ESPECIAL DEL MES

LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR DESDE UNA
PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL
Elard R. BOLAOS SALAZAR
Miembro del Centro de Estudios de Derechos
Humanos (CEDH) de la Facultad de Derecho
de la Universidad de San Martn de Porres.

I. INTRODUCCIN

La administracin pblica se encumbra actualmente como la principal actividad estatal, pues con el
devenir de los tiempos los Estados
se ven ms presentes en la vida cotidiana de sus ciudadanos en virtud precisamente de esta tarea: la
de administrar. Ahora bien, entendiendo que la administracin pblica es un conjunto de bienes jurdicos colectivos, su salvaguarda es
tambin vital para el sostenimiento del propio Estado. De ah que
se faculte a la administracin estatal imponer sanciones, ya sea a los
particulares o a los propios funcionarios y servidores que, por accin
y omisin, lesionen algn bien jurdico de la misma. Como bien seala Tomas Cano, dicha facultad
se otorga a la administracin para
que prevenga y, en su caso, reprima las vulneraciones del ordenamiento jurdico en aquellos mbitos de la realidad cuya intervencin
y cuidado le han sido previamente
encomendados(1).
En el Per, la potestad administrativa sancionadora es nica (privativa del Estado), pero se despliegan
dos dimensiones de la misma: en
primer lugar, la potestad sancionadora dirigida sobre los administrados por contravenir alguna norma
administrativa (Derecho Administrativo sancionador) y, en segundo lugar, la potestad sancionadora
que se ejerce sobre funcionarios o

14

RESUMEN

l Derecho Administrativo, al ser una herramienta para la organizacin

del Estado, debe estar ligado a los preceptos y principios constitucionales de nuestro ordenamiento. El autor recoge diez de los principales, y
ms recurridos en la prctica, principios que orientan al procedimiento
administrativo sancionador.

servidores pblicos (Derecho Administrativo disciplinario). As las

cosas, mientras las normas del Derecho Administrativo sancionador
se establecen para la tutela de los
intereses generales, es decir, la heterotutela; las normas del Derecho Administrativo disciplinario se
orientan ms bien haca la autotutela de la administracin, lo cual
implica la proteccin de sus propios intereses(2).
De manera especfica, nuestro Derecho Administrativo sancionador se desarrolla, principalmente,
en virtud de dos normativas especficas, que son la Ley N 29622 (y
su Reglamento(3)) y la Ley del Servicio Civil(4). As, tanto el Reglamento de la Ley N 29622 como la
Ley del Servicio Civil remiten al artculo 230 de la Ley N 27444, Ley

del Procedimiento Administrativo

General (en lo sucesivo, LPAG)(5)
para fines de establecer cules sern los principios que regirn la potestad sancionadora gubernamental.
En consecuencia, los principios que
sern tratados en el presente artculo
regirn tanto para los procedimientos administrativos sancionadores
como los disciplinarios. Asimismo,
el anlisis responder a la lgica
constitucional de los principios.
II. PRINCIPIOS DEL
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR Y
DISCIPLINARIO

1. Principio de legalidad
El principio de legalidad supone
un verdadero freno a la tendencia

(1) CANO CAMPOS, Tomas. Derecho Administrativo sancionador. En: Revista Jurdica de Castilla-La Mancha N 39. Consejera de Administraciones Pblicas, Toledo, 2005, p. 339.
(2) Cfr. PEA CABRERA, Alonso y JIMNEZ VIVAS, Javier. Principios y garantas del Derecho Administrativo sancionador. En: Actualidad Jurdica N 189, Gaceta Jurdica, Lima, 2009, p. 215.
(3) Decreto Supremo N 023-2011-PCM, Reglamento de infracciones y sanciones para la responsabilidad administrativa funcional derivada de los informes emitidos por los rganos del Sistema Nacional de Control.
(4) Ley N 30057, Ley del Servicio Civil. Publicada en el diario oficial El Peruano el 4 de julio de 2013.
(5) Ley N 27444. Ley del Procedimiento Administrativo General. Publicada en el diario oficial El Peruano el
11 de abril de 2001.

ESPECIAL DEL MES

muchas veces arbitraria del Estado. As, el numeral 1 del artculo
230 de la LPAG establece que solo
por norma con rango de ley cabe
atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente
previsin de las consecuencias administrativas que a ttulo de sancin
son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningn caso habilitarn a disponer la privacin de
libertad. En consecuencia, la administracin pblica no podra actuar por autoridad propia, sino que
ejecutando el contenido de la ley(6).
Este principio encuentra tambin
arraigo constitucional en el literal d) del inciso 2 del artculo 2 de
nuestra Carta Magna, y, si bien su
redaccin est concebida en el tenor del Derecho Penal, nuestro Tribunal Constitucional ha sealado
que las garantas mnimas del debido proceso (dentro de las cuales
se ubica el principio de legalidad)
deben observarse tambin en la jurisdiccin administrativa sancionatoria, corporativa, parlamentaria,
civil, etc.(7). Incluso, a nivel supranacional, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (en
lo sucesivo, CIDH) ha establecido
en el marco de un proceso contra
Guatemala por violentar las garantas judiciales en un procedimiento
administrativo sancionador que el
carcter sancionatorio del procedimiento indica que se trata del poder
punitivo del Estado y, por lo tanto,
las garantas aplicables se amplan
de manera anloga a las garantas
del debido proceso penal establecidas en el artculo 8.2 de la Convencin Americana sobre Derechos
Humanos(8).
Por ello, constitucionalmente, el
principio de legalidad en materia
sancionadora impide que se pueda atribuir la comisin de una falta y posterior sancin si estas no estn previamente determinadas en la
ley(9). As, en cuanto a sus exigencias especficas, el principio bajo
comentario supone a) la existencia
de una ley (lex scripta); b) que la
ley sea anterior al hecho sancionado (lex praevia); y c) que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado (lex certa)(10).
Es decir, la ley debe describir tanto

Mientras las normas del

Derecho Administrativo
sancionador se
establecen para la
tutela de los intereses
generales, es decir,
la heterotutela; las
normas del Derecho
Administrativo
disciplinario se orientan
ms bien haca la
autotutela de la
administracin.
la conducta punible como la sancin a aplicar.
No obstante ello, parece ilgico pensar que el legislador llegue
a plasmar de manera sumamente
taxativa las conductas y las sanciones por medio de la ley. Ello, pues,
no se condice con la naturaleza de
las leyes, que son, ms bien, abiertas y genricas. De ah que el Tribunal Constitucional haya sealado
que no debe identificarse el principio de legalidad con el principio de
tipicidad, entendiendo que el primero de ellos se satisface cuando
se cumple con la previsin de las
infracciones y sanciones en la ley.
El segundo, en cambio, define la
conducta que la ley considera como
falta. Tal precisin de lo considerado como antijurdico desde un punto de vista administrativo, por tanto, no est sujeto a una reserva de
ley absoluta, sino que puede ser
complementado a travs de los reglamentos respectivos(11).
Desde tal perspectiva, puede afirmarse que en el Derecho Penal
y en el Derecho Administrativo

sancionador (ambos como expresiones de la potestad punitiva del

Estado), el principio de reserva de
ley debe interpretarse desde la ptica propia de cada rgimen. Mientras que en materia de Derecho Penal el principio de legalidad ser
absoluto, por tanto, solo la ley en
sentido formal y material puede tipificar los delitos y sealar las penas, en materia de Derecho Administrativo sancionador el principio
de legalidad ser relativo, siendo posible que los reglamentos sealen de manera ms detallada las
conductas y las sanciones. As las
cosas, claro est que el principio de
legalidad, al menos en este mbito, se flexibiliza en razn a la naturaleza del Derecho Administrativo
sancionador(12).
2. Principio de debido
procedimiento
El debido procedimiento, en puridad, no se trata de un nico mandato, sino que comprende un elenco de garantas mnimas que quien
ejerce la potestad punitiva (en este
caso, sancionadora) deber cumplir
por ser estas, al mismo tiempo, derechos subjetivos en cabeza de los
administrados y los funcionarios o
servidores pblicos.
El principio de debido proceso y
los derechos que contiene son invocables y, por tanto, estn garantizados no solo en el seno de un proceso judicial, sino tambin en el
mbito del procedimiento administrativo. En efecto, el debido proceso administrativo supone, en toda
circunstancia, el respeto por parte de la administracin pblica de
todos los principios y derechos normalmente invocables en el mbito

(6) SANTY CABRERA, Luiggi. Estudio y anlisis jurisprudencial de los principios que rigen el procedimiento administrativo sancionador. En: Actualidad Jurdica N 261, Gaceta Jurdica, Lima, 2015, p. 253.
(7) Cfr. Tribunal Constitucional del Per. Exp. N 00156-2012-PHC/TC, sentencia del 8 de agosto de 2012, f. j. 2.
(8) Cfr. CIDH. Informe de Fondo N 42/14. Caso Olga Yolanda Maldonado Ordoez vs. Guatemala, del 17 de
julio de 2014, prr. 69.
(9) Tribunal Constitucional del Per. Exp. N 00197-2010-PA/TC, sentencia del 24 de agosto de 2010, f. j. 3.
(10) Vase, entre otras: Tribunal Constitucional del Per. Exp. N 010-2002-AI/TC, sentencia del 3 de enero de
2003; Exp. N 01469-2011-PHC/TC, sentencia del 30 de junio de 2011; y Exp. N 0012-2006-PI/TC, sentencia del 15 de diciembre de 2006.
(11) Tribunal Constitucional del Per. Exp. N 00197-2010-PA/TC, sentencia del 24 de agosto de 2010, f. j. 5.
(12) Sin perjuicio de lo anotado, cabe decir que el principio de legalidad tambin supone una atadura para la administracin, pues en virtud de este, por ejemplo, est impedida de ejercer el control difuso de constitucionalidad. No obstante, se puede plantear la solucin de ejercer un control de convencionalidad en su lugar para as garantizar que la administracin pblica respete y garantice derechos y libertades en ejercicio
de sus funciones. Al respecto puede consultarse: BOLAOS SALAZAR, Ricardo. Puede el control de
convencionalidad ser una alternativa ante la prohibicin del control difuso en sede administrativa?. En: Administracin Pblica & Control N 27, Gaceta Jurdica, Lima, 2016.

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 30 / JUNIO 2016

15

ESPECIAL DEL MES

de la jurisdiccin comn o especializada, a los cuales se refiere el artculo 139 de la Constitucin (juez
natural, juez imparcial e independiente, derecho de defensa, etc.)(13).
Partiendo de ese anlisis, el Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de referirse, a ttulo de ejemplo, al deber de motivacin de las
resoluciones como parte integrante del principio del debido procedimiento, enfatizando que el deber
de motivar las decisiones administrativas alcanza especial relevancia cuando en las mismas contienen
sanciones(14). En general, la doctrina constitucional nacional e internacional parece requerir que las garantas del debido procedimiento se
refuercen, sobre todo en aquellos
supuestos en los cuales se pongan
en juicio sanciones a los administrados o funcionarios, y servidores
pblicos. Por ejemplo, a nivel de la
justicia supranacional, el Tribunal
Europeo de Derechos Humanos ha
sido claro al sealar que las garantas del debido procedimiento deben respetarse y garantizarse en el
marco de procedimientos administrativos, ms an si estos concluyen
en el despido de un servidor o funcionario pblico(15).
Finalmente, en el Derecho comparado encontramos que la Corte
Constitucional de Colombia tiene
dicho que la extensin de las garantas del debido proceso al mbito administrativo no implica que su
alcance sea idntico en la administracin de justicia y en el ejercicio
de la funcin pblica. As, a pesar
de la importancia que tiene para el
orden constitucional la vigencia del
debido proceso en todos los escenarios en los que el ciudadano puede
ver afectados sus derechos por actuaciones pblicas (sin importar de
qu rama provienen), es necesario
que la interpretacin de las garantas que lo componen tome en consideracin los principios que caracterizan cada escenario, as como
las diferencias que existen entre
ellos(16). Al respecto, quien escribe estas lneas es de la idea de que
la apreciacin del mximo tribunal
colombiano no est divorciada de
la garanta plena del debido proceso en sede administrativa, antes, la
precisin es lgica y advierte tanto

16

Constitucionalmente,
el principio de
legalidad en materia
sancionadora impide
que se pueda atribuir
la comisin de una
falta y posterior
sancin si estas no
estn previamente
determinadas en la ley.

a ciudadanos como a funcionarios

y servidores pblicos que el Derecho Administrativo, en general, y
el Derecho Procesal Administrativo, en particular, tienen identidades
propias, aun cuando ambos tengan
que obedecer las reglas constitucionales vigentes.
3. Principio de razonabilidad
El numeral tercero del artculo 230
de la LPAG establece que las autoridades deben prever que la comisin de la conducta sancionable
no resulte ms ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sancin; as
como que la determinacin de la
sancin considere criterios como la
existencia o no de intencionalidad,
el perjuicio causado, las circunstancias de la comisin de la infraccin y la repeticin en la comisin
de infraccin.
El principio en cuestin quiere decir
que las entidades, cuando ejerzan la
potestad administrativa sancionadora, deben adaptarse y sujetarse
a los lmites de la facultad atribuida, estando obligadas a mantener
y guardar una justa proporcin entre los medios a emplear y los fines pblicos que debe tutelar, con

la finalidad de que estos respondan a lo racionalmente necesario

para cumplir con sus finalidades(17).
Ahora bien cmo hacer razonable
una decisin en el marco de un
proceso administrativo sancionador
o disciplinario? A nivel de la alta jurisprudencia constitucional se ha dicho que la razonabilidad, en lneas
generales, se refiere a la valoracin
de los actos o decisiones de los poderes pblicos o privados en funcin de los hechos que los subyacen. Y el procedimiento para llegar
a este resultado sera la aplicacin
del principio de proporcionalidad
(idoneidad, necesidad y proporcionalidad, strictu sensu)(18).
Recientemente, en la cuestionada sentencia mediante la cual se
declararon inconstitucionales algunas disposiciones de la Ley del
Servicio Civil, el Tribunal Constitucional sostuvo que el principio de
razonabilidad en el mbito del Derecho Administrativo disciplinario
adquiere especial relevancia, debido no solo a los mrgenes de discrecin con que inevitablemente
acta la administracin para atender las demandas de una sociedad
en constante cambio, sino tambin
a la presencia de clusulas generales e indeterminadas como el inters
general o el bien comn, que deben
ser compatibilizados con otras clusulas o principios igualmente abiertos a la interpretacin, como son los
derechos fundamentales o la propia
dignidad de las personas(19).
4. Principio de tipicidad
El principio de tipicidad complementa al de legalidad por cuanto
hace referencia a que solo pueden
constituir conductas sancionables
administrativamente las infracciones previstas expresamente en las

(13) Tribunal Constitucional del Per. Exp. N 03891-2011-PA/TC, sentencia del 16 de enero de 2012, f. j. 13.
(14) Tribunal Constitucional del Per. Exp. N 00503 2013-PA/TC, sentencia del 21 de noviembre de 2013,
f. j. 10.
(15) Cfr. Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Caso Oleksandr Volkov vs. Ucrania, sentencia del 9 de enero
de 2013. Aplicacin N 21722/11, prr. 88, y caso Cudak vs. Lituania, sentencia del 23 de marzo de 2010.
Aplicacin N 15869/02, prr. 42.
(16) Cfr. Corte Constitucional de Colombia. M.P. Mara Victoria Calle Correa. Sentencia del 29 de enero de 2014.
Exp. C-034/14, p. 20.
(17) Cfr. SANTY CABRERA, Luiggi. Ob. cit., p. 254.
(18) Tribunal Constitucional del Per. Exp. N 2192-2004-AA/TC, sentencia del 11 de octubre de 2004, f. j. 15.
(19) Tribunal Constitucional del Per. Exps. Ns 0025-2013-PI/TC, 0003-2014-PI/TC, 0008-2014-PI/TC y 00172014-P1/TC. Sentencia del 26 de abril de 2016, f. j. 231.

ESPECIAL DEL MES

normas con rango de ley sin admitir interpretacin extensiva o anloga(20). Sin embargo, puede admitirse que la descripcin especfica
est en manos de la reglamentacin. Empero, hay que tener en
cuenta que, como seala Miriam
Mabel Ivanega, para cumplir con
la tipicidad es necesario que la ley
describa por lo menos el ncleo
principal de la conducta infractora,
aun cuando se remita su perfeccionamiento a la faz reglamentaria(21).

La tipicidad supone
un freno a la
creacin arbitraria
de inconductas e
infracciones por parte
de quien detenta el
poder sancionador en
la administracin.

La tipicidad supone un freno a la

creacin arbitraria de inconductas e
infracciones por parte de quien detenta el poder sancionador en la administracin. Es la esencia del aforismo clsico: nadie est obligado
a hacer lo que la ley no manda, ni
impedido de hacer lo que ella no
prohbe.

bien porque priva el carcter reprochable al acto o porque establece

una sancin de menor efecto daino para el sujeto pasivo, entonces
ser dicha ley aplicada al caso (entendida como ms favorable o benigna) no obstante no haber regido
al momento en que se ejecutara el
ilcito administrativo(22).

5. Principio de irretroactividad

El razonamiento del mximo intrprete constitucional nacional, al subrayar los alcances de este principio en materia penal, bien pueden
ser prevalentes en el mbito administrativo. Por ello, puede afirmarse con toda seguridad que la retroactividad benigna constituye una
excepcin al principio de irretroactividad en la aplicacin de la ley
sustentada en razones poltico-sancionatorias, en la medida en que el
Estado no tiene inters (o no en la
misma intensidad) en sancionar un
comportamiento que ya no constituye una infraccin administrativa
o cuya sancin ha sido disminuida y, esencialmente, en virtud del
principio de humanidad de las sanciones, el cual se fundamenta en la
dignidad de la persona(23). En todo
caso, lo que se busca con la naturaleza del principio aqu comentado
es la seguridad jurdica que servir
tanto para el administrado o funcionario/servidor pblico como para

El principio de irretroactividad es
clsico del Derecho Penal; de hecho, las dems ramas del Derecho
a las cuales se suele asimilar este
principio parten de la idea primigenia de dicha rama. Por ello, si
bien el principio de irretroactividad ha sido vinculado a los delitos y las penas, en el mundo moderno no resulta coherente limitar
sus alcances solamente a estos mbitos. As, al volverse en una garanta constitucional (artculo 103 de
la vigente Carta) cualquier disposicin sancionadora limitadora de
derechos y/o libertades deber regirse por las exigencias de la prohibicin de retroactividad como principio constitucional.
Conforme a ello, es posible inferir
que, como regla, las normas rigen
a partir del momento de su entrada en vigencia y carecen de efectos
retroactivos. Sin embargo, al igual
que en el Derecho Penal, es posible la aplicacin retroactiva benigna de la norma, en este caso, sancionadora. En ese tenor, el profesor
Juan Carlos Morn seala que si
luego de la comisin del ilcito administrativo, segn la ley preexistente, se produce una modificacin
legislativa, y la nueva ley es, en su
consideracin integral, ms benigna para el administrado (o para el
funcionario o servidor pblico),

el rgano encargado de imponer la

sancin.
Sin perjuicio de lo anotado anteriormente, resulta conveniente tener presente que, al menos en nuestro sistema jurdico, la aplicacin
de esta excepcin (retroactividad
benigna) no puede ser interpretada nicamente desde la perspectiva del potencial beneficiado, sino
de modo conjunto con los dems
valores constitucionales implicados(24). Ello es as porque no debemos perder de vista que el Derecho
Administrativo sancionador se inscribe en un orden jurdico complejo y superior; esto hace que necesariamente deba ser armonizado con
otros fines constitucionales tan vlidos como los que l mismo persigue en su tarea sancionadora.
6. Principio de concurso de
infracciones
En virtud de este sexto principio, cuando se est ante una misma conducta que puede ser calificada como ms de una infraccin,
deber aplicarse la sancin prevista para la infraccin ms grave, sin
perjuicio, claro est, de las dems
responsabilidades que establezcan
las leyes.
Sobre el concurso de infracciones,
el profesor Christian Guzmn Napur seala, haciendo un parangn con la dogmtica penal, que
un concurso ideal de infracciones
es aquel en el cual un mismo hecho afecta varios bienes jurdicos;
mientras que un concurso real de
infracciones ocurre cuando ocurren
varias acciones simultneas que
afectan a determinados bienes jurdicos. En este orden de ideas, resulta evidente que este principio se
aplica al concurso ideal de infracciones, puesto que en el caso de un

(20) Cfr. RETAMOZO LINARES, Alberto. Procedimiento administrativo sancionador por responsabilidad administrativa disciplinaria y funcional. Gaceta Jurdica, Lima, 2015, p. 52.
(21) MABEL IVANEGA, Miriam. Consideraciones acerca de las potestades administrativas en general y de la
potestad sancionadora. En: Revista de Derecho Administrativo. N 4, Crculo de Derecho Administrativo
de la Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 2008, p. 117.
(22) Cfr. MORN URBINA, Juan Carlos. Los principios de la potestad sancionadora de la administracin pblica en la ley peruana. En: Advocatus. N 23. Universidad de Lima. Lima. 2005, p. 244.
(23) Cfr. Tribunal Constitucional del Per. Exp. N 00752-2014-PHC/TC. Sentencia de 8 de abril de 2015, fundamento jurdico3.3.3.
(24) Cfr. MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. 9a
edicin, Gaceta Jurdica, Lima, 2011, p. 716.

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 30 / JUNIO 2016

17

ESPECIAL DEL MES

concurso real cada hecho deber
ser sancionado como resultado de
la infraccin generada(25).
Cabe precisar que el principio de
concurso de infracciones no debe
ser confundido con el de non bis in
idem que ser objeto de desarrollo en las lneas subsecuentes por
cuanto mientras el primero hace referencia a la imposibilidad de establecer distintas sanciones para una
sola conducta en el marco de nico proceso administrativo sancionador o disciplinario, el segundo
har referencia, ms bien, a la prohibicin de procesamiento cuando
se est ante el o los mismos sujetos, los mismos hechos y el mismo
fundamento.
7. Principio de continuacin de
infracciones
El principio de continuacin de infracciones tiene como propsito
impedir el inicio de nuevos procedimientos sancionadores o disciplinarios cada vez que el particular, el
funcionario o servidor pblico cometan una infraccin que forma
parte de un conjunto de infracciones ntimamente relacionadas entre s(26). Bajo esa lgica, el numeral sptimo del artculo 230 de la
LPAG establece lo siguiente:
Para determinar la procedencia
de la imposicin de sanciones por
infracciones en las que el administrado incurra en forma continua,
se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta (30) das
hbiles desde la fecha de la imposicin de la ltima sancin y que
se acredite haber solicitado al administrado que demuestre haber
cesado la infraccin dentro de dicho plazo.

Se trata, pues, de un escenario en el

cual se llevan a cabo distintas conductas, cada una de las cuales constituye por separado una infraccin,
pero que se consideran como una
nica infraccin, siempre y cuando
formen parte de un proceso unitario. As, para entender que estamos
ante una infraccin de este tipo, que
implica una unidad jurdica de accin, debe existir homogeneidad
de la norma violada (del bien jurdico lesionado) y del sujeto activo
(administrado, funcionario o servidor pblico), debiendo actuar este

18

Al menos en nuestro
sistema jurdico,
la aplicacin de
esta excepcin
(retroactividad
benigna) no puede
ser interpretada
nicamente desde
la perspectiva del
potencial beneciado,
sino de modo conjunto
con los dems valores
constitucionales
implicados.

en ejecucin de un plan preconcebido o aprovechando idntica ocasin(27). Significa, en sntesis, un

accionar constituido por varios hechos que contempla todos los elementos de una misma infraccin
cometida durante un periodo de
tiempo constante.
Empero, el mismo principio regula tres excepciones a su aplicacin,
indicando que las entidades gubernamentales no podrn, bajo sancin
de nulidad, atribuir el supuesto de
continuidad y/o la imposicin de
sancin respectiva cuando: a) se
encuentre en trmite un recurso administrativo interpuesto dentro del
plazo contra el acto administrativo
mediante el cual se impuso la ltima sancin administrativa; b) cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recado en acto
administrativo firme; y c) cuando
la conducta que determin la imposicin de la sancin administrativa
original haya perdido el carcter de
infraccin administrativa por modificacin en el ordenamiento, sin
perjuicio de la aplicacin del principio de irretroactividad.
8. Principio de causalidad
Este principio prescribe que la responsabilidad debe recaer en quien

realiza la conducta omisiva o activa

constitutiva de infraccin sancionable. Es decir, que la persecucin
sancionadora de la administracin
debe ceir su labor hacia quien cometi la infraccin, no pudiendo
extrapolar la responsabilidad a terceros ajenos a la situacin imputable. En la jurisprudencia constitucional se tiene dicho que la sancin,
penal o disciplinaria en este caso,
solo puede sustentarse en la comprobacin de responsabilidad subjetiva del agente infractor de un
bien jurdico. En ese sentido, no es
constitucionalmente aceptable que
una persona sea sancionada por un
acto o una omisin de un deber jurdico que no le sea imputable(28).
Ciertamente, esta garanta est concedida con la intencin de frenar el
discrecional poder estatal que muchas veces se vuelve tirano en la
persecucin de ilcitos o infracciones. Pero debe interpretarse este
principio en el sentido de que no
basta con verificar que se haya infringido una norma, sino que se requiere que el administrado, funcionario o servidor pblico pueda ser
considerado como autor de dicha
infraccin de manera creble y cierta. Es decir, debe poder estar dentro del mbito de su competencia
la posibilidad de faltar a un mandado legal o reglamentario, pues en
el mbito de la administracin nadie puede contravenir algo si es que
la ley no lo faculta o incluso no lo
manda a abstenerse de actuar de tal
o cual manera.
9. Principio de presuncin de
licitud
En mandato de este principio las
autoridades estn obligadas a presumir que los administrados (tambin, por supuesto, los funcionarios
y servidores pblicos) han actuado
apegados a sus deberes mientras no
cuenten con evidencia en contrario.
En nuestra Constitucin se puede

(25) GUZMN NAPUR, Christian. Tratado de la administracin pblica y del procedimiento administrativo.
Ediciones Caballero Bustamante, Lima, 2011, p. 818.
(26) Ibidem, p. 819.
(27) Cfr. BACA ONETO, Vctor. La prescripcin de las infracciones y su clasicacin en la Ley del Procedimiento Administrativo General (en especial de los supuestos de infracciones permanentes o continuadas).
En: Derecho & Sociedad N 37, Asociacin Civil Derecho & Sociedad, Lima, 2011, p. 269.
(28) Tribunal Constitucional del Per. Exp. N 2868-2004-AA/TC, sentencia del 24 de noviembre de 2004, f. j.
21, y Exp. N 010-2002-AI/TC, sentencia del 3 de enero de 2003, f. j. 64.

ESPECIAL DEL MES

leer una garanta que entraa, ciertamente, el centro de esta idea en el
literal e del artculo 2.24, que plasma el principio de la presuncin de
inocencia (el cual, valga decirlo, ha
tenido desarrollo doctrinal y jurisprudencial primordialmente en el
mbito de la justicia penal).
De manera tal que el principio de
presuncin de licitud en el mbito
constitucional presuncin de inocencia significa un estado de certeza provisional (y relativa) por la
que el administrado, servidor o funcionario pblico adquiere atributos
a ser respetados durante el procedimiento administrativo, como lo son
la absolucin en caso de insuficiencia probatoria o duda razonable.
Sin embargo, dicha presuncin se
desvanece de manera gradual a medida que la actividad probatoria se
va desarrollando, para, finalmente,
definirse mediante el acto administrativo final del procedimiento(29).
As, la presuncin desaparecer por
completo solo si la autoridad que
sigue el procedimiento logra obtener conviccin y certeza de la culpabilidad del sujeto sometido.
10. Principio non bis in idem
El ne bis in idem o non bis in idem(30)
(que es como est recogido en el
ltimo numeral del artculo 230 de
la LPAG) es un aforismo penal utilizado para sealar que no es posible procesar ni sancionar dos veces
a un mismo sujeto en razn de un
mismo hecho. Si bien el principio
como tal no est sealado expresamente en la Constitucin, se sabe
que, al desprenderse del derecho
reconocido en el inciso 2 del artculo 139 de la Constitucin (cosa juzgada), se trata de un derecho implcito que forma parte de un derecho
expreso(31).
En el mbito administrativo, el
principio non bis in idem, recogido en la LPAG, fue modificado en
el 2008 para sealar que no se podrn imponer sucesiva o simultneamente una pena y una sancin
administrativa por el mismo hecho
en los casos en que se aprecie la
identidad del sujeto, hecho y fundamento(32). Tradicionalmente, el
referido principio ha sido enunciado desde un doble significado: primero, en la prohibicin del doble

Que los diez principios

aqu tratados estn
recogidos en una
norma expresa no
signica que sean los
nicos predicables
en ese tipo de
procedimientos, pues
nada obsta a que
se puedan incluir
otros principios,
siempre y cuando
sirvan para llenar
de contenido a las
disposiciones legales
y reglamentarias que
se establecen para
los procedimientos de
esta ndole.

castigo (aspecto material) y, segundo, en la prohibicin de doble procesamiento (aspecto procesal). A

decir del Tribunal Constitucional,
tanto el aspecto material como el
procesal se sustentan en la imposibilidad de que recaigan dos sanciones sobre el mismo sujeto por
la misma infraccin, puesto que tal
proceder constituira un exceso del
poder sancionador(33).
Uno de los aspectos ms saltantes al tratar el principio non bis in
idem tiene que ver con aquella situacin en la cual un sujeto es procesado tanto en el mbito administrativo como en el penal en virtud
de una conducta que lesiona bienes jurdicos de ambos regmenes
normativos.
Sobre el particular, cabe precisar
que para que se aplique el principio

bajo comentario se requiere la triple identidad de presupuestos, que

son sujeto, hecho y fundamento. Es
decir, solo cabra la exclusin de la
persona inculpada cuando se compruebe que en ambos rdenes (penal y administrativo) estamos en
presencia del mismo infractor, la
misma infraccin administrativa y
un fundamento idntico. En esa lnea de ideas, parece fuera de toda
discusin que cuando nos encontramos en un escenario en el cual una
persona lleva a cabo una accin u
omisin lesiva de normas administrativas y penales estamos ante una
identidad de sujeto y de hecho. En
cuanto a la identidad de fundamento, nuestro orden jurdico se ha abocado por la llamada tesis de la autonoma de las responsabilidades, en
virtud de la cual no existe identidad
de fundamento cuando las intervenciones estatales punitivas provienen de rdenes jurdicos distintos,
como en el caso de la intervencin
administrativa sancionadora (disciplinaria en el caso de funcionarios
y servidores pblicos) y la intervencin jurisdiccional penal(34).
En ese sentido, como regla general,
no se podr excluir el proceso penal
y el procedimiento administrativo,
y las sanciones en los mismos rdenes sern perfectamente acumulables, salvo que se compruebe la
triple identidad ya manifestada(35).
Conclusin idntica la del Mximo
Intrprete Constitucional al decir
que el inters jurdicamente protegido por la infraccin administrativa y penal es distinto, dado que el
procedimiento administrativo busca investigar o sancionar una conducta funcional y el proceso penal
conlleva una sancin punitiva(36).

(29) Cfr. MORN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 725.

(30) En la doctrina constitucional francesa tambin suele denominrsele autrefois acquit.
(31) Tribunal Constitucional del Per. Exp. N 4587-2004-PHC/TC, sentencia del 29 de noviembre de 2005,
f. j. 46.
(32) Hasta antes de dicha modicacin que hiciere el Decreto Legislativo N 1029, el referido principio estaba
sealado de la siguiente manera: no se podr imponer sucesiva o simultneamente una pena y una sancin
administrativa por el mismo hecho en los casos que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.
(33) Tribunal Constitucional del Per. Exp. N 2050-2002-AA/TC, sentencia del 16 de abril de 2003, f. j. 19.
(34) COBIN CASTRO, Erika. Control gubernamental del gasto pblico en el Estado constitucional: reexiones a propsito de la aprobacin de las facultades sancionadoras de la Contralora General en materia de responsabilidad administrativa funcional. En: Revista de la Facultad de Derecho N 71, Facultad de Derecho
de la Ponticia Universidad Catlica del Per, Lima, 2013, p. 462.
(35) Cfr. MORN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 732.
(36) Tribunal Constitucional del Per. Exp. N 01487-2010-PHC/TC, sentencia del 3 de noviembre de 2010,
f. j. 13.

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 30 / JUNIO 2016

19

ESPECIAL DEL MES

III. A MODO DE CONCLUSIN

El Derecho Administrativo, al ser

una herramienta que sirve al Estado para su organizacin, debe necesariamente ligarse a los preceptos y principios constitucionales
que operan en el mismo marco jurdico. De ah la importancia de vislumbrar el aspecto constitucional
de los principios que irradian la potestad sancionadora de la administracin estatal. Sabiendo que detrs de la funcin organizativa que
dispone el Derecho Administrativo est de por medio el inters general o pblico, es necesario sealar que dicho afn estatal se traduce
en normas que imponen lmites a la
actuacin de todos los sujetos, privados y pblicos. La contravencin de tales lmites por los sujetos

20

destinatarios de las normas lleva

aparejada con normalidad determinada consecuencia, que, en el caso
de la ms grave, puede consistir
cuando la contravencin se tipifica
como infraccin en infligir un mal
al infractor, es decir, en imponerle
una sancin en ejercicio, justamente, de la potestad sancionadora(37).
Finalmente, hay que recordar que
el hecho de que los diez principios aqu tratados estn recogidos
en una norma expresa no significa

que sean los nicos predicables en

ese tipo de procedimientos, pues
nada obsta a que se puedan incluir
otros principios, siempre y cuando sirvan para llenar de contenido
a las disposiciones legales y reglamentarias que se establecen para
los procedimientos de esta ndole. Empero, siempre en todos los
casos se debe observar la interpretacin que de los mismos hace la
Constitucin y, de la misma manera, el mximo intrprete de la
misma.

(37) PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo. 5a edicin. Tirant Lo Blanch. Valencia, 2012, p. 718.