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POLTICO Y ANTEJUICIO
DESARROLLO TERICO Y TRATAMIENTO
JURISPRUDENCIAL
Cuaderno de Trabajo N 9
Abraham Garca Chvarri.
Departamento Acadmico de Derecho
Pontificia Universidad Catlica del Per
Diciembre, 2008
I.
II.
1.
Juicio poltico
a.
Nocin previa
Origen y antecedentes
Finalidad
Materias
Sujetos de la sancin
Puede ser sometido a juicio poltico cualquier sbdito ingls. No obstante haber
sido utilizado para sancionar la conducta de ministros y altos funcionarios
estatales, tambin se recurri al impeachment para reprimir las acciones de
ciudadanos cualesquiera como sacerdotes, obispos, mdicos o comerciantes.
Huelga sealar que tambin poda plantearse esta acusacin contra miembros
de la barra de los Comunes y de la Cmara de los Lores.
o del Prncipe heredero; 2) Violentar a la hija soltera del Rey o a la esposa del Prncipe
heredero; 3) Ponerse en contra del Rey, sea con el uso de las armas o con la contravencin de la
religin o la ley; 4) Adherirse o ayudar a los enemigos del Rey; 5) Falsificar los sellos reales; 6)
Falsificar la moneda, y 7) Matar a los altos funcionarios del Rey. En: Ibd., pp. 76-84.
15 Eran tomados como crmenes de alta traicin reunirse tumultuariamente en nmero mayor
de doce, negar la supremaca del rey, darle en escritos pblicos nombres injuriosos,
desconocer alguna de sus preeminencias y de sus ttulos honorficos, negarse a abjurar la
obediencia al papa, etc. Actos que en el derecho criminal de todo el mundo civilizado se
consideran delitos de derecho comn, reprimidos ms menos severamente, se elevan a la
categora de crmenes de alta traicin: tal sucede con la falsificacin de la moneda extranjera, el
incendio de casas para apoderarse de caudales, la tentativa para libertar, a viva fuerza, un
prisionero arrestado por traicin, la falsificacin del sello y de la firma del Rey, la ofensa por
actos por simples solicitaciones la castidad de la reina, de la princesa hija del rey, etc. En:
GALLO, Vicente. Op. cit., p. 61.
16 Cuando una persona era condenada a muerte por el delito de alta traicin, su muerte era
cruel: primero era ahorcado, pero todava con vida, era bajado de all; se le extraan las
entraas, luego era quemado; finalmente era decapitado y se divida su cuerpo en cuatro
partes. Cf. BLACKSTONE, William. Op. cit, libro IV, captulo VI, pp. 92-93.
17 Es de sumo inters revisar al respecto lo sealado por ARAGN REYES, Manuel.
Constitucin, democracia y control. Mxico: Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
2002, pp. 136 y ss.
f.
Tipos de sanciones
10
Cf. ANDRS IBEZ, Perfecto. Control judicial del poder poltico. En: Derechos y
Libertades. Madrid, Instituto de Derechos Humanos Bartolom de las Casas, ao IV,
nmero 7, enero 1999. Citado por: MONTOYA CHVEZ, Victorhugo. Op. cit., p. 462. As
tambin, sobre este aspecto, del mismo autor ANDRS IBEZ es de inters su trabajo
Legalidad, jurisdiccin y democracia. En: ANDRS IBEZ, Perfecto y Robert ALEXY.
Jueces y ponderacin argumentativa. Mxico: Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
2006, pp. 78 y ss.
26 Cf. BLACK, Charles. Juicio poltico (1974). Buenos Aires: Economa y Empresa Prolam, 1975,
p. 70. Citado por: MONTOYA CHVEZ, Victorhugo. Op. cit., p. 463.
27 Cf. SANTAOLALLA LPEZ, Fernando. Derecho parlamentario espaol. Segunda edicin.
Madrid: Espasa Calpe, 1990, p. 31. Citado por: Ibd., loc. cit.
28 Sobre este ltimo punto, se recomienda revisar a, entre otros autores, ESPINOSA-SALDAA
BARRERA, Eloy. Estados de excepcin, control jurisdiccional y hbeas corpus. Experiencias y
riesgos a la luz del caso peruano, en su libro: Jurisdiccin Constitucional, Imparticin de
Justicia y Debido Proceso. Lima: ARA Editores, 2003, pp. 184 y ss. Tambin son del mayor
inters HERNNDEZ, Antonio Mara. El caso "Fayt" y sus implicancias constitucionales.
Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional. Madrid, Centro de Estudios Polticos y
Constitucionales, nmero 5, 2001, pp. 453-515; LANDA ARROYO, Csar. Justicia
Constitucional y political questions. En: Pensamiento Constitucional. Lima, Fondo Editorial de
la Pontificia Universidad Catlica del Per, volumen VII, nmero 7, 2000, pp. 111-140; y
DONAYRE MONTESINOS, Christian. Protegiendo los derechos constitucionalmente
protegidos durante un estado de excepcin. Algunas necesarias precisiones para evitar
situaciones lesivas a los derechos fundamentales. En: ESPINOSA-SALDAA BARRERA,
Eloy (coordinador). Derechos fundamentales y Derecho Procesal Constitucional. Lima: Jurista
Editores, 2005, pp. 402 y ss.
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i.
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interpretar dicha frase. Una primera tesis sostiene que other high crimes and
misdemeanors se refiere nicamente a los delitos previstos por la ley penal 35 .
Por el contrario, una segunda corriente estima que esta frase es ms amplia, por
lo que se extendera, igualmente, a las violaciones de los deberes polticos
cometidos por los funcionarios estatales en el ejercicio de sus cargos 36 .
En tanto que resulta ms restrictiva, considero que debe favorecerse la primera
opcin de las referidas en el prrafo anterior. No obstante, la prctica ha recado
en la segunda postura 37 , por lo que ser delito o falta grave aquello que los
congresistas estimen conveniente y por mayora 38 . En ese sentido, el Senado
norteamericano conocer y juzgar aquellos delitos que proceden de la
conducta indebida de los hombres pblicos o, en otras palabras, del abuso o
violacin de un cargo pblico 39 .
Conforme se desprende de la seccin cuarta del artculo dos de la Constitucin
Federal, los sujetos pasibles de impeachment son el Presidente, el
Vicepresidente y todos los funcionarios civiles de los Estados Unidos. A
diferencia de lo que ocurra en el sistema ingls (en el que caba formular
impeachment contra cualquier persona, inclusive), se entiende que este
listado establecido por el texto constitucional norteamericano es uno de carcter
cerrado 40 .
Como los trminos Presidente y Vicepresidente de los Estados Unidos de
Norte Amrica son inequvocos, s conviene precisar el sentido de funcionarios
civiles. La frase civil officers comprendera a todo el personal administrativo
del Estado, incluidos tanto los jueces de todos los grados cuanto los diferentes
Cf. POMEROY. op. cit., p. 483. Citado por: GALLO, Vicente. Op. cit., p. 154.
As, por ejemplo, el juez de la Suprema Corte de Justicia Samuel Chase (1805) y el presidente
Andrew Jonson (1868) resultaron absueltos con el argumento de la defensa segn el cual los
cargos que se les imputaban no estaban recogidos en ningn delito debidamente tipificado.
36 Ejemplo de esta consideracin amplia son los impeachments contra los jueces Robert
Archibald (1913) y Halsted Ritter (1936), ambos destituidos en sus cargos sobre la base de
algunas imputaciones no expresamente contenidos en un tipo penal.
37 Un detallado estudio sobre el debate en torno a lo que se entiende como otros delitos y faltas
graves en Ibd., pp. 154-167.
38 Y para ello un ejemplo. En el intento de impeachment al juez de la Suprema Corte de
Justicia William O. Douglas en 1960, el representante Gerald Ford declar que constituye un
cargo pasible de ser acusado en un procedimiento de juicio poltico aquello que la mayora de
la Cmara de Representantes considera como tal en un momento histrico determinado. Cf. la
pgina Web
oficial del Senado de los Estados Unidos de Norteamrica:
http://www.senate.gov/index.htm.
39 HAMILTON, Alexander. El Federalista, LXV. En: HAMILTON, Alexander; MADISON,
James y John JAY. El Federalista. (1780). Segunda edicin en espaol. Mxico: Fondo de
Cultura Econmica, 2001, p. 277.
40 Posicin contraria es la de Timothy Farrar. Para este autor, acaso emulando el modelo
britnico, la lista prevista en la Constitucin Federal puede ser interpretada como una de
naturaleza abierta, extensible incluso a cualquier persona, en funcin de lo que una ley del
Congreso o la prctica parlamentaria estimen conveniente y oportuno. Cf. FARRAR, Timothy.
Manual of the Constitution of the United States. p. 531. Citado por: GALLO, Vicente. Op. cit.,
pp. 139 y ss.
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Antejuicio
a.
Nocin
15
b.
Origen
Ibd., p. 324.
Cf. DEZ-PICAZO, Luis Mara. La criminalidad de los gobernantes. Segunda edicin.
Barcelona: Crtica, 1996, p. 103 y ss.
46 Sigo en este punto lo desarrollado por Ibd., pp. 110 y ss.
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c.
Finalidad
Materias
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involucrado, para que sean los tribunales ordinarios los que determinen su
culpabilidad o no.
e.
Ausencia de sancin
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1.
51
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3.
Tipos de sanciones
Finalidad
21
ello, en este caso, la votacin favorable de una mayora simple (fundamento nmero
veinticinco).
55 El caso Tribunal Constitucional resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos
es un muy buen ejemplo de lo contrario.
56 Ello porque la resolucin del Congreso que aprueba la destitucin y/o inhabilitacin para
ejercer un cargo pblico de un alto funcionario puede ser revisada judicialmente en un
proceso constitucional, e inclusive terminar en el sistema interamericano de proteccin de los
Derechos Humanos, de permanecer la vulneracin de algn derecho fundamental, como el del
debido proceso.
57 Similares consideraciones se advierten en CNEZ MARTICORENA, Alfredo. Procedimientos
parlamentarios de investigacin y de acusacin constitucional. A propsito de las ltimas
modificaciones legales contenidas en las "Leyes anticorrupcin" y en la Resolucin legislativa
del Congreso N 014-2000-CR. Lima: Alternativas, 2001, p. 30.
58 Cf. MONTOYA CHVEZ, Victorhugo. Op. cit., p. 116. Tambin puede consultarse, entre
otros, LVAREZ MIRANDA, Ernesto. El control parlamentario. Lima: Grfica Horizonte,
1999, pp. 92-97.
59 Igual consideracin en este sentido se advierte en RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la
Constitucin Poltica de 1993. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del
Per, 1999, tomo IV , p. 141.
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6.
Materias
a.
Infraccin constitucional
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prescindencia de que este sea comn o funcional - lo fue en ejercicio de las funciones de la
autoridad con la prerrogativa de antejuicio o no.
72 Y aqu el panorama no es menos desalentador porque, ante la falta de parmetros (o, ms
precisamente, gracias a su conveniente omisin), una conducta merecer la proteccin del
antejuicio o no en funcin de las a veces discutibles y muchas veces interesadas
consideraciones de la mayora parlamentaria de turno.
73 Porque, como usted sabe bien, estimado lector, si el Congreso considera que no procede una
acusacin constitucional contra un alto funcionario por un determinado delito imputado, ste
no podr ser procesado por la judicatura ordinaria.
74 Sigo en este punto lo sealado por GARCA BELAUNDE, Domingo. Esquema de la Constitucin
peruana. Lima: Justo Valenzuela E.I.R.L., 1992, p. 123. Citado por: RUBIO CORREA, Marcial.
Op. Cit., p. 130. Posicin contraria se advierte en EGUIGUREN PRAELI, Francisco. La infraccin
constitucional Op. Cit., p. XIII. Para este autor, la inmunidad y el antejuicio son
instituciones diferentes. La inmunidad de proceso protege al congresista en los supuestos en
los que se le imputen delitos comunes, en tanto que el antejuicio implica una prerrogativa o
privilegio del alto funcionario en atencin al ejercicio de su elevada responsabilidad.
75 Cf. FERNNDEZ SEGADO, Francisco. Las prerrogativas parlamentarias en la Jurisprudencia
Constitucional. En: PAU I VALL, Francesc (coordinador). Parlamento y Justicia Constitucional.
IV Jornadas de la Asociacin Espaola de Letrados de Parlamentos (18, 19, 20 septiembre
1996: Santiago de Compostela (Espaa). Barcelona: Aranzadi, 1997, pp. 304 y ss.
76 Lo relativo al privilegio de la inmunidad parlamentaria (incluido el procedimiento previsto
para el desafuero) est previsto en el artculo 16 del Reglamento del Congreso de la
Repblica.
25
Si bien el artculo 10 del Cdigo Penal peruano seala que la ley penal se aplica
con igualdad, esta misma disposicin tambin anota en una oracin siguiente
que las prerrogativas que por razn de la funcin o cargo se reconocen a ciertas
personas habrn de estar taxativamente previstas en las leyes o tratados
internacionales. En el caso del antejuicio, los funcionarios con este privilegio
son los comprendidos en el listado del artculo 99 de la Constitucin de 1993.
Las prerrogativas antes sealadas, como la inviolabilidad, la inmunidad o el
antejuicio, estn dadas en consideracin a las funciones que desempea una
determinada autoridad. De all que existan funciones cuyo ejercicio otorgue a
quienes las despliegan un rgimen de privilegio, pero no por su condicin de
persona en tanto tal sino como atributo funcional, de tal manera que se les
excluye de la competencia penal, se les exime de pena o como ocurre en el
antejuicio- se les somete a reglas procedimentales particulares 77 .
En el caso de los delitos cometidos por los funcionarios previstos en el ttulo
XVIII del Cdigo Penal- el bien jurdico protegido es el Inters estatal de tutelar
el ejercicio normal de sus funciones. As pues, ste puede ser lesionado por
abuso de los poderes al cargo de funcionario (abuso de autoridad), falta de
probidad o fidelidad (concusin, peculado) o transgresin de deberes oficiales
(corrupcin) 78 .
En resumen, podra entenderse el delito cometido en el ejercicio de las
funciones previsto en el artculo 99 del texto constitucional de 1993 como aquel
que slo puede ser llevado a cabo por un sujeto activo especial y calificado: un
alto funcionario. Aun cuando este alto funcionario pueda cometer delitos de
carcter comn, slo debiera segursele un procedimiento de acusacin
constitucional por los que incurra en el ejercicio de su cargo pblico.
7.
26
79
27
cargo, sino posibilitar que ste sea procesado penalmente por delitos de
funcin. En este caso, bajo el modelo actual, el Congreso puede sancionar con la
destitucin o inhabilitacin al funcionario, no slo por faltas polticas sino
tambin por actos delictivos, por consideraciones jurdicas que deben ser vistas
en un proceso judicial. Con ello, el Congreso se arrogara la potestad
jurisdiccional propia de la judicatura.
Si la potestad de impartir justicia emana del pueblo y se ejerce por la judicatura
ordinaria (o Poder Judicial) a travs de sus rganos jerrquicos (artculo 138 de
la Constitucin vigente), el Congreso no puede asumir para s la facultad de
juzgar y sentenciar (al imponer las sanciones de destitucin o inhabilitacin) a
los altos funcionarios por la comisin de presuntos delitos. Como ya se ha
sealado, el Congreso efectiviza la responsabilidad poltica de los ministros a
travs del voto de censura o la denegatoria del voto de confianza (y aqu sus
consideraciones son exclusivamente de conveniencia u oportunidad poltica) y
permite a travs de la acusacin constitucional- el procesamiento judicial de
los altos funcionarios si encuentra indicios razonables (jurdicos y polticos) de
la comisin de delitos de funcin; pero no puede sancionarlos a priori por
hechos que debern ser valorados en un proceso penal con las debidas
garantas. Lo contrario significara la intromisin del Congreso en las labores
propias y constitucionalmente reservadas para la judicatura ordinaria.
La ltima parte del artculo 100 de la Constitucin actual seala que () Los
trminos de la denuncia fiscal y del auto apertorio de instruccin no pueden
exceder ni reducir los trminos de la acusacin del Congreso 80 . Si la misma
Constitucin seala que el Ministerio Pblico es el titular de la accin 81 penal,
esta restriccin de su actuacin es irrazonable, ya que es ste rgano el idneo
para calificar y valorar la comisin de un delito y formular, luego de ello, la
denuncia respectiva al Poder Judicial, no as el Congreso, que no tiene
atribuciones jurisdiccionales.
De decidirse en el procedimiento de la acusacin constitucional que hay lugar a
la formulacin de una causa por la presunta comisin de un delito en ejercicio
de las funciones, esta debe limitarse a permitir el procesamiento penal del
funcionario pblico. Y ser el Ministerio Pblico quien valore los mritos de la
Este texto recoge la experiencia de la acusacin constitucional contra en entonces ex
presidente Alan Garca Prez tras su primer mandato. Como se recordar la denuncia fiscal
redujo significativamente los trminos de la acusacin formulada por el Congreso, y que
inclusive fue luego archivada por el vocal supremo que se desempeaba como juez instructor.
81 En rigor, debera decirse competencia y no accin penal. La accin anota Juan Monroyes el derecho pblico, subjetivo, autnomo y abstracto, por el cual todo sujeto de derecho se
encuentra apto para solicitar tutela jurdica al Estado. Vase MONROY GLVEZ, Juan. El
artculo VI del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil peruano de 1984. En su libro La formacin
del proceso civil peruano. Escritos reunidos. Lima: Comunidad, 2003, pp. 392-393. Por su
parte, la competencia siguiendo a Gmez Colomer- es el conjunto de reglas que determina la
atribucin de un asunto concreto a un rgano jurisdiccional particularizado. Cf. GMEZ
COLOMER, Juan-Luis. Leccin 13. La competencia. En: MONTERO AROCA, Juan y otros.
Derecho Jurisdiccional. Parte general. Barcelona: Jos Mara Bosch Editor, 1994, p. 210.
80
28
Cf. SAN MARTN CASTRO, Csar. El procedimiento penal por delitos contra la
administracin pblica. En: SAN MARTN CASTRO, Csar, CARO CORIA, Dino Carlos y
Jos REAO PESCHIERA. Los delitos de trfico de influencias, enriquecimiento ilcito y
asociacin para delinquir. Aspectos sustantivos y procesales. Lima: Jurista Editores, 2002, p.
335.
83 Ibd., p. 336.
84 Ibd., loc. cit.
82
29
8.
a.
Las pautas del debido proceso sustantivo no deben dejar de observarse en todo
el desarrollo y trmite de la acusacin constitucional. Si el propsito de este
procedimiento parlamentario es el de ser la antesala o antejuicio a un proceso
por delitos cometidos en el ejercicio de las funciones; los medios a travs de los
cuales se persiga conseguirlo, acordes con un Estado Constitucional, deben ser
tiles, idneos y equilibrados, esto es, proporcionales.
En lo que respecta al anlisis de causalidad (primera pauta del examen de
razonabilidad), es preciso observar si el fin buscado por la acusacin
constitucional es uno lcito o, cuando menos, no prohibido por el ordenamiento
jurdico. En este punto se puede considerar que el permitir el procesamiento
penal de una alta autoridad, por la comisin de delitos cometidos en el ejercicio
de sus funciones, constituye un fin lcito. Y ello porque un Estado
Constitucional no resulta compatible con situaciones de corrupcin, abuso e
impunidad.
Adems, no debe olvidarse que la prerrogativa funcional del antejuicio dentro
del procedimiento de acusacin constitucional en el caso peruano- busca
eliminar las motivaciones polticas de las eventuales denuncias contra las
principales autoridades del Estado, y permitir, por ello, el correcto desarrollo de
sus labores (sin interferencias de carcter poltico). Pero de ninguna forma esta
proteccin est pensada para no sancionar las conductas tipificadas como
delitos (delitos cometidos en el ejercicio de las funciones, en el caso del
antejuicio).
En un segundo momento, debe prestarse atencin al anlisis de
proporcionalidad. En l se evaluar si los medios a travs de los cuales se
plasma el fin perseguido por la acusacin constitucional son tiles, idneos y
equilibrados. Estas exigencias entonces implicarn que, en primer trmino, y
durante todo el trmino de este procedimiento parlamentario, los congresistas
que investigan y acusan se sirvan de instrumentos tales que obtengan el fin
buscado (examen de utilidad de los medios), esto es, el procesamiento penal del
funcionario por delito cometido en el ejercicio de su cargo. En segundo lugar,
estas herramientas deben ser eficientes y eficaces, es decir, de la gama de
elementos tiles que puedan haber, se deben seleccionar aquellos ms efectivos
(evaluacin de idoneidad de los medios). Finalmente, del abanico de opciones
tiles e idneas posibles, es preciso recurrir a aquella que sea la menos gravosa
para los derechos fundamentales (prueba de equilibrio de los medios).
Si el Estado Constitucional se construye bajo la premisa inversa que la
Maquiavelo, el fin no puede justificar los medios. As, por ejemplo, la
investigacin y acusacin constitucional sin contar con indicios delictivos
30
Por la inhabilitacin poltica hasta por diez aos, muchas veces estos procedimientos
parlamentarios traen el riesgo de la posible muerte civil de los funcionarios investigados,
acusados y procesados.
85
31
2)
86
32
33
En este punto, la prohibicin del ne bis in idem debe tambin ser exigida en los
procedimientos de acusacin constitucional. Ello significa que, si ya el pleno del
Congreso se pronunci y vot las acusaciones a l presentadas, tendran que
devenir inadmisibles otras denuncias constitucionales contra el mismo
funcionario basadas en hechos similares.
10) Derecho a ser asistido y defendido por abogado tcnicamente capacitado
El funcionario sometido a un acusacin constitucional debe poder contar, en
todos las etapas de este procedimiento parlamentario (es decir, ante la
Subcomisin de Acusaciones Constitucionales, la Comisin Permanente y el
pleno del Congreso) con la asesora adecuada y calificada de un profesional del
Derecho. Ello le permitir, por ejemplo, el debido ejercicio de sus derechos de
defensa y de ofrecer y producir pruebas.
Este es, pues, un listado de carcter enunciativo de los derechos que componen
la dimensin procesal del debido proceso y que deben ser interpolables e
igualmente exigibles como tambin las pautas de razonabilidad propias de la
dimensin sustantiva de ese derecho fundamental- durante el desarrollo de la
acusacin constitucional. El propsito de este captulo, una vez establecidas
algunas necesarias consideraciones tericas sobre el derecho a un debido
proceso, ha sido el de precisar, con carcter introductorio, sus alcances y
mbitos de aplicacin en este procedimiento parlamentario peruano.
87
34
1.
35
91
36
92
37
3.
Casos Jorge Miguel Alarcn Menndez, Orlando Miraval Flores, Isaac Gamero
Valdivia y Gloria Marcela Villagmez Olivera De Deza
93
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38
confundirlas o tomarlas como una sola figura en el caso Jorge Miguel Alarcn
Menndez 95 . En la parte resolutiva de la sentencia, ese colegiado () dispone
que la presente sentencia se ponga en conocimiento del Congreso de la
Repblica a fin de que inicie el procedimiento de antejuicio () contra los
Vocales de la Corte Suprema de Justicia de la Repblica se presume- que por
negligencia o dolo hayan indebidamente retrasado la reclamacin interpuesta
por el seor Jorge Alarcn tras su destitucin como Vocal Titular de la Corte
Superior de Justicia de ncash. No queda claro en este punto si esta conducta
de los Vocales Supremos estara circunscrita a la comisin de un delito de
funcin o, ms bien, comprendera una infraccin de la Constitucin.
Consideraciones muy parecidas pueden advertirse en el caso Orlando Miraval
Flores 96 .
Similar remisin a que el Congreso de la Repblica inicie el procedimiento de
antejuicio se aprecia en el caso Isaac Gamero Valdivia 97 . El Tribunal
Constitucional peruano estim que Al dictarse los Decretos Leyes N.os 25423,
25442, 25446 y 25454, tanto el ex presidente Alberto Fujimori Fujimori como los
ministros que los suscriben, han violado flagrantemente la Constitucin del
Estado, por lo que deben ser denunciados ante el Congreso de la Repblica para
los fines de ley (fundamento veintitrs). Idntica consideracin es apreciada en
el caso Gloria Marcela Villagmez Olivera De Deza 98 . Como puede observarse, la
causal a invocarse en ambos casos sera, no obstante no estar regulada ni
desarrollada, la infraccin de la Constitucin.
En este conjunto de casos glosados se puede apreciar que el Tribunal
Constitucional peruano utiliza los trminos juicio poltico y antejuicio de
modo indistinto. Y ello evidencia que, al menos hasta este tramo del recorrido,
el supremo intrprete de la Constitucin no mantiene una posicin clara.
5.
39
40
sobre materia estrictamente jurdica, y que por ello el Congreso slo puede
acusar y levantar la prerrogativa funcional del funcionario, pero en ningn caso
sancionar. Sobre la adopcin del acuerdo, el Tribunal seal que La acusacin
debe ser aprobada por la mitad ms uno del nmero legal de miembros
(fundamento nmero veinticinco).
Es aspecto importante el hecho de que el Tribunal Constitucional seale que
Una vez sancionado judicialmente el funcionario, el Congreso puede aplicar
las sanciones a que se refiere el primer prrafo del artculo 100 de la
Constitucin, bastando para ello, en este caso, la votacin favorable de una
mayora simple (fundamento nmero veinticinco) 104 . Aunque esto signifique
un elenco ms protector y garantista para el funcionario acusado, pues ser
despus de un pronunciamiento judicial sobre su responsabilidad penal, y no
antes, que el Congreso sancione con la destitucin o la inhabilitacin en el
cargo, sera preferible (como lo recomend el Anteproyecto de Constitucin de
1931de la Comisin Villarn a diferente propsito, para el caso de muy graves
infracciones) que sea la Corte Suprema la que tenga esta facultad como natural
consecuencia accesoria a su sentencia condenatoria.
Por otro lado, el alto colegiado tambin se pronunci sobre el juicio poltico: El
juicio poltico es un procedimiento de contenido eminentemente poltico,
seguido en su totalidad ante el Congreso de la Repblica, en el que ste tiene la
potestad de sancionar al funcionario por razones estrictamente polticas. En tal
supuesto, es imperativo que la aprobacin de la sancin requiera el voto
favorable de, por lo menos, 2/3 del nmero de congresistas, sin participacin
de la Comisin Permanente (fundamento nmero veinticinco).
A pesar de que el Tribunal Constitucional establece una distincin terica entre
antejuicio y juicio poltico (seala con razn que este ltimo persigue sancionar
por razones estrictamente polticas), se aparta de la constante histrica en
nuestro desarrollo constitucional, para insistir en el mencionado juicio poltico
como mecanismo a travs del cual se pueda hacer efectiva la responsabilidad de
los altos funcionarios para los casos de infraccin constitucional. No deja de
llamar la atencin esta paradjica insistencia en la figura del juicio poltico por
infraccin de la Constitucin, sobre todo porque tres de los siete magistrados
del Tribunal Constitucional firmantes en el caso en revisin haban sido
El Tribunal Constitucional peruano estima que la suspensin es una de las posibles sanciones
conjuntamente con la destitucin y la inhabilitacin para el ejercicio del cargo- a aplicarse con
ocasin de una acusacin constitucional. A riesgo de caer en incmodas repeticiones, es bueno
volver a reiterar que la suspensin no es una sancin poltica, sino que ella slo implica la
consecuencia de aprobarse la referida acusacin constitucional, y que se extender lo que dure
el procesamiento penal del funcionario involucrado por la justicia ordinaria. Como nuestro
actual modelo de acusacin constitucional comprende elementos de antejuicio con aspectos de
juicio poltico, se incurren en confusiones conceptuales. La destitucin y la inhabilitacin
poltica son las clsicas sanciones del impeachment, en tanto que la suspensin era la
consecuencia de acordarse favorablemente la habilitacin para juzgamiento de un alto
funcionario tras un antejuicio.
104
41
105
42
Casos Gastn Ortiz Acha, Julio Sobern Mrquez y Julio Sovern Mrquez y
Otro
43
As, en el caso Gastn Ortiz Acha 108 , proceso de Amparo interpuesto en favor de
Alberto Fujimori Fujimori tras su inhabilitacin por diez aos para el ejercicio
de la funcin pblica por parte del Congreso de la Repblica 109 , el Tribunal
Constitucional peruano distingui de modo especfico la naturaleza de la
inhabilitacin poltica. En principio cabe sealar que la inhabilitacin poltica es
una sancin poltica discrecional pero sujeta a criterios de razonabilidad
constitucional, que impone el Congreso de la Repblica [a los altos funcionarios
por infraccin a la Constitucin y por los delitos competidos en el ejercicio de
sus funciones]. Esto lo hace distinta, precisamente por su naturaleza, a la
inhabilitacin penal (prevista en el artculo 36 del Cdigo Penal) y a la
inhabilitacin administrativa (segn establece el artculo 30 de la Ley de la Carrera
Administrativa, el artculo 159 de su Reglamento y la Ley Marco del Empleo
Pblico), las cuales son de carcter estrictamente jurdicos (fundamento
diecisiete).
Es de resaltar aqu el recurso a la razonabilidad como criterio a tomar en cuenta
al momento de estimar la imposicin de una inhabilitacin para el ejercicio de
la funcin pblica, una vez aprobado un procedimiento de acusacin
constitucional. Ms adelante, en su fundamento nmero veinticuatro, el
Tribunal Constitucional sum a la ya mencionada razonabilidad, el criterio de
proporcionalidad. De all que () sea posible el control jurisdiccional de los
actos que realiza el Parlamento para imponer sanciones, cuando de ellos
devenga una afectacin al debido proceso parlamentario y la violacin de los
derechos fundamentales (fundamento nmero veinticinco).
As mismo, el alto colegiado anot otra consideracin necesaria de resaltar.
Seal que La inhabilitacin poltica despliega sus efectos sobre los derechos
polticos que son aquellos mediante los cuales los ciudadanos participan en la
formacin y direccin de las actividades del Estado; son, por tanto, derechos
que permiten a los ciudadanos participar en la vida poltica y pblica
(fundamento nmero diecinueve).
Adems de ello, precis que la inhabilitacin incide sobre los derechos polticos
en dos mbitos: uno sustantivo y otro temporal. Respecto del primero, indic
que los efectos de la inhabilitacin impiden al funcionario pblico sancionado
ejercer el derecho de sufragio (elegir y ser elegido), el derecho de participacin
y el derecho a fundar, organizar, pertenecer o representar a una organizacin o
partido poltico, movimiento o alianza (fundamento nmero veinte). Y en lo
concerniente al segundo, seal que el Congreso tiene discrecionalidad, dentro
de los lmites que establece la Constitucin y el Reglamento del Congreso 110 ,
Sentencia del 18 de febrero de 2005 recada en el Expediente nmero 3760-2004-AA/TC.
Un anlisis de esta sentencia puede observarse en MONTOYA CHVEZ, Victorhugo. Una
fuji-inhabilitacin constitucional. Anlisis de la sentencia que impide al ex gobernante una
legtima postulacin presidencial. En: Actualidad Jurdica. Lima, Gaceta Jurdica, tomo 136,
marzo 2005, pp. 155-161.
110 Es decir, un plazo mximo de inhabilitacin poltica de diez aos.
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Casos Carlos Alberto Boloa Behr, Princeton Dover Corporation, Minera Sulliden
Shahuindo S.A.C. y Compaa de Exploraciones Algamarca S.A
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Cf. LANDA ARROYO, Csar. Antejuicio poltico. Op. cit., pp. 613-614.
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Pues mediante resolucin de fecha 26 de abril de 2007 la Quinta Fiscala Provincial Penal de
Arequipa dispuso no haber lugar para formalizar denuncia penal contra el referido ex
ministro por el delito de homicidio calificado en agravio de Edgar Pinto Quintanilla y
Fernando Talavera Soto.
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para estos casos (normas que, dicho sea al margen, parece que no se ha tenido
muy presentes en este caso).
No hay que perder de vista pues la finalidad de las instituciones. Si bien el
antejuicio es una antesala a un proceso penal por delitos cometidos en el
ejercicio de sus funciones, no puede extenderse a todo tipo de conductas
delictivas. En caso contrario, se llegara al extremo como se ha anotado ya en el
ejemplo antes citado- de tener que plantear una acusacin constitucional por un
supuesto caso de violacin sexual (cuando lo que corresponde es el
levantamiento del fuero para su procesamiento ante los tribunales ordinarios
sin mayor dilacin), e inclusive al absurdo de que discutida esta acusacin
constitucional por las diferentes instancias (subcomisin de acusaciones
constitucionales, comisin permanente y pleno) sea finalmente desestimada.
14.
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V.
Existen diferencias tericas entre las figuras del juicio poltico y del antejuicio.
Ellas se sustentan en concepciones distintas, finalidades diferentes y materias
especiales. El juicio poltico, de origen ingls (y con un desarrollo importante en
el escenario norteamericano), busca separar del ejercicio del poder poltico (e
inclusive hacer imposible el retomarlo eventualmente) a aquel funcionario que
ha hecho un uso indigno de l. Esto es, a travs del impeachment se sanciona
una conducta por ser contraria a la dignidad del cargo, en tanto que sta es
moral o polticamente reprensible segn la consideracin del rgano poltico
por excelencia como es el Parlamento o Congreso, aun cuando dicha accin no
sea penalmente perseguible.
En tanto que la decisin en un impeachment ha sido acordada por el
Congreso o Parlamento, bajo consideraciones de carcter eminentemente
poltico, ella permanece, en principio, inamovible. Sin embargo, en algunos
pases que la prevn, se ha ido admitiendo la idea de que cabe la revisin
judicial de la decisin adoptada frente a eventuales vulneraciones del derecho a
un debido proceso. Por ejemplo, la sentencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en el Caso del Tribunal Constitucional es un buen ejemplo de
esta tendencia.
El impeachment cay en desuso en Inglaterra tras el surgimiento de otro
mecanismo: la censura ministerial. Con ello, la consideracin de la conducta
lesiva de la dignidad del cargo o el mal desempeo de la funcin dej de ser la
pauta para el establecimiento de la responsabilidad de los altos funcionarios. En
igual sentido, se puede observar esta tendencia en el caso norteamericano. El
ltimo caso de impeachment, contra el entonces presidente Clinton, tuvo como
conductas a valorarse unas de clara contenido penal antes que puramente
poltico- tales como los cargos de perjurio y obstruccin de la justicia.
Por el contrario, el antejuicio, nacido en Francia, est previsto como una antesala
a un proceso penal, para los altos funcionarios que cuentan con esta prerrogativa,
por los delitos cometidos en el ejercicio de su cargo. En este caso, el Congreso no
establece sancin alguna de corte poltico, sino que permite, luego de la
comprobacin de indicios suficientes o razonables, que sean los tribunales de
justicia los llamados a determinar la responsabilidad penal del sujeto
involucrado.
Casi la totalidad de las Constituciones latinoamericanas, tomando por base el
impeachment previsto en la Constitucin Federal de los Estados Unidos de
Norte Amrica de 1787, incorporaron esta figura en sus ordenamientos jurdicos.
Actualmente, el juicio poltico est establecido en Argentina, Bolivia, Brasil,
Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Panam, Paraguay, Repblica Dominicana y
Uruguay; mientras que el antejuicio est consagrado en las vigentes cartas
constitucionales de Costa Rica y Guatemala.
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