Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
Nmero 1
Marzo 2007
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Revista de Administracin
Pblica Comparada
MINISTERIO
DE ADMINISTRACIONES
PBLICAS
Comit de Direccin:
Christopher Pollitt, Redactor Jefe; Pierre Sadran, Redactor Adjunto; Michael Dugget, Director General del IISA; Catherine Humblet, Secretaria de la
Revista.
Direccin Editorial:
Los artculos que quieran ser publicados en la Revista, y los libros que quieran anunciarse o recensionarse en la parte de Bibliografa Seleccionada,
debern ser remitidos a la Secretaria de la Revista, Catherine Humblet, IIAS, rue Defacqz 1, Box 11, B-1000 Bruselas, Blgica, y por e-mail: humblet@inwind.it.
Todas las consultas acerca de las suscripciones de la Revista en su versin francesa han de ser dirigidas al IIAS. Todas las consultas acerca de las
suscripciones de la Revista en su versin rabe han de ser dirigidas al Institute of Administrative Development, PO box 779, Abu Dhabi, Emiratos rabes
Unidos. Todas las consultas acerca de la versin espaola han de ser dirigidas al Centro de Publicaciones del Instituto Nacional de Administracin
Pblica, C/ Atocha, 106, 28012 Madrid.
Edita:
Ministerio de Administraciones Pblicas
Instituto Nacional de Administracin Pblica
ISSN: 0255-3635
NIPO: 329-06-014-4
Depsito legal: M-19526-1989
Imprime:
Rumagraf, S.A. Avda. Pedro Dez, 25. 28019 Madrid
Suscripciones:
Atocha (Librera del INAP)
C/ Atocha, 106, 28012 Madrid
Tfno.: 91 273 92 11; Fax: 91 273 92 87
www.inap.map.es
e-mail:publicaciones@inap.map.es
Precios de suscripcin:
Suscripcin anual ...... 84,00 euros Espaa / 88,00 euros extranjero
(4 nmeros ao, incluido IVA y gastos de envo)
Nmero sencillo ......... 26,00 euros
Gastos de envo .......... 4 euros Espaa / 8 euros extranjero
La reproduccin, sea integral o abreviada, de los artculos queda autorizada con la nica condicin de citar la fuente y, en su caso, el nombre del autor,
as como de enviar un ejemplar al INAP y al IISA. Derechos de traduccin reservados para todos los pases. El Instituto Nacional de Administracin
Pblica no asume la responsabilidad de las opiniones emitidas, que comprometen nicamente a los autores de los artculos y recensiones de libros
publicados en la versin inglesa de la Revista.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Volumen 73, nmero 1, marzo de 2007
Comentarios:
Marcel Pochard
Jeremy Lonsdale
Christopher Pollitt
27
31
39
45
47
71
87
105
127
151
169
187
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Mini-simposio sobre Hacia una nueva teora
de la Administracin Pblica, de Jocelyne Bourgon
Introduccin del editor
Christopher Pollitt*
Es para nosotros un placer poder comenzar este nmero de la RICA con la Conferencia Braibant de 2006, de Jocelyne Bourgon. Jocelyne es conocida, tanto a nivel nacional como internacional, por ser una directiva pblica con una extensa experiencia que, de algn modo, ha sido adems capaz de mantener sus vnculos
con el mundo acadmico. Por ello, cuando lanza un reto tal y como ha hecho
ahora, tanto los acadmicos como los profesionales escuchan con atencin.
Para asegurarnos de que este reto despierta no slo el inters de aquellos que
tuvieron la suerte de asistir a la Conferencia Braibant, hemos invitado a otros autores a contestar a los argumentos de Jocelyne. En este nmero se encuentran los
primeros frutos de este proceso, un mini-simposio que consiste en tres reacciones
a la conferencia original. Las dos primeras aparecen firmadas por profesionales,
Marcel Pochard, del Consejo de Estado francs, y Jeremy Lonsdale, de la Intervencin General del Reino Unido. La tercera comprende mis propios comentarios al
texto de Bourgon.
Esto es, por tanto, un intento de iniciar un dilogo entre los mundos, a veces
separados, de los profesores de Ciencia de la Administracin y los profesionales.
Y eso era precisamente lo que intentaba hacer Jocelyne. Como su propio ttulo
indica, el proyecto que propone consiste nada menos que en crear una nueva sntesis una teora de la Administracin Pblica que pueda hacer frente a las cambiantes circunstancias del siglo XXI. Para ello comienza identificando una serie
de circunstancias que han supuesto un desafo para el modelo tradicional, y que
la Nueva Gestin Pblica no ha sido capaz de tratar adecuadamente. A continuacin seala una serie de principios sobre los que basar una nueva sntesis, sugi* Christopher Pollitt es editor de la Revista del Instituto Internacional de Ciencias de la
Administracin y Profesor de Investigacin en el Instituto de Gestin Pblica de la Universidad Catlica de Lovaina, Blgica. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo
Mini-Symposium on Towards a New Public Administration theory.
Copyright 2007 IISA - Vol. 73 (1): 3-4
riendo finalmente aquellos factores clave y mbitos que, en su opinin, deben ser
objeto de debate. Un enfoque tan amplio deja, por tanto, a su audiencia con mucho trabajo por hacer. As, se puede empezar por el principio, reexaminando la
adecuacin de la caracterizacin del enfoque tradicional, o debatir la seleccin
de factores clave, o proponer una sntesis diferente, incluso plantear que en el futuro el debate seguir un camino diferente al aqu bosquejado. En definitiva, Jocelyne Bourgon nos ha dado una amplia variedad de ideas con las que alimentarnos.
No ser una sorpresa, ni para ella ni para la mayora de nuestros lectores, darse cuenta de que, en estas pginas, no podemos hacer ms que dar los primeros
pasos para cubrir esta amplia agenda.
No obstante, esperamos que ello sea suficiente para provocar un debate posterior. Como editor, estar encantado de poder publicar en futuros nmeros de la
Revista cartas de reaccin a la conferencia original y a los comentarios que aqu
se incluyen. As que si consideris que tenis algo que aportar al debate, por favor, hacdnoslo llegar. Con ello no me comprometo a publicar cualquier carta
que llegue, pero si alguna de ellas contiene material que ample el debate, tratar de concederle espacio y compartirla con nuestros lectores.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Gobierno receptivo, responsable y respetado.
Hacia una nueva teora de Administracin Pblica
Jocelyne Bourgon*
Introduccin
El propsito de este artculo es esbozar un resumen sobre la Administracin
Pblica contempornea desde la perspectiva de los profesionales y exponer algunas de mis mejores predicciones sobre las tendencias y caractersticas de
la materia en un futuro prximo. El campo de la Administracin Pblica cambia continuamente. En muchos sentidos, nuestras Administraciones Pblicas
son un vehculo de expresin de los valores y preferencias de los ciudadanos,
grupos de ciudadanos y de la sociedad como un todo. Mientras algunos valores estn vigentes y perduran, otros estn cambiando. Peridicamente, una serie de valores pasan a ser dominantes y, en el proceso, transforman el papel
del gobierno y la prctica de la Administracin Pblica. Esto est ocurriendo
de nuevo.
La prctica de la Administracin Pblica actual procede del modelo clsico,
por su nfasis en el control y el diseo organizacional; del modelo neo-burocrtico, por su proceso de toma de decisiones racional; del modelo institucional de
los cincuenta y los sesenta, por su nfasis en las ciencias comportamentales; y
del modelo de eleccin pblica, por su dependencia de la economa poltica
(Denhardt, 2003). En muchos sentidos, el campo de la Administracin Pblica
est en un estado de transicin, no completamente en el pasado, pero tampoco
an en el futuro. La prctica de la Administracin Pblica no casa bien con varios
aspectos de la teora clsica y todava no cuenta con el apoyo de una teora
nueva y unitaria de la Administracin Pblica.
Etiquetar algo como nuevo es asunto arriesgado. Quienes preconizan un
pensamiento nuevo tienden a considerar las ideas previas como viejas. En respuesta, aquellos que apoyan los puntos de vista anteriores argumentan que no
hay nada nuevo.
* La honorable Jocelyne Bourgon es Presidenta Emrita de la Escuela de Canad de Servicio
Pblico. Marzo de 2006. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Responsive, responsible and respected government: towards a New Public Administration theory.
Copyright 2007 IISA - Vol. 73 (1): 5-26
Parte I:
Ni completamente del pasado ni todava del futuro
Mucho ha ocurrido durante los ltimos treinta aos. Desde la cada del Muro
de Berln, en 1989, hemos asistido a una convergencia sin precedentes hacia
un modelo capitalista democrtico (Fukuyama, 1992) como la forma ms eficiente de lograr simultneamente un alto nivel y calidad de vida. (Hay, posiblemente, otro modelo de capitalismo monopolista, que emerge en pases
como China y Arabia Saud, pero sa es otra historia para otro da: Minc,
2004.)
Esta convergencia se ha producido durante un periodo de enorme transformacin econmica y geopoltica, puesta de manifiesto por los efectos de la globalizacin; el impacto de las modernas tecnologas de la informacin y las comunicaciones en todas las economas; la emergencia de nuevos motores econmicos
globales como China e India; la excepcional transformacin de Sudfrica; y la
expansin de la Comunidad Europea.
Hemos descubierto la importancia de la nueva gobernanza y de las relaciones
entre sector privado, instituciones del sector pblico y sociedad civil. Hemos
aprendido que no hay buena gobernanza sin un buen gobierno, un servicio pblico que funcione y unas instituciones del sector pblico que funcionen (Bourgon, 2003).
El comienzo del siglo XX nos dio una teora de la Administracin Pblica. Era
adecuada a su tiempo. Las Administraciones Pblicas basadas en este modelo
han demostrado ser extraordinariamente resistentes al afrontar cambios y en muy
diversas circunstancias. Pero la prueba de una buena teora no es slo su resistencia, sino su adaptabilidad a circunstancias nuevas e imprevistas.
Durante los ltimos treinta aos hemos sido testigos de un rico periodo de
experimentacin en reformas del sector pblico. Muchos pases, incluyendo la
mayora de los desarrollados, han llevado a cabo amplias reformas dirigidas a lograr un gobierno ms eficiente, eficaz, productivo, transparente y responsable, a
travs de la privatizacin, la desregulacin, la introduccin del mercado, la
orientacin al cliente o la descentralizacin. Con el paso del tiempo, estamos en
mejores condiciones para identificar las iniciativas positivas con potencial duradero, e ignorar las menos exitosas que muestran efectos perversos en el sector
pblico.
Es el momento de realizar una nueva sntesis de la teora de la Administracin
Pblica. Una capaz de integrar las bases sentadas por el modelo tradicional, las
lecciones derivadas de los ltimos treinta aos y las exigencias de servicio a los
ciudadanos en el siglo XXI.
La teora clsica de Administracin Pblica
Los sistemas burocrticos de funcin pblica surgieron a finales del siglo XIX. Una
funcin pblica basada en el mrito y bien entrenada constitua un poderoso instrumento para promover el desarrollo econmico y para la construccin de un Estado moderno. Contribuy enormemente al xito de los pases sometidos al proceso de industrializacin.
El modelo se construy en torno a una serie de convenciones que incluan una
estricta separacin entre las actividades polticas y profesionales, el anonimato de
la funcin pblica y la neutralidad poltica.
La funcin pblica deba ejercitar una mnima discrecionalidad en la ejecucin
de sus tareas, que deban ser realizadas de acuerdo con normas establecidas de
forma precisa, y era responsable ante los cargos electos. La estructura del poder
era vertical y jerrquica. Se valoraba el fomento de la imparcialidad, el cumplimiento de las normas y la predecibilidad (Kernaghan, 2002).
La funcin pblica en la actualidad debe mucho a la teora de la Administracin Pblica de comienzos del siglo XX, incluyendo:
respeto al imperio de la ley;
un compromiso de servir bien al pblico; y
la importancia para el servidor pblico de la integridad, probidad e imparcialidad en el ejercicio de su cargo.
La claridad y aparente simplicidad del modelo contina teniendo un gran
atractivo intelectual. La realidad, sin embargo, no suele ser tan simple como la
teora. Un creciente nmero de asuntos no puede ser ubicado de forma coherente en el modelo clsico. Dar tres ejemplos:
la necesidad de flexibilidad;
las interacciones entre poltica y polticas; y
las nuevas formas de responsabilidad.
La necesidad de flexibilidad
La teora de la Administracin Pblica de comienzos del siglo XX se adeca especialmente bien a las tareas repetitivas y predecibles que garantizan la igualdad de
trato ante la ley.
En la dcada de 1950, muchos pases se dieron cuenta de que algunos bienes
pblicos, debido a su complejidad, requeran su provisin con mayor flexibilidad
que bajo el modelo clsico. Esta necesidad por una flexibilidad mayor llev primero a una respuesta organizacional, la proliferacin de empresas estatales y corporaciones pblicas de todo tipo. (La creacin de agencias, que algunos asocian a la
Nueva Gestin Pblica, tiene sus orgenes mucho antes.)
Con el tiempo, la necesidad de mayor flexibilidad contino creciendo a medida que las sociedades se hacan ms complejas. Esto llev a una respuesta legislativa. En los ochenta, los legisladores respondieron a la necesidad de mayor flexibilidad mediante la creacin de legislacin marco que, a la vez que proporcionaba
seguridad jurdica, permita mayor flexibilidad a travs del uso de la delegacin y
de instrumentos reguladores. En estas instancias, la ndole del servicio prestado
no se determina en la ley, sino que resulta del uso del poder delegado y de decisiones discrecionales, dentro del mandato de la organizacin y de los parmetros
establecidos por el marco legislativo.
En la actualidad, una proporcin creciente de los servicios provistos por el gobierno se basan en el conocimiento. Estos servicios no son repetitivos, no pueden
ser codificados fcilmente y mucho menos regulados. Comportan el ejercicio de
un alto grado de discrecionalidad. Es ste el caso de muchos servicios basados en
el conocimiento o en la recoleccin, tratamiento y anlisis e interpretacin de la
informacin. En estos supuestos, el servicio provisto resulta de la interaccin entre el destinatario del mismo y el funcionario que lo presta. Del mismo modo, la
calidad del servicio realizado depende de la combinacin del conocimiento acumulado, el know-how y la habilidad del funcionario que lo presta.
Todas las situaciones arriba mencionadas existen hoy en da. El modelo clsico
no se acomodaba a la necesidad de ese alto grado de discrecionalidad, que originalmente se trataba precisamente de reducir, y, por tanto, no proporciona profesionales con la orientacin adecuada. No nos muestra, pues, cmo conjugar mayores grados de discrecionalidad y la asuncin razonable de riesgos con el
mantenimiento de la responsabilidad, la garanta de un trato justo a los ciudadanos y evitar los riesgos de arbitrariedad.
Es necesaria una doctrina unitaria para tener en cuenta la realidad actual, para
orientar las decisiones de los funcionarios pblicos y reducir los riesgos de malentendidos importantes o de sus consecuencias. La falta de un marco intelectual
claro conduce a la acusacin y a nuevos niveles de control cuando, inevitablemente, se cometen errores, lo que provoca una mayor erosin de la confianza en
el gobierno.
Poltica y polticas
En la teora clsica de Administracin Pblica, uno de los ms elementales principios es que los polticos adoptan decisiones polticas y los funcionarios las ejecu-
tan. Hay muchas razones de fondo para esto. Una es prevenir la interferencia poltica en la implementacin de las polticas pblicas para evitar la corrupcin y el
clientelismo. Una segunda, pero de la misma importancia, es prevenir el gobierno
por la burocracia, que socavara la democracia.
Una vez ms, la realidad es ms compleja. En la prctica, la separacin entre
las concretas polticas pblicas y la poltica siempre ha sido difcil y, dependiendo
de la interpretacin, puede ser incluso indeseable.
Las polticas pblicas no son la mera afirmacin de la voluntad poltica. Son el
resultado de un proceso cada ms complejo de interacciones dentro y fuera del
gobierno en la bsqueda de las mejores opciones de polticas pblicas para lograr
como resultado la poltica pblica deseada. La voluntad poltica de ningn modo
disminuye, sino que ms bien se fortalece, por el asesoramiento profesional competente, en la medida en que el mismo incrementa la posibilidad de xito, reduce
los riesgos derivados de consecuencias no tenidas en cuenta y facilita la implementacin.
La decisin final descansa en los cargos electos. A ellos corresponde decidir
qu iniciativas merecen formar parte de la agenda del gobierno. Slo a ellos corresponde decidir si una nueva poltica merece el apoyo pblico.
Los funcionarios pblicos tiene tambin su papel. Tienen una responsabilidad
fundamental en contribuir al anlisis serio de las polticas, identificar las opciones
de polticas viables y evaluar el impacto de las diversas elecciones de polticas.
Decir la verdad al poder, proporcionar consejo justo, adquieren todo su significado en la interaccin de los funcionarios con los cargos electos involucrados
en el difcil proceso de la formulacin de polticas.
Los temas de las polticas pblicas del siglo XXI son cada vez ms complejos y
requerirn incluso ms interacciones, al menos:
interacciones entre los funcionarios pblicos de organizaciones locales, nacionales e internacionales, para intercambiar y ordenar la informacin disponible en apoyo de las decisiones pblicas;
interacciones entre los funcionarios y los cargos electos a todos los niveles,
para considerar el impacto de las diferentes opciones; y
interacciones entre los cargos electos y los ciudadanos, que reclaman mayor
participacin en las decisiones de polticas pblicas que les afectarn ms
en el futuro.
El papel del gobierno en las polticas pblicas es de una importancia fundamental para el desarrollo de los pases y el bienestar de los ciudadanos. El papel
de asesor de polticas pblicas es una de las funciones ms complejas y desafiantes desarrolladas por un servicio pblico profesional no partidista. Esta funcin no
ha recibido la atencin adecuada. Una nueva teora de Administracin Pblica
es precisa para orientar las interacciones necesarias entre ciudadanos, sociedad
civil, funcionarios pblicos y cargos electos. Nos ayudara a movernos armoniosamente desde un concepto de separacin a otro de interaccin democrtica
y mayor integracin, enraizada en la comprensin y respeto de los respectivos
papeles de cargos electos y administradores.
compromiso en la mejora constante de los servicios debido al respeto por los ciudadanos a los que sirve. Debera situarse a la vanguardia de la exploracin de las
mejores prcticas. Debera prestar servicios coordinados e integrados entre los
departamentos y las agencias. Debera aprovechar el poder de las modernas tecnologas de la informacin y las comunicaciones para permitir a los ciudadanos
reclamar ante sus instituciones democrticas, acceder a las instituciones de gobierno en la forma que decidan y de acuerdo con sus necesidades. En una palabra, el servicio pblico debera situar en el primer lugar a los ciudadanos. Todos
sabemos que no siempre ocurre as (Bourgon, 1998).
Visto de esta forma, un enfoque del servicio centrado en el ciudadano no reduce el papel de ste al de un cliente. Esto va contra un mayor reconocimiento y
afirmacin de los derechos de los ciudadanos y de la plena extensin de sus intereses. Una nueva teora de la Administracin Pblica debera ayudar a reconciliar la necesidad de estabilidad con la sensibilidad a las necesidades y expectativas
de los ciudadanos.
Dar valor al dinero de los contribuyentes
Incrementar el valor del dinero en la prestacin de bienes y servicios pblicos no
est en conflicto con la naturaleza del servicio pblico. Por el contrario, el enfoque de la NGP basado en los resultados y en la evaluacin de la gestin y su impacto es importante y debe mantenerse.
Cada organizacin del sector pblico debera adquirir un compromiso para
mejorar la productividad. Esto no implica un concepto minimalista del papel del
Estado. Implica un compromiso para la mejor utilizacin de los recursos pblicos
disponibles en la satisfaccin eficaz del inters pblico.
Es difcil para los ciudadanos determinar individualmente la cantidad y calidad de servicios que esperan recibir a cambio de un determinado nivel de presin fiscal.
Es responsabilidad del gobierno proporcionar a los ciudadanos informacin
completa al respecto. La comparacin de la actuacin de organizaciones pblicas
que prestan servicios similares es una forma de dotar a los ciudadanos de la informacin que necesitan para formular preguntas, enriquecer el debate pblico y
exigir al gobierno que rinda cuentas. Varios gobiernos han dado pasos en esta direccin.
Como una va ms prometedora que la de acceso-a-la-informacin que se ha
puesto en prctica durante las ltimas dcadas, una nueva teora de Administracin Pblica podra explorar el derecho de los ciudadanos a conocer, y entender, las consecuencias de las decisiones del gobierno. El acceso a una informacin
desestructurada no lleva por s mismo a un mejor entendimiento ni es til para
exigir al gobierno responsabilidad por sus resultados.
Una funcin pblica flexible
Para servir mejor al inters pblico, el gobierno debe ser capaz de modernizarse
para responder a las necesidades cambiantes de los ciudadanos en unas nuevas
economa y sociedad globales. Debe ser capaz de crear nuevos servicios y de reti-
rarse de actividades que antes realizaba el gobierno. Todos sabemos cun difcil y
controvertido es esto en el servicio pblico y ante la opinin pblica.
Los funcionarios han sido recompensados con un estatus especial y con una
especial proteccin por el papel especial que desempean en la sociedad. Son
ciudadanos especialmente responsables que son depositarios de la ciudadana
como un todo (Cooper, 1998). Los privilegios y proteccin que tienen garantizados ayudan a asegurar que podrn afrontar las presiones polticas en el ejercicio
de su deber y resistir las tentaciones de corrupcin. Esta proteccin les capacita
tambin para asesorar libremente (asesoramiento sin temor).
La proteccin de los funcionarios y el enfoque adoptado para crear una funcin pblica basada en el mrito han sido tratados de forma muy diversa en diferentes pases. Cualquiera que fuera el enfoque seleccionado, el estatus especial
garantizado a los funcionarios nunca fue utilizado para frustrar la voluntad de los
gobiernos democrticamente elegidos o para situar el inters corporativo de la
funcin pblica por encima del inters colectivo al que sirve.
La creacin, mantenimiento y desarrollo de una funcin pblica basada en el
mrito, no partidista y profesional no requiere en s misma: empleo garantizado
de por vida; promocin garantizada; y ascensos basados en la antigedad. No
debera excluir la adopcin de acciones contra los malos gestores. Adems, la
proteccin garantizada a los funcionarios debera ser proporcional a los riesgos
de ser sujetos de influencia poltica, que varan considerablemente dependiendo
de sus responsabilidades y de las funciones que desarrollan.
Una funcin pblica basada en el mrito requiere un marco legal claro y una
agencia de supervisin independiente para proteger el principio de mrito, pero
tambin requiere movilidad interdepartamental, diversidad de experiencias y un
sistema de oposicin basado en el mrito para la promocin y el ascenso.
La solucin de la Nueva Gestin Pblica fue sustituir el rgimen tradicional
de recursos humanos por relaciones contractuales, pagos por obra y sistemas de
gestin relacionados. No creo que las prcticas del sector privado sean el camino
a seguir. En muchos sentidos, estas aproximaciones son extraas a la cultura y valores del sector pblico. Hay quienes cuestionan incluso que estas prcticas hayan
sido efectivas en el propio sector privado, y recientes estudios de la OCDE no encontraron evidencia de que el pago por gestin en el sector pblico haya producido mejoras de gestin.
En mi opinin, son necesarios un debate franco y una nueva formulacin de
los principios en juego si las Administraciones Pblicas pretenden ser suficientemente sensibles a las necesidades de las modernas sociedades democrticas. En
los prximos aos, las Administraciones Pblicas debern dedicar importantes esfuerzos intelectuales al tema del cambio y la receptividad. La burocracia tradicional ha demostrado capacidad para la estabilidad; de hecho, para la ultraestabilidad. El xito de la funcin pblica del futuro residir en su habilidad para lograr
un equilibrio entre cambio y continuidad.
Parte II:
Las bases de una nueva teora de la Administracin Pblica
En la primera parte he puesto de manifiesto la creciente distancia que existe entre
el acervo terico proporcionado por la teora de Administracin Pblica de finales
del siglo XIX y comienzos del XX y la realidad que afrontan los funcionarios en el
siglo XXI.
La NGP no aportaba a los funcionarios un modelo alternativo que les ayudara
a resolver los conflictos y tensiones emergentes. Si acaso, se sum a la confusin
(lo que no es tan sorprendente en un proceso de cambio).
Si lo que necesitamos es una nueva sntesis, un nuevo marco integrador
o una nueva teora de Administracin Pblica es una cuestin de grado.
Al preparar estas notas, me llam la atencin la considerable distancia existente
entre los modernos conceptos de Estado y los que prevalecan en pocas pasadas
y, como resultado, aument mi preocupacin por la creciente brecha entre la realidad de aquellos que sirven en la funcin pblica y la teora que, en principio,
est ah para guiarles.
No hay nada tan prctico como una buena teora (Lewin, 1951), pero yo
aadira que no hay nada ms peligroso que una teora que no se actualiza con
los tiempos, manteniendo normas superadas. Los conceptos determinan el modo
en que pensamos y el modo en que actuamos. Conceptos como ciudadana, democracia o inters pblico han evolucionado a lo largo del tiempo y continan
evolucionando. De ello deriva que el papel del gobierno y de la funcin pblica
estn siendo transformados.
Un viaje hacia una nueva teora de Administracin Pblica debe empezar
en el nivel ms elemental. Empieza con un concepto de ciudadana (Denhardt,
2003).
Ciudadana
Ciudadana ha adquirido, a lo largo del tiempo, un concepto cada vez ms amplio. Primero tuvo un significado legal: ciudadanos como iguales ante la ley. Ms
tarde adopt un significado econmico, tal como derechos de propiedad o derecho a disponer de los recursos de uno y la contribucin a asegurar el buen funcionamiento de la economa de mercado. Ms tarde se expandi el concepto
para englobar una dimensin social, incluyendo derechos sociales como salud y
educacin. En la actualidad, estaramos de acuerdo en que la ciudadana incluye
todas esas dimensiones y que los ciudadanos son ms que constituyentes, votantes, clientes y consumidores (King y Stivers, 1998).
Ciudadana es un concepto integrador. En primer lugar, permite a los ciudadanos integrar sus mltiples roles en la sociedad. Mis intereses como padre,
empleado y miembro de mi comunidad local pueden entrar a veces en conflicto.
Mi condicin de ciudadano me permite elevarme por encima del conflicto de intereses propios y considerar el bienestar de la comunidad como un todo. Los ciudadanos han de intermediar y reconciliar diversos tipos de intereses individuales y
colectivos.
La ciudadana permite tambin integrar individuos y comunidades. Los indivi-
duos pertenecen a la vez a mltiples comunidades: Las familias, grupos de trabajo, iglesias, asociaciones civiles, grupos sociales... contribuyen a establecer
conexiones entre individuos y la sociedad en sentido ms amplio. Colectivamente, estos grupos constituyen una sociedad civil en la que las personas atienden
sus intereses personales en el contexto de las preocupaciones de la sociedad
(Putnam, 2000).
Ms recientemente, aprendimos la importancia de la sociedad civil y ahora entendemos mejor la importancia del papel del gobierno en el fomento de la construccin de la comunidad y la sociedad civil. Los gobiernos pueden mejorar el capital social mediante el fomento de la implicacin de los ciudadanos en las
actividades del gobierno, lo que enriquece tanto al propio gobierno como a la comunidad.
Mucho se ha escrito sobre la prdida de confianza en el Estado. Una posible
interpretacin es la creciente frustracin de los ciudadanos, que se sienten excluidos por un sistema poltico que se est convirtiendo en la reserva de los polticos
profesionales, poderosos grupos de inters y jefes de campaa (Mathews, 1994).
Es significativo que el descenso en el apoyo al poder poltico se produce al tiempo
que aumenta la demanda de intervencin de los ciudadanos en el debate poltico, su implicacin en los servicios pblicos y una mayor participacin en las decisiones polticas. La poltica de la ciudadana es la poltica de la participacin... de
ciudadanos ordinarios envueltos en el dilogo sobre la direccin que ha de tomar
la sociedad (Pranger, 1968).
Muchas razones apoyan una mayor implicacin de los ciudadanos. Permite
mejorar las decisiones polticas. Ayuda a asegurar que las iniciativas del gobierno
responden a las necesidades del mayor nmero de ciudadanos. Incrementa la
probabilidad de xito en su implementacin. Y, lo que es muy importante, aumenta la legitimidad del gobierno.
El compromiso de los ciudadanos no fue un signo distintivo del servicio pblico tal y como se conceba a finales del siglo XIX y comienzos del XX.
La tabla 1 pretende ilustrar la evolucin de los cambios que se ha producido y
la de los prximos aos. No apuesta por un final determinado. Pero, con todos
los riesgos inherentes a una simplificacin, creo que es un recordatorio til de las
tendencias que estn transformando el papel del Estado en la sociedad moderna.
De
Hacia
Ciudadanos
Persona legal
Persona poltica
Ciudadana
Igualdad de derechos
Promover la ciudadana,
la discusin y la integracin
pblica
De
La agregacin de intereses
individuales
Hacia
Intereses compartidos
de los ciudadanos
La interaccin de grupos
de inters
Expresar la voluntad
pblica
partidos polticos representaban mejor los intereses de los ciudadanos en el proceso de adopcin de polticas pblicas y que la mediacin entre las diferentes
posturas se aproxima al inters pblico. Trudi Miller (1989) ms tarde argument
que esta escuela de pensamiento transform la democracia liberal al sustituir la
coalicin de intereses dominante por el inters pblico.
La cuarta escuela de pensamiento considera el inters pblico como un debate poltico para alcanzar un consenso pblico. El concepto fue desarrollado por
los trabajos de Paul Appleby (1950) y Deborah Stone (1997). Se describe mejor
citndoles:
El inters pblico nunca es la mera suma de intereses privados (). No
est completamente separado de los muchos intereses privados de los ciudadanos; pero es algo distinto que se eleva dentro, entre, fuera y por encima de los intereses privados, residenciando en el gobierno algunas de las
aspiraciones ms elevadas y de los anhelos ms profundos de que son capaces los seres humanos (Appleby, 1950).
Tiene que ver con comunidades intentando lograr algo como tales comunidades (). El concepto de inters pblico es a la polis (la comunidad poltica) lo que el inters particular es al mercado (Stone, 1997).
El modo en que pensamos sobre el inters pblico tiene profundas ramificaciones para el papel del Estado y el modo en que se espera que acten los empleados pblicos. Si vemos el inters pblico como diferente de intereses especiales, entonces el papel del gobierno ser articular y lograr el inters pblico. As se
asegura el inters pblico en las soluciones y en el proceso por el cual se alcanzan
las soluciones de las polticas pblicas.
La prdida de confianza a la que antes se hizo referencia podra deberse en
parte a la creciente percepcin de que los representantes electos y los administradores estn ms preocupados por satisfacer al mximo sus propios intereses que
por contribuir a articular una visin compartida en favor de la sociedad (Ruscio,
1996). Un concepto renovado de ciudadana y una definicin ms profunda del
papel del gobierno en el servicio al inters pblico proporcionaran los cimientos
de una nueva teora de Administracin Pblica.
Servicio a los ciudadanos
En los primeros tiempos de la Administracin Pblica, la prestacin de servicios (o
la implementacin de polticas pblicas) no se consideraba una funcin diferenciada del gobierno. Todo formaba parte del conjunto Administracin Pblica. El
propsito de las agencia pblicas era implementar polticamente determinadas
polticas y programas.
El proceso de implementacin de polticas adoptaba un enfoque de arriba a
abajo, jerrquico y unidireccional. Las agencias pblicas deban aplicar las directivas de una poltica con la menor variacin y discrecionalidad posibles. La cuestin
no era el uso responsable de la discrecionalidad, sino evitar el uso de la discrecionalidad mediante el apego a la ley, los procedimientos y las directrices. En este
contexto, la responsabilizacin era innecesaria.
La influencia de las ciencias de la gestin llev a la confianza de que sera posible definir los procedimientos correctos y controlar tareas claramente definidas y predecibles.
Tuvimos que esperar hasta comienzos de la dcada de 1970 para que la funcin gubernamental de prestacin de servicios empezara a recibir atencin. Merece destacarse el trabajo de J. Pressman y A. Wildavsky (1973). Nos dimos cuenta de que el proceso de implementacin es determinante en el resultado de la
poltica, y que la capacidad institucional para la prestacin es esencial a la hora de
diear las diversas opciones; en una palabra, aprendimos que la formulacin de
la poltica y la implementacin son un proceso integrado e interactivo de discusin que implica tanto a los decisores polticos como a los administradores.
En la dcada de 1990, la atencin se centr en nuevos y diferentes tipos de
servicios pblicos. Era el resultado de las nuevas tecnologas de la informacin y
las comunicaciones y de los cambios en las aspiraciones de los ciudadanos. Los
nuevos servicios tienen una serie de caractersticas comunes:
Primero, estn basados en el conocimiento, lo que significa que el servicio
prestado depende del conocimiento acumulado por la organizacin y del
capital humano que posean las personas que trabajan para la organizacin.
Segundo, utilizan un enfoque integral de prestacin del servicio, lo que significa un planteamiento de gobierno como un todo, que implica a muchas agencias de servicios dentro de un gobierno o entre diferentes niveles
de gobierno. Favorecen tambin una aproximacin integral a las necesidades de los ciudadanos, lo cual supone atender las mltiples demandas en
funcin de las circunstancias de los destinatarios de los servicios.
Tercero, fomentan la participacin de los ciudadanos en el diseo y la prestacin del servicio.
Todos estos cambios se dan en la actualidad, en mayor o menor grado, en las
Administraciones Pblicas a lo largo del mundo. Tienden profundas implicaciones
para el papel del Estado y aumenta la conciencia de que el mrito debe tenerse
en cuenta por la nueva teora de la Administracin Pblica. Esto aumenta, a su
vez, la importancia de los temas relacionados con la exigencia de responsabilidad.
Y supone tambin una transformacin de las interrelaciones poltico-administrativas y de servicio pblico-ciudadano.
La tabla 3 resume la orientacin y da una primera impresin de la magnitud
del cambio que ha tenido lugar en la implementacin de las polticas pblicas durante los ltimos treinta aos.
En el mundo acadmico y en la Administracin he asistido a tres tipos de reacciones a la transformacin del papel del Estado en la prestacin de servicios. La
primera consiste en descartarla, en cuanto se considera que se trata de una moda
del momento o que esto tambin pasar. La segunda se opone a estos cambios sobre la base de que no son compatibles con el principio tradicional de responsabilidad. La tercera tiende a explorar, con prudencia pero tambin con decisin, cmo hacer al gobierno ms sensible a las necesidades de los ciudadanos
del siglo XXI, a la vez que se fortalece el respeto al Estado de Derecho. Creo que
estamos ante una gran oportunidad de fortalecer el papel del Estado. Y creo
tambin que no hay vuelta atrs.
De
Hacia
Implementacin
de polticas
Separacin
Integracin
Principios
Conformidad
Ejercicio
de discrecin
Regla
Responsabilidad
Criterio de xito
Produccin
Resultado
Ciudadanos
No injerencia
Participacin/Co-produccin
Polticas pblicas
Hoy en da, ningn gobierno puede afirmar que tiene todas las herramientas y
poderes necesarios para garantizar el resultado de una poltica compleja. El gobierno es un importante jugador, pero un jugador que debe trabajar con otros
para mover a la sociedad en una direccin determinada. El papel del Estado consiste cada vez ms en determinar la agenda, convocar a la mesa a los jugadores
apropiados y facilitar y gestionar soluciones sostenibles para los problemas pblicos.
El proceso poltico contemporneo se caracteriza por una dispersin del poder
y la responsabilidad. Hay muchas razones para esto: los mercados globales han
aumentado los asuntos de inters pblico que requieren soluciones globales; los
gobiernos deben trabajar cada vez ms con otros gobiernos y con multitud de organizaciones internacionales; la tecnologa ha hecho posible un mayor acceso del
pblico al proceso de las polticas pblicas.
La dispersin del poder combinada con el poder de las modernas tecnologas
de la informacin y las comunicaciones estn en el origen de las redes polticas
que han surgido como arenas privilegiadas para el debate de las polticas pblicas. En este contexto cobra todo su sentido hablar de gobernanza:
La gobernanza puede definirse como las tradiciones, instituciones y procesos
que determinan el ejercicio del poder en la sociedad, incluyendo cmo se toman las
decisiones en los asuntos de inters pblico y cmo se da voz a los ciudadanos en
las decisiones pblicas. La gobernanza explica cmo la sociedad toma actualmente
las decisiones, asigna recursos y crea valores compartidos (Denhardt, 2003).
La OCDE diferencia varias formas de implicacin de los ciudadanos en el desarrollo de las polticas:
informacin, una relacin unidireccional en la que los gobernantes informan a los ciudadanos;
consulta, una relacin bidireccional en la que los ciudadanos proporcionan
respuesta (feedback) a los gobiernos; y
participacin activa, en la que gobiernos y ciudadanos trabajan juntos en el
contenido de la poltica.
As como el proceso de desarrollo de las polticas est cambiando, as tambin
lo hacen los roles del gobierno, de los cargos electos y de los empleados pblicos.
Los gobiernos seguirn jugando un papel esencial en el establecimiento de reglas
polticas y legales de gobierno, en equilibrar intereses y en asegurar el respeto a
los principios democrticos y de justicia social.
Los funcionarios pblicos estn llamados a desempear nuevos papeles de facilitacin, negociacin y resolucin de conflictos. Todos estos cambios aaden
una mayor complejidad a la interrelacin entre poltica y administracin.
De
Hacia
Zona comn
de la poltica/
Administracin
Separacin
Interaccin
Poltica pblica
Papel de
los ciudadanos
Cumplimiento
Compromiso
Legislacin
Deliberacin
temas y principios para expresar la realidad actual, as como para inspirar y asistir
a los funcionarios pblicos.
Permtanme reunir algunos hilos con los que poder comenzar el tejido.
Una nueva teora debera empezar con el ideal de ciudadana democrtica.
Lo que da sentido al servicio pblico es que permite a los ciudadanos mejorar el
bien comn. sta es la raison dter de la institucin, la fuente de motivacin y
orgullo de todos aquellos que eligen dedicar su vida a ello, durante un tiempo o
por toda una carrera.
La Administracin Pblica, vista desde esta perspectiva, redirige nuestra atencin a los ideales de la democracia, del inters pblico, de la ciudadana y de la
dignidad humana, de los valores cvicos y del compromiso de servicio. Es el punto
de partida, el papel del Estado, de los cargos electos y de los servidores pblicos
(Denhardt, 2003).
Para ser pragmticos, los funcionarios pblicos necesitan un punto de referencia claro. En la mayora de pases (aunque no todos), la Constitucin es la fuente
de todos los poderes, la base de autoridad para los derechos y responsabilidades
de los ciudadanos. Est por encima del voto de la mayora, de las leyes que crean
las agencias pblicas y garantizan la autoridad a los representantes polticos (Frederickson, 1991). Es una base slida y fiable para la actuacin de los empleados
pblicos.
Comenzar a partir de una ciudadana democrtica abre nuevas perspectivas.
El papel de los administradores pblicos en este contexto no puede reducirse a
las demandas de los usuarios o a ejecutar rdenes. Abarca:
la construccin de relaciones de colaboracin entre ciudadanos y grupos de
ciudadanos;
el fomento de las responsabilidades compartidas;
la difusin de informacin para enriquecer el debate pblico y promover
una visin compartida de los asuntos pblicos; y
la bsqueda de oportunidades para la implicacin de los ciudadanos en las
actividades del gobierno.
Todo esto no supone un concepto en el que burcratas benevolentes sustituyen su superior sabidura por la de los representantes electos (Schubert, 1957).
Es el acuerdo de los funcionarios pblicos con los ciudadanos, en cuanto ciudadanos del ms amplio sistema de gobernanza poltica. Supone reconocer la
responsabilidad ltima de los cargos electos en la fijacin de la agenda y la adopcin de las decisiones pblicas. Y valora la autoridad constitucional de los tribunales como intrpretes ltimos de la ley.
Lo anterior supone la afirmacin de los valores de servicio pblico y diferenciar
claramente la Administracin Pblica del modelo de mercado.
Permtanme ahora recoger un segundo hilo. Una nueva teora de la Administracin Pblica propondra una visin conjunta de las polticas pblicas, la poltica y la implementacin de polticas, como un proceso circular integrado e interactivo entre todos los actores relevantes. Este principio de interacciones activas
y democrticas reemplazara a una doctrina de estricta separacin, desacreditada
desde hace tiempo pero que an hoy se considera punto de referencia, en particular cuando las cosas van mal.
Esto conduce tambin al hecho de que tanto los decisores polticos como los
administradores estn activamente involucrados en la investigacin, el desarrollo
y la implementacin de las polticas pblicas. Una nueva teora de la Administracin Pblica ayudara a los cargos electos y a los funcionarios pblicos a actuar
responsablemente, ticamente y de acuerdo con los principios democrticos.
Del mismo modo, nos mostrara que la discrecionalidad est presente en la
implementacin de las polticas y nos permitira analizar cmo el ejercicio de la
discrecionalidad puede ser informado por las elecciones de los ciudadanos y la
participacin. Ayudara, asimismo, a tratar la cuestin de la responsabilidad profesional.
Como resultado, la teora hara frente a la difcil tarea de proponer una doctrina unificada de responsabilidad, que abarque las responsabilidades profesional,
legal, poltica y democrtica.
Los ministros han tratado de aproximarse a los ciudadanos y han explorado diversas formas para lograr el compromiso, incluyendo Internet. Tener voz no significa tener voto y, por tanto, la teora reconciliara el compromiso con la participacin de los ciudadanos con el papel del gobierno en el establecimiento de las
reglas polticas y legales del compromiso, la fijacin de la agenda y la realizacin
del arbitraje final. Ayudara a reconciliar el papel de los administradores pblicos
responsables y la responsabilidad democrtica de los cargos electos.
Los administradores pblicos no son maestros ni mercenarios. Estn llamados
a ser actores responsables en un sistema de gobierno complejo. Es un esfuerzo
exigente, desafiante y en ocasiones heroico, que implica rendir cuentas, adhesin
a la ley, juicio y responsabilidad (Denhardt, 2003). Una buena teora reduce la necesidad de herosmo mostrando el camino y guiando los pasos. La teora de la
Administracin Pblica debera estar ah para ayudar a los funcionarios pblicos a
desempear plenamente su papel como analistas, gestores, coordinadores, lderes morales y administradores de los valores pblicos.
Para terminar, y retomando la analoga de la costura, propondra que la confianza es el hilo metlico que da al tejido su forma y consistencia.
En el nivel ms bsico, los ciudadanos esperan de su gobierno que sea legtimo, honesto y responsable...; en definitiva, que se pueda confiar en l.
Esperan que respete los principios democrticos, el sometimiento al imperio
de la ley y el servicio a los intereses colectivos. Como contribuyentes, esperan que
se d valor a su dinero, eficiencia y correspondencia.
Esperan de los funcionarios pblicos el sometimiento a estndares ticos elevados y el cumplimiento de sus deberes con competencia e integridad. El mantenimiento de la confianza pblica entre gobiernos y ciudadanos es un trabajo an
en progreso, pero tambin un elemento esencial de la democracia y condicin
previa para el buen gobierno.
La confianza en el gobierno, en las instituciones pblicas y en la justicia de las
decisiones del gobierno es la prueba definitiva de buen gobierno. Es la energa
que hace que los gobiernos y la sociedad funcionen. Es, a la vez, una condicin
previa y el resultado de las acciones del gobierno.
Bibliografa
Appleby, Paul (1950): Morality and Administration in Democratic Government, Baton Rouge,
Louisiana State University Press.
Aucoin, Peter-Jarvis, Mark D. (2005): Modernizing Government Accountability: A Framework
for Reform, Canada School of Public Service.
Aucoin, Peter, y Heintzman, Ralph (2000): The Dialectics of Accountability for Performance in
Public Management Reform, International Review of Administrative Sciences, 66, London, Sage Publications, pp. 45-55.
Barber, Benjamin (1984): Strong Democrary: Participatory Politics for a New Age, Berkeley,
University of California Press.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Sobre el gobierno receptivo, responsable y respetado.
Hacia una nueva teora de la Administracin Pblica,
por Jocelyne Bourgon
Marcel Pochard*
El ejercicio propuesto por Jocelyne Bourgon resulta de lo ms estimulante, ya
que incita nada menos que a crear una nueva teora de la Administracin Pblica.
Permtannos comenzar sealando nuestra plena coincidencia con la autora en
su anlisis: la teora clsica de la Administracin Pblica, aunque no ha perdido
completamente su relevancia, necesita una meditada renovacin, ya que la teora
de la Nueva Gestin Pblica de los aos ochenta, basada en la gestin privada,
no ha supuesto una alternativa real. Esta renovacin debera introducir una nueva
base para la accin pblica, as como un reconocimiento ms completo de la nocin de ciudadana y un concepto ms ambicioso de esa nocin.
Dentro de este debate iniciado por Jocelyne Bourgon, nos gustara insistir en
un elemento adicional que, en nuestra opinin, debe ser considerado para dar
una dimensin completa a las ideas que discutimos. Este elemento adicional depende de las funciones que el poder pblico (el Estado y la Administracin Pblica) desarrolla en el mundo actual y en el del futuro, ya que la naturaleza de estas
funciones determina en gran medida las condiciones deseables para su cumplimiento.
La seora Bourgon, pensando con mucha claridad, parte de una funcin del
poder pblico que se limita a prestar de forma directa o indirecta un servicio a los
ciudadanos en respuesta a sus necesidades cuasi-diarias. Es cierto que el Estado
tiene esta funcin en el mundo actual, teniendo en cuenta fundamentalmente
las crecientes necesidades ciudadanas en los mbitos de la seguridad, la solidaridad, la asistencia y los servicios de todo tipo.
* Marcel Pochard es Consejero de Estado, Conseil dtat, Paris. Traducido al ingls de la
versin francesa, titulada A propos de Un Gouvernement flexible, responsable et respect. Vers une nouvelle thorie de ladministration publique de Jocelyne Bourgon. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo About Responsive, responsible and
respected government: towards a New Public Administration theory by Jocelyne Bourgon.
Copyright 2007 IISA - Vol. 73 (1): 27-29
esta forma podr tener pleno significado el nuevo pacto propuesto por Jocelyne
Bourgon.
Las observaciones realizadas no pretenden desafiar el razonamiento de Jocelyne Bourgon ni disminuir la importancia de su discurso. Los principios de la buena
gobernanza vienen asumiendo de forma creciente la implicacin de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones y de ejecucin, para disipar su desconfianza en el poder. Esto, de algn modo, garantiza que el Estado pueda cumplir
sus funciones correctamente. Este requisito, derivado de la buena gobernanza,
resulta tambin de aplicacin a las funciones bsicas que hemos sealado anteriormente: los Estados sern ms capaces de luchar contra el terrorismo y las mafias, de adoptar medidas valientes a favor del medio ambiente, si cuentan con la
lealtad y confianza de sus ciudadanos, una lealtad que no se base en el miedo o
la manipulacin a travs de los medios, o en una creencia ingenua en el burcrata benevolente, al que hace referencia la seora Bourgon, sino en la comprensin y en la conviccin.
Las observaciones que acabamos de exponer deben ser, en nuestra opinin,
consideradas como algo complementario:
En primer lugar, como un recordatorio de que toda buena gobernanza se
basa en los fundamentos de la actuacin pblica, es decir, prerrogativas
exorbitantes de poder pblico y Estados cuyas Administraciones fuertes e
imparciales les hacen dignos de confianza para ejercerlas. Es positivo recordar a los legisladores que reconstruyan estos principios, es recomendable que afirmen la solidez del Estado (y, con ello, la imparcialidad de la Administracin y la funcin pblica) antes de plantearse la sofisticacin de los
nuevos mtodos de gestin.
En segundo lugar, para subrayar que los mtodos necesarios para el cumplimiento de los objetivos perseguidos en nombre de una nueva Administracin, probablemente no sern siempre los mismos para cada funcin.
Una cosa es hacer partcipe al ciudadano en el debate sobre la localizacin
de un aeropuerto o una lnea de alta tensin, y otra muy distinta hacerle
partcipe en la formulacin de la poltica antiterrorista, lo que, en nuestra
opinin, parece bastante ms complejo y difcil de conseguir con xito.
Esto, por supuesto, no pretende ser una razn para tirar la toalla, sino
para seguir intentndolo, pero con habilidad para diferenciar claramente
los pasos que se requieren para cada tipo de funcin.
Tambin en este campo encontramos un conjunto de buenas prcticas que,
como Jocelyne Bourgon seala pertinentemente, deben aprovecharse, en lnea
con el sabio consejo de Boileau. En este mbito el xito slo se consigue a base
de continuidad y creatividad, lo que nos lleva a pensar que la perseverancia es
probablemente la virtud ms necesaria para los administradores y las Administraciones Pblicas del maana.
Finalmente, quera agradecer a Pierre Sadran y a Christopher Pollitt, as como
a la Revista Internacional de Ciencias Administrativas, el que me hayan permitido
participar en el apasionante debate propuesto por Jocelyne Bourgon.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Ayudando al gobierno a ser receptivo, responsable
y respetado: reaccin a Jocelyne Bourgon
Jeremy Lonsdale*
Bourgon? En este sentido, sealar que cualquier nuevo modelo debe incorporar mecanismos adecuados de control y de exigencia de responsabilidad,
mientras que combate los aspectos negativos que todos bien conocemos.
En un mundo ms complejo en el que existe una falta de confianza, un control
eficaz deviene ms, no menos, importante.
Leyendo el ensayo de Bourgon, me sorprende que sus preocupaciones sean
tan similares a las que actualmente conciernen a los interventores pblicos, y las
que lo sern en un futuro como consecuencia de los cambios en curso. Si la teora clsica requiere que los interventores se centren en el cumplimiento de las
normas, y la Nueva Gestin Pblica prioriza el valor del dinero y la gestin frente
a los objetivos, una nueva teora de la Administracin Pblica requiere una visin
de conjunto, ms amplia, que incluya todas estas cuestiones y aporte una gama
mayor de mtodos de control.
Los cuatro pilares sealados por Bourgon ciudadana, inters pblico, servicio al ciudadano y polticas pblicas son un buen modo para analizar cmo los
cambios recientes en la intervencin, fundamentalmente en el Reino Unido, se
relacionan con esta perspectiva ms amplia.
Ciudadana
Bourgon sita la ciudadana como punto de partida de esta nueva teora. En
los ltimos aos, la Intervencin pblica ha pasado a considerar al ciudadano
como algo ms que aquel que exige que sus impuestos se gasten en lo que estaba previsto y que se usen bien. Es una perspectiva importante, pero el foco
tambin se ha situado en los servicios que usan frecuentemente los no-contribuyentes, as como en los estndares de prestacin recibidos por todos los ciudadanos. La Intervencin puede apoyar, y de hecho apoya, a los ciudadanos
de muchas maneras. En primer lugar, los interventores seleccionan asuntos de
importancia para la ciudadana o asumen una perspectiva orientada al ciudadano. En segundo lugar, pueden involucrar a los ciudadanos y a sus representantes en algunos aspectos de su investigacin, como, por ejemplo, a travs de grupos de enfoque o consultas. En tercer lugar, los interventores
pueden asegurar que atienden los riesgos de exclusin social y la prestacin
de servicios inaccesible que desincentiva el uso. Asimismo, pueden provocar la
discusin pblica informada, a travs de la difusin de sus resultados, ms all
de los procedimientos formales de exigencia de responsabilidad [por ejemplo,
se publicaron algunas directrices sobre cmo los directores de 23.000 colegios
deban desarrollar su papel, despus de haber realizado una auditora sobre la
gestin de los colegios (National Audit Office, 2005)]. En quinto lugar, los interventores pueden trabajar con definiciones sobre el valor del dinero ms amplias que las tradicionales tres Es; por ejemplo, centrndose en aspectos
como la innovacin y la reforma, o si el gobierno est aumentando las posibilidades de prestar servicios pblicos de forma sostenible. Finalmente, pueden
analizar y difundir la calidad de las interacciones entre el ciudadano y el Estado, determinando si las demandas del ciudadano son razonables (por ejemplo,
Inters pblico
La Intervencin tambin juega un papel crucial al asegurar que el inters pblico
definido como los intereses comunes compartidos por los ciudadanos no se
pervierta. In extremis, esto supone ayudar a preservarlo frente a la corrupcin y el
fraude; evitando errores que puedan minar la confianza pblica en la prestacin
de servicios. Asimismo, supone subrayar el riesgo de que se produzcan conflictos
de intereses particularmente importante en aquellos casos en los que se contrata el servicio pblico o los casos en los que la abrumadora complejidad puede poner en riesgo la eficacia de la Administracin.
Un segundo aspecto consiste en ayudar a contrarrestar la prdida de confianza. En este sentido, es til recordar por qu ha ocurrido esto; yo sugiero
cinco razones. En primer lugar, el cinismo que se ha ido creando en torno a los
datos de rendimiento publicados nadie se cree los datos oficiales. En segundo lugar, se ha desarrollado una postura que independientemente del
aumento de las actividades relacionadas con responsabilidad considera
que hay poca exigencia de responsabilidad genuina (Bemelmans-Videc,
Lonsdale y Perrin, 2007).
En tercer lugar, la confianza se ha visto minada por ejemplos concretos de actuaciones deshonestas y manipulacin (por ejemplo, los datos sobre listas de espera o el tiempo de respuesta de las ambulancias) en la vida pblica. En cuarto
lugar, tambin se ve minada all donde se piensa que algunos se estn beneficiando injustamente y a costa de los ciudadanos. En quinto lugar, la confianza
tambin se ve afectada por la falta de entendimiento de las reglas y las expectativas, normalmente debido a su complejidad, y, finalmente, se constata una cierta
desilusin como consecuencia de la indiferencia, de la falta de adaptabilidad de
los mecanismos de compensacin y reparacin.
Sobre todo, ello lleva a una disminucin de la credibilidad que, en circunstancias extremas, puede suponer el peligro de que el sistema en su conjunto se vea
desprestigiado (por ejemplo, el sistema britnico de atencin a la infancia).
El trabajo desarrollado por la Intervencin General del Estado busca servir al
inters pblico proporcionando argumentos para la confianza de mltiples formas. Tradicionalmente, trata de asegurar la razonabilidad de los datos oficiales,
en particular de aquellos que muestran cmo se ha gastado el dinero pblico. En
segundo lugar, trata de aportar confianza en los sistemas productivos; como
ejemplo podemos sealar el informe anual del Auditor y del Interventor General
al Parlamento sobre la adecuacin de los sistemas en los que se basan los informes sobre el cumplimiento de los objetivos principales del Gobierno.
En tercer lugar, ofrece cierta confianza en los acuerdos de gobierno a travs
de sus comentarios sobre los Informes de control interno (relativos a la eficacia de
los controles internos y el riesgo de los acuerdos de gestin) recogidos en los Informes financieros anuales de los Interventores de cada departamento.
En cuarto lugar, en ocasiones, la Intervencin tambin ofrece seguridad en relacin a determinadas presunciones (por ejemplo, anualmente antes de la aprobacin del Presupuesto) o a ciertas cuestiones controvertidas, como los pronsticos de los afectados por un cambio reciente de la poltica de pensiones (Wilkins y
Lonsdale, 2007).
Polticas pblicas
Finalmente, la Intervencin puede jugar un importante papel a la hora de identificar los obstculos para un eficaz desarrollo de las polticas pblicas y su correcta
implementacin en un nuevo entorno. Un gran nmero de reas se han cubierto
por los informes de la Intervencin General en los ltimos aos, que incluyen: si
existe coordinacin entre los distintos rganos del gobierno; si es exitosa la interaccin del gobierno con el tercer sector y otros actores no gubernamentales;
buenas prcticas en determinados aspectos del proceso de toma de decisiones; la
utilizacin de la investigacin por el gobierno; el xito en la audiencia a los ciudadanos; si los servicios se desarrollan de modo que no se excluya a ningn grupo concreto; si se est manejando correctamente la complejidad de los sistemas,
o si el gobierno est innovando. Fracasar en cualquiera de estos aspectos puede
minar el desarrollo de las polticas pblicas.
que la confianza da forma y fortalece su nueva teora; por ello, parece esencial
que toda nueva teora incorpore el papel del control como un elemento positivo que aumentar la confianza en el sistema y garantizar la correcta prestacin del servicio.
En este sentido, considero que los rganos encargados de la intervencin pueden cumplir este papel. Tanto los parlamentarios como los gobiernos confan en
ellos, y los medios y los ciudadanos los ven como rganos independientes. Esto
ha llevado a la creacin de nuevas funciones de garanta bajo el mando tanto
del legislativo como del ejecutivo que buscan explotar la confianza que se tiene
en los interventores, as como sus conocimientos y habilidades profesionales (Wilkins y Lonsdale, 2007). En Canad, la Interventora General se gan a los ciudadanos con su trabajo sobre los contratos de publicidad y patrocinio en Qubec; una
encuesta de 2004 la consider como la 66. canadiense mejor de todos los tiempos. En Reino Unido, el Auditor e Interventor General fue nombrado en 2006
asesor independiente del Primer Ministro sobre los conflictos de intereses de los
Ministros, una eleccin que demuestra el respeto que se tiene a ese puesto, por
encima de motivaciones polticas.
As, cules son las caractersticas de un control eficaz que encaje en la nueva
teora de la Administracin y que ayude a generar confianza. En mi opinin, existen siete funciones que aumentaran y desarrollaran el papel tradicional de los interventores de prestar asistencia a los representantes electos para que el gobierno rinda cuentas; stas son:
Centrarse en los problemas y temas que van ms all de los programas y organizaciones individuales, para centrarse en los temas de coordinacin y
colaboracin que Bourgon subraya.
Ilustrar y educar; por ejemplo, publicando trabajos que ayuden a los ciudadanos a entender en qu se emplean sus impuestos y cmo los distintos
niveles de gobierno se coordinan, explicando los procedimientos y sistemas
que actualmente les confunden.
Fomentar la ciudadana democrtica, centrando el discurso pblico en temas como el funcionamiento del gobierno, interpretando datos, fomentando el anlisis objetivo, difundiendo ampliamente los resultados e involucrando a los ciudadanos en su trabajo.
Sintetizar su propio trabajo, extrayendo temas importantes o lecciones de
todos los informes individuales, para proporcionar una perspectiva panormica, interrelacionada e interdepartamental.
Hacer preguntas incmodas. En un mundo de gobierno de la informacin,
la capacidad de plantear problemas difciles a la agenda pblica es crucial y,
aunque incmoda, debe ser usada con sabidura.
Apoyar la transparencia; por ejemplo, dando informacin que tenga algn
valor aadido, fomentando que se publique el mximo de informacin y
cuestionando el secretismo innecesario.
Contribuir a crear un ambiente en que sea posible el debate sobre el funcionamiento de los servicios; por ejemplo, enfatizando el beneficio de desarrollos como los estados de tesorera y los informes sobre el cumplimiento
Bibliografa
Bemelmans-Videc, M.-L.; Lonsdale, J., y Perrin, B. (2007): Making Accountability Work: Dilemmas for Evaluation and for Audit, Transaction Publishers, United States.
Committee of Public Accounts (2005): Achieving value for money in the delivery of public
services, 17th report 2005-06.
Hood, C. (1995): The Art of the State, Oxford University Press.
Jenkins, B., y Gray, A. (2007): Checking out? Accountability and evaluation in the British regulatory state, en M.-L. Bemelmans-Videc, J. Lonsdale y B. Perrin, Making Accountability
Work: Dilemmas for Evaluation and for Audit, Transaction Publishers, United States.
Ling, T. (2007): New Wine in Old Bottles? When audit, accountability and evaluation meet,
en M.-L. Bemelmans-Videc, J. Lonsdale y B. Perrin, Making Accountability Work: Dilemmas
for Evaluation and for Audit, Transaction Publishers, United States.
Lonsdale, J. (2007): Walking a tightrope? - the changing role of state audit in accountability regimes in Europe, en M.-L. Bemelmans-Videc, J. Lonsdale y B. Perrin, Making
Accountability Work: Dilemmas for Evaluation and for Audit, Transaction Publishers,
United States.
Mulgan, G. (2006): Good and Bad Power, Penguin Allen Lane, London.
National Audit Office (2005): Improving school performance: A guide for school governors,
National Audit Office.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Hacia una nueva teora de la Administracin Pblica:
algunos comentarios sobre la 5. Conferencia Braibant,
de Jocelyne Bourgon
Christopher Pollitt*
Como editor de la Revista, no pretenda contribuir a esta recopilacin de comentarios sobre la Conferencia, sino simplemente coordinar el proceso de reunirlos.
Sin embargo, debido a la imposibilidad de participar de uno de nuestros comentaristas, y antes de buscar a otro con tan poco tiempo, he decidido atreverme.
Y para ser franco estoy encantado de que el destino me haya dado una excusa para participar en un debate tan estimulante.
Lo primero que me gustara decir es que todos acadmicos y profesionales deberamos estar profundamente agradecidos a Jocelyne Bourgon por sacar a colacin tal variedad de cuestiones. Me atrevera a decir que muy pocos
funcionarios de alto nivel son capaces de articular estos problemas y de posicionarse claramente en un terreno tan resbaladizo como el que separa la prctica de
la Administracin Pblica de la Administracin como campo de conocimiento
acadmico. Su propia experiencia y conocimiento de la materia le dan la ventaja
que, desgraciadamente, pocos de sus compaeros profesionales y mis colegas
acadmicos pueden llegar a igualar.
Adentrndome ya en el contenido de la Conferencia Braibant, debo decir que
mientras la escuchaba me invadi una sensacin de sorpresa ante la solucin
que Jocelyne Bourgon aportaba. En primer lugar, sealaba una serie de desafos
ante los que se encontraba la Administracin actual, para, a continuacin, centrarse en la bsqueda de una teora. Para un acadmico, la teora es siempre
bienvenida, pero resulta extrao que tal propuesta parta de un profesional. Ms
comn sera la declaracin de un programa de cinco pasos, un cdigo de la Funcin Pblica, un nuevo modelo de gestin de servicios orientado hacia el cliente
o cualquier otro grupo de actuaciones en apariencia concretas. La palabra teo* Christopher Pollitt es el editor de la RICA y Profesor de Investigacin en el Instituto de
Gestin Pblica de la Universidad Catlica de Lovaina, Blgica. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Towards a New Public Administration theory: some comments
on Jocelyne Bourgons 5th Braibant Lecture.
Copyright 2007 IISA - Vol. 73 (1): 39-43
tos y ofrecen algunos trucos prcticos (Pollitt, 2006). Pero lo que casi nunca se les
ha pedido es que elaboren una teora unificadora y de ah mi sorpresa cuando
escuch la Conferencia.
Volviendo al principio, cmo sera esta teora unificadora? La propia Bourgon
nos da la clave. En su opinin, debera empezar con el concepto de ciudadana,
aadiendo una renovada concepcin del inters pblico, integrando un giro hacia la sensibilidad, hacia las demandas ciudadanas, y, por encima de todo, que
buscase una participacin ciudadana activa. No tengo ninguna objecin a nada
de esto. Pero podramos ir ms all? En este sentido, me gustara apuntar algunas consideraciones que no aaden nada a esta nueva teora, pero que tratan de
ir un poco ms all que los cimientos puestos por Bourgon, permitindonos al
menos empezar a construir la primera planta del edificio.
La primera consideracin que debo sealar es que Bourgon no est en absoluto buscando una nueva teora sobre la Administracin. Lo que ella busca, en mi
opinin, es una nueva teora de la democracia liberal. Digo esto porque su anlisis va mucho ms all del mbito tradicional de la Administracin Pblica para
centrarse en aspectos como la participacin, la ciudadana y otros que, desde el
punto de vista de la Administracin Pblica tradicional, han sido considerados
como polticos. Esto nos lleva a preguntarnos: qu se supone que deben hacer
los polticos en este Desafiante Nuevo Mundo? En otras palabras, si los gestores
pblicos estn creando redes de colaboracin entre los ciudadanos y grupos de
ciudadanos y propiciando la involucracin de los ciudadanos en la actividad
pblica (Bourgon), a qu se dedican nuestros representantes electos? En este
sentido, tenemos que ser bastante cuidadosos, ya que la teora gerencial que se
ha importado al sector pblico durante los ltimos veinte aos dibuja a los polticos como estrategas que fijan objetivos generales y definen los valores dominantes, dejando despus el rumbo de la nave en manos de los gestores. Esta visin
siempre me ha parecido poco realista, y contraria tanto a la evidencia cientfica
como a mi propia experiencia. Los polticos ni quieren ni estn preparados para
ser superplanificadores, no estn preparados ni quieren apartarse de los detalles
organizativos; de hecho, parece existir un imperativo poltico que exige parecer
implicado cuando las cosas van mal (los desastres son siempre organizativos,
nunca doctrinales).
Con ello no quiero contradecir la agenda de Bourgon, sino apuntar que una
teora unificadora deber especificar cul es el papel de los polticos y cundo y
cmo asumen el control de los empleados pblicos. Un consenso unnime sobre
este lmite y cundo y cmo puede cruzarse, en ambas direcciones es fundamental para que haya confianza dentro del propio gobierno. Esto es precisamente en lo que han fracasado las Administraciones ms reformistas (el nuevo laborismo de Blair, o el gobierno liberal de Howard en Australia). Como politlogo
debo aadir, adems, mis dudas sobre que el mismo tipo de consenso pueda
construirse en todos los Estados. Los distintos sistemas polticos asignan distintos
papeles a los miembros electos y a los empleados pblicos, y no veo razones que
nos hagan predecir que esto vaya a desaparecer en un futuro cercano.
Una segunda consideracin es que no debemos ser demasiado romnticos
con la idea del ciudadano. La visin de un ciudadano participativo y selectivo es
Bibliografa
Ferlie, E.; Lynn Jr., L., y Pollitt, C. (eds.) (2005): The Oxford Handbook of Public Management,
Oxford, Oxford University Press.
Heintzman, R., y Marson, B. (2005): People, Service and Trust: Is There a Public Sector Service
Value Chain, International Review of Administrative Sciences, 71, 4 (Winter): 549-575.
Pollitt, C. (2003): The essential public manager, Buckingham and Philadelphia, Open University
Press/McGraw-Hill.
Pollitt, C. (2006): Academic advice to practitioners - what is its nature, place and value within
academia?, Public Money and Management, 26, 4: 257-264.
Van de Walle, S.; Van Roosbroek, S., y Bouckaert, G. (2005): Strengthening trust in government, Annex: data on trust in the public sector (analytical annex prepared for the meeting
of the OECD Public Governance Committee, Rotterdam, 27/28 November), Paris, OECD.
Wilson, J. Q. (1989): Bureaucracy: what government agencies do and why they do it, New
York, Basic Books.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Simposio Descentralizacin como aspecto
de las reformas del sector pblico:
caractersticas, impacto e implicaciones
Introduccin
Christopher Reichard y Elio Borgonovi*
El siguiente conjunto de artculos es una seleccin de trabajos presentados en el
taller de investigacin Descentralizacin como aspecto de las reformas del sector pblico: caractersticas, impacto e implicaciones, de la Conferencia del GEAP
en Berna, Suiza, en 2005.
Dicho taller supuso la oportunidad para jvenes investigadores de toda Europa de presentar sus trabajos, as como debatir los progresos recientes tanto de las
teoras como de las polticas pblicas en este sentido.
El taller de investigacin tena como objetivo debatir las amplias y multidisciplinares implicaciones del problema de la descentralizacin desde el punto de vista de las reformas del sector pblico.
Los trabajos presentados entraban a analizar las siguientes cuestiones:
1.
2.
3.
Anlisis comparado de los procesos de descentralizacin en distintos pases con distintos contextos tanto polticos como administrativos (p. ej.,
Italia, Irlanda o Reino Unido).
Los beneficios y ventajas de la descentralizacin, frente a sus posibles debilidades, desventajas y costes.
El impacto de la descentralizacin en los ciudadanos y usuarios de servicios (p. ej., en relacin a la eficacia, calidad de los servicios, receptividad/sensibilidad o legitimidad).
* Christopher Reichard es Profesor del Departamento de Gestin Pblica de la Universidad de Postdam (Alemania). Elio Borgonovi es Profesor de Administracin de Empresas y
Economa de la Administracin Pblica y Director del Instituto de Salud Pblica, Universidad
Bocconi, Italia. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo EGPA Symposium:
Decentralization as a concept in public sector reforms: features, impact and implications.
Copyright 2007 IISA - Vol. 73 (1): 45-46
4.
5.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Relaciones interadministrativas y la eficacia
de la gobernanza local: el caso de la poltica de juventud
en Holanda*
Rob Gilsing**
Resumen
En Holanda, la Administracin central es la competente para el establecimiento de las directrices de las polticas de juventud, aunque el gobierno local juega un papel crucial en el cumplimiento de esos objetivos nacionales, ya que, supuestamente, se encuentra mejor equipado para la realizacin de polticas pblicas eficaces. No obstante, la Administracin central
trata de influir en las polticas pblicas locales, a lo que se unen los cambios significativos
que ha sufrido el papel de la Administracin local como consecuencia del cambio hacia la
gobernanza.
Por todo ello, este artculo pretende plantear si los gobiernos locales son capaces de lograr la
eficacia en las polticas de juventud y de qu modo las polticas nacionales afectan al papel de
los gobiernos locales, analizando el posible impacto de las polticas nacionales en las polticas
de juventud de 72 municipios.
Los resultados demuestran el gran impacto de la poltica nacional en las polticas de juventud
de los gobiernos locales, estableciendo las directrices y limitando la autonoma local. La difusa
definicin de las responsabilidades y las fuertes interdependencias mutuas crean un contexto
complejo que obstaculiza la eficacia de dichas polticas.
1.
Introduccin
cin y crecientes dependencias externas; estas caractersticas suponen un importante obstculo para una gobernanza eficaz (Denters y Rose, 2005: 253-254).
La Administracin central holandesa espera que los gobiernos locales jueguen
su papel como directores de las polticas pblicas locales, que gestionen las redes
que se derivan de la poltica de juventud (Kickert y Koppenjan, 1997), y que se
centren principalmente en fomentar la cooperacin entre los sectores de la educacin, la sanidad, la polica y los servicios de bienestar e infancia1.
Junto a ello, la poltica de juventud holandesa tiene tambin especial inters
en este estudio, ya que Holanda representa un sistema poltico que no solo tiene
una larga tradicin en la gobernanza multinivel, sino que se caracteriza asimismo
por ser un sistema con un alto grado de complejidad de responsabilidades compartidas, en el que prcticamente ningn sector es de la exclusiva competencia
de un nivel de la Administracin (Denters y Klok, 2005: 66).
Para contestar a todas estas preguntas, nos centraremos en la gestin de la
poltica de juventud por los gobiernos locales, dado su papel como gestores de
las redes. Para ello trataremos de dar respuesta a dos preguntas principales: 1)
Han sido capaces de lograr una gobernanza eficaz en la poltica de juventud?
2) Cmo ha influido la Administracin central en la posible consecucin de una
gobernanza eficaz en la poltica de juventud?
As, en primer lugar, haremos referencia a la poltica de juventud y al gobierno
local en Holanda. A continuacin, se debatir la eficacia de la gobernanza local
en la poltica de juventud. Posteriormente, determinaremos el impacto de la Administracin central sobre la gobernanza local en la poltica de juventud, para finalizar analizando los resultados, relacionando la gestin de los gobiernos locales
en un contexto cambiante, as como el impacto que en ellos puede tener la transformacin de las relaciones interadministrativas.
2.
3.
Ha sido el gobierno local capaz de conseguir una gobernanza eficaz para la poltica de juventud?
Esta pregunta puede ser contestada de dos formas distintas.
En primer lugar, debemos examinar los resultados de la poltica de juventud
local. En segundo lugar, exploraremos una serie de condiciones que son necesarias para lograr una poltica eficaz.
Antes de presentar dichos resultados, en las secciones 3.4 y 3.5, nos centraremos, en las secciones 3.1, 3.2 y 3.3, en aclarar cmo operamos para obtener los
resultados de la poltica local de juventud y para determinar las condiciones necesarias para una poltica eficaz, as como los mtodos que fueron utilizados.
3.1.
Uno de los problemas principales que podemos encontrar a la hora de determinar los resultados de la poltica de juventud local es el del lapso de tiempo que
transcurre desde que se pone en marcha la poltica hasta que se pueden considerar obtenidos los resultados que pretenda.
As, se prev que muchos de los programas de esta poltica afecten al desarrollo de los nios y jvenes a largo plazo.
Adems, establecer la causalidad en este tipo de polticas no es una cuestin
pacfica, dada la complejidad intrnseca de los problemas sociales (Krogstrup,
1997: 205).
Dado que este estudio no puede tener en cuenta la evaluacin a largo plazo,
ni puede establecer cadenas complejas de causalidad, nos valdremos de tres enfoques distintos para evaluar los resultados de las polticas de juventud3:
1)
2)
3)
Indicadores de impacto y de resultados. Este enfoque permite seguir tanto los progresos en la situacin social de la juventud como en el funcionamiento de la Administracin. Los indicadores seleccionados se basan en
una reconstruccin de la teora del programa que subyace en la poltica
de juventud holandesa (Gilsing, 2002), por lo que podemos decir que nos
valemos en este caso de un enfoque conductista (Shadish y otros, 1991:
384-385).
Evaluacin intersubjetiva por todos los actores implicados. Se trata en
este caso de una evaluacin de la poltica pblica formulada y de su impacto, realizada por todos aquellos actores implicados en el diseo e implementacin de la misma, tambin denominada evaluacin sensible o
receptiva (Guba y Lincoln, 1981).
Ayuda especfica. Este enfoque tiene en cuenta la apreciacin que de una
determinada poltica tienen aquellos grupos a los que la poltica est dirigida, lo que implica un modelo de evaluacin orientado hacia el cliente
(Vedung, 1997).
Esta triangulacin supera la evaluacin simple que tan slo se vale de indicadores de resultado (Krogstrup, 1997: 208-209).
3.2.
Estos actores fueron: un consejero de educacin primaria; los gestores de un instituto; los
gestores de una organizacin de cuidado infantil; los gestores de una organizacin asistencial; los gestores de un rea de salud (responsable de la asistencia mdica para los nios de
entre 4 y 19 aos); los gestores de una guardera; la oficina regional para la infancia; el coordinador de un centro regional sobre el fracaso escolar; los gestores de una organizacin responsable de la asistencia sanitaria de nios entre 0 y 4 aos; el departamento de polica encargado de los asuntos juveniles. Asimismo, se pidi a los funcionarios locales que evaluaran
la poltica local de juventud.
Junto a este enfoque de carcter cuantitativo, tambin hicimos una investigacin cualitativa en nueve de los 72 municipios5. En estos municipios entrevistamos
a concejales, funcionarios de la Administracin local y representantes de las organizaciones locales y regionales implicadas en la poltica de juventud local y analizamos algunos documentos sobre las polticas desarrolladas. Adems, empleamos
el mtodo de los Equipos de Inspeccin de Jvenes (Youth Inspection Teams, YIT):
equipos formados por cuatro jvenes que entrevistaban a unos 60 compaeros
sobre la poltica de juventud de dichos municipios (Gilsing, 2002).
3.4.
Poltica a la carta
Aunque hay algunas diferencias entre los 72 municipios con respecto al contenido de su poltica de juventud, las caractersticas principales y el grupo de edad al
que se dirigen son similares.
Las principales diferencias que se aprecian entre las distintas polticas municipales se refieren sobre todo al grado de desarrollo de la poltica y al grado en que
los jvenes se involucran en el proceso.
En trminos de contenido, las diferencias entre los municipios ms urbanizados y el resto se refieren al grado de atencin a los grupos de riesgo, en los
que se centran ms los municipios con un grado de urbanizacin ms alto, debido probablemente al hecho de que en stos existe un nmero ms elevado de jvenes problemticos o en riesgo de serlo.
No obstante, se observa que las decisiones de los gobiernos locales parecen
depender ms de las directrices de la Administracin central que de sus caractersticas especficas, tema que retomaremos ms adelante.
Para poder adaptar la poltica a las circunstancias especficas de cada municipio resulta necesario disponer de informacin sobre las mismas. No es sta una
cuestin balad, ya que en muchos municipios la informacin estadstica disponible es limitada (ver 3.4), lo que acrecienta la importancia de otras fuentes como
los propios jvenes o el resto de actores y organizaciones que trabajan con
ellos.
La participacin de la gente joven en la definicin de la poltica de juventud es
uno de los objetivos estratgicos de la agenda local; de hecho, 9 de cada 10 mu-
Los ocho temas eran: guarderas infantiles, educacin, ocio (instalaciones), seguridad, educacin y asistencia a la familia, trabajo y salario juvenil, vivienda.
trabajo en torno a la poltica de juventud local, en las que participan varios actores de distintos sectores, puede considerarse como una evidencia positiva en este
sentido.
Una visin estratgica de la poltica es un instrumento esencial para la gestin
de las redes, ya que contribuye a la integracin y cohesin de la poltica, aportando directrices a las acciones de los distintos actores implicados7. La mayora de
municipios parecen tener esta visin estratgica, que, en opinin de las distintas
organizaciones implicadas, consigue dar coherencia y una direccin clara a sus
acciones. La visin estratgica es tambin un instrumento de gestin esencial
para lograr el consenso. El consenso entre el gobierno local y las organizaciones
es importante porque reduce las posibilidades de desviacin de la poltica formulada (Torenvlied, 2000). Hay una correlacin positiva entre la intensidad de la gestin de redes del gobierno local y las opiniones sobre la gobernanza local, incluyendo sus resultados. Sin embargo, la mayora de las organizaciones consideran
la gestin de redes como inadecuada en trminos de contenido.
La coordinacin y cooperacin dentro de la propia Administracin local tambin contribuye a conseguir una perspectiva integral de la poltica. La cooperacin entre los concejales8 y los funcionarios suele ser limitada, a pesar de la
existencia de un concejal coordinador en casi el 75% de los municipios. Asimismo, la poltica de juventud normalmente se coordina en el nivel administrativo,
pero en la mayora de municipios se da una falta de cooperacin entre los distintos sectores implicados. Muchos funcionarios encargados de la coordinacin
creen que dichos sectores prestan poca atencin a la poltica de juventud. Adems, la coordinacin entre los servicios locales de juventud y los servicios asistenciales provinciales presenta problemas en la mayora de municipios; en consecuencia, no hay una cooperacin eficaz entre los servicios preventivos y los
curativos.
En resumen, el grado de coordinacin interna y de cooperacin en la mayora
de municipios es limitado, mientras que la poltica de juventud cubre un extenso
mbito. En muchos municipios, las redes en torno a la poltica de juventud son
amplias y complejas; y la mayora tiene una visin estratgica que orienta la cooperacin con y entre las organizaciones locales, pero dichas organizaciones son
reticentes respecto al contenido de la poltica. Por otra parte, la coordinacin con
los servicios provinciales de asistencia suele ser problemtica.
Adaptabilidad
Un cierto grado de libertad en la implementacin de la poltica es importante
para que se produzca una respuesta adecuada ante un cambio de circunstancias.
Muchas organizaciones dicen tener un (razonablemente) alto grado de libertad
en la implementacin, lo que no significa que puedan actuar de forma indepen7
4.
Es posible explicar los resultados de las polticas de juventud locales en base a las
polticas nacionales?, afectan las relaciones interadministrativas a la capacidad
del gobierno local para lograr una poltica de juventud eficaz?
Con esto pasamos a referirnos a la segunda de las cuestiones centrales a tratar, es decir, en qu medida ha influido el gobierno central en las posibilidades de
una gobernanza local eficaz en el mbito de las polticas de juventud. Para poder
contestarlo hemos analizado la poltica nacional en el perodo 1998-2000, valindonos de un marco que nos permita determinar el potencial impacto de la poltica nacional en la poltica de juventud local. En primer lugar, analizaremos la estructura utilizada, para centrarnos a continuacin en los resultados.
4.1.
Analizaremos la poltica nacional en relacin a la gobernanza local en las polticas de juventud, dada la amplia asignacin de funciones a los gobiernos locales en este mbito. En este sentido, consideramos que la poltica nacional
que mejor se adapta a la gobernanza local no debe ser la poltica tradicional
top-down, ya que el gobierno nacional deber tener en cuenta la complejidad
de la gobernanza local y de la gestin de redes. La poltica nacional que se requiere debe basarse en el reconocimiento de la autonoma de los distintos actores, permitiendo una mutua influencia entre los mismos y poniendo el acento en el compromiso de los distintos actores en la consecucin de los objetivos
(De Bruijn y Ten Heuvelhof, 1997). Ello implica que la gobernanza local requiere que los gobiernos locales gocen de mxima discrecionalidad poltica, que
puedan valerse de instrumentos de actuacin distintos de los tradicionales, incluso aunque no estn previstos en la legislacin. En definitiva, los gobiernos
locales deben poder actuar con cierta autonoma. El gobierno central debe
orientar la actuacin de los gobiernos locales en un sentido amplio, mediante
el establecimiento de objetivos de resultado, pero aumentando su autonoma
financiera y abstenindose de interferencias en la implementacin de la polti-
ca (Denters y otros, 1999; ROB, 1999; RMO, 2002; Prpper y otros, 2004; Kalders
y otros, 2004).
Estas consideraciones constituyen el punto de partida del marco para la
evaluacin de la poltica nacional. Su impacto sobre el grado de discrecionalidad de la poltica local se evaluar teniendo en cuenta si la poltica nacional
afecta a la capacidad de los actores locales y la redes para llevar a cabo una
poltica de juventud eficaz. Por tanto, nos centraremos en el impacto de la poltica nacional en las tres condiciones para el desarrollo de una poltica eficaz
apuntadas en el apartado 3.2: poltica a la carta, enfoque integral y adaptabilidad.
El impacto de los objetivos de la poltica nacional
Es claro que la ausencia de objetivos nacionales optimizara la discrecionalidad
local en el desarrollo de la poltica. No obstante, no sera realista esperar que el
gobierno nacional no determine ningn objetivo, dado el contexto de gobernanza multinivel en el que acta. Por ello, y teniendo en cuenta que la poltica nacional seleccionar los objetivos a lograr por el gobierno local, consideramos que
la discrecionalidad del gobierno local ser mayor si los objetivos nacionales se refieren a resultados. Este tipo de poltica nacional afecta en menor medida a la capacidad del gobierno local de lograr una poltica de juventud a la carta, en
comparacin con la fijacin de objetivos nacionales relativos al impacto (que limita la capacidad de llevar a cabo una poltica customizada) o al rendimiento
(que disminuye la capacidad del gobierno local de desarrollar una poltica integral y adaptable)9.
As, consideramos que los objetivos nacionales centrados en el resultado son
los que menos limitan la capacidad de lograr una poltica de juventud eficaz, seguidos de los objetivos relativos al impacto, mientras que los relativos al rendimiento son los ms limitativos.
Instrumentos de poltica nacional
Tambin evaluaremos los instrumentos de poltica nacional teniendo en cuenta
en qu medida aumentan o disminuyen la discrecionalidad local. Podemos definir
los instrumentos de poltica nacional como aquellas intervenciones del gobierno
que tratan de influir en el comportamiento de un grupo determinado, aumentando o limitando las actuaciones posibles de ese grupo.
En este sentido, podemos distinguir diversas caractersticas de estos instrumentos que afectan a la capacidad del gobierno local para desarrollar una poltica a la carta, integral y adaptable: el tipo de instrumento, su aplicacin general o
selectiva, en qu medida afectan a la implementacin y su objeto.
As, pasamos a analizar el posible impacto de estas caractersticas.
9
Otra especificacin podra hacerse mediante la observacin del grado de detalle utilizado
en la fijacin de los objetivos. Por razones prcticas, no lo hemos integrado en nuestro
estudio.
2)
3)
Instrumentos de comunicacin, basados en la transferencia de informacin; sta puede hacer que el conocimiento o apreciacin de posibles actuaciones cambie y, en consecuencia, puede cambiar la actuacin por la
que finalmente se opte. La persuasin tambin pertenece a este tipo de
instrumentos.
Instrumentos econmicos. Estos instrumentos pueden influir en el resultado de ciertas actuaciones, tanto positiva como negativamente. Por
ejemplo, a travs de incentivos fiscales se pueden modificar los costes y
beneficios de determinadas actuaciones.
Instrumentos jurdicos, es decir, la regulacin legal de una cierta materia
que crea derechos u obligaciones para el grupo, lo que influye en la eleccin de una determinada actuacin.
En teora, los instrumentos jurdicos son obligatorios para los actores locales y,
dependiendo del contexto, estas normas pueden limitar la capacidad de los actores de realizar una poltica a la carta, integral y adaptable. El resto de instrumentos no son obligatorios, aunque influyen en esta capacidad.
En lo relativo a los instrumentos econmicos, los incentivos, tericamente, aumentan la capacidad de desarrollar una poltica a la carta, ya que aumentan el
nmero de posibles actuaciones para los actores locales10. Sin embargo, cuando
hablamos de sanciones se produce el efecto contrario, limitan el nmero de posibles actuaciones. En todo caso, asumimos que los instrumentos econmicos no
afectan a la capacidad de llevar a cabo una poltica integral y a la carta, aunque
determinadas caractersticas (aplicacin, grado de regulacin de la implementacin y objeto, que analizaremos ms adelante) de estos instrumentos podran llegar a tener cierto impacto en este sentido.
Los instrumentos de comunicacin pueden llegar a afectar la capacidad de
desarrollar una poltica de juventud a la carta, integral y adaptable.
Aplicacin de los instrumentos. Estos instrumentos pueden aplicarse de
modo genrico (p.ej., de forma similar para cada uno de los actores) o especfico,
es decir, adaptados a las condiciones especficas de cada actor o cada municipio.
Por ejemplo, los actores locales pueden gozar de una cierta discrecionalidad en la
utilizacin del instrumento ajustndolo al contexto de la poltica local concreta.
En este sentido, consideramos que la aplicacin especfica tiene un efecto positivo sobre la capacidad de los actores locales de realizar una poltica a la carta, integral y adaptable.
10
Aunque algunos instrumentos econmicos, como las subvenciones estatales, pueden interferir en el proceso de toma de decisiones en el mbito local y en sus mecanismos, aumentan la discrecionalidad financiera y el nmero de alternativas de actuacin. No obstante, algunos instrumentos econmicos pueden interrumpir el proceso de toma de decisiones en el
mbito local, dependiendo de sus caractersticas; por ejemplo, del grado de regulacin de
la implementacin.
Idealmente, en la parte del estudio de la poltica de juventud local debera haberse integrado el impacto de la poltica nacional. Sin embargo, como en esa parte nos valimos de fuentes secundarias, no fue posible hacerlo, por lo que analizamos la parte nacional del estudio
de forma separada.
Tipo de instrumento
Aplicacin
Poltica a la carta
Poltica integral
Adaptabilidad
Jurdico
Incentivo + /
Sancin
Informacin + / 0
Jurdico
Econmico 0
Jurdico
Econmico 0
Informacin +
Informacin +
Genrica 0
Especfica +
Genrica 0
Especfica +
Genrica 0
Especfica +
Fuerte 0
Dbil 0
Fuerte
Dbil +
Fuerte
Dbil +
Directo 0
Indirecto 0
Directo +
Indirecto
Directo 0
Indirecto 0
Regulacin de la
implementacin
Objeto
4.3.
4.4.
ciones y la excesiva compartimentalizacin del gobierno nacional. Los funcionarios del gobierno local encargados de la poltica de juventud comparten esta opinin. La percepcin de que las barreras entre los distintos departamentos gubernamentales limitan el desarrollo de la poltica local refuerza la idea de la
exportacin de la compartimentalizacin ministerial. La perspectiva fragmentada
de los problemas que adopta cada uno de los Ministerios implicados puede tener
su reflejo a nivel local como consecuencia del modo en el que cada Ministerio trata de influir en el gobierno local, con sus preferencias respecto a los tipos de instrumentos, el grado de regulacin de la implementacin o la intervencin directa
o indirecta.
Ello hace que el gobierno local deba enfrentarse a problemas de coordinacin
e integracin para los que el propio gobierno central no tiene solucin.
Por otra parte, la complejidad administrativa que rodea la poltica de juventud
local se debe, en parte, a las distintas formas de financiacin de las organizaciones. En algunas de ellas el gobierno local no tiene voz y se encuadran en un marco sectorial, funcionalmente organizado. Ello refleja las tensiones existentes entre
la administracin integral, la administracin territorial y la funcional.
Conclusin: la limitacin de la Administracin local.
Es ms que probable que la poltica nacional influye en la poltica de juventud local con bastante intensidad. Esto ha asegurado que muchos municipios hayan
desarrollado una poltica de juventud especfica.
Asimismo, la poltica nacional influye en la agenda poltica del gobierno local
y, al mismo tiempo, frustra la gobernanza local.
Otro de los efectos (involuntarios) de la poltica nacional es que las estructuras
administrativas descentralizadas territorial y funcionalmente interfieren en el desarrollo de la gobernanza local.
A la vez que se dota al gobierno local de un papel determinante en el desarrollo de la poltica de juventud, la poltica nacional mina la capacidad del gobierno
local de lograr una gobernanza eficaz.
5.
Conclusin
El caso expuesto de la poltica de juventud holandesa deja claro que una gobernanza local eficaz es difcil de conseguir en un mbito marcado por la existencia
de mltiples actores en el que se dispersan las responsabilidades.
Ello hace necesario un enfoque integral de la poltica que permita la adaptabilidad.
El papel del gobierno local como gestor de redes contribuye al mantenimiento
de estructuras complejas de redes, pero limita la capacidad de adaptacin de los
distintos actores.
Estos resultados pueden explicarse, parcialmente, teniendo en cuenta el impacto del gobierno nacional. Se podra argumentar que el gobierno nacional est
frustrando la gobernanza local efectiva en la poltica de juventud, debido al uso
de instrumentos tradicionales por el gobierno nacional en las relaciones interad-
Bibliografa
Baldersheim, Harald, y Sthlberg, Krister (2002): From guided democracy to multi-level governance: trends in central-local relations in the Nordic countries, Local Government Studies, 28 (3): 74-90.
Bekke, Hans A. G. M. (1991): Experiences and experiments in Dutch local government, en
Richard Batley y Gerry Stoker (eds.), Local government in Europe: trends and developments, Houndmills, Basingstoke: Macmillan, pp. 123-133.
Bemelmans-Videc, Marie-Louise; Rist, Ray C., y Vedung, Evert (1998): Carrots, sticks and sermons: policy instruments and their evaluation, New Brunswick: Transaction Publishers.
Bovaird, Tony; Lffler, Elke, y Parrado-Dez, Salvador (eds.) (2002): Developing local governance networks in Europe, Baden-Baden: Nomos.
De Bruijn, J. A., y Ten Heuvelhof, E. F. (1997): Instruments for network management, en
Walter J. M. Kickert, Erik-Hans Klijn y Joop F. M. Koppenjan (eds.), Managing complex networks: strategies for the public sector, London: Sage, pp. 119-136.
De Vries, Michiel S. (2000): The rise and fall of decentralization: a comparative analysis of arguments and practices in European countries, European Journal of Political Research, 38:
193-224.
Denters, S. A. H.; Van der Haar, M. J. I.; De Jong, H. M., y Noppe, R. M. (1999): Preadvies: de
regiefunctie in gemeenten, The Hague: Council for Public Administration.
Denters, Bas, y Rose, Lawrence E. (eds.) (2005): Comparing local governance: trends and developments, Houndsmills, Basingstoke: Palgrave MacMillan.
Denters, Bas, y Klok, Pieter-Jan (2005): The Netherlands: in search of responsiveness, en Bas
Denters y Lawrence E. Rose (eds.), Comparing local governance: trends and developments,
Houndsmills, Basingstoke: Palgrave MacMillan, pp. 65-82.
Fleurke, Frederick, y Willemse, R. (2004): Approaches to decentralization and local autonomy: a critical appraisal, Administrative Theory and Praxis, 26 (4): 523-544.
Fleurke, Frederick, y Hulst, Rudie (2005): A contingency approach to decentralization, paper
presented in the EGPA Research group: Decentralisation as a concept in public sector reforms: features, impact and implications, Bern, Switzerland, 31st August - 3rd September
2005.
Gilsing, Rob (1999): Lokaal jeugdbeleid: een inventariserend onderzoek, The Hague: Social
and Cultural Planning Office.
Gilsing, Rob (2002): Evaluating local policy programs: a threefold strategy for impact assessment in youth policy, paper prepared for the 5th EES Conference, Seville, Spain, October
10-12, 2002.
Gilsing, Rob (2005): Bestuur aan banden: lokaal jeugdbeleid in de greep van nationaal beleid,
The Hague: Social and Cultural Planning Office (PhD-thesis University of Maastricht).
Gilsing, Rob, et al. (2000): Knelpunten in het stedelijk jeugdbeleid, The Hague: Social and Cultural Planning Office.
Goldsmith, Michael (2002): Central control over local government a Western European
comparison, Local Government Studies, 28 (3): 91-112.
Goldsmith, Mike (2005): A new intergovernmentalism? Changing intergovernmental relations in federal and unitary states, en Bas Denters y Lawrence E. Rose (eds.), Comparing
local governance: trends and developments, Houndmills, Basingstoke: Palgrave Macmillan,
pp. 228-245.
Guba, Egon G., y Lincoln, Yvonna S. (1981): Effective evaluation: improving the usefulness of
evaluation results through responsive and naturalistic approaches, San Francisco: JosseyBass.
Hesse, Joachim Jens, y Sharpe, Laurence J. (1991): Local government in international perspective: some comparative observations, en Joachim Jens Hesse (ed.), Local government
and urban affairs in international perspective: analyses of twenty western industrialised
countries, Baden-Baden: Nomos, pp. 603-621.
Hood, Christopher C. (1983): The tools of government, Chatham, New Jersey: Chatham
House.
John, Peter (2001): Local governance in Western Europe, London: Sage.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
El liderazgo en una funcin pblica descentralizada:
algunas lecciones del caso irlands
Peter C. Humphreys y Orla ODonnell*
Resumen
Con la intencin de contribuir a las anteriores iniciativas de descentralizacin para dispersar geogrficamente la funcin pblica irlandesa fuera de Dubln, en diciembre de 2003
se anunci un nuevo programa gubernamental que tendr como resultado que ms de la
mitad de los puestos de funcionarios, incluyendo a los directores de las oficinas y otros altos cargos, pasarn a situarse fuera de la capital. Esta iniciativa, nica en el contexto europeo,
supondr oportunidades y retos de liderazgo para la eficaz gestin de la Administracin irlandesa.
En consecuencia, este artculo tratar de identificar cules son esas oportunidades y retos, desde la perspectiva de la direccin de la funcin pblica. Para ello, y junto con un detallado anlisis de la literatura en la materia, examinaremos los datos disponibles sobre experiencias previas en el mbito nacional e internacional, as como las aportaciones de veteranos gestores y
otros actores implicados.
As, defenderemos que el liderazgo eficaz escasea en unos servicios pblicos y una funcin pblica geogrficamente complejos y descentralizados.
Descentralizacin
El concepto de descentralizacin puede identificarse ntegramente con las reformas del sector pblico de las ltimas dcadas inspiradas en la Nueva Gestin
Pblica (NGP) (Pollitt y Bouckaert, 2004). Sin embargo, el trmino descentralizacin tiene significados diferentes en el contexto poltico y cientfico.
La OCDE define en sentido amplio la descentralizacin como la transferencia de funciones pblicas desde los escalones jerrquicos superiores a los inferiores del gobierno, acercndolas a los ciudadanos. Puede ser administrativa (transferencia de funciones pblicas y funcionarios a la Administracin local), fiscal
(transferencia de recursos y de capacidad para establecer nuevos ingresos pblicos), poltica (traspaso de competencias decisorias) o una mezcla de todas ellas
(2005: 1).
Este fenmeno, que se percibe normalmente en trminos jerrquicos, suponiendo una transferencia de las funciones decisorias de arriba hacia abajo o verticalmente, puede ser interno (p. ej., entre los distintos departamentos gubernamentales) o externo (p. ej., de la Administracin central a la local). La
descentralizacin funcional puede ser tambin horizontal o diagonal, por ejemplo mediante la agencificacin o la transferencia de competencias desde los
departamentos ministeriales a agencias autnomas1.
La descentralizacin puede desarrollarse tambin de forma geogrfica o espacial, implicando el traslado de todas o algunas de las funciones administrativas de
las agencias y/o de las oficinas centrales o de otras funciones de los departamentos desde la capital poltica/centro a localidades perifricas.
Teniendo en cuenta la experiencia irlandesa en la materia, as como sus planes
de futuro, este artculo se centrar fundamentalmente en esta ltima forma de
descentralizacin.
1
Los resultados en Irlanda indican que la descentralizacin de funciones decisorias puede ser
desigual. McGauran y otros (2005) estiman que de las ms de 600 agencias comerciales y
no comerciales que actualmente operan en Irlanda, casi un 60% lleva operando con su estructura actual desde 1990. Difcilmente, este fenmeno puede ser considerado como una
descentralizacin horizontal significativa. En realidad, aunque esos organismos tengan una
cierta autonoma para el desarrollo de sus polticas, su autonoma financiera y en la gestin
de recursos humanos es bastante menor.
Centralizacin
Si empleamos el concepto de descentralizacin de la OCDE (2005), podramos
considerar que Irlanda no es precisamente un campo excesivamente frtil para tal
estudio. Tal y como seala Callanan, la centralizacin es un concepto con fuerte
arraigo en la cultura administrativa irlandesa (2003: 477). A diferencia de otros
Estados de la Unin Europea, la Administracin local irlandesa tan slo tiene
competencias limitadas en materia de prestaciones sociales (vivienda) y sus principales servicios se desarrollan en reas como la planificacin local, el control del
desarrollo, el mantenimiento de las carreteras comarcales y sistemas de alcantarillado, recogida de residuos, as como la dotacin de parques, bibliotecas y otras
instalaciones para la comunidad (Batley y Stoker, 1991). En consecuencia, en Irlanda, la sanidad, la asistencia social y la educacin son funciones de carcter
esencialmente estatal (Adshead y Millar, 2003). De hecho, la reciente reforma del
sistema sanitario ha potenciado an ms el papel del gobierno central, mediante
la disolucin de los Consejos sanitarios regionales2.
A pesar de ello, el objetivo principal de nuestro ensayo es un mejor entendimiento de las iniciativas irlandesas hacia la descentralizacin geogrfica y, en particular, poder extraer conclusiones sobre el liderazgo que puedan ser extensivamente aplicables a toda la funcin pblica en todos los servicios pblicos.
Los cambios radicales que se han puesto en marcha en este sentido son de
una magnitud tal que no slo desafiarn nuestra concepcin de la descentralizacin geogrfica, sino que llevarn a una profunda modificacin del sistema irlands de Administracin Pblica.
A pesar de ello, debe tenerse en cuenta que aproximadamente un 68% del personal de la
Administracin local y un 61% del personal sanitario ya han sido trasladados fuera de
Dubln.
Los esfuerzos irlandeses para la consecucin de una descentralizacin geogrfica preceden a la IGE y, hasta la fecha, no se insertan expresamente en el programa de modernizacin per se. Sin embargo, el Ministro de Hacienda anunci en
diciembre de 2003, en base a una poltica previamente consensuada y gradual
(con un cierto punto premonitorio), el compromiso del gobierno de descentralizar voluntariamente ms de 10.300 puestos de los departamentos, oficinas y
agencias del servicio pblico a ms de 50 municipios de 25 condados a lo largo
del pas. Ms de 3.000 de estos puestos se encuentran en agencias estatales (Presupuesto 2004: A.7). Asimismo, el gobierno decidi que, salvo excepciones, todas las nuevas agencias y organismos que se creasen deberan situarse en reas
compatibles con este nuevo programa3.
La experiencia en Irlanda hasta la fecha no ha supuesto la descentralizacin de
funciones decisorias o fiscales desde el gobierno central al local; sin embargo, la
descentralizacin espacial de trabajadores y funciones con base en Dubln a localizaciones perifricas ha sido una de las caractersticas de la reorganizacin administrativa irlandesa al menos desde los aos sesenta (Humphreys, 1983). Revisando
nuestra experiencia previa, Joyce y otros (1988) sealan que la descentralizacin
geogrfica de funciones pblicas (y de funcionarios) del centro a los municipios,
en Irlanda, ha tenido dos variantes principales (no mutuamente excluyentes):
Dispersin: tiene lugar cuando determinadas partes de una organizacin
centralizada se trasladan de la capital a una o ms localidades perifricas.
No existe transferencia de competencias y la naturaleza del trabajo a realizar se determina centralmente.
Desconcentracin (o regionalizacin): tiene lugar cuando una organizacin
delega facultades decisorias a sus gestores en niveles subestatales; por
ejemplo, cuando un director regional tiene autonoma para la determinacin de los servicios que prestar en su mbito de actuacin, aunque sujeto
a determinadas directrices polticas y presupuestarias.
Asimismo, Joyce (Joyce y otros, 1998) establece que ninguna de estas variantes incorpora un grado significativo de descentralizacin (devolution)4.
3
Mientras que el resultado de este nuevo programa debera ser una funcin pblica irlandesa
modificada cualitativa y cuantitativamente, el objetivo de la poltica contina basndose en
trminos de desarrollo social y econmico ms que en la modernizacin de los servicios pblicos. Por supuesto, esto no significa que no vaya a tener importantes implicaciones en la
IGE. Desde una perspectiva regional, existe una constante preocupacin, tanto a nivel poltico como popular, sobre el desequilibrio en el desarrollo econmico de las distintas regiones
de Irlanda, que lleva a la congestin y otros problemas relacionados en el rea metropolitana
de Dubln y a un menor desarrollo econmico y del empleo en las zonas alejadas de las grandes urbes. En este contexto, no es sorprendente que la distribucin espacial de los puestos
de trabajo pblicos se siga controlando (Presupuesto 2004: A.8). Mientras que el grado de
detalle de los lugares elegidos para la descentralizacin de los servicios pblicos bajo el programa actual y la IGE es limitado y ha sido objeto de crticas (McDonald, 2005, y Walsh,
2004), el objetivo bsico de esta poltica permanece inmutable.
La descentralizacin (devolution) implica la transferencia de competencias del centro a la Administracin local. Se transfieren recursos, autonoma y responsabilidad a los organismos locales, generalmente sometidos a algn tipo de control democrtico (p. ej., los gobiernos locales).
Liderazgo eficaz
El liderazgo eficaz no es slo una caracterstica esencial del buen gobierno, sino
que es una cualidad que escasea en los servicios pblicos geogrficamente complejos y descentralizados. Las definiciones del buen gobierno lo dejan claro. Por
ejemplo, la Australian National Audit Office seala que, en sentido amplio, el
gobierno de las organizaciones se refiere a los procesos en virtud de los cuales las
organizaciones son dirigidas, controladas y responsabilizadas. Implica la autoridad, la responsabilidad, la gestin, el liderazgo, la direccin y el control que se
ejercen en una organizacin (1999: 1). En este sentido, el trabajo de Stoker
(1998) resulta especialmente apropiado por su nfasis en el papel del resto de actores implicados y en el significado de las redes y relaciones eficaces para la consecucin del buen gobierno. Estas referencias al liderazgo, la eficacia, la participacin, la coherencia, la realizacin de programas y el eficaz compromiso de
otros actores adquieren una especial relevancia en el contexto del programa de
descentralizacin, dado que el Parlamento y una serie de departamentos ministeriales continan teniendo su sede en Dubln, mientras otros se descentralizan
geogrficamente, con los retos que ello implica (OCDE, 1995).
Resulta comprensible que, desde el anuncio de este nuevo programa de descentralizacin a finales de 2003, la actividad de implementacin, tanto centralmente como por aquellas organizaciones ms directamente implicadas, se haya
centrado fundamentalmente en temas logsticos y organizativos, como la gestin
del patrimonio, las infraestructuras de comunicaciones, la gestin de recursos humanos y las relaciones profesionales7. Sin embargo, y en previsin, debern tratarse determinados retos y oportunidades del programa de descentralizacin, de menor importancia pero muy significativos desde el punto de vista de la gobernanza,
si se quiere consolidar el proceso de modernizacin de los servicios pblicos.
En este sentido, existe una extensa literatura sobre el liderazgo eficaz de la
que, aunque orientada al sector privado, se pueden extraer algunas conclusiones.
Por ejemplo, Kelly (2004) identifica tres componentes esenciales: a) un nfasis claro e inequvoco en indicadores de funcionamiento; b) en un diseo organizativo y
unos valores que hagan que los trabajadores se comprometan con la organizacin, y c) unos objetivos y una direccin claros. Sin embargo, en esta consideracin del papel fundamental de un liderazgo eficaz es importante no enfatizar ex7
En este sentido, pueden consultarse los cuatro primeros informes del Grupo para la Implementacin de la Descentralizacin referidos en la bibliografa.
cesivamente en la idea del gran lder. Al respecto, debemos recordar que Tosi y
otros (2004) sealan que el estilo de liderazgo carismtico est ms relacionado
con las retribuciones de los ejecutivos que con el funcionamiento de la empresa.
Asimismo, Storey y Mangham (2004), desencantados con el enfoque carismtico
del liderazgo, sugieren el fomento de un liderazgo colectivo o compartido.
Basndonos una vez ms en experiencias del sector privado, Storey y Mangham (2004) subrayan que el liderazgo eficaz opera en una constelacin de
factores entrelazados como seran el contexto profesional y organizativo, las necesidades, los requisitos de comportamiento, los mtodos de desarrollo, las prioridades de los actores implicados, el contexto ideolgico y los resultados. As, sealan que un estilo colectivo o compartido encajara mejor con aquellas culturas y
estructuras organizativas que fomentan el trabajo en equipo, la distribucin de
responsabilidades, la creacin de redes, y que valoran a los trabajadores cualificados. Un estilo de liderazgo colectivo parece ser el ms apropiado en contextos
complejos y flexibles como en los que empiezan a operar y seguirn operando
muchos de los organismos pblicos irlandeses.
Este aspecto adquiere especial relevancia si nos centramos en la perspectiva
del liderazgo en el sector pblico. Tal y como seala Pollitt, muchos pases han
tratado de modificar la forma en la que se produce la direccin de las organizaciones y los programas pblicos y, en este sentido, los lmites entre el sector pblico, el comercial y el del voluntariado se han hecho ms complejos y ambiguos
(2003: ix). De hecho, muchos autores han cuestionado la conveniencia de transferir la cultura y/o las prcticas del liderazgo eficaz del sector privado al pblico,
sin proceder a un anlisis crtico previo. Por ejemplo, en Alimo-Metcalfe y otros
(2002) se critica la adopcin de estilos de liderazgo inapropiados (como el del
gran lder) de la doctrina orientada al sector privado. Comparando y contrastando las experiencias de Estados Unidos y Reino Unido, subrayan que el liderazgo consiste fundamentalmente en involucrar a otros en la consecucin de un objetivo comn y que, como tal, se relaciona con el estilo de liderazgo compartido
de otro modo uno podra preguntarse cmo podrn enfrentarse los retos que
la moderna prestacin de servicios pblicos plantea (2004: 179). El liderazgo
en el servicio pblico tambin implica la gestin eficaz del mbito poltico. Por
ejemplo, para completar el Marco de Evaluacin Comn, especficamente creado
para fomentar la gestin de calidad en los organismos pblicos (Staes y Thijs,
2005), resulta necesario recoger, analizar y evaluar datos relativos a lo que la direccin de la organizacin est haciendo para:
Orientar a la organizacin: desarrollar y comunicar sus objetivos, su misin
y sus valores.
Desarrollar e implementar un sistema de gestin de la organizacin.
Motivar y asistir a los empleados de la organizacin, actuando como un
modelo a seguir.
Gestionar las relaciones con los polticos y otros actores implicados.
En el contexto del programa de modernizacin de los servicios pblicos irlandeses se ha reconocido el papel esencial de un liderazgo eficaz (Boyle y Hum-
phreys, 2001); no obstante, resulta necesario analizar hasta qu punto esas cualidades del liderazgo podran verse afectadas por la dispersin geogrfica de las
organizaciones pblicas.
Ejemplos de estas redes pueden ser: las secretarias de altos cargos, los encargados de la formacin en los departamentos, los encargados del personal, los encargados de las oficinas de
atencin al ciudadano, las directivas pblicas y los gestores del cambio.
Aunque estos datos no se refieren especficamente a los niveles directivos, un reciente anlisis del Ministerio de Hacienda sugiere que en los prximos diez aos la proporcin de trabajadores por encima de los 50 aos pasar del 25% actual al 45%.
implicados. Cmo se maneje esta situacin resulta vital en relacin a los posibles
efectos en el servicio al ciudadano y en la eficacia de los procesos durante el perodo transitorio y despus. As, si consigue gestionarse e implementarse eficazmente, puede suponer una oportunidad nica para reformar el modo de actuacin de los servicios pblicos.
El traslado de los organismos pblicos fuera de Dubln proporcionar una
oportunidad sin precedentes para modificar el trabajo que se hace y cmo se
hace, a travs de la reingeniera de procesos y otras tcnicas. Las preocupaciones
concernientes al posible estancamiento de la carrera administrativa para aquellos
trabajadores de las oficinas deslocalizadas (Humphreys y otros, 1999b) podran
superarse mediante la adopcin de una perspectiva regional que facilite la promocin entre los distintos organismos pblicos. Si no, el traslado fuera de Dubln
se convertira en irreversible. Por otra parte, los viajes que debern realizarse obligatoriamente para mantener el contacto con el Ministro y las reuniones con otros
funcionarios supondrn una carga mayor, especialmente en trabajos relacionados
con la Unin Europea y otras organizaciones internacionales, pero, a su vez, es
bastante probable que tanto la frecuencia como la gestin de las reuniones se
administren de forma ms estricta. El uso de las TIC ayudar a la comunicacin,
pero es slo un sustituto parcial del corporativismo personal.
En resumen, no hay duda de que la descentralizacin supone un reto para los
actuales lderes del servicio pblico irlands, incluso cuando puede que sean sus
sucesores los que completen la organizacin de los cambios que resultarn del
establecimiento en localidades distintas y nuevas.
Mientras que la provisin de personal e infraestructuras es, comprensiblemente, el tema que ms preocupa en relacin a la implementacin del programa de
descentralizacin, ser necesario comenzar a actuar pronto en la reforma, y mantenimiento, de la cultura administrativa del servicio pblico irlands, as como en
el desarrollo de las habilidades directivas de la prxima generacin de Secretarios
Generales y directivos para que el programa de modernizacin puesto en marcha
hace una dcada se mantenga e impulse.
Como uno de nuestros entrevistados, proveniente del sector privado irlands,
apunt, el servicio pblico debe considerar este programa de descentralizacin
como una oportunidad para mejorar sus servicios y para utilizar las TIC y otras
formas de comunicacin de manera eficaz. A corto plazo puede suponer una carga, pero el reto es afrontarlo como una oportunidad para mejorar los servicios y
modernizarlos. De otra forma, se vera como un asunto inasumible. En la prxima dcada, una nueva generacin de lderes deber estar dirigiendo un servicio
pblico reformado y modernizado, en distintas localizaciones pero compartiendo
los mismos valores.
Bibliografa
Adshead, M., y Millar, M. (eds.) (2003): Public Administration and Public Policy in Ireland:
Theory and Practice, London: Routledge.
Alimo-Metcalfe, B.; Alban-Metcalfe, J., y Briggs, I. (2002): Leadership: Time To Debunk
The Myths And Face The Real Challenges, London: Public Management and Policy
Association.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
La direccin poltica estratgica: investigando el cambio
cualitativo en el papel de los Ministros despus
de las reformas de la NGP (Nueva Gerencia Pblica)
Minna Tiili*
Resumen
Este artculo analiza la direccin poltica estratgica despus de las reformas introducidas por la
Nueva Gerencia Pblica (en adelante, NGP), centrndose en el nuevo papel que se asigna a los
Ministros como miembros del Gobierno. Este trabajo versa sobre el modelo de direccin estratgica de la NGP y los problemas que de l derivan. Los principales datos empricos recogidos
se refieren a las prcticas de direccin estratgica aplicadas en Finlandia. La experiencia finlandesa se pone en contraste con las experiencias del Reino Unido y Australia y de la poltica local
nrdica. La conclusin que arroja el anlisis emprico es que las reformas en materia de gerencia dirigidas a la introduccin del papel estratgico de los polticos no han sido exitosas. Desde
un punto de vista terico, esto no constituye ninguna sorpresa ya que la poltica no sigue la
misma lgica de los modelos de gestin racional. Los polticos no tienen como principal inters
el definir metas y fijar prioridades, ni estn especialmente motivados para tomar en consideracin los asuntos que no estn directamente vinculados al futuro inmediato. Es ms, tienden a
centrarse en cuestiones especficas y a intervenir en los detalles. Por lo tanto, puede no ser relevante la cuestin de preguntarse si los Ministros pueden adoptar el papel estratgico, sino
ms bien considerar la perspectiva de que no tienen, y no tendrn, incentivos para adoptar tal
papel, convirtiendo el desarrollo de modelos de gestin racional, como herramientas para los
polticos, en una actividad frustrante en buena medida.
Introduccin
La direccin poltica estratgica es un concepto que intenta recoger el cambio
cualitativo que los lderes polticos han de lograr en los distintos pases que han
experimentado las reformas de la Nueva Gerencia Pblica (NGP). Dado que la
gerencia pblica se encuentra entrelazada con la poltica, las reformas sobre la
misma no slo afectan a la Administracin, como tal, sino tambin a aquellos
que adoptan las decisiones polticas. Este trabajo se centra fundamentalmente
en los Ministros del Gobierno, que constituyen las cabezas polticas de la Administracin. Las consecuencias de las reformas tpicas que supone la NGP sobre
los que se encargan de ejecutar las polticas no han sido analizadas con profundidad en este artculo (vanse, no obstante, Zifcak, 1994; Marsh y otros, 2001;
Peters y Pierre, 2001; Pollitt y Bouckaert, 2004). Este trabajo explora la situacin de la direccin poltica estratgica despus de las reformas introducidas
por la NGP, en primer lugar, desde un punto de vista terico y, en segundo lugar, emprico, haciendo uso en ambos casos de las experiencias recogidas en el
mbito internacional y, en particular, las observadas por la propia autora en el
caso fins.
Desde un punto de vista general, la NGP introdujo un nuevo papel que habran de desempear los Ministros, adems de los de estratega y lder de opinin (Pollitt y Bouckaert, 2004: 150). De los Ministros se espera que aporten
claridad y transmitan puntos de vista y valores, que elijan las estrategias apropiadas e identifiquen, asignen y distribuyan los recursos a alto nivel (ibdem).
Les corresponder a los gestores profesionales, por lo tanto, ocuparse de la gestin y la operativa y que su ejecucin se dirija a la consecucin de objetivos claros establecidos por los Ministros. Esta distribucin del trabajo entre polticos y
funcionarios, o, en la nueva terminologa, gestores, exigira la descentralizacin*. Aucoin (1997: 196) sostiene que la novedad de la descentralizacin en el
contexto de la NGP descansa en la lgica que asume que la descentralizacin
asegura tanto la direccin poltica estratgica como el control, o incluso los incrementa, y al mismo tiempo mejora la gestin en el uso de los recursos y en la
* Nota del traductor: Quiz en el caso espaol sea ms correcto referirse a delegacin o desconcentracin de funciones que a descentralizacin, en la que el destinatario es un ente con
personalidad jurdica propia. Sin embargo, en la medida en que se haga referencia a las
agencias encargadas de la ejecucin de polticas pblicas, el trmino descentralizacin es
adecuado. En la traduccin mantendremos este trmino, haciendo notar solamente que en
ocasiones podra ser entendido en el sentido ms amplio de su significado, es decir, como
cualquier tipo de delegacin de funciones.
Sin embargo, no todos los Ministros quisieron ser entrevistados o tuvieron tiempo para ello.
Los rechazos ms importantes fueron del Primer Ministro y el Ministro de Economa, lo que
tiene efecto sobre el punto de vista del Gobierno en su conjunto; sin embargo, en lo que
concierne a los sectores de Gobierno, las entrevistas fueron suficientemente representativas.
Se encuentran 13 Ministerios (incluyendo el Gabinete del Primer Ministro), existiendo en Finlandia, por lo general, 18 Ministros. Todos los Ministros pertenecen al Gobierno. A comienzos de 2005, nueve Secretarios de Estado fueron designados Ministros por primera vez.
No obstante, debera destacarse que la autora no considera la NGP como un modelo
exhaustivo adoptado universalmente. El ncleo fundamental de los pases de la NGP, como
Australia, Nueva Zelanda y el Reino Unido, llamados marketizers (Pollitt y Bouckaert, 2004:
96-98), destacan por llevar a cabo reformas ms amplias que otros pases como Finlandia,
los Pases Bajos y Suecia, que se han caracterizado por ser ms prudentes, adoptando algunas ideas pero manteniendo aspectos distintos tales como elementos de participacin. Junto
con Blgica, Italia y Francia, estos pases son clasificados como modernizadores, dando
como resultado un modelo de reforma caracterstico, que se ha dado en llamar Estado neoweberiano (vase ibdem: 99).
De este tringulo de poder del Ministro, poder del gestor y poder del consumidor (Pollitt y Bouckaert, 2004: 165), este ltimo no constituye objeto de inters en este trabajo. No obstante, ya existe bastante tensin implicada entre las
mximas de fortalecer el poder del Ministro y el del gestor. Christensen y Lgreid
(2003: 19-20) atribuyen este carcter hbrido de la NGP a los orgenes tericos de
la misma. Mientras que las teoras econmicas sugieren que el poder de los lderes polticos debera ser reforzado frente a la burocracia, las teoras gerenciales
abogan por la aplicacin de los principios directivos dentro de las estructuras burocrticas. En la prctica, esto significa que se ha enfatizado al mismo tiempo
tanto la centralizacin, la coordinacin y el control como la descentralizacin. No
obstante, tanto las teoras gerenciales como las econmicas han coincidido en separar ms claramente la actividad de elaboracin de las polticas de la actividad
de gerencia e implementacin, al tiempo que convierten a los gestores en responsables ante los polticos a travs de contratos (ibdem: 20). Es posible, sin embargo, que esta lgica de la NGP no satisfaga a los polticos. As, Maor (1999: 8)
sugiere que stos podran tener la sensacin de la necesidad de intervenir al no
poder permitirse perder control sobre la puesta en prctica de las polticas.
Parece, por lo tanto, que el objetivo de la NGP consistente en separar la direccin estratgica, como responsabilidad que correspondera a los polticos, otorgndose a las agencias, a la par, la discrecionalidad operativa, no resulta carente de
problemas. Existen, adems, inconsistencias en, por un lado, la conciliacin de la
separacin entre los asuntos estratgicos y los operativos y, por otro, otorgar un
nfasis ms general sobre las tcnicas de gerencia estratgica. Segn Gruening
(2001: 2), el planeamiento estratgico y la gerencia pertenecen al grupo de caractersticas indiscutibles de la NGP. Naschold y Daley (1999: 82) indican, por su parte,
que la divisin de la responsabilidad entre polticos y funcionarios en el modelo de
NGP supone la existente entre la actividad poltica de establecimiento de los objetivos y la toma de decisiones gerenciales discrecionalmente, divisin que pone de
manifiesto inconsistencias, particularmente en el contexto de la gerencia estratgica, donde resulta esencial ligar la actividad de seleccin y control de los objetivos
con al menos las decisiones bsicas referentes a la puesta en prctica operativa.
En relacin con la gerencia estratgica, tambin Ring y Perry (1985: 277) sugieren
que, en el mbito del sector privado, la existencia de un vnculo directo entre la formulacin de la estrategia y la puesta en prctica resulta esencial para garantizar
una ejecucin eficaz. En el sector pblico, sin embargo, se ha acentuado esta divisin. Sin embargo, mientras que los Ministros no deberan interferir en la puesta en
prctica operativa, un procedimiento acertado de planeamiento estratgico la requerira, convirtiendo el papel del Ministro en algo bastante confuso en el modelo
de la NGP. La NGP, como tal, no dice nada acerca del papel que asumen los Ministros en los procesos formales de la estrategia, pero, claramente, si las decisiones estratgicas son el dominio de los Ministros, sera razonable asumir que estn implicados en los procesos del planeamiento estratgico.
lticos locales les corresponde ser representantes directos de los ciudadanos y, por
ello, puede resultar ms difcil para ellos, que para los polticos que actan en el
mbito del Estado, intentar actuar en el nivel estratgico abstracto. Sin embargo,
se debe sealar que, en la mayora de los pases democrticos, la regla general es
la de que los Ministros se reclutan de entre los miembros del Parlamento y, por lo
tanto, stos tambin tienen la presin de la reeleccin. Por lo tanto, los Ministros,
al igual que los polticos locales, necesitan valorar si merece la pena dedicarse al
pensamiento puramente estratgico.
A pesar de que los sistemas de direccin estratgica han sido introducidos en
bastantes pases, no existen muchas pruebas de las reacciones de los Ministros a
los mismos. No obstante, las pocas que existen muestran que el papel estratgico, o ms genricamente el papel directivo racional, de los Ministros no ha sido
un xito. Zifcak (1994), que analiz la reforma administrativa en el Reino Unido y
en Australia, centr su atencin tambin en el papel de los Ministros3. En el Reino
Unido, la Iniciativa de Gerencia Financiera introducida en 1982 estableci un sistema de informacin de alta gestin para los Ministros, denominado MINIS. El
objetivo de este sistema era convertir a los Ministros en algo ms que actores
dentro de la esfera poltica, implicndolos en la gerencia de los programas departamentales. MINIS iba a permitir a los Ministros revisar prioridades, fijar objetivos y asignar recursos, as como ayudarles a conocer cmo se organizaba el trabajo y quin era el responsable (Zifcak, 1994: 27, 34). Segn Zifcak, MINIS no fue
un gran xito, y enumer en una lista las ocho cuestiones problemticas que detect (ibdem: 35-39). Desde el punto de vista de la direccin estratgica, de esta
lista se pueden destacar dos cuestiones fundamentales. En primer lugar, los Ministros, incluso los ms proclives a este tipo de gerencia, fueron incapaces de
adoptar la visin estratgica y ms general que se requera. En segundo lugar,
mientras que los funcionarios consideraban el MINIS como una herramienta estratgica que les ayudaba a planificar y a alcanzar metas operativas a largo plazo,
los Ministros lo utilizaban para alcanzar objetivos polticos a corto plazo. Es ms,
los Ministros utilizaron la informacin proporcionada por MINIS para intervenir en
partes determinadas de las actividades departamentales, en vez de usarlo como
herramienta para alcanzar una visin general comprehensiva de las operaciones
departamentales con objeto de establecer sus prioridades (ibdem: 39). Tales intervenciones especficas ponan de manifiesto los intereses particulares y las prioridades de cada Ministro. Esta conclusin se encuentra en la misma lnea que lo
observado en el modo de actuar de los polticos en el mbito local, basado en el
estilo de intervencin en los pequeos detalles.
La situacin en Australia resulta bastante parecida, aunque la idea no era
exactamente idntica. El objetivo no consista en hacer que los Ministros se en3 La bien conocida experiencia de Nueva Zelanda de las reas estratgicas de resultado y de
las reas dominantes de resultado sera un caso interesante a comparar con las experiencias
britnica y australiana. Desgraciadamente, el papel de los Ministros en este proceso no ha sido
tratado con detalle. Boston y Pallot (1997: 389) sealan que, por lo general, los Ministros se
implicaron solamente en la fase final del proceso, aunque sus opiniones (implcitas) eran tomadas en consideracin por los funcionarios: la identificacin de las reas estratgicas de resultado se bas en las metas y prioridades establecidas por los Ministros, identificadas primero por
los jefes de los servicios y aprobadas, posteriormente, por los propios Ministros.
no en su conjunto, mientras que, en el procedimiento presupuestario, los Ministros se mostraban ms activos en la definicin de las cuestiones estratgicas de
sus Ministerios que necesitaban de una financiacin adicional. Sin embargo,
dado que obtenerla resultaba algo excepcional, la capacidad de los Ministros se
limitaba a hacer solamente modificaciones marginales donde no se pusiesen en
cuestin las prioridades globales del presupuesto. El Gobierno en su conjunto no
realizaba activamente una definicin de las prioridades del presupuesto. Las decisiones polticas que afectaban al presupuesto se adoptaban a lo largo del ao en
cualquier momento, sin realizar una revisin global desde cualquier otro punto
de vista distinto del mero control del gasto llevado a cabo por el Ministerio de
Economa.
En sus departamentos, los Ministros tienen tambin la posibilidad de marcar
una lnea estratgica participando en los procesos ms o menos formales de planificacin estratgica. En Finlandia, cada Ministerio es libre para organizar sus
procesos de estrategia y, de hecho, no se requiere la existencia de proceso alguno
de planificacin estratgica o de documentos estratgicos, a excepcin del plan
financiero y operativo para los cuatro aos siguientes, que constituye la base de
preparacin del presupuesto. No obstante, la mayor parte de los Ministerios, adems de estos ltimos planes, han redactado planes estratgicos referidos a todo
su sector de actividad. Por otra parte, todos los Ministerios elaboran alguna clase
de estrategia sobre cuestiones especficas.
Segn las entrevistas realizadas, los planes estratgicos de los Ministerios eran
considerados como relativamente independientes de las funciones del Gobierno.
Los planes estratgicos se aprobaban dentro de cada Ministerio e incluso, en ocasiones, no en todos los departamentos eran firmados por el Ministro. Por lo tanto, la preparacin del plan estratgico del Ministerio se llevaba a cabo a travs de
un proceso dirigido por funcionarios. Durante el proceso de elaboracin de la estrategia, los Ministros realizaban comentarios sobre los borradores preparados
por los funcionarios, llevando a cabo el chequeo poltico. Los funcionarios
mantenan a sus Ministros informados y ofrecan una posibilidad para incidir en la
elaboracin del borrador. En lo que concierne a las estrategias particulares, la situacin era mucho ms variada y dependa tanto de la persona y nivel de inters
poltico como del propio inters personal en el asunto en cuestin. Las estrategias
sobre estas cuestiones particulares no forman un grupo coherente, sino que pueden cubrir tanto materias muy especializadas sin inters poltico como cuestiones
de alta poltica. Cuando la cuestin tiene un gran contenido poltico o no se circunscribe slo a un sector de actividad ministerial, las estrategias son examinadas
en los grupos de trabajo interministeriales del propio Gobierno. En algunos casos,
el Gobierno aprueba de manera oficial la estrategia. As, a menudo existe una
verdadera, o por lo menos aparente, conexin entre las estrategias particulares y
las funciones del Gobierno en contraste con los planes estratgicos sectoriales.
Con todo, la preparacin de las estrategias especficas fue llevada a cabo sobre
todo por funcionarios. Pocos Ministros dirigan activamente los procesos de elaboracin de la estrategia. Esta actitud del Ministro, ms bien excepcional que
normal, se produca como consecuencia de los propios conocimientos tcnicos
del mismo sobre la materia correspondiente (que generalmente no es el caso en
Finlandia) o, en otras ocasiones, se deba al propio inters del Ministro en participar en la concreta elaboracin, tanto si se trataba de una cuestin sobre procesos
de estrategia como de la preparacin de otros asuntos. El poltico tpico y con
orientacin tradicionalmente generalista no consideraba suficientemente importante, de una manera automtica, el invertir tiempo y energa en los procesos de
elaboracin de la estrategia: seleccionaban aquellas cuestiones que, en la agenda
poltica del Gobierno, en la de su partido o en la suya propia, se destacaban
como de mayor relevancia. Por lo tanto, puede afirmarse que la direccin poltica
estratgica no se adopt de una manera sistemtica como modo de actuacin.
Como se coment al principio, esta imagen de conjunto ha sufrido algn
cambio desde el ao 2003, momento en que se adopt el enfoque de la Gestin
de Programas. El enfoque de la Gestin de Programas engloba, en sentido amplio, cuatro programas polticos dirigidos por un Ministro y un grupo de coordinacin ministerial, adems de todos los dems proyectos horizontales incluidos en
el Documento de Estrategias del Gobierno. El procedimiento del presupuesto
marco estuvo a punto de admitir el enfoque horizontal y de quedar estrechamente conectado con el Documento de Estrategias del Gobierno (Ohjelmajohtaminen
valtioneuvostossa, 2002). En realidad, los problemas surgidos con la Cartera de
Estrategias se transfirieron al Documento de Estrategias, y el presupuesto marco
no ha sido capaz de aportar mucha ayuda en la consecucin de dos de las metas
de la Gestin de Programas, a saber, la consolidacin de la direccin y la mejora
en la horizontalidad. Esta conclusin puede extraerse del estudio de Eerola (2005)
acerca de la Gestin de Programas al combinarlo con los resultados de este trabajo. As, aunque la Gestin de Programas intent apoyar la direccin poltica, el
nuevo enfoque no fue considerado muy til por los Ministros, a pesar de que los
funcionarios le reconocieron algunas ventajas (Eerola, 2005: 79, 127). Parece que
los polticos necesitan encontrar sus propias maneras de tratar las cuestiones estratgicas, lo que se demostr por las discusiones de los propios polticos en el inicio
del Foro de la Poltica (vase Harrinvirta y Kekkonen, 2005). Estas discusiones del
Gobierno, que se desarrollaron alrededor de siete temas, no constituan parte del
diseo original del enfoque de la Gerencia de Programas (Eerola, 2005).
Conclusiones
Lo que se ha puesto de manifiesto en el anlisis de la poltica local nrdica y de la
poltica de los ejecutivos en Finlandia, el Reino Unido y Australia muestra que los
polticos, en todos estos escenarios, encuentran incmodo el actuar como lderes
estratgicos. Los estudios sobre la poltica local nrdica permiten concluir que el
modelo de direccin estratgica no ha sido puesto en prctica de la manera en
que se prevea y que los polticos encuentran difcil adaptarse al papel sugerido
por el tipo de reformas de la NGP. Respectivamente, la experiencia de los Ministros del Gobierno con los modelos de gestin racionales en el Reino Unido y Australia sugiere que el horizonte de tiempo en el que se mueven los Ministros era
bastante ms limitado que aquel que habra requerido el enfoque estratgico, y
que los Ministros no estaban dispuestos a, o no eran capaces de, fijar prioridades
y adoptar la visin estratgica ms amplia.
En Finlandia, las prcticas de la direccin estratgica en los Gobiernos de Lipponen indican un esfuerzo en el intento de crear una agenda estratgica y gestionarla adecuadamente, pero en realidad la falta de establecimiento de prioridades y las carencias en la coordinacin entre las metas, las estrategias y los
recursos resultaron evidentes. La dificultad de definir prioridades ayudndose de
la Cartera de Estrategias del Gobierno y del procedimiento presupuestario puede
reflejar el hecho de que haba cinco partidos implicados en estos Gobiernos. Sin
embargo, los Ministros habran podido tomar un papel estratgico ms activo
dentro de su Ministerio en lo que concierne a decisiones del presupuesto y, sin
embargo, se circunscribieron nicamente a la realizacin de modificaciones marginales. En lo que concierne a la Cartera de Estrategias, la situacin era ms difcil pues los Ministros haban sido nombrados recientemente cuando se realizaron
las sugerencias de los proyectos estratgicos, de modo que tuvieron que confiar
en sus funcionarios. No obstante, el papel del Gobierno habra podido ser ms
activo; habra podido discutir la lista de proyectos sectoriales basndose en su
Programa de Gobierno, pero el problema es que el Programa se ajusta generalmente a la estructura de los propios Ministerios, y la mayor parte del texto de los
proyectos lo proporcionan los funcionarios de esos Ministerios. La idea de un Programa de Gobierno que sea capaz de definir prioridades claras traspasando los
lmites sectoriales no parece muy probable en los Gobiernos de coalicin, que
tienden a dar lugar al establecimiento de objetivos basados en compromisos bastante vagos.
Por lo tanto, en Finlandia existen dificultades con el establecimiento de la direccin poltica estratgica que se encuentran relacionadas con las restricciones
derivadas de los Gobiernos en coalicin; aunque sta no es la nica explicacin
de aqullas. Dentro de cada Ministerio, los procesos de elaboracin de la estrategia no estn normalmente constreidos por los distintos puntos de vista de los
partidos coaligados, pero, aun as, lo normal era que el Ministro no estuviese dispuesto o no quisiese dirigir los procesos de estrategia. La direccin estratgica
como forma de actuacin no se adopt de una manera sistemtica. La mayor
parte de los Ministros slo intervenan activamente cuando tenan un inters personal en la cuestin o cuando se trataba de un asunto de relevancia poltica. Esto
ltimo parece coincidir con las conclusiones obtenidas de los anlisis derivados
del estudio de la poltica local y de lo que sucede en otros pases. Los polticos
tienden a centrarse en casos especficos ms que en la totalidad de los asuntos
principales. Adems, no tienen especial inters en la definicin de metas generales y en establecer prioridades, ni se encuentran especialmente motivados tampoco para tomar en consideracin aquellas cuestiones que no se encuentran directamente vinculadas con el futuro inmediato.
Es obvio que la idea de la NGP de considerar a los Ministros como lderes estratgicos no ha sido llevada a la prctica como se haba pretendido. Si contrastamos los resultados empricos con las crticas vertidas contra la NGP, parece que
los Ministros no actan sino de una manera racional. La NGP parte de la base de
que los Ministros ganan ms poder al mismo tiempo que fortalecen la posicin
de los gestores. Esta asuncin fue cuestionada por diversos autores y, as, Maor
(1999) predeca que los polticos querran conservar su posibilidad de intervenir
en los asuntos puramente operativos. Evidentemente, ni los Ministros ni los polticos locales han querido dedicarse nicamente al establecimiento de las pautas
generales de la poltica a largo plazo y a los asuntos de principio. Para los polticos locales ordinarios, la situacin es difcil ya que puede que no tuvieran ninguna oportunidad de tener influencia en los detalles. En lo que concierne a los Ministros, los cambios en los sistemas de direccin, sin duda, han hecho ms difcil
la intervencin en los detalles, pero su situacin es tal que la intervencin resulta
posible, aunque no sea lo deseado.
Los resultados aportados sugieren que no se trata de una cuestin de incapacidad de los polticos para adoptar el papel de direccin estratgica, sino, ms
bien, del hecho de que la lgica que sigue la poltica es diferente de aquella que
constituye el presupuesto de los modelos directivos racionales, de manera que los
polticos no encuentran ningn tipo de incentivo para asumir el papel estratgico. Se han manifestado ciertos recelos en torno a la idea de que la planificacin
no es asumible en la poltica (Olsen, 1983), la gerencia estratgica no funciona en
la poltica (Nylehn, 1996) o que la Gestin por Objetivos no es compatible con la
poltica (Mttnen, 1997). La planificacin, la gestin estratgica y la Gestin por
Objetivos son conceptos ntimamente relacionados. La planificacin es parte de la
gestin estratgica, y la Gestin por Objetivos requiere un cierto tipo de planificacin y de procedimientos de gestin estratgica. Lo que caracteriza a estos tres
conceptos es la necesidad de una definicin de metas, lo cual explica por qu no
se ajustan fcilmente a la poltica: as, la poltica no toma como base las metas a
conseguir, sino los asuntos como tales (Bryson, 1995, 11-2). Adems, a menudo,
resulta imprudente para los polticos la fijacin de metas. Segn Olsen (1983:
113), la regla en la poltica del ejecutivo es: no anuncies una posicin al respecto de algo; no te comprometas en un momento preliminar. Tambin Zifcak
(1994: 103) precisa que el mtodo ministerial no consiste sino en la negociacin, el pacto, la cesin y el ingenio, y estas argucias polticas se compadeceran bastante mal con el compromiso por adelantado con un cierto plan articulado pblicamente. Es decir, que la poltica est basada en un proceso de
sondeo en el que los objetivos constituyen una parte ms del proceso decisorio
y el desarrollo de alternativas se realiza al mismo tiempo que la fijacin de las metas (Olsen, 1983: 113). A esto hay que aadir que una parte fundamental del
proceso de decisin consiste en averiguar la importancia del apoyo poltico con
que se cuenta (ibdem: 114). Este proceder de la poltica es, esencialmente, diferente del proceso de planificacin en el que el establecimiento de los objetivos se
realiza en primer trmino y, posteriormente, se busca la mejor manera de alcanzarlos (ibdem: 113; Bryson, 1995: 11-12)5.
Adems de esta caracterstica fundamental referida a la toma de decisiones en
el mbito de la poltica, en el que la definicin de metas se inserta dentro del
complejo proceso poltico, existen restricciones especficas que afectan al comportamiento de los polticos. Estas restricciones se refieren al horizonte temporal,
al inters existente en la reeleccin y al carcter limitado de su tiempo. El hori5
zonte temporal para los Ministros es limitado en la medida en que su responsabilidad se refiere nicamente a las decisiones adoptadas durante el perodo de la legislatura en la forma de responsabilidad parlamentaria. Es probable incluso que
los Ministros no agoten la totalidad de la legislatura en el mismo Ministerio como
consecuencia de las remodelaciones ministeriales. El horizonte a corto plazo obliga, por ejemplo, a centrar la atencin en asuntos particulares a los que se dedicar el Ministro durante su mandato, dejando a un lado las cuestiones ms tpicamente estratgicas que no se circunscriben al ciclo cuatrienal. Unidas a las
limitaciones de la legislatura, los Ministros sufren igualmente las limitaciones
de la reeleccin. La mayora de los Ministros son parlamentarios y la mayor parte de ellos desean continuar en el Parlamento y, a ser posible, como Ministros. El
deseo de la reeleccin no favorece el desarrollo de polticas a largo plazo ni un
enfoque basado en prioridades estratgicas, como consecuencia de que los medios de comunicacin y los electores tienden a prestar atencin nicamente a los
asuntos que requieren reacciones inmediatas. Por otra parte, prometer algo a
todos genera probablemente ms adhesiones que concentrarse en prioridades
especficas. Esta tendencia se acenta en el contexto de los Gobiernos de coalicin. La tercera de las limitaciones la constituye el desesperantemente apretado
calendario que tienen los Ministros. Sus agendas se encuentran llenas de tareas
que tienen una naturaleza reactiva, dejando poco tiempo para el pensamiento y
el actuar proactivo. En conclusin, las reformas en la gerencia no han sido capaces de modificar la propia naturaleza del trabajo de los Ministros.
Las tres limitaciones referidas constituyen en esencia las componentes que
influyen en la actuacin de los polticos. Resulta fcil, por lo tanto, hacer sugerencias en torno a las tareas relativas a la direccin estratgica a las que deberan dedicar su tiempo los polticos; sin embargo, si stos no tienen incentivos
para ello, cabra preguntarse por qu habran de molestarse en llevarlas a cabo.
Como se deriva de las dos primeras limitaciones referidas, los Ministros se encuentran ms compelidos a centrar su atencin en casos singulares y en adoptar
un punto de vista cortoplacista en sus logros, evitando la realizacin de declaraciones claras sobre metas y prioridades. Por lo tanto, puede considerarse poco
relevante preguntarse acerca de si los Ministros son capaces de adoptar el papel
estratgico, siendo ms bien lo importante tener en cuenta que no tienen, y no
tendrn, incentivos para ello, convirtiendo en una actividad bastante frustrante
la de desarrollar modelos de gestin racionales como herramientas para los polticos.
Bibliografa
Aucoin, Peter (1997): Decentralization and Public Management Reform, en Patrick Weller,
Herman Bakvis y R. A. W. Rhodes (eds.), The Hollow Crown. Countervailing Trends in Core
Executives, Houndmills: Macmillan.
Boston, Jonathan, y Pallot, June (1997): Linking Strategy and Performance: Developments in
the New Zealand Public Sector, Journal of Policy Analysis and Management, 16 (3): 382404.
Bryson, John M. (1995): Strategic Planning for Public and Nonprofit organizations. A Guide to
Strengthening and Sustaining Organizational Achievement, San Francisco: Jossey-Bass
Publishers.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Orientacin a los resultados en los contratos de servicio.
Hechos contrastados a partir de los gobiernos
locales suizos
Isabella Proeller*
Resumen
El establecimiento de objetivos en la prestacin de los servicios pblicos, junto con una alta flexibilidad en el uso de los recursos, ha sido un tema importante de las reformas desde un punto de vista internacional. Los contratos de servicio constituyen un instrumento central de implementacin, dado que establecen los contenidos esenciales a controlar. El artculo analizar
los contratos de servicio en los gobiernos locales suizos en lo que concierne a los requerimientos de desempeo y a las combinaciones de control financiero y de desempeo que stos utilizan. El anlisis pone de manifiesto que solamente en aproximadamente un tercio de los contratos de servicio se contienen indicadores referidos al desempeo, y solamente alrededor del
20% de contratos de servicio han definido indicadores de resultados. Por otro lado, cerca del
90% de los contratos de servicio regulan la atribucin de recursos financieros a travs de presupuestos variables y globalizados. Consecuentemente, slo una minora de los contratos de
servicio cumple con la idea de combinar la financiacin orientada a los resultados y el control
del desempeo por medio de indicadores y objetivos.
1.
Introduccin
El establecimiento de objetivos para la prestacin de los servicios pblicos y el control de las agencias a travs de los resultados* que stas obtienen ha sido uno de los
asuntos ms importantes en la reforma de la NGP (New Public Management: la
Nueva Gerencia Pblica) desde el punto de vista internacional. En Suiza, la medicin
del desempeo y la orientacin a los resultados, combinadas con una alta flexibilidad en la utilizacin de los recursos, han sido las piedras angulares de la modernizacin desde los aos noventa. Los instrumentos y los procesos para implementar
estos mecanismos de control han estado en el centro de los modelos conceptuales
de reforma, as como en el de los esfuerzos de implementacin en el mbito nacional, cantonal y local. Para ello, el instrumento clave en la implementacin son los
contratos de servicio. A lo largo de los ltimos aos, los contratos de servicio han
sido introducidos por muchos gobiernos con el objetivo de elevar la orientacin a
los resultados. Las expectativas con respecto a la mejora en el desempeo y la gestin organizativas, as como las ventajas proclamadas de estos instrumentos y la estrategia de reforma, son mltiples (Behn, 2003; Gianakis, 2002; Talbot, 2005).
Los contratos de servicio constituyen el instrumento principal dentro de las reformas orientadas a los resultados realizadas en Suiza, al contener stos la informacin que resulta relevante para el control. Para obtener una impresin de la
sofisticacin y del estado de las reformas, resulta de inters averiguar en qu medida los contratos de servicio realmente reflejan e incorporan este cambio de
modo de control. La experiencia internacional nos muestra que los sistemas gerenciales de desempeo orientados a los resultados sufren de una amplia gama
de dificultades y deficiencias (Boyne y Law, 2005). Hasta ahora, esta cuestin ha
sido investigada en el contexto suizo solamente de un modo parcial. Por lo que se
refiere al mbito local, hasta ahora no han sido estudiados ni los contratos de servicio ni la informacin de control. El artculo analizar el contenido de los contratos de servicio en uso en lo concerniente al tipo de control que reflejan en el mbito de los gobiernos locales en Suiza. Se investigar acerca de la clase de
informacin relativa al desempeo de la que realmente disponemos para la realizacin del control, y cmo se combinan el control del desempeo y el de los recursos. Este anlisis ayudar a contestar a la pregunta acerca de en qu medida
los contratos de servicio reflejan verdaderamente un incremento de la orientacin
a los resultados. El anlisis se basa en el estudio del contenido de los contratos de
servicio en el seno de los gobiernos locales suizos.
* Nota del traductor: En el original se utilizan dos trminos para referirse al concepto en espaol de resultados. Estos trminos ingleses son outcome y results, que se refieren a distintos
conceptos, ambos englobados en el trmino espaol de resultados. Se ha optado, en ocasiones, por traducir outcome como resultado y, en otras, como efecto.
2.
entidad prestadora del servicio se asignan para grupos de productos como una
suma global, mientras que la especificacin de los recursos (a travs de categoras de coste, como en los planes detallados de recursos) se omite. La competencia para realizar el control sobre los recursos se transfiere al prestador del servicio,
que ser el responsable del logro de los objetivos en lo sucesivo. Los presupuestos
globales podran ser definidos como de suma global o podran contener un componente variable, en el sentido de que el presupuesto se adapte a los niveles de
output. A travs de ello, la organizacin obtiene flexibilidad en la utilizacin y
asignacin de los recursos para sus operaciones dentro de los lmites del presupuesto global, a la vez que la combinacin con los indicadores del desempeo
garantiza la existencia de un control (Schedler, 1994). La combinacin de la cuantificacin del desempeo y de los presupuestos globales se observa como una
condicin indispensable que permite prevenir tanto una escasa como una excesiva regulacin. Eventualmente, tambin debera proporcionar un incentivo para
los gerentes y los empleados dirigido a fomentar la gestin en el nivel del prestador del servicio.
La orientacin a los resultados constituye el objetivo a conseguir mediante la
utilizacin de una serie de instrumentos como la planificacin a medio plazo, los
contratos de servicio, la realizacin de informes, la presupuestacin o el benchmarking. Los instrumentos centrales y de mayor importancia son los contratos de
servicio adecuados al nivel jerrquico. Los contratos de servicio con una entidad
prestadora de servicios especifican el desempeo previsto en trminos de outputs
y resultados estableciendo los respectivos indicadores, as como la cantidad de recursos que son atribuidos en relacin con los anteriores. Estos contratos son concertados en el nivel de los prestadores del servicio y se observan como un acuerdo sobre estndares y mecanismos de control. A travs de ello, los contratos se
convierten en el instrumento central de control dentro de las reformas de la WoV
al contener la informacin fundamental para realizar el control de la orientacin
a los resultados, as como la referente al grado de autonoma en la utilizacin de
los recursos (Schedler y Proeller, 2003).
La puesta en prctica del control de la orientacin a los resultados implica un
proceso de desarrollo complejo. Tradicionalmente, los gobiernos locales no han
establecido explcitamente los objetivos de los resultados que intentan conseguir.
Comienzan definiendo productos y recopilan a menudo la informacin sobre las
cantidades, los costes y la calidad en el nivel de produccin. A partir de ah avanzan hacia la definicin de los objetivos, a menudo establecidos en referencia a los
outputs o a grupos de productos, y, finalmente, fijan los indicadores (Schedler,
1994; Schedler y Proeller, 2003). La puesta en prctica se desarrolla generalmente a travs de proyectos piloto y las agencias y las estructuras de prestacin de
servicios se van incorporando gradualmente. La medicin de la orientacin a los
resultados y del desempeo no se utiliza solamente para la prestacin de servicios
por las agencias vinculadas a la Administracin local, sino tambin en relacin
con las prestaciones de servicios externas a sta realizadas por organizaciones sin
nimo de lucro, organizaciones privadas u otras organizaciones pblicas que proporcionan servicios pblicos a las Administraciones locales.
3.
Los resultados, en el mbito internacional, de las investigaciones y de las experiencias de los distintos gobiernos permiten valorar que los gobiernos locales suizos han elegido un camino de reforma comn, pero a la vez complejo y a menudo confundido. En muchos programas de reforma se ha hecho hincapi en la
inclusin del nivel de resultados. La Ley del Gobierno de los Estados Unidos sobre
Desempeo y Resultados (GPRA) ha enfatizado para el caso de las Agencias la
idea de la definicin de objetivos referidos a los resultados (GAO, 2005); asimismo, la estrategia del Reino Unido de Modernizacin del Gobierno pone el acento
en la definicin de objetivos sobre los efectos y los resultados, que tambin se
aplica en el nivel local (Boyne y Law, 2005). Mientras que parece existir una conviccin comnmente compartida acerca de que los efectos y los resultados necesitan ser incluidos en los sistemas de control, la experiencia muestra que stos y la
puesta en prctica se encuentran mezclados y son desiguales en muchas ocasiones. Una comparacin entre los distintos informes y evaluaciones internacionales
sobre la reforma revela que la definicin de objetivos e indicadores de resultados
contina constituyendo un desafo para muchos gobiernos. Frecuentemente, se
constata que la informacin sobre la orientacin a los resultados no cumple todava con los requerimientos necesarios para ser utilizada con propsitos de control.
El vnculo existente con la gestin de los recursos y los sistemas de control financiero es a menudo dbil (Proeller, 2006; Rieder, 2005). Sin embargo, Boyne y Law
(2005) descubrieron que en los Acuerdos de Servicio de los gobiernos locales britnicos se han logrado mayores mejoras sustanciales que en tentativas anteriores
en orden a incluir mediciones de resultados en una serie de medidas sobre el desempeo. Conforme a los informes de otras reformas, parece constatarse que
existe una curva de aprendizaje en la definicin de indicadores de resultados.
Las dificultades que los gobiernos tienen en la implementacin de sistemas
slidos de gestin del desempeo orientados a los resultados provienen de varias
fuentes. La definicin de objetivos e indicadores sobre el nivel de resultados y de
output es una tarea compleja. Al mismo tiempo que se han desarrollado enfoques mejorados (Ammons, 2001; Morley y otros, 2001; Rieder, 2003) y se han
hecho ciertos progresos, todava existen en la prctica dificultades para la definicin y el acopio de informacin sobre la gestin orientada a los resultados. Rieder
(2005) identific, como responsables de ello, razones de tipo tcnico, polticas y
de coste. Las razones tcnicas derivan de la falta de conocimientos de tal naturaleza, prdidas que se desconocen, o la carencia de pautas establecidas desde el
nivel poltico; las razones polticas son aquellas en las cuales existen motivos tcticos o de tipo poltico que conducen a la decisin de no establecer objetivos o indicadores; y las razones de coste entran en juego cuando la medicin de un indicador es demasiado costosa y, por lo tanto, no realista. De la misma manera,
Boyne y otros (2004) distinguen entre problemas de orden tcnico (que incluyen
los recursos y la pericia) y polticos, concluyendo que, en la realidad operativa, los
problemas son fundamentalmente del primer tipo ms que del segundo. En efecto, estos problemas conducen a sistemas de desempeo que proporcionan sola-
mente informacin desigual e incompleta y en los que los objetivos o no se encuentran definidos o lo estn solamente de manera parcial.
En lo que concierne al presupuesto de desempeo, Herzog (2006) ha concluido que existe en varios sentidos un desencuentro entre la representacin terica
del presupuesto y la realidad operativa que puede estar atribuyendo al mismo un
estatus de mito. El presupuesto de desempeo no se utiliza como un instrumento
de gobierno con un enfoque global, sino que se aplica en campos determinados
y de forma adaptada. Este tipo de presupuesto requiere una serie de herramientas y de requisitos a lo largo de todo el ciclo presupuestario (como la contabilidad
analtica, las evaluaciones y la planificacin estratgica) que se encuentran a menudo infradesarrollados, lo que obstaculiza su puesta en prctica de manera
completa. Es ms, se ha sostenido que el incremento de autonoma con respecto
a la utilizacin de los recursos es solamente un elemento aun cuando importante en los sistemas de incentivos. Los efectos positivos solamente aparecern
con la combinacin de varios sistemas y estructuras de incentivos (Swiss, 2005).
Mientras que las expectativas y las ventajas proclamadas son elevadas, los efectos
prcticos son variados y, al final, no debidos a las adaptaciones en la implementacin. Conjuntamente con el dficit en el lado de la informacin y el control sobre
el desempeo, sigue siendo un peligro que los gestores de servicios no sean lo
suficientemente responsables (Walker y Boyne, 2006), lo que fomenta el recelo
hacia la descentralizacin del poder.
A menudo, el concepto original de la gerencia del desempeo se adapta en su
puesta en prctica. Los planes de reforma de las estrategias explcitas y emergentes no se corresponden necesariamente con el diseo gerencial y de control basado en el desempeo recogido en el concepto terico (como, por ejemplo, en el
modelo WoV). Analizando en la prctica las estrategias para el control orientado
a los resultados, Naschold (1996) identific tres tipos que prevalecan en las Administraciones locales:
El control procedimental orientado a los resultados: se trata del control burocrtico tradicional pero aadindole los contratos y ciertos datos orientados al desempeo (sobre todo acerca de los inputs, throughputs rendimientos de procesamiento y algunos outputs).
El control gerencial orientado a los resultados: se centra en el papel gerencial en el proceso de definicin y control del resultado, pero desatiende el
papel de los polticos y los ciudadanos.
La orientacin slida al proceso combinada con la gerencia de la calidad.
En el caso de Alemania, es ms frecuente encontrar el primer y tercer tipo que
el segundo (Naschold y otros, 1997). Estas dos estrategias exigen un diferente grado de calidad y diseo de la informacin y del sistema de control, lo que difiere sustancialmente del sistema que se ha perfilado en el modelo WoV. La eleccin del
control procedimental orientado a los resultados (el primero de los tipos arriba enumerados) se justifica a menudo con la combinacin de ventajas de ambos mecanismos de control. Si la orientacin hacia el output se agrega a la orientacin hacia el
input, se considera que es posible un mayor control (asumindose que un mayor
control es mejor). En cambio, la experiencia ha demostrado a menudo que la orientacin a los resultados utilizada como un aadido, sin ms, trae consigo muchas
posibles deficiencias. Y, ms importante an, es que no ser concebida como relevante para los empleados de las agencias y es probable que falle al no poder combinar sus funciones de motivacin y coordinacin (Frey y Osterloh, 2000).
Los peligros de la medicin incompleta del desempeo necesaria para el control orientado a los resultados conducen a menudo a un ciclo bajista. Para las corporaciones pblicas, Greiling (1996) ha analizado que la falta de objetivos exactos sobre el desempeo supone frecuentemente una delegacin efectiva en la
direccin de la agencia del establecimiento de los objetivos. A menudo, los objetivos incompletos sobre el desempeo se vinculan con requisitos de tipo financiero, que por su naturaleza resultan ms tangibles. En ltima instancia, la delegacin implcita a la organizacin de la definicin del desempeo conduce a un
mayor distanciamiento entre el sujeto que se ocupa del control y el que presta el
servicio, lo que convierte el control en algo an ms difcil de llevar a cabo. Normalmente, tambin da lugar a una consideracin excesiva e involuntaria de los
aspectos financieros (Machura, 1993). La lgica general de esto puede tambin
aplicarse a diversos marcos institucionales. El dilema comienza cuando la carencia
de control se compensa mediante un control procedimental de los inputs en curso. La necesidad de la medicin clara del desempeo y su fiabilidad se convierten
as en secundarias y la orientacin a los resultados no se desarrolla ms all, manteniendo en su lugar estructuras paralelas de control.
La puesta en prctica del control de la orientacin a los resultados y de los
contratos de servicio se encuentra, obviamente, con numerosos obstculos.
A continuacin se estudia el estado actual de los contratos de servicio en Suiza.
Se analizar cmo los gobiernos locales suizos se enfrentan a los desafos que
acabamos de mencionar.
4.
Datos y mtodo
Para analizar la ejecucin y la situacin del control orientado a los resultados se
dirigi un estudio emprico sobre los gobiernos locales en Suiza. A todos los gobiernos locales suizos con ms de 2.000 habitantes (800 municipios) se les solicit que enviasen los contratos de servicio que estuvieran utilizndose durante el
ao 2004; 101 municipios aportaron los documentos y pudieron incluirse en el
anlisis un total de 395 contratos de servicio. A primera vista, podra parecer un
nivel de respuesta bajo. Sin embargo, si se considera que solamente alrededor de
un 10% de los gobiernos locales en Suiza afirman haber utilizado controles
orientados a los objetivos, podra esperarse que muchos gobiernos locales no utilicen contratos de servicio y por eso no hayan entregado la documentacin. Por
eso, la respuesta de alrededor de cien gobiernos locales resulta realista.
Los contratos de servicio enviados fueron seleccionados por los respectivos
gobiernos locales. Por consiguiente, la muestra no proporciona una representa-
Objetivos
generales
Productos
24
23
Objetivos Objetivos e
resultados indicadores
20
33
ciente para realizar un control efectivo orientado a los resultados, podra considerarse como un desarrollo progresivo hacia una orientacin ms basada en los resultados.
Indicadores para la medida del desempeo
En los sistemas de control y de medicin del desempeo orientados a los resultados, los indicadores y objetivos deberan estar definidos, preferiblemente, en el
nivel de los resultados. Por supuesto que la medicin de los inputs, de los
throughputs (rendimiento de procesamiento) y, especialmente, de los outputs es
tambin necesaria para evaluar la eficiencia (Naschold y otros, 1997; Williams,
2003), pero como algo aadido a la medicin de los resultados. Con objeto de
comprender mejor la medicin real de los objetivos, se analizaron los contratos
de servicio pblico que contienen indicadores en relacin con el nivel de desempeo que estn cuantificando, esto es, si estn refirindose a indicadores de inputs, throughputs, outputs y/o de resultados.
Con objeto de tener una idea global de la situacin se hicieron dos anlisis. En
primer lugar, se analiz si los contratos estaban usando indicadores y en qu nivel
los usaban. Por ello, todos los contratos disponibles se analizaron teniendo en
cuenta si contenan indicadores en el nievel de input, throughput, output o indicadores de resultado. El primer anlisis responde a la pregunta de qu nivel definen los indicadores de los contratos de servicio que los incluyen (primera lnea de
la tabla 2).
Los resultados muestran que slo aproximadamente una quinta parte de los
contratos de servicio incluye indicadores para medir los resultados, y alrededor de
una cuarta parte incluye indicadores en el nivel de los outputs. De los ya de por s
escasos porcentajes de contratos de servicio que especifican el desempeo mediante indicadores (ver tabla 1), una porcin an ms pequea mide los resultados. Por tanto, la orientacin a los resultados slo es posible en una fraccin bastante pequea de los contratos de servicio que se analizaron. Debe concluirse
que la orientacin a los resultados, o incluso la medicin del desempeo, no se
ha aplicado todava en la gran mayora de los sistemas de gestin del desempeo. En los casos en los que verdaderamente se mide la ejecucin, en la mayora
de los supuestos no se incluye el nivel de resultados y, en el mejor de los casos, se
tiene en cuenta la medicin de los outputs, throughput e inputs, lo que permiten
un control de la eficiencia pero no de la eficacia.
En segundo lugar, para comprender mejor dnde centra su atencin la medicin del desempeo, cuando se usa, se ha analizado cmo se distribuyen los indicadores entre los distintos niveles de ejecucin. La cuestin que se planteaba consista en saber a qu nivel de ejecucin se referan principalmente los indicadores
(segunda lnea de la tabla 2). En este punto, se constat que cerca del 70% de los
indicadores se referan o al nivel de output o al nivel de resultados, mientras que
el resto eran niveles de input y throughput. Cuando se utilizaba, la medicin del
desempeo se centraba en los resultados y outputs de la prestacin del servicio.
Tal hecho puede interpretarse en el sentido de que los gobiernos han puesto ms
atencin en la ltima parte del proceso de produccin. Ello se corresponde con las
Tipo de indicador
Input
Porcentaje de contratos de servicio que
establecen indicadores en el nivel de...
Throughput
Output
Resultados
Comentario/Ayuda a la interpretacin
13
26
20
11
20
39
30
Porcentaje de los indicadores utilizados; recaen sobre el nivel de input/throughput/ output o resultados.
Los porcentajes totalizan el 100%
prescripciones tericas, segn las cuales la medida del desempeo debera proporcionar y centrarse en la informacin de estas etapas del proceso. No obstante,
este resultado slo es aplicable a los contratos de servicio que usaban indicadores.
Adems, durante el proceso de codificacin y de anlisis se apreci que muchos indicadores de resultado mostraban dficits respecto de su calidad. Los indicadores de resultado deberan ser rigurosos y susceptibles de ser empleados para
una finalidad de control y, de ese modo, responder a ciertos criterios tales como
la validez, oportunidad, fiabilidad, la medida de algo sobre lo que el prestador del
servicio puede influir, etc. (Audit Commission, 2000). Muchos indicadores son, en
realidad, mediciones de satisfaccin o de equidad o legalidad (por ejemplo, el nmero de denegaciones al nivel jerrquico siguiente). Si se relaciona lo anterior
con el hecho de que, con frecuencia, slo se utiliza un nico indicador de resultado, se plantean diversas cuestiones relativas a la calidad. En primer lugar, es cuestionable que la satisfaccin o la legalidad engloben la totalidad de los objetivos
que se pretenden conseguir con estos servicios. En segundo lugar, la situacin indicada plantea el peligro de que se centre la atencin en unos aspectos de los resultados que impliquen la concesin de algunos incentivos perversos, en el sentido de que la satisfaccin primara respecto a otros intereses pblicos y objetivos.
Por ltimo, normalmente no especifica ni clarifica el modo de determinar el nivel
de satisfaccin, lo que puede tener implicaciones en los resultados. Se plantean,
por otra parte, otros problemas en relacin con la calidad. En resumen, estos resultados refuerzan la idea de que la orientacin a los resultados tiene mucho potencial para desarrollarse y es desigual su implantacin.
Control financiero
A continuacin nos centraremos en el anlisis del control financiero de los contratos de servicio. Se ha investigado de qu manera asignan los gobiernos locales
los recursos financieros para la prestacin de servicios en los supuestos en los que
utilizan estos contratos. La teora sobre el control orientado a los resultados establece que la atribucin de recursos financieros debera estar en relacin con los
resultados y los outputs. Debera ser acorde a los presupuestos globales y no basarse en planes detallados de especificacin de los distintos recursos. El contenido de los contratos de servicio se analiz teniendo en cuenta el formato de financiacin de la prestacin de servicios. Despus de revisar y codificar todos los datos
disponibles, y estructurar la base de datos, fue posible establecer distintas categoras de atribucin de recursos financieros. Dependiendo del grado de autonoma y flexibilidad de los presupuestos, pueden distinguirse las tres categoras siguientes de control financiero:
Atribucin basada en los inputs: Consiste en el presupuesto linealmente detallado tradicional o financiacin de la prestacin del servicio atendiendo
slo a los inputs. Los recursos atribuidos no dependen de los outputs o resultados conseguidos.
Atribucin global: Consiste en atribuir una cantidad neta de dinero para la
prestacin del servicio. Se trata de una cantidad fija, y se espera que los ser-
vicios de que se trate se presten dentro de ese marco financiero. En esta categora se encuentran agrupados los presupuestos globales, que estn indicados para la financiacin de grupos de servicios, as como las cantidades
fijas globales o las garantas de dficit mximo.
Atribucin variable: En esta categora la financiacin est orientada a los
productos o a las actividades prestadas y vara en funcin de la cantidad de
aqullos. Podra considerarse como una combinacin de cantidades fijas de
dinero y un componente variable.
Atribucin
linealmente
detallada
Atribucin
global
Atribucin
variable
11
62
27
Atribucin
linealmente
detallada
Atribucin
global
Atribucin
variable
22
7
38
33
45
16
16
23
14
34
31
21
100
100
100
El modelo conceptual sugerira que un sistema financiero de atribucin global est combinado con la definicin y el establecimiento de indicadores en el
nivel de los resultados. Aproximadamente lo mismo se dira para el supuesto del
sistema de atribucin variable, slo que las mediciones de outputs son obligatorias para determinar el componente variable. Los resultados muestran que el sistema de atribucin global se combina con frecuencia con la definicin de indicadores y la definicin de objetivos. Ms an, los resultados sobre la calidad y el
nivel de los indicadores apuntan al hecho de que estas cifras deben barajarse
con cautela. La definicin de objetivos cuantificables aparece con menos frecuencia en los modelos de financiacin variable. En estos casos, los objetivos de
resultados se definen habitualmente slo de palabra (sin cuantificar) o el desempeo se describe por los productos que deben prestarse, sin especificar objetivos
cualitativos ni cuantitativos. Como, en efecto, ocurre, ello da lugar a la financiacin a partir de los outputs sin realizar una planificacin de los outputs. La
cantidad de outputs se determina por la demanda de los ciudadanos, y el poder
pblico ajusta la financiacin. Sealadamente, cerca del 20% de la atribucin
variable y global de los recursos financieros se basa solamente en la descripcin
general de tareas y objetivos, lo que se corresponde con una delegacin de las
competencias financieras, sin que se produzca una compensacin del control
del lado del desempeo.
La financiacin orientada a los inputs centra su atencin en el control de
gastos y procesos. Por tanto, la clarificacin de objetivos y la medicin del
desempeo no tienen el mismo estatus. Una combinacin de la financiacin
orientada a los inputs y la definicin de tareas generales se corresponde ampliamente con los mecanismos tradicionales de control orientado a los inputs.
Esta combinacin se encontr en el 33% de los contratos de servicio que utilizaban la financiacin basada en los inputs. En estos casos, los contratos de servicio no reflejan un cambio hacia un control orientado a los resultados. La atribucin basada en los inputs se combina tambin con una informacin sobre el
5.
Implicaciones
o en el control de la prestacin del servicio. La gran mayora de contratos de servicio indican esfuerzos orientados a centrar la atencin en el aspecto de los outputs y de los resultados de la prestacin del servicio, lo que puede ser considerado como un desarrollo y un cambio de los ltimos diez a quince aos, incluso
aunque se restrinja a la definicin de producto. Sin embargo, los requerimientos
del control orientado a los resultados excedan con frecuencia el tipo y la calidad
de la informacin que se puede extraer de los contratos de servicio pblico del
estudio. Las enumeraciones de productos, y los objetivos generales que no pueden medirse o sopesarse, no son suficientes para establecer un control orientado
a los resultados. Aunque los conceptos de la Nueva Gestin Pblica en Suiza se
hayan centrado en el aspecto de los resultados desde su origen (Schedler, 1995),
los resultados muestran que en la prctica no se cumple normalmente con esta
exigencia. En lnea con las conclusiones para los pases de la OECD (OECD, 2002),
la gestin del desempeo no incluye todava de forma sistemtica informacin
sobre los resultados.
La situacin actual podra explicarse a travs de los dficits en la implementacin o de los dficits en el modelo subyacente. Probablemente, ambas explicaciones se apliquen en parte a las Administraciones locales suizas. Algunos gobiernos locales no pretenden implementar verdaderos mecanismos de control
orientado a los resultados, acompaados de la correspondiente delegacin de
autoridad. Siguen en bastante medida lo que Naschold y otros (1997: 14) han
denominado control procedimental orientado a los resultados; por ejemplo,
los contratos slo complementan los mecanismos tradicionales de control y se
aplican en marcos en los que haba existido ya una delegacin de competencias,
incluso antes de la aplicacin a WoV. Es el caso de las organizaciones para la direccin de proyectos o la prestacin de servicios descentralizados. Es poco probable que la gestin del desempeo genere efectos positivos en estos marcos
incompletos. Ms an, suele entenderse como una burocracia ms que no aporta valor aadido. Los contratos de servicio deberan utilizarse e implementarse
nicamente con la intencin de ser desarrollados como instrumentos que sean
relevantes y necesarios para el control del desempeo. Aun en el caso de que las
Administraciones locales elijan no adoptar un enfoque amplio aplicable a toda la
Administracin, deberan clarificar sus estrategias con respecto a la gestin del
desempeo y convertir dicha gestin en algo relevante y significativo all donde
sea aplicado.
Ms all incluso, algunos dficits en la orientacin a los resultados pueden ser
explicados por la fase de desarrollo; por ejemplo, los contratos de servicio representan simplemente las primeras tentativas que sern desarrolladas ms adelante. No obstante, el hecho es que muchos contratos de servicio no incluan ningn
objetivo especfico o puntos de medida para advertir el desarrollo que restaba llevar a cabo. La prioridad de especificar objetivos de desempeo y de medirlos podra ser considerada como secundaria. As, existe una posibilidad de que los objetivos cuantificables no sean en absoluto desarrollados y el control orientado a los
resultados no sea llevado a la prctica.
Adems, los gobiernos locales afrontan problemas tcnicos y polticos en el
proceso de definicin y de medicin de los resultados que ya han sido descritos
en una seccin anterior (Boyne y otros, 2004; Rieder, 2006). La puesta en prctica es mucho ms compleja que como la representan los modelos conceptuales, y
las Administraciones locales a menudo no pueden encontrar indicadores apropiados, asequibles, fiables y oportunos. Hasta ahora, la creatividad en la definicin
de indicadores es bastante baja, lo que se refleja en el predominio de las medidas
del nivel de satisfaccin y de legalidad como medidas de resultado. Lamentablemente, la situacin, tal como se muestra en el anlisis, sugiere que casi todas
las Administraciones locales se encuentran estancadas en el mismo problema y
no pueden aprender apenas de los buenos ejemplos de su entorno. La experiencia tcnica de otros niveles de gobierno o en el extranjero y los estudios sobre la
materia podran aportar indicaciones provechosas sobre cmo podran desarrollarse ms an las gobiernos locales. Como Boyne y Law (2005) han mostrado,
los resultados pueden ser tomados y entendidos desde dimensiones diferentes,
como la satisfaccin, el resultado de equidad, el resultado intermedio o el resultado tangible. Las tentativas de definicin de los resultados deberan considerar todas estas dimensiones. Rieder (2003) sugiere que el desarrollo de los modelos
simples de causalidad de resultados debera ser refinado con el tiempo. Adems,
se dieron varios proyectos de benchmarking sobre el nivel local en Suiza que tambin aportarn informacin provechosa e ideas para la medicin del desempeo.
Por supuesto, las dificultades y los problemas en la medicin de los resultados
an no han sido solucionados en ninguna parte, pero se han realizado progresos
y en los gobiernos locales suizos existe potencial para ello.
En lo que concierne a la integracin entre ellos del control de desempeo y el
financiero se ha mostrado que existe una variedad enorme de combinaciones. La
mayor parte de los contratos de servicio son aplicados en marcos en que la provisin del servicio no se financia por los inputs, sino a travs de los presupuestos de
partida global o presupuestos variables. En algunas ocasiones, esto podra ser debido al hecho de que los contratos de servicio se aplican donde este tipo de financiacin es tradicional y, por lo tanto, no constituye un cambio. Esto tambin
indica un inters general de los gobiernos locales en delegar la capacidad financiera al nivel de la prestacin operativa del servicio. La combinacin con el aspecto del desempeo mostr que en muchas ocasiones el control de la cuestin del
desempeo no resulta conveniente para los objetivos de control. En consecuencia, esto podra conducir a una situacin en la cual la capacidad financiera es delegada y, sin embargo, el control todava es efectuado principalmente en el aspecto financiero, sin que sea tomado en consideracin el desempeo. Para el
proveedor del servicio esto genera la percepcin de que ostenta ms autonoma,
pero, al mismo tiempo, que su funcionamiento no es relevante para el control y la
toma de decisiones. La gestin del desempeo ha fallado, por lo tanto, en el intento de ser integrada. A su vez, la Administracin local como compradora del
servicio falla en su intento de hacer responsable de su desempeo al prestador y
en hacer que gestione la autonoma que se le ha concedido.
6.
Conclusin
Este artculo ha analizado la puesta en prctica del control orientado a los resultados en los contratos de servicio de los gobiernos locales suizos. Los resultados
han mostrado que hasta la fecha el control orientado a los resultados, o incluso
al output, se ha puesto en prctica slo de una manera incompleta y desigual. En
particular, la cuestin referida al desempeo en los contratos no incluye a menudo objetivos e indicadores especificados y cuantificables. El primer y mayor
desafo para las Administraciones locales es que deben mejorar la especificacin del desempeo y definir indicadores para la medicin del mismo. En lnea con ello, el modo de control de muchos de los contratos de servicio todava
parece depender enormemente del aspecto financiero, aun cuando las competencias se han delegado en la mayor parte de los casos. Aqu, el desafo es
(despus de que se encuentre disponible la informacin para el control del desempeo) cambiar realmente el enfoque del control desde el aspecto financiero
al del desempeo.
Incluso en el caso de que los contratos de servicio y el control del desempeo
(an) no se hayan pasado a los criterios de la orientacin a los resultados, puede
establecerse que existe una consolidacin clara de la orientacin al desempeo.
La mayora de los contratos mostraba informacin sobre el aspecto del desempeo, lo que podra ser considerado como los primeros pasos en el proceso y en el
aumento de la concienciacin hacia los outputs, y los objetivos de la prestacin
de los servicios. Tambin debera ponerse de manifiesto que el 30% de todos los
indicadores utilizados se refiere a los resultados. Esto constituye una mejora sustancial y un desarrollo con respecto a la situacin de hace algunos aos. La experiencia de otros gobiernos ha enseado que la puesta en prctica de la orientacin a los resultados constituye un largo y complejo camino. sta tambin revel
que se haba realizado un avance sobre estas difciles tareas, como la definicin
de indicadores de resultado. Y tambin que los gobiernos locales suizos se encuentran slo en medio del camino del desarrollo.
Bibliografa
Ammons, David (2001): Municipal Benchmarking: Assessing Local Performance and Establishing Community Standards, Thousand Oaks: Sage.
Audit Commission (2000): On target. The Practice of Performance Indicators, London: Audit
Commission.
Behn, Robert D. (2003): Why Measure Performance? Different Purposes Require Different
Measures, Public Administration Review, 63 (5): 586-606.
Boyne, George A., y otros (2004): Problems of Rational Planning in Public Organizations,
Administration & Society, 36 (3): 328-349.
Boyne, George, y Law, Jennifer (2005): Setting Public Service Outcome Targets: Lessons learned from Local Public Service Agreements, Public Money & Management, 25 (4): 253260.
Brun, Mathias E., y Siegel, John Philipp (2006): What does appropriate performance reporting
for political decision makers require? Empirical evidence from Switzerland, International
Journal of Productivity an Performance Measurement, 55 (5): 480-497.
Frey, Bruno, y Osterloh, Margit (2000): Managing Motivation, Wiesbaden: Gabler Verlag.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
El Parlamento del Reino Unido y la gestin:
investigador o investigado?
Carole Johnson y Colin Talbot*
Resumen
Muchos gobiernos dentro de los pases pertenecientes a la Organizacin para la Cooperacin y
el Desarrollo Econmico (OCDE) generan hoy en da numerosa informacin sobre su desempeo. Este movimiento es cada vez ms conocido de diversas formas, tales como la gobernanza
o la gestin presupuestaria basada en los resultados. Este artculo se centra en la importante
cuestin de cmo las asambleas legislativas estn respondiendo a este desarrollo. Utilizando el
caso de los sistemas de medicin del desempeo en el mbito pblico en el Reino Unido, especialmente desde 1997 y la introduccin de los Acuerdos de Servicio Pblico, se examina la
respuesta del Parlamento a este cambio. El artculo plantea la cuestin de hasta qu punto el
Parlamento ha empleado este nuevo recurso para cuestionar al brazo ejecutivo del gobierno, o
se ha visto retado a s mismo para adaptar su nuevo papel y sus actividades a esta nueva situacin. Desde un anlisis detallado del comportamiento de los comits parlamentarios de investigacin y una encuesta a los miembros de un comit de investigacin, encontramos que el
propio Parlamento se ha visto ms retado por la informacin a travs de los informes de desempeo que lo que ha incidido sobre el ejecutivo, a pesar de los intentos del Parlamento de
vigilar la gestin. El artculo concluye con un debate de hasta qu punto el examen legislativo,
e incluso quiz la codireccin de la gestin, es viable y deseable.
chos Acuerdos se divulgan formalmente en los Informes Anuales Departamentales y se actualizan dos veces al ao. Sin embargo, dichos Acuerdos deberan verse
como parte de un sistema ms amplio de gestin del desempeo. Adems de la
declaracin de objetivos y metas, los Acuerdos requieren reformas sucesivas para
las inversiones. Los departamentos tienen que perfilar cmo se proponen asignar
lo recursos para alcanzar los objetivos y metas que tienen fijados y cmo se supervisarn los logros. El Ministro ha expuesto que son, en esencia, contratos
para la renovacin de los servicios pblicos diseados para forzar el cambio en
el statu quo con respecto a la produccin del servicio (Browne, 1998).
Los acuerdos administrativos representaron de este modo una pieza clave en
el sistema general de informes sobre el desempeo de los servicios pblicos del
Reino Unido. Despus de dos dcadas de desarrollo, el conjunto del sector pblico, incluyendo finalmente al propio ncleo del ejecutivo, estaba obligado a informar de su desempeo. Los resultados de los organismos del gobierno central
Ministerios, agencias y quangos (NDPBs) y de centenares de gobiernos locales, sanidad, educacin y otras organizaciones de servicios locales se publican al
menos anualmente, proporcionando grandes cantidades de informacin sobre el
desempeo que superan los cien mil datos al ao.
El gobierno no tena dudas del significado de todo lo expuesto, especialmente
de los PSAs: como se mencion al principio de este artculo, lo vio como un
cambio fundamental en la responsabilidad del gobierno con el Parlamento y el
pueblo. Este artculo aborda la simple cuestin de cmo y en qu medida el Parlamento ha respondido a este cambio fundamental.
Sin embargo, antes de pasar a examinar la respuesta del Parlamento a esta
evidente abertura presentada por el gobierno, merece la pena preguntarse cmo
de fundamental es este cambio en la poltica del gobierno. En uno de los pocos
estudios acadmicos sobre los nuevos sistemas de PSA, James (2004) afirma que
la puesta en prctica del sistema ha cado en el saco roto de la retrica y tanto los
ministros como los altos funcionarios han dado menos importancia a los PSAs de
lo que las polticas formales sugeriran.
El grado de compromiso para involucrar al Parlamento en la supervisin resulta tambin algo dudoso. La frase Parlamento y pueblo sugiere ya una posible
ambigedad de hecho, despus de esta nica referencia, el resto del documento (Chancellor of the Exchequer, 1998b) no vuelve a mencionar al Parlamento,
incluso refirindose solamente a lo pblico y al pueblo. Hay una cierta evidencia implcita de que tal examen o vigilancia no sera del todo bienvenido dado
que el sistema era demasiado nuevo y necesitaba tiempo para asentarse, segn se indica, por ejemplo, en las primeras declaraciones de Hacienda sobre los
PASs del Comit de Investigacin de Hacienda (Treasury Committee [Comit de
Hacienda], 1999).
Merece tambin la pena sealar, antes de continuar, que incluso la publicacin de los resultados de los PSAs ha sido poco exhaustiva y fiable. La Oficina de
Auditora Estatal, en dos estudios sobre la calidad de los datos divulgados por
PSA, concluy que un importante nmero de PSAs o bien no divulgaban toda la
informacin o no era adecuada para el propsito buscado, expresamente el 20%
en 2005 y el 18% en 2006 (Comptroller and Auditor General, 2005, 2006). En su
estudio de 2006, la Oficina de Auditora Estatal concluy que tan slo el 30% de
los informes PSA se ajustaban completamente al propsito de dichos acuerdos,
siendo un 47% considerados como revelaciones o aspectos parciales de los sistemas. Esto plantea, obviamente, preguntas importantes acerca de qu es lo que
podra y debera examinar el Parlamento, y sobre el compromiso del gobierno de
mostrar informes transparentes de los PSAs (se hubiera esperado que el propio
Parlamento se plantease estas cuestiones).
Parlamento y supervisin
Antes de abordar la cuestin relativa a cmo el Parlamento, y en concreto el sistema de Comit de Investigacin, se ha adaptado (o no) a este supuesto cambio
fundamental en la responsabilidad y a la extensa disponibilidad de informacin
sobre el desempeo, merece la pena repasar brevemente la funcin general de
supervisin del Parlamento y cmo se ha desarrollado durante las ltimas dos dcadas (paralelamente a la aparicin de la cultura de medicin del desempeo).
El Parlamento dispone de abundantes datos sobre el desempeo de cada parte de la Administracin britnica literalmente, decenas de miles de indicadores
cada ao. Para este estudio nos hemos centrado exclusivamente en los PASs
porque representan el pinculo del sistema y, de acuerdo con la propia retrica
del gobierno, es la parte ms importante y estratgica del edificio. Por lo tanto,
los PSAs representan un indicador del desempeo en el sentido de que el
modo en que el Parlamento trata los PSAs puede considerarse como una aproximacin razonable del tratamiento que realiza de la informacin del desempeo
en general (aunque pueda haber excepciones).
La aparicin del sistema de comits de investigacin
El papel de supervisin del Parlamento britnico nunca ha sido especialmente intenso comparado con otros sistemas y ha estado sujeto a distintos desafos, tales
como el aumento del poder del ejecutivo o la internacionalizacin del poder en
distintos organismos como la UE, que potencialmente han debilitado su capacidad de examinar satisfactoriamente al ejecutivo (Norton, 1998; Hansard Society,
2001).
Uno de los caminos que se ha procurado seguir para consolidar la capacidad
de examen del Parlamento ha sido a travs del sistema de comits de investigacin. Aunque los comits de investigacin han existido durante siglos, eran en su
mayora de carcter horizontal (ej.: el Comit de Cuentas Pblicas) y, en algunos
casos, completamente ad hoc. En 1979 se crearon los comits de investigacin
departamentales en un esfuerzo por ensombrecer el trabajo de los departamentos particulares del gobierno britnico. Esto se consider una mejora significativa
que tena el potencial de reparar el desequilibrio entre Parlamento y ejecutivo.
El nuevo gobierno laborista, de acuerdo con su agenda reformista, estableci el
comit de investigacin para la Modernizacin de la Cmara en 1997. Parte de
sus competencias eran las de analizar los medios a travs de los cuales la Cmara
exiga responsabilidades a los ministros, abordando as la relacin Parlamento-
Se pens que esto dara forma al trabajo de los comits y se les pidi la divulgacin de sus tareas esenciales en los informes anuales.
Parlamento y desempeo
En qu medida el Parlamento se ha adaptado al cambio fundamental en la responsabilidad de gobierno, supuestamente iniciado con la introduccin de los
PSAs en 1998, es claramente una cuestin emprica. Ha de analizarse cmo est
respondiendo el Parlamento al surgimiento de lo que uno de sus propios comits
Tabla 1. Anlisis de la revisin de los Acuerdos de Servicio Pblico por parte de los comits de investigacin departamentales
Ao
Nmero
de PASs
existentes
(nuestra
estimacin
Nmero
de PSAs
revisados
02/03
03/04
7
7
1
5
0
1
1
3
04/05
Ninguna
Revisin profunda
de 1 de 3
N/A
Educacin
02/03
03/04
04/05
17
17
23
1
General
2
1
1
1
0
0
1
N/A
N/A
Ninguna
Sanidad
02/03
03/04
04/05
14
14
13
General + 2
General + 1
General + 1
Q/naire
1
1
1
1
1
Revisin mnima
Revisin profunda
Ninguna
Interior
02/03
03/04
04/05
20
20
7
General + 1
General + 5
General + 1
1
3
1
1
1
2
Revisin mnima
Revisin profunda
Revisin profunda
Trabajo y Pensiones
02/03
03/04
04/05
10
10
19
General + 5
General
4
1
1
1
2
0
2
Ninguna
N/A
Revisin profunda
02/03
General + 2
03/04
04/05
9
10
General + 1
General
2
0
1
1
Ninguna en 1
y mnima en 1
Revisin profunda
Revisin mnima
Sesin de
comprobacin Informe de
de pruebas
investigacin
Profundidad
del enfoque
en los PSAs
del estudio
Defensa
Tipo de revisin
Ao
Nmero
de PASs
existentes
(nuestra
estimacin
Tipo de revisin
Nmero
de PSAs
revisados
02/03
03/04
04/05
12
12
14
General
9
5
Fuente: Basado en el anlisis de las publicaciones del Comit de Investigacin, Cmara de los Comunes.
http://www.publications.parliament.uk
Sesin de
comprobacin Informe de
de pruebas
investigacin
0
1
1
1
8
7
Profundidad
del enfoque
en los PSAs
del estudio
Revisin mnima
Ninguna
Ninguna en 4
y profunda en 3
Tabla 1. Anlisis de la revisin de los Acuerdos de Servicio Pblico por parte de los comits de investigacin departamentales (continuacin)
mente pequea del total de PSAs. Los Comits de Sanidad, de Medio Ambiente,
Alimentacin y Asuntos Rurales, de Trabajo y Pensiones y de la Oficina del Viceprimer Ministro muestran unas pautas de revisin algo variables entre los diversos
asuntos abordados. Por otra parte, el Comit de Interior ha prestado una atencin ms continuada al conjunto de PSAs con su informe especial sobre la fijacin
de objetivos (Home Affairs Select Committee, 2005). Sin embargo, gran parte de
su compromiso anual de supervisin se mantiene en el formato de las sesiones de
declaraciones.
Tambin existen diferencias en los criterios de los comits en lo que respecta al
valor de la gestin del desempeo, la medicin y los objetivos. El Comit de Sanidad promueve activamente las grandes recopilaciones de datos e inversiones en
sistemas de datos para una mejor y ms adecuada asistencia sanitaria. Esto se
muestra particularmente claro en las reas sanitarias que hasta ahora se consideraban con malas relaciones, como por ejemplo los servicios de maternidad y de
atencin sexual. Son muy activos en el establecimiento de objetivos, adems de
indicadores de desempeo para ayudar a incrementar el nivel de calidad, aunque
reconocen obtener a veces los resultados contrarios, por prestar atencin a algunos objetivos particulares, algunas veces de gran relevancia poltica. Por el contrario, los Comits de Defensa y de Interior fueron ms crticos con la calidad de los
objetivos y el hecho de su imposicin centralmente determinada. Como respuesta, abogaron por poner un mayor nfasis en el localismo y la realizacin de
consultas en aras al establecimiento de objetivos. Aunque no hay una pauta concreta entre los criterios expresados y la prctica por lo que se refiere al Comit
de Interior, estaba entre los ms proactivos en el mbito de la supervisin del
desempeo.
Tomando conjuntamente estos anlisis, tan slo se puede llegar a la conclusin de que los PSAs no se revisan concienzudamente (solamente alrededor de
un quinto consigue alguna cobertura) y aquellos que consiguen ser mencionados
lo son en su mayora de forma tangencial o en partes relativamente pequeas de
informes. Este hecho no contribuye a la supervisin de los gobiernos basados en
resultados o en la produccin si se considera que los PSAs son el vehculo principal para la divulgacin de los logros alcanzados. El enfoque excepcional del Comit de Interior sirve solamente para subrayar lo poco sistemtica que es la supervisin en lo que se refiere al desempeo.
Los datos de los comits de investigacin horizontales
Las datos de los tres comits de investigacin horizontales estn muy entremezclados y no parecen ser completamente acordes con el papel formal de estos
comits y el modo en que podran haberse adaptado al sistema radicalmente modificado de responsabilidad en el desempeo.
Comit de Cuentas Pblicas. Este Comit se encarga de la supervisin de las
decisiones de input, es decir, del gasto del gobierno. Con estas competencias y
con el cambio en la poltica del gobierno de la gestin por presupuestos a la gestin por objetivos, el Comit de Cuentas Pblicas es quiz el Comit que debera
mostrar el mayor cambio en sus actividades para lograr este reto. Este Comit es
tambin el que informa al Interventor y Auditor General y a la Oficina de Intervencin Estatal, y por lo tanto se supone que revisa el ahorro, la eficiencia y la eficacia con los cuales todos los departamentos gubernamentales y otros organismos han utilizado sus recursos para conseguir sus objetivos. Es, por tanto,
sorprendente advertir la poca atencin prestada por este Comit al desarrollo de
la poltica de PSAs. Del Comit de Cuentas Pblicas se esperaba que hubiera
prestado ms atencin a la relacin entre los objetivos de los departamentos, los
Acuerdos de Servicio Pblico y los resultados alcanzados en trminos de desempeo de los distintos organismos pblicos y sus departamentos matriz. Sin embargo, hay muy pocas referencias sobre los PSAs en los informes. El informe Gestionando los recursos para lograr mejores servicios pblicos (HC 181, 2005) es
una excepcin importante, pero incluso en este caso los PSAs son slo un factor
entre muchos y el tratamiento es secundario.
Esta situacin es ligeramente extraa puesto que este Comit revisa la mayor
parte de los informes de optimizacin de recursos de la Oficina de Intervencin
Estatal. Dicha Oficina ha adquirido un inters considerable en la medicin del desempeo del gobierno con la publicacin de Buenas prcticas en la elaboracin
de informes de desempeo en las Agencias Ejecutivas y los organismos pblicos
no departamentales (Comptroller and Auditor General, 2000), Midiendo el desempeo de los departamentos gubernamentales (2000) y Acuerdos de Servicio
Pblico: Gestionando la calidad de la informacin - Informe resumen (2005),
pero todos ellos han quedado al margen de las indagaciones del Comit de
Cuentas Pblicas.
Comit de Investigacin de Hacienda. Este Comit ha sido bastante activo vigilando la poltica del Tesoro hacia los PSAs. Ha llevado a cabo audiencias despus de cada Revisin del Gasto y publicacin de grupos de PSAs (en 1999,
2000, 2002 y 2004) en las cuales un grupo de expertos, funcionarios del Tesoro y,
finalmente, el propio Ministro han sido examinados. En cada ocasin se han realizado informes crticos y recomendaciones para mejorar tanto la Revisin del
Gasto como los PSAs que se han formulado.
Poco despus de la puesta en marcha del sistema de Revisiones de Gasto/
PSAs, el Comit prest cierta atencin a los PSAs y elabor un informe especfico
sobre ellos (Treasury Committee, 1999). Tambin hizo despus algunas enrgicas
recomendaciones acerca de la necesidad de que el Parlamento examinase, con el
apoyo de un anlisis externo, los PSAs:
Seguimos defendiendo plenamente que la evaluacin del desempeo de los departamentos a travs de los objetivos de sus PSAs ha de estar sujeta a revisin externa, por un organismo que rinda cuentas ante el Parlamento como la Oficina de
Intervencin Estatal, la Comisin de Intervencin, u otro organismo, antes que el
gobierno. Recomendamos que, si el gobierno designa a interventor externo de sus
objetivos de PSAs como sugerimos, el interventor debera publicar un sucinto informe anual mostrando el progreso realizado en relacin con los objetivos por cada
departamento y haciendo recomendaciones para mejorar (Treasury Committee,
2001).
Los informes ms recientes sobre las Revisiones de Gasto y PSAs (en 2002 y
2004) prestaban de forma perceptible menos atencin a los PSAs.
Posiblemente, la temprana atencin prestada a los PSAs se debi, en parte, a
su novedad y, en parte, al hecho de que el primer grupo de PSAs (1998) fuera publicado cinco meses despus de la Revisin del Gasto y fuera objeto de distintas
audiencias. En las iteraciones posteriores (2000, 2002 y 2004), las Revisiones del
Gasto y los nuevos grupos de PSAs fueron publicados simultneamente y cubran
las mismas audiencias e informes.
Comit de Investigacin de la Administracin Pblica. Este Comit ha realizado el trabajo concreto ms importante sobre la cultura de la medicin en el
gobierno y en los servicios pblicos en su investigacin, de 2003, Objetivo cumplido? El gobierno por los resultados (Public Administration Select Committee,
2003). sta fue una investigacin relativamente extensa mediante estndares
parlamentarios britnicos, incluyendo: 11 sesiones de declaraciones; 39 testigos;
63 memorias recibidas; tres consejeros especialistas (Profesor Richard Rose, Profesor Colin Talbot y Sir Nicholas Monk, ex Secretario Permanente), y dos visitas (a
Bristol y a Canad). El informe incluye un anlisis detallado de los PSAs de todos
los departamentos (vase su Anexo) preparado por un especialista del Comit
(parte de los nuevos recursos disponibles para los comits de investigacin).
En trminos de recursos del Comit (das de vista, procesamiento de las pruebas, tiempo de los funcionarios, ayuda experta, etc.), esta investigacin supera
probablemente, por lo menos en trminos de aportaciones, cualquier otra actividad de los comits de investigacin durante nuestro perodo de estudio.
Merece la pena mencionar las principales conclusiones, dado que este informe aborda amplias cuestiones de la poltica del desempeo. Las principales recomendaciones incluyeron que el gobierno deba elaborar un Libro Blanco que
abarcase:
Opciones para incrementar la autonoma de los que prestan servicios.
Menos objetivos nacionales.
Mayor implicacin de la Comisin de Auditora y de la Oficina de Intervencin Estatal.
Mayor colaboracin de los usuarios en el establecimiento de objetivos (y
encuestas de satisfaccin).
La medicin del desempeo debera basarse ms en tendencias y emplear
menos objetivos absolutos.
Ms experiencia de primera lnea de los funcionarios de departamentos.
Mayor auditora de los datos sobre desempeo publicados.
La idea general apuntaba hacia un sistema de medida del desempeo ms
abierto, consultivo, flexible y supervisado.
La respuesta (tarda) del gobierno fue despachar el informe con palabras templadas, dando una de cal y otra de arena (Public Administration Select Committee, 2003). En general, el gobierno reivindic estar todava abordando la mayor
parte de las recomendaciones, pero inspecciones ms cercanas revelan que las
acciones por las que fue criticado en el informe seguan persistiendo.
El segundo aadi:
Los PSAs pueden ser ms relevantes para algunos departamentos que para otros.
Para Exteriores, donde ciertos factores escapan incluso del control del gobierno de Su
Majestad, son tiles tan slo en reas limitadas y a menudo superficiales y carentes
de sentido (ver testimonio de nuestra sesin junto al Comit con Sir Michael Jay, el
28/06/2006).
Otro encuestado del Comit de Educacin cuestion los cauces por los que se
lleg a los PSAs:
El problema con los PSAs es la carencia de informacin acerca de los motivos que
han llevado a ellos. Por qu tenemos un objetivo de alcanzar un 50% de estudiantes
universitarios? El Departamento de Educacin fue incapaz de dar una explicacin
convincente. Son los objetivos en cuanto a resultados en las etapas claves 2, 3 y 4
razonables o apropiados? Se ha comprobado que es muy difcil mantener cualquier
tipo de dilogo de utilidad sobre estos temas con el departamento.
Los diputados de comits de investigacin sentan que deberan estar haciendo algo ms en la supervisin peridica de PSAs, pero no de forma muy entusiasta (+0,8); que no disponan de recursos suficientes para dicha supervisin continuada (+0,7), y que necesitaban ms ayuda de la Oficina Nacional de Auditora
(+1, que fue la respuesta positiva ms alta).
Un diputado coment:
Los PSAs son una herramienta, pero no la nica manera por la que los comits de
investigacin pueden exigir cuentas al ejecutivo.
Un funcionario aadi:
Los PSAs son una herramienta til, pero son solamente parte del esquema... Los
PSAs pueden sacar a la luz asuntos interesantes.
Esto tiene un especial inters ya que el Comit Parlamentario de Enlace, el organismo de conexin entre todos los comits de investigacin, ha elaborado directrices sugiriendo a los comits que deberan revisar los PSAs anualmente. Un
diputado dijo:
Los PSAs rara vez aparecen en nuestras sesiones de declaraciones con los grupos de
usuarios/Secretara Permanente/Ministros.
Y otro afirm:
Si mal no recuerdo, ningn PSA ha sido mencionado en el Comit de Investigacin
en los ltimos doce meses.
Y un tercero aadi:
Prcticamente nunca se mencionaron en el Comit del que soy parte, pero se podra
hacer con mayor concienciacin. No se mencionan en la formacin para los nuevos
parlamentarios en el trabajo del Comit lo apuntar en la lista cuando se busquen
aspectos a mejorar en la iniciacin de los nuevos diputados.
Conclusiones
Muchos analistas no se sorprendern de que los comits de investigacin no hayan respondido de forma muy entusiasta a la retrica del gobierno sobre los PSAs
como un instrumento poltico y un mecanismo de responsabilidad de gobierno.
Esto encaja con el anlisis del comparativamente dbil estado de la supervisin
del Parlamento en el Reino Unido (Norton, 1998) y el escepticismo acerca de la
propia poltica de PSA (James, 2004). Sin embargo, sta es la primera vez que
esto se ha demostrado empricamente, y las pruebas son bastante convincentes.
La primera conclusin que debe extraerse de todo esto es que el contexto institucional dentro del cual se ha desarrollado la poltica de PSA como forma de responsabilidad de gobierno hacia el Parlamento ha determinado en buena parte la
El gobierno interpret claramente, probablemente de forma correcta, la recomendacin del Comit como el intento de que el Parlamento ejerciera alguna influencia sobre el contenido de los PSAs, lo que el gobierno, evidentemente, rechaz. De hecho, el gobierno responda no tanto al PASC como a las sugerencias
realizadas al Comit de Investigacin de Hacienda por testigos expertos en 2000,
2002 y 2004 para una mayor implicacin parlamentaria en el establecimiento de
PSAs, postura con la que el Comit de Hacienda simpatizaba.
La rplica del gobierno es tambin intrigante. Enfatiza que son los comits
de investigacin (en oposicin al Parlamento al completo) los que han de exigirle responsabilidades. La crtica insinuada es que los comits de investigacin no
le han pedido cuentas acerca de los PSAs, una conclusin que es, al menos en
parte, apoyada por nuestro anlisis anterior sobre la actividad de los Comits
Selectos.
Esto es, sin embargo, una obvia contradiccin en la posicin del gobierno.
Est bastante a favor, de hecho lo fomenta, de que los departamentos consulten
ampliamente antes de fijar los PSAs, pero rechaza cualquier idea de que debieran
consultar con el Parlamento.
La posibilidad de una reforma institucional ms esencial que afecte a los respectivos papeles del Parlamento y el ejecutivo, como se infiere de polticas cambiantes sobre el desempeo, parece, por tanto, al menos posible, aunque, en vista de la evolucin de los hechos, por lo menos improbable. En general, parecera
que es el Parlamento, ms que el ejecutivo, quien est siendo actualmente ms
cuestionado por el sistema de PSA y otras reformas de la poltica de desempeo.
Bibliografa
Browne, K. (1998): Divided Labours - An Evolutionary View of Women at Work, London,
Weidenfeld and Nicolson.
Carter, N.; Klein, R., y otros (1992): How Organisations Measure Success - The Use of Performance Indicators in Government, Routledge.
Chancellor of the Duchy of Lancaster (1990): Improving Management in Government: the
Next Steps Review 1990 (Cm 1261), London, HMSO.
Chancellor of the Duchy of Lancaster (1991): Improving Management in Government: the
Next Steps Review 1991 (Cm 1760), London, HMSO.
Chancellor of the Duchy of Lancaster (1992): The Next Steps Agencies: Review 1992 (Cm
2111), London, HMSO.
Chancellor of the Duchy of Lancaster (1993): Next Steps Review 1993 (Cm 2340), London,
HMSO.
Chancellor of the Duchy of Lancaster (1994): Next Steps Review 1994 (Cm 2750), London,
HMSO.
Chancellor of the Duchy of Lancaster (1995): Next Steps Review 1995 (Cm 3164), London,
HMSO.
Chancellor of the Duchy of Lancaster (1996): Next Steps Agencies in Government - Review
1996 (Cm 3579), Cabinet Office.
Chancellor of the Duchy of Lancaster (1997): Next Steps Agencies in Government - Review
1997, Cabinet Office.
Chancellor of the Exchequer (1998a): Modern Public Services for Britain: Investing in Reform Comprehensive Spending Review: New Public Spending Plans 1999-2002, London, Parliament.
Chancellor of the Exchequer (1998b): Modern Public Services for Britain: Modernisation,
Reform, Accountability: Public Service Agreements 1999-2002, London, The Stationery
Office.
Commission to Strengthen Parliament (2000): Strengthening Parliament, London, Conservative Party.
Comptroller and Auditor General (1998): Benefits Agency: Performance Measurement, London, National Audit Office.
Comptroller and Auditor General (2000): Good Practice in Performance Reporting in Executive
Agencies and Non-Departmental Public Bodies, London, National Audit Office.
Comptroller and Auditor General (2001): Measuring the Performance of Government Departments, London, National Audit Office.
Comptroller and Auditor General (2005): Public Service Agreements: Managing Data Quality Compendium Report (HC 476), London, National Audit Office.
Comptroller and Auditor General (2006): Second Validation Compendium Report - 2003-06
PSA data systems (HC 985), London, National Audit Office.
Hansard Society (2001): The Challenge for Parliament - Making Government Accountable Report of the Hansard Society Commission on Parliamentary Scrutiny, London, Hansard
Society.
HM Treasury (1997): Output and Performance Analysis Manual (Draft 2.97), London, HM Treasury.
Holloway, J.; Lewis, J., y otros (eds.) (1995): Performance Measurement and Evaluation, Sage.
Home Affairs Select Committee (2005): Home Office Target Setting 2004 (HC 320), London,
House of Commons.
House of Commons (2003): Departmental Select Committees: Factsheet P2 Procedure Series,
London, House of Commons.
James, O. (2004): The UK Core Executives Use of Public Service Agreements as a Tool of Governance, Public Administration, 82 (2).
Kelly, R. (2004): Modernisation: Select Committees - core tasks, London, House of Commons.
Liaison Committee (2002): First Report: The Work of Select Committees 2001 (HC 590), London, House of Commons.
Lodge, G., y Rogers, B. (2006): Whitehalls Black Box, London, Institute for Public Policy Research.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Asistencia tcnica para el desarrollo de la capacidad
institucional: la transferencia de estructuras
y prcticas administrativas
Uday Desai y Keith Snavely*
Resumen
El gobierno de Estados Unidos se ha dedicado activamente durante los ltimos quince aos a
realizar programas de asistencia en el exterior para desarrollar las instituciones democrticas de
gobierno y para incrementar, en general, la capacidad de gobierno de los pases del antiguo
bloque comunista. El hecho de trasladar las polticas pblicas, las estructuras administrativas y
las prcticas de gestin de un pas a otro es problemtico. En este artculo sugerimos que existen algunas restricciones inherentes al propio marco de las transferencias transnacionales.
Se identifican dos grandes retos para la transferencia: 1) la viabilidad del traspaso, y 2) la conveniencia del traspaso. Este artculo estudia tres programas de corta duracin (tres a cinco
aos) para el desarrollo de instituciones, cuyos grandes objetivos eran el desarrollo de la capacidad institucional y profesional. Muchos agentes importantes, nacionales e internacionales, contribuyen a la consolidacin democrtica de las democracias de transicin. Si bien las cuestiones
fundamentales sobre la transferencia de modelos y estructuras institucionales de un pas a otro
continan, nuestras experiencias indican que el empleo de estrategias de ejecucin flexibles y
previsoras tiende a incrementar las posibilidades de que los proyectos de traspaso de tecnologa blanda** permitan desarrollar la capacidad institucional. Sin embargo, siempre existir un
gran nivel de incertidumbre a la hora de determinar el impacto a largo plazo de los programas
de asistencia para el traspaso de modelos y estructuras institucionales a otros pases.
La transicin desde una economa autoritaria planificada a un sistema de mercado democrtico ha sido social y polticamente traumtica para muchas naciones del antiguo bloque comunista. El sistema sovitico penetr profundamente
en la sociedad, destruyendo con eficacia las instituciones que son necesarias para
un gobierno democrtico. Ello motiv dos grandes incapacidades institucionales.
En primer lugar, la ausencia de instituciones y gobiernos de mbito inferior al nacional. Tal hecho fue el resultado de una centralizacin extrema, de omnipresentes controles jerrquicos sobre los niveles inferiores de la Administracin y de la
no existencia de un mbito propio de gobierno local. Una segunda incapacidad
fue la ausencia de instituciones de la sociedad civil.
En las sociedades comunistas, la mayora de las organizaciones de voluntariado
o de las instituciones de la sociedad civil eran controladas, o fielmente identificadas
con el Estado o el partido. Las organizaciones y actividades de voluntariado eran
cualquier cosa menos voluntarias. Los ciudadanos eran forzados por parte del Estado o el partido a ser voluntarios. Como consecuencia, la gente desarroll una
profunda desconfianza y cinismo respecto de las organizaciones de voluntariado y
las instituciones de la sociedad civil (Zeslavsky y Bryn, 1978; Mishler y Rose, 1996).
A raz de esta herencia, todos los pases del antiguo bloque comunista se han enfrentado a importantes retos a la hora de crear las instituciones precisas para la existencia de una democracia efectiva y gobiernos responsables. Por ello, han tenido la
necesidad imperiosa de desarrollar las instituciones y la capacidad de gobierno.
Este artculo proporciona el conocimiento terico y prctico para la realizacin
de programas internacionales de asistencia tcnica para la transferencia de estructuras administrativas y prcticas de gestin. Las observaciones se han extrado
de las experiencias de los autores en la direccin de tres proyectos para el desarrollo de la capacidad institucional en Bulgaria y Rusia. En primer lugar, el artculo
identifica varias presunciones fundamentales que subyacen a los intentos de
transferir prcticas y conceptos para el desarrollo de la capacidad institucional en
los programas de asistencia transnacionales. Con frecuencia, tanto los pases colaboradores donantes como los receptores no advierten ni entienden adecuadamente estas presunciones. Sin embargo, las mismas influyen crticamente tanto
en el proceso como en los resultados de los programas de asistencia. Ms tarde,
centraremos la atencin en las estrategias de gestin de proyectos que pueden
reforzar la transferencia de tecnologa blanda. Finalmente, abordaremos la cuestin de la cuantificacin de los resultados y de las dificultades para contabilizar
con precisin los resultados a largo plazo de los programas de asistencia tcnica
para el desarrollo de la capacidad institucional.
En segundo lugar, con el colapso de la Unin Sovitica y de los pases comunistas de la Europa Central y del Este, ha existido mucho inters en Estados Unidos y en los pases occidentales por exportar instituciones y desarrollar la capacidad de gobierno con objeto de crear y consolidar polticas democrticas y
economas de mercado en aquellos pases (por ejemplo, vid. Carothers, 1996;
Loffler y Vintar, 2004). Adems, en los ltimos aos, la promocin de la democracia se ha convertido en una de las principales justificaciones de la poltica exterior norteamericana. Sin embargo, la cantidad de informacin producida, acumulada y ordenada sobre este asunto sigue siendo muy limitada (Carothers,
2004: 2).
Es frecuente aprender de las experiencias de los dems, ya estn lejos o cerca,
as como tambin del propio pasado de uno. Lo ms difcil en el aprendizaje a travs de las experiencias del propio pasado o de las experiencias de otros pases no
radica en saber si es posible aprender algo, sino de dnde y cmo aprenderlo
(Rose, 1993: 157; Dolowitz y Marsh, 1996). La transferencia de polticas pblicas,
estructuras administrativas y prcticas de gestin de un pas a otro es especialmente problemtica, toda vez que tiende a ser muy compleja y dependiente
de un contexto (Pollitt, 2003: 1-2). Son muchos los factores que influyen en estas transferencias (Stone, 1999). Las oportunidades que las hacen posibles surgen
normalmente como consecuencia del colapso del rgimen poltico existente y el
consiguiente surgimiento de nuevos problemas e incertidumbres, como ocurri
en el caso de los tres proyectos de transferencia que se describen en este artculo
(relaciones entre las Organizaciones No Gubernamentales y las agencias estatales
en Rusia y el papel desempeado y la responsabilidad de los gobiernos locales y
regionales en Bulgaria). El artculo se centra en el mbito acadmico y en los actores no estatales como agentes de la transferencia. Si bien es cierto que los
actores no estatales pueden ser ms idneos para ... la trasferencia de tecnologa
blanda (Stone, 1999: 55), nosotros sugerimos que existen algunas restricciones
fundamentales en la actividad de transferir que analizamos, con independencia
de quin la lleve a cabo. Consideramos que estas restricciones en la transferencia
de tecnologa blanda son inherentes al marco internacional donde se efecta. Sin
embargo, pueden mitigarse parcialmente y gestionarse con humildad y una planificacin previsora por parte de las agencias y actores donantes.
La actividad central de este proyecto consisti en la realizacin de cuatro programas de un mes para el desarrollo profesional en Estados Unidos, para un total
de 23 (16 mujeres y 7 hombres) profesores y afiliados de RAGS y personal de CSP.
Las actividades del programa se disearon para proporcionar a los participantes
una nueva perspectiva de las prcticas de gestin de actividades sin nimo de lucro, retos organizativos, leyes, reglamentos y relaciones financieras con el gobierno. Al concluir la experiencia, de un mes de duracin, los participantes elaboraron esquemas de los cursos que proponan ensear en Rusia. Dos personas de
cada grupo siguieron viviendo en Estados Unidos para realizar un estudio intensivo de dos meses diseado por ellos mismos.
Al finalizar el tercer ao del proyecto (junio de 2002) se celebr en Rusia una
conferencia a la que asistieron los participantes del proyecto y otros invitados con
objeto de compartir las experiencias en materia de desarrollo curricular, la realizacin de cursos y la planificacin de la cooperacin mutua entre los colegas rusos.
La tarea esencial en el cuarto y quinto ao del proyecto consisti en la elaboracin y edicin de un libro explicativo de las caractersticas de las organizaciones
del Tercer Sector en Rusia y sus interacciones con el Estado y los gobiernos locales
y regionales. El libro ruso est destinado a ser una herramienta para los cursos de
formacin y las clases de educacin superior.
El reto de la transferencia
Cada uno de los proyectos tena como objetivo desarrollar la capacidad institucional de los pases destinatarios, ya sea mediante el fortalecimiento del gobierno local, la integracin de la innovacin curricular en la educacin superior, o permitiendo a las instituciones de formacin estatales abordar el conocimiento y
actitudes de los funcionarios del gobierno en relacin a las Organizaciones No
Gubernamentales y otros elementos de la sociedad civil. Estos ambiciosos objetivos se establecieron sobre la base de que los modelos, estructuras y prcticas institucionales de Estados Unidos podran ser transferidos, de algn modo, al pas
destinatario. Esta presuncin de la transferencia constituye un principio esencial
de todos los programas de asistencia tcnica para el desarrollo de la capacidad
institucional. Los directores de proyectos se enfrentan a cuestiones prcticas sobre
la gestin eficaz del proyecto, a la hora de maximizar la transferencia de prcticas
e instituciones administrativas y de crear mtodos para medir adecuadamente los
resultados. A continuacin, abordamos estos frecuentes retos asociados a la presuncin de la viabilidad de las transferencias y examinamos los asuntos sobre la
gestin y la cuantificacin de los resultados en nuestros tres proyectos.
1.
Restricciones a la transferencia
Nuestros participantes en el programa plantearon esta cuestin, con frecuencia, no como una contienda filosfica o ideolgica, sino como una cuestin prctica, como una cuestin emprica sobre la viabilidad de la transferencia de los diseos y prcticas institucionales de Estados Unidos a sus pases.
Su preocupacin acerca de la viabilidad de la transferencia plante el interrogante de si sera un acierto trasladar modelos y estructuras institucionales del
pas donante al contexto sociopoltico e histrico del pas destinatario. La eficacia y la eficiencia de las instituciones dependen del contexto. Por ello, el mismo
diseo institucional que es efectivo en un pas puede ser bastante ineficaz en
otro. Incluso si la transferencia fuera factible, la ejecucin de la planificacin institucional puede diferir considerablemente respecto de lo previsto. Existe otro
aspecto algo diferente del sealado, relacionado con la preocupacin de la viabilidad del proyecto. Algunas prcticas institucionales pueden ser muy valoradas
en el pas donante por motivos histricos o ideolgicos, aunque se reconozca
que son ineficientes o no efectivas, o ambas cosas. Por ejemplo, el sistema sanitario, los planes de financiacin educativos y los sistemas de gobierno locales en
Estados Unidos se consideran con frecuencia problemticos, tanto por los especialistas como por los profesionales norteamericanos. Sin embargo, por razones
histricas e ideolgicas, es extremadamente improbable que tales supuestos se
modifiquen sustancialmente. En contraposicin, el sistema blgaro para administrar los servicios sociales permanece muy centralizado en los ministerios estatales, a pesar de las reformas realizadas en aras a otorgar mayor autonoma y
responsabilidad al gobierno local. Adems, los gobiernos municipales y regionales siguen siendo muy dependientes de la financiacin estatal, teniendo limitadas sus propias fuentes de ingresos. Estas diferencias plantean cuestiones sobre
la viabilidad de las transferencias institucionales pretendidas. Ms ampliamente,
los planes y prcticas institucionales encarnan, entre otros valores, la cuestin
de cul es el papel que debe representar el gobierno en la sociedad. Diferentes
opiniones sobre cul deba ser este papel determinan diferentes capacidades y lneas de actuacin institucionales.
Una preocupacin relacionada con lo anterior, que plantearon nuestros participantes en el programa, se refera a las diferencias en los objetivos, estructuras,
modelos y finalidades en el sistema de polticas pblicas especfico del pas donante y del receptor. Por ejemplo, el sistema de educacin superior en Estados
Unidos y en Rusia difiere enormemente en estos aspectos. El sistema americano
de educacin superior est altamente descentralizado, y posee una amplia variedad de instituciones universitarias pblicas, privadas sin nimo de lucro y puramente privadas, en contra del sistema ruso de educacin superior, el cual est
muy centralizado y casi enteramente financiado y controlado por el Estado. Los
mtodos de enseanza, los sistemas de exmenes y el sistema de gobierno en el
modelo americano difieren bastante de las clases extremadamente formales, currculos estandarizados, exmenes gestionados de forma centralizada, y con un
sistema de gobierno de las instituciones educativas controlado por el Estado,
existentes en Rusia. Esta circunstancia convierte, en ocasiones, en problemtica la
transferencia de prcticas y estructuras desde el pas donante al pas receptor. Sin
embargo, muchas prcticas y procesos referidos a las clases y los currculos se
consideraron tiles y susceptibles de ser transferidos a su propio trabajo de regreso a su pas por los participantes en nuestro programa.
Un reconocimiento consciente y expreso de los temas que plantean los retos
de la transferencia ha sido esencial en nuestro caso a la hora de cumplir los objetivos de nuestro proyecto. Nos esforzamos en plantear estas cuestiones a travs
de distintos instrumentos, tales como el hecho de incluir especialistas blgaros en
los programas de formacin con el objetivo de abordar la aplicacin de los aspectos formativos teniendo en cuenta el contexto blgaro, la celebracin de una
conferencia en la Universidad Estatal Ural para examinar las cuestiones divergentes en materia de pedagoga, y la realizacin por los participantes del programa
ruso de ONGs de una propuesta de curso en gestin de ONGs y relaciones con el
Estado idneo para los funcionarios rusos. Es importante debatir los puntos fuertes y las deficiencias de nuestras instituciones y capacidades, y la naturaleza contingente de su aplicacin. Este reconocimiento ha hecho posible un dilogo acerca de la viabilidad de ciertas caractersticas especficas de otras prcticas o
instituciones, permitiendo a los participantes del pas receptor seleccionar y elegir las caractersticas y prcticas de las instituciones del pas donante que son
ms relevantes, teniendo en cuenta el contexto sociopoltico, histrico y cultural
de sus propios pases. Este dilogo tambin permite mitigar las controversias que
rodean a la transferencia de diseos de instituciones, tales como la presuncin de
superioridad y las rgidas diferencias histricas y culturales.
2.
Gestin de proyectos
Reducir las amplias restricciones que plantea la transferencia implica prestar mucha atencin a los detalles prcticos de la gestin del proyecto. Desde el principio
es importante tener presente que los colaboradores en el proyecto tienen diferentes motivaciones y objetivos. Las agencias del gobierno que lo financian tienen, por un lado, una amplia agenda en materia de poltica exterior y, por otra
parte, una reducida agenda burocrtica de informes propios, papeleo administrativo y procedimientos contables. Si bien los acadmicos (y sus universidades) estn en general esencialmente interesados en ensear y formar, conducir investigaciones y publicar resultados, el prestigio acadmico y la posibilidad de trabajar
en el extranjero son normalmente prioridades de su agenda acadmica. El acceso
a los recursos del pas donante constituye un aspecto esencial de la agenda del
pas receptor colaborador en el proyecto. Las oportunidades de visitar o vivir en
Estados Unidos son muy valiosas. Los recursos pedaggicos, los ordenadores, los
libros, etc., son tambin elementos anhelados. Estas agendas divergentes crean
con frecuencia dificultades a la hora de llevar a cabo las actividades del programa, y requieren mucho tiempo y energa en su gestin. Entre los elementos clave
en la gestin surgidos en nuestros tres proyectos, podemos sealar el hecho de
presentar a Estados Unidos como un modelo, que ejerce liderazgo en la colaboracin, proporciona beneficios a los participantes, flexibilidad y comunicacin. Muchos de estos elementos resultaron ser comunes a la asistencia tcnica en tecnologa blanda (El Baradei y Newcomer, 2005).
a)
Los participantes de los tres proyectos se impregnaron intensamente de la experiencia americana en materia de administracin del gobierno local, el currculo en
ciencias polticas y las relaciones entre el Estado y las entidades sin nimo de lucro. Tal exposicin de los participantes deba ser compensada mediante la no presentacin de Estados Unidos como un modelo ideal que, tanto Bulgaria como
Rusia, deban luchar por emular. Si bien el hecho de proporcionar una buena
base en la experiencia histrica norteamericana y en sus caractersticas actuales
era una cuestin importante, constitua tambin un hecho esencial el plantear la
discusin sobre cmo trasladar la experiencia estadounidense a los contextos
ruso y blgaro. Esto se realiz fomentando que los participantes y los expertos
del pas receptor de la colaboracin empleasen sus conocimientos en materia de
legislacin local y usos y costumbres a la hora de efectuar el traspaso. Nuestros
colegas rusos del proyecto sobre ONGs advirtieron que algunos conceptos y prcticas nuevos que haban aprendido eran muy tiles y susceptibles de ser incluidos
en sus nuevos cursos, a travs de frmulas que posibilitasen su utilidad en Rusia.
En los seminarios de formacin blgaros, las sesiones dirigidas por profesores
americanos se unieron a las dirigidas por expertos blgaros, quienes colaboraron
en el debate sobre la relevancia de las prcticas estadounidenses teniendo en
cuenta la situacin de Bulgaria.
b)
En cada uno de los tres proyectos el ejercicio de un fuerte liderazgo fue esencial.
Se llev a cabo por personas de nuestras instituciones homlogas que estaban
personalmente implicadas en los objetivos del proyecto, que podan influir en los
dems para hacer lo mismo y eran capaces de movilizar recursos. El director del
proyecto en RAGS es un buen ejemplo. Antes de partir a Estados Unidos, reuni
a todos los participantes de cada uno de los cuatro programas que estaban basados en este pas en un taller de trabajo intensivo de una semana. El taller de trabajo inclua presentaciones de temas sobre ONGs, informacin acerca de las finalidades del proyecto, de las responsabilidades de los participantes durante y
despus del desarrollo del programa, y orientaciones sobre los conocimientos e
informacin que deban buscar cuando estuviesen en Estados Unidos. El resultado fue que todos los participantes estaban bien preparados para su experiencia
en Norteamrica.
El hecho de proporcionar y mantener un liderazgo durante la colaboracin requiere la iniciacin de relaciones con dichas personas antes del comienzo del
proyecto. El desarrollo de esta relacin debera implicar el intercambio de visitas
a cada una de las instituciones implicadas en la otra parte, con anterioridad a
que se formule un proyecto conjunto y el lder del pas receptor se comprometa
efectivamente a desarrollar conceptos del proyecto y a preparar el programa
concedido.
Se pretende que los programas de desarrollo profesional provoquen un cambio real y duradero en la forma en que los participantes desempean su trabajo y
Las instituciones colaboradoras en el proyecto, as como los participantes individuales, estarn motivados en un proyecto que les ofrezca claros beneficios, lo
que resulta comprensible. ste es un factor sobre el que los directores de proyectos tienen cierto control. Los beneficios anhelados se fijan en el proyecto en la
fase de definicin de conceptos y pueden introducirse incentivos adicionales
apropiados durante la ejecucin, mediante la modificacin de planes y procedimientos.
Los colaboradores institucionales en nuestro proyecto perciban varios beneficios. El Centro para la Administracin de Bulgaria era una reciente institucin
para la formacin creada por el gobierno y que deba conseguir credibilidad.
Nuestro proyecto fue, en parte, un medio para extender la actividad del Centro a
los gobiernos municipales y regionales a lo largo de Bulgaria. El proyecto de formacin tambin ayud al Centro a establecer conexiones con los ministerios del
Estado que tenan inters en el desarrollo territorial. Los lderes de RAGS reconocieron en este proyecto la oportunidad de introducirse en una nueva y prometedora rea del programa. El sector de las ONGs contina funcionando bien en Rusia, a pesar de que el presidente Putin ejerci un creciente control estatal sobre el
mismo, incluyendo el hecho de restringir severamente su financiacin internacional, as como la restriccin de los incentivos fiscales a las empresas donantes.
Sin embargo, las ONGs buscan modos de comunicarse constructivamente con el
Estado, en lugar de sucumbir ante l (Taylor, 2006). El desarrollo curricular en este
mbito ampla las oportunidades de RAGS para crear cursos de formacin profesional para los directores de ONGs y funcionarios pblicos.
Un beneficio importante para USU era la oportunidad de que sus jvenes profesores de universidad, los cuales jugaran un papel importante en la revisin del
currculo del departamento, adquirieran nuevos conocimientos, investigasen mtodos pedaggicos innovadores y recopilasen materiales para desarrollar nuevos
cursos.
Para los participantes de Bulgaria y Rusia, poder viajar y estudiar en Estados
Unidos constitua un gran incentivo. Especialmente en los dos proyectos rusos
exista la posibilidad de que hubiese beneficios despus del proyecto para los participantes. Los profesores de USU podran establecer una apuesta por las nuevas
vas que estaba adoptando su departamento. El profesorado de RAGS obtuvo recompensas profesionales mediante el liderazgo del desarrollo de un currculo de
ONG y fortaleciendo su reputacin como consultores potenciales de las ONGs y
del gobierno.
d)
La mejor de las planificaciones nunca podr anticipar todas las contingencias que
pueden afectar a la ejecucin del proyecto. Adems, mientras los colaboradores
interactan aparecern nuevas ideas y oportunidades, se descubrirn carencias
en los planes del proyecto y se encontrarn obstculos. Todo ello hace recomendable adoptar medidas de flexibilidad del programa. Por ejemplo, una vez comenzado el proyecto, fueron necesarios varios intercambios de ideas para lograr
un acuerdo en el contenido de los seminarios de formacin impartidos en Bulgaria. Tenamos una idea de cules deban ser los contenidos de formacin, a partir
de la experiencia sobre los retos administrativos comunes de los gobiernos locales
en Estados Unidos. Entre los participantes haba miembros de los gobiernos locales pertenecientes a la Unin de Fuerzas Democrticas, que eran partidarios de
proceder a un rpido cambio hacia una democracia de estilo occidental, y miembros del Partido Socialista, que queran preservar las caractersticas centralizadas
del antiguo rgimen. Estas visiones polticas divergentes podan dar lugar al desacuerdo sobre cules de las caractersticas de las instituciones norteamericanas
deba luchar el pas por implantar.
Existan asuntos sobre los que la experiencia de Estados Unidos no haba sido
muy favorable. La presencia de la poblacin romana dio lugar a muchos gobiernos locales con conflictos tnicos que fueron ms intensos que los problemas raciales surgidos en Norteamrica. Nuestros socios blgaros entendieron las circunstancias actuales concurrentes en su pas y fueron capaces de atender las
carencias que los profesores norteamericanos no pudieron abordar. El currculum
final reflejaba, por tanto, los puntos fuertes y preocupaciones de las dos partes
colaboradoras en el proyecto.
En el proyecto ruso sobre ONGs aprendimos del primer grupo de participantes
en el programa que, en Rusia, el gobierno era tan centralista en la prestacin de
servicios sociales y en la resolucin de cuestiones sociales que necesitbamos
prestar ms atencin a las relaciones contractuales, normativas y a otras relaciones entre el gobierno y el Tercer Sector. Nuestro programa para los tres siguientes
grupos se modific para incluir ms interaccin con las agencias estatales y un
examen ms exhaustivo sobre el papel desempeado por el gobierno en el desarrollo del Tercer Sector.
Los retos habituales para tener una comunicacin efectiva se incrementan
cuando los colaboradores hablan diferentes lenguas. En la traduccin se puede
perder informacin y ciertos significados, incluso aunque se trabaje con un traductor profesional. La terminologa que cada una de las partes emplea para referirse al gobierno o a las ONGs puede no resultar familiar a los intrpretes o no entenderse del todo por los destinatarios de la interpretacin. Por ejemplo, nosotros
advertimos que la palabra inglesa impuesto se estaba traduciendo como una
palabra blgara que sonaba casi igual, pero que significaba cuota. El hecho de
ayudar a los intrpretes a entender los conceptos, con objeto de que puedan traducirse correctamente, contribuye a evitar confusin y la comisin de errores.
3.
Los funcionarios pblicos, las agencias que aportan fondos y los lderes de proyectos quieren saber si los proyectos han logrado reforzar de forma duradera la
capacidad de las instituciones destinatarias y de qu forma lo han hecho. Los programas de transferencia institucional abogan en ltimo extremo por desarrollar
las instituciones democrticas y mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. El
hecho de desarrollar parmetros cuantificables de los resultados a corto plazo de
los proyectos por ejemplo, el nmero de funcionarios formados o los nuevos
cursos puestos en marcha es relativamente fcil. Pero cuantificar los resultados
a largo plazo de un programa de tecnologa blanda, como por ejemplo todos los
programas sociales, es difcil (Salamon, 1979; Aaron, 1989, 1978). En los tres
proyectos descritos era posible medir los resultados inmediatos. Por ejemplo, los
participantes del programa de formacin blgaros completaron las evaluaciones
del programa de formacin.
Una evaluacin breve de los datos mostrara que alrededor del 90% de los
participantes coincidieron en que los conocimientos que haban adquirido les resultaran tiles en su trabajo. Los datos recogidos en el proyecto de ONGs ruso
revelaron que al final del tercer ao se haban diseado 18 nuevos cursos para ser
impartidos entre los funcionarios del gobierno y los estudiantes de universidad,
que aproximadamente seis mil lderes del gobierno y de las ONGs haba participado en nuevos cursos y seminarios, y que nuestros colegas rusos haban publicado
siete artculos en revistas especializadas y cuatro libros y monografas basados en
la investigacin inspirada por el proyecto.
stos son indicadores relevantes del xito inmediato del proyecto, pero nos
aportan poco acerca del impacto a largo plazo del mismo sobre la capacidad institucional de las instituciones destinatarias. Cuantificar los efectos a largo plazo
en el desarrollo de la capacidad institucional o en el fortalecimiento de la sociedad civil requiere estudios de seguimiento en el tiempo, y las metodologas de
estudio no suelen formar parte de los programas de tecnologa blanda. Se necesitara, por ejemplo, un seguimiento de los participantes en el proyecto durante
una dcada o ms, procedindose a contactar con ellos de forma regular para
recopilar datos sobre el trabajo relacionado con el proyecto al que se dedican.
Conclusin
Desde 1989, los Estados Unidos, la Unin Europea y una multitud de instituciones internacionales y ONGs han invertido mucho en la tecnologa blanda para
desarrollo de instituciones en las naciones del antiguo bloque comunista. Los
retos de la transferencia y la viabilidad de los planes y prcticas institucionales
son inevitables en todos los programas de desarrollo institucional. Estos hechos
plantean cuestiones tericas fundamentales acerca de la capacidad que tiene
un pas para adoptar los modelos y estructuras de otro.
Adems, la literatura sobre desarrollo administrativo, que data de comienzos
de la dcada de los aos setenta, ha planteado interrogantes acerca del impacto prctico de la asistencia tcnica en el desarrollo de la capacidad institucional
y administrativa. Ms recientemente, Pollitt ha argumentado que la transferen-
cia, tanto de instituciones como de polticas, se enfrenta a numerosas dificultades prcticas importantes, toda vez que ambos supuestos dependen del contexto (2003: 1-2). Como ya se coment ms arriba, nuestros tres proyectos
destacaban numerosas cuestiones prcticas a las que se hizo frente en la transferencia. Por ejemplo, el creciente control estatal de las ONGs por el gobierno
ruso plante la cuestin relativa a la posibilidad de aplicar numerosas prcticas
e ideas expuestas a nuestros colegas del Servicio de Gobierno de la Academia
Rusa (RAGS). En nuestro proyecto en Bulgaria, los funcionarios de los gobiernos
locales y regionales de las dos principales agrupaciones polticas, la Unin de
Fuerzas Democrticas (UDF) y el Partido Socialista Blgaro (BSP), estaban esencialmente divididos sobre el papel adecuado y los poderes que deban desempear los gobiernos locales y regionales. Este hecho hizo que nos cuestionsemos la posibilidad de la aplicacin prctica en Bulgaria de las ideas y
experiencias relativas al papel y a los poderes del gobierno local procedentes de
Estados Unidos.
Quiz la finalidad ltima de los proyectos de desarrollo de la capacidad institucional, como nuestros tres proyectos, sea la de consolidar las polticas democrticas en los pases destinatarios. Por supuesto que la contribucin de tales
proyectos no puede ser muy grande en este sentido. Muchos ms agentes importantes, nacionales e internacionales, contribuyeron a la consolidacin democrtica en las dos democracias de transicin en las que trabajamos. En el caso
de Bulgaria, la consolidacin de la democracia, con algunos altibajos iniciales,
ha continuado durante una dcada y media. Muchos factores relevantes, incluida la aceptacin de que Bulgaria solicitase su inclusin en la Unin Europea,
han jugado un papel esencial en esta consolidacin democrtica. A travs de
numerosos contactos informales realizados durante aos tras la finalizacin del
proyecto, los participantes nos dijeron que tenan en cuenta las experiencias de
Estados Unidos en su trabajo como funcionarios del gobierno (algunos ocupan
ahora cargos electos en el gobierno nacional), incluso aunque no considerasen
las experiencias americanas susceptibles de ser trasladadas en su totalidad a
Bulgaria. Ellos recordaban los conceptos y consideraban til consultarlos. En el
caso de nuestro proyecto ruso con RAGS es demasiado temprano para emitir algn juicio. A la luz del actual contexto de la poltica del gobierno ruso de estricto control, sera sorprendente observar un gran impacto de nuestro proyecto en
las actitudes de los funcionarios rusos hacia el sector de las ONGs. Sin embargo,
desde que nuestro proyecto subray la importancia de incluir la formacin en el
sector de las ONGs en el currculo para los funcionarios del gobierno, es posible
que en el largo plazo dichos funcionarios aprecien ms positivamente las potenciales contribuciones de dicho sector a la sociedad. En el caso de nuestro proyecto con la Universidad Estatal Ural, se han desarrollado un gran nmero de
cursos nuevos y se han incluido en el currculo. Estos cursos, principalmente en
pensamiento poltico occidental (que incluye el pensamiento conservador
moderno) y en relaciones internacionales, se estn impartiendo en la actualidad
de forma regular en USU.
No nos hemos ocupado de realizar ningn estudio de seguimiento en el
tiempo a largo plazo de ninguno de los tres proyectos expuestos en este artcu-
lo. Este hecho deja a nuestros proyectos, como ocurre con otros proyectos de
tecnologa blanda, abiertos a preguntas legtimas acerca de los resultados a largo plazo. Mientras siguen existiendo las cuestiones fundamentales sobre la
transferencia de modelos y estructuras institucionales de un pas a otro, nuestra
experiencia nos indica que una ejecucin previsora y flexible de las estrategias
es susceptible de incrementar las posibilidades de que los proyectos de transferencia de tecnologa blanda contribuyan a desarrollar la capacidad institucional.
Sin embargo, siempre existir un cierto grado de incertidumbre a la hora de determinar el impacto a largo plazo de los programas de asistencia tcnica para
transferir modelos y estructuras institucionales.
Bibliografa
Aaron, H. (1978): Politics and the Professors: The Great Society in Perspective, Washington,
DC: Brookings Institution.
Aaron, H. (1989): Politics and the Professors Revisited, Washington, DC: Brookings Institution.
Bennett, C. (1991): What is policy convergence and what causes it?, British Journal of Political Science, 21 (2): 215-233.
Braibanti, R. (1966): Transnational Inducement of Administrative Reform: A Survey of Scope
and Critique of Ideas, en J. D. Montgomery y W. J. Siffin (eds.), Approaches to Development; Politics, Administration and Change, New York: McGraw-Hill, pp. 133-183.
Brown, D. S. (1966): Strategies and Tactics of Public Administration Technical Assistance,
1945-65, en J. D. Montgomery y W. J. Siffin (eds.), Approaches to Development: Politics,
Administration and Change, New York: McGraw-Hill, pp. 185-223.
Candido, N. D. (1971): Further Thoughts On The Failure Of Technical Assistance In Public Administration Abroad: A Rejoinder to Garth Jones, Journal of Comparative Administration,
3 (4): 379-399.
Carothers, T. (1996): Assessing Democracy Assistance: The Case of Romania, Washington, DC:
Carnegie Endowment for International Peace.
Carothers, T. (2004): Critical Mission: Essays on Democracy Promotion, Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace.
Cassen, R. and Associates (1986): Does Aid Work? Report to an Intergovernmental Task Force,
Oxford: Clarendon Press.
Cerny, M., y Vitaly, T. (n.d.): Russia in Transition, Exempt Organizations Tax Review, retrieved
on 17 February 2004 from the world wide web, http://www.capdale.com/db30/csi-bin/
pubs/Russia%20in20%Transition.pdf.
DeJong, W. M.; Lalenis, K. S., y Mamadouth, V. D. (eds.) (2002): Institutional Transplantation,
Dordrecht: Kluwer Academic Publishers.
Dolowitz, D. (2002): Policy Transfer and British Social Policy: Learning from the USA?, Buckingham: Open University Press.
Dolowitz, D., y Marsh, D. (1996): Who Learns What from Whom: A Review of the Policy
Transfer Literature, Political Studies, XLIV (2): 343-357.
Duncan, R. T., y Pooler, W. S. (1967): Technical Assistance and Institution Building, Syracuse:
Maxwell School of Citizenship and Public Affairs, Syracuse University.
El Baradei, L., y Newcomer, K. (2005): Partnering to Improve Education for Public Service,
Journal of Public Affairs Education, 11 (2): 83-93.
Esman, M. J. (1962): Institution Building in National Development: A Research Note,
International Development Review, 4 (1): 27-30.
Esman, M. J., y Blaise, H. C. (1966): Institution Building Research: The Guiding Concepts,
NIPA Reporter, 5 (June): 88-98.
Hamilton, W. B. (ed.) (1964): The Transfer of Institutions, Durham, NC: Duke University
Press.
Henderson, S. (2002): Selling Civil Society: Western Aid and the Nongovernmental Organization Sector in Russia, Comparative Political Studies, 35 (2): 139-167.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Barreras de la organizacin a la transparencia.
Una tipologa y anlisis del comportamiento
de la organizacin tendente a prevenir o restringir
el acceso a la informacin
Martial Pasquier y Jean-Patrick Villeneuve*
Resumen
La transparencia en la actividad del gobierno y de las agencias prestadoras de servicios pblicos, que se ha legislado mediante leyes de acceso a la informacin en muchos pases, se ha
convertido en una condicin indispensable para hablar de democracia. Mientras estas leyes
han incrementado la cantidad de informacin de la que puede disponer el pblico, es evidente
que muchas organizaciones pblicas todava tratan de esconder la informacin, incluso aunque no haya intereses pblicos o privados de importancia que justifiquen ese comportamiento.
Por ello, nos centraremos en una tipologa de esos comportamientos que permitan un mejor
entendimiento del origen de esas dinmicas y allanen el camino para una mejor determinacin
del punto de equilibrio entre las prerrogativas administrativas y la transparencia.
Introduccin
El concepto de transparencia se ha establecido en las ltimas dcadas como una
necesidad en la lucha contra las irregularidades tanto de las organizaciones como
* Martial Pasquier es Catedrtico de la Escuela Suiza de Administracin Pblica (IDHEAP).
Jean-Patrick Villeneuve es investigador asociado en la Escuela Suiza de Administracin
Pblica (IDHEAP). Traduccin del artculo publicado en francs, bajo el ttulo Les entraves
la transparence documentaire. tablissement dune typologie et analyse des comportements organisationnels conduisan empcher ou restreindre lccs linformation, y en
ingls, Organisational barriers to transparency. A typology and analysis of organisational
behaviour tending to prevent or restrict access to information.
Copyright 2007 IISA - Vol. 73 (1): 169-186
1.
1.1.
Con carcter general, la transparencia supone la apertura de los procesos organizativos y decisiones internas a terceros, tanto si stos estn implicados en la organizacin como si no (Florini, 1998). Descansa en un derecho innegociable a la informacin (Fung, Graham y Weil, 2003; Pope, 2003; Open Government, 2004)
que se recoge en el artculo 19 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos1. Sobre este derecho fundamental pivotan los procesos actuales de rendicin
de cuentas y legitimacin de los poderes pblicos (Naurin, 2002). Adems de ser
un derecho, la transparencia tambin debe ser considerada como un instrumento
en tanto es comparable a los mtodos y procesos de las organizaciones que permiten la completa reversibilidad de los intercambios de informacin entre el pblico en general y las organizaciones del sector pblico. Por reversibilidad debemos entender el paso de un sistema de absolutos privilegios para la
Administracin y de uso discrecional de la informacin a uno en el que el privilegio sea la excepcin, que adems deber estar motivada y legalmente justificada.
1
Artculo 19 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948: Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinin y de expresin; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitacin de fronteras, por cualquier medio de expresin.
Este concepto de reversibilidad de la informacin en las organizaciones pblicas redefine el histrico equilibrio entre las prerrogativas administrativas y la
transparencia, debate de mxima actualidad.
La transparencia es un concepto muy amplio que puede ser aplicado a reas
muy diversas (Pasquier y Villeneuve, 2004): transparencia de la organizacin; rendicin de cuentas y transparencia presupuestaria; transparencia de la actuacin
gubernamental y responsabilidad, as como transparencia documental. Esta ltima, la transparencia documental, es la ms innovadora y demandada, por lo que
a ella dedicaremos gran parte de nuestro artculo. La transparencia documental
se basa en las leyes de acceso a la informacin, que otorgan a los individuos la
posibilidad de solicitar, sin necesidad de justificar o motivar la solicitud, informacin o un documento que contenga la informacin que desean. Por tanto, el pblico tiene un derecho legalmente garantizado a acceder a la informacin del gobierno, siendo el principal objetivo obligar a los poderes pblicos a divulgar todo
aquello que mantenan oculto.
Varias razones subyacen en el desarrollo de esta nueva forma de transparencia. En primer lugar, la transparencia es esencial en el proceso de intercambio de
informacin. El Estado necesita cantidades crecientes de informacin de los ciudadanos (cuestionarios, formularios, etc.) para llevar a cabo sus funciones. Al
mismo tiempo, la informacin es cada vez ms valiosa. En el contexto de la sociedad de la informacin y con la revolucin de los medios de comunicacin, la
informacin se ha transformado. De fuente esencial para la buena gestin de la
sociedad, se ha convertido en un recurso pblico indispensable. Por ello, la necesidad de reversibilidad de la informacin se vuelve significativa; hasta ahora observamos un fuerte desequilibrio entre la informacin que tienen los gobiernos (incrementando en cantidad y valor) y la que tienen los ciudadanos. Un
reequilibrio se hace necesario.
La transparencia tambin trata de mejorar las relaciones entre los poderes pblicos y el pblico en general. En un contexto caracterizado por el omnipresente
problema del dficit pblico (OECD, 1999), la prdida de confianza en los poderes pblicos (Van de Walle y Bouckaert, 2003), las demandas de una mayor rendicin de cuentas (Savoie, 2003) y la lucha contra la corrupcin (Transparency International, 2004), el acceso a la informacin puede convertirse en un
instrumento para invertir alguna de estas tendencias.
Por ltimo, la transparencia es un instrumento que fomenta la implicacin de
los ciudadanos en el desarrollo e implementacin de polticas pblicas. De hecho,
hay una tendencia creciente de participacin del pblico en los procesos de toma
de decisiones y diseo de polticas pblicas (Juillet y Paquet, 2001; Open Government, 2004). Para que los ciudadanos puedan participar activamente en el gobierno del Estado, resulta necesario que tengan acceso a una cantidad mayor de
informacin de calidad. En este contexto, la transparencia en la actividad del Estado deviene una condicin indispensable para el buen gobierno y la participacin activa de los ciudadanos.
1.2.
2.
2.1.
Referiremos la evaluacin de los distintos tipos de comportamiento administrativo, en comparacin con las leyes de acceso a la informacin, en base a la informacin documental de cuatro pases (Canad, Estados Unidos, Reino Unido y
Australia). Hemos escogido estos pases bien por su amplia experiencia en la materia o bien porque tanto el pblico como las organizaciones han hecho un uso
intenso de las leyes que regulan el acceso a la informacin. Estas experiencias no
son suficientes para incluir todas las situaciones posibles, pero s aportan una visin general de la situacin en un contexto de amplio reconocimiento de derechos a los individuos.
Utilizamos tres tipos de fuentes. En primer lugar, las sentencias. Como consecuencia de solicitudes de informacin que fueron rechazadas u obstaculizadas
por los poderes pblicos, tanto individuos como entidades legales hicieron valer
sus derechos utilizando para ello los procedimientos judiciales previstos por la ley.
Dichos procedimientos tuvieron como resultado interesantes sentencias que nos
revelan el comportamiento de las organizaciones y su forma de interpretar la ley.
Asimismo, encontramos numerosos informes oficiales que subrayan, en los distintos pases, la falta de transparencia a pesar de la existencia de regulaciones
muy estrictas en la materia (Canada, 1994; OECD, 2002; Snchez, 2002; Canada, 2003; Ireland, 2003; Pasquier y Villeneuve, 2004; Transparency International,
2004; Aid, 2006). Como tercera fuente utilizamos trabajos de investigacin y publicaciones que describen impedimentos a la transparencia (Caddy, 2001; Frankel, 2001; Zussman, 2001; Roberts, 2002; Mendel, 2003; Banisar, 2004). Todo
este material ha sido la base sobre la que hemos construido una tipologa de las
distintas formas de comportamiento irregular utilizadas para impedir la transparencia documental.
Establecer una tipologa de esta clase requiere el desarrollo de criterios diferenciadores. Dada la diversidad de organizaciones (dependiendo de la naturaleza
de sus funciones, tamao, etc.) y el contexto poltico-institucional en el que se
desarrollan, nos hemos limitado a utilizar aquellos criterios referidos a las caractersticas comunes que presentan las distintas leyes reguladoras del acceso a la
informacin, para poder as comparar los distintos impedimentos a la transparencia.
El primero de stos se refiere a la naturaleza legal de la obstruccin. Aunque
tanto los representantes electos como los funcionarios deben observar la ley, hay
casos en los que directamente la contravienen. ste es el caso cuando las organizaciones se niegan a dar la informacin solicitada o cuando destruyen o niegan
la existencia de determinados documentos. El segundo criterio se refiere al mbito de aplicacin de la ley, en tanto que muchas organizaciones tratan de excluirse de su mbito subjetivo de aplicacin. El tercer criterio es el relativo a los distintos medios legales que se ponen en marcha para limitar el derecho a la
informacin, y el cuarto y ltimo criterio se basa en la intensidad de la obstruccin.
El resultado de la combinacin de estos criterios se refleja en la tabla 1. Sin entrar a discutir los pormenores, que sern objeto de estudio en los apartados 2.2 a
2.6, podemos identificar las distintas clases de comportamiento siguientes:
La falta de transparencia se caracteriza por el hecho de que una organizacin o parte de sus actividades se excluya legalmente de la obligacin de
divulgar informacin.
La transparencia evitada corresponde a aquel comportamiento de una organizacin que se encuentra en el mbito subjetivo de la ley, pero que de
forma activa e ilegal impide el acceso a la informacin.
La transparencia obstruida se refiere al uso de todos los medios legales
para limitar el acceso a la informacin (autocensura, clasificacin irregular
de documentos, restricciones a la transparencia en el proceso de solicitud, etc.).
Lo que denominamos transparencia forzada (strained) tiene lugar en
aquellos casos en los que un rgano pblico, consciente o inconscientemente, limita el acceso a la informacin, ya sea debido a la falta de recursos para procesar las solicitudes o a que no conoce a fondo los documentos de los que dispone, etc.
La transparencia maximizada puede parecer a priori la panacea, al suponer
que la organizacin hace accesible toda la informacin de la que dispone.
El pblico no tiene ni que solicitarla. Sin embargo, puede llegar a convertirse en un impedimento en tanto que si los interesados no tienen los registros, sistemas de ficheros, etc., no podrn acceder a la informacin que
les interesa o les resultar muy difcil localizarla. En otras palabras, demasiada transparencia puede acabar con la transparencia.
Organizaciones
no sujetas
a la ley reguladora
Legal
Ilegal
Legal
Falta de
transparencia
Transparencia
evitada
Transparencia
obstruida
Transparencia
forzada
Transparencia
maximizada
Descripcin
El concepto de
transparencia
no resulta aplicable.
La transparencia
es voluntaria
La organizacin
directamente
desobedece la norma
(rechaza participar)
Se producen
obstrucciones a la
transparencia en base
a previsiones
de la norma
Incapacidad de
hacer frente a la
transparencia debido
a la falta de recursos
o a la falta de
entendimiento
de la informacin
Comportamiento
tendente a evitar
las demandas,
haciendo accesible
toda la informacin
Justificacin
No es necesaria
El documento
no existe
Sera irresponsable
No tenemos medios
Es ms simple
y menos costoso
Falta de transparencia
Todas las leyes reguladoras del acceso a la informacin prevn excepciones para
ciertas organizaciones o determinadas actividades. No es necesario extendernos
en los casos tpicos como la seguridad nacional, investigaciones judiciales o la
proteccin de la intimidad, casos en los que las organizaciones deben ser transparentes, pero estn autorizadas a retener cierta informacin. S resulta apropiado examinar los tres tipos de comportamiento que, de forma total o parcial, tratan de evitar la transparencia documental.
El primer caso se refiere a aquellas organizaciones que, normalmente a peticin propia, han sido excluidas del mbito de aplicacin subjetivo de la ley. ste
es el caso de la televisin pblica britnica, la BBC (Evans, 2006), o la Agencia
para el Desarrollo de la Investigacin Biomdica Avanzada en los Estados Unidos,
Biomedical Advanced Research and Development Agency in the United States
(SOPJ, 2005).
El segundo caso que se tendr en consideracin es el de la creacin deliberada
de nuevos organismos autnomos de tipo corporativo a los que se encomienda
la realizacin de ciertas funciones pblicas. Desde 1997, el gobierno canadiense
ha creado numerosas fundaciones, a las que ha aportado ms de 8.000 millones
de dlares canadienses. Dada la magnitud de estas transferencias, existe una
creciente preocupacin en relacin a la rendicin de cuentas de las fundaciones
(Canada, 2005: 4.9). Estas fundaciones, adems de encontrarse fuera del mbito
de aplicacin de las leyes reguladoras del derecho a la informacin, no estn sujetas ni al control de la Intervencin General ni del Parlamento, situacin que ha
sido objeto de repetidas crticas (Canada, 2005).
El tercer caso se refiere a la aplicacin de los principios de la nueva gestin pblica, entre los que podemos destacar la introduccin de un cierto grado de competitividad en la prestacin de servicios pblicos mediante la externalizacin de
algunas funciones a una o varias subcontratas (Hood, 1991; Osborne y Gaebler,
1993; Collins y Byrne, 2003). Para sus defensores, la introduccin de este principio conlleva un aumento de la eficacia y eficiencia de las organizaciones pblicas
porque sus resultados (cuantitativos, cualitativos y financieros) pasan a ser transparentes y susceptibles de comparacin, lo que las obliga a mejorar su funcionamiento o arriesgarse a perder la concesin. Sin embargo, cuando las tareas se
confan al sector privado o cuando las organizaciones pblicas deben competir
entre ellas o con el sector privado, parte o toda la informacin puede escapar al
escrutinio pblico (proteccin de la confidencialidad comercial). Ello puede llevar
a una situacin paradjica: el fomento de la transparencia en los resultados puede limitar considerablemente la transparencia en el proceso de produccin o
prestacin de los servicios pblicos.
Cada una de las situaciones apuntadas resulta problemtica como consecuencia principalmente de dos razones. Por una parte, la financiacin de estas organi-
Transparencia evitada
Documentos relativos a las deliberaciones secretas del gobierno en Francia, documentos del
Consejo de la Reina en Canad, el procedimiento de co-informe en Suiza, etc.
Una vez analizadas las estrategias ilegales de los organismos sujetos a la ley,
pasaremos a referirnos a aquellas que se valen de las excepciones y lmites de la
propia ley para contravenir su espritu.
2.4.
Transparencia obstruida
Se obstruye la transparencia documental cuando el gobierno se vale de los medios que le proporciona la ley para limitar el acceso a la informacin tanto como
sea posible. Este tipo de comportamiento, que es perfectamente legal ya que
toda solicitud de informacin que no se vea satisfecha puede ser recurrida, es
muy frecuente y se basa en previsiones legales de ndole diversa.
La primera explicacin que alegan los gobiernos se suele referir a la proteccin
de la privacidad o la proteccin de la informacin dada de forma annima. Un
caso extremo de este tipo de justificacin fue el de los presos de Guantnamo. El
gobierno americano se neg a revelar los nombres de los prisioneros, alegando
que ello vulneraba su derecho a la intimidad y que incluso se violara la Convencin de Ginebra. Actualmente, estn obligados por sentencia judicial a revelar
toda la informacin (Commentary, 2005).
Otro ejemplo en este sentido lo constituye el caso entre el Vicepresidente
americano Cheney y el Sierra Club. En 2001, el Vicepresidente era Director del
Grupo para el Desarrollo de la Poltica de la Energa Nacional. Este grupo era el
encargado de desarrollar la poltica energtica del gobierno de Bush, incluyendo
el muy controvertido proyecto de exploracin petrolfera en una reserva natural
en Alaska. El Sierra Club solicit el acceso a todos los documentos del grupo de
trabajo para averiguar, entre otras cosas, si los influyentes representantes del sector petrolfero incluyendo, en particular, a representantes de Enron eran
miembros del Comit (Lane, 2003). El Vicepresidente y la Casa Blanca rechazaron
la solicitud, alegando que la misma vulnerara la confidencialidad de la informacin aportada a la Administracin de forma annima (Lane, 2003; Safire, 2003).
Este caso se halla hoy da en el Tribunal Supremo de los Estados Unidos. En opinin de muchos expertos, debe prevalecer el inters pblico en el desarrollo de
una poltica de importancia nacional frente al detrimento que para los miembros
del grupo de trabajo o sus empresas puede suponer que su nombre sea hecho
pblico (US DC Circuit Court of Appeals, 2003; Blanton, 2003).
El segundo motivo que trata de justificar la limitacin de acceso a los documentos tiene que ver con el terrorismo y la seguridad nacional (Blanton, 2003;
Mendel, 2003b; Wadham y Modi, 2003; Roberts, 2004). Hoy en da es un clich
decir que el 11-S cambi el orden mundial y la forma en la que los gobiernos actan. En los meses que siguieron al 11-S, muchos gobiernos tomaron medidas
para combatir el terrorismo internacional de diversa ndole, incluyendo leyes antiterroristas3. Dichas leyes tendan a incrementar los poderes de los agentes gubernamentales (polica, ejrcito, sistema judicial), as como a limitar considerablemente el acceso de los ciudadanos a la informacin (Mendel, 2003b). En Reino
3
Estados Unidos: Patriot Act; Canad: Ley Antiterrorista; Reino Unido: Ley Antiterrorista y
para la Seguridad.
Transparencia forzada
La transparencia forzada tiene lugar cuando una agencia pblica justifica las restricciones, retrasos u otros problemas que limitan el acceso inmediato y completo
a la informacin en base a razones como la falta de recursos o de capacidad. En
ocasiones, esta limitacin de la transparencia se realiza deliberadamente, por
ejemplo retrasando el acceso de modo que la informacin pierda su relevancia,
pero en otros casos se debe a problemas en la organizacin relacionados con recursos insuficientes o falta de sensibilidad hacia este asunto.
El primer problema al que normalmente hacen alusin los departamentos pblicos se refiere a la gestin de los documentos y la informacin. Una mala gestin de la informacin es en gran medida responsable de los retrasos en la contestacin a demandas de informacin. La respuesta que se da a los ciudadanos
en estos casos es que los archivos se han perdido, que no fueron archivados correctamente o que existen varias copias y no se sabe cul es la autntica (Reid,
2004b).
Por el contrario, hay documentos que se archivan durante demasiado tiempo,
convirtindose en una carga presupuestaria intil o prolongando innecesariamente el tiempo de bsqueda. Normalmente constato que los Ministerios no
saben qu archivos tienen o qu contiene cada expediente. Esta incertidumbre
suele causar cierto nerviosismo al no saber qu es lo que pueden revelar esos documentos y explica que existan dudas a la hora de hacerlos accesibles (Reid,
2004b).
Otro aspecto a considerar es el coste econmico que las solicitudes de acceso
a la informacin conllevan. A pesar del ahorro que la transparencia supone (mejor informacin y control de costes), no deja de ser cierto que la transparencia documental es costosa. Por ejemplo, cada solicitud oficial de informacin en base a
la ley canadiense de libre acceso a la informacin cuesta una media de 2.000 dlares (Canada, 2000). En el ao 2000, en Estados Unidos, el coste de las solicitudes de informacin descontando las tasas pagadas por los ciudadanos fue
de 253 millones de dlares (Blanton, 2002). Dados los problemas econmicos a
los que deben enfrentarse los gobiernos en la actualidad, existe una fuerte tentacin de reducir ese presupuesto o de incrementar el coste de acceso a la informa-
cin (Fung, Graham y Weil, 2003). As, las tasas se convierten en otro modo de limitar el acceso a la informacin. Por ejemplo, la Fundacin American Way, una
organizacin no gubernamental, solicit una lista de los procedimientos judiciales
a inmigrantes tras el 11-S. El Departamento de Justicia americano le envi una
factura de 400.000 dlares, que ha sido reclamada por la organizacin (Blum,
2005).
2.6.
Transparencia maximizada
Infobesity define la sobrecarga de informacin que, de hecho, evita que los ciudadanos puedan obtener la informacin relevante de un modo rpido y efectivo.
3.
Tal y como hemos observado, hay muchas situaciones en las que las organizaciones, ya sea de forma deliberada o involuntaria, impiden el acceso a la informacin, lo que hace necesario considerar, por un lado, las causas de esta resistencia
y, por otro, propuestas que hagan posible mejorar la transparencia previniendo
estos comportamientos de las organizaciones.
3.1.
Se admite generalmente que el objetivo de estas leyes no es lograr una transparencia absoluta, sino relativa, en tanto que la propia ley expresamente recoge algunas excepciones y limitaciones. Sin embargo, y atendiendo a la tipologa presentada, se hace evidente que ni siquiera se ha conseguido plenamente la
transparencia relativa. Para hacer frente a este problema, compartido con otros
autores (Blanton, 2003; Savoie, 2003; Canada, 2004; Roberts, 2005), proponemos dos soluciones.
Una primera sera recomendar la transparencia absoluta; por ejemplo, mediante la eliminacin de la mayora de exenciones y excepciones (Blanton, 2003).
Desde esta perspectiva, se acepta, no obstante, la posibilidad de que la mera
transparencia d lugar al surgimiento de algunas barreras administrativas. La
transparencia se regula por medio de reacciones administrativas que inevitablemente bloquearn el acceso a determinados documentos e informacin. Sin embargo, los defensores de esta perspectiva consideran que el mejor camino para
una mejor transparencia es, inevitablemente, ms transparencia.
Por otra parte, otros piensan que esta transparencia va demasiado lejos y que
llevara a las organizaciones a adoptar formas de autoproteccin que llevaran a
una reduccin de la transparencia (Savoie, 2003). Desde esta perspectiva, se defiende una transparencia ms equilibrada; por ejemplo, una que sea ms respetuosa con la tradicin de los privilegios administrativos. El camino para una mejor
transparencia descansara en menos transparencia o en una transparencia limitada a la informacin esencial.
Ambas perspectivas tienen, esencialmente, el mismo objetivo: hacer ms eficaces las distintas iniciativas de mejora de la transparencia. No obstante, proponen distintas formas de lograr un equilibrio entre la transparencia y la opacidad.
Teniendo en cuenta nuestro estudio y, en particular, nuestra forma de estructurar
el comportamiento de las organizaciones administrativas en relacin a la transparencia, debemos preguntarnos si no hay otra va u otra manera de equilibrar la
relacin entre la transparencia y los privilegios administrativos.
3.3.
Conclusin
Desde las primeras leyes de acceso a la informacin de los aos cincuenta, la transparencia de las actividades gubernamentales ha sufrido un gran desarrollo. No obstante, todava persisten importantes retos en la materia. A pesar de que la experiencia nos demuestra la necesidad de incrementar la transparencia, las dinmicas
polticas y organizativas todava tienden a restringir el acceso a la informacin. Ya
sea como consecuencia de una determinada cultura de los privilegios, del deseo de
proteger los recursos propios o de autoprotegerse ante ciertas responsabilidades,
las organizaciones, y en ocasiones algunos individuos a nivel personal, desarrollan
deliberadamente comportamientos tendentes a limitar la transparencia. Como seala Reid (2004b), la excesiva proteccin de la informacin es imperdonable en sociedades democrticas que dependen de la informacin y que esperan una actuacin ntegra, transparente y responsable de sus lderes polticos y funcionarios.
Para poder entender mejor el comportamiento de las organizaciones en relacin a las demandas de transparencia, hemos establecido una tipologa de estos
comportamientos a travs de la cual se han podido observar las diversas estrategias de las que se valen las organizaciones; algunas les permiten excluirse del mbito de aplicacin subjetiva de la ley; otras suponen una falsa transparencia en la
que toda la informacin se hace pblica, pero no los medios para analizarla y entenderla, y, finalmente, otras favorecen el uso de medios legales o ilegales para
encubrir la informacin.
Bibliografa
Aid, M. (2006): Declassification in Reverse, National Security Archives.
Banisar, D. (2003): The www.freedominfo.org Global Survey: Freedom of lnformation and
Access to Government Record Laws around the World; www.freedominfo.org, accessed
15 June 2006.
Banisar, D. (2004): The www.freedominfo.org Global Survey: Freedom of lnformation and
Access to Government Record Laws around the World; www.freedominfo.org, accessed
15 June 2006.
Blanton, T. (2002): The Worlds Right to Know, Foreign Policy, July-August: 50-57.
Blanton, T. (2003): National Security and Open Government in the United States: Beyond the
Balancing Test, en National Security and Open Government: Striking the Right Balance,
New York: The Maxwell School of Syracuse University.
Blum, V. (2005): Freedom of Information Comes at a Steep Price for lnterest Group, The
Legal lntelligencer, 232 (21): 4.
Caddy, J. (2001): Access to Information, Paris: OECD.
Canada, Commissaire Iinformation du (1994): Rapport annuel du Commissaire linformation 1993-1994, Ottawa: Commissariat Iinformation du Canada.
Canada, Commissaire Iinformation du (2003): Rapport annuel du Commissaire linformation 2002-2003, Ottawa: Commissariat Iinformation du Canada.
Canada, Commissaire Iinformation du (2004): Rapport annuel du Commissaire linformation 2003-2004, Ottawa: Commissariat a Iinformation du Canada.
Canada, Secrtariat du Conseil du Trsor du (2000): Analyse des cots dcoulant de la mise en
application des lois sur Iaccs linformation et sur la protection des renseignements personnels (AIPRP), Ottawa: Conseil et Vrification Canada.
Canada, Vrificatrice gnrale du gouvernment du (2005): Rapport de la Vrificatrice gnrale
du Canada 2005, Ottawa: Bureau de la Vrificatrice gnrale du Canada.
Collins, P., y Byrne, L. (eds.) (2003): Reinventing Government Again, London: The Social Market Foundation.
Commentary (2005): Delicious Rulings form the Big Apple, The News Media & the Law, 29 (4).
Communauts europennes (2001): Rglement (CE) n. 1049/2001 du Parlement europen et
du Conseil du 30 mai 2001 relatif Iaccs du public aux documents du Parlement europen, du Conseil et de la Commission, Bruxelles: Communauts europennes.
Evans, R. (2006): The Freedom of lnformation Act Forces the Downfall of Scottish Tory Leader
David Mcletchie Over his Use of Taxis, but What Else has it Revealed to the Media in the
Past Year?, The Guardian, 2 January: 6.
Florini, A. (1 998): The End of Secrecy, Foreign Policy, Summer: 50-64.
Frankel, M. (2001): Freedom of lnformation and Corruption, London: Global Forum on Fighting Corruption and Safeguarding Integrity.
Fung, A.; Graham, M., y Weil, D. (2003): The Political Economy of Transparency: What Makes
Disclosure Policies Sustainable, John F. Kennedy School of Government, Harvard University.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Crnica del Instituto
Rolet Loretan*
Como todos ustedes sabrn, llevo al frente de la direccin del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas desde el 1 de noviembre de 2006.
Es para m un honor haber sido elegido por el Consejo de Administracin de
IIAS para esta tarea, que supone tanto un orgullo como un desafo. Un orgullo,
en primer lugar, por haber sido elegido por el Consejo de Administracin de IIAS
para dirigir un Instituto tan prestigioso, ya que, en mi opinin, una muestra tal de
confianza es la principal fuente de motivacin.
No obstante, esta eleccin tambin supone un reto, ya que la misin que se
me ha confiado, aunque emocionante, tambin parece a primera vista relativamente compleja e implicar un esfuerzo a largo plazo para todos los que trabajamos en Bruselas.
Las lneas generales de la futura estrategia del IIAS ya fueron formuladas por
las altas instancias del Instituto y, de hecho, ya en 2006 se prepararon importantes contribuciones, a la vez que se sugirieron diversas opciones posibles. Debido a
la falta de tiempo y, sobre todo, a la falta de medios, slo algunas de ellas podrn
ser desarrolladas. Sin embargo, hemos conseguido identificar los proyectos ms
importantes y su implementacin se desarrollar en base a un orden racional de
priorizacin.
Con este fin, nuestro equipo de la sede de Bruselas est concentrando todos
sus esfuerzos en mejorar la pgina web, as como en desarrollar los aspectos del
marketing y el patrocinio, una mayor transparencia en nuestras cuentas y una
mejor gestin de las Conferencias. En este sentido, ya hemos puesto en marcha
acciones especficas para mejorar varias de estas reas.
No existe duda alguna de que necesitamos reformar algunos aspectos: el Instituto debe modernizarse, el Instituto debe evolucionar con su tiempo; vivimos en la
era de las comunicaciones globales, en la que la visibilidad es normalmente un requisito para la supervivencia a medio y largo plazo, especialmente en un campo en
el que existe una pluralidad de actores y, por tanto, de potenciales competidores.
* Rolet Loretan es el Director General del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas (19 de marzo de 2007).
Copyright 2007 IISA - Vol. 73 (1): 187-188
Miembros
El IIAS CUENTA ENTRE SUS MIEMBROS Estados o secciones nacionales de los siguientes pases: Argelia, Austria, Bahrain, Blgica, Brasil, Bulgaria,
Camern, Canad, China, Croacia, Chipre, Repblica Checa, Dinamarca, Egipto, Finalandia, Francia, Alemania, Grecia, Hungra, India, Irlanda, Italia, Japn, Corea, Kuwait, Lbano, Libia, Luxemburgo, Malta, Mxico, Holanda, Omn, Polonia, Portugal, Rumana, San Marino, Arabia Saud, Senegal, Sudfrica, Espaa, Suiza, Tailandia, Tnez, Turqua, Emiratos rabes Unidos, Reino Unido y Vaticano.
Son miembros las siguientes Organizaciones Internacionales: la Organizacin para el Desarrollo rabe, la Agencia Espacial Europea, el Secretariado
de la Commonwealth, el Banco Interamericano de Desarrollo.
Comit ejecutivo (julio 2004-julio 2007)
Presidente: Franz Strehl (Austria)
Presidente saliente: Jean-Marie Atangana Mebara (Camern)
Vicepresidentes: Francis Delpre (Blgica); Fahaad Al-Hamad (Sudfrica); Hans Peter Bull (Alemania); Alejandro Carrillo Castro (Mxico); Geraldine
Fraser Moleketi (Sudfrica); Dai Guangqian (China); David McDonal (Canad); Imre Verebelyi (Hungra)
Presidente del Comit Financiero: Hlne Gisserot
Presidente del Comit de Asesoramiento Cientfico: Sepp Tiihonen (Finlandia)
Director de Publicaciones: Werner Jann (Alemania)
Editor del IRAS: Christopher Pollit (Holanda)
Miembros: Essa Al-Ghazali (Kuwait); Jean-Claude Bonichot (Francia); Kimon Chalazonitis (Grecia); Giusseppe Cogliandro (Italia); Jacek Czaputowcz
(Polonia); Gavin Drewry (Reino Unido); Albert Hofmeister (Suiza); Manfred Matzka (Austria); Kim Pan Suk (Corea); Iruppattil Suvrathan Punnoli (India).
Presidente de la Asociacin Internacional de Escuelas e Institutos de Administracin: Turgay Ergun (Turqua)
Presidente del Grupo Europeo de Administracin Pblica: Geert Bouckaert (Blgica)
Director General: Rolet Loretan (Suiza)
Tesorero: Jozef Hendrix (Blgica)
Edita:
Ministerio de Administraciones Pblicas
Instituto Nacional de Administracin Pblica
ISSN: 0255-3635
NIPO: 329-06-014-4
Depsito legal: M-19526-1989
Imprime:
Rumagraf, S.A. Avda. Pedro Dez, 25. 28019 Madrid
Suscripciones:
Atocha (Librera del INAP)
C/ Atocha, 106, 28012 Madrid
Tfno.: 91 273 92 11; Fax: 91 273 92 87
www.inap.map.es
e-mail:publicaciones@inap.map.es
Precios de suscripcin:
Suscripcin anual ...... 84,00 euros Espaa / 88,00 euros extranjero
(4 nmeros ao, incluido IVA y gastos de envo)
Nmero sencillo ......... 26,00 euros
Gastos de envo .......... 4 euros Espaa / 8 euros extranjero
La reproduccin, sea integral o abreviada, de los artculos queda autorizada con la nica condicin de citar la fuente y, en su caso, el nombre del autor,
as como de enviar un ejemplar al INAP y al IISA. Derechos de traduccin reservados para todos los pases. El Instituto Nacional de Administracin
Pblica no asume la responsabilidad de las opiniones emitidas, que comprometen nicamente a los autores de los artculos y recensiones de libros
publicados en la versin inglesa de la Revista.
Revista Internacional
de Ciencias Administrativas
Mini-simposio sobre Hacia una nueva teora de la Administracin Pblica,
Conferencia Braibant 2006
Introduccin del editor
Christopher Pollitt
Gobierno receptivo, responsable y respetado. Hacia una nueva teora
de Administracin Pblica
Jocelyne Bourgon
Comentarios:
Marcel Pochard
Jeremy Lonsdale
Christopher Pollitt
Simposio Descentralizacin como aspecto de las reformas del sector pblico:
caractersticas, impacto e implicaciones
Introduccin
Christopher Reichard y Elio Borgonovi
Relaciones interadministrativas y la eficacia de la gobernanza local:
el caso de la poltica de juventud en Holanda
Rob Gilsing
El liderazgo en una funcin pblica descentralizada: algunas lecciones del caso irlands
Peter C. Humphreys y Orla ODonnell
La direccin poltica estratgica: investigando el cambio cualitativo en el papel
de los Ministros despus de las reformas de la NGP (Nueva Gerencia Pblica)
Minna Tiili
Orientacin a los resultados en los contratos de servicio. Hechos contrastados a partir
de los gobiernos locales suizos
Isabella Proeller
El Parlamento del Reino Unido y la gestin: investigador o investigado?
Carole Johnson y Colin Talbot
Asistencia tcnica para el desarrollo de la capacidad institucional: la transferencia
de estructuras y prcticas administrativas
Uday Desai y Keith Snavely
Barreras de la organizacin a la transparencia. Una tipologa y anlisis del comportamiento
de la organizacin tendente a prevenir o restringir el acceso a la informacin
Martial Pasquier y Jean-Patrick Villeneuve
Crnica del Instituto
01
9 770255 363731