003
2004
2004
2004
2004
2004
2004
2004
2004

TIPO
Administracin
Administracin
Administracin
Administracin
Contrato
Contrato
Contrato
Contrato
Administracin
Administracin
Administracin
Administracin
Contrato
Contrato
Contrato
Contrato
Administracin
Administracin
Administracin
Administracin
Contrato
Contrato
Contrato
Contrato
Administracin
Administracin
Administracin
Administracin
Contrato
Contrato
Contrato
Contrato
Administracin
Administracin
Administracin
Administracin
Contrato
Contrato
Contrato
Contrato

Infraestructura
Desarrollo urbano
Edificacin
Hidrulica y sanitaria
Vial
Desarrollo urbano
Edificacin
Hidrulica y sanitaria
Vial
Desarrollo urbano
Edificacin
Hidrulica y sanitaria
Vial
Desarrollo urbano
Edificacin
Hidrulica y sanitaria
Vial
Desarrollo urbano
Edificacin
Hidrulica y sanitaria
Vial
Desarrollo urbano
Edificacin
Hidrulica y sanitaria
Vial
Desarrollo urbano
Edificacin
Hidrulica y sanitaria
Vial
Desarrollo urbano
Edificacin
Hidrulica y sanitaria
Vial
Desarrollo urbano
Edificacin
Hidrulica y sanitaria
Vial
Desarrollo urbano
Edificacin
Hidrulica y sanitaria
Vial

Obras
14
4
3
4
35
38
11
12
7
5
10
20
17
18
17
19
13
4
8
23
23
11
28
3
38
17
15
35
1
1
2
1
36
20
14
31
2
3
2
1
566
100.00%

Con Adicional Sin adicional

8
6
2
2
0
3
1
3
32
3
32
6
9
2
6
6
6
1
5
0
3
7
15
5
14
3
13
5
7
10
15
4
9
4
3
1
6
2
18
5
22
1
11
0
26
2
3
0
21
17
11
6
6
9
22
13
0
1
1
0
0
2
0
1
21
15
11
9
8
6
12
19
0
2
1
2
0
2
1
0
381
185
67.31%
32.69%

Obras
14
4
3
4
35
38
11
12
7
5
10
20
17
18
17
19
13
4
8
23
23
11
28
3
38
17
15
35
1
1
2
1
36
20
14
31
2
3
2
1
566
100.00%

Con Mayor Plazo

10
1
2
4
31
31
9
11
7
4
9
16
8
8
9
18
11
4
8
22
20
10
24
2
25
14
11
32
0
1
1
1
27
14
12
25
2
2
1
1
448
79.15%

De los datos mostrados en el cuadro 01 se han generado algunas figuras (ver figura 01 y
02) para claridad de informacin obtenida por dicha profesional.
Cuadro 02 y Figura 01: Resultados numricos y grafico de las obras por contrato 2000 al 2004.
Obras Municipalidad Piura (Contrato)
100
CONTRATO

90

96
79

82

80
2000
2001
2002
2003
2004

Obras
96
71
65
5
8
245
100.00%

Con Adicional Sin adicional Con Mayor Plazo

79
17
82
49
22
43
62
3
56
1
4
3
2
6
6
193
52
190
78.78%
21.22%
77.55%

71
65

70

62
56

60

49
43

50
40
30
20

10

8
2

0
2000

2001
OBRAS

C/Adicional

2002
C/Mayor plazo

2003
S/Adicional

2004

Cuadro 03 y Figura 02: Resultados numricos y grafico de las obras por administracin 2000 al 2004.
Obras Municipalidad Piura (Administracin)
120

2000
2001
2002
2003
2004

Obras
25
42
48
105
101
321
100.00%

Con Adicional Sin adicional Con Mayor Plazo

11
14
17
29
13
36
36
12
45
60
45
82
52
49
78
188
133
258
58.57%
41.43%
80.37%

105

101

100
82

78

80
60
60
42
40
20

52

48
36

45
36

29

25
11

17

0
2000

2001
OBRAS

2002

C/Adicional

2003

C/Mayor plazo

2004

S/Adicional

3. Investigacin realizada a los informes de la Contralora General de la Repblica

sobre procesamiento de solicitudes de adicionales de obra y supervisin
En el cuadro 04 se detalla el resumen de las solicitudes procesadas, montos econmicos
evaluados, total de trmites realizados para la ejecucin de obra y supervisin.
Los interesados en disponer de los informes deben ingresar al link:
https://docs.google.com/file/d/0B49Tsv7N82EOcFotMzFrdWN1bkk/edit
Cuadro 04: Resumen de las solicitudes de adicionales procesados por la CGR.
PRESUPUESTOS ADICIONALES DE OBRAS (P.A.)

S/.

S/.

S/.

S/.

S/.

S/.

S/.

S/.

DESCRIPCION

2004

2005

2006

2008

2009

2010

2011

2012

TOTAL

16
12

226
90
120
436

Solicitud de autorizacion
Recursos de reconsideracion
Recurso de apelacion/Recurso Administrsativo/Recurso de queja
Total tramites
Monto T otal de los P.A. solicitado por las Entidades (A)
Monto T otal de los P.A. Autorizado por la CGR (B)
Monto No Autorizado - Ahorro ( C )

17
8
6
31
82,647,581.23
62,895,346.77
19,752,234.46

17
11
9
37
26,811,400.80
14,248,068.72
12,563,332.08

8
6
2
16
44,750,358.89
32,316,494.07
12,433,864.82

14
1
9
24
38,671,713.57
24,892,205.58
13,779,507.99

18
1
11
30
241,072,265.60
194,669,657.63
46,402,607.97

Monto T otal de los P.A. Evaluados : improcedentes/sin opinin (D)

6,935,079.34

2,042,922.17

2,595,200.86

86,139.28

737,019.59

89,582,660.57

28,854,322.97

47,345,559.75

38,757,852.85

241,809,285.19

Monto T otal Evaluado por la CGR

PRESUPUESTOS ADICIONALES DE SERVICIOS DE SUPERVISION (P.A.S.S.)
Solicitud de autorizacion
Recursos de reconsideracion
Recurso de apelacion
Otro-Nulidad de Reconsideracion
Total tramites
Monto T otal de los P.A.S.S. Solicitado por las Entidades
Monto T otal de los P.A.S.S. Autorizado por la CGR (F)
Monto No Autorizado - Ahorro (G)
Monto T otal de los P.A.S.S. Evaluados : Improcedente/sin opinin (H)

11
0
5
16
25,478,534.88
9,779,928.84
15,698,606.04

12
6
18
36
65,286,860.89
47,253,972.23
18,032,888.66

25,478,534.88

28
225,013,396.83
136,218,652.48
88,794,744.35

65,286,860.89

225,013,396.83

2004

2005

2006

2008

2009

2010

2011

2012

TOTAL

13
7
1
0

5
4
3
1

11
4
0
0

16
4
2
0

27
7
3
0

36
14
6
0

43
22
15
0

15
10
5
0

332
144
70
2

21
934,999.77
111,030.06
823,969.71

12
521,180.70
107,585.06
413,595.64

15
422,296.27
422,296.27

22
3,650,230.93
2,633,963.06
1,016,267.87

37
7,081,311.84
4,818,094.89
2,263,216.95

56
8,952,154.15
5,195,663.20
3,756,490.95

80
8,960,226.22
5,632,965.89
3,327,260.33

30
1,578,972.43
757,147.11
821,825.32

806,459.04

326,205.11

1,170,862.38

442,046.91

4,046,759.43

1,600,498.73

697,740.86

132,892.92

Monto T otal Evaluado por la CGR

1,741,458.81

847,385.81

1,593,158.65

4,092,277.84

11,128,071.27

10,552,652.88

9,657,967.08

1,711,865.35

IMPROCEDENTES / SIN OPINION

Monto T otal de los Prest. Adic. Evaluados: Improcedentes/sin opinion

7,741,538.38

2,369,127.28

3,766,063.24

528,186.19

4,783,779.02

1,600,498.73

697,740.86

132,892.92

91,324,119.38

29,701,708.78

48,938,718.40

42,850,130.69

252,937,356.46

36,031,187.76

74,944,827.97

226,725,262.18

MONTO TOTAL EVALUADO POR LA CGR

Revisin de los presupuestos evaluados

Se hace necesario poder revisar el comportamiento de los montos evaluados por la CGR
tales datos son mostrados en las figuras 03 y 04. Obsrvese la diferencia de
comportamiento mostrado en ambas figuras.

546

Figura 03: Presupuestos adicionales obra evaluados.

Figura 04: Presupuestos adicionales supervisin

evaluados
Presupuestos Adicionales de Supervisin Evaluados

Presupuestos Adicionales de Obra Evaluados

12,000,000.00

300,000,000.00

10,000,000.00

250,000,000.00

200,000,000.00

8,000,000.00

150,000,000.00

6,000,000.00

100,000,000.00

4,000,000.00

50,000,000.00

2,000,000.00

2004

2005

2006

2008

2009

2010

2011

2012

2004

Presupuestos Adicionales de Obras

2005

2006

2008

2009

2010

2011

2012

Presupuestos Adicionales de Se rvicio de Supe rvisin

En el cuadro 04 se muestra como ha variado en el tiempo los montos solicitados,

autorizados y ahorros alcanzado por los resultados de los anlisis de la CGR, ya que en
muchos casos los montos autorizados son menores a los montos solicitados. Las figuras 03
y 04 muestran la representacin grafica correspondientes a los montos de obra y
supervisin evaluados en sus tres categoras: solicitados por las Entidades, autorizados
por la CRG, y montos ahorrados.
Es importante observar las posibles relaciones entre el comportamiento de solicitudes de
adicionales de ejecucin de obra con el comportamiento del PBI (comparar las figuras 03,
04 con la 05). El valor del PBI del 2009 fue el menor de la serie de datos desde el 2002 al
2012, sin embargo fue en ese perodo que se registr el ms alto nivel de solicitudes de
presupuestos adicionales, obsrvese por otro lado el comportamiento de las solicitudes de
adicionales por supervisin de obra.
Asimismo, en las figuras 06 y 07 se muestran el numero de trmites realizados por la CGR,
a primer vista es claro que no siempre la primera solicitud es aceptada, hay casos en que
se han requerido hasta tres instancias para finalmente tener un resultado de aceptacin
con un monto que no siempre es igual al solicitado por la Unidad Ejecutora.
Cuadro 05: Detalle de los montos econmicos evaluados por la CGR.
ADICIONALES DE SUPERVISION PROCESADOS POR LA CGR
Monto Total de los P.A.S.S. Solicitado por las Entidades
Monto Total de los P.A.S.S. Autorizado por la CGR (F)
Monto No Autorizado - Ahorro (G)
ADICIONALES DE EJECUCION DE OBRA PROCESADOS POR LA CGR
Monto Total de los P.A.S.S. Solicitado por las Entidades
Monto Total de los P.A.S.S. Autorizado por la CGR (F)
Monto No Autorizado - Ahorro (G)

2004
268,641.25
31,919.80
236,721.45
2004
23,265,624.08
17,706,853.29
5,558,770.79

2005
149,979.62
30,986.48
118,993.14
2005
7,686,526.90
4,100,603.84
3,585,923.06

2006
126,619.01
126,619.01
2006
13,397,384.72
9,733,917.73
3,663,466.99

2008
1,130,633.05
818,187.12
312,445.93
2008
11,876,752.53
7,669,610.87
4,207,141.66

2009
2,240,642.58
1,521,055.28
719,587.30
2009
75,666,136.13
61,041,250.47
14,624,885.66

Figura 05: Comportamiento del PBI Per 1990 al 2012.

2010
2,892,989.88
1,661,713.93
1,231,275.95
2010
7,971,303.98
3,041,933.85
4,929,370.13

2011
3,029,619.08
1,903,397.44
1,126,221.64
2011
22,272,763.68
16,136,673.57
6,136,090.11

2012
524,122.07
252,088.01
272,034.06
2012
76,201,820.29
45,995,480.78
30,206,339.51

Figura 06: Muestra grafica de los datos cuadro 04.

Figura 07: Muestra grafica de los datos cuadro 04.

Presupuestos adicionales Supervisin procesados por la CGR $US

Presupuestos adicionales de Obra procesados por la CGR $US

80,000,000.00

3,500,000.00

70,000,000.00

3,000,000.00

60,000,000.00

2,500,000.00
50,000,000.00

2,000,000.00
40,000,000.00

1,500,000.00
30,000,000.00

1,000,000.00

20,000,000.00

500,000.00

10,000,000.00
2004

2005

2006

2008

Monto Total de los P.A.S.S. Solicitado por las Entidades

2009

2010

2011

2012

Monto Total de los P.A.S.S. Autorizado por la CGR (F)

Monto No Autorizado - Ahorro (G)

2004

2005

2006

2008

Monto Total de los P.A.S.S. Solicitado por las Entidades

2009

2010

2011

2012

Monto Total de los P.A.S.S. Autorizado por la CGR (F)

Montos no autorizados

Figura 08: Tramites de la CGR ejecucin de obra.

Trmites realizados por la CGR-Ejecucion de Obra

Figura 09: Tramites de la CGR supervisin de obra.

Trmites realizados por la CGR-Supervisn de Obra
Otro-Nulidad de
Reconsideracion, 1.00

Recurso de
apelacion/Recurso
Administrsativo/Recurso
de queja, 60.00

Recurso de apelacion,
35.00
Solicitud de autorizacion,
113.00

Recursos de
reconsideracion,
72.00

Solicitud de
autorizacion, 166.00

Recursos de
reconsideracion, 45.00

Tiempos involucrados en el procesamiento de las solicitudes de adicionales

Es necesario revisar los tiempos incurridos hasta tener la respuesta de la CGR, en este caso
particular se han revisado el caso de los proyectos que requirieron hasta las tres
instancias. Segn la revisin se tienen los siguientes datos la media de tiempo incurrido
lleg a 149.33 das calendario, siendo el valor mximo de 178 das calendarios y el menor
valor fue de 106 das calendarios. Ver la informacin resultante en el cuadro 06.
Es conveniente sealar la necesidad de revisar los tiempos incurridos, esto se debe a que
durante el tiempo que demore el tener la respuesta por parte de la CGR, no se pueden
ejecutar los trabajos que forman parte del alcance del adicional; en consecuencia, dicho
tiempo significar de una u otra forma solicitudes de ampliaciones de plazo, con lo cual se
afectan dos lneas base de los proyectos el costo y el plazo.

Cuadro 06: Detalle de los tiempos involucrados en el procesamiento de adicionales por la CGR.
ANO

ENTI DAD

PROYECTO

CONCEPTO

CAUSA

TIPO DE TRAMITE

MONTO APROBADO OPI NI ON CGR

$US

2004

Proyecto especial Chavimochic- Reparacin de Bocatoma Chavimochic

Partidas nuevas
Gobierno Regional La Libertad 2004

2005

PROVIAS NACIONAL

2005

PROVIAS NACIONAL

2005

PROVIAS NACIONAL

2005

EGASA

2005

EGASA

2005

EGASA

2006

PROVIAS NACIONAL

2008

Gobierno Regional
Piura

No hay descripcin de causal Recurso de queja

mayores metrados de obras

Rehabilitacin y mejoramiento de la preliminares, obras de arte,
carretera Chiclayo Chongoyape
sealizacin y seguridad vial,
y proteccin ambiental
Rehabilitacin y mejoramiento de la May ores
metrados
de
carretera Chiclayo Chongoyape
volumen de mezcla asfltica

TIEMPO
ATENCI ON
CGR MESES

Recurso interpuesto por El

Contratista, se le informo que al no
haber interpuesto la Entidad el
recurso impugnativ o dentro del
23/09/2004
plazo previsto la Res. 09-2004-C3
ha quedado consentida y
aprobada
el
procedimiento
administrativo

28/10/2004

178

5.93

Deficiencias del expediente

Recurso de apelacin
tcnico y hechos imprev isibles

932,887.54

12/08/2005

23/09/2005

134

4.47

Deficiencia
tcnico

217,037.17

07/09/2005

19/10/2005

142

4.73

539,517.64

23/09/2005

08/11/2005

145

4.83

2,012.70

07/03/2005

20/04/2005

106

3.53

148,283.79

28/04/2005

19/06/2005

164

5.47

110,069.33

19/09/2005

31/10/2005

157

5.23

9,726,398.45

19/09/2006

02/11/2006

164

5.47

102,093.63

26/02/2008

27/03/2008

153

5.10

del expediente

Mayores metrados de
obras
preliminares,
Rehabilitacin y mejoramiento movimiento de tierra,
Deficiencia
del
de la carretera Chiclayo obras
de
arte,
expediente tcnico
Chongoyape
sealizacin y seguridad
vial,
y
proteccin
ambiental
Sistema de regulacin de la
Deficiencia
del
cuenca del Rio Sumbay Presa Mayores metrados
expediente tcnico
Pillones
Sistema de regulacin de la
cuenca del Rio Sumbay Presa Mayores metrados
Hechos imprevisibles
Pillones
Sistema de regulacin de la
Deficiencias y omisiones
cuenca del Rio Sumbay Presa Mayores metrados
en el expediente tcnico
Pillones
Rehabilitacin y/o mejoramiento
de la Carretera Hunuco-Tingo
Mayores metrados y Deficiencia
del
Maria-Pucallpa. Sector Aguaytiapartidas nuevas
expediente tcnico
Pucallpa; Tramo III NeshupePucallpa
Reposicin y equipamiento del
de Centro de Salud I Sondorillo- Mayores metrados
Huancabamba
I
Etapa: partidas nuevas
Infraestructura

FECHA
FECHA
TIEMPO
PRESENTACI PRONUNCIAM ATENCI ON
ON
IENTO
CGR

y Deficiencia
expediente tcnico

Recurso de apelacin

Recurso
apelacin

de

Recurso
apelacin

de

Recurso
apelacin

de

Recurso
apelacin

de

Recurso
apelacin

de

del Recurso
de
reconsideracin

Recuento de las causas de los adicionales

En el cuadro 07 se muestra el recuento realizado de la revisin de las causas de los
adicionales por cada perodo anual, se han registrado los montos de adicionales generados
por la causas anotadas por la CGR en sus informes, es decir, las causas mostradas son
tipificadas por la propia CGR.
La informacin mostrada en este cuadro es de sumo inters, ya que ser el sustento de las
conclusiones, recomendaciones, y propuestas de accin.
Los datos mostrados en el cuadro 07 denotan una tendencia, y con la finalidad de hacer
ms evidente se aplicar la Regla de Pareto. Regla del 20-80 que en este caso se aplicara
de la siguiente forma: el 20% de las causas generara el 80% de los montos de adicionales.
Aplicacin de la Regla de Pareto a las causas de las solicitudes de adicionales
La figura 07 es la representacin grafica de los datos mostrados en el cuadro 04 ntese
claramente como las cuatro primeras causas generan el 80.71 % de los monto de
adicionales.
En consecuencia, es importantsimo analizar cules son esas primeas cuatro primeras
causas:
a. Deficiencia de expediente tcnico
b. Situaciones imprevistas y deficiencia en el expediente tcnico.
c. Situaciones imprevisibles posteriores a la suscripcin del contrato y deficiencia en el
expediente tcnico.
d. Generado por omisiones y deficiencias del expediente tcnico, otro hechos
imprevisibles.
El cuadro 07 muestra que la causa 01 est presente en todos los perodos a excepcin del
2010 y que las cuatro primeras causas representan el 80.71% de montos de solicitudes de
adicionales.

Cuadro 07: Recuento de los montos econmicos de las causas por cada periodo anual.
N
C1

Causa de adicionales

2004

Deficiencia del expediente tcnico

C2

Situaciones imprevistas y deficiencias

en el expediente tcnico de la obra

C3

Situaciones imprevisibles posteriores a

la suscripcin del contrato y deficiencias
en el expediente tcnico

C4

Generado por omisiones y deficiencias

del expediente tcnico, otros hechos
imprevisibles

C5
C6

C7
C8
C9

C10
C11

24,114,527.56

2009

2010

158,067,144.70

2011
-

2012

46.17

46.17

17,212,399.97

76,036,198.83

93,248,598.80

17.98

64.16

54,704,671.31

54,704,671.31

10.55

74.71

31,139,305.87

6.01

80.71

29,005,766.56

5.59

86.31

27,894,246.68

5.38

91.69

12,665,626.87

2.44

94.13

8,880,602.21

1.71

95.84

8,318,179.67

1.60

97.45

4,411,715.47

0.85

98.30

3,481,433.68

0.67

98.97

2,521,217.43

0.49

99.46

946,086.15

0.18

99.64

388,789.31

0.07

99.71

356,309.84

356,309.84

0.07

99.78

333,775.82

333,775.82

0.06

99.85

331,138.19

0.06

99.91

239,842.01

0.05

99.96

108,058.31

0.02

99.98

82,761.01

0.02

99.99

37,378.33

0.01

100.00

31,139,305.87
29,005,766.56

7,019,330.34

Deficiencias del ex pediente tcnico y

hecho imprev isibles

8,318,179.67

5,646,296.53

20,785.41

H echos imprevisibles al formularse las

bases de licitacin y deficiencias del
expediente tcnico

6,738,655.29

370,856.79

4,040,858.68

3,481,433.68

C14

Deficiencia y omisiones en el expediente

tcnico

455,388.41
303,274.81

587,416.04

2,065,829.02

55,395.30

388,789.31

H echos extraordinarios I deficiencia en

el ex pediente tcnico
C ondiciones
excepcionales
por
descarga de talud de km 13+330 al km
Omisin y deficiencia en el expediente
tcnico

331,138.19

H echos fortuitos o causa may or

239,842.01

Omisin en el expediente tcnico

108,058.31

C20

H echos imprev isibles y deficiencias del

expediente tcnico

C21

Errores, omisiones o deficiencias en el

expedientes tcnico de la obra

% Acumulado

239,423,474.06

2,121,161.51

H echos imprevisibles al formulare las

bases del proceso de adjudicacin

% Relativo

2,411,933.27

H echos imprevisibles

Mejora del expediente tcnico

TOTAL

10,027,912.71

H echos imprevisibles al formularse las

bases de licitacin o celebrarse el
contrato

C13

C17
C18
C19

2008

32,316,494.07

27,894,246.68

N o indicada

Situaciones imprevisibles posteriores a

la suscripcin del contrato

C16

2006

3,947,294.88

La informacin no permite establecer la

causal

C12

C15

2005

8,538,166.87

82,761.01
37,378.33
71,983,080.77

15,214,621.87

32,316,494.07

24,892,205.58

194,679,657.64

9,779,928.84

34,434,356.38

135,218,632.43

518,518,977.58

Figura 10: Muestra grafica de la Regla de Pareto.

Leyenda de causas
N
C1

Diagrama de Pareto de Causas de Presupuestos Adicionales de Obra

94.13

95.84

97.45 98.30

Causa de adicionales
Deficiencia del ex pediente tcnico
Situaciones imprevistas y deficiencias

100.00
98.97 99.46 99.64 99.71 99.78 99.85 99.91 99.96 99.9899.99

91.69
86.31

C2

en el ex pediente tcnico de la obra

Situaciones imprevisibles posteriores a
la suscripcin del contrato y deficiencias

C3

en el ex pediente tcnico

C4

Generado por omisiones y deficiencias

del ex pediente tcnico, otros hechos
imprevisibles
La informacin no permite establecer la

80.71

C5
C6

74.71

C7
C8

64.16

C9

causal
No indicada
Hechos imprevisibles al formularse las
bases de licitacin o celebrarse el
contrato
Hechos imprev isibles
Deficiencias del ex pediente tcnico y
hecho imprev isibles
Hechos imprevisibles al formularse las

C10
C11

46.17

C12

bases de licitacin y deficiencias del

ex pediente tcnico
Mejora del ex pediente tcnico
Situaciones imprevisibles posteriores a
la suscripcin del contrato
Hechos imprev isibles al formulare las

C13

bases del proceso de adjudicacin

C14

Deficiencia y omisiones en el ex pediente

tcnico
Hechos ex traordinarios I deficiencia en

C15
C16

el expediente tcnico
Condiciones
ex cepcionales
por
descarga de talud de km 13+330 al km
Omisin y deficiencia en el ex pediente

C17
C18
C19

tcnico
Hechos fortuitos o causa may or
Omisin en el ex pediente tcnico
Hechos imprev isibles y deficiencias del

C1

C2

C3

C4

C5

C6

C7

C8

C9

C10

% Relativo

C11

C12

C13

C14

% Acumulado

C15

C16

C17

C18

C19

C20

C21

C20

ex pediente tcnico

C21

Errores, omisiones o deficiencias en el

ex pedientes tcnico de la obra

4. Resumen y anlisis de los temas tratados

En el cuadro 08 se muestran los resmenes de las cifras de cada uno de los tres temas
analizados, es muy importante realizar un anlisis:
a. Segn los datos mostrados en el cuadro 08, no importando la magnitud del proyecto
los problemas de adicionales y los impactos en los plazos se presentan. Por lo tanto, de
todas formas se impacta el Tesoro Pblico.
b. En el caso de la obras grandes (ver los tems 01 al 04 cuadro 08) el impacto en costos
es de 61.48% lo cual representa un monto de $US 757 millones respecto de un total de
de $US 1,231 millones. Realmente se trata de un enorme impacto econmico, no se
tiene lo datos sobre el impacto en plazos.
c. En el caso de las obras de la Municipalidad Provincial de Piura se tienen un total de
566 obras de las cuales se tienen 245 obras por contrato y 321 obras por
administracin. Sobre tales obras, se tienen: un total de 193 (78.78%) con adicionales
y 190 (77.55%) con mayores plazos, y 188 (58.57%) obras con adicionales y 258
(80.37%) con mayores plazos, estos datos corresponden a las obras por contrato y las
obras por administracin.
d. En el caso de las solicitudes de adicionales procesados por la Contralora General de la
Republica (CGR) se tienen que las causas son ms relevantes (resultados de la Regla de
Pareto) son:
Deficiencia de expediente tcnico
Situaciones imprevistas y deficiencia en el expediente tcnico.
Situaciones imprevisibles posteriores a la suscripcin del contrato y deficiencia en
el expediente tcnico.
Generado por omisiones y deficiencias del expediente tcnico, otro hechos
imprevisibles.
Analizando con ms detenimiento las causas ms relevantes pueden asociarse a dos
principales: deficiencias en el expediente tcnico y lo imprevisible, sealado en las
otras tres causas. De esta asociacin se puede obtener como resultado que se trata de
temas imprevisibles, incertidumbre; por lo tanto, de riesgos no gestionados en las
obras publicas.
e. Es necesario tomar nota de lo indicado por el representante de Odebrecht: Barata
asegur, en un correo electrnico a IDL-Reporteros, que en la industria de la
construccin pesada la caracterstica de incertidumbre, por ejemplo, al atravesar un
macizo rocoso o al cortar un cerro para comenzar una carretera es mucho mayor que
en otras industrias ms previsibles. Son variables que muchas veces estn fuera del
alcance de previsin de los mejores tcnicos, o del manejo o previsin del contratista.
El problema es que esa incertidumbre representa, en el cien por ciento de los casos
que revis IDL-Reporteros, siempre un gran sobrecosto para el Estado, nunca un
ahorro.
f. Es claro que las personas que intervienen en el desarrollo o elaboracin de los
expedientes tcnicos son los profesionales, en consecuencia se requiere revisar como
es que los trabajos de tales personas pueden generar los adicionales.
g. Finalmente de lo mostrado y la expresin del representante de Odebrecht se puede
sealar que las causas de los adicionales serian los expedientes tcnicos deficientes, y
el no tratamiento de los riesgos, es decir, no gestionar las incertidumbres, ni sealar o
identificar a los dueos de los riesgos.
h. Como parte de este anlisis, cabe la pregunta o reflexin: cmo es que estas
situaciones crticas, hacia el Estado peruano, no son documentadas y difundidas
suficientemente, para poder tener las lecciones aprendidas y poder definir los
correctivos.

Cuadro 08: Resumen de resultados de las diversas fuentes en cuanto a situacin de obras pblicas.

Proyecto

Monto original del

contrato

01

Tramo 1 Tren Elctrico

410 Mill $US

02

Tramo 2 Interocenica Sur

253 Mill $US

03

Tramo 3 Interocenica Sur

350 Mill $US

04

Interocenica Norte

218 Mill $US

05

566 Obras de la Municipalidad

Provincial Piura

06

Solicitudes de adicionales de ejecucin

de obra, en los caso de que se exceda
el 15% del monto de contrato

Impacto en Tiempo

79.15% de las obras

presentaron
incremento en plazos

Impacto en Costo
(% de incremento)
109 Mill $US
(26.65%)
349 Mill $US
(137.94%)
158 Mill $US
(45.14%)
141 Mill $US
(64.68%)
67.31% de las obras
presentaron
incremento en costos

Causas de los adicionales

Impacto en lnea base de

tiempos

1. Deficiencia del expediente

tcnico
2. Situaciones imprevistas y
deficiencia en el expediente
tcnico.
3. Situaciones imprevisibles
posteriores a la suscripcin
del contrato y deficiencia en
el expediente tcnico.
4. Generado por omisiones y
deficiencias del expediente
tcnico, otro hechos
imprevisibles.

Debido a los tiempos en los

que se incurre en el
procesamiento de los
adicionales se ha comprobado
que se ha llegado hasta un
total de 178 das calendarios.

5. Reflexiones de los involucrados

a. No parece razonable que durante ocho (08) aos se repitan las mismas causas, esto
demostrara la falta de una evaluacin de la data, y la no poltica de la mejora continua.
b. En el caso del Ministerio de Economa y Finanzas, rgano del Estado Peruano que fija
las polticas de mejora de la calidad del gasto, no haya analizado la posibilidad de que
la gestin de riesgos se aplique necesariamente en todos los proyectos de inversin. Lo
cual demostrara la necesidad de fijar la propuesta como poltica pblica.
c. Todos y cada uno de los Ministerios, Gobiernos Regionales, Municipalidades, y toda
Unidad Ejecutora, se entiende que debe evaluar los resultados, el desempeo de las
inversiones que administra directa o de las cual es responsable. La pregunta que surge
es que ha realizado para mejorar los resultados de cada proyecto administrado.
d. Qu disposiciones tendran que asumir las Universidades, ya que los expedientes
tcnicos se entienden son trabajados por profesionales, y como mnimo se tendran
que definir medidas de mejora como retroalimentacin en la formacin de los nuevos
profesionales?
e. Cules serian las disposiciones de los colegios profesionales, ya que se entiende que
los profesionales son los que trabajan los expedientes tcnicos?
f. Qu disposiciones tendra que proponer OSCE dada sus funciones e impacto de regular
el Sistema de Compras del Estado peruano.
Visin del OSCE
Ser un organismo pblico referente de alcance nacional, reconocido como aliado
estratgico de las entidades pblicas y agentes econmicos, por la calidad de sus
servicios y por el uso intensivo de tecnologas de informacin; as como por
promover la eficiencia, probidad y transparencia en la gestin de las
contrataciones del Estado, contribuyendo a mejorar el acceso al mercado estatal y
a elevar la calidad del gasto pblico.
Misin del OSCE
Somos el organismo tcnico
especializado responsable de
cautelar la aplicacin eficiente
de la normativa y promover
mejores prcticas en la gestin
de las contrataciones del Estado,
para el uso ptimo de los
recursos
pblicos
y
la
satisfaccin de las necesidades
de la poblacin.
6. Propuestas para cambiar el
escenario, las premisas y las
polticas de las inversiones
pblicas
Como resultado del presente artculo, el
anlisis de la informacin y data
lograda, se plantean propuestas para
poder lograr un cambio radical en las
premisas y condicionantes de los
proyectos, con lo cual se lograra
mejorar el desempeo de los proyectos
de inversin en infraestructura:
a. Buenas Prcticas de la Direccin
de Proyectos del PMBOK, PMI.- es
crtico que la gestin de los

b.

c.

d.

e.

proyectos de inversin en infraestructura siga metodologas internacionales que

aseguren transparencia, y mejores resultados.
Gerentes de Proyectos Pblicos Certificados.- es fundamental que las personas que
tienen a su cargo de inversin cuenten con las competencias, habilidades que mejore la
certidumbre para lograr proyectos exitosos.
Historial de proyectos.- lo que se ha observado en los resultados analizados en el
presente artculo requiere ser documentados e incorporados en una base de datos
nacional. Esto mejorara la base de conocimiento en pro de mejorar el desempeo de
tales proyectos.
Observatorio ciudadano.- la poblacin requiere un empoderamiento de cada obra
que se ejecute en su zona geogrfica; por lo tanto, debe ser vigilante permanente del
cumplimiento del objetivo de calidad y las lneas base planeadas
Poltica Pblica: Aplicar la gestin de riesgos en todos los proyectos de
inversin pblica.- es preciso ante los resultados que toda inversin pblica, no
importante la modalidad de ejecucin o contrato aplique la gestin de riesgos, adems
de identificar los dueos de los riesgos antes de asignar las buenas pro. De esta forma,
el Estado peruano no siempre ser el perdedor como se ha visto, se necesitara elevar
el nivel de competitividad y gestin de las empresas de ingeniera, procura y
construccin, pero adems se requiere elevar el nivel de competencias de los
profesionales relacionados con las obras pblicas. En la figura 12 se puede visualizar
claramente los impactos por no gestionar los riesgos, se tendrn mayores plazos y
costos.
Figura 12: Impactos de la gestin de riesgos en las lneas base de plazo y costos.

Tiempo y
costo sin
riesgos

Tiempo y
costos con
riesgos

Ingeniera y Servicios Tecnolgicos SAC

f.

Centros de Monitoreo de las Inversiones Pblicas.- es preciso generar un numero

de lugares escogidos ad-hoc en el pas para poder medir el impactos de los
dispositivos, variables diversas. Bajo dicha premisa se lograr evaluar la necesidad e
mejora de los dispositivos a partir de tales resultados se har la rplica
correspondiente.
g. Campaa para Lograr Proyectos Exitosos.- se requiere iniciar un esfuerzo a nivel
nacional para propender que los resultados de los proyectos de inversin sean
calificados como proyectos exitosos.

h. Plan Nacional de Infraestructura.- se

requiere definir una poltica clara
priorizada bajo los cuales se priorice
las inversiones en mega proyectos de
infraestructura. Estas polticas y plan
deber ser realizados nivel muy alto en
el pas, no al nivel de los Gobiernos
Regionales.
i. rgano
Regulador
de
la
Infraestructura en el Per.- se
requiere que el pas cuente con un ente
que se haga cargo de fijar las polticas
para la definicin de los proyectos de
inversin en infraestructura.
j. Eficiencia de las inversiones en la
construccin.- se requiere que
paralelamente al seguimiento y control
de la ejecucin se pueda verificar el
porcentaje de proyectos exitosos
simultneamente con el porcentaje de
ejecucin presupuestal.