Documento

Conpes

3654

Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social

Repblica de Colombia
Departamento Nacional de Planeacin

POLTICA DE RENDICIN DE CUENTAS DE LA RAMA EJECUTIVA A LOS

CIUDADANOS

DNP DEPP, DDTS, DJSG

Departamento Administrativo de la Funcin Pblica
Programa Presidencial de Modernizacin, Eficiencia, Transparencia y Lucha
Contra la Corrupcin

Versin aprobada

Bogot D.C., 12 de abril de 2010

Resumen
Este documento presenta lineamientos de poltica para consolidar la rendicin de cuentas como
un proceso permanente entre la rama ejecutiva y los ciudadanos. A partir de un concepto amplio
de rendicin de cuentas, se centra en la rendicin de cuentas social, es decir entre el Estado y los
ciudadanos, para proponer como resultado final el desarrollo de una cultura de la rendicin de
cuentas en Colombia. El nfasis del plan de accin est puesto en la coordinacin entre entidades
pblicas y la unin de esfuerzos que actualmente se encuentran desarticulados, y propone
tambin acciones concretas para incentivar la rendicin de cuentas tanto en los servidores
pblicos como en los ciudadanos.
Clasificacin: K012, O512

Palabras claves: rendicin de cuentas, informacin pblica, explicacin y argumentacin,

premios o sanciones, participacin ciudadana, control social, transparencia.

Contenido
I.

INTRODUCCIN .................................................................................... 4

II.

ANTECEDENTES .................................................................................... 6

III.

MARCO CONCEPTUAL ........................................................................ 13

IV.

DIAGNSTICO................................................................................... 35

A. Problema central: inadecuadas prcticas de rendicin de cuentas de la rama ejecutiva a la ciudadana

35
B. Efectos del problema central
38
C. Ejes problemticos
39

V.

OBJETIVOS.......................................................................................... 49

A. Objetivo central: consolidar la rendicin de cuentas como un proceso permanente de la rama ejecutiva a
la ciudadana
49
B. Objetivos de largo plazo
50
C. Objetivos Especficos
52

VI.

PLAN DE ACCIN ............................................................................... 57

VII.

FINANCIAMIENTO ............................................................................. 61

VIII.

RECOMENDACIONES .......................................................................... 63

IX.

BIBLIOGRAFA .................................................................................. 67

I.

INTRODUCCIN

Este documento presenta a consideracin del Consejo Nacional de Poltica Econmica y

Social (CONPES) una poltica de rendicin de cuentas con nfasis en la relacin entre la rama
ejecutiva del poder pblico1 y los ciudadanos. A partir del desarrollo de un concepto amplio de la
rendicin de cuentas como una actitud permanente y una serie de actividades que se desprenden
de esta, la poltica se centra en la que se ha denominado rendicin de cuentas social, dado que
los lineamientos para los dems tipos de rendicin trascienden el alcance de este documento, por
las razones que se explican en el marco conceptual. No obstante, con esta poltica se sientan las
bases conceptuales y metodolgicas para generar consensos alrededor de la comprensin y
prctica de los diferentes tipos de rendicin de cuentas en Colombia.

Este documento de poltica va dirigido a las entidades de la rama ejecutiva en el orden

nacional que se establecen en los artculos 38 y 39 de la Ley 489 de 1998, as como a los
servidores pblicos2 de acuerdo con lo sealado en el artculo 123 de la Constitucin Poltica, y
da lineamientos para las entidades territoriales que tengan inters en seguirlos.

La presente poltica tiene como objeto ordenar y articular las diferentes acciones que en el
pas se han venido presentando en materia de rendicin de cuentas con un marco conceptual y
una estrategia amplia que permita garantizar la sinergia de estas acciones en pro de ofrecer a la
ciudadana unas mejores y ms claras explicaciones sobre el actuar del sector pblico. Para esto,
la poltica propone recomendaciones de corto y mediano plazo que conciernen a las entidades de
la rama ejecutiva nacional y territorial. Adicionalmente, deja abierta la posibilidad de desarrollar
en el futuro otros documentos de poltica sobre la rendicin de cuentas interna y externa, sobre la
base del marco conceptual ac presentado.

Se entiende por rama ejecutiva del poder pblico al Gobierno Nacional, las gobernaciones y las alcaldas, las superintendencias, los
establecimientos pblicos y las empresas industriales o comerciales del Estado.
Los servidores pblicos son las personas que prestan servicios al Estado y pueden ser: i) los elegidos, de acuerdo con lo dispuesto en la
Constitucin, en forma directa por los ciudadanos (Presidente de la Repblica, Vicepresidente, Gobernadores, Alcaldes, Senadores,
Representantes a la Cmara, Diputados y Concejales); ii) los empleados o trabajadores estatales; iii) los miembros de la fuerza pblica; y iv) los
particulares que ejerzan funciones pblicas (Madrid-Malo, Mario (2005). Diccionario de la Constitucin Poltica de Colombia. 3 edicin,
Librera Ediciones del Profesional Ltda., Bogot D.C., p. 371).

En el desarrollo de esta propuesta de poltica participaron el Departamento Nacional de

Planeacin (DNP), el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica (DAFP) y el
Programa Presidencial de Modernizacin, Eficiencia, Transparencia y Lucha Contra la
Corrupcin (PPLC). Con el propsito de elaborar un diagnstico cuidadoso e informado para
este documento, se adjudic una consultora a la Corporacin Transparencia por Colombia3.
Igualmente, durante la concertacin se involucr a todos los Ministerios y Departamentos
Administrativos, as como a la Federacin Colombiana de Municipios y la Veedura Distrital, de
manera que este es el resultado de un acuerdo entre los principales actores relevantes desde el
sector pblico.

La iniciativa de presentar esta poltica al CONPES obedece a la necesidad de mejorar la

transparencia del sector pblico colombiano y fortalecer la generacin de informacin, los
controles sobre el desempeo y la gestin de las entidades pblicas, la responsabilidad de las
autoridades pblicas por la gestin realizada ante los ciudadanos y la peticin de cuentas en
ejercicio del control social. El objetivo principal es mejorar la rendicin de cuentas que realizan
las entidades pblicas de la rama ejecutiva nacional y territorial a los ciudadanos.

El documento contiene unos antecedentes jurdicos y polticos, un marco conceptual en el

que se desarrolla el concepto de rendicin de cuentas y se presenta una tipologa amplia del
mismo, un estado del arte de la rendicin de cuentas en Colombia, un diagnstico que recoge
estos elementos y de la cual deriva la parte propositiva de la poltica y finalmente los objetivos y
plan de accin, con algunas recomendaciones de las acciones que se consideran transversales y
de especial relevancia.

3
Corporacin Transparencia por Colombia. (2009). Asistencia tcnica y metodolgica en la formulacin de una poltica de Estado transversal y
participativa de rendicin de cuentas en Colombia. Proyecto BID CO-T1070 - Technical Support for the Development of a National
Accountability Policy.

II.

ANTECEDENTES

Origen de la iniciativa
La iniciativa de formular un documento CONPES sobre rendicin de cuentas surgi en el
ao 2004 en el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), como parte de la ampliacin del
mandato de Sinergia4 en la que se incluye el tema de rendicin de cuentas. Esta propuesta no se
volvi a retomar hasta el ao 2007, cuando fue anunciado el propsito del Gobierno Nacional de
formular una poltica nacional de rendicin de cuentas en el marco del seminario internacional,
organizado por el DNP5.
Tras el anuncio oficial hecho en el seminario citado, se realizaron las primeras
aproximaciones a la elaboracin del documento CONPES, las cuales hicieron evidente la
necesidad de disponer de un adecuado diagnstico sobre el tema, lo cual coincidi con una
iniciativa del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) orientada a realizar una donacin para
apoyar un estudio de esa naturaleza. Con dicha donacin se contrat la consultora ya
mencionada, que fue adjudicada a la Corporacin Transparencia por Colombia, por su
experiencia relacionada con los temas de control social y rendicin de cuentas. El producto final
correspondi a un diagnstico en materia de rendicin de cuentas, entregado en septiembre de
2009.
Adicionalmente, para la elaboracin de este documento de poltica, se conform un grupo
de trabajo liderado por el DNP, el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica (DAFP),
el Programa Presidencial de Modernizacin, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la
Corrupcin (PPLC), y el Ministerio del Interior y de Justicia (MIJ). As mismo, como parte del
proceso consultivo para validar las conclusiones alcanzadas, se ha involucrado a todas las
entidades y organismos que son los lderes de cada uno de los veinte (20) sectores

Sinergia es el Sistema Nacional de Seguimiento a la Gestin y Evaluacin de Resultados, creado en 1994. Con el documento CONPES 3294 de
2004 se reforma el sistema y se le da el mandato de hacer seguimiento, evaluacin y rendicin de cuentas.
5
Rindamos Cuentas: ciudadanos informados, gobiernos transparentes realizado los das 12 y 13 de abril de 2007 en la ciudad de Bogot, D.C.
El seminario se realiz gracias al apoyo de la Corporacin Andina de Fomento (CAF), la Cooperacin Alemana para el Desarrollo (GTZ) - a
travs del programa Cercapaz -, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) - a travs del proyecto Mejoramiento y
profundizacin de la descentralizacin en Colombia, y la Cooperacin Internacional de Estados Unidos (USAID).
6

administrativos de la rama ejecutiva nacional y a algunos organismos representantes del orden

territorial.
Este documento CONPES recoge las experiencias de rendicin de cuentas existentes en
Colombia, con el fin de hacer recomendaciones para mejorar y complementar las prcticas en
materia de rendicin de cuentas social, en particular.
Marco jurdico
Existen

numerosas

disposiciones

jurdicas

constitucionales

(nacionales

internacionales) sobre la rendicin de cuentas a los ciudadanos, que se relacionan tanto con
derechos de los ciudadanos como con obligaciones de los servidores pblicos y las entidades
pblicas. Estas disposiciones se encuentran dispersas en diferentes normas, por lo cual en esta
seccin slo se exponen las principales (la lista completa se incluye como anexo 2 de este
documento).
La Constitucin Poltica colombiana establece los principios de Democracia Participativa,
Soberana Popular, y el derecho fundamental a conformar, ejercer y controlar el poder pblico en
sus artculos 1, 2, 3 y 40. Igualmente establece un conjunto de medios para garantizar el ejercicio
de esos derechos, relacionados con la rendicin social de cuentas, tales como: la tutela (art. 86),
la accin de cumplimiento (art. 87) y la accin popular (art. 88). As mismo, el artculo 23
establece el derecho de toda persona a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por
motivos de inters general o particular y a obtener pronta resolucin; igualmente, el artculo 74
establece el derecho a acceder a los documentos pblicos oficiales salvo en los casos que
establezca la ley. Cabe sealar que las obligaciones de entregar o publicar informacin del
Estado se encuentran tambin en la Constitucin en los artculos que conciernen a cada rama del
poder pblico (Ttulos V al XI de la Carta Poltica). Esto garantiza la informacin para la
rendicin de cuentas.
En este sentido, la Corte Constitucional colombiana ha sealado la obligacin de las
distintas dependencias de la Administracin Pblica de proporcionar la informacin necesaria
para el ejercicio del control ciudadano, precisando que En una democracia participativa el
7

derecho a acceder a la informacin (artculo 20, C.P.) constituye un instrumento indispensable

para el ejercicio del derecho poltico fundamental a participar en el control del poder poltico
(artculo 40, C.P.), de lo cual depende la efectividad del principio de responsabilidad poltica
(artculo 133, C.P.)6, as como la materializacin del principio de publicidad que rige la funcin
administrativa (artculo 209 C.P.) (Corte Constitucional 2002).

En cuanto a acuerdos internacionales, en primer lugar, la Convencin Interamericana de

Lucha Contra la Corrupcin, que ha sido ratificada por Colombia, contiene compromisos en
materia de participacin ciudadana, acceso a la informacin, mecanismos de consulta a los
ciudadanos y seguimiento participativo a la gestin pblica, y el mecanismo de seguimiento a la
corrupcin (MESICIC), el cual compete a un Comit de Expertos de los Estados miembros que
ha hecho recomendaciones especficas en esa materia7.

En segundo lugar, la Convencin de Naciones Unidas Contra la Corrupcin establece

obligaciones en cuanto a transparencia y acceso a la informacin pblica y seala que los
Estados Parte deben adoptar "[...] las medidas que sean necesarias para aumentar la transparencia
en su administracin pblica" (ONU 2004).

Por ltimo, la Carta Iberoamericana de la Participacin Ciudadana, adoptada por el

Gobierno colombiano en 2009, recomienda a los Estados Parte impulsar la participacin
ciudadana y la rendicin de cuentas a la ciudadana reconociendo su importancia para la
transparencia y legitimidad en el ejercicio del poder pblico.

Por otra parte, en desarrollo de la Constitucin Poltica colombiana, existen disposiciones

jurdicas que se refieren a temas directamente relacionados con la rendicin de cuentas, entre las
que se encuentran las asociadas con el derecho al acceso y peticin de informacin, la
participacin ciudadana y el control social, de las cuales cabe destacar las siguientes (ver anexo 2
para la lista completa):

Constitucin Poltica. Artculo 133. Carcter de los congresistas. Inciso segundo. El elegido es responsable polticamente ante la sociedad y
frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura.
Los informes pueden ser consultados en la pgina de Internet del Programa de Lucha contra la Corrupcin: www.anticorrupcion.gov.co

Cdigo Contencioso Administrativo (Decreto 1 de 1984): regula el derecho de peticin

en inters general, en inters particular y de peticin de informaciones.

Ley 57 de 1985: contiene las principales disposiciones en materia de publicidad y acceso

a los documentos pblicos. Es la nica norma que recopila de alguna manera estos temas.

Ley 152 de 1994: Ley orgnica del Plan Nacional de Desarrollo. Establece obligaciones
de produccin y presentacin de informacin de la rama ejecutiva, especialmente para
fines de rendicin de cuentas interna, planeacin y seguimiento y regula el Consejo
Nacional de Planeacin, que incluye participantes de organizaciones sociales.

Ley 190 de 1995: el estatuto anticorrupcin regula aspectos de publicidad de la

informacin pblica, atencin al ciudadano, difusin y sanciones para quienes nieguen la
informacin al pblico.

Ley 489 de 1998: sobre estructura de la administracin pblica, incluye la obligacin de

fortalecer los sistemas de informacin del sector pblico, divulgar la informacin y
apoyar el control social.

Ley 617 de 2000: establece el Control social a la gestin pblica territorial. El

Departamento Nacional de Planeacin publicar en medios de amplia circulacin
nacional con la periodicidad que seale el reglamento y por lo menos una vez al ao, los
resultados de la evaluacin de la gestin de todas las entidades territoriales, incluidos sus
organismos de control, segn la metodologa que se establezca para tal efecto (art. 79).

Ley 734 de 2002: cdigo disciplinario, en el cual se establecen los deberes de los
servidores pblicos. En particular, respecto de la informacin se precisan las siguientes
obligaciones: custodia, uso de los sistemas de informacin disponibles, publicacin
mensual de los informes que se generen sobre la gestin y respuesta a los requerimientos
de los ciudadanos8.

Ley 850 de 2003: ley estatutaria de veeduras ciudadanas, la cual contiene disposiciones
sobre su funcionamiento y su derecho a la informacin. As mismo, establece que las
autoridades deben apoyar a estos mecanismos de control social.

Art. 34 Deberes del funcionario pblico.

9

Ley 962 de 2005 (anti trmites): establece que todos los organismos y entidades de la
Administracin Pblica debern tener a disposicin del pblico, a travs de medios
impresos o electrnicos de que dispongan, o por medio telefnico o por correo,
informacin actualizada sobre normas bsicas que determinan su competencia, funciones
y servicios; trmites y actuaciones para que el ciudadano adelante su labor de evaluacin
de la gestin pblica y as intervenir en forma argumentada en los procesos de rendicin
de cuentas. (art. 8).

Decreto 3622 de 2005: en desarrollo de la ley 489 de 1998, se regula la poltica de

Democratizacin de la Administracin Pblica (SISTEDA), Dirigida a consolidar la
cultura de la participacin social en la gestin pblica, con el fin de facilitar la
integracin de los ciudadanos y servidores pblicos en el logro de las metas econmicas y
sociales del pas y a construir organizaciones abiertas que permitan la rendicin social de
cuentas y propicien la atencin oportuna de quejas y reclamos, para el mejoramiento de
los niveles de gobernabilidad.

Decreto 3851 de 2006: sobre informacin oficial bsica: define la informacin oficial
bsica, promueve su generacin, adecuada administracin y establece la creacin de un
portal de difusin.

Decreto 1151 de 2008: establece y regula el programa Gobierno en lnea.

Antecedentes de poltica

Como antecedentes de poltica, se destacan en orden cronolgico:

el documento CONPES 2779 de 1995 de promocin de la participacin de la sociedad

civil, la cual comprende el tema de rendicin de cuentas y control social a la gestin
pblica;

la Agenda de Conectividad (CONPES 3072 del 9 de febrero de 2000), que tiene entre sus
propsitos sistematizar y socializar la informacin pblica usando tecnologas de
informacin,

el CONPES 3248 de 2003, que regula el Programa de Renovacin de la Administracin

Pblica (PRAP) en desarrollo de la Directiva Presidencial 10 de 2002, y establece la

10

adecuacin de la administracin pblica a los fines del Estado. En relacin con rendicin
de cuentas, este documento plantea un Estado participativo, con orientacin a resultados;
la articulacin y fortalecimiento de los sistemas de informacin pblica, y del gobierno
electrnico. Este crea tambin el Sistema Nacional de Informacin Oficial.

El presente documento CONPES se articula en particular con el Sistema Nacional de

Seguimiento a la Gestin y Evaluacin de Resultados, Sinergia (CONPES 3294 de 2004), en
particular con su componente de rendicin de cuentas, el cual pretende mejorar la transparencia
en la gestin pblica, incorporando de manera activa el control de la ciudadana (CONPES
3294, pg. 1).

El Programa de Renovacin de la Administracin Pblica (PRAP), a la luz del

fortalecimiento de una administracin pblica orientada al ciudadano, prepar un documento
CONPES con la poltica nacional de servicio al ciudadano, el cual fue aprobado en marzo de
2010.

El Plan Nacional de Desarrollo 2006 2010, adoptado mediante la Ley 1151 de 2007,
plantea entre sus objetivos establecer procedimientos claros para la rendicin de cuentas de
todas las instituciones pblicas, as como implementar sistemas de informacin que permitan
optimizar las decisiones de poltica. En cuanto a los objetivos para Sinergia (Sistema Nacional
de Seguimiento a la Gestin y Evaluacin de Resultados), est el de establecer un Gobierno
para el ciudadano a travs de rendicin de cuentas y uso de TIC, y la rendicin de cuentas es
uno de los tres componentes del sistema. (Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, punto 6.2.2.
Programa para la consolidacin de un Estado eficiente y transparente).
As mismo, en una perspectiva de largo plazo, es conveniente destacar los objetivos de
poltica consignados en la Visin Colombia segundo centenario 2019, cuyo tercer objetivo ("Una
sociedad de ciudadanos libres y responsables") y las estrategias (b) "profundizar el modelo
democrtico" y (d) "forjar una cultura ciudadana" se relacionan directamente con la necesidad de
fortalecer la rendicin de cuentas entre el Estado y los ciudadanos. Igualmente el cuarto objetivo,
"Un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos" requiere de una adecuada rendicin de

11

cuentas para concretarse. En el marco del cuarto objetivo, se plantea la visin al 2019 orientada
al fortalecimiento de la descentralizacin y a la adecuacin del ordenamiento territorial, para lo
cual se plantean metas para fortalecer los procesos de rendicin de cuentas a la ciudadana en las
entidades territoriales.
Por otra parte, en el nivel territorial el Distrito Capital cuenta con el Acuerdo 181 de
2004, por el cual se establecen informes de rendicin de cuentas de la gestin contractual y
administrativa a cargo del distrito, sus localidades y entidades descentralizadas, y se dictan otras
disposiciones, el cual significa un punto de partida importante para los niveles territoriales en
esta materia y el Acuerdo 151 de 2005 por el cual se establecen mecanismos para la rendicin
de cuentas y la visibilidad de la gestin de los concejales y del Concejo de Bogot, D.C. y se
dictan otras disposiciones.

En el ao 2010, el Ministerio de Interior y de Justicia y la Direccin de Justicia y

Seguridad de DNP estn elaborando igualmente un documento CONPES de accin comunal, el
cual tiene relacin con el tema de rendicin de cuentas, al ser las organizaciones de accin
comunal un espacio de control social y peticin de cuentas a la Administracin Pblica, que se
busca fortalecer a travs de dicha poltica.

As mismo, estos actores estn trabajando en la formulacin de una poltica de

participacin ciudadana, la cual se articular con el presente documento de la siguiente manera:
en los temas que conciernen las labores de la Administracin Pblica para la rendicin de
cuentas, la entrega de informacin y explicaciones y la transparencia sern objeto del presente
documento Conpes, mientras que los temas relativos a los incentivos a los ciudadanos y el
fortalecimiento de las organizaciones sociales para la participacin a travs de diversos
mecanismos sern materia del documento Conpes de participacin ciudadana.

12

III. MARCO CONCEPTUAL

Qu es rendicin de cuentas?

En su acepcin general la rendicin de cuentas es la obligacin de un actor de informar y

explicar sus acciones a otro(s) que tiene el derecho de exigirla, debido a la presencia de una
relacin de poder, y la posibilidad de imponer algn tipo de sancin por un comportamiento
inadecuado o de premiar un comportamiento destacado.

En trminos polticos y de la estructura del Estado, la rendicin de cuentas es el conjunto

de estructuras (conjunto de normas jurdicas y de instituciones responsables de informar, explicar
y enfrentar premios o sanciones por sus actos), prcticas (acciones concretas adelantadas por las
instituciones , los servidores pblicos, la sociedad civil y la ciudadana en general) y resultados
(productos y consecuencias generados a partir de las prcticas) mediante los cuales, las
organizaciones estatales y los servidores pblicos9 informan, explican y enfrentan premios o
sanciones por sus actos a otras instituciones pblicas, organismos internacionales y a los
ciudadanos y la sociedad civil, quienes tienen el derecho de recibir informacin y explicaciones
y la capacidad de imponer sanciones o premios, al menos simblicos (Schedler 2004; Grant y
Keohane 2005).

Es por esto que la rendicin de cuentas presupone, pero tambin fortalece, la

transparencia del sector pblico, el concepto de responsabilidad de los gobernantes y
servidores y el acceso a la informacin como requisitos bsicos. Adicionalmente, la rendicin de
cuentas es una expresin del control social, por cuanto ste ltimo comprende acciones de
peticin de informacin y explicaciones, as como la evaluacin de la gestin y la incidencia de
la ciudadana para que esta se ajuste a sus requerimientos.

Esto incluye tambin las entidades privadas o personas que desempean funciones pblicas.
13

Schedler plantea que [] la rendicin de cuentas es la anttesis del poder monoltico.

Establece una relacin de dilogo entre los actores que exigen y los que rinden cuentas. Los hace
hablar a ambos, involucrndolos en un debate pblico (2004, 14).

La rendicin de cuentas dentro del sistema poltico es uno de los rasgos distintivos y
fundamentales de la democracia y por tanto la existencia de una rendicin de cuentas efectiva es
un indicador de mayor calidad democrtica.

El inters prctico por la rendicin de cuentas del Estado surge por la presencia de
problemas que afectan el cumplimiento de sus fines: la corrupcin, el clientelismo y el bajo
desempeo, as como la prdida de legitimidad del Estado y de confianza de los ciudadanos en
las instituciones. Visto en trminos positivos, la importancia de la rendicin de cuentas radica en
su contribucin a un Estado justo, eficiente y eficaz, pues esta es considerada como uno de los
elementos que pueden contribuir a la reduccin de dichos problemas especficos y por tanto a un
mejor gobierno. Tambin es uno de los requisitos para mejorar la calidad de la democracia.
La rendicin de cuentas y la transparencia tambin contribuyen a mejorar la
competitividad, pues la claridad en cuanto a los procedimientos, las condiciones y la seguridad
jurdica mejoran el ambiente para los negocios y la atraccin del pas para la inversin.
Los componentes de la rendicin de cuentas
Para los principales autores en la materia, la rendicin de cuentas tiene como
componentes: la informacin, la explicacin y la sancin (Schedler 2004). Para propsitos de
este documento, la explicacin se entiende como dilogo y la sancin se entiende como
incentivos, tanto positivos como negativos.

La informacin (Grant y Keohane 2005) se refiere a la disponibilidad, exposicin y

difusin de los datos, estadsticas, documentos, informes, etc., sobre las funciones a cargo de la
institucin o servidor, desde el momento de la planeacin hasta las fases de control y evaluacin.
La explicacin o dilogo se refiere a la sustentacin de las acciones, a la presentacin de los
diagnsticos y las interpretaciones, a la exposicin de los criterios utilizados para tomar las
14

decisiones, e implica, por tanto, la existencia de dilogo y la posibilidad de incidencia de otros

actores en las decisiones a tomar. Finalmente, los incentivos consisten en la existencia de
mecanismos de correccin de las acciones, de estmulo por su adecuado cumplimiento, o de
castigo por el mal desempeo.

Grfico 1. Componentes de la rendicin de cuentas

Informacin

Dilogo

Incentivos

Fuente: elaboracin DEPP - DNP

La informacin y el dilogo son elementos esenciales que implican la posibilidad de una

relacin de dilogo y retroalimentacin, constituyndose en la base de la respuesta que deben dar
los servidores pblicos sobre sus acciones; motivo por el cual stos deben informar sobre sus
decisiones y explicarlas10. En ese sentido, se ha planteado que la rendicin de cuentas es una
relacin bidireccional: el actor que rinde cuentas es tan responsable como el que debe exigirlas, y
tiene que existir la posibilidad de interaccin, pregunta respuesta y aclaraciones sobre las
expectativas mutuas de la relacin (Velasco 2007).

10
Como sugiere esta nocin, rendir cuentas implica la obligacin de responder a preguntas incmodas; y al revs, exigir cuentas implica la
oportunidad de hacer preguntas incmodas. Pero qu clase de preguntas? En principio, las agencias de rendicin de cuentas pueden averiguar
dos tipos de cosas. Pueden pedirles a los servidores pblicos que informen sobre sus decisiones o les pueden pedir que expliquen sus decisiones.
Pueden preguntar por hechos (la dimensin informativa de la rendicin de cuentas) o por razones (la dimensin argumentativa de la rendicin de
cuentas). La rendicin de cuentas involucra por tanto el derecho a recibir informacin y la obligacin correspondiente de divulgar todos los datos
necesarios. Pero tambin implica el derecho a recibir una explicacin y el deber correspondiente de justificar el ejercicio de poder. Schedler
2004:14).

15

Desde la perspectiva de la rendicin de cuentas, el tema de la informacin implica, por

una parte, el establecimiento de los derechos de acceso a la informacin y a la documentacin
pblica por parte de ciudadanos, organizaciones y medios de comunicacin, as como por parte
de las otras ramas del poder y de los rganos de control. Por la otra, implica la obligacin de
generar, organizar, difundir y facilitar el acceso a dicha informacin y que esta sea veraz y
confiable.

Sin embargo, este primer componente debe complementarse con una estructura de
derechos y obligaciones en materia de dilogo y argumentacin de las acciones del Estado. Esto
implica, por un lado, precisar los derechos de las personas y organizaciones (incluyendo a las
diferentes ramas del poder pblico) a pedir a los gobernantes y servidores pblicos explicaciones
sobre sus actos desde la toma de decisiones hasta los resultados alcanzados- y a obtener
respuesta oportuna y clara; por el otro, requiere de la precisin de las obligaciones de los
gobernantes y servidores pblicos de explicar y argumentar, no solamente en respuesta a
peticiones sino en forma estructurada segn el ciclo de la gestin pblica, lo cual implica la
existencia de espacios o mecanismos de dilogo e interaccin permanentes.

Tal como ocurre en el caso de la informacin, las normas por s solas no garantizan la
efectiva rendicin de cuentas; se requiere tanto de la voluntad poltica de los gobernantes y
servidores, como del ejercicio de este derecho por parte de la sociedad civil.

Por ltimo, la rendicin de cuentas tambin involucra incentivos para los

comportamientos que un actor espera del otro. Los incentivos pueden ser positivos o negativos;
se reconoce que el mejor diseo incluye una combinacin de los dos tipos. Un punto
fundamental en el diseo de un esquema de premios y sanciones consiste en garantizar que
efectivamente sirva para prevenir las situaciones oportunamente, y no cuando el dao est
causado. Es por esto que los incentivos positivos son muy importantes, as como el conocimiento
anticipado de la posibilidad real de sancin.

16

Tipos de rendicin de cuentas

La rendicin de cuentas puede clasificarse segn los actores involucrados en la relacin.

La distincin bsica en la literatura es la que se hace entre rendicin de cuentas horizontal y
vertical (ODonnell 2004), pero existen otras formas que se describen a continuacin. El grfico
2 muestra los actores entre los cuales puede haber rendicin de cuentas y las flechas muestran en
qu direccin va esta rendicin de cuentas, las cuales sern explicadas a continuacin.

Grfico 2. Relaciones de rendicin de cuentas

Comunidad

Ejecutivo

Legislativo

internacional

Judicial

Organismos
de control

Niveles
territoriales
Burocracia
Ciudadanos
Fuente: elaboracin DEPP - DNP

i.

Rendicin de cuentas vertical

La rendicin de cuentas vertical asume que existe una relacin jerrquica entre los

ciudadanos y los servidores pblicos elegidos, en la cual los primeros delegan en los segundos
unas tareas de representacin. El supuesto fundamental de esta forma de rendicin de cuentas
est en el origen de la teora de la democracia: la soberana y el poder en una democracia residen
en los ciudadanos y los gobernantes son representantes que deben responder ante estos, quienes
los eligen y son la fuente de su legitimidad (y tambin pueden revocarles el mandato o no
reelegirlos a ellos o a los partidos polticos que representen). La obligacin de informar y
explicar las acciones de los gobernantes y servidores pblicos se desprende naturalmente de esta

17

situacin. Sin embargo, en la prctica, el poder de sancin de los ciudadanos es limitado y

algunas veces solamente simblico y los representantes suelen tener ms poder que estos11.

La rendicin de cuentas vertical se divide en rendicin de cuentas electoral y rendicin de

cuentas social.

a.

Rendicin de cuentas electoral

La rendicin de cuentas electoral consiste en el conjunto de estructuras, prcticas y

resultados mediante el cual los representantes electos informan, explican y enfrentan sanciones o
premios por parte de sus electores. Mediante la votacin los electores escogen entre diferentes
opciones segn la informacin y las explicaciones planteadas por los candidatos. Esta rendicin
de cuentas se produce a intervalos segn las fechas de realizacin de las elecciones, e implica la
existencia de la reeleccin (inmediata o con un perodo intermedio) para que efectivamente se
produzca una sancin o premio, o en su defecto, de la existencia de un reducido y slido nmero
partidos polticos, que acten de forma coherente y responsable frente a sus electores. Sin
embargo, algunos analistas han sugerido que la rendicin de cuentas electoral no tiene muchos
efectos en la prctica, de forma que los polticos no se ven incentivados a comportarse segn las
expectativas de los electores (Stokes et al. 1999).

b.

Rendicin de cuentas social

La rendicin de cuentas social es el conjunto de estructuras, prcticas y resultados

mediante los cuales los funcionarios y servidores pblicos informan, explican y se enfrentan a
sanciones o premios por parte de diversos sujetos de la sociedad civil (ciudadanos,
organizaciones sociales, grupos de inters, empresas, medios de comunicacin, movimientos

11
La rendicin de cuentas vertical electoral tiene numerosas dificultades, sealadas en la literatura: opera a intervalos; no es posible en una
eleccin abordar adecuadamente la multitud de funciones y metas a cargo del Estado; en caso de no existir la reeleccin de representantes
polticos no hay un incentivo directo por la va del premio o la sancin electoral; existe una gran asimetra de informacin disponible entre el
electorado, los burcratas y los funcionarios electos, y solo opera sobre hechos cumplidos, lo que impide prevenir un mal gobierno ya elegido
(Stokes et al. 1999).

18

sociales). Este es el tipo de rendicin de cuentas que se pretende fortalecer con este documento
Conpes, toda vez que guarda relacin con la organizacin y funcionamiento de la rama ejecutiva
del poder pblico en el orden nacional, sobre la cual tiene incidencia este documento de poltica.
La rendicin de cuentas social puede ser de tipo legal (control sobre el comportamiento y
las obligaciones jurdicas de los servidores pblicos), de desempeo (control y peticin de
cuentas12 sobre los resultados de las acciones del Estado) y poltica (control sobre la
responsabilidad poltica del gobierno).

Los ciudadanos tienen derecho a pedir informacin y explicaciones de los gobernantes

porque la soberana reside en ellos como constituyentes primarios del poder pblico. En la
prctica, las asimetras de poder entre los dos tipos de actores generan una necesidad especial de
fortalecer la capacidad de peticin de cuentas de los ciudadanos y la obligacin de rendir cuentas
de los gobernantes. En cuanto a la sancin, en este caso los ciudadanos pueden imponer una
censura moral o mostrar su desaprobacin a travs de los medios de comunicacin o de
manifestaciones simblicas; acudir a las autoridades competentes para solicitar que se investigue
o castigue un acto.

ii.

Rendicin de cuentas horizontal

Se denomina rendicin de cuentas horizontal a aquella que se produce entre instituciones

del Estado que tienen un poder similar. Se clasifica en rendicin de cuentas de equilibrio y
rendicin de cuentas asignada o de agencia, ejercida por entidades de mandato especfico
(ODonnell 2004).

12
El concepto de rendicin de cuentas se refiere a una relacin bidireccional en la cual un actor rinde cuentas y el otro se las pide, de ah la
peticin de cuentas. No obstante, ese aspecto de la relacin no ser desarrollado en profundidad en este documento pues ser asunto de una
poltica de participacin ciudadana en proceso de formulacin.

19

i.

Rendicin de cuentas de equilibrio

Esta rendicin de cuentas consiste en el conjunto de estructuras, prcticas y resultados

mediante los cuales las ramas del poder pblico ejecutivo, legislativo y judicial- se informan,
explican y enfrentan premios o sanciones entre ellas mismas. Esta rendicin de cuentas surge del
diseo institucional de las repblicas democrticas que busca la distribucin del poder con el fin
de evitar su concentracin absoluta y por tanto su degeneracin y abuso. Ms que una estricta
rendicin de cuentas, se trata de la creacin de normas y procedimientos que permitan a cada
poder reaccionar y obtener los correctivos requeridos cuando otros de los poderes interfiera
dentro de su mbito de competencia. Sin embargo, dentro de ciertos contextos, se establecen
estructuras y prcticas que exigen la informacin y explicacin de los actos entre los poderes, y
se han definido mecanismos de sancin.

a.

Rendicin de cuentas asignada

La rendicin de cuentas asignada, de agencia o por instituciones de mandato pretende

corregir las deficiencias del balance de poderes. Se trata de rganos creados especficamente con
la finalidad de controlar el desempeo y el comportamiento de las tres ramas del poder
tradicionales. Estas agencias suelen tener autonoma y pueden solicitar informacin, verificar el
cumplimiento de conductas, recibir y tramitar quejas sobre el comportamiento de las
instituciones y sus servidores, y de aplicar sanciones en casos determinados13. Usualmente estos
rganos se enfocan en las conductas violatorias de normas, pero tambin pueden abordar la
obtencin de resultados (Banco Mundial 2004). Tradicionalmente estos rganos de control
abordan asuntos disciplinarios, corrupcin, derechos humanos, sociales, econmicos,
ambientales y culturales, fiscales y penales.

13
ODonnell (2004, p.12) las define en la siguiente forma: La existencia de instituciones estatales que tienen autoridad legal y estn
fcticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones que van desde el control rutinario hasta sanciones penales o incluso impeachment,
en relacin con actos u omisiones de otros agentes o instituciones del estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificados como
ilcitos.

20

iii.

Rendicin de cuentas diagonal

La rendicin de cuentas diagonal combina la rendicin horizontal asignada con la

rendicin vertical social. Se trata de mecanismos o instancias en los cuales la sociedad civil se
articula con los rganos de control para efectos de la informacin, la explicacin y los premios o
las sanciones (Banco Mundial 2004). Consiste en que los ciudadanos colaboran con los
organismos de control en espacios ad hoc para ejercer control sobre un aspecto de la gestin
pblica, pero ha sido criticada porque implica en ocasiones que los ciudadanos se conviertan en
cogestores y en esa medida pierdan la distancia necesaria para controlar y pedir cuentas como
agentes externos al Estado.

iv.

Rendicin de cuentas interna

En las instituciones pblicas se establece un esquema de rendicin de cuentas de los

superiores a los servidores pblicos subordinados, segn la escala jerrquica14. En particular, los
servidores elegidos democrticamente deben pedir cuentas a los funcionarios y servidores
pblicos no elegidos, pues los primeros representan a los ciudadanos y deben a su vez dar
cuentas por medio de la rendicin de cuentas vertical. De este modo los funcionarios (nombrados
o de carrera) y los servidores pblicos en general deben informar y explicar sus actos y pueden
exponerse a sanciones o premios de diversa naturaleza: laborales, incentivos econmicos,
sanciones disciplinarias. Los sistemas de control interno constituyen un soporte para este tipo de
rendicin de cuentas.

Entre entidades pblicas del poder ejecutivo se produce tambin la rendicin de cuentas
interna, dado que se genera informacin, explicaciones y posibilidades de premios o sanciones.
Esta rendicin de cuentas se puede dar desde los Ministerios hacia la Presidencia, de las

14
Los regmenes autoritarios igual que los democrticos, tienden a preocuparse por la rendicin de cuentas burocrtica. Todas las cpulas
burocrticas, cuenten o no con legitimacin democrtica, batallan por asegurar el control de sus aparatos administrativos por medio de cadenas
de rendicin de cuentas que corren desde los niveles inferiores hacia los superiores. (Schedler 2004:34).

21

entidades vinculadas y adscritas hacia los Ministerios cabeza de sector y de los Ministerios y
entidades hacia entidades de planificacin y presupuesto.

v.

Rendicin de cuentas entre niveles territoriales

Adicional a los anteriores tipos y debido a la existencia de diferentes niveles de gobierno,

se genera tambin la rendicin de cuentas entre ellos. Esta se podra considerar similar a la
rendicin de cuentas interna o a la horizontal, pero tiene diferencias con ambas, ya que las
entidades territoriales tienen autonoma en cuanto a sus competencias, sus cabezas son elegidas
por votacin democrtica (alcaldes y gobernadores), pero el nivel central del gobierno guarda
cierta preeminencia frente a estas y tiene la capacidad de pedirles cuentas en algunas materias.

Por una parte, las entidades nacionales deben informar y explicar a las entidades
subnacionales sobre su gestin en los territorios especficos y se exponen a sanciones morales o
polticas, en la medida en que las autoridades y las comunidades territoriales consideren que no
se est adelantando una gestin adecuada. Por la otra, las entidades subnacionales deben
informar y explicar a entidades nacionales, sean del ejecutivo o de rganos de control, sobre su
gestin y resultados y se exponen a sanciones de diferente naturaleza. El diseo constitucional
que busca distribuir el poder y crea mecanismos de rendicin de cuentas entre dichos poderes se
aplica tambin a la divisin territorial del Estado, sea mediante la forma federal o la forma
unitaria.

vi.

Rendicin de cuentas externa

En el contexto de la globalizacin y la integracin internacional, ciertas competencias

estatales comienzan a ser asumidas por organizaciones internacionales, los Estados adhieren a
compromisos internacionales de diversa naturaleza y establecen acuerdos en los que se someten
a mecanismos de rendicin de cuentas hacia organismos externos. En materia de de desarrollo,
por ejemplo los pases firmantes adquirieron compromisos con metas del milenio en temas
especficos, sobre los cuales deben generar informacin y explicaciones a la comunidad

22

internacional, y pueden enfrentar premios o sanciones, desde morales hasta econmicas, polticas
e incluso militares.

Si bien este tipo de rendicin de cuentas no est tradicionalmente incluido en las

clasificaciones de la literatura especializada, se considera relevante pues cabe dentro de la
definicin que se ha planteado y tiene consecuencias para los Estados en los niveles de
informacin, explicaciones y sanciones.

En suma, existen seis tipos de rendicin de cuentas que tienen fortalezas y debilidades,
razn por la cual es necesario que todos los elementos estn presentes en un sistema de rendicin
de cuentas amplio y se complementen para que se cumplan los propsitos de la transparencia y el
control de la gestin pblica.
No obstante lo anterior, en este documento se ha considerado que el aspecto en el cual es
necesario generar lineamientos de poltica es en la rendicin de cuentas vertical social, debido a
que el diagnstico indica que es aquella en la cual hay mayor necesidad y tambin mayor
oportunidad de incidir a travs de lineamientos de poltica. En efecto, la rendicin de cuentas
vertical electoral est operando a travs de mecanismos como la reeleccin consecutiva
(Congresistas, presidente, diputados y concejales) y no consecutiva (Alcaldes y gobernadores).
La rendicin de cuentas horizontal se encuentra consignada en la Constitucin Poltica de
Colombia de 1991 y se ha regulado e implementado. La rendicin de cuentas diagonal existe de
manera incipiente pero exitosa, y concierne a los organismos de control, por lo cual no puede ser
objeto de un documento de poltica.
La rendicin de cuentas interna existe en la prctica pero podra ser fortalecida a travs de
instrucciones presidenciales. Dado el carcter presidencial del sistema de gobierno colombiano,
la rendicin de cuentas interna la resuelve por lo general cada gobierno segn su estilo directivo.
Finalmente, la rendicin de cuentas externa es por naturaleza dependiente de cada caso, tipo de
acuerdo o de organismo internacional y no parece prctico consolidar un sistema nico que se
pueda aplicar para todos los casos. La rendicin de cuentas social, por el contrario, puede ser
fortalecida a travs de un documento de poltica y de acciones concretas de la rama ejecutiva.

23

A continuacin se exponen las experiencias y prcticas especficas del pas en todos los
tipos de rendicin de cuentas, con nfasis en la rendicin de cuentas social.
Estado del arte de la rendicin de cuentas en Colombia

Este documento de poltica parte del reconocimiento de los esfuerzos que se han
realizado hasta ahora en Colombia en materia de rendicin de cuentas y est orientado a
fortalecer aquellas reas en las que se ha identificado mayor debilidad. El Cuadro 1 contiene
tipos de rendicin de cuentas presentados en el marco conceptual, junto con las principales
muestras de cmo se han implementado en Colombia. Posteriormente, se da una breve
descripcin de estas prcticas.
Tabla 1. Tipos de rendicin de cuentas en Colombia
Rendicin de cuentas
Electoral

Prcticas
Reeleccin consecutiva (Congresistas, presidente,
diputados y concejales)
Reeleccin
no
consecutiva
(Alcaldes
y
gobernadores)
Revocatoria del mandato
Veeduras
Audiencias pblicas
Gobierno en lnea
Consejos Nacional y territoriales de Planeacin
Consejos comunales
Separacin y balance de poderes constitucional
Control poltico del Congreso
Nominacin y nombramiento tripartito de altos
cargos de organismos de control
Control Constitucional
Organismos de control autnomos: Contralora y
Ministerio Pblico
Auditoras articuladas de la Contralora
Controles de gestin
Acuerdos de gestin
Consejos de ministros
Consejos comunales
Mecanismos de seguimiento a implementacin de
tratados internacionales (cada tratado tiene un
mecanismo de seguimiento particular)
Informacin a banca multilateral
Informacin a ONG internacionales
Sistemas supranacionales

Social

i.Vertical

De equilibrio

ii.Horizontal
Asignada
iii.Diagonal
iv.Interna

v.Entre niveles territoriales

vi.Externa

Fuente: elaboracin DEPP - DNP

24

i.

a)

Rendicin de cuentas vertical:

Electoral: la rendicin de cuentas vertical electoral existe para los casos en los que se
permite una reeleccin inmediata (para el caso del Presidente de la Repblica, los
Congresistas, Diputados y Concejales) y en perodos discontinuos (para Gobernadores y
Alcaldes)15. De forma indirecta, la rendicin de cuentas vertical electoral se podra
ejercer a travs de los partidos polticos, pero debido a la debilidad16, fragmentacin e
inestabilidad de los mismos algunos analistas (Stokes et al. 1999; Gutirrez Sann 2003)
consideran que esto puede no funcionar, por lo que es recomendable continuar con el
fortalecimiento de los partidos polticos.

b)

Social: la rendicin de cuentas social ha sido desarrollada progresivamente a travs de un

conjunto de acciones con diferentes grados de institucionalizacin que es importante
sealar en mayor detalle que en los otros tipos de rendicin de cuentas puesto que se ha
decidido hacer nfasis en esta para los propsitos de este documento de poltica. A
continuacin se sealan las experiencias ms importantes que se han reseado para el
caso de Colombia a lo largo de los tres componentes principales del concepto
(informacin, dilogo e incentivos).

En cuanto a informacin:
La rendicin de cuentas social requiere de una actitud de transparencia en el sector
pblico. Esto remite a la informacin generada por el sector pblico o que sea de naturaleza
pblica, la cual debe ser de buena calidad y estar efectivamente publicada o puesta a disposicin
de los ciudadanos en diversos medios, para llegarle a todos los grupos poblacionales y de inters.
El proceso de la informacin comprende al menos tres etapas: la produccin de informacin, la
publicacin y difusin y el seguimiento o control de su efectiva disponibilidad para los
ciudadanos.

15
16

Sin embargo, la confianza en las elecciones en Colombia es de solo el 52,8% (LAPOP 2008).
La confianza en los partidos polticos en Colombia es del 40,8% (LAPOP 2008).
25

Grfico 3. Esquema de manejo de la informacin pblica

Actores que la
producen
Sectores
Entidades
pblicas en
general

Medios de
difusin
Sistemas
Sistemas de
informacin
Portales
Portales
Boletines
Boletines y
medios impresos

Actores que dan

estndares
DANE
COINFO
DNP
Archivo General
GeL
MinHacienda

Medios de
control
MECI
MECI
SGC
Manual
Manual GeL
Sistema
Sistema de
gestin
documental
Pactos
Pactos por la
transparencia

Fuente: elaboracin DNP

En Colombia, las acciones para generar informacin y mejorar su calidad comprenden

el trabajo del DANE en cuanto a generacin
generacin de informacin estadstica estratgica y
metodologas para el aseguramiento de la calidad en su produccin
produccin,, el de cada una de las
entidades pblicas en cuanto a la informacin sobre su gestin y el cumplimiento de sus metas
misionales y asociadas con el Plan Nacional de Desarrollo, el trabajo del COINFO (Comit
Intersectorial de Polticas y Gestin de Informac
Informacin
in para la Administracin Pblica) para unificar
criterios en materia de sistemas de informacin e interoperabilidad, entre otros.
La generacin de informacin que alimente la toma de decisiones en materia de poltica
pblica se adelanta tambin en el DNP.
DNP. La Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas realiza
las evaluaciones de polticas pblicas que deben servir despus para informar las decisiones de
mejora en la formulacin y el desempeo de nuevos planes y programas pblicos. As mismo, el
seguimiento
ento al cumplimiento de metas del Plan Nacional de Desarrollo es una fuente de
informacin valiosa para la rendicin de cuentas tanto interna como social, en la medida en que
permite el control de la gestin pblica. La publicacin y difusin de la informacin
informa
tanto de
26

seguimiento como de evaluaciones de la poltica pblica es til para la ciudadana y fomenta la

cultura de la transparencia y la rendicin de cuentas permanente.
El Archivo General de la Nacin, por su parte, tiene lineamientos sobre la conservacin
de la informacin y los sistemas de archivo, y tanto el Modelo Estndar de Control Interno
(MECI) establecido mediante el Decreto 1599 de 2005, como el Sistema de Gestin de Calidad
(SGC), establecido por la Ley 872 de 2003 y reglamentado por el Decreto 4485 de 2009 y el
programa de gestin documental, determinan cmo se debe manejar la informacin de manera
que queden registros confiables y que esta sea puesta a disposicin de los ciudadanos de manera
oportuna.
Igualmente, se ha avanzado en esta materia con la creacin de numerosos sistemas de
informacin para el sector pblico que se enuncian a continuacin, y en particular un Sistema
Nacional de Informacin Oficial en el marco del PRAP, aunque en el diagnstico de este
documento se plantean algunos problemas de los mismos y posteriormente algunas
recomendaciones para superarlos.

Sistema de seguimiento a metas y resultados del plan de desarrollo (Sigob - Sismeg)

Sistema nico de informacin de servicios pblicos (SUIP)

Sistema integral de informacin de la proteccin social

Sistema de informacin de educacin

Sistema integrado de informacin financiera (SIIF)

Banco de programas y Proyectos de inversin nacional (BPIN)

Sistema de informacin de contratacin estatal (SICE)

Portal nico de contratacin (www.contratos.gov.co)

Sistema nico de informacin de personal (SUIP)

Sistema nico de informacin de trmites (SUIT)

Formulario nico territorial (FUT)

Sistema de informacin para la captura de la ejecucin presupuestal (SICEP).

27

En lo que respecta a la publicacin de la informacin del Estado, el programa Gobierno

en Lnea ha creado unos lineamientos en su manual para la publicacin en medios electrnicos y
la centralizacin de la informacin del Estado en un solo portal (Portal del Estado Colombiano),
y de la mano del Ministerio de TIC desarrolla programas para lograr la apropiacin de estas
tecnologas por parte de los ciudadanos y su masificacin en el pas. El Programa Internet para la
rendicin de cuentas es una iniciativa de transparencia y uso de TIC en esta materia que se debe
destacar17. Finalmente, el seguimiento a la informacin publicada se hace por un lado en
Gobierno en Lnea en lo que le compete, de manera anual, y en materia del Plan de Desarrollo se
unifica la publicacin de los avances en las metas a travs del SIGOB en la Direccin de
Evaluacin de Polticas Pblicas del DNP.
Un ejemplo territorial en materia de informacin pblica es la iniciativa de visibilidad y
rendicin de cuentas del Concejo Municipal de Pasto, aunque existen numerosas iniciativas que
requieren ser sistematizadas y divulgadas y que trascienden el tema de la informacin. Por
ejemplo, algunas experiencias en materia de rendicin de cuentas y presupuestos participativos
(en algunos casos con apoyo de la cooperacin internacional) se han dado en Medelln, Cali,
Ccuta, Manizales y otras ciudades.
Tambin cabe sealar que el Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupcin est
promoviendo en el nivel territorial polticas de visibilidad y rendicin de cuentas a travs de la
adopcin de Decretos, Ordenanzas y/o Acuerdos, en especial a travs de los Pactos por la
Transparencia, en los cuales las administraciones territoriales se comprometen a rendir cuentas y
promover el control social. En temas especficos como regalas se hacen trabajos de consulta a
las comunidades.

17

Proyecto financiado por la GTZ, USAID, Colnodo y Transparencia por Colombia, es una herramienta orientada a fortalecer la transparencia
de la informacin pblica y facilitar el control social. Permite a alcaldas, entidades gubernamentales y contraloras territoriales del pas. Ver
http://www.iprc.org.co/

28

En cuanto a dilogo:

El componente de dilogo en la rendicin de cuentas se refiere a aquellas prcticas en las

que las entidades pblicas van ms all de dar informacin a los ciudadanos y dan explicaciones
y justificaciones de sus acciones, en espacios presenciales o de manera oral en contacto directo
con los ciudadanos. En el pas se destacan las siguientes prcticas en ese sentido:

Audiencias pblicas de rendicin de cuentas: reglamentadas por el artculo 33 de la Ley 489

de 1998, pueden ser convocadas por la entidades pblicas con el fin de discutir aspectos
relacionados con la formulacin, ejecucin y evaluacin de polticas o programas a cargo de
la entidad y, en especial cuando est de por medio la afectacin de derechos o intereses
colectivos. Son coordinadas por el DAFP para que las entidades pblicas entreguen
informacin sobre su gestin a los ciudadanos y estos puedan interactuar, pedir explicaciones
y dar retroalimentacin. Para la realizacin de las audiencias pblicas existe una metodologa
creada por el DAFP y publicada junto con la ESAP en 2009, la cual constituye actualmente
el estndar a seguir para todas las prcticas de dilogo para la rendicin de cuentas. Las
audiencias son monitoreadas a travs de una encuesta en el Sistema nico de personal
(SUIP).

Consejos comunales: son una herramienta del Gobierno nacional que existe desde 2002.

Permiten el contacto directo del Presidente y su gabinete con los gobernadores, alcaldes y la
ciudadana en las regiones, para rendir cuentas frente a las necesidades locales. Las tareas
que de all se derivan son monitoreadas permanentemente por la Alta Consejera para la
Competitividad y las Regiones, para garantizar el cumplimiento de compromisos, a partir de
metodologas de gestin de calidad (Alta Consejera para la Competitividad y las Regiones
2010).

Consejos nacional y territoriales de planeacin: son una instancia consultiva para analizar y

discutir el plan de desarrollo de cada una de las entidades territoriales, en la que participan el
presidente, los alcaldes o los gobernadores y representantes de diferentes sectores de la

29

sociedad civil. Tienen un gran potencial para la rendicin de cuentas y la planeacin

participativa.
Como ejemplo territorial de buena prctica de dilogo se destaca la Feria de la
transparencia (Alcalda de Medelln), la cual es un evento anual de explicacin y publicidad de la
informacin sobre la gestin de la Alcalda.
En cuanto a incentivos:

En cuanto a fortalecimiento de capacidades de las entidades, el Ministerio de Hacienda y

Crdito Pblico, a travs de la Direccin de Apoyo Fiscal (DAF) ha realizado talleres regionales
con ejercicios didcticos sobre rendicin de cuentas, dirigidos a servidores pblicos vinculados a
la planta de las alcaldas municipales, con el objeto de acompaar y asesorar en metodologas
participativas a los equipos de gobierno de las entidades territoriales, para adelantar ejercicios de
rendicin de cuentas.
Si bien los incentivos para que los ciudadanos pidan cuentas se relacionan parcialmente
con temas de participacin ciudadana (que son objeto de otro documento Conpes en proceso de
elaboracin), existen incentivos positivos en la forma de mecanismos de apoyo a ciudadanos y
organizaciones que ejercen control social a algn aspecto de la gestin gubernamental, como los
veedores ciudadanos. En particular, se destacan los siguientes incentivos institucionales para
apoyar y formar a los veedores:

El Plan Nacional de Formacin para el Control Social a la Gestin Pblica es un

programa interinstitucional que desde el 2001 capacita anualmente multiplicadores regionales
para formar a los ciudadanos en el control social en sus comunidades. El Plan cuenta con una
serie de documentos de consulta que sirven para el desarrollo de las capacitaciones y como guas
para que los ciudadanos ejerzan su derecho a pedir cuentas18.

18
Esta informacin est disponible en : http://www.defensoria.org.co/red/?_item=09050701&_secc=09&ts=2&hs=0905 y en la web del DAFP
www.dafp.gov.co y del Ministerio de la Proteccin Social www.minproteccionsocial.gov.co

30

La Red institucional de apoyo a las veeduras ciudadanas fue creada en la ley 850 de
2003. Sus objetivos son dar apoyo jurdico y metodolgico, capacitaciones e informacin para
fomentar el control social. La integran el Ministerio del Interior y Justicia, la Contralora General
de la Repblica, la Procuradura General de la Nacin, la Defensora del Pueblo, el DAFP, la
ESAP y los organismos de planeacin. La Red, bajo el liderazgo de la Contralora General,
estableci en su plan de accin un Banco de Experiencias de control social y en el nivel
territorial ha apoyado la creacin de 32 redes departamentales institucionales de control social a
la gestin pblica.

El Fondo para la participacin y el fortalecimiento de la democracia es un

establecimiento pblico del orden nacional, adscrito al Ministerio del Interior y de Justicia para
apoyar los ejercicios de participacin19.

Los Comits de seguimiento a la inversin de regalas (CSIR) coordinados por la

Contralora y la Procuradura General de la Nacin, cuentan con la participacin de actores
pblicos, privados y los ciudadanos. Son organismos autnomos que buscan fortalecer la
participacin ciudadana y el control social en cuanto a los recursos de las regalas en los
departamentos y municipios que los reciben.

ii.

Rendicin de cuentas horizontal: en cuanto a rendicin de cuentas horizontal, existe en el

pas un diseo constitucional de separacin de poderes y controles mutuos entre los
mismos (ttulos V al X de la Constitucin Poltica). El Congreso tiene la facultad de
ejercer el control poltico sobre el Ejecutivo. La Rama Judicial ejerce el control jurdico y
constitucional sobre todas las acciones el sector pblico. En particular, la Corte
Constitucional creada por la Constitucin de 1991 ha tenido mucha fuerza en el ejercicio
del control de constitucionalidad de todos los actos del sector pblico. Los informes del

19
El Fondo para la Participacin y el Fortalecimiento de la Democracia fue creado inicialmente como Fondo de Desarrollo Comunal por medio
del decreto ley 3159 de 1968, reglamentado por el decreto 158 de 1970 y reformado por el artculo 46 del decreto 2132 de 1992. Mediante el
decreto 1685 de 1997 se orden la fusin del Fondo para la Participacin Ciudadana al Fondo de Desarrollo Comunal, cambiando su razn social
a Fondo para el Desarrollo Comunal y la Participacin asignndole los objetivos y funciones establecidas por el Decreto 2629 de 1994 y artculo
53 del Decreto 372 de 1996. A partir de la expedicin del decreto Nro. 2546 de 1999 se denomina Fondo para la Participacin y el
Fortalecimiento Democrtico. El decreto 200 de 2003 lo adscribe al Ministerio del Interior y de Justicia y el decreto 695 de 2003 determina sus
objetivos y funciones.

31

gobierno al Congreso, los controles de constitucionalidad y la gestin de los mecanismos

de control son ejemplos de este tipo de rendicin de cuentas (Isaza 2009). El segundo tipo
de rendicin de cuentas horizontal es la ejercida por los organismos de control
(Contralora y Ministerio Pblico). Estos estn diseados de manera que puedan controlar
las acciones de todos los servidores pblicos y aplicar sanciones por comportamientos
indebidos.

iii.

Rendicin de cuentas diagonal: adems de sus otras funciones, la Contralora General ha

organizado un ejercicio denominado auditoras articuladas con organizaciones de la
Sociedad Civil. Estas auditoras son una estrategia del Control Fiscal Participativo, en la
que las Organizaciones de la Sociedad Civil que conocen de la entidad auditada, su rea
misional o el sector al cual pertenece, apoyan el proceso auditor en algunas de sus etapas
(Contralora General de la Repblica 2010). Se definen como la unin del control fiscal
con el control ciudadano, lo cual coincide bastante bien con la definicin de rendicin de
cuentas diagonal. Esta es tal vez la nica experiencia nacional en esta materia.

iv.

Rendicin de cuentas interna:

Ha sido fortalecida durante los ltimos aos, de manera que existen en la actualidad un
conjunto de prcticas y acciones en la rama ejecutiva, dentro de las cuales se destacan las
siguientes:

Controles de gestin: se trata de ejercicios mensuales al interior del ejecutivo para

promover la coordinacin de acciones de gobierno en torno al cumplimiento de objetivos del

Plan Nacional de Desarrollo. Los controles de gestin se hacen con base en los informes de
seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo que adelanta el DNP a travs de la Direccin de
Evaluacin de Polticas Pblicas (DEPP). La principal fuente de informacin para ello es el
SIGOB, aunque en los informes de seguimiento al PND la DEPP combina otras fuentes de
informacin como SUIFP (SPI), Sisconpes y SIIF, entre otros. La informacin de estas fuentes
va a la Presidencia de la Repblica, la cual convoca a los altos funcionarios de las entidades con

32

quienes deben ser revisadas acciones y planes para dinamizar el cumplimiento de los objetivos
del Gobierno. Los controles de gestin se adelantan desde 2002.
Consejos de Ministros Televisados: se trata de un ejercicio anual en el cual la cabeza de

cada sector, Ministros o Director Administrativo, adelantan una presentacin de los avances de
sus respectivos sectores en funcin de los objetivos del Gobierno. Los consejos de Ministros
televisados se hacen con transmisin en directo por medios de comunicacin y constituyen un
importante escenario de rendicin de cuentas en la medida en que se abren espacios para la
interlocucin directa con la ciudadana a travs de preguntas directas de la ciudadana por
distintos medios. Los Consejos de Ministros Televisados se adelantan desde 200320.
Acuerdos de gestin: mecanismo de seguimiento a los gerentes pblicos a partir de la

planeacin estratgica de sus reas de responsabilidad, el cual es concertado y permite la

evaluacin de su desempeo.
v.

Rendicin de cuentas entre niveles territoriales: como se indic ms arriba, los Consejos
Comunales son espacios donde los alcaldes y gobernadores rinden cuentas tanto a los
ciudadanos como al Presidente de la Repblica sobre los problemas de la entidad
territorial respectiva y las acciones que estas adelantan para solucionarlos.

vi.

Rendicin de cuentas externa: la rendicin de cuentas externa (internacional y

supranacional) se realiza constantemente en el pas, pero no hay una lnea unificada para
hablar en los diferentes foros internacionales, de forma que sera necesario estudiar el
tema especfico en mayor detalle para conocer los mecanismos existentes actualmente y
evaluar la conveniencia de una poltica especfica para desarrollar una estrategia
coherente en esta materia.

20

Lo cual aade un componente de rendicin de cuentas social, aunque es ante todo una rendicin de cuentas interna.

33

A grandes rasgos, existen mecanismos de seguimiento para la mayora de los tratados

internacionales firmados por el pas, los compromisos de las organizaciones regionales, as como
solicitudes de informacin y compromisos de la banca multilateral y peticiones de diversa ndole
de varias ONG internacionales. En cada caso las entidades competentes tienen acciones para
rendir cuentas especficas al interlocutor y el compromiso de que se trate, pero no hay una
estructuracin de la posicin del pas que se lleve sistemticamente a estos diferentes escenarios.
Esta revisin deja en claro que en el pas existen iniciativas, instituciones y prcticas de
rendicin de cuentas de todos los tipos. Los aspectos ms dbiles que se han identificado son la
rendicin de cuentas diagonal, que es casi inexistente pero que debido a las crticas de las que ha
sido objeto en la literatura especializada no se considera conveniente desarrollar; la rendicin de
cuentas externa, que si bien se realiza permanentemente, no est claro si se encuentra articulada
o si se requieren lineamientos o directrices para fortalecerla y estructurarla, y, por ltimo, la
rendicin de cuentas social.

En cuanto a esta, si bien existen prcticas y mecanismos en Colombia, estos estn

desarticulados, en algunos casos no estn institucionalizados y tienen otras debilidades; por esta
razn, con la presente poltica el Gobierno Nacional ha decidido impulsar en particular la
rendicin social de cuentas de manera que se consolide y fortalezca, para mejorar el desempeo
estatal y la relacin con los ciudadanos.
La rendicin de cuentas a la ciudadana implica un deber de las autoridades de la
Administracin Pblica de responder pblicamente ante las exigencias que realice la ciudadana,
por los recursos, las decisiones y la gestin realizada en ejercicio del poder que les ha sido
delegado por esta.
Implica un proceso permanente a travs de varios espacios de interlocucin, deliberacin
y comunicacin, en el que las autoridades de la Administracin Pblica deben informar y
explicar a la ciudadana sobre los resultados de la gestin encomendada y someterse a al control
social: esto es, a la revisin pblica y evaluacin de la ciudadana sobre la gestin.

34

IV. DIAGNSTICO
A.

Problema central: inadecuadas prcticas de rendicin de cuentas de la rama

ejecutiva a la ciudadana

En Colombia existen mecanismos, prcticas, disposiciones legales, espacios y

experiencias de rendicin de cuentas a la ciudadana realizadas por las entidades del ejecutivo,
tal como fue ilustrado en el estado del arte de la rendicin de cuentas. Sin embargo, hay una
serie de limitaciones que vuelven inadecuadas dichas prcticas en relacin con las restricciones
de la informacin que ofrecen las entidades a la ciudadana, as como con las escasas
posibilidades de dilogo e interlocucin con la ciudadana para explicar la gestin realizada y
con incentivos insuficientes, tanto para que las entidades rindan cuentas, como para que los
ciudadanos las pidan e incidan efectivamente en la gestin pblica. Esto tiene como
consecuencia que la mayora de los ciudadanos no conozca los mecanismos disponibles, no los
utilice, tenga baja confianza en ellos y no incida efectivamente en la gestin pblica.
Con el objeto de contar con un diagnstico que incluyera diversas fuentes de informacin,
se utilizaron las siguientes fuentes: la consultora con recursos donados por el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID)21 realizada por Transparencia por Colombia, que incluy la
realizacin de 6 talleres regionales y uno nacional, adems de entrevistas a expertos; una
encuesta del DNP realizada por el Centro Nacional de Consultora (CNC) con recursos del
Banco Mundial, con mediciones en 2006 y 2009 sobre la percepcin de transparencia y rendicin
de cuentas del Gobierno Nacional; talleres de validacin realizados en diciembre de 2009 y
marzo de 2010, en los cuales participaron los Ministerios y Departamentos Administrativos22 y
se utiliz una metodologa participativa de discusin del rbol de problemas y de las acciones
asociadas a objetivos, adems de fuentes secundarias consultadas para efectos de elaborar este
documento.

21

Proyecto BID CO-T1070 - Technical Support for the Development of a National Accountability Policy.
Participaron tambin la Federacin colombiana de Municipios, la Veedura Distrital, la ESAP y los organismos de control, para un total de 33
entidades asistentes.
22

35

La encuesta realizada por la DEPP de DNP y el Centro Nacional de Consultora en 2006

y 200923 mostr que la percepcin sobre el porcentaje de ciudadanos que perciben que el
gobierno rinde cuentas con frecuencia oscilaba por sector entre 43,3% y 50,7% en 2006 y entre
39,8% y 58,4% en el 200924, y que ha esta percepcin ha mejorado en casi todos los sectores25.
Los niveles departamental y municipal tambin mejoraron pero se mantienen en una menor
frecuencia percibida (de 37,4% a 43,4% los primeros y de 37,4 a 43,4 los segundos).
De acuerdo con esta misma encuesta, el porcentaje de ciudadanos que conoce los
ejercicios de rendicin de cuentas (en general) ha pasado de 25% a 33%, pero si se consideran
los que conocen las audiencias pblicas (53% en 2006 y 63% en 2009); los consejos comunales
(54% a 66%) y las veeduras ciudadanas (40% a 47%) el panorama es menos desalentador. Las
personas que participaron en veeduras en 2006 fueron el 12% de los encuestados y en 2009 el
10% (CNC 2006; 2009). El grfico 5 muestra algunas de estas tendencias.

23
Percepcin y experiencia ciudadana sobre transparencia y acceso a la informacin pblica y el gobierno nacional. Encuesta realizada en el
marco del proyecto de Modernizacin de la Administracin Financiera del Sector Pblico - MAFP II.
24
Se entiende que 100 es siempre y 0 es nunca.
25
Excepto turismo, medio ambiente y comunicaciones.

36

Grfico 5.. Frecuencia con que el gobierno nacional rinde cuentas por tema
Lo que hace El Congreso de la Repblica
El empleo
La disminucin de la corrupcin
Las minas y la energa
La participacin ciudadana
La economa
El medio ambiente y la vivienda

2006

La infraestructura y el transporte

2009

Los derechos humanos

El turismo
Las comunicaciones
La seguridad
Lo que hace El Presidente de la Repblica
0

10

20

30

40

50

60

Fuente: DNP con datos de encuesta CNC 200926.

Si bien este diagnstico muestra algunas mejoras en el conocimiento y el uso de los

mecanismos de rendicin de cuentas, no se puede negar que an hay espacio para mejorar, pues
alrededor del 50% de los ciudadanos o ms no conocen y no utilizan estos mecanismos
mecani
y
espacios. No es de extraar entonces que al preguntar a los ciudadanos sobre su percepcin
acerca de la rendicin de cuentas por parte del Gobierno,, los resultados fueran:
fuer
solo el 30,8%
piensa que los gobiernos locales rinden cuentas, el 32,5% los departamentales
departamentales y el 39,1% el
nacional, lo cual significa que ms del 60% considera que ningn nivel de gobierno rinde cuentas
a los ciudadanos (LAPOP 2008).
2008)

26

2030 entrevistados en 13 municipios en octubre de 2006 y de 2009, margen de error: +- 2.18%, para un 95% de confianza.
37

En suma, el diagnstico general del problema indica que Colombia est a mitad de
camino en sus esfuerzos por mejorar la rendicin de cuentas social. Se ha avanzado, pero todava
quedan muchas reas que fortalecer. A partir de los resultados de las reuniones y los talleres
realizados para la elaboracin de este documento, en las siguientes pginas se presenta el detalle
de los tres ejes problemticos asociados al problema central, los cuales se relacionan con los tres
componentes de la rendicin de cuentas: informacin, explicacin e incentivos.

B. Efectos del problema central

Las inadecuadas prcticas de rendicin de cuentas social en la rama ejecutiva producen,

principalmente, los siguientes efectos directos: que la ciudadana desconozca la organizacin, el
funcionamiento y los resultados de la gestin pblica; que las administraciones pblicas pierdan
la oportunidad de evaluar, corregir y ajustar sus polticas y proyectos de acuerdo con las
opiniones y los aportes que surjan del dilogo directo con la poblacin; que haya menos
transparencia en las acciones de los gobiernos; y que la ciudadana mantenga un bajo inters en
lo pblico (como ejemplo, entre el 2005 y el 2008 solo entre el 5,6% y el 9,9% de los ciudadanos
colombianos asistieron a reuniones convocadas por autoridades municipales (LAPOP 2008)).

Los anteriores aspectos, con el tiempo, llevan a que se presenten las siguientes
situaciones: que la ciudadana pierda confianza en la gestin pblica y en las instituciones
polticas (en Colombia, el 73% de los ciudadanos apoyan la democracia pero solo el 47,7%
considera que las instituciones polticas son legtimas segn LAPOP 2008), que los ciudadanos
limiten su participacin y control social a un nmero cada vez ms reducido y menos estratgico
de polticas y proyectos gubernamentales (el 9,6% de los ciudadanos present una peticin de
informacin a las autoridades municipales en 2008, porcentaje que ha ido decreciendo cada ao
desde 2005, cuando se encontraba por encima del 14%, (LAPOP 2008); que las administraciones
pblicas tomen cada vez ms decisiones errneas, desperdiciando y focalizando mal los recursos
pblicos, y que se presenten ms oportunidades para la corrupcin, el clientelismo y la captura
del Estado.

38

Finalmente, el conjunto de situaciones presentado anteriormente puede erosionar, en el

largo plazo, la confianza de la ciudadana en la democracia como sistema de gobierno, en la
medida en que los organismos y entidades de los gobiernos nacional y territoriales desconozcan
las verdaderas necesidades y preferencias de la ciudadana, y que por consiguiente las polticas
pblicas se vuelvan ineficaces e ineficientes.

C. Ejes problemticos

A partir de los insumos sealados anteriormente que han sido aprovechados para la
elaboracin de este documento, a continuacin se identifican y describen los ejes problemticos
de la rendicin de cuentas en Colombia.
1. Eje problemtico 1: informacin inadecuada para los fines de la rendicin de
cuentas social

Los talleres regionales y nacional y las entrevistas realizadas como parte de la consultora
para este documento coinciden en que se ha mejorado la disponibilidad de la informacin pblica
en el pas, pero se seala que no se facilita suficientemente su acceso por parte de la ciudadana
en general y los contenidos de la misma no responden a los intereses ciudadanos (Corporacin
Transparencia por Colombia 2009a).

Las principales causas asociadas con la inadecuada informacin para la rendicin de

cuentas social se sealan a continuacin:

La informacin que se entrega a los ciudadanos es poco comprensible

39

En cuanto a la claridad y simplicidad, el diagnstico de la consultora (Corporacin

Transparencia por Colombia 2009a) y el primer taller de validacin27 muestran que los
documentos y la informacin bsica sobre los ciclos de gestin de las entidades pblicas no se
acompaan de guas o explicaciones que faciliten su bsqueda y comprensin por parte de los
interesados. Es muy frecuente que las entidades pblicas pongan a disposicin de los ciudadanos
la misma informacin que utilizan para fines internos, sin adecuar la presentacin ni el lenguaje a
un pblico no especializado o con necesidades especiales (Talleres de validacin 2009 y 2010).

Por su parte, la insuficiente estandarizacin de la informacin conduce a que una misma

clase de informacin sea presentada de diferentes formas en distintas entidades, o incluso en la
misma entidad en diferentes perodos de tiempo, dificultndole as a la ciudadana la
comprensin de su contenido y la posibilidad de monitorear y evaluar la gestin pblica.

La informacin disponible se encuentra desactualizada

La informacin con frecuencia se encuentra desactualizada, lo que conduce a que la

ciudadana pierda inters en conocerla, que no pueda conocer la ejecucin actual de las
administraciones ni pueda ejercer un control social, participar o retroalimentar a las
administraciones en el momento oportuno. Esto ocurre por limitaciones en las entidades para
generar, archivar, y sistematizar y principalmente gestionar la informacin de la cual disponen,
problema que ser tratado en el eje problemtico 3.

La informacin no se entrega adecuada y oportunamente ante las solicitudes de los

ciudadanos

Esto se debe a problemas en el trmite de las solicitudes de informacin y problemas con

la produccin de informacin, que a su vez se deben al desconocimiento de las competencias y
funciones al interior y entre entidades y organismos de la rama ejecutiva. En algunos casos, las

27

Realizado en diciembre de 2009.

40

solicitudes de informacin de los ciudadanos no son respondidas de manera oportuna lo cual ha

llevado a un uso excesivo de los derechos de peticin. Adicionalmente, se desconocen
metodologas para estructurar la informacin, hay malas prcticas de manejo de datos y archivos
y

limitados recursos para su generacin y conservacin, en particular en las entidades

territoriales.

Limitada disponibilidad de la informacin y barreras para que los ciudadanos acceden a

la informacin

La disponibilidad se refiere a que la informacin se pueda conocer, est sistematizada y

en un formato que permita su circulacin. Toda la informacin producida por el Estado es de
naturaleza pblica, excepto la que tenga reserva o confidencialidad por razones de proteccin de
la privacidad. Sin embargo, de una lista de documentos pblicos que deberan estar disponibles
para los ciudadanos, se encontr que solo 4 entidades del orden nacional tienen ms del 80% de
los documentos en lnea y el promedio es solo 30% de documentos publicados por cada entidad
(Corporacin Transparencia por Colombia 2009a).

Las barreras culturales tienen una estrecha relacin con prcticas de evasin y temores en
la entrega de la informacin que permean gran parte de la administracin pblica y que llevan a
que los servidores pblicos no faciliten en tiempos y modos adecuados la informacin
solicitada28, pues consideran que las estadsticas, datos, archivos, registros y dems documentos
que manejan y producen son su propiedad y no patrimonio del Estado, por lo que restringen su
divulgacin de acuerdo con su criterio propio (Taller de validacin 2009). Esto es as a pesar del
MECI y el SGS en los cuales se exige el cumplimiento de todas las etapas del proceso,
incluyendo la divulgacin y los sistemas de gestin documental. En algunos casos, hay un exceso
de prudencia acompaada de trabas burocrticas, pero tambin de desconocimiento sobre qu
informacin se debe divulgar. En otras situaciones, se presentan interpretaciones de las normas
de forma amplia, pero sesgada y polmica, que lleva a que las instituciones no divulguen de

28

Problema que fue denominado en el citado taller una cultura del secreto.
41

forma proactiva cierto tipo de informacin, a menos que exista una orden judicial de ltima
instancia de por medio que las obligue a divulgarla y hacerla pblica.

La informacin que se entrega a los ciudadanos es insuficiente e incompleta

Al respecto, en el estudio Qu ha pasado con la Participacin Ciudadana en

Colombia?, promovido por la Fundacin Corona en el ao 2002 se identific que dos de cada
tres personas encuestadas creen que el mayor obstculo que encuentra la gente en Colombia para
involucrarse en los procesos de participacin ciudadana, es la falta de informacin. [] La
poblacin no cuenta con la informacin suficiente para intervenir con conocimiento de causa en
las deliberaciones pblicas, en la formulacin de iniciativas y en la fiscalizacin de la gestin
pblica (Fundacin Corona 2002).

2. Eje problemtico 2: baja calidad del dilogo con la ciudadana en los ejercicios de
rendicin de cuentas

Los procesos de consulta que se adelantaron para este documento muestran que los
diferentes actores consideran que el dilogo entre la administracin pblica y la ciudadana es
limitado. Hay esencialmente dos espacios de rendicin de cuentas que implican dilogo: los
Consejos Comunales y las Audiencias Pblicas.

Con respecto a los primeros, entre agosto de 2002 y marzo de 2010 se realizaron 278
Consejos Comunales, con una metodologa unificada con participacin de los asistentes,
regularidad semanal en la realizacin y un mecanismo de seguimiento a los compromisos
acordados entre el gobierno y los ciudadanos. Estos espacios de rendicin de cuentas involucran
como se seal las dimensiones social, interna y entre niveles territoriales.

Con respecto a las audiencias pblicas coordinadas por el DAFP, es preciso reconocer
que en el periodo de 2003 a 2009 la rendicin de cuentas a la ciudadana pas de ser un ejercicio
inexistente en las entidades de la administracin pblica a convertirse en una meta dentro de los
42

planes de accin de las entidades nacionales a travs de la realizacin de audiencias pblicas. No

obstante, los asistentes a los talleres sealaron que todava son espordicas, no tienen
homogeneidad en cuanto a sus procedimientos y contenidos y no siempre estn estructuradas de
manera que permitan una retroalimentacin de la ciudadana ni una explicacin y justificacin
profunda de las entidades, funcionarios y servidores pblicos. Tambin se hace referencia a que
es ms comn entender la rendicin de cuentas como un ejercicio unidireccional y no
bidireccional (Velasco 2007).

Transparencia por Colombia en su ndice de Transparencia Nacional encontr que para

2007-2008 el 75% de las entidades pblicas del orden nacional realiz este tipo de audiencias de
rendicin de cuentas. Sin embargo, el 27,3% de las entidades pblicas nacionales an no realiza
audiencias pblicas de rendicin de cuentas y otras las han convocado con una frecuencia
inferior a la anual (Corporacin Transparencia por Colombia 2009a; 2009b).

De cualquier manera, existen debilidades en dichos ejercicios. El nmero total de

asistentes es inferior al 2% de la poblacin mayor de edad, segn encuestas realizadas por el
DAFP en 2008, incluyendo participacin por tele y videoconferencias (DAFP 2008). La
informacin que manejan los Comits de control social a inversiones de regalas (CSIR) sobre
control social de las regalas es consistente con este dato (el 1,8% de ciudadanos de esos
municipios participan en los CSIR) (Corporacin Transparencia por Colombia 2009a).

Llama la atencin el resultado de los seis (6) talleres regionales realizados por la
Corporacin Transparencia por Colombia en el estudio Asistencia Tcnica y Metodolgica en la
Formulacin de una Poltica de Estado Transversal y Participativa de Rendicin de Cuentas en
Colombia, entre el 20 de abril y el 22 de mayo en las ciudades de Arauca, Bogot, Cartagena,
Medelln, Pasto y Quibd, por cuanto se seala que las audiencias pblicas se ven
principalmente como mecanismos de propaganda de los gobernantes y no como ejercicios
efectivos de explicacin de la gestin y de acatamiento a los principios de la democracia
participativa (Corporacin Transparencia por Colombia 2009a).

43

En tal sentido, se han identificado las siguientes causas asociadas con una baja calidad del
dilogo con la ciudadana en los ejercicios de rendicin de cuentas:

Las explicaciones, en los ejercicios de rendicin de cuentas son poco comprensibles para
los diferentes tipos de audiencias

Esta situacin se presenta porque en la gran mayora de los ejercicios se presenta una
gran cantidad de informacin en muy poco tiempo, y porque la informacin presentada tiene los
mismos problemas discutidos en la seccin anterior: es compleja por su elevado lenguaje tcnico
y estadstico y porque est saturada de nmeros y cifras agregadas, poco asimilables y
entendibles para la poblacin, an analizndolas despus con mayor detenimiento, lo que
dificulta e impide una explicacin clara y confiable de los hechos.

Poca pedagoga para adelantar los ejercicios de rendicin de cuentas

Previamente a la realizacin de los ejercicios de rendicin de cuentas existe muy poca

comunicacin entre las entidades y los ciudadanos, y las primeras no explican a los segundos
todo lo que implica un exitoso ejercicio de este tipo. Los espacios de dilogo suelen ser aburridos
y poco dinmicos, todo lo cual desincentiva la participacin de los ciudadanos comunes (Taller
de validacin 2009).

Explicaciones sesgadas o incompletas en los ejercicios de rendicin de cuentas

Se identifica que las explicaciones que las entidades dan en los ejercicios de rendicin de
cuentas son sesgadas o incompletas, pues, como se ha mencionado, la percepcin generalizada es
que en muchos escenarios no se abordan temas sensibles y polmicos o de gran inters para el
pblico, se tratan solamente los aspectos positivos de determinados temas de la gestin pblica, o
se hace un excesivo nfasis en procesos y tareas, sin mencionar nada o casi nada sobre los
impactos de la gestin pblica en la mejora de la calidad de vida de la ciudadana u otros temas
de inters para la misma (Corporacin Transparencia por Colombia 2009a; Taller de validacin
2009).

44

El indicador correspondiente a audiencias pblicas del ndice de transparencia nacional

2007-2008 tiene una calificacin baja, de 57,6 sobre 100, debido a la calidad de los ejercicios,
pues pocas entidades (entre el 8% y el 27%) presentan la informacin realmente relevante sobre
su gestin, como presupuesto ejecutado, contratacin, cumplimiento de metas, programas,
proyectos y recursos humanos (Corporacin Transparencia por Colombia 2009a).

Pocas posibilidades para que la ciudadana opine y retroalimente a las entidades

El componente de dilogo en la rendicin de cuentas y su carcter bidireccional implican

que los ciudadanos deben tener la capacidad efectiva de responder a la informacin y a las
explicaciones de la administracin pblica, pero en Colombia este no siempre es el caso. En
general, los escenarios de rendicin de cuentas suelen ser asimtricos y no propician el dilogo,
solo la entrega unilateral de informacin seleccionada por las entidades pblicas. Si bien en
algunos espacios se permite la participacin del pblico, esta es restringida, debe atenerse a la
agenda definida por la entidad organizadora y no permite un cuestionamiento de fondo de las
acciones pblicas ni una necesidad de justificacin y explicacin cuidadosa de las mismas.
(Taller de validacin 2009).

Las convocatorias a los ejercicios de rendicin de cuentas son restringidas (en publicidad
y en pblico)

Esto se debe, ya sea a que no se utilizan medios masivos para la convocatoria, o a que se
hace una seleccin previa de los asistentes, as como a la eleccin de espacios sin la suficiente
capacidad de aforo. La transmisin por televisin de algunos ejercicios, como los consejos
comunales o algunas audiencias pblicas, es una solucin para aumentar el pblico al que le
puede llegar el ejercicio de rendicin de cuentas, pero se debe balancear con la posibilidad de
interaccin y dilogo, que se ve limitada a los asistentes y al uso de llamadas telefnicas.

Los anteriores factores, que han sido identificados por los participantes en talleres
regionales, nacionales y en entrevistas durante el proceso de elaboracin del documento, hacen
necesarias acciones para mejorar el dilogo con la ciudadana en la rendicin de cuentas.
45

3. Eje problemtico 3: limitados incentivos para la rendicin de cuentas

El componente de sancin e incentivos es el que est menos desarrollado, pues los

ciudadanos cuentan con pocos canales para exigir mayor informacin y explicaciones
(bsicamente el derecho de peticin y la tutela) y menores an para sancionar los
incumplimientos o inadecuado desempeo del Estado. Se recurre por lo general a los organismos
de control y mecanismos judiciales para estos propsitos. Los incentivos positivos para la
rendicin de cuentas y para el comportamiento debido de los servidores pblicos son
insuficientes, lo cual conduce a algunos de los problemas ya sealados en los otros ejes
problemticos. Este eje problemtico se divide en dos: 3a) los incentivos para que las entidades
pblicas rindan cuentas y 3b) los incentivos para que los ciudadanos pidan cuentas.
3a) Limitados incentivos para que las entidades rindan cuentas
Las principales causas asociadas a este eje se sealan a continuacin:

Vacos normativos e institucionales para la rendicin de cuentas social en Colombia

El marco normativo que conlleva la obligatoriedad de rendir cuentas est muy disperso en
mltiples normas, dificultando as su apropiacin, uso, seguimiento y aplicacin (Corporacin
Transparencia por Colombia 2009a). Adicionalmente, existen algunos vacos normativos que
pueden afectar la calidad de la rendicin de cuentas. Entre los ms importantes se destacan la
carencia de obligaciones precisas en las entidades en cuanto a la oferta de informacin y
explicacin a la ciudadana sobre los resultados de la gestin pblica; la presencia de normas o
mandatos que dejan a discrecin de las entidades la aplicacin y puesta en marcha de una gestin
pblica participativa; la carencia de obligaciones claras de rendicin de cuentas con respecto al
universo de espacios de participacin ciudadana, y la ausencia de instrumentos concretos que
asignen poder a los ciudadanos y sus organizaciones en la relacin con los servidores pblicos y
gobernantes (Corporacin Transparencia por Colombia 2009a).

Inadecuado reconocimiento del alcance y utilidad de la rendicin de cuentas social por

parte de las entidades y de los servidores pblicos
46

La mayora de servidores pblicos desconocen las instancias que por ley tienen los
ciudadanos para participar y ejercer control social, por lo que nunca son activadas ni les son
asignados recursos ni esfuerzos institucionales. Muchos servidores pblicos tambin perciben
que los ejercicios de rendicin de cuentas son intiles e improductivos; desgastantes en trminos
de esfuerzos y tiempos; desaprovechados o mal enfocados por la sociedad civil; y que algunos
estn cooptados por personas que buscan un beneficio personal e individual y no uno de carcter
pblico y colectivo.
Las posibilidades que tienen las administraciones pblicas de informar y comunicarse con
los ciudadanos son numerosas y diversas, pero las entidades no hacen esfuerzos importantes y
sostenibles por crear o institucionalizar nuevos espacios que cautiven la atencin y el inters de
la poblacin, dado que no tienen incentivos para someterse a control y por el contrario esto les
puede resultar muy costoso en trminos polticos y de sancin y crtica.

Esto se debe en ocasiones al miedo a posibles sanciones derivadas de la exposicin a la

crtica, producto de un desconocimiento o incomprensin de la importancia de la rendicin de
cuentas y de los derechos de los ciudadanos. Se relaciona tambin con la preocupacin por la
conveniencia poltica de entregar toda la informacin a los ciudadanos, que igualmente refleja el
olvido acerca del carcter pblico de toda la informacin que no sea de reserva.

Los diseos y desarrollos institucionales de las entidades no permiten aprovechar

adecuadamente los recursos para la rendicin de cuentas social
Inicialmente, se haba identificado como una de las causas de la inexistencia de

incentivos para la rendicin de cuentas por parte de las entidades, la limitacin o inexistencia de
recursos (humanos, tcnicos, financieros, incluso el tiempo), sin embargo, en desarrollo del taller
de validacin realizado en marzo de 2010, el grupo de trabajo precis que en lugar de recursos
limitados o inexistentes, la verdadera causa es la falta de aprovechamiento de los mismos o no
priorizacin del gasto para efectos de la rendicin de cuentas social.

47

De acuerdo con lo anterior, se hizo evidente que los actuales esquemas organizacionales,
al interior de las entidades, no favorecen el proceso de rendicin de cuentas social ni permiten
aprovechar los recursos existentes, toda vez que carecen de sistemas efectivos de coordinacin
interadministrativa y de la definicin clara de responsables al interior de las entidades para
gestionar los procesos de rendicin de cuentas.

3b) Limitados incentivos para fomentar que los ciudadanos pidan cuentas
La relacin que existe en la rendicin de cuentas implica que la responsabilidad no est
solamente en las entidades y servidores, sino tambin en los ciudadanos que deben exigir cuentas
a las autoridades e incentivarlas a ser ms transparentes. Los ciudadanos deben a su vez ser
incentivados para participar. Hay tres razones por las cuales los ciudadanos no siempre piden
cuentas a la administracin pblica, sobre las cuales se podra incidir a travs de incentivos:

Bajo reconocimiento, al interior de las entidades, del derecho de la ciudadana a ejercer

el control social
Aunque efectivamente existe el mecanismo del derecho de peticin y la tutela para

garantizar el derecho a la informacin, y otros mecanismos como la accin de cumplimiento, se

trata de procedimientos que desgastan a los ciudadanos y a las organizaciones de la sociedad
civil interesados en conocer la gestin pblica, y que terminan por desestimular y bloquear los
esfuerzos de control social o peticin de cuentas. Esto se debe a que no fueron creados con el fin
del control social en mente. Los ciudadanos no cuentan con instituciones o mecanismos
expeditos de garanta del derecho de informacin, participacin y solucin de los conflictos que
se presenten.

Desconocimiento de los mecanismos e instancias de control social por parte de la

ciudadana

Esta situacin conduce a que los espacios de rendicin de cuentas no sean lo

suficientemente aprovechados o sean usados con propsitos distintos al de construir un dilogo
informado con las entidades de la administracin pblica, como la presin poltica o el chantaje
48

(Corporacin Transparencia por Colombia 2009a). Otras razones invocadas por los ciudadanos
para no participar en los espacios y mecanismos de rendicin de cuentas incluyen la falta de
tiempo, el desinters, la baja legitimidad de las instituciones pblicas y la desconfianza frente a
estas y frente a los dems (LAPOP 2008).

Insuficiente apoyo a los ciudadanos para que realicen peticin de cuentas

La realizacin de un exitoso ejercicio de rendicin de cuentas requiere una adecuada

peticin de cuentas por parte de la ciudadana. En tal sentido, es evidente la restriccin o el

limitado apoyo que las entidades pblicas brindan para propiciar el encuentro de los ciudadanos
interesados en ejercer control social y peticin de cuentas. Dado que, como se ha sealado, se
entiende la peticin de cuentas como una actividad negativa y no como algo constructivo, las
entidades tienen reservas frente al incentivo hacia los ciudadanos que la realizan.

Adicionalmente, en las entidades de la rama ejecutiva no se reconoce el esfuerzo de

personas naturales, jurdicas u organizaciones sociales que adelantan labores de control social en
pro del beneficio de sus comunidades. En el taller de validacin (diciembre 2009) surgi entre
los asistentes una preocupacin con respecto a las amenazas a la seguridad de las personas que
realizan control social por parte de actores al margen de la ley.

V.

OBJETIVOS

A. Objetivo central: consolidar la rendicin de cuentas como un proceso permanente de

la rama ejecutiva a la ciudadana

A partir del anterior diagnstico, la poltica tiene como objetivo central consolidar la
rendicin de cuentas del ejecutivo como un proceso permanente que comprenda tanto la oferta de
informacin clara y comprensible como espacios institucionalizados de explicacin y
justificacin de las decisiones, acciones y resultados en el ciclo de la gestin pblica (planeacin,
presupuestacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin); igualmente la poltica busca aumentar
49

sustancialmente el nmero de ciudadanos y organizaciones que hacen parte de ejercicios de

rendicin de cuentas.

La rendicin de cuentas se suele entender nicamente como los ejercicios peridicos tales
como audiencias pblicas, pero estos lineamientos de poltica buscan que se ample esa visin y
que la rendicin de cuentas a la ciudadana se convierta en una prctica organizada como un
proceso permanente, que se realiza a travs de diferentes espacios de encuentro con la ciudadana
(mesas de trabajo, foros, ferias, audiencias pblicas, consejos comunitarios, etc.) y se apoya en
diferentes medios (basados en TIC y presenciales, en medios de comunicacin comunitarios y
masivos, orales y escritos), una actitud de transparencia y apertura en el sector pblico, y que
finalmente se llegue a una cultura de la rendicin de cuentas entre los servidores pblicos que
transforme las relaciones con los ciudadanos.

Para esto, la poltica pretende ante todo la coordinacin, la continuidad y el desarrollo de

las iniciativas de rendicin de cuentas social identificadas, la potenciacin de las iniciativas en
los otros tipos de rendicin de cuentas mencionados y la exploracin de un futuro fortalecimiento
en materia de rendicin de cuentas interna y externa.

Como objetivos transversales se encuentran la articulacin y complemento del marco

normativo existente y la creacin de una estructura institucional que permita la adecuada
implementacin de la poltica. Articular el marco normativo permitir visibilizar los avances del
Estado y agrupar todo el conjunto de iniciativas que individualmente han tendido a garantizar
que la Rendicin de Cuentas sea una prctica comn en la relacin Estado-sociedad.

B. Objetivos de largo plazo

En el largo plazo se espera que a travs de una mejora cualitativa y cuantitativa de los
ejercicios de rendicin de cuentas del gobierno nacional y los gobiernos territoriales, la
ciudadana conozca la organizacin, el funcionamiento y los resultados de la gestin pblica; que
las administraciones pblicas tengan la oportunidad de evaluar, corregir y ajustar sus polticas y
proyectos de acuerdo con las opiniones y al dilogo directo con la poblacin; que haya ms

50

transparencia en las acciones de los gobiernos, y que la ciudadana se interese cada vez ms en
los asuntos pblicos.

Igualmente se busca que la ciudadana confe cada vez ms en la gestin pblica, sin dejar
de participar y de hacer control social a un nmero cada vez mayor de polticas y proyectos
gubernamentales, que los gobiernos y las entidades tomen cada vez mejores decisiones que
focalicen y prioricen el gasto y la inversin pblica, y que haya cada vez menos oportunidades
para la corrupcin, el clientelismo y la captura del Estado. En suma, se espera construir una
cultura de la rendicin de cuentas en el pas, en la cual tanto servidores pblicos como
ciudadanos conozcan sus derechos y deberes en esa materia y tengan una relacin constructiva y
transparente que redunde en una mejor gestin pblica y una democracia de calidad, si bien estos
objetivos dependen de otros medios adicionales.

En particular, la rendicin de cuentas social fortalece la relacin entre los ciudadanos y el

Estado, el conocimiento de los ciudadanos sobre lo pblico, el inters por la participacin y la
responsabilidad de estos en la eleccin y el control de los gobernantes.

Finalmente, mejores ejercicios de rendicin de cuentas tambin producirn en el largo

plazo que los ciudadanos confen cada vez ms en la democracia como sistema de gobierno, que
aumente la legitimidad de las instituciones pblicas, que las administraciones pblicas conozcan
permanentemente las verdaderas necesidades y preferencias de la ciudadana, desarrollando y
ejecutando as polticas pblicas eficaces y eficientes, y que se construya y fortaleza da tras da
el Estado Social de Derecho gracias al amplio, consistente y permanente ejercicio ciudadano de
sus deberes y derechos.

51

C. Objetivos Especficos

i.

Objetivo especfico asociado el eje problemtico 1: mejorar los atributos de la

informacin que se entrega a los ciudadanos.

Mejorar los atributos de la informacin relevante para los fines de la rendicin de cuentas
supone 5 acciones. Primero, para poder ser aprehendida fcilmente por la ciudadana, la
informacin debe hacerse comprensible y atender a los temas de inters ciudadano. Segundo, la
informacin debe estar actualizada, pues debe poder representar el presente del fenmeno que
registra. Tercero, la informacin debe ser oportuna, es decir, se debe entregar a la ciudadana en
un plazo conveniente para sus intereses. Cuarto, la informacin debe estar disponible en aquellos
medios de comunicacin privilegiados por los ciudadanos. Y quinto, la informacin debe ser
completa, esto es, debe ser abundante en la exposicin de todas las etapas de la gestin pblica.

Tabla 2. Objetivos especficos para mejorar los atributos de la informacin

Objetivo

Mejorar los atributos de la informacin

que se entrega a la ciudadana

La informacin pblica relevante para los

fines de la rendicin de cuentas es
1.1 Comprensible, pues cuenta con un
lenguaje y una presentacin que facilitan su
aprehensin,
1.2
Actualizada,
pues
refleja
el
comportamiento presente de los fenmenos
que describe
1.3 Oportuna, pues se entrega a la ciudadana
en plazos convenientes
1.4 Disponible, pues es accesible a travs de
diversos medios
1.5 Completa, pues contiene todos los datos
relevantes para los ciudadanos

Fuente: DNP

La necesidad de hacer comprensible la informacin requiere de dos lneas de accin. Por

un lado, la aplicacin del manual de Gobierno en Lnea. Dado que este manual establece criterios
para la exposicin de la informacin pblica en lnea, su implementacin permitir que los
ciudadanos accedan de manera eficiente a la informacin que contienen los portales web del
Estado colombiano y que encuentren all toda la informacin pblica.
52

Por otro lado, se requiere la elaboracin de un Manual de Rendicin de Cuentas que

establezca criterios para que la informacin sea publicitada siguiendo criterios que favorezcan la
claridad del lenguaje, y de lineamientos para garantizar que la informacin pblica tenga todos
los atributos deseables identificados. Se expedir una directiva para que este manual sea de uso
obligatorio y se lo divulgar entre las entidades pblicas. La actualizacin de la informacin se
establecer tambin en el manual mencionado.

Para garantizar la oportunidad de la informacin se buscar que esta sea entregada a la

ciudadana en un plazo conveniente para sus intereses. Este objetivo debera redundar en un
mecanismo de seguimiento a las solicitudes de informacin realizadas por los ciudadanos, que
podra seguir el modelo del Ministerio de Minas y Energa en cuanto a seguimiento a derechos
de peticin, el cual incorpora el balance de las peticiones en su toma de decisiones para mejorar
la relacin con los ciudadanos.

Finalmente, la informacin ser completa en la medida en que las agencias del Estado
reconozcan la informacin sobre la que se puede rendir cuentas, la periodicidad con que dicha
informacin se debe actualizar e interioricen la funcin de producirla y publicitarla.

Para este objetivo juega un rol fundamental la Comisin Intersectorial de Polticas y de

Gestin de la Informacin para la administracin pblica (Coinfo), la cual tiene entre sus
objetivos "definir las estrategias y programas para la generacin de informacin", "Establecer
mecanismos tendientes a eliminar la duplicidad de solicitud de informacin o la solicitud de
informacin innecesaria a los ciudadanos" y en particular "Generar los escenarios adecuados que
permitan a los ciudadanos tener acceso a la informacin necesaria para garantizar la
transparencia de la administracin pblica y para que puedan ejercer un efectivo control social"
(Decreto 3816 de 2003, art. 1).

Adicionalmente, el programa Gobierno en Lnea tiene un mandato y unos objetivos en

materia de informacin en medios electrnicos. La articulacin con este programa se har
aprovechando que la cuarta fase del gobierno en lnea, la democracia digital, debe estar completa
en 2012, de acuerdo con la estrategia en curso, de manera que las entidades pblicas deben tener
53

para esa fecha un alto nivel de interaccin con los ciudadanos por medio de TIC y la posibilidad
de establecer tambin un dilogo con estos de manera virtual.

La Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas (DEPP) del DNP adelantar acciones de

difusin de la informacin relacionada con el Plan Nacional de Desarrollo, las evaluaciones de
las polticas pblicas y otra informacin relacionada con monitoreo y evaluacin (M&E).

ii.

Objetivo especfico asociado al eje problemtico 2: fomentar el dilogo y la

retroalimentacin entre la rama ejecutiva y los ciudadanos

Aparte de informar, la rendicin de cuentas requiere la explicacin y justificacin de la

gestin pblica. Cualificar y cuantificar el dilogo entre el Estado y los ciudadanos es, pues, una
prioridad de sta poltica. La estrategia de fomento del dialogo con los ciudadanos contempla 5
actividades desglosadas en la siguiente tabla.

Tabla 3. Estrategias para fomentar el dilogo

Fuente: DNP

Para garantizar que los ejercicios de rendicin de cuentas sean comprensibles es necesario
que el Manual de Rendicin de Cuentas establezca el modelo para adelantar procesos de
rendicin de cuentas, como complemento de la cartilla Audiencias pblicas en la Ruta de la
Rendicin de Cuentas a la Ciudadana. El modelo de un ejercicio de rendicin de cuentas debe
incluir informacin sobre las caractersticas de las convocatorias, el tipo de escenarios en los que
54

se deben realizar las jornadas, las reglas del juego al interior de las jornadas y ampliarse
lineamientos metodolgicos para que las entidades identifiquen sus interlocutores claves y
grupos de inters para los ejercicios de rendicin de cuentas a la ciudadana.

Ahora, garantizar la relevancia de los temas tratados en los ejercicios de rendicin de

cuentas requiere que los ciudadanos cuenten con poder de agenda dentro de dichos ejercicios y
que se tenga en cuenta su opinin en la definicin de los procedimientos de los mismos, lo cual
se incluir en la metodologa mencionada.
Un espacio verdaderamente deliberativo, que permita que la gestin pblica se
retroalimente del dialogo con la ciudadana, requiere de dos lneas de accin adicionales.
Primero, promover comportamientos proactivos de los servidores pblicos frente a las demandas
ciudadanas ordenadamente expresadas. Segundo, esto se complementa con una planificacin de
las jornadas de rendicin de cuentas, organizadas a travs de varias reuniones y encuentros
presenciales y no presenciales que garanticen la interlocucin y deliberacin entre la
administracin y los ciudadanos, las cuales deben ser publicitadas ampliamente y con plazos
suficientes para que la ciudadana est preparada, de acuerdo con la metodologa definida por el
DAFP. La convocatoria de veedores ciudadanos y otras organizaciones sociales a estos espacios
de dilogo es fundamental.
Se podrn disear mecanismos de seguimiento a los compromisos adquiridos en el
espacio de rendicin de cuentas, siguiendo el modelo de los Consejos Comunales o el utilizado
por el Ministerio de Minas y Energa, lo cual se propondr en el Manual de Rendicin de
cuentas.
iii.

Objetivo especfico asociado al eje problemtico 3a: generar incentivos para

que las entidades pblicas rindan cuentas

Ms all de la buena voluntad de los servidores pblicos para rendir cuentas, la

presentacin de informacin, la explicacin y justificacin de las decisiones, y los incentivos
negativos derivados de una mala gestin son una realidad reglada implcitamente en un amplio
cuerpo normativo. Por ello se hace necesario difundir la legislacin vigente y apoyarse en esta
55

para promover comportamientos institucionales conducentes a buenos procesos de rendicin de

cuentas. La expedicin de directrices y normas adicionales puede complementar los deberes de
los servidores pblicos en materia de rendicin de cuentas.

En el mismo sentido, es preciso mejorar el reconocimiento a la importancia de la

rendicin de cuentas, lo cual se puede lograr a travs de capacitaciones a los servidores pblicos,
e incentivar a quienes adelantan procesos adecuados de rendicin de cuentas. Se propone utilizar
la experiencia del Banco de xitos y el premio de alta gerencia de la Administracin Pblica
para crear un incentivo positivo a la rendicin de cuentas exitosa. Finalmente, se debe garantizar
que la difusin de informacin y la explicacin de la misma cuenten con los recursos necesarios
para su implementacin.

iv.

Objetivo especfico asociado al eje problemtico 3b: generar incentivos para

que los ciudadanos pidan cuentas

Los objetivos tendientes a cualificar y cuantificar la rendicin de cuentas dependen de que

los ciudadanos asuman su papel de veedores de la gestin pblica. Sin una ciudadana con poder
no tiene sentido disear una poltica para que el Estado rinda cuentas de su gestin. De esta
manera, generar incentivos para que los ciudadanos rindan cuentas es un objetivo estratgico de
sta poltica y ser una de las tareas de la comisin intersectorial que la liderar.

Por un lado, ello implica potenciar la participacin poltica de los ciudadanos, cuestin de
la que se encargara un prximo documento Conpes de Participacin Poltica. Por otro lado, se
puede incentivar la peticin de cuentas si se promocionan los mecanismos de rendicin de
cuentas existentes, ya que una de las razones por las cuales los ciudadanos no participan en estos
es el desconocimiento y la indiferencia frente a dichos mecanismos. La capacitacin y difusin
son las principales herramientas para este objetivo.

Para enfrentar el problema de conocimiento de los ciudadanos sobre los mecanismos y

espacios de rendicin de cuentas se harn actividades de difusin y promocin en medios de
comunicacin y medios virtuales.
56

De la misma manera se busca apoyar y promover las iniciativas ciudadanas existentes en

materia de peticin de cuentas a la administracin pblica, para incentivar la continuidad de estas
y el surgimiento de nuevas iniciativas. Esto se puede hacer a travs de espacios de encuentro,
eventos y otros gestos que demuestren una valoracin positiva de estos esfuerzos desde el Estado
y que se incluyen en las acciones del objetivo 2 (fomentar el dilogo).

Tabla 4. Objetivo 3: incentivos

Objetivo

Generar incentivos para la rendicin de

cuentas

Los incentivos para las entidades y los

ciudadanos se concretan en
La articulacin del marco normativo en
materia de rendicin de cuentas y su difusin
El reconocimiento del alcance y la utilidad de
la rendicin de cuentas
El fortalecimiento del marco institucional
La formacin de ciudadanos en peticin de
cuentas
El apoyo a iniciativas ciudadanas de control
social

Fuente: DNP

VI. PLAN DE ACCIN

Este plan de accin se apoya en los actores que participaron en la elaboracin del
documento (DAFP, DNP y PPLC), en el Ministerio del Interior y de Justicia, el DANE y la
ESAP. Las dems entidades del orden nacional que participaron en los talleres de validacin
mostraron su compromiso en seguir los lineamientos propuestos, pero para ellas solo se
presentan recomendaciones generales en ese sentido. En el caso de las entidades territoriales, los
lineamientos de este documento constituyen simplemente una gua que podrn seguir aquellas
que as lo consideren pertinente.
Como primer elemento del Plan de Accin, se propone la conformacin de una comisin
interinstitucional que lidere la implementacin de la poltica, dado que el principal planteamiento
de esta es la necesidad de coordinar acciones que ya se llevan a cabo en el sector pblico,
57

implementar normativas y metodologas existentes y en general hacer una gestin de promocin

de la rendicin de cuentas social. Esto no puede quedar en cabeza de una sola entidad u rgano,
pues ninguno tiene el alcance para cumplir ese papel de coordinacin interinstitucional.
Esta comisin estar conformada por el Programa Presidencial de modernizacin,
eficiencia, transparencia y Lucha Contra la corrupcin o quien haga sus veces, en nombre de la
Presidencia de la Repblica, el Ministerio del Interior y de Justicia, el DAFP y el DNP. Esta
comisin deber coordinar a las entidades pblicas del orden nacional en la ejecucin del plan de
accin, asegurarse de que apliquen los estndares existentes para la rendicin de cuentas y
transferir a las entidades del orden territorial las recomendaciones pertinentes para que mejoren
sus prcticas de rendicin de cuentas a los ciudadanos. Su operacin se definir en la primera
reunin que realicen las directivas de las entidades que conformarn la comisin. Esta
propender por incluir el tema de rendicin de cuentas en el nuevo Plan Nacional de Desarrollo,
para darle un apoyo y asegurar la continuidad del tema durante la ejecucin del plan de accin.
As mismo, explorar el diseo de incentivos para fomentar la peticin de cuentas de los
ciudadanos.
La primera lnea de accin de esta poltica es la coordinacin de las iniciativas ya
existentes en materia de rendicin de cuentas y el aseguramiento de su continuidad. Todas las
prcticas y espacios de rendicin de cuentas que se han identificado en el estado del arte se
deben seguir adelantando, fortalecerse y coordinarse entre s. En este sentido, la Comisin que se
crea para liderar la poltica deber hacer seguimiento y acompaamiento a estas acciones y
procurar aumentar el dilogo y la coordinacin entre diferentes entidades y la transferencia de
buenas prcticas.
Igualmente, identificar los estndares que debe tener una adecuada rendicin de cuentas
social y se encargar de difundirlos y promoverlos para que las entidades pblicas los apliquen.
En cuanto a acciones concretas se destacan las siguientes:

En el objetivo de informacin, se propone la elaboracin de un Manual de Rendicin de

Cuentas, que contenga todos los lineamientos que se sealan en este documento sobre las
58

caractersticas que debe tener un adecuado proceso de rendicin de cuentas con todos sus
componentes y las adicionales que se han identificado en los materiales citados.

En segundo lugar, la ESAP, en coordinacin con el DAFP y desde las acciones

misionales de asistencia tcnica e investigacin, apoyar el diseo, implementacin y
seguimiento de un Sistema de Informacin para la Rendicin de Cuentas, que permita articular e
integrar las diferentes acciones promovidas a nivel interinstitucional. La actividad se orienta con
nfasis al fortalecimiento de la capacidad investigativa y apropiacin de estrategias y
metodologas en el mbito de la asistencia tcnica para la gestin pblica en los rdenes
nacional y territorial.

Se adelantarn acciones de difusin de informacin sobre la gestin pblica, en particular

del Plan Nacional de Desarrollo a travs de boletines y actualizacin del sistema de seguimiento
a la gestin y difusin de las evaluaciones de polticas pblicas, y sobre la rendicin de cuentas,
a travs de un centro de documentacin virtual en el cual se deber incluir una ruta de la peticin
de cuentas para que los ciudadanos sepan cmo deben presentar derechos de peticin y solicitar
espacios de dilogo con la administracin pblica. Se har un mapa con la oferta de informacin
estadstica producida por las entidades y se difundir.

Igualmente, se abrirn espacios de divulgacin en medios de comunicacin impresos y

audiovisuales para llegar a los ciudadanos que no tienen acceso a las publicaciones virtuales.

Para fortalecer la generacin de informacin habr un proyecto de fortalecimiento de la

capacidad estadstica de las entidades territoriales, y para garantizar una respuesta oportuna se
crear una directriz sobre el seguimiento a derechos de peticin.

En el objetivo de dilogo, se coordinar la estandarizacin, difusin, aplicacin y

perfeccionamiento de las metodologas para interactuar con los ciudadanos. Los lineamientos
para los espacios de dilogo se encuentran desarrollados en la Cartilla del DAFP ya mencionada
sobre audiencias pblicas, por lo cual un adecuado dilogo entre la administracin pblica y los
ciudadanos se garantiza con la aplicacin de la cartilla y su mejoramiento continuo y difusin. Se
59

expedirn directrices en este sentido y para asegurar la aplicacin de esa metodologa,

combinada con la que est contenida en el Manual mencionado en el punto anterior que
complementar la cartilla. Tambin se har un ejercicio anual de divulgacin de esta
metodologa.

Para contribuir con este propsito, la Escuela Superior de Administracin Pblica, ESAP,
tendr la responsabilidad de brindar el soporte acadmico para fomentar el conocimiento y la
prctica de una cultura de la Rendicin de Cuentas y el fortalecimiento de la participacin
ciudadana y el control social, mediante la oferta de programas de capacitacin, el incentivo de la
investigacin y la promocin y difusin de espacios permanentes de divulgacin de las acciones
que se adelanten.

Tambin promover la realizacin de foros ciudadanos y un observatorio ciudadano de

ejercicios de rendicin de cuentas. Se har una encuesta de percepcin ciudadana sobre la
gestin pblica en particular en cuanto al Plan Nacional de Desarrollo.

En el objetivo de incentivos, en lo relativo a las entidades pblicas se propone la

inclusin del tema de rendicin de cuentas en el banco de xitos y el premio de alta gerencia de
la administracin pblica, para motivar a un mejor desempeo de las entidades en la materia, se
adelantarn capacitaciones a las entidades territoriales para mejorar sus capacidades y se
expedirn directrices para que los servidores pblicos conozcan sus obligaciones en cuanto a
rendicin de cuentas y vean la necesidad de cumplir con las mismas.
Los incentivos para fomentar que los ciudadanos pidan cuentas sern en particular
espacios de apoyo y promocin de las iniciativas de control social, tales como foros ciudadanos y
eventos de la rendicin de cuentas y la bsqueda de alianzas con la sociedad civil y el sector
privado para el fomento de iniciativas de control social; una estrategia de capacitacin a la
ciudadana para la peticin de cuentas y un mdulo sobre la percepcin ciudadana sobre la
rendicin de cuentas para que el gobierno pueda retroalimentar sus prcticas a partir de la
opinin de los ciudadanos.

60

El anexo 4 contiene el Plan de accin completo con todas las acciones, indicadores y
recursos asociados.
VII.

FINANCIAMIENTO

De acuerdo con las acciones propuestas en el plan de accin, las implicaciones

presupuestales son bajas y se plantea principalmente darle un nfasis al concepto de rendicin de
cuentas a travs de los proyectos de inversin relacionados con este tema que las entidades
desarrollan o tienen programados.
Las actividades adicionales que se proponen y que implican esfuerzos adicionales a los
que ya se tenan considerados en los presupuestos son:

Un manual de rendicin de cuentas que establezca los lineamientos para un adecuado

proceso de rendicin de cuentas a los ciudadanos.

El diseo, implementacin y seguimiento de un Sistema de Informacin para la

Rendicin de Cuentas, que permita articular e integrar las diferentes acciones promovidas
a nivel interinstitucional.

Un centro de documentacin virtual con informacin sobre rendicin de cuentas y una

compilacin normativa sobre este tema a disposicin de los ciudadanos y vinculado al
Portal nico del Estado colombiano, con recursos del Fondo para la Participacin
Ciudadana y Fortalecimiento de la Democracia, del Ministerio del Interior y de Justicia.

Una encuesta de percepcin ciudadana sobre el Plan de Desarrollo, que se har con cargo
al proyecto para el fortalecimiento de la informacin pblica, seguimiento y evaluacin
para la gestin por resultados en Colombia del DNP.

Incluir en convocatoria para Banco de xito y Premio de Alta Gerencia una categora
sobre rendicin de cuentas a la ciudadana con recursos de funcionamiento del DAFP.

Promover una estrategia de capacitacin a la ciudadana para la peticin de cuentas a

travs de las Redes Institucionales de Apoyo a las Veeduras Ciudadanas con recursos de
funcionamiento y de inversin del DAFP.

61

Un mdulo de percepcin ciudadana sobre la rendicin de cuentas aplicado en una

encuesta del proyecto de estadsticas y culturales del DANE, con recursos destinados a
este proyecto.

Tabla 5. Recursos por objetivo y por responsable

Financiamiento
2010
Por Componentes de la Poltica:
1. Mejorar los atributos de la informacin que se entrega a los
ciudadanos
2. Fomentar el dilogo con los ciudadanos, la explicacin y la
retroalimentacin en la rendicin de cuentas
3. Generar incentivos para la rendicin de cuentas
Transversal
Total

$ 5,0

Funcionamiento
2011
2012

$ 80,0

$ 1,0

2013

2010

$ 1,0

$ 708,0

$ 33,0 $ 58,0 $ 58,0 $ 52,0

$ 80,0 $ 229,0 $ 171,0 $ 171,0
$ 5,0
$ 0,0
$ 0,0
$ 0,0
$ 123,0 $ 367,0 $ 230,0 $ 224,0

Por Entidades y Proyectos de Inversin:

DNP
PROYECTO PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA INFORMACIN
PBLICA, SEGUIMIENTO Y EVALUACIN PARA LA GESTIN POR
RESULTADOS EN COLOMBIA
ASISTENCIA TECNICA ESTUDIOS Y CONSULTORIAS PARA LA
EJECUCION DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
DAFP
$ 112,0 $ 341,0 $ 223,0 $ 223,0
CAPACITACIN PARA LA IMPLEMENTACIN, DIFUSIN Y MEDICIN
E IMPACTO DE LAS POLTICAS DE EMPLEO PBLICO, CONTROL
INTERNO, RACIONALIZACIN DE TRMITES Y CALIDAD Y
ORGANIZACIN INSTITUCIONAL EN EL ORDEN NACIONAL Y
TERRITORIAL
Mininterior
$ 5,0 $ 20,0
$ 1,0
$ 1,0
DANE
LEVANTAMIENTO, RECOPILACIN Y ACTUALIZACIN DE LA
INFORMACIN RELACIONADA CON ASPECTOS CULTURALES Y
POLITICO NACIONAL
LEVANTAMIENTO RECOPILACIN Y ACTUAL INFORMACIN
PLANIFICACION Y ARMONIZACIN ESTADISTICA A NIVEL NACIONAL
PPLC
IMPLEMENTACION DE ACCIONES ESTRATEGICAS PARA LA
IDENTIFICACION, INVESTIGACION, SANCION Y DISMINUCION DE
CASOS DE CORRUPCION EN LA ADMINISTRACION PUBLICA
ESAP
ADECUACIN Y FORTALECIMIENTO DEL DESARROLLO
INSTITUCIONAL DE LA ENTIDADES PBLICAS Y ORGANIZACIONES
SOCIALES DEL ORDEN NACIONAL Y TERRITORIAL /
IMPLEMENTACION DE ESTRATEGIAS PARA LA CAPACIDAD
INVESTIGATIVA
Total

$ 6,0

$ 6,0

$ 6,0

$ 0,0

$ 123,0 $ 367,0 $ 230,0 $ 224,0

Nota: cifras en millones de pesos corrientes

Fuente: DNP.

62

Inversin
2011
2012

2013

$ 945,0 $ 1.021,0 $ 1.027,5

$ 20,0
$ 911,0 $ 945,0 $ 992,0
$ 250,0
$ 251,5 $ 503,0 $ 188,0
$ 30,0
$ 0,0
$ 0,0
$ 0,0
$ 934,0 $ 1.891,5 $ 2.143,0 $ 1.831,0

$ 516,0 $ 1.653,5 $ 1.444,0 $ 1.511,0

$ 504,0 $ 1.611,0 $ 1.444,0 $ 1.511,0

$ 12,0
$ 80,0

$ 42,5

$ 0,0

$ 0,0

$ 227,0

$ 699,0

$ 320,0

$ 80,0
$ 328,0

$ 345,0

$ 328,0
$ 10,0

$ 227,0
$ 11,0

$ 354,0
$ 0,0

$ 320,0
$ 0,0

$ 10,0
$ 74,0

$ 11,0
$ 216,0

$ 0,0
$ 326,0

$ 0,0
$ 376,5

$ 74,0
$ 216,0 $ 326,0 $ 376,5
$ 934,0 $ 1.891,5 $ 2.143,0 $ 1.831,0

VIII. RECOMENDACIONES

El Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, el Programa Presidencial de

Lucha contra la Corrupcin, en nombre de la Presidencia de la Repblica, y el Departamento
Nacional de Planeacin recomiendan al Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social
(CONPES):
1. Solicitar a todas las entidades del nivel central que cumplan con los compromisos planteados
en el plan de accin del presente documento, que recojan las experiencias ac mencionadas
para replicar las buenas prcticas de rendicin de cuentas.
2. Sugerir lo anterior a las entidades descentralizadas del orden nacional, a las entidades
territoriales y a las entidades de naturaleza nica que hacen parte de la rama ejecutiva del
poder pblico.
3. Avalar la conformacin de una Comisin del que harn parte el DNP, el DAFP y el PPLC,
para liderar la implementacin de esta poltica, la continuidad y coordinacin de las prcticas
de rendicin de cuentas que se han identificado en el documento. Esta comisin acordar en
su primera reunin su forma de funcionamiento.
4. Solicitar a todas las entidades del nivel central que adopten la metodologa del DAFP y la
ESAP (2009) consignada en la Cartilla de Administracin Pblica 4, "Audiencias pblicas en
la ruta de la rendicin de cuentas a la ciudadana de la administracin pblica nacional" para
los ejercicios de rendicin de cuentas que se hacen de manera oral, ya sea presencialmente
y/o a travs de medios de comunicacin.
5. Sugerir lo anterior a las entidades descentralizadas del orden nacional, a las entidades
territoriales y a las entidades de naturaleza nica que hacen parte de la rama ejecutiva del
poder pblico.

63

6. Solicitar al DAFP que:

a. elabore y difunda un Manual de Rendicin de Cuentas que contenga los lineamientos
que debe tener un adecuado proceso de rendicin de cuentas social,
b. incluya en la metodologa para la rendicin de cuentas nuevos lineamientos para que
los ciudadanos participen en la determinacin de los temas a tratar en los ejercicios de
rendicin de cuentas y para que se mejoren los estndares de la rendicin de cuentas
de acuerdo con parmetros internacionales,
c. realice el seguimiento anual a los ejercicios de rendicin de cuentas,
d. promueva en coordinacin con el Programa Presidencial de Lucha Contra la
Corrupcin y entidades sectoriales nacionales la realizacin de experiencias piloto, de
foros o feria de la rendicin de cuentas,
e. incluya en el banco de xitos y el premio de alta gerencia una categora sobre
rendicin de cuentas,
f. incluya a travs del MECI indicadores de seguimiento a la rendicin de cuentas,
g. promueva una estrategia de capacitacin a la ciudadana para la peticin de cuentas y
el ejercicio del control social a travs de las redes institucionales de apoyo a las
veeduras ciudadanas,

7. Solicitar al DANE que:

a. Contine adelantando el proyecto de fortalecimiento de la capacidad institucional en
la produccin de informacin estadstica con componente territorial,
b. realice y difunda un mapa con la oferta de informacin estadstica producida por las
entidades pblicas del orden nacional,
c. incluya un mdulo de la percepcin de los ciudadanos sobre la rendicin de cuentas
del gobierno aplicado en una encuesta del proyecto de estadsticas polticas y
culturales del DANE.

64

8. Solicitar al DNP que:

a. realice peridicamente una encuesta de percepcin ciudadana sobre la gestin
pblica, en particular en cuanto al Plan Nacional de Desarrollo,
b. incluya en el prximo PND los lineamientos que se presentan en este documento para
consolidar la rendicin de cuentas de la rama ejecutiva a los ciudadanos,
c. contine desarrollando capacitaciones a las entidades territoriales sobre la
organizacin y funcionamiento del Estado colombiano y sobre gestin pblica
territorial,
d. estudie la viabilidad y necesidad de disear lineamientos de poltica o normas
relacionadas con otros tipos de rendicin de cuentas mencionados en este documento.

9. Solicitar al Ministerio del Interior y de Justicia que realice la compilacin y publicacin del
marco normativo vigente para la rendicin de cuentas en el pas y que lo difunda a travs de
un centro de documentacin virtual que se encuentre vinculado con Gobierno en Lnea y que
utilice un lenguaje comprensible para el ciudadano.

10. Solicitar al DAFP que, en coordinacin con el Programa de Lucha Contra la Corrupcin
elabore, en el corto plazo, una lista de chequeo sobre los principales aspectos que deba
contener un adecuado proceso de rendicin de cuentas, con el fin de que las entidades y
organismos de la rama ejecutiva puedan contar con una herramienta prctica para adelantar y
verificar el avance de dichos procesos.

11. Solicitar a la ESAP que cree:

a. un sistema de Informacin para la Rendicin de Cuentas, que permita articular e
integrar las diferentes acciones promovidas a nivel interinstitucional
b. espacios de divulgacin en medios impresos, televisin (programa institucional /
teleconferencias), cuas radiales y dems medios divulgativos.
c. una oferta Institucional de Capacitacin sobre Rendicin de Cuentas, Participacin
Ciudadana y Control Social, en las modalidades presencial y virtual, con el
aprovechamiento de las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones - TIC.

65

12. Solicitar a las Entidades que hacen parte del presente Conpes sealar, dentro de los proyectos
de inversin que hace parte del Presupuesto General de la Nacin, las acciones, metas, y
objetivos de plan de accin de la poltica de rendicin de cuentas.

13. Solicitar a las entidades que harn parte del Comisin interinstitucional que propongan la
elaboracin de dos decretos para regular tanto el funcionamiento del Comisin como la
implementacin del Manual de Rendicin de Cuentas que se elaborar.

14. Solicitar al Gobierno Nacional que examine la creacin de incentivos presupuestales para los
buenos resultados de la gestin de manera que se reconozcan los esfuerzos y se priorice el
gasto de acuerdo con estos.

66

IX. BIBLIOGRAFA

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68

X. ANEXOS

ANEXO 1: Rendicin de cuentas municipal

A partir de la informacin reportada por los Municipios en 2009 a travs del Sistema de
Informacin para la Captura de la Ejecucin Presupuestal (SICEP)29, para el anlisis de la
vigencia 2008, es posible obtener algunos datos de inters en relacin con la rendicin de cuentas
a escala local en el pas. Cabe sealar que estos datos son obtenidos a partir de informacin
reportada pero no validada por los entes territoriales, en tal sentido, se relaciona aqu para efectos
ilustrativos:
De los 1098 municipios que se evaluaron para la vigencia 2008 con el fin de analizar su
desempeo integral30
990 Municipios reportaron informacin en relacin con preguntas sobre rendicin de cuentas,
correspondientes al 90% de los Municipios evaluados en el pas para la vigencia 2008.
De los 990 Municipios, 974 sealan que la administracin municipal rinde cuentas a la
comunidad (98% de los que reportaron informacin sobre rendicin de cuentas y 89% de los
Municipios del pas)31.
Los diferentes mecanismos o instrumentos para rendir cuentas a la comunidad que son utilizados
por los 990 Municipios en mencin son: reuniones, foros, seminarios y comits (83%: 821
Municipios); publicaciones en medios masivos (67%: 668 Municipios); publicacin de boletines
en pagina Web del Municipio (56%: 559 Municipios); programas televisivos (33% 325
Municipios); programas radiales (67%: 664 Municipios); y audiencias pblicas (59%: 589
Municipios):
Entre los 990 Municipios que reportaron informacin, se identificaron las siguientes frecuencias
en relacin con la periodicidad en que la administracin local rinde las cuentas a la comunidad:
17 sealaron que nunca (2%), 585 reportan que al menos una vez al ao (59%), 406 relacionaron
que rinden cuentas al menos dos veces al ao (41%), y 22 precisaron que slo una vez en el
perodo de gobierno (2%).

29

A travs del SICEP las entidades territoriales consignan informacin presupuestal y administrativa que se constituye en la base para la
asignacin de recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), y para la evaluacin del desempeo integral municipal, de acuerdo con lo
dispuesto en las Leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007 y los Decretos 159 de 2002, 72 de 2005, 416 de 2007 y 3402 de 2007.
30
El desempeo integral municipal se analiza a partir de cuatro componentes: eficacia, eficiencia, cumplimiento de requisitos legales, y gestin,
ver:
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Programas/DesarrolloTerritorial/Evaluaci%C3%B3nySeguimientodelaDescentralizaci%C3%B3n/Documentos
deEvaluaci%C3%B3n/tabid/387/Default.aspx
31
Cabe reiterar que las cifras que aqu se presentan corresponden al anlisis de la informacin reportada pero no validada con los Municipios, por
lo cual, aunque esta cifra puede ser muy halagea en trminos de la realizacin de ejercicios de rendicin de cuentas por las entidades
territoriales en el pas, los datos deben ser tomados como una referencia que debe implicar una contrastacin directa de la informacin obtenida a
travs del SICEP, toda vez que resultados de encuestas que se presentarn ms adelante, indican que existe una muy baja percepcin de los
ciudadanos respecto de la rendicin de cuentas por parte de las entidades territoriales. Adicionalmente, en la mayora de entidades territoriales la
rendicin de cuentas se asocia fundamentalmente con la entrega de informacin a la ciudadana y a grupos de inters, antes que a ejercicios de
dilogo que tengan implicaciones sobre la gestin pblica.
69

Finalmente, slo el 23% de los Municipios que reportaron informacin sobre rendicin de
cuentas (223 Municipios) sealan que han realizado alguna encuesta o actividad para evaluar las
rendiciones de cuentas a la comunidad.

ANEXO 2: Normas que obligan a la administracin pblica a rendir cuentas a la ciudadana

Constitucin Poltica:
Artculo 23: El derecho de peticin permite a las personas acceder en forma oportuna a
la informacin y documentos pblicos. Obliga a la entidad a facilitar la informacin y el
acceso a documentos que no son de reserva legal.
Artculo 74: derecho de las personas y organizaciones a acceder a los documentos
pblicos.
Artculo 209: obligacin de cumplir con el principio de publicidad de la administracin
dejar ver lo pblico.

Decreto 1 de 1984: Cdigo Contencioso Administrativo. Regula el derecho de peticin

en inters general, en inters particular y de peticin de informaciones.
Ley 57 de 1985: contiene las principales disposiciones en materia de publicidad y acceso
a los documentos pblicos. Es la nica norma que recopila de alguna manera estos temas.
Ley 131 de 1994: correspondiente a la ley estatutaria mediante la cual se reglamenta lo
relativo al voto programtico y la correspondiente posibilidad de los ciudadanos de
revocar el mandato de sus gobernantes, si stos incumplen con lo planteado en los
programas de gobierno que presentaron como candidatos (en particular, de los Alcaldes y
Gobernadores).
Ley 136 de 1994. Artculo 5 (literal c y e) y 91, literal e): Funciones de los alcaldes con
relacin a la Ciudadana: 1) Informar sobre el desarrollo de su gestin a la ciudadana de
la siguiente manera: En los municipios de 3a, 4a, 5a y 6a categora, a travs de bandos y
medios de comunicacin local de que dispongan. En los municipios de la categora 1a, 2a
y Especial, a travs de las oficinas de prensa de la Alcalda; 2) Convocar por lo menos
dos veces al ao a ediles, a las organizaciones sociales y veeduras ciudadanas, para
presentar los informes de gestin y de los ms importantes proyectos que sern
desarrollados por la administracin; 3) Difundir de manera amplia y suficiente el plan de
desarrollo del municipio a los gremios, a las organizaciones sociales y comunitarias y a la
ciudadana en general; 4) Facilitar la participacin ciudadana en la elaboracin del plan
de desarrollo municipal.
Ley 152 de 1994: Ley orgnica del Plan Nacional de Desarrollo. Considera obligaciones
de produccin y presentacin de informacin de la rama ejecutiva, especialmente para
fines de rendicin de cuentas interna, planeacin y seguimiento y establece un Consejo
Nacional de Planeacin, que incluye participantes de organizaciones sociales.
Ley 190 de 1995: el estatuto anticorrupcin tiene aspectos de publicidad, atencin al
ciudadano, difusin y sanciones para quienes nieguen la informacin al pblico.
70

Ley 489 de 1998: sobre estructura de la administracin pblica, incluye la obligacin de

fortalecer los sistemas de informacin del sector pblico, divulgar la informacin y
apoyar el control social. Artculos 32 y 33. todas las entidades y organismos de la
administracin tienen la obligacin de desarrollar su gestin acorde con los principios de
la democracia participativa y la democratizacin de la gestin; de igual forma podrn
convocar audiencias pblicas para discutir lo relacionado con la formulacin, ejecucin y
evaluacin de polticas y programas a cargo de la entidad.
Ley 617 de 2000: considera el Control social a la gestin pblica territorial. El
Departamento Nacional de Planeacin publicar en medios de amplia circulacin
nacional con la periodicidad que seale el reglamento y por lo menos una vez al ao, los
resultados de la evaluacin de la gestin de todas las entidades territoriales, incluidos sus
organismos de control, segn la metodologa que se establezca para tal efecto (art. 79).
Ley 715 de 2001, artculo 90: Las Secretaras de Planeacin Departamental o quien
haga sus veces, debern elaborar un informe semestral de evaluacin de la gestin y la
eficiencia, con indicadores de resultado y de impacto de la actividad local, cuya copia se
remitir al Departamento Nacional de Planeacin y deber ser informado a la comunidad
por medios masivos de comunicacin. El contenido de los informes deber determinarlo
cada departamento, garantizando como mnimo una evaluacin de la gestin financiera,
administrativa y social, en consideracin al cumplimiento de las disposiciones legales y a
la obtencin de resultados, conforme a los lineamientos que expida el Departamento
Nacional de Planeacin.
Ley 734 de 2002: cdigo disciplinario, en el cual se establecen los deberes de los
servidores pblicos. En particular, respecto de la informacin se precisan las siguientes
obligaciones: custodia, uso de los sistemas de informacin disponibles, publicacin
mensualmente los informes que se generen sobre la gestin y respuesta a los
requerimientos de los ciudadanos.
Ley 850 de 2003: ley estatutaria de veeduras ciudadanas, la cual contiene disposiciones
sobre su funcionamiento y su derecho a la informacin. As mismo, establece que las
autoridades deben apoyar a estos mecanismos de control social.
Ley 962 de 2005 (anti-trmites): establece que todos los organismos y entidades de la
Administracin Pblica debern tener a disposicin del pblico, a travs de medios
impresos o electrnicos de que dispongan, o por medio telefnico o por correo,
informacin actualizada sobre normas bsicas que determinan su competencia, funciones
y servicios; trmites y actuaciones para que el ciudadano adelante su labor de evaluacin
de la gestin pblica y as intervenir en forma argumentada en los procesos de rendicin
de cuentas. (art. 8).
Decreto 3622 de 2005: la poltica de Democratizacin de la Administracin Pblica
(SISTEDA), Dirigida a consolidar la cultura de la participacin social en la gestin
pblica, con el fin de facilitar la integracin de los ciudadanos y servidores pblicos en el
logro de las metas econmicas y sociales del pas y a construir organizaciones abiertas
que permitan la rendicin social de cuentas y propicien la atencin oportuna de quejas y
reclamos, para el mejoramiento de los niveles de gobernabilidad.
Decreto 3851 de 2006: sobre informacin oficial bsica: define la informacin oficial
bsica, promueve su generacin, adecuada administracin y establece la creacin de un
portal de difusin.
71

Decreto 028 de 2008: Monitoreo, seguimiento y control al gasto con recursos del
Sistema General de Participaciones. Arts. 17, 18, 19, 20 precisan responsabilidades de las
administraciones municipales y departamentales en relacin con el control social. El
artculo 18 establece la realizacin (al menos una vez al ao) de ejercicios de rendicin de
cuentas sobre los resultados del monitoreo, auditoras y evaluaciones por parte de las
entidades nacionales. En desarrollo de esta disposicin, los veedores ciudadanos, vocales
de control o cualquier ciudadano podrn acceder a la revisin de los contratos y
ejecuciones presupuestales donde se inviertan recursos pblicos.

ANEXO 3: Caractersticas de un adecuado sistema de rendicin social de cuentas32

Para hablar de rendicin social de cuentas se requiere de la existencia de un conjunto de
elementos bsicos. La combinacin de estos elementos, sin embargo, puede tener distintos
tipos por ejemplo, puede haber rendicin de cuentas espordica (cultura de eventos33) o
permanente e institucionalizada, rendicin de cuentas con baja o alta inclusin, etc. La
definicin de un sistema esperado de rendicin social de cuentas depender de una postura
determinada sobre el deber ser. En esta perspectiva, consideramos que un sistema de
rendicin social de cuentas adecuado debera tener las siguientes caractersticas:
a. La participacin de una proporcin importante de ciudadanos en alguno de los
componentes de la rendicin de cuentas. De acuerdo con la definicin bsica de la
democracia y con los postulados constitucionales en el caso colombiano, debera participar
la totalidad de las personas; esto suena obviamente como una utopa, pero es precisamente
la Constitucin Poltica la que la plantea.34 Aunque evidentemente es imposible la
participacin de todos los ciudadanos, mediante la descentralizacin (funcional y
territorial) es razonable pensar en una ampliacin significativa atendiendo a asuntos
especficos de la intervencin estatal.
b. La participacin de una proporcin importante de organizaciones sociales y grupos de
inters en alguno de los componentes de la rendicin de cuentas. En cada competencia y
sector a cargo del Estado existen determinados grupos y organizaciones con mayor inters

32

Producto de la Consultora contratada para la elaboracin de este documento Conpes con la Corporacin Transparencia por Colombia.
Se refiere a la realizacin de audiencias o eventos similares con carcter ms publicitario que efectivo de rendicin de cuentas.
34
Son deberes de la persona y del ciudadano: Artculo 95.5. Participar en la vida poltica, cvica y comunitaria del pas. ARTICULO 2o. Son
fines esenciales del Estado: facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y
cultural de la Nacin
33

72

en la gestin; una rendicin de cuentas adecuada sera aquella en la cual se presenta una
amplia participacin de los grupos involucrados.
c. La existencia en todas las entidades pblicas de:
- Espacios y permanentes de presentacin y discusin de las metas, las estrategias, los
proyectos y los presupuestos, antes de su aprobacin formal, con organizaciones de la
sociedad civil y ciudadanos.
- Espacios efectivos y permanentes de seguimiento y de evaluacin de la gestin con
participacin de organizaciones de la sociedad civil y los ciudadanos.
- Informacin sobre impactos de su gestin disponible en web y otros mecanismos de
fcil acceso a cualquier persona interesada, organizada por niveles territoriales.
- Informacin sobre procesos: planeacin, organizacin, recurso humano, contratacin,
control y evaluacin.
- Incentivos a la ciudadana para pedir cuentas, controlar y denunciar, incluyendo acciones
pedaggicas que faciliten la comprensin de la gestin de las entidades.

Factores que inciden en una adecuada rendicin de cuentas.

Son diversos los factores que inciden en el desarrollo de una adecuada rendicin de
cuentas, muchos de los cuales coinciden con los factores que restringen a su vez la
profundizacin de la propia democracia. Bsicamente es posible dividirlos en dos
categoras: los factores que dependen de la iniciativa del Estado y de los grupos polticos y
burocrticos y los factores que dependen de la sociedad civil, aunque obviamente estn
interrelacionados.
Entre los factores estatales que inciden en la rendicin de cuentas se encuentran:

a. El diseo institucional de la rendicin de cuentas. En primera instancia el desempeo

y resultados de la rendicin de cuentas estarn asociados al diseo institucional existente,
el cual determinar la amplitud y profundidad de los mecanismos y procedimientos de la
rendicin de cuentas y generar incentivos para el comportamiento de los agentes. Sin
73

embargo, el propio diseo es afectado por la capacidad de los distintos sujetos de la

sociedad civil y de los funcionarios estatales para establecer el marco constitucional y
legal que regular la rendicin de cuentas.
b. Las caractersticas y comportamiento de la burocracia. El tipo de organizacin
burocrtica existente y el grado de poder que haya alcanzado es un factor que incide tanto
en el diseo del sistema de rendicin de cuentas, como en el apoyo o las resistencias a su
efectivo funcionamiento.
c. Las prcticas polticas y la existencia de proyectos polticos comprometidos con la
democracia. El diseo y las prcticas de la rendicin de cuentas dependern tambin de las
prcticas polticas predominantes y de la presencia de partidos o movimientos
comprometidos con un Estado ms eficiente y democrtico.
d. El funcionamiento de los rganos de control y de las instituciones de balance. Bajo la
perspectiva de un sistema de rendicin de cuentas, el adecuado funcionamiento de la
rendicin social est relacionado con el funcionamiento de los rganos de control y de las
instituciones de balance, en la medida en que sus acciones pueden complementarse.
e. La falta de voluntad poltica de los gobernantes y funcionarios. Todos los factores
anteriores involucran la voluntad poltica de los gobernantes y funcionarios pblicos a
favor de una efectiva rendicin de cuentas.

Entre los factores sociales que inciden en la rendicin de cuentas se encuentran:

g. Las caractersticas de la sociedad civil. La forma en la cual est organizada la sociedad

civil, su autonoma y su capacidad de actuacin es determinante para el desarrollo de
sistemas adecuados de rendicin de cuentas; en particular la existencia y magnitud de
diversas formas de organizacin social, en especial las vinculadas a la poblacin pobre.
Estas caractersticas de la sociedad civil a su vez estarn relacionadas con las condiciones
socioeconmicas de la poblacin y sus posibilidades reales de participacin poltica y
ciudadana. Dentro de la sociedad civil tienen un papel especial los medios de

74

comunicacin que tienen la funcin social de informar y cuentan con preferencias en el

acceso a la informacin pblica.
h. La apata y desinters de la poblacin por los asuntos de gobierno y las restricciones
materiales que limitan las capacidades y habilidades para el ejercicio de la peticin de
cuentas.
i. La garanta de los derechos fundamentales y en especial de los derechos polticos de
libertad de expresin, de acceso a la informacin, de asociacin, de participacin en la
conformacin del poder poltico, son condiciones mnimas para el funcionamiento de un
sistema de rendicin de cuentas.
j. El contexto internacional. En determinados mbitos la rendicin de cuentas puede ser
reforzada o impulsada por actuaciones de organizaciones internacionales de diferente
naturaleza, como ocurre por ejemplo con los compromisos con los objetivos de desarrollo
del milenio.

ANEXO 4: plan de accin y recursos completo

75

MEJORAR LOS ATRIBUTOS DE LA INFORMACIN

77

FOMENTAR EL DILOGO CON LOS CIUDADANOS

78

79

INCENTIVOS PARA QUE LOS FUNCIONARIOS RINDAN CUENTAS

80

81

INCENTIVAR QUE LOS CIUDADANOS PIDAN CUENTAS Y ACCIONES TRANSVERSALES

82

83