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1.- CRECIMIENTO, COMPETITIVIDAD Y
EMPLEO. RETOS Y PISTAS PARA
ENTRAR EN EL SIGLO x,,'X1.
2.- MODERNIZACIÓ N y CAMBIO DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
LA MISIÓN ·DEL INAP.
3.- EL ESTADO ANTE LOS RETOS DE
FIN DE SIGLO.
4.- CARTAS DE SERVICIOS PÚBLICOS
Edita:
Ministerio para las Administraciones Públicas
Instituto Nacional de Administración Pública
NIPO: 329-95-007-2
Depósito Legal: M-970-1995
ISSN: 1135-7649
PRESENTACION
Brasilia, 1995
VERSIÓN PRELIMINAR N2 4
18/10/95
SUMARIO
1. futroducción .................................................. 7
4. Diagnóstico ................................................. 16
6. Objetivos ................................................... 35
ANEXO
Comparación entre las retribuciones del Sector Público y del Sector Privado
ÍNDICE DE TABLAS
TABLA 6: Comparación entre los Asegurados del INSS y los Beneficiarios de la Unión
(cifras anuales) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
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1. INTRODUCCIÓN
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Estado, la cual asume diversas formas: en los y así, constituyen medidas inaplazables : (1)
países desarrollados es el bienestar social; en el un reajuste fiscal duradero; (2) un conjunto de
tercer mundo es la estrategia de sustitución de reformas económicas, dirigidas al mercado y
productos importados y, finalmente, en los acompañadas de una política industrial y
países comunistas, la solución pasa por la tecnológica, con el fin de salvaguardar la
estatalización; y (3) como la superación del competitividad interna y crear las condiciones
modo de realizar la administración que necesarias para la competitividad a nivel
incumbe al Estado, o sea, la superación de la internacional; (3) la reforma de la previsión y
administración pública de talante burocrático. la creación de instrumentos de política social,
proporcionando un conjunto más amplio de los
En Brasil, y aunque la crisis del Estado beneficiarios de aquélla y una calidad más
exista desde los años 70, dicha crisis solamente elevada de las prestaciones sociales; y (4) la
se advierte claramente a partir de la mitad de reforma del aparato del Estado, con el fin de
la siguiente década. Sus más evidentes incrementar sus "funciones de Gobierno", o
manifestaciones son la misma crisis fiscal y el sea, su capacidad de eficaz implantación de las
agotamiento de la estrategia de sustitución de políticas públicas. En lo que se refiere a los
los productos importados. Pero estas "Tres Poderes", el Gobierno Brasileño no
manifestaciones deberán insertarse en un más carece de "Gobemabilidad", o sea, del poder
amplio contexto de superación de las necesario para gobernar, teniendo en cuenta su
modalidades de intervención económica y legitimidad democrática y el apoyo que
social por parte del Estado. A este fenómeno encuentra en la sociedad civil. Tiene, sin
habrá aún que añadir el hecho de que el embargo, un problema de gobernación, dado
aparato del Estado concentra y centraliza que su capacidad de implantación de políticas
ciertas funciones caracterizándose por la públicas se ve limitada por la rigidez y la falta
rigidez de los procedimientos y la de eficacia del aparato administrativo.
superabundancia de normas y reglamentos.
Todavía durante los años 80, tras el proceso
La gran tarea que se plantea durante la de transición democrática, la reaCClon
década de los años 90 consiste en lo~ar inmediata ante la crisis consistió en ignorarla.
superar la crisis, reconstruyendo el Estado Posteriormente, hubo una segunda respuesta,
mediante la recuperación del ahorro público y igualmente inadecuada la neoliberal,
la consecuente salvaguardia de su autonomía caracterizada por la ideología del Estado
financiera a la hora de poder llevar a cabo un reducido al mínimo. Ambas resultaron ser
conjunto de políticas de carácter público. Se ajenas a la realidad : la primera, porque era
hace imprescindible no sólo mantener la retrógrada, y la segunda, porque era utópica.
estabilidad de la moneda, sino también llevar Sólo a mediados de los años 90 surge una
a cabo un nuevo análisis de las formas de respuesta coherente con el reto de superación
intervención en el ámbito social y económico, de la crisis : la que consiste en la reforma o la
teniendo en cuenta el agotamiento de la reconstrucción del Estado.
estrategia burocrática y planificadora, la cual
fue típica de la acción del Estado en nuestro Deberá entenderse la reforma del Estado
siglo. En efecto, se trata de una estrategia ya dentro del contexto de una nueva definición
superada debido, entre otros factores, a la del papel de éste, que deja de ser el
dinámica tecnológica y la internacionalización responsable directo del desarrollo económico y
del mercado. Y sólo cuando se haya podido social, para pasar a asumir el papel de
remontar la crisis del Estado, será posible promotor y regulador. Mediante la liberación
reemprender el desarrollo económico y social. comercial, es abandonada la estrategia
proteccionista que consistía en la sustitución de
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los productos importados. De acuerdo con el definir un conjunto de políticas más
programa de privatizaciones , se acepta la descentralizadas; (5) profundizar en las ideas
existencia de la crisis fiscal y la limitación de de profesionalidad y de formación permanente
la capacidad del Estado para lograr el ahorro de los funcionarios públicos. Todas estas ideas
forzado a través de las empresas estatales. proceden de la administración pública de tipo
burocrático ; sin embargo, jamás fueron
El Estado adquiere un papel menos ejecutivo plenamente desarrolladas dentro de tal marco.
o suministrador directo de servicios, a la vez
que se mantienen sus func~ones de regulación A los ministerios de ámbito económico,
y prestación de dichos servicios. Desde este especialmente a los de Hacienda y
enfoque innovador, se desea lograr el Planificación, incumbe proponer las
fortalecimiento de sus funciones de regulación alternativas posibles destinadas a lograr la
y coordinación, particularmente a nivel federal, superación de la crisis fiscal. A los ministerios
además de la progresiva descentralización sectoriales incumbe llevar a cabo la revisión de
vertical, de las funciones ejecutivas en el las políticas, de acuerdo con los nuevos
campo de la prestación de servicios sociales y principios inspiradores del, desarrollo
de infraestructuras, tanto en lo que se refiere al economlCO y social. Al Ministerio de
ámbito de los distintos Estados de la República Administración Federal y Reforma del Estado
como en el ámbito municipal. corresponde el establecimiento de las
condiciones necesarias. para que pueda
Considerando esta tendencia, se pretende incrementarse el grado de "gobernación"
reforzar la gobernación (la capacidad del asumido por el Gobieruo. Y así, su misión
Estado para gobernar) a través de la transición específica deberá consistir en orientar e
programada a partir de una administración instrumentar la reforma del aparato del Estado,
pública de tipo burocrático, rígida y poco de acuerdo con las nonnas dadas por la
eficaz, volcada sobre sí misma y esencialmente Presidencia a través de las Directrices de
preocupada con su control interno, a una Planificación. Se define el aparato del Estado
administración pública de carácter gerencial, como la administración pública en su sentido
flexible y eficaz, comprometida con la atención amplio, o sea, la estructura organizativa del
prestada a los ciudadanos. Para lograr este Estado en sus tres poderes (el Ejecutivo, el
objetivo, se hace necesario un cambio en tres Legislativo y el Judicial) y en tres niveles (la
planos : a nivel jurídico-institucional, mediante Unión, los Estados y los Municipios). El
la reforma de la Constitución y de las leyes aparato del Estado está constituido por el
vigentes en el país; a nivel cultural, a través de Gobierno (la cúpula dirigente en los Tres
la asunción de una llueva visióll de lo que es la Poderes), por un cuerpo de funcionarios y por
administración pública; y, finalmente, a nivel las fuerzas armadas. A su vez, el propio Estado
de la gestión, el ámbito en el cual se deberá posee un grado de acción más vasto que el
concretar este reforma. aparato del Estado, porque abarca aún el
sistema constitucional-legislativo, mediante el
Con el objetivo de llevar a cabo este último cual se rige la población dentro de los límites
cambio se hará necesario: (1) volver a definir geográficos territoriales. El Estado es la
las finalidades de la administración pública, organizaclon burocrática que posee el
haciendo que ésta se vuelque sobre el monopolio de la violencia legal, además de ser
ciudadano-cliente; (2) perfeccionar los el conjunto de engranajes con poder para
instrumentos de coordinación, formulación, legislar y recaudar los tributos de la población
implantación y evaluación de las políticas de un territorio determinado.
públicas; (3) flexibilizar las normas y Estos conceptos permiten distinguir entre lo
simplificar los procedimientos; (4) volver a que es la reforma del Estado y la reforma del
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aparato del Estado. La reforma del Estado es Estado y de la sociedad como víctimas de la
un proyecto amplio, que no sólo afecta a práctica generalizada que consiste en el
distintas áreas del Gobierno, sino también al llamado "rent seeking" - la búsqueda de reutas
conjunto de la sociedad brasileña; en cambio, o de ventajas extramercantiles para
la reforma del aparato del Estado tiene un determinados grupos, los cuales utilizan el
objeto más limitado : está orientada hacia la control del Estado. Y aún dentro del plano
consecución de una mayor eficacia de la democrático, una nueva modalidad de defensa
administración pública y más volcada en la de la "cosa pública" consiste en la práctica
ciudadanía. Estas Directrices de Planificación cada vez más frecuente de la participación y el
dirigen su atención hacia la administración control directo de la administración pública por
pública federal; no obstante, muchas de sus parte de los ciudadanos.
normas y propuestas son igualmente aplicables
en los ámbitos estatal y municipal. A escala administrativa, la administración
pública de corte burocrático surgió en el siglo
pasado, precisamente como modalidad de
defensa de la "cosa pública" contra el llamado
2. LAS TRES MODALIDADES DE patrimonialismo. Sin embargo, y de un modo
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA paulatino, pudo verificarse que los costos de
dicho sistema de defensa podrían superar los
La reforma del aparato del Estado constituye beneficios del control. Por este motivo, en
también una exigencia prioritaria en la década nuestro siglo las prácticas burocráticas están
de los años 90 por un segundo motivo : dicha siendo sustituidas por un nuevo tipo de
reforma no sólo se reveló como una respuest~ administración pública, la cual preferimos
a la crisis generalizada del Estado, sino denominar administración de carácter gerencial.
también como un,a forma de defensa del Estado La reforma del aparato del Estado no puede
como res publica, como "cosa pública", como concebirse fuera de la perspectiva de una
un patrimonio que, por el hecho de ser público, nueva definición del papel del Estado y, por lo
es de todos y para todos. tanto, supone el previo reconocimiento de los
cambios experimentados en cuanto a sus
La defensa de la res publica suele llevarse a atribuciones a lo largo del tiempo. Y así, a
cabo en las democracias modernas en dos partir de una perspectiva histórica, verificamos
niveles diferenciados : el político y el que la administraéión pública (cuyos principios
administrativo. En el plano político están las y características no deberán confundirse con
instituciones fundamentales de la democracia, los que rigen la administración de las empresas
mediante las cuales se protegen no sólo los privadas) evolucionó a través de tres modelos
derechos individuales y sociales de los básicos: la administración pública de carácter
ciudadanos, sino también los "derechos patrimonialista, la de carácter burocrático y,
públicos" a participar de un modo igualitario finalmente, la administración de carácter
en la "cosa pública". Tanto las elecciones gerencial. Estas tres modalidades se han
libres y la libertad de pensamiento y de sucedido en el tiempo, sin que ninguna de ellas
imprenta constituyen dos modalidades de hubiese sido totalmente erradicada.
defensa del ciudadano y de la res publica. En
todo el mundo se están definiendo con claridad Administración Pública Patrimonialista.-
los derechos públicos como patrimonio que es El aparato del Estado funciona como si fuera
de todos. La denuncia hecha por los partidos una extensión del poder soberano y sus
de izquierda acerca de la "privatización" del auxiliares o servidores disfrutan del status de
Estado corresponde a la denuncia hecha por los nobleza real. Los cargos públicos son
sectores de la derecha sobre la situación del prebendas. La res pública no se distingue de la
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res prinClplS. Como consecuencia, la ámbito bastante limitado. De hecho, el Estado
corrupción y el nepotismo son inherentes a esta sólo se limitaba a mantener el orden público,
concepción de administración. Cuando el administrar la justicia y garantizar la eficacia
capitalismo y la democracia pasan a asumir un de los contratos y la propiedad.
papel dominante, el mercado y la sociedad
civil pasan a diferenciarse del Estado, el cual, Administración Pública Gerencial. - Surge
a su vez, se diferencia del Gobierno. En este en la segunda mitad del siglo XX, como una
nuevo marco histórico, la administración de respuesta al incremento numérico de las
carácter patrimonialista se. convierte en una funciones económicas y sociales del Estado, al
excrecencia inaceptable. desarrollo tecnológico y a la globalización de
la economía mundial, dado que ambos habrán
Administración Pública Burocrática.- puesto al descubierto los problemas derivados
Surge en la segunda mitad del siglo XIX, en la del anterior modelo de administración pública.
época del Estado Liberal, como modalidad de La eficiencia de la administración pública con
lucha contra la corrupción y el nepotismo la necesidad de reducir gastos y mejorar la
patrimonialistas. Los principios que la orientan calidad de los servicios prestados a los
son el de la profesionalización, la idea de que ciudadanos, adquirió una relevancia esencial.
la administración pública es una carrera con su La reforma del aparato del Estado pasa a estar
jerarquía propia, además de sus características principalmente orientada por los valores de la
de impersonalidad y formalismo. En resumen, eficacia y la calidad de la prestación de los
se trata de un poder legal y racional. Los servicios públicos, además del desarrollo de
controles administrativos que pretenden evitar una cultura gerencial en el ámbito de los
la corrupción y el nepotismo son siempre organismos.
apriorísticos. Se parte de una desconfianza
esencial en los titulares de la administración La estrategia administrativa se ocupa,
pública y en los ciudadanos que a ellos dirigen esencialmente (1) de la definición exacta de los
sus peticiones. Por esta razón, son siempre objetivos que el administrador público debe
necesarios los sistemas rígidos de control de alcanzar en su unidad (2) de la garantía de la
los procedimientos, como, por ejemplo, los de autonomía del administrador en cuanto a la
admisión de personal, de compras y aplicación de los recursos humanos, materiales
suministros, de resolución de peticiones. y financieros disponibles, con el fin de lograr
los fines contratados y (3) del control o del
Por otra parte, tanto el control como la cobro posterior de los resultados alcanzados.
garantía del poder del Estado se convierten en Así mismo, también existe la competitividad
la misma razón de ser del funcionario. Y aSÍ, en el seno del Estado, siempre que ella sea
el Estado se vuelca sobre sí mismo y pierde la factible entre ciertas unidades internas. En lo
noción de su misión esencial, la cual consiste que atañe a la estructura organizativa, tanto la
en estar al servicio de la sociedad. La cualidad idea de descentralización como la de reducción
fundamental de la administración pública de de los niveles jerárquicos asumen un papel
corte burocrático estriba en su efectividad en el fundamental. En resumen, se afirma que la
control de los abusos; su principal defecto es la administración pública debe ser permeable a
falta de eficacia, la autorreferencia, la una mayor participación de los agentes
incapacidad para volcarse en el servicio a los privados 'y/o de las organizaciones de la
ciudadanos, considerados como clientes. Sin sociedad civil, con un énfasis muy especial en
embargo, este defecto no tuvo una relevancia los resultados a lograr (los fines), en lugar de
decisiva en la época en la que surgió esta los procedimientos (los medios) necesarios a la
modalidad de .administración, dado que los consecución de dichos fines.
servicios prestados por el Estado tenían un
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La administración pública de tipo gerencial Estado, identificando dicho interés con el de la
está inspirada en los sistemas de colectividad.
administración de las empresas privadas,
aunque no pueda confundirse con ésta. La administración pública gerencial
Mientras que los recursos financieros de las considera al ciudadano como contribuyente de
empresas privadas dependen de las los impuestos y como cliente de sus servicios.
aportaciones libremente hechas por sus Los resultados de la acción del Estado serán
clientes, cuando compran bienes o servicios, buenos, no por el hecho de que los
los recursos financieros del Estado proceden de procedimientos administrativos están bajo
los impuestos, de un conjunto de control y son fiables (tal como lo desea la
contribuciones de carácter obligatorio y sin una administración de modelo burocrático), sino
contrapartida directa. Mientras el mercado porque se dan respuestas satisfactorias a las
controla la administración de las empresas, la necesidades del ciudadano-cliente.
sociedad - a través de un conjunto de
instrumentos políticos elegidos- controla la El paradigma gerencial contemporáneo,
"administración pública. La administración de basado en los principios de confianza y
las empresas está volcada en el beneficio descentralización de las decisiones, exige
privado, con el fin de obtener el crecimiento formas flexibles de gestión, estructuras
óptimo de los dividendos de los accionistas horizontales, funciones descentralizadas e
(esperando que, a través del mercado, pueda incentivos a la creatividad. Se contrapone a la
lograrse un beneficio colectivo), mientras que ideología basada en el formalismo y el rigor
la administración pública de tipo gerencial se técnico de la burocracia tradicional. Al sistema
vuelca de un modo explícito y directo en el de evaluación sistemática, a la recompensa por
interés público. ' el desempeño de las funciones y a la
formación permanente, lo cual ya era típico de
Desde este punto de vista, como en muchos la buena administración burocrática, se añaden
otros aspectos (la' profesionalidad, la los principios de cobertura de las necesidades
despersonalización), la administración pública del ciudadano-cliente, de los resultados
de tipo gerencial no se distingue de, la logrados y de la competitividad administrada.
administración pública de tipo burocrático. En
la burocracia pública clásica existe una noción Actualmente, toda visión realista de la
muy fuerte y muy clara de lo que es el interés reconstrucción del aparato del Estado dentro de
público. No obstante, la diferencia existe en una perspectiva realista y con una base de
cuanto al concepto de interés público, que no molde gerencial deberá tener en cuenta la
podrá confundirse con el interés propio del necesidad de ecuacionar las asimetrías
Estado. En el ámbito de la administración causadas por la persistencia de los aspectos
pública burocrática, a menudo se identifica el patrimonialistas en la administración
interés público con la afimlación del poder del contemporánea y los excesos formales y los
Estado. Desarrollando su actividad bajo este anacronismos del esquema burocrático
criterio, los administradores públicos terminan tradicional. Para lograrlo, es fundamental ver
dirigiendo gran parte de las actuaciones y los claramente la dinámica de la administración
recursos del Estado hacia la cobertura de las racional-legal o burocrática. No se trata tan
necesidades propias de la burocracia, la cual se sólo de descartarla, sino más bien de
identifica con el poder del Estado, relegando a considerar sus aspectos ya superados y las
un segundo término el contenido de las características que todavía siguen válidas,
políticas públicas. La administración pública de como modos de garantizar la efectividad de la
modelo gerencial rechaza esa concepción del administración pública.
interés público como interés del aparato del
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El modelo de tipo gerencial se hizo realidad adquisición de patrones y la asunción'racional
en el mundo desarrollado, cuando se reveló de materiales, la revisión de las estructuras y la
más eficaz a la hora de promocionar y aplicación de métodos destinados a definir los
potenciar la calidad y la eficacia de los procedimientos adoptados, Conviene aún
servicios sociales del Estado, mediante la clara destacar que, durante este período, se creó la
definición de los objetivos de cada unidad de función presupuestaria como actividad formal
la administración, de la descentralización, de la y permanente, vinculada a la planificación.
modificación de las estructuras organizativas y
de la adopción de valores' y comportamientos En lo que afecta a la administración de los
modernos en seno del Estado. En Brasil, la recursos humanos, el DASP constituyó una
reforma del aparato del Estado significará, tentativa de formación de la burocracia según
fundamentalmente, la introducción en la modelos Weberianos, basada en el principio
administración pública de la cultura y de las del mérito profesional. Mientras tanto, y
técnicas gerenciales modernas. aunque se hayan resaltado ciertos instrumentos
relevantes en la época, tales como el
establecimiento del sistema de oposiciones
públicas y de la formación sistemática, no
3 RESUMEN HISTÓRICO llegó a adoptarse de un modo consistente una
política de recursos humanos capaz de dar una
3.1 LA REFORMA DEL "DASP" respuesta adecuada a las necesidades del
Estado. Aunque ya estaba en fase de
En Brasil, el modelo de administración transformación, el modelo patrimonialista
burocrática empieza a surgir en los años 30, en (contra el cual fuera implantado el modelo de
el marco de la aceleración de la administración pública burocrática) seguía
industrialización brasileña, en el cual el Estado manteniendo su propia fuerza en el panorama
asume un papel decisivo, con un fuerte político brasileño. El régimen llamado "de los
intervención en el sector productivo de bienes coroneles" cedía paso al clientelismo y al
y servicios. A partir de la reforma llevada a fisiologismo.
cabo bajo el gobierno de Vargas por Mauricio
Nabuco y Luiz Simoes Lopes, la
administración pública experimenta un proceso 3.2 HACIA LA ADMINISTRACIÓN DE
racionalizador, que se tradujo en la creación de MODELO GERENCIAL
las primeras carreras directamente ligadas a la
burocracia y en el intento de generalización del Teniendo en cuenta las múltiples faltas de
sistema de oposiciones como modo de acceder adecuación del modelo, la administración de
al empleo público. La implantación de la modelo burocrático, implantada a partir de los
administración pública burocrática constituye años 30, fue objeto de sucesivas tentativas de
una clara consecuencia del surgimiento de un reforma. Sin embargo, en ciertos casos estas
capitalismo moderno en nuestro país. experiencias tuvieron como características
principales la prioridad dada a la extinción y la
En 1936, con el objeto de llevar a cabo el creación de nuevos organismos y, en otros
proceso de modernización administrativa, casos, la constitución de estructuras paralelas,
surgió el Departamento Administrativo del destinadas a modificar la rigidez burocrática.
Servicio Público - el DASP. Al principio, la En lo que atañe a la reforma administrativa,
administración pública sufre la influencia de la esta última práctica fue seguida durante el
teoría de la administración científica de Taylor, gobierno de Kubitchek, mediante la creación
mediante la cual se pretende lograr la de comisiones especiales: la Comisión de
racionalización a través de la simplificación, la Estudios y Proyectos Administrativos, llevando
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a cabo la realización de estudios acerca de la administración indirecta, con las forma<;
simplificación de los procedimientos arcaicas e ineficaces en el sector de la
administrativos y las reformas ministeriales; y administración directa o central. De hecho, el
la Comisión para la Simplificación de la núcleo burocrático se vio indebidamente
Burocracia, encargada de elaborar proyectos de debilitado mediante una estrategia oportunista
reformas globalizadoras y de descentralización del régimen militar, el cual no desarrolló
de los servicios. carreras de los funcionarios públicos de alto
nivel, prefiriendo, en cambio, contratar a los
Mientras tanto, la reforma emprendida en funcionarios superiores de la administración a
1967 mediante el Decreto-Ley 200 constituye través de los servicios de las empresas
una referencia importante en cuanto al intento estatales.
de superación de la rigidez burocrática,
pudiendo considerarse como la primera piedra A mediados de la década de los años 70,
en la creación de la administración de tipo comenzó una nueva iniciativa modernizadora
gerencial en Brasil. de la administración pública con la creación de
la "SEMOR" - "Secretaría de Modernización",
A través de este Decreto Legislativo se hizo la cual reunió a un grupo de jóvenes
realidad la trasferencia -de atribuciones a las funcionarios de la administración pública,
autarquías, fundaciones, empresas públicas y muchos de ellos con una formación de post-
sociedades de economía mixta, con el objeto grado en el extranjero, y deseando implantar
de lograr un mayor dinamismo operativo, las nuevas técnicas de gestión y,
mediante un proceso de descentralización especialmente, de administración de recursos
funcional. Corno principios de racionalidad humanos en la administración pública federal.
administrativa, fue instituido el sistema de
planificación, el presupuesto, la descongestión En el inicio de los años 80, hubo una nueva
de los órganos superiores ejecutivos tentativa de reforma de la burocracia, con la
(desconcentración/descentralización), el intento intención de orientarla hacia la administración
de hacer coincidir la competencia y la pública de modelo gerencial, mediante la
información en el proceso decisorio,' la creación del Ministerio de Desburocratización
sistematización, la coordinación y la y del Programa Nacional de
supervisión. Desburocratización - Pr ND, a través del cual
se pretendía revitalizar la autoridad, mejorar y
El modelo gerencial de esa época, siendo simplificar los procedimientos administrativos
compatible con el monopolio estatal en el e incrementar la eficacia. Las actuaciones del
ámbito de la oferta de bienes y servicios, sentó Pr ND iban, inicialmente, dirigidas hacia la
las directrices de la expansión de la lucha contra la burocratización de los
procedimientos. Posteriormente, sus
administración indirecta en el intento de actuaciones giraron en tomo al desarrollo del
"flexibilizar la administración", con el fin de Programa Nacional de Desestabilización, en un
permitir una mayor eficacia de las actividades esfuerzo destinado a contener los excesos de la
económicas del Estado. expansión de la administración descentralizada,
bajo el influjo del Decreto Legislativo 200/67.
En términos generales, las reformas
introducidas a través del Decreto Legislativo
200/67 no produjeron cambios en el ámbito de 3.3 EL RETROCESO DE 1988
las administración burocrática central,
permitiendo la coexistencia de núcleos de Durante la transición democrática de 1985
eficacia y competencia en el marco de la fueron paralizadas las actuaciones dirigidas a
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lograr una administración pública de tipo pública, promocionada por el Decreto
gerencial. Aunque dicha fecha haya sido una Legislativo 200. Aunque se hubiesen
importatísima victoria democrática, uno de sus practicado ciertos abusos a la sombra de este
costos más sorprendentes fue el reparto de los Decreto, tanto en lo que se refiere a una
cargos públicos de la administración indirecta excesiva autonomía de las empresas estatales,
y las delegaciones de los ministerios de los como en términos del uso patrimonialista de
distintos Estados entre los políticos miembros las autarquías y las fundaciones (en las que no
de los partidos victoriosos. Surge en el país un se exigía el sistema de oposiciones públicas
nuevo populismo de talante patrimonialista. Por para la admisión de personal), no es justo
otro lado, la alta burocracia fue acusada, afirmar que estas distorsiones puedan
especialmente por sectores conservadores, de considerarse consecuencias del Decreto. Dado
ser la responsable de la crisis del Estado, dado que la transición democrática se produjo en
que había propiciado su exagerado crecimiento. Brasil en medio de la crisis del Estado, las
fuerzas democráticas identIficaron
La unión de los factores anteriores conduce erróneamente ésta como una de las
a un retroceso burocrático sin precedentes, a consecuencias de la descentralización que el
través de la Constitución de 1988. Sin que régimen militar había intentado implantar. Por
hubiese mediado el más mínimo debate otro lado, la transición militar fue acompañada
público, el Congreso Constituyente promocionó de una vasta campaña contra la estatalización,
un sorprendente anquilosamiento del aparato la cual llevó a los· partidarios de la
estatal, al incluir en los servicios del Estado y Constitución a aumentar los controles
en las mismas empresas estatales casi todas las burocráticos sobre las empresas estatales.
normas burocráticas rígidas adoptadas en el
núcleo estratégico del Estado. La nueva Al final, hubo un resultado doble : el
Constitución originó la pérdida de autonomía abandono de la vía que conduciría a una
del Poder Ejecutivo a la hora de tratar de administración pública de tipo gerencial y el
estructurar los organismos públicos, estableció fortalecimiento de las ideas que respaldaban
la obligatoriedad de regímenes jurídicos únicos una administración pública de modelo clásico
para toda la Unión, los Estados y los burocrático; y, por otro lado, en virtud de la
municipios y, finalmente, retiró la flexibilidad intromisión patrimonialista en este proceso, la
operativa a la administración indirecta, dado creaClOn de una serie de privilegios
que atribuyó a las fundaciones y autarquías incompatibles con la misma administración
públicas un conjunto de normas de pública de corte burocrático. Como ejemplos
funcionamiento idénticas a las que rigen la de este fenómeno tenemos la estabilidad rígida
administración directa. para todos los funcionarios, la garantía
universal de la irreductibilidad de los sueldos,
Este retroceso burocrático fue, en gran el período de prácticas en régimen de
medida, una reacción contra el sistema de interinidad de tan sólo dos años de duración, la
clientelas, dominante en el país durante aquella jubilación con una remuneración económica
época. Así mismo, también fue una igual al último sueldo percibido,
consecuencia de la actitud defensiva adoptada independientemente del tiempo de servicio y la
por altos cargos de la burocracia, quienes al aportación realizada por el funcionario.
sentirse injustamente acusados, decidieron
defenderse de un modo irracional. Todas estas circunstancias han contribuido al
desprestigio de la administración pública
No puede atribuirse el retroceso burocrático brasileña, a pesar de que los funcionarios de la
a un hipotético fracaso de la descentralización administración pública brasileña son, en su
y la flexibilización de la administración gran mayoría, competentes, honrados y con la
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mentalidad del verdadero servidor público. ineficacia de los servicios públicos. Los datos
Estas cualidades, que vienen demostrando que constan en las Tablas 1 y 2 confirman
desde los años 30, cuando fue implantada en claramente esta tendencia posterior a la
Brasil la administración pública Administración. Aunque se hubiera verificado
profesionalizada, constituyeron un factor una importante disminución del número de
decisivo en cuanto al papel estratégico funcionarios públicos en activo en el marco del
desempeñado por el Estado en el desarrollo Poder Ejecutivo de la Unión, el cual pasó de
económico de Brasil. Si no hubiese sido por la 713.000 en 1989 a 580.000 en 1995 (Tabla 1),
competencia y la formación de talante público la cuantía global correspondiente a los gastos
de la burocracia brasileña, no habría sido de la Unión en el PIB no se vio reducida, o
posible la implantación de la industria de base mejor, se incrementó, pasando de ser un
en los años 40 y 50, el ajuste industrial de los 2,89% entre los años 1980-1987 a ser un
años 60, el desarrollo de la infraestructura y la 3,17% del PIB, como media correspondiente al
creación de la industria de .bienes de capital de período 1988-94 (Tabla 4). El aumento de los
los 60, el reajuste y la reforma financiera de gastos fue aún mucho más importante en los
'los años 80 y la liberalización comercial de la Estados y los Municipios, los cuales
década actual. empezaron a percibir un porcentaje más
elevado de la recaudación tributaria.
En seguida se hicieron sentir las distorsiones
provocadas por la nueva Constitución. Mientras El aumento de los gastos de personal fue
tanto el Gobierno Collor no supo dar una menor en el ámbito de la administración
respuesta acertada y no hizo más que agravar federal, dado que las necesidades del ajuste
los problemas ya existentes, dado que estuvo fiscal, añadida a la reducción relativa de su
más ocupado en destruir que en construir. El participación en la recaudación tributaria,
Gobierno Itamar Franco trató condujo a la casi total suspensión de las
fundamentalmente de restaurar el poder convocatorias de oposiciones y, por lo tanto, a
adquisitivo de los sueldos de los funcionarios, una disminución del número de los
los cuales habían sido drásticamente reducidos funcionarios en activo, ya que, de este modo,
durante el Gobierno anterior. las plazas de los funcionarios que se iban
jubilando ya no eran cubiertas.
El discurso en torno a la reforma
administrativa alcanza una nueva dimensión a El contingente total de los funcionarios
partir de 1994, cuando la campaña presidencial públicos de la Unión - incluyendo los de la
introduce la noción del cambio organizativo y administración directa (Poder Ejecutivo), de las
cultural de la administración pública, con el fin autarquías, fundaciones, empresas públicas,
de crear una administración de modelo sociedades de economía mixta y ex-territorios)
gerencial. registró un descenso durante los últimos años.
En 1988 había 1.444.000 funcionarios públicos
en activo; al final de 1994, sólo había
1.197.000.
4 DIAGNÓSTICO
Considerando este descenso del número de
Consecuencia del retroceso burocrático funcionarios, no es válido decir que hay un
acaecido en 1988 fue el incremento exceso de cuadros en la Unión. Lo que existe
significativo de los costos del aparato son los sectores que concentran un número
administrativo, tanto en lo que se refiere a los innecesario de funcionarios, y otros sectores
gastos de personal, bienes y servicios, como en que presentan un déficit, como es, por ejemplo,
lo que atañe al notable incremento de la el caso de las actividades finales en salud y
16
educación. funcionarios (un 49%) que es prácticamente la
suma del número de funcionarios de los
Así mismo, también es conveniente asociar municipios (un 26%) y de la Unión (un 25%).
este análisis con el proceso de Se trata de una distribución que demuestra la
descentralización de funciones entre los niveles existencia de una clara concentración a nivel
de Gobierno, en el ámbito del Estado y, a de los Estados y se revela en principio
partir de éste, en el sector público no estatal. incoherente con el sistema de municipalización
En lo que se refiere a la distribución entre los de la prestación de Servicios, establecido en el
tres niveles de Gobierno, 'la composición de la Texto constitucional.
fuerza de trabajo en el sector público muestra
que los Estados cuentan con un número de
FUNCIONARIOS UNIÓN**
CIVILES
ESTATUTARIOS *
1988 705.548 1.442.657
1989 712.740 1.488.608
1990 628.305 1.338.155
1991 598.375 1.266.495
1992 620.870 1.284.474
1993 592.898 1.258.181
1994 587.202 1.197.460
1995*** 580.035
Procedencia: SRH/MARE-SEST/MPO
17
TABLA 2: EVOLUCIÓN DE LOS GASTOS DE LA UNIÓN, DE LOS ESTADOS
Y DE LOS MUNICIPIOS
(part. %)
UNIÓN ESTADOS Y MUNICIPIOS
Media 70/79 3,41 3,87
Media 80/87 2,89 4,18
Media 88/94 3,17 6,53
Procedencia: IBGE
vasta y permanente labor de evaluación del
El diagnóstico de la administración pública sector público brasileño. Esta labor que fue
brasileña impone contestar' ciertas preguntas parcialmente emprendida durante el primer
básicas: gobierno de la transición, cuando se
extinguieron dos Ministerios y diversos
(1) ¿Deberá el Estado seguir realizando las organismos fueron reestructurados o, incluso,
mismas actividades? ¿Podrán eliminarse creados. Es evidente que todavía falta mucho
algunas de ellas? 0, en cambio, ¿deberán ser por hacer.
transferidas de la Unión a los Estados o a
los Municipios? O, aun, ¿deberán transferirse En nuestro esfuerzo de ofrecer un
al sector público no estatal? ¿O al sector diagnóstico de la administración pública
privado? brasileña, centraremos nuestra atención en el
mercado del trabajo, la política de recursos
(2) Por otro laQo, considerando las nuevas humanos y, por otro lado, en la diferenciación
funciones, más bien reguladoras que de las tres dimensiones de los problemas: (1)
ejecutoras, ¿deberá el Estado crear nuevas la dimensión jurídico-institucional, relacionada
instituciones? con los obstáculos de carácter legal que
impiden la consecución de una mayor eficacia
(3) Para realizar sus funciones, ¿necesita el del aparato del Estado; (2) la dimensión
Estado el número de funcionarios que cultural, definida por la coexistencia de valores
actualmente existen? ¿Es satisfactoria la de carácter patrimonialista y, especialmente, de
calidad y la motivación de los funcionarios? tipo burocrático, con los nuevos valores
¿Existe una política adecuada en materia de modernos y de modelo gerencial en la
recursos humanos? administración pública brasileña; y (3) la
dimensión gerencial, asociada a las prácticas
(4) ¿Actúan los organismos públicos con administrativas. Estas tres dimensiones están
calidad y eficacia? interrelacionadas entre sí. Hay una tendencia a
Es cierto que su atención está subordinar la tercera a la primera, cuando se
prioritariamente volcada en los ciudadanos, afirma que es imposible implantar cualquier
en tanto que clientes o, por el contrario, reforma en el sector de la gestión, mientras no
¿están principalmente orientados en el se modifiquen las instituciones, a partir de la
sentido de controlar simplemente al propio misma Constitución Federal. Está claro que se
Estado? trata de una concepción equivocada. A pesar
de las dificultades existentes, es posible poner
Para poder contestar a las dos primeras en marcha a partir de ahora el cambio de la
preguntas se hace necesario llevar a cabo una cultura administrativa y reformar la dimensión
18
correspondiente a la gestión del Estado, a la Mientras tanto, no sólo debido a la carencia
vez que se va impulsando el cambio del de una definición legal del problema, sino más
sistema jurídico. bien debido a la creencia arraigada en la
cultura política brasileña de que incumbe a la
Unión la labor de impulsar directamente el
desarrollo social del país, los avances en el
4.1 DI M E N S IÓN J U R Í D 1C O - sentido de otorgar una mayor autonomía a la
INSTITUCIONAL ejecución de los servicios y favorecer las
unidades sub-nacionales caminan muy
A lo largo de la historia de Brasil, existen despacio.
movimientos dirigidos a reformar la
administración, los cuales se identifican con la El modelo burocrático tradicional, que ocupa
fusión, la extinción y la creación de un lugar privilegiado en todo el Derecho
organismos. Estos cambios, que revelan la gran Administrativo y en la Constitución de 1988,
inestabilidad del organigrama gubernativo, no se basa en el formalismo, en el excesivo
lograron evitar la persistencia de ciertas número de normas y en la rigidez de los
estructuras anacrOl11cas, pesadas y procedimientos. Bajo el pretexto de garantizar
jerarquizadas, poco dinámicas y excesivamente la despersonalización, se dificulta la
caras, especialmente debido a la tendencia a la transparencia administrativa y se inhibe el
centralización y la superposición de control social. La reglamentación excesiva
organismos y funciones. constituye la expresión del énfasis puesto en
las nonnas y los procedimientos, con un serio
En 1988, en su esfuerzo por impedir las perjuicio causado a los resultados finales. La
arbitrariedades y fortalecer las instituciones rigidez de la estabilidad en el empleo otorgada
democráticas, la Constitución, en su artículo a los funcionarios impide que los cuadros de
48, apartado XI, declaró la inexistencia de la funcionarios estén en consecuencia con las
competencia exclusiva del Poder Ejecutivo en necesidades reales de los servicios, dificultando
términos de actuación en la organización de la igualmente el cobro del trabajo realizado. De
administración pública con el objeto de este modo, la transformación del sistema de
estructurar los organismos públicos. Esta OposlcIOnes públicas (cuya exigencia
circunstancia creó serios obstáculos a la generalizada en el ámbito de la administración
modernización de los órganos del Estado, sin pública representó un importante adelanto de la
haber podido impedir que el cambio de las Constitución de 1988) en un tema tabú
estructuras continuase sometido a un conjunto dificulta los traspasos de funcionarios entre
de criterios políticos indeseables. puestos administrativos de carácter similar. Por
otro lado, las exigencias excesivas en materia
Pretendiendo lograr una mayor racionalidad de controles en el proceso de compras y la
en el empleo de los recursos, la Constitución minucia detallada de los presupuestos
de 1988 instituyó, con carácter de principio constituyen ejemplos de dicha orientación
administrativo, la descentralización para los burocrática implantada en la legislación
Estados de la Unión y los Municipios en brasileña, dificultando enormemente el buen
materia de prestación de servicios sociales, de funcionamiento de la administración pública.
infraestructuras y la disponibilidad de los
recursos presupuestarios. Consecuentemente, Cabe destacar las deficiencias de los
tanto los Estados como los Municipios vieron sistemas de información y la inexistencia de
incrementarse su participación en cuanto al indicadores claros acerca del modo como
reparto de las cargas tributarias. desempeñan las funciones los distintos órganos
de la administración directa e indirecta.
19
El excesivo control formal refleja la cultura Técnico Único, mIClO el proceso de
burocrática que prima los procedimientos uniformidad en el tratamiento otorgado a todos
frente a los resultados. La Constitución de los funcionarios de la administración, tanto
1988 desencadenó el anquilosamiento del directa como indirecta. Se restringió la
aparato del Estado, dado que subordina utilización del sistema de oposiciones públicas,
organismos descentralizados a las mismas dado que también podrían utilizarse otras
nonnas de control formal de la administración modalidades de selección, las cuales
central. En un nivel inferior al de la flexibilizarían el reclutamiento de personal, sin
Constitución, también se concede la primacía que permitiesen,sin embargo, un retomo al
a los sistemas de control, y un buen ejemplo sistema del clientelismo patrimonialista (por
de ello es el modo equivocado cómo se ejemplo, el procedimiento de selección pública
pretende dar una respuesta a los problemas para los funcionarios "celetistas", que no
emergentes de la ausencia de instrumentos preceden de carreras exclusivas de la
adecuados de carácter gerencial, debido a la administración del Estado). El concepto de
excesiva aplicación de las nonnativas. funcionario "celetista" no tiene su equivalente
en el ordenamiento jurídico español. Se trata
de una categoría específica de la
4.2 RECURSOS HUMANOS Administración Pública brasileña.
El ordenamiento jurídico brasileño está Por otro lado, las oposiciones públicas son
caracterizado por la ausencia de una política de convocadas sin ninguna regularidad temporal y
recursos humanos, coherente con las sin la evaluación previa y periódica de la
necesidades del aparato del Estado. Es, en necesidad de cuadros, lo cual conduce a la
principio, el punto de la administración pública admisión de un contingente excesivo de
que presenta una mayor vulnerabilidad a los candidatos en un momento dado, seguida de
efectos de la criSIS fiscal y política surgida a largos períodos durante los cuales no son
raíz del proceso de reajuste. convocada~ pruebas selectivas. Esta
circunstancia hace inviable la creación de
La legislación que rige las relaciOIJ.es verdaderas carreras.
laborales en el sector público es inadecuada,
principalmente por su talante proteccionista y La extensión del régimen de titularidad del
paralizante de la capacidad emprendedora. puesto a todos los funcionarios civiles, además
Constituyen ejemplos~ inmediatos de esta de haber incrementado el número de
situación la aplicación indiscriminada del funcionarios, no sólo produjo el elevado
principio de la estabilidad en el empleo a todo encarecimiento de los costos del aparato
el conjunto de los funcionarios públicos civiles administrativo, sino también contribuyó a que
en régimen de ocupación de un cargo público, muchos funcionarios no apreciasen
además de la existencia de criterios rígidos de debidamente su empleo, en la medida en que
selección y contratación de personal, lo cual deja de tener relevancia la distinción entre
impide el reclutamiento directo en el mercado eficacia e ineficacia. Dado que los incentivos
de trabajo, en detrimento del estímulo que positivos también son escasos - en virtud de la
debería otorgarse a la competitividad. dificultad para fijar gratificaciones
considerando el buen ejerCIcIo de las
A continuación indicaremos algunos errores funciones, y del hecho de que la amplitud de
contenidos en la Constitución de 1988 en las carreras (la distancia porcentual entre la
cuanto a la administración de los recursos retribución más baja y la más alta) se vio
humanos. Mediante el establecimiento drásticamente reducida, no superando un 20
institucionalizado del Régimen Jurídico por ciento en la mayoría de los casos -, los
20
admiuistradores públicos carecen ahora de Tan sólo tienen la consideración de carreras
instrumentos adecuados para motivar a sus estructuradas la carrera diplomática, la
funcionarios, más allá de las gratificaciones enseñanza y las carreras militares, en las cuales
atribuidas por el desempeño de comisiones existe una amplitud entre el nivel más bajo y
(DAS). La reducción de la amplitud de las el techo salarial, haciendo posible el ascenso
carreras, inclusive de algunas muy recientes, del funcionariado y la práctica de políticas de
como la de analistas del Tesoro, analistas del promoción, basadas en las de análisis del
presupuesto y gestores, postergó las mismas, ejercicio concreto. Otras carreras, como las de
de hecho, a la categoría d~ simples cargos. Fiscalía, Policía Federal, Rendimiento Federal,
Hacienda, Control y Presupuesto y Gestores
En 10 que atañe a los cuadros técnicos, de poseen una cierta estructuración, pero su
carácter gerencial y operativo, se puede amplitud de remuneración es baja.
verificar que la administración de recursos
humanos carece de un sistema de incentivos La Tabla 3 comprueba esta situación. En el
destinados a los profesionales, con la ausencia caso de los Fiscales y los Auditores hay una
visible de una política orgánica de formación, diferencia mínima entre la remuneración de un
capacitación permanente y remuneración, funcionariado que acaba de ingresar en la
acorde con la valoración del ejercicio de la carrera y la del que se encuentra en el techo de
función pública. la misma. Así mismo, también es poco
significativa la mencionada amplitud en el caso
El perfil de la distribución de funcionarios de las carreras relativas al Presupuesto,
entre las carreras presenta serias distorsiones. Hacienda, Control y las de gestores públicos.
Del total de funcionarios civiles estatutarios, La escasa amplitud existente dificulta la
cerca de un 47% están agrupados en carreras implantación de una administración gerencial
específicas, sin atribuciones definidas e de recursos humanos, dado que es irrelevante
incluidos en el Plan de Cargos y Carreras - el la evaluación del desempeño del cargo y que el
"PCC". Cabe aún destacar que existe una funcionario recibe pocos estímulos en cuanto a
concentración de personal en los niveles su empeño en ascender profesionalmente.
operativos y que el cuadro técnico, que
representa la inteligencia del Estado, es
bastante reducido.
21
TABLA 3: "AMPLITUD" DE LAS CARRERAS DE LA ADMINISTRACIÓN
FEDERAL*
CARGO/CARRERA AMPLITUD %
PRESUPUESTO HACIENDA Y CONTROL
Analista 26
Técnico 44
MILITARES
Segundo Teniente a Almirante de Escuadra 181
NOTA: "Amplitud" de una carrera es la diferencia porcentual entre la más baja y la más alta
remuneración correspondiente a dicha carrera.
22
fuertemente en función de las políticas 4.3.1 CRISIS FISCAL Y GASTOS CON
salariales inestables. Ya han sido superados los FUNCIONARIOS EN ACTIVO Y EN
instrumentos de selección, evaluación, SITUACIÓN DE INACTIVIDAD
promoción y formación en régimen de
prácticas, en los cuales se basaba dicho La participación de los gastos soportados en
modelo. cuanto a personal en los presupuestos de la
Unión presentan una tendencia histórica
Aunque sea posible la interpretación de que creciente. Mediante la observación de la Tabla
la Constitución de 1988 y el Régimen Jurídico 4, podemos verificar que el porcentaje de los
Único hayan intentado respetar inicialmente la gastos globales en materia de personal en
administración, evitando la utilización política relación con los fondos disponibles
de los cargos y estimulando el proceso de (correspondientes a la recaudación tributaria
valoración mediante la protección del bruta, de la cual se han restado los incentivos
funcionario, es realmente observable en la fiscales y las transferencias legalmente
práctica el hecho de que estas normas jurídicas previstas, además de las transferencias
contribuyen a limitar la capacidad operativa del establecidas en la Constitución); experimentó
gobierno, dado que dificultan la adopción de un incremento en esta década, en relación con
mecanismos de gestión de recursos humanos las cifras registradas en los años 80,
basados en criterios de valoración en función principalmente debido a la misma Constitución
del desempeño profesional real, y principios de 1988. A partir de 1990, dicho porcentaje se
eficaces en la mejora del funcionamiento ha mantenido entre los valores de 55 y 60%.
organizativo y en la calidad de los servicios
prestados.
23
TABLA 4: PARTICIPACIÓN DE LOS GASTOS DE PERSONAL EN LOS
FONDOS DISPONIBLES··
La Tabla 5 muestra el crecimiento del número de nóminas y pensiones abonadas por la Unión
y la participación en dichas cifras de personal en activo, de personal inactivo y de pensionistas.
Estos gastos incluyen las nóminas y otras remuneraciones de los funcionarios de las
administraciones directa e indirecta, de las empresas públicas, de las sociedades de economía mixta
y aun las transferencias a los Estados y al Distrito Federal.
* Datos estimados
** Previsiones
Procedencia: Ministerio de Planificación
24
A partir dc la información suministrada cn la objeto de hacerse cargo del abono de las
Tabla 5, podemos observar claramente el pensiones de jubilación. Y así, la reforma del
incremento proporcional de los gastos sistema de previsión social del funcionario
derivados del personal que no se encuentra en público constituye una medida fundamental e
activo, a raíz del aumento del número de imprescindible para que pueda solucionarse la
jubilados en los últimos años (entre principios crisis fiscal y la misma reforma del Estado.
de 1991 y junio de 1995, de cerca de 110.000
personas), el cual no ha sido acompañado de la Actualmente el sistema de previsión social
concentración de personal destinado a ocupar pública es no sólo altamente alarmante desde
esas plazas, y del pago de remuneraciones cuya el punto de vista fiscal, sino también, desde el
media es 8,3% superior a la cuantía del último punto de vista social, un sistema injusto y
sueldo del funcionario (considerando que este desequilibrado, en la medida en que jubila a
se jubila tras haber cumplido el tiempo total de los funcionarios cuando éstos se encuentran
servicio). aún plenamente capacitados para trabajar,
además de pagarles pensiones muy superiores
En marzo de 1995 el número de funcionarios a las que se perciben en el sector privado y
de las administraciones directa e indirecta que no guardan relación de proporcionalidad
(incluyendo los funcionarios civiles del Poder con las aportaciones hechas por los
Ejecutivo) era de 580.035 (un 54,85% de la funcionarios. Y todo esto lo paga el
totalidad, mientras que el número de contribuyente, teniendo' en cuenta que dado el
funcionarios inactivos y perceptores de peso de los impuestos indirectos, en Brasil
pensiones era de 478.181 (45,2% de la cuanto más bajo es el nivel de renta, más
totalidad). elevado el porcentaje que ésta deberá destinar
al pago de impuestos.
Considerando la edad media elevada de los
funcionarios en activo (42 años) y Como podremos comprobar a través de la
manteniéndose la media anual del número de Tabla 6, la remuneración media percibida por
jubilaciones (aproximadamente 18.000, sin los funcionarios jubilados de la Unión es 8,1
tener en cuenta los períodos atípicos), la veces superior que la remuneración de los
tendencia registrada indica que dentro de tres jubilados del INSS, mientras que la aportación
años el número de funcionarios en activo será media del funcionario público federal es 3,4
igual al número de inactivos. veces más elevada que la de los perceptores
deIINSS.
Se calcula que durante 1995 un 36% de los
gastos de personal soportados por la Unión se
destinará a pagar a los funcionarios fuera de
servicio. Este porcentaje se elevará a un 45%
si no se consideran los gastos esporádicos
realizados, como vacaciones, dietas,
subvenciones para transportes y gastos
correspondientes a los ejercicios anteriores.
25
TABLA 6: COMPARACIÓN ENTRE LOS ASEGURADOS DEL INSS y
LOS BENEFICIARIOS DE LA UNIÓN (CIFRAS ANUALES)
Admitimos las hipótesis siguientes: Fondos de la Unión: 1,5 B correspondientes a las aportaciones
de los funcionarios, es decir, un 7,5% de las nóminas de los funcionarios en activo (el restante
4,5% va destinado a los gastos de sanidad) de 22 B; a esta cuantía se añade el mismo importe de
la Unión.
26
4.3.2 E V O L U CIÓ N DE LAS
RETRIBUCIONES DE LOS
FUNCIONARIOS
La principal característica del sistema tabla, mientras que una carrera de tipo
retributivo de la Unión es el desequilibrio. Un operativo se situará en la zona inferior de la
sistema burocrático de retribuciones es un misma. La Tabla 5 da una
sistema en el cual todos los sueldos se integran
en una tabla única, constituida por un número idea de estas distorsiones. Conviene observar
de 30 a 40 niveles. Las carreras forman parte la diferencia existente entre el PCC de nivel
de dicha estructura universal de retribuciones. superior y la retribución de las demás carreras
Una carrera de nivel superior tendrá una mayor de nivel superior.
extensión, ocupando un escalón superior de la
27
En Brasil no existe nada que pueda Los resultados observados muestran que
semejarse a un sistema universal y uniformado mientras los ejecutivos y los profesionales de
de remuneraciones de los funcionarios nivel superior cobran sueldos más elevados en
públicos. 0, mejor dicho, existe el Plan de el sector privado, los empleados menos
Cargos y Carreras - el PCC -, el cual podría cualificados (los auxiliares de la
desempeñar ese papel. Sin embargo, no es más administración, CPD, intendencia,
que la situación que todos pretenden mantenimiento, instalación, vigilancia,
abandonar, con el fin de seguir carreras conserjería, limpieza y ofice, entre otros)
específicas, las cuales, debido a su sistema perciben retribuciones significativamente más
especial de gratificaciones, resultan ser elevadas en el sector público (los datos más
relativamente bien retribuidas. De un modo detallados pueden verse en el anexo del
genérico, lo que existe es un sistema presente informe, al final del mismo). La
retributivo extremadamente distorsionado; principal consecuencia de esta situación es la
especialmente ciertas carreras, verbi gratia las dificultad a la hora de reclutar personas más
carreras jurídicas y, en un segundo término, las cualificadas para que ingresen en la función
carreras económicas son bien pública, las cuales constituyen una importante
retribuidas,mientras que las demás, dotación humana para la renovación, la
particularmente las que corresponden al nivel creación y la difusión de métodos aptos para
superior del PCC, están muy mal retribuidas. lograr la modernización del Estado, de acuerdo
Las funciones de tipo operativo son bien con un modelo de tipo gerencial.
remuneradas, si las comparamos con sus
equivalentes en el sector privado y que exigen
una baja cualificación profesional.
28
TABLA 8: RETRIBUCIONES MEDIAS: SECTOR PÚBLICO Y SECTOR PRIVADO
(" Reais 11 de Mayo de 1995)
PUESTOS DE NIVEL
TÉCNICO/MEDIO 926 899 -3%
PUESTOS TIPO
OPERATIVO
437 635 45%
Inicialmente se procedió a analizar los puestos de trabajo con idénticas atribuciones, en el sector público y en el privado. En
el cálculo de la retribución media de cada cargo se utilizó como referencia el sueldo medio del sector privado,
independientemente de las dimensiones y de la situación geográfica de las empresas; en el caso del sector público, se tuvo
en cuenta la estructura de la retribución y la distribución de frecuencia de los funcionarios de la escala retributiva
correspondiente a cada nivel. En el caso de los ejecutivos, se hizo un muestreo del valor de las retribuciones de los ocupantes
de DAS de distinto nivel, considerando que el Director-Presidente es un DAS de Carácter Especial, que los Directores son
DAS-6, los gerentes son DAS-S, excepto los cargos de tipo jurídico, los cuales poseen una estructura jerárquica algo distinta.
En la Tabla no se incluyen los pluses indirectos de los respectivos cargos. En el anexo podrán verse con todo detalle los
resultados de la investigación llevada a cabo acerca de todos los cargos objeto de este estudio.
Puede afirmarse que el abanico salarial (la En conclusión, tanto la inexistencia de una
distancia existente entre el sueldo más bajo y política retributiva adecuada (teniendo en
el más elevado) es muy amplio en el sector cuenta las restricciones fiscales del Estado),
privado y, por lo tanto, la estructura salarial como de una estructura de niveles y sueldos
del sector público contribuiría a mejorar el compatible con las funciones ejercidas y la
perfil de la distribución de la renta en nuestro exagerada rigidez del proceso de contratación
país. Hasta cierto punto se trata de una y cese del funcionario (la cual se agravó a
conclusión válida. Mientras tanto, la pirámide partir de la creación del Régimen Jurídico
salarial (organizada de menor a mayor) no es Único) . impiden el desarrollo de una
idéntica en los dos sectores y esta característica administración pública moderna,
contribuye de un modo decisivo a la falta de principalmente volcada en los aspectos de tipo
motivación del funcionario, además de generar gerencial y en la obtención de resultados.
distorsiones en materia de productividad y Conviene recordar que las tres características
quitar ilusión a la hora de decidirse por anteriormente mencionadas constituyen los
trabajar en el sector público. rasgos más marcados del mercado de trabajo
29
en el sector público. En primer lugar, cabe destacar que tan sólo
un porcentaje mínimo de puestos se encuentra
En este marco, la atribución de pluses por ocupado por individuos que no son
ocupación de cargos en régimen de comisión - funcionarios. Como podemos verificar a través
DAS -, la cual a menudo se considera una de la tabla 9, un 75,5% de las personas que
grave desviación de personal ajeno a la función trabajan en régimen de DAS son funcionarios
pública, constituye realmente un elemento de carrera y proceden de empresas públicas
positivo, en la medida en que introduce una federadas. En segundo lugar, la retribución
cierta racionalidad en el sistema retributivo, global de las personas que trabajan en régimen
estableciendo un sistema de incentivo para los de DAS obedece a un esquema ascendente,
trabajadores más competentes. acercándose a un sistema de carrera.
Procedencia: SIAPE
Incluye la retribución correspondiente al puesto y la función. Sólo se tuvo en cuenta para este
cálculo a los funcionarios enoactivo.
La Ley que al principio de 1995 aumentó el régimen de comisión, compiten entre sí por los
valor nominal de los DASs de 4 a Especial y mejores cargos de la administración federal. De
estableció que se descontara la retribución este modo se reconocen los servicios de los
originaria de los funcionarios, no hizo más que. más aptos. Ciertamente existen distorsiones en
perfeccionar este sistema. De hecho, al el sistema, derivadas del nombramiento para
flexibilizar la estructura rígida y distorsionada que desempeñen comisiones de servicio a
oel sistema remunerativo brasileño, el modelo personas sin ningún mérito, quienes
DASs constituye un paso hacia una generalmente proceden de fuera del sector
administración pública de tipo gerencial. Los público. Sin embargo, dichas distorsiones son
DASs son ocupados a partir de un verdadero la excepción a la regla. Y serán cada vez más
mercado, en el cual los ministros y los raras, a medida que se reserve por fuerza de
dirigentes públicos que desempeñan cargos en ley a los funcionarios de la administración
30
federal un número elevado y creciente de demuestra su energía, dado que su eficacia y
comisiones de servicio. su validez dependerán de la capacidad de
gestión que posea.
31
lentamente dentro de su profesión. Sin a través de oposiciones y otros procedimientos
embargo, si consideramos la dinámica del públicos de selección, sino principalmente
desarrollo tecnológico en las sociedades mediante un sistema de ascensos en la carrera,
contemporáneas, dicho sistema se hace cada en función del mérito demostrado y
día más anacrónico. Los funcionarios jóvenes acompañado de una escala creciente de
no están dispuestos a llegar a los cincuenta retribuciones. Se trata de una motivación
años para que puedan ocupar los cargos de fundamental, pero ya hemos dicho que no
dirección. Por otro lado, la inestabilidad del podrá tener la rigidez peculiar de las carreras
sistema político y administrativo brasileño de tipo burocrático. Hay que asegurar la
supuso una dificultad añadida en materia del profesionalidad, sin que ésta tenga que estar
desarrollo de las carreras. Incluso las nuevas acompañada de su correspondiente rigidez
carreras, creadas en la segunda mitad de la burocrática.
década de los 80 (como, por ejemplo, la de los
gestores y analistas de finanzas y del Y, finalmente, es esencial tener en cuenta
presupuesto) vieron cómo su amplitud de una motivación de signo negativo, la cual tiene
retribuciones se reducía rápidamente, con el fin como consecuencia el cese del funcionario, por
de hacer posible el acceso de los jóvenes. insuficiencia en el desempeño de sus
funciones. Aunque se trate de un aspecto
Cada vez más se identificó el sistema de secundario frente a las motivaciones de
premios y motivación de los funcionarios carácter positivo, no cabe duda de que sin ella
públicos con el desempeño de cargos en será muy difícil, e, incluso, imposible, lograr .
régimen de comisión. que el funcionario corriente valore su empleo.
32
5 EL APARATO DEL ESTADO Y LAS demás derechos. Cuando sumamos al aparato
FORMAS DE PROPIEDAD estatal todo el sistema institucional y legal, el
cual regula no sólo el propio aparato del
Para enfrentarse a los principales problemas Estado sino toda la sociedad, obtenemos el
que representan obstáculos al desarrollo de un Estado.
aparato del Estado moderno y eficaz, es
necesario definir un modelo conceptual que
distinga los sectores fundamentales 5.1 LOS SECTORES DEL ESTADO
característicos de la acción del Estado. El optar
por la construcción de este modelo tiene como En el aparato del Estado se pueden distinguir
principal ventaja permitir la identificación de cuatro sectores:
estrategias específicas para cada sector de
actuación del Estado, evitando la alternativa EL NÚCLEO ESTRA1ÉGICO. Corresponde
simplista que propone soluciones generales a al gobierno, en sentido más amplio. Es el
los problemas del sector. Mientras tanto, existe sector que define las leyes y las políticas
la desventaja de la imperfección intrínseca de públicas, y vela por su cumplimiento. Es, por
los modelos, los cuales representan siempre lo tanto, el sector en el cual se toman las
una simplificación de la realidad. Estas decisiones estratégicas. Corresponde a los
imperfecciones, caracterizadas por omisiones poderes Legislativo y Judicial; al Ministerio
eventuales y dificultades en el establecimiento Público y al Presidente de la República, a los
de límites entre las fronteras de cada sector, se ministros y a la cúpula de los ministerios, en el
podrán solventar en la medida en que se poder ejecutivo, el cual es responsable de la
profundice en el debate. planificación y formulación de las políticas
públicas.
El Estado es la organización burocrática (o
el aparato) que posee el poder de legislar y ACTIVIDADES EXCLUSIVAS. Es el sector
imponer tributos a la población de un en el cual se prestan. servicios que sólo el
determinado territorio. Por lo tanto, el Estado Estado puede realizar. Son servicios u
es la única estructura que posee el "poder organismos en los cuales se ejerce el poder del
soberano", es decir, el poder de establecer Estado hacia el exterior - el poder de regular,
unilateralmente obligaciones para terceros, fiscalizar y fomentar. Sirvan de ejemplo el
sobrepasando sus propios límites. cobro y la fiscalización de los impuestos, la
policía, la seguridad social básica, las
El aparato del. Estado o administración prestaciones por desempleo, el control del
pública en sentido amplio, está formado por (a) cumplimiento de las normas sanitarias, el
un núcleo estratégico o gobierno, constituido servicio de transportes, la compra de servicios
por la cúpula de los tres poderes, un cuerpo de sanitarios por parte del Estado, el control del
funcionarios (b) y (c) una fuerza militar y medio ambiente, la subvención para la
policial. educación general básica, el servicio de
expedición de pasaportes, etc.
El Estado es más amplio que su aparato,
porque incluye todo el sistema institucional a SERVICIOS COMPETITIVOS. Corresponde
través del cual ejerce el monopolio de la al sector donde el Estado actúa de forma
violencia legal. El Derecho Constitucional y el simultánea con otras organizaciones públicas
Derecho Administrativo rigen básicamente el no-estatales y privadas. Las instituciones de
aparato estatal, mientras que el Estado es a la este sector no poseen el poder del Estado.
vez la fuente o el sancionador, garantizando el Mientras, éste está presente debido a que los
ejercicio de esos derechos y de todos los servicios abarcan derechos humanos
33
fundamentales, como son los de educación y del Estado, de los servicios competitivos y de
salud, o porque poseen "economías externas" la producción de bienes y servicios, el criterio
relevantes, en la medida en que producen de eficacia resulta fundamental. Lo importante
ganancias, de las cuales esos servicios no es dar a millones de ciudadanos un servicio de
pueden apropiarse a través del mercado. Las calidad y con un bajo costo.
ganancias producidas se distribuyen
inmediatamente al resto de la sociedad, sin que Como ya se explicó anteriormente, existen
puedan convertirse en lucros. Ejemplos de este todavía hoy dos formas relevantes de
sector son: las universidades, los hospitales, los administración pública: LA
centros de investigación ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
y los museos. BUROCRÁTICA Y LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA DE MODELO GERENCIAL. La
PRODUCCIÓN DE BIENES Y SERVICIOS primera, aunque adolece de un exceso de
PARA EL MERCADO. Corresponde al área de formalismo y un énfasis en el control de los
actuación de las empresas. Se caracteriza por procesos, tiene como ventajas la seguridad y la
llevar a cabo actividades económicas con fines efectividad de sus decisiones. La
lucrativos que todavía pertenecen al aparato del administración pública gerencial se caracteriza
Estado como, por ejemplo, las del sector de fundamentalmente por la eficacia de los
infraestructuras. Se encuentran dentro del servicios prestados a millares e, incluso a
Estado, ya sea porque al sector privado le faltó millones de ciudadanos. De este modo, es más
capital para realizar la inversión, o porque son conveniente que exista una mezcla de
actividades monopolistas por naturaleza, en las administración pública burocrática y gerencial
cuales el control a través del mercado no es en el núcleo estratégico, en el que lo esencial
posible, haciéndose necesaria, una normativa es la corrección de las decisiones tomadas. Su
rígida en el caso de privatización. principio administrativo fundamental es la
efectividad, entendida como capacidad de
obedecer y cumplir con seguridad las
5.2 SECTORES DEL ESTADO Y LAS decisiones tomadas.
FORMAS DE GESTIÓN
En el sector de las actividades exclusivas y
Cada uno de los cuatro sectores referidos de los servicios competitivos, lo importante es
presentan características particulares, tanto en la calidad y el costo de los servicios prestados
lo que se refiere a sus prioridades como a los a los ciudadanos. El principio correspondiente
principios administrativos adoptados. es el de eficacia, es decir, la búsqueda de una
relación adecuada entre calidad y costo de los
En el núcleo estratégico, lo fundamental es servicios, puestos a la disposición del público.
que las decisiones sean las mejores, y que se Después, la administración debe ser
cumplan de un modo eficaz. La eficacia es necesariamente gerencial. Lo mismo ocurre,
menos importante que la efectividad. Lo obviamente, con las empresas que, en cuanto
importante es saber, en primer lugar, si las formen parte del Estado, deberán seguir los
decisiones que el gobierno está tomando sirven principios gerenciales de administración.
"eficazmente al interés nacional, si corresponden
o no a los objetivos principales en los cuales la
sociedad brasileña está interesada; en segundo 5.3 SECTORES DEL ESTADO Y
lugar, si una vez tomadas las decisiones, éstas FORMAS DE PROPIEDAD
se cumplen de hecho.
Otra distinción importante es la relacionada
Ya en el campo de las actividades exclusivas con las formas de propiedad. Aunque
34
frecuentemente se consideren sólo dos formas, ya no es el caso de Brasil- o cuando exista un
la PROPIEDAD ESTATAL Y la PROPIEDAD monopolio natural. Incluso en este caso, la
PRIVADA, existe en el capitalismo gestión privada resultará ser la más adecuada,
contemporáneo una tercera forma intermedia siempre que vaya acompañada de una
extremadamente relevante: La PROPIEDAD normativa segura.
PÚBLICA NO-ESTATAL, constituida por las
organizaciones sin fines lucrativos, que no son
propiedad de ningún individuo o grupo y están
directamente orientadas' a la atención de los 6 OBJETIVOS
intereses públicos. El tipo de propiedad más
indicado variará de acuerdo con el sector del La definición de los objetivos y estrategias
aparato del Estado. de la reforma del aparato del Estado que a
continuación se presenta sucede al diagnóstico
En el núcleo estratégico, la propiedad debe y a los supuestos teóricos en los cuales se basó
ser necesariamente estatal. En las actividades el análisis anterior.
exclusivas del Estado, donde se ejerce el poder
soberano del Estado, la propiedad también sólo Debido a la crisis del Estado y a la falta de
puede ser estatal. realismo de la propuesta neo liberal del Estado
mínimo, es necesario reconstruir el Estado, de
Actualmente, la propiedad ideal para el manera que pueda ejercer sus funciones, no
sector competitivo del Estado es la propiedad sólo como garante de la propiedad y de los
pública no estatal. No es propiedad estatal contratos, sino también llevando a cabo un
porque en ella no se ejerce el poder del Estado. papel complementario al mercado en la
No es, por otro lado, la propiedad privada, ya coordinación de la economía y en la
que, por definición, se trata de un tipo de promoción de una mayor igualdad social.
servicio subvencionado.
Reformar el Estado significa no sólo mejorar
La propiedad pública no-estatal hace más la organización y el funcionariado, sino
fácil y directo el control social, por medio de también su economía y todo su sistema
los Consejos de Administración, al mismo institucional y legal, de forma que el Estado
tiempo que favorece la unión entre sociedad y pueda mantener una relación armónica y
Estado. En este sector las organizaciones gozan positiva con la sociedad civil.
de una autonomía administrativa mucho mayor
de 10 que sería posible si estuvieran dentro del La reforma del Estado permitirá que su
aparato del Estado. En compensación, se exige núcleo estratégico tome decisiones más
a sus dirigentes, y a la misma sociedad, una correctas y efectivas, y que sus servicios (tanto
mayor responsabilidad en la gestión de la los exclusivos, los cuales funcionan
institución. directamente bajo su potestad, como los
competitivos, los cuales estarán
En el sector de la producción de bienes y subvencionados sólo en la medida en que se
servicios para el mercado, la eficacia es transformen en organizaciones públicas no
también un principio administrativo básico y la estatal~$) operen mucho más eficazmente.
administración gerencial es la más indicada. En
términos de propiedad, dada la posibilidad de Reformar el aparato del Estado significa
coordinación a través del mercado, la garantizarle más poder, es decir, más capacidad
propiedad privada es la más común. La para gobernar, una mayor capacidad para
propiedad estatal sólo se justifica cuando no promulgar y hacer cumplir las leyes y las
existan capitales privados disponibles- lo que políticas públicas, lo cual significa hacer
35
mucho más eficaces las actividades exclusivas y se alcancen efectivamente.
del Estado, a través de la transformación de las
autarquías en "organismos autónomos", e - Para ello, es preciso modernizar la
incrementar ampliamente la eficacia de los administración burocrática, la cual se
serVICIOS sociales competitivos, al justifica todavía en el núcleo estratégico por
transformarlos en organizaciones públicas no su seguridad y efectividad, a través de una
estatales de carácter especial: Las llamadas u política de profesionalización del servicio
organizaciones sociales". público, es decir, de una política de carreras,
de OpOSIcIOnes públicas anuales, de
En la reforma del aparato del Estado programas permanentes de educación
podemos distinguir algunos objetivos globales continuada, de una efectiva administración
y otros objetivos específicos de sus cuatro de los salarios, al mismo tiempo que se
sectores. introduce en el sistema burocrático una
cultura gerencial basada en la valoración del
desempeño de las funciones.
6.1 OBJETIVOS GLOBALES:
- Dotar al núcleo estratégico de la capacitada
- Incrementar la potestad del Estado, es decir, para definir y cobrar los contratos de gestión
su capacidad administrativa para gobernar con tos organismos autónomos, responsables
con efectividad y eficacia, de manera que la de las actividades exclusivas del Estado, y
acción de los servicios del Estado se centre con las organizaciones sociales, responsables
en la atención a los ciudadanos. de los servicios competitivos del Estado
realizados conjuntamente con la sociedad.
- Limitar la acción del Estado a aquellas
funciones que le son propias~ reservando, en
principio, los servicios competitivos para la 6.3 OBJETIVOS DE LAS ACTIVIDADES
propiedad pública no estatal, y la producción EXCLUSIVAS:
de bienes y servicios para el mercado para la
iniciativa privada. - Transformar las autarquías y fundaciones
integradas en el ámbito del Derecho Público
- Transferir de la Unión a los Estados y a los en organismos autónomos, administrados
Municipios las actuaciones con carácter según un contrato de gestión: su .director
local: sólo en casos de emergencia cabe la será nombrado por el Ministro confonne a
acción directa de la Unión. criterios rigurosamente profesionales, pero
no deberá necesariamente pertenecer al
- Transferir parcialmente de la Unión a los aparato del Estado, tendrá amplia libertad
Estados las actuaciones con carácter para administrar los recursos humanos,
regional, de forma que se establezca un materiales y económicos puestos a su
vínculo más estrecho entre los Estados y la disposición, siempre que alcance los
Unión. objetivos cualitativos y cuantitativos
(indicadores de la eficacia productiva)
previamente fijados.
6.2 OBJETIVOS DEL NÚCLEO
ESTRATÉGICO: - Para ello, es preciso sustituir la
administración pública burocrática y rígida,
- Aumentar la efectividad del núcleo encargada del control a priori de los
estratégico, de forma que los objetivos procesos, por la administración pública
democráticamente acordados sean adecuados gerencial, basada en el control a posteriori
36
de los resultados y en la competencia - Aumentar, de este modo, la eficacia y la
administrada. calidad de los servicios, atendiendo mejor al
ciudadano y cliente pero con un menor
- Fomentar prácticas de adopción de gasto.
mecanismos que favorezcan la participación
popular, tanto en la formulación como en la
valoración de políticas públicas, haciendo 6.5 OBJETIVOS DE lA PRODUCCIÓN
viable el ejercicio del control social. DIRIGIDA AL MERCADO:
37
FORMA DE PROPIEDAD FORMA DE ADMINISTRACIÓN
NÚCLEO
ESTRATÉGICO
Legislativo,
Judicial,
Presidencia, cúpula
de los Ministerios
..
ACfIVIDADES
EXCLUSIVAS
Reglamentación,
Fiscalización,
Fomento,
Seguridad Social
,
.. ..
Básica
SERVICIOS
COMPETITIVOS
Universidades,
Hospitales,
de Investigacjón,
Museos
"ubJiC; .!~
.. ..
PRODUCCIÓN
PARA EL
MERCADO
Empresas Estatales
Privati: .!A:.
.. ..
7 ESTRATEGIA DE TRANSICIÓN.
38
los obstáculos en el sistema jurídico-legal; Mientras tanto, para llevar a cabo las
mientras, la segunda hará viable el transformaciones pretendidas será necesario
funcionamiento de la cultura gerencial centrada perfeccionar el sistema jurídico-legal,
en los resultados obtenidos de la cooperación claramente de orden constitucional, con el fin
efectiva con la sociedad y de los esfuerzos de eliminar los obstáculos actuales, los cuales
conjuntos de administradores y funcionarios; impiden la existencia de una administración
finalmente, la tercera hará posible concretar ágil y con un mayor grado de autonomía,
nuevas prácticas gerenciales y de esta forma capaz de enfrentarse a los desafíos del Estado
obtener avances significativos, a pesar de que moderno. En este sentido, la reforma
no se anulen totalmente las barreras legales. contempla la propuesta de enmiendas a la
Constitución. Algunas reformas, como la de
Más tarde, se presentarán los enunciados orden económico, ya aprobada por el
estratégicos correspondiente a cada una de Congreso, y la reforma tributaria, actualmente
estas dimensiones, y la definición de una en debate, se encuentran en el ámbito más
estrategia complementaria que aborde el amplio de la reforma del Estado. La reforma
cambio desde el momento actual y el deseado, de la previsión es tanto una reforma del Estado
fijando los resultados parciales que deben en general, como una reforma del aparato del
alcanzarse a corto, medio y largo plazo. Estado, ya que afecta a los sistemas de
pensiones y a la jubilación de los funcionarios.
39
funcionarios, y también en la Unión, en lo de oposiciones para la admisión de
referente al sistema de previsión. A medio funcionarios estatutarios.
plazo pretenden hacer posible la modernización
de la administración burocrática dominante en - La exigencia del proceso selectivo público y
el núcleo estratégico y la introducción de la la celebración de oposiciones para la
administración gerencial en el sector de la admisión de funcionarios "celetistas"
prestación de servicios por parte del Estado.
También pretenden, a través del - La flexibilización de la estabilidad de los
establecimiento de topes salariales de los funcionarios, permitiéndose su cese, tanto
funcionarios en activo y para las pensiones de por falta grave como por incompetencia en
los jubilados, y, a través de la solicitud del el desempeño de sus funciones y por exceso
proyecto de ley de subidas salariales para los de plantilla.
funcionarios de los tres poderes, eliminar
privilegios y desequilibrios que caracterizan el - En los dos últimos casos el funcionario
sistema retributivo público de Brasil. Junto con tendrá derecho a una indemnización.
la reforma constitucional será necesario que el
Congreso apruebe toda una nueva legislación - En el caso de incompetencia en el
de rango inferior al de la Constitución. desempeño de sus funciones, se pretende
hacer que el funcionario valore su puesto
y permitir que el administrador público
7.2.1 LAS DOS ENMIENDAS DE LA cobre por trabajo realizado, el funcionario
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. sólo podrá ser cesado después de un
procedimiento de evaluación y tendrá
Las enmiendas en el capítulo de Ola siempre derecho a un expediente
administración pública son fundamentales en el administrativo con amplias posibilidades
proceso de transición a una administración de defensa.
pública gerencial, dado que incorporan o hacen
viable una nueva perspectiva en relación a la - En el caso de cese por exceso de plantilla,
gestión y al control del aparato del Estado. Los éste deberá obedecer a los criterios
dispositivos incluidos en el proyecto son de generales establecidos por la ley
importancia estratégica para llevar a cabo la complementaria, y los cargos
reforma administrativa y contemplar los correspondientes serán automáticamente
principios y normas de gestión, las relaciones extinguidos y no podrán volver a crearse
jurídicas de los funcionarios con la en un plazo de cuatro años.
administración y las prerrogativas de los tres
poderes en cuanto a la organizaclon - Posibilidad de colocar funcionarios con
administrativa y el establecimiento de los remuneración proporcional al tiempo de
sueldos de los funcionarios de los servicios servicio, como alternativa al despido por
auxiliares administrativos. exceso de plantilla.
40
selectivos públicos a funcionarios, del modo distorsiones a corto plazo, pero es fundamental
cómo lo regule la ley complementaria. establecer un límite adecuado.
41
es un mal gestor de estos fondos. El sistema Estado.
público de pensiones, aunque está basado en
un cálculo de rendimientos de un fondo virtual, - Definición del sistema de sanidad de los
deberá seguir siendo un sistema de reparto y funcionarios.
no de capitalización; en principio, deberá ser
común para quienes ocupan cargos o empleos. - Revisión del Estatuto Jurídico Único.
- Definición del nuevo sistema de seguridad Únicamente ese tipo de cultura permite la
social de los funcionarios, el cual será unión y la cooperación. Únicamente a través de
garantizado por el Estado, y se basará en la ella será posible hacer viable no sólo las
jubilación por edad y en un sistema de diversas formas de acercamiento a la sociedad,
proporcionalidad entre el importe de las sino también la cooperación a nivel vertical
pensiones y las aportaciones hechas por el entre administradores y funcionarios públicos,
funcionario, o al tiempo durante el cual el entre el Gobierno y los sindicatos de
funcionario ha prestado sus servicios al funcionarios. La verdadera eficacia es
42
imposible sin esa unión y esa cooperación. en organismos autónomos, es decir, en
organismos volcados en los resultados, dotados
Por otro lado, los controles a posteriori de de flexibilidad administrativa y de una amplia
los resultados deberán ser extremadamente autonomía de gestión.
severos. La administración pública burocrática,
producto de un estrato inferior de la sociedad, En primer lugar, se desarrollará una acción
mucho más autoritario y clasista, enfatiza los de valoración institucional, con el objetivo de
procesos, porque sabe lo que supone el no identificar la finalidad de cada órgano de la
poder castigar a los infractores. La administración, en el sentido de promover un
administración pública de corte gerencial reajuste de los objetivos principales del Estado.
enfatiza los resultados porque presupone que Poco después se elaborará un sistema de
será capaz de castigar a los que cometan faltas valoración, a partir de la creación de
o prevaricación. indicadores del desempeño de las funciones,
que permitan medir los grados de
Sin el cambio cultural de la administración cumplimiento de los objetivos marcados.
pública burocrática hacia un modelo gerencial
será imposible aprobar las reformas Al mismo tiempo se llevarán a cabo las
institucionales y legales; y será igualmente acciones en el área de los recursos humanos,
inviable avanzar en la dimensión de gestión. que permitan el perfeccionamiento de las
Por otra parte, los tres cambios no deberán capacidades gerencialeS y técnicas del sector
producirse de forma secuencial sino público, a través de la contratación estratégica
coincidente, bien por prevalencia de una de funcionarios, a partir de oposiciones y
dimensión, bien de otra. La reforma concreta procesos selectivos públicos anuales para
del apartado del Estado se produce en la contingentes pequeños, caracterizando así un
dimensión de gestión. Por eso, la proceso permanente de actualización de las
administración pública se vuelve más eficaz; plantillas del aparato del Estado. Todavía en
por eso, ocurren los cambios culturales esta área, el papel que deben desempeñar las
necesarios; por eso, las prácticas escuelas de administración pública será
administrativas gerenciales ocurren realmente; fundamental a través de programas de
y, por eso, se definen los indicadores del formación y desarrollo de recursos humanos,
desempeño de las funciones, se enseña y directamente relacionados con los objetivos de
motiva a los trabajadores, y se desarrollan la reforma del aparato del Estado. El conjunto
estrategias flexibles para alcanzar los objetivos de acciones en el área de recursos humanos
establecidos. tiene como objetivo la valoración del buen
funcionario, a través del reconocimiento de su
El cambio en la gestión, aunque dependa de trabajo por parte del ciudadano y, del
las reformas institucionales, no se limita a ellas consecuente cambio de imagen ante la
ni puede esperar que éstas se produzcan. Es sociedad, lo cual supone un mayor grado de
preciso implantar en un corto plazo en la autonomía, iniciativa y responsabilidad,
administración pública toda una nueva disminuyendo los controles formalistas e
filosofía, toda una nueva cultura gerencial en incentivando la adopción de una política que
sus prácticas respectivas. sea consecuente tanto con el buen desempeño
de las fúnciones como con las deficiencias del
La modernización de la gestión se hará a mismo.
través de la implantación de laboratorios,
especialmente en las autarquías que desarrollan Finalmente en esta dimensión, la estrategia
las actividades exclusivas del Estado, de la reforma todavía prevé retomar el
preparándose para el proceso de transformación programa de calidad, que deberá subrayar no
43
sólo el concepto de calidad total, sino también Finalmente, a largo plazo, se tiene por objetivo
el de participación, esencial para el aumento de el consolidar el proceso de transformación, a
la eficiencia de los servicios a nivel operativo. partir de la idea de que ésta es irreversible,
El Programa de Calidad y Participación en la dotando al aparato del Estado de una estructura
administración pública se centrará en el con un grado de flexibilidad que le permita
perfeccionamiento y la mejora de la calidad y enfrentarse a los desafíos del ajuste que
eficacia en la prestación de servicios por parte ciertamente se impondrá, aunque todavía son
del sector público. imprevisibles. A continuación se detallarán los
resultados esperados en estas tres dimensiones
temporales.
7.5 LA DINÁMICA DE LA TRANSICIÓN
A corto plazo, es posible imaginar avances
Los objetivos y principios del presente hacia la modernización de la gestión pública,
documento acerca de la Reforma del Aparato a partir de actuaciones específicas de
del Estado se llevarán a cabo de forma gradual. laboratorios, que tengan como objetivo la
Se debe pretender asegurar el cumplimiento de creación de organismos autónomos entre las
los objetivos, a partir de un sistema de actividades exclusivas del Estado y de acciones
seguimiento y evaluación permanente de los persuasorias destinadas a implantar
resultados obtenidos por los diversos proyectos organizaciones sociales.
específicos que a continuación se indican. En
la medida en que se eliminen los obstáculos, se Estas acciones serán precedidas por un
harán nuevas propuestas, intentando adaptar la programa de sensibilización del cuerpo
estrategia a las nuevas realidades planteadas. gerencial y de los demás funcionarios cara a la
adopción del nuevo modelo de gestión, y serán
y aSÍ, este conjunto de directrices no reforzadas por un amplio programa de
pretende agotar la tarea de reformar el aparato formación y desarrollo de los recursos
del Estado, pero tiene el firme propósito de humanos en las diversas escuelas de
hacer imparable el proceso de cambio, a través administración. Paralelamente, se desarrollará
de resultados inmediatos a corto plazo, y qtros un programa de desregulación con el fin de
de más largo alcance, a medio y largo plazo. eliminar las actuales dificultades, en el ámbito
del Poder ejecutivo, en cuanto al modelo
A efectos de este documento, se considerará propuesto. También se prevé la continuidad,
corto plazo hasta finales de es~e año 95, medio desde un nuevo enfoque, del Programa de
plazo el período comprendido entre los años 96 Calidad y Participación en la Administración
y 97, Y largo plazo hasta el final de este Pública, teniendo corno objetivo el
Gobierno, es decir, el inicio de 1999. De este perfeccionamiento de la prestación de los
modo, se espera iniciar a corto plazo el servicios públicos, y el inicio del proceso de
proceso de modernización mediante acciones evaluación de las instituciones, a partir de la
que no supongan modificaciones más elaboración de un sistema de indicadores que
estructurales en el sistema jurídico-legal. A permitan valorar el funcionamiento de las
medio plazo se espera que, con la aprobación organizaciones, tanto a nivel interno como
de las enmiendas y las respectivas desde la perspectiva de los usuarios de los
reglamentaciones, además del Proyecto de servicios; de esta forma se hace viable el
Organizaciones Sociales, se continúe con el control social. Finalmente, todavía a corto
proceso de modernización de la gestión de una plazo se puede considerar corno resultado la
forma más consistente, a partir de la convocatoria de oposiciones públicas en
combinación de actuaciones tanto en la sectores estratégicos de la administración
dimensión institucional, corno en la gestión. pública, permitiendo iniciar el proceso de
44
recuperación de las capacidades técnicas y los resultados esperados pueden observarse en
gerenciales en el ámbito del aparato del dos dimensiones : la primera, de naturaleza
Estado. Estas transformaciones, aunque interna, atañe a la consolidación de la cultura
limitadas desde el punto de vista de su de tipo gerencial y a la auténtica valoración de
amplitud y profundidad, significan los primeros los servidores, mediante la recuperación de la
pasos hacia el perfeccionamiento continuo de idea de su identificación con el servicio
la gestión gubernativa. público que ejercen; la segunda dimensión, de
naturaleza externa, surge a partir de la nueva
A medio plazo, la expectativa de aprobación sociedad. Se basa en la participación popular,
de las enmiendas constitucionales y sus y reconduce al Estado a su papel de
respectivas reglamentaciones, de los permisos instrumento del ejercicio pleno de la
legislativos para la puesta en práctica de las ciudadanía.
organizaciones sociales y la profundización del
establecimiento de la nueva cultura de modelo
gerencial, centrada en los resultados, en la
competitividad administrada y orientada hacia 8 PROYECTOS
la evaluación del desempeño de las funciones,
permitirán cambios más estructurales en la En su dimensión de gestión, la reforma del
dirección deseada. En esta etapa se espera que aparato del Estado podrá lograrse a través de
los órganos de la administración pública una serie de proyectos orientados por el
adopten una nueva postura de tipo gerencial, Ministerio de la Administración Federal y para
basada en los objetivos bien definidos y la Reforma del Estado. Sin embargo, el papel
coincidentes con los fines del Gobierno, del MARE será tan sólo el de estimular dicha
capaces de llevar a la práctica una nueva reforma, con el apoyo de la Comisión
evaluación sistemática del desempeño de las Ejecutiva de la Reforma del Estado. La
distintas funciones, tanto a nivel institucional verdadera labor dirigida al logro de la Reforma
como individual, y asimismo, también se deberá partir de los ministerios, los cuales
espera que a medio plazo tenga lugar la desarrollarán sus propios proyectos, siempre
ejecución del proyecto ciudadano y la adopción con el asesoramiento dado por el MARE.
de una nueva política de recursos humanos que
dará el apoyo necesario al nuevo modelo a
implantar. Los resultados pretendidos deberán 8.1 PROYECTOS BÁSICOS
mostrar una nueva fisonomía de la
administración pública brasileña, enfocada En lo que se refiere a la dimensión de
hacia el ciudadano y la profesionalizacióll del gestión hay tres proyectos básicos, los cuales
funcionario, a partir de un replanteamiento de harán posible la implantación de una
las instituciones y de los modelos gerenciales, administración pública de modelo gerencial en
basados en el control social. los servicios públicos brasileños. En una
perspectiva horizontal, tenemos el Proyecto de
Finalmente, a largo plazo, se espera que la Evaluación Estructural, destinado a analizar de
reforma del aparato del Estado dé origen a las un modo global la estructura del Estado. Bajo
transformaciones fundamentales que hagan el punto de vista de las autoridades exclusivas
posible el nuevo modelo del Estado que del Estado, tenemos el proyecto de las
deseamos, como inductor y promotor del Agencias Autónomas, las cuales funcionan de
desarrollo económico y social del país. Para acuerdo con una perspectiva vertical y en
que alcancemos este objetivo, con la mayor profundidad. Así mismo, también
flexibilidad necesaria para hacer frente a los contamos con el proyecto de las
nuevos desafíos que ciertamente se planteen, Organizaciones Sociales, seguido del programa
45
de transferencia de éstas a la esfera del insuficientes, dotadas de dimensiones exccsivas
Derecho Público. o yuxtapuestas. Así mismo, también se tcndrán
en cuenta las posibilidades de
descentralización.
8.1.1 LA EVALUACIÓN ESTRUCTURAL
Se tratará de realizar este análisis haciendo
Se trata de un proyecto fundamental para el compatibles prioridades del Estado con la
desarrollo de las agencias autónomas y de las estructura institucional del Gobierno Federal.
organizaciones sociales. Su objeto consiste en Considerando la importancia de la tarea y su
el análisis de los objetivos de los órganos del amplitud, un grupo de trabajo integrado en la
Gobierno y de los entes públicos, con el fin de Comisión Ejecutiva para la Reforma del Estado
identificar superposiciones de competencias, deberá dedicarse permanentemente a esta labor,
funciones inadecuadas y posibilidades de llevar la cual, además, también corresponde a las
a cabo r~ajustes descentralizadores. La atribuciones de la Dirección de Modernización
finalidad última de este proyecto consiste en del MARE.
dotar al Estado de una estructura organizativa
moderna, ágil y permeable a la participación
popular. Por supuesto que se trata de una 8.1.2 ORGANISMOS AUTÓNOMOS
acción permanente y prioritaria del Gobierno,
ya expresada a través de cierto número de La necesidad de incrementar el grado de
actuaciones, a partir de la medida de carácter autonomía y la consecuente asunción de
provisional que dio origen a la reorganización responsabilidades de los resultados obtenidos
del Gobierno y a la extinción de dos inspiraron la formulación de este proyecto,
ministerios - el Ministerio del Bienestar cuyo objetivo consiste en lograr la
Social, con la inclusión de las fundaciones que transformación de autarquías y fundaciones que
se encontraban vinculadas a él, y el Ministerio ejerzan actividades exclusivas del Estado, en
de Integración Regional. organismos autónomos, volcados en la
modernización del Estado.
El proyecto se asienta en una cUqntas
preguntas básicas: ¿Es necesaria la actividad El proyecto de Organismos Autónomos
ejercida? ¿Sólo la puede realizar el Estado, o deberá desarrollarse en dos dimensiones: en
también la podrá realizar el sector privado? ¿O primer lugar, serán elaborados los instrumentos
podrá hacerlo el sector público no estatal? En legales necesarios para la viabilidad de los
el caso de que incumba al Estado, ¿en qué cambios pretendidos, a la vez que se operará la
nivel deberá éste llevarlo a cabo, federal, eliminación de los obstáculos legislativos,
estatal o municipal? De acuerdo con las normativos y reglamentarios existentes. De un
respuestas dadas a estas preguntas, podrá haber modo paralelo, deberán aplicarse los nuevos
una propuesta de extinción, de privatización, enfoques y concepciones y autarquías
de publificación y de descentralización de previamente seleccionadas, las cuales asumirán
organismos, así como la propuesta de el papel de laboratorios de pruebas.
incorporación y creación de otro organismos.
46
gerencial prevé la elaboración del proyecto de en que dichas entidades son objeto de un
Ley que permita convertir en públicos los control directo por parte de la sociedad,
servicios competitivos del Estado, es decir, su mediante sus consejos de administración,
transferencia desde el sector estatal al sector reclutado entre los miembros de la comunidad
público no estatal, en el cual dichos servicios a cuyo servicio se encuentra la organización.
asumuan la forma de "organizaciones Así mismo, también se pretende lograr una
sociales". De hecho, la elaboración de esta ley mayor colaboración por parte de la sociedad,
ya se encuentra en fase adelantada. que deberá financiar una parte significativa,
aunque inferior, de los costos de los servicios
El Proyecto de las Organizaciones Sociales prestados.
tiene por objeto permitir la descentralización
de las actividades del sector de la prestación de La transformación en organizaciones sociales
servicios competitivos, en los cuales es Estado de los servicios estatales con características
no ejerce potestad. Se parte del supuesto de competitivas se hará realidad de un modo
que dichos servicios se realizarán de un modo voluntario, a partir de la iniciativa de los
más eficaz si son llevados a cabo por el sector ministros con competencias· al respecto,
público no estatal y financiados por el Estado. mediante un Programa Nacional de
Publificación, el cual concederá prioridad a los
Las "organizaciones sociales" son las hospitales, Universidades y centros de
entidades de Derecho Privado que, a través de formación profesional, centros de
una iniciativa del Poder Ejecutivo, obtienen el investigación, bibliotecas y museos. Un
permiso legislativo para celebrar contratos de Consejo Nacional de Publificación, con
gestión con dicho poder y, de este modo, carácter interministerial, se hará cargo de la
tienen derecho a una dotación presupuestaria. realización práctica del programa.
47
- Simplificación de las obligaciones de 8.2.2 INDICADORES DEL DESEMPEÑO
carácter burocrático creadas por el aparato DE LAS FUNCIONES
del Estado, las cuales están presentes en la
vida de todo ciudadano, desde el nacimiento Este proyecto, esencial para el
hasta la muerte. funcionamiento de las agencias autónomas y
las organizaciones sociales, deberá ser llevado
- Puesta en práctica del sistema de recepción a la práctica con la cooperación entre el
de reclamaciones y sugerencias del MARE y el Ministerio de Planificación y
ciudadano, acerca de la calidad y eficacia de Presupuesto. Supondría un esfuerzo amplio y
los servicios públicos, considerando el sistemático destinado a definir los indicadores
derecho que los ciudadanos tienen a obtener cuantitativos del desempeño de sus funciones
una respuesta eficaz por parte de la por parte de los distintos servidores del Estado.
Administración. Estos indicadores a los que posteriormente se
añadirá la definición de un presupuesto global,
- Puesta en práctica del sistema de constituirán la base para que se celebre el
información al ciudadano sobre el contrato de gestión entre el dirigente de la
funcionamiento de los servicios públicos y el entidad y el ministro respectivo. A partir del
modo de acceso a los mismos, además de contrato de gestión será posible implantar un
todas y cualesquiera aclaraciones que puedan modelo de administración pública de corte
solicitarse. gerencial.
- Definición de la calidad del servicio, que La diferencia existente ente este proyecto y
deberá incluirse en los indicadores del modo el proyecto de Agencias Autónomas o el de las
de desempeño de las respectivas funciones. Organizaciones Sociales consiste en el hecho
Un elemento fundamental al respecto será el de que mientras estos proyectos se
período de tiempo durante el cual el concentrarán en un número limitado de
ciudadano tiene que" esperar que le atiendan: entidades, en las que se realizará un esfuerzo
las colas constituyen una plaga en el sistema intensivo para aplicar las nuevas técnicas de
de prestación de atención al ciudadano. . gestión, en el proyecto que ahora nos ocupa,
sólo se dará el primer paso de dicho proceso
La amplitud de este proyecto deberá ser (la definición de los indicadores precisos de la
enfocada desde dos aspectos diferenciados : calidad en el desempeño de las funciones), a la
vez que se generaliza el sistema de cobro a
- En una primera fase, en cuanto a las esferas toda la administración pública federal. Por lo
de Gobierno, su amplitud se limitará a los tanto, este proyecto, y el de Evaluación
organismos federales; posteriormente, Estructural, tiene un carácter horizontal,
abarcará de un modo gradual las esferas tratando de abarcar todas las autarquías y
correspondientes a los Gobiernos federales y fundaciones públicas actualmente existentes.
municipales.
48
gestión, sino también en la cultura de las de cambio, exigiendo una política destinada a
organizaciones, en lo que concierne a la suministrar directrices, desde el proceso de
introducción de nuevos conceptos y nuevas captación de nuevos funcionarios y pasando
técnicas de gestión pública, basados en el por el perfeccionamiento del personal, por un
desempeño de las funciones, en la reducción al sistema adecuado de retribuciones, que
mínimo de los errores cometidos y en la estimule el buen ejercicio de las
participación de los funcionarios en la funciones mediante la atribución de incentivos,
definición de .los métodos de trabajo. y la creación de carreras compatibles con las
necesidades del aparato del Estado
En años recientes la calidad total y la modernizado.
productividad han alcanzado una extraordinaria
relevancia en el ámbito de las técnicas de Podrán clasificarse las carreras entre carreras
carácter administrativo. Este proyecto reconoce de Estado, y que están fundamentalmente
su importancia, pero cree que dichas técnicas integradas por funcionarios estatutarios del
constituirán un gran adelanto si, en términos de núcleo estratégico del Estado, y carreras de
operatividad, logran alcanzar una mayor empleados "celetistas" ejerciendo sus funciones
calidad de los servicios, según el criterio del en el ámbito de la administración indirecta y
error cero, e, igualmente, una cooperación más en los servicios de tipo operativo, entre los que
estrecha ente los funcionarios y los se incluyen los servicios del núcleo estratégico.
administradores. A nivel más general, la
estrategia de la administración pública de Los organigramas de las carreras deberán
carácter gerencial, asume una importancia de estructurarse de acuerdo con niveles
tal modo fundamental, que a ella se deberá jerarquizados, en función de la naturaleza y la
subordinar el programa de la calidad y la complejidad de las atribuciones, con una
productividad, el cual, en el sector público, distribución escalonada de los cargos y los
será preferible denominar "programa de calidad empleos ente las distintas clases. Los ascensos
y participación". dentro de las carreras deberán fundarse en la
evaluación del desempeño de sus funciones por
parte de los funcionarios y en el hecho de que
8.2.4 NUEVA POLÍTICA DE RECURSOS estos hayan superado satisfactoriamente los
HUMANOS cursos específicos de formación.
49
de oposiciones, la cual haga posible la dotación 8.2.5 V A L O R A CIÓ N DEL
adecuada para el pleno ejercicio de las FUNCIONARIO CARA A LOS
actividades y el reemplazo regular y CIUDADANOS
permanente de su fuerza de trabajo. Deberán
convocarse anualmente las oposiciones Se trata de un proyecto cuya finalidad
correspondientes a las principales carreras, consiste en aprovechar los méritos y los
mediante una Orden Ministerial del MARE, la talentos individuales, promocionando
cual determinará la realización de dichas estrategias de "sinergia" de los grupos y de las
pruebas, el número de plazas vacantes y el mes organizaciones que constituyen la
en el cual tendrán lugar, hasta 1999. Administración Pública Federal, con el objeto
de proporcionar al ciudadano brasileño una
En lo que se refiere a las jubilaciones y al mayor calidad de los servicios prestados y más
programa de sanidad para los funcionarios, el celeridad en la resolución de sus peticiones.
proyecto propone una nuev.a reglamentación de
las prestaciones que integran la seguridad Se pretende : (1) crear las condiciones
social del servidor del Estado, especialmente psicosociales necesarias para el fortalecimiento
en cuanto a los criterios de reconocimiento de del espíritu emprendedor del servicio público,
la edad de jubilación, los cuales deberán del comportamiento ético y del desempeño
regirse por los principios generales que eficaz de las funciones; (2) potenciar la
informan al Régimen General de la Previsión mentalidad de cumplimiento del deber por
Social, a saber: a) la definición del período de parte del funcionario y su compromiso con la
carencia; b) la proporcionalidad, en cuanto al prestación de servicios de más elevada calidad
importe de la contribución por parte del al ciudadano y (3) lograr que el servidor del
trabajador, y el valor cuantitativo de la pensió'n Estado se sienta más satisfecho con su trabajo
de jubilación y, finalmente, c) el y con su calidad de vida.
mantenimiento de jubilaciones especiales para
aquellos trabajadores que desarrollen Este proyecto será implantado de una forma
actividades arduas, insalubres y peligrosas. De gradual, mediante la acción participativa, de tal
este modo se pretende revisar los criterios de modo que sean los mismos funcionarios
concesión, los importes cuantitativos y' las quienes asuman su ejecución en régimen de
modalidades que deberá respetar el proceso de cogestión. Se formarán equipos de
reajuste de las pensiones. movilización en cada Ministerio, además de un
núcleo central de movilización, y de la
Por lo tanto, se pretende reducir la presión preparación adecuada de un grupo de asesores
actualmente existente sobre el Tesoro Nacional, internos, encargados de suministrar orientación
en materia de retribuciones a los funcionarios metodológica.
que no se encuentran en activo y a los
jubilados, procediendo a extinguir los
privilegios aberrantes y en desacuerdo con la
realidad, por lo que la misma sociedad no los 8.2.6 DESARROLLO DE RECURSOS
acepta. Finalmente, este proyecto también HUMANOS
propone crear modalidades de financiación
adecuadas al Programa de Atención Integral a La ejecución de este proyecto corresponderá
la Salud del Funcionario y de las personas que a las distintas escuelas de administración
de él dependen. pública del Estado; su objeto consiste en hacer
viable la estrategia de modernización de la
gestión pública, mediante la formación y la
capacitación de los servidores del Estado en
50
cuanto al desarrollo de una administración del Estado. Igualmente prevé la creación de un
pública ágil y eficaz. servicio de comunicaciones (basado en correos,
formularios, agendas y "listados de debate",
El nuevo modelo de operatividad de los todos ellos electrónicos), con el fin de
distintos sectores de la formación práctica transmitir a toda la sociedad y a los mismos
prevé las siguientes iniciativas: (1) un núcleo Órganos del Gobierno la mayor cantidad de
básico cuyo discurso esencial resume los información que sea posible, contribuyendo de
valores que integran el nuevo paradigma de la este modo a una mejor transparencia y eficacia
gestión del Gobierno; (2) un sector relativo a en la conducción de los asuntos del Estado.
las técnicas educativas, destinadas a apoyar la
actividad pedagógica; (3) nuevos instrumentos Inicialmente será utilizada la infraestructura
de evaluación, a partir de la revisión de los que de comunicaciones de los datos almacenados
se utilizan para evaluar la reacción, y nuevos en Brasilia (REMAV-Red Metropolitana de
instrumentos, destinados a hacer posible la Alta Velocidad RENPAC - Red de Paquetes
evaluación del proceso de formación práctica. Informáticos, etc., Posteriormente, y de un
modo gradual se llevará a cabo la Red del
En este contexto, la programación de los Gobierno (que llegará a abarcar todo el país).
cursos deberá destacar ciertos temas, tales
como las nuevas estrategias de la gestión Se dará especial énfasis :
pública, el desarrollo del sistema de gestión y
de las estrategias de recursos humanos, con el - A la seguridad, con el fin de preservar la
fin de introducir un modelo de administración privacidad y la inviolabilidad de las
gerencial, centrada en el público. Así mismo, comunicaciones;
también habrá que insistir en la formación
adecuada a la utilización de la tecnología de la - A la uniformización de los procedimientos,
información, la cual constituirá la herramienta con el objeto de reducir los costos y
básica de la realización práctica de los simplificar la utilización; y
programas de reforma del aparato del Estado.
- Al modo de compartir la información, con el
fin de evitar gastos inútiles.
8.2.7 REVISIÓN DE LA LEGISLACIÓN
DE RANGO INFERIOR A LA Mientras no sea técnicamente posible la
CONSTITUCIÓN plena operatividad de esta Red, durante el año
próximo se utilizarán determinados bancos de
Considerando la importancia y la urgencia de datos o paquetes informáticos a través de
este proyecto, el mismo ya fue debidamente Internet, a la vez que se interconectarán ciertos
descrito en el apartado 7.1.2. del documento. Organismos de Brasilia con algunos servicios
de comunicaclOll electrónica. Con la
implantación de redes de alta velocidad en el
8.2.8 RED DEL GOBiERNO resto del país, la Red del Gobierno podrá
extenderse por los principales centros.
Es un proyecto que se destina a implantar
una moderna red de comunicación de datos,
con el fin de interconectar de un modo ágil y 8.2.9 SISTEMAS DE CONTROL E
seguro la Administración Pública, permitiendo INFORMACIÓN DE TIPO
compartir convenientemente la información GERENCIAL
almacenada en los bancos de datos de los
distintos organismos que integran el aparato Con el fin de dar una respuesta adecuada al
51
problema identificado a través del diagnóstico información no clasificada como confidencial
y que consiste en la deficiencia de los sistemas a través de otra red, cuyo acceso se hará a
de información y tratamiento de los través de INTERNET.
procedimientos, surgió el proyecto de
implantación de una red destinada a realizar la
interconexión informatizada de los distintos
organismos del Gobierno, a la vez que hará 9 ÓRGANOS ESTRATÉGICOS DE LA
posible los sistemas actualmente existentes en REFORMA DEL APARATO DEL
la administración pública. ESTADO
Estos sistemas son el STAFI, que registra los El éxito que tuvo la aplicación del presente
gastos efectuados por el Tesoro; el STAPE, Documento está directamente relacionado con
que realiza las hojas de las nóminas y el compromiso asumido por todos los
suministra los datos de los registros policiales Ministerios en cuanto al gran desafío que
de los funcionarios; el SIDOR, que procesa el consiste la reforma del aparato del Estado.
presupuesto de inversiones y el STASG,
destinado a hacer el seguimiento de los La participación de los ministerios con
registros de los proveedores, de los precios y competencias generalizadas en esta reforma
del catálogo de materiales y servicios. Además constituye un factor fundamental. Cabe
de estos sistemas, también estará disponible la destacar el papel desempeñado por la Casa
información acerca de la organización del Civil, debido a su acción coordinadora, y
Gobierno y sus macroinstituciones. también la labor realizada por el Ministerio de
Hacienda, especialmente por la función
La función básica de estos sistemas consiste estratégica ejercida por la Secretaría Federal de
en apoyar la ejecución, o sea, las actividades Control, la cual contribuirá ampliamente a la
operativas de la administración pública. Sin realización práctica de la filosofía del control
embargo, a excepción del STAFI, no son a través de los resultados logrados. Asimismo,
instrumentos de apoyo de la torna de el Ministerio de Planificación también tendrá
decisiones, dado que no generan información una importante mlSlon que cumplir,
de características gerenciales. El mismo particularmente en el ámbito de los
STAFI, que es un sistema altamente sofisticado presupuestos, a partir de la adopción de un
de control de la gestión financiera, tiene ciertas modelo basado en la fijación de objetivos, los
deficiencias cuando se aplica en el campo cuales constituyen mecanismos eficaces de
gerencial. Actualmente se están desarrollando evaluación de resultados, con su contrapartida
determinadas aplicaciones, tanto en lo que se de una mayor flexibilización de la ejecución
refiere al STAPE y como al STAFI, con el fin presupuestaria.
de permitir que estos sistemas constituyan un
soporte de las decisiones gerenciales. Así Finalmente, a los ministerios sectoriales
mismo,también se estimulará el desarrollo de corresponde desempeñar el papel de asociados,
otros sistemas de información de características tanto en el momento de la formulación de los
gerenciales en los ámbitos sectoriales, con el proyectos como durante el proceso de su
fiJl de ampliar el volumen de la información realización práctica, dado que la reforma tendrá
destinada a dar apoyo al proceso gerencial de lugar en las distintas y diversificadas unidades
toma de decisiones en el marco de la organizativas de cada uno de los segmentos de
administración pública. la administración pública brasileña.
52
cooperación de las entidades que se indican a
continuación, con sus respectivas
macroinstituciones:
53
ANEXO
CARGOS EJECUTIVOS
(Comparación con altos cargos de la administración)
54
PUESTOS NIVEL SUPERIOR
55
CARGOS DE NIVEL TÉCNICO/MEDIO
56
PUESTOS DE TRABAJO DE TIPO LABORAL
57
^cion Documentos [NAP pretende poner a disposicion de
los directivos de las administraciones publicas algunos textos e
informes de especial interes que no hayan tenido la suficiente
divulgacion por otros canales. Su objetivo es enriquecer el deba-
te sobre la reforma del sector publico, la modernizacion de la
Administracion y las politicas de recursos humanos, dando a
conocer experiencias relevantes en estas materias asi como
reflexiones e informaciones de caracter mas global.