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Evolucion Del Derecho Ambiental Titulo I Capitulo I
Evolucion Del Derecho Ambiental Titulo I Capitulo I
Nonna Silvia y Dentone Jos Mara, Waitzman Natalia, con colaboracin de Fonseca Ripani
Ezequiel. Ambiente y Residuos Peligrosos. Editorial Estudio. 2011
TITULO I
PRESUPUESTOS MINIMOS DE PROTECCIN AMBIENTAL
en ARGENTINA
Nunca dudes que un grupo de personas comprometidas y pensantes puede
cambiar el mundo. De hecho es la nica manera de hacerlo
Margaret Mead
CAPITULO I
DERECHO AMBIENTAL EN ARGENTINA 1
1-
Nonna, Silvia. Captulo I: La proteccin ambiental en las normas del nuevo milenio. Un nuevo rumbo, El nuevo
Rumbo Ambiental. Editorial Ciudad Argentina. Abril 2008. En coautora con Coria Silvia, Devia Leila, Flores Marcela,
Vidal de Lamas Ana y Villanueva Claudia.
Ley N 2.797. (1891) Purificacin de residuos cloacales e industriales que se arrojen a los ros
Art. 1: Las aguas cloacales de las poblaciones y los residuos nocivos de los establecimientos industriales no podrn
ser arrojados a los ros de la Repblica, si no han sido sometidos previamente a un procedimiento eficaz de
purificacin.
Art. 2: El Poder Ejecutivo mandar practicar los estudios necesarios, para establecer el mejor sistema de purificacin
de los residuos cloacales de la Capital Federal y ciudad de Rosario, remitindolos oportunamente al Honorable
Congreso.
Art. 3: El Poder Ejecutivo reglamentar esta ley.
Art. 4: Comunquese, etc.
La ley debi haber sido reglamentada por el Poder Ejecutivo Nacional, conforme lo dispuesto por su artculo 3,
y en este sentido podramos considerarla programtica, por cuanto no resulta operativa hasta su reglamentacin. Sin
embargo, por otro lado y en cuanto a la prohibicin de arrojar aguas cloacales y residuos industriales a los ros
argentinos, la ley es definitivamente operativa y la falta de reglamentacin no es bice para su aplicacin.
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En la Ciudad de Buenos Aires, capital de la Repblica Argentina, a los cinco das del mes de julio del ao mil
novecientos noventa y tres. En presencia del Seor Presidente de la Nacin Dr. Carlos Sal Menem, Sr. Ministro del
Interior Dr. Gustavo Bliz, la Seora Secretaria del Estado de Recursos Naturales y Ambiente Humano Ing. Mara Julia
Alsogaray, se renen los Seores Gobernadores de las Provincias de Buenos Aires, Catamarca, Crdoba, Corrientes,
Chaco, Chubut, Entre Ros, Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Mendoza, Misiones, Neuqun, Ro Negro, Salta, San
Juan, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe, Santiago del Estero, Tierra del Fuego, Tucumn y el Seor Intendente de la
Ciudad de Buenos Aires Dr. Sal Bouer.
Las autoridades signatarias declaran:
Considerando:
- Que la preservacin, mejoramiento y recuperacin del Ambiente son objetivos de acciones inminentes que han
adquirido dramtica actualidad, desde el momento que se ha tomado conciencia de que el desarrollo econmico no
puede estar desligado de la proteccin ambiental.
- Que esta situacin compromete, no slo a todos los estratos gubernamentales de la Repblica, sino tambin a cada
uno de los ciudadanos, cualquiera fuere su condicin social o funcin.
- Que la voluntad reflejada en el Pacto Federal firmado en la ciudad de Lujn, el 24 de mayo de l990, y los
compromisos contrados ante el mundo en la CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL MEDIO AMBIENTE Y
DESARROLLO (CNUMAD 92), hacen indispensable crear los mecanismos federales que la Constitucin Nacional
contempla y, en cumplimiento de ese compromiso, resulta oportuno reafirmar el espritu y la accin federal en materia
de Recursos Naturales y Medio Ambiente.
En consecuencia: LA NACIN Y LAS PROVINCIAS AQU REPRESENTADAS ACUERDAN:
1. El objetivo del presente acuerdo es promover polticas de desarrollo ambientalmente adecuadas en todo el territorio
nacional, estableciendo Acuerdos Marco entre los Estados Federados y entre stos y la Nacin, que agilicen y den
mayor eficiencia a la preservacin del ambiente teniendo como referencia los postulados del "Programa 21"aprobado en
la CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO (CNUMAD' 92).
2. Promover a nivel provincial la unificacin y/o coordinacin de todos los organismos que se relacionen con la temtica
ambiental, concentrando en el mximo nivel posible la fijacin de las polticas de Recursos Naturales y Medio Ambiente.
3. Los Estados signatarios reconocen al Consejo Federal de Medio Ambiente como un instrumento vlido para la
coordinacin de la poltica ambiental en la Repblica Argentina.
4. Los Estados signatarios se comprometen a compatibilizar e instrumentar en sus jurisdicciones la Legislacin
Ambiental.
5. En materia de desarrollo de una conciencia ambiental los Estados signatarios se comprometen a impulsar y adoptar
las polticas de educacin, investigacin cientfico- tecnolgica, capacitacin, formacin y participacin comunitaria que
conduzcan a la proteccin y preservacin del ambiente.
6. Los Seores Gobernadores propondrn ante sus respectivas legislaturas provinciales la ratificacin por Ley del
presente acuerdo, si correspondiere.
del Congreso Nacional la sancin de la normativa ambiental bsica. Esto es, las normas de
presupuestos mnimos para la proteccin ambiental.
Faltaba an la consagracin del principio a nivel nacional, que concluy en 1994, con la
reforma de la Constitucin Nacional.
3- En un todo de acuerdo con los principios reconocidos por la Conferencia las Naciones
Unidas sobre Ambiente Humano de Estocolmo en 1972 y por la Cumbre de Naciones Unidas
sobre Medio Ambiente y Desarrollo de Ro de Janeiro en 1992, y en clara sintona con la
lnea adoptada por las constituciones que fueron sancionadas a partir de entonces, los
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constituyentes reformadores introdujeron la cuestin ambiental en el artculo 41
de
nuestra Constitucin Nacional.
La reforma constitucional de 1994, ha consagrado el derecho a un ambiente sano y el
correlativo deber de preservarlo, y que a su vez permita un efectivo desarrollo sostenible.
Incorpora temas trascendentales como los presupuestos mnimos de proteccin al
ambiente, el uso racional de los recursos naturales, la recomposicin de dao ambiental, la
educacin e informacin ambientales, la proteccin de la biodiversidad, la preservacin del
patrimonio natural y cultural.
4. La ltima etapa identificada, en la que nos encontramos actualmente es la de sancin de
normas de presupuestos mnimos.
Desde julio del ao 2002 hasta el momento, se han promulgado ocho leyes de
presupuestos mnimos, sobre el anlisis de las cuales, volveremos con mayor detalle en
puntos que siguen.
En orden cronolgico, las leyes de presupuestos mnimos para la proteccin ambiental a
las que individual y particularmente me referir en prximos puntos son:
-
7. El Estado Nacional designa ante el Consejo Federal de Medio Ambiente, para la implementacin de las acciones a
desarrollarse a efectos de cumplimentar los principios contenidos en este Acuerdo, a la Secretara de Recursos
Naturales y Ambiente Humano de la Nacin.
4
Artculo 41 CN:
Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que
las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y
tienen el deber de preservarlo. El dao ambiental generar prioritariamente la obligacin de recomponer, segn lo
establezca la ley.
Las autoridades proveern a la proteccin de este derecho, a la utilizacin racional de los recursos naturales, a la
preservacin del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biolgica, y a la informacin y educacin
ambientales.
Corresponde a la Nacin dictar las normas que contengan los presupuestos mnimos de proteccin, y a las
provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aqullas alteren las jurisdicciones locales.
Se prohibe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos, y de los radiactivos.
2-
LEGISLACION Y CONTAMINACION
Nuestro sistema federal plantea una dificultad, que debe tomarse como un verdadero
desafo en cuanto a la definicin y posterior aplicacin de una poltica para todo el territorio
nacional. Sin invadir facultades que son de competencia exclusiva de las provincias, es
necesario articular una verdadera transectorialidad vertical, que asegure la relacin "Estado
Nacional-Estados Provinciales" y "Estados Provinciales entre s".
Cuando la cantidad de normas de un Estado aumenta desmedidamente, tornndose
stas contradictorias, redundantes, superpuestas, confusas e incompletas. Cuando no se sabe
cules de ellas estn vigentes, cules han sido reglamentadas o modificadas. Cuando una
norma establece que quedan derogadas todas aquellas que se le opongan, sin aclarar cules
son. En estos casos estamos en condiciones de concluir: que el sistema no puede eliminar sus
desperdicios, que estamos ante un caso de contaminacin, de polucin legislativa. 5
En sintona con lo expresado, en materia ambiental, y tal como brevemente se sealara
en el punto anterior, la dispersin y proliferacin de normas de distintos niveles y jerarquas,
presentaba un escenario al que podramos denominar como contaminado.
El esquema de los presupuestos mnimos para la proteccin ambiental tal como queda
planteado luego de la reforma constitucional de 1994, nos ha brindado la oportunidad de
organizar la normativa ambiental en nuestro pas. En el presente captulo veremos como hemos
aprovechado la oportunidad y en qu situacin estamos actualmente.
De lo expresado surge claramente que, la situacin de nuestra legislacin y la nueva
institucionalidad surgida, debe encararse con una visin creativa y estratgica. Lo que se est
implementando no es una sumatoria desordenada de artculos en distintas materias especficas,
sino una verdadera poltica de estado.
Si bien es un verdadero desafo no tan sencillo ni rpido de concretar, tambin es una
importante oportunidad que se nos ha dado de instituir la normativa indispensable que permita
alcanzar un exitoso desarrollo sostenible.
3-
contengan los presupuestos mnimos de proteccin y a las provincias las necesarias para
complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales. ... (3er prrafo art. 41 CN)
La doctrina ha interpretado en forma no siempre coincidente el concepto de
presupuestos mnimos y el cambio introducido por la reforma constitucional:
Para Guido Tawil, se trata de un cambio sustancial que ha invertido el esquema
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anteriormente vigente
Para el constituyente Natale, las normas que contengan los presupuestos mnimos
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sern legislacin federal comn para todo el pas
Segn Felipe Gonzlez Arzac, la reforma ha innovado al consagrar un rgimen especfico
de distribucin de competencias para la proteccin ambiental e instituir en esta materia
un mtodo de reparto novedoso para la Constitucin argentina, pero al obrar de tal
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Nonna Silvia, Derecho Ambiental en Amrica Latina. Centro de Publicaciones de la Facultad de Derecho y Ciencias
Sociales, Octubre l996
"La clusula ambiental en la Constitucin Nacional", en Estudios sobre la Reforma Constitucional obra dirigida por
Juan Carlos Cassagne, Depalma, 1995
"Proteccin del medio ambiente en la reforma constitucional", La Ley, diario del 22.12.94).
modo no se habra apartado del marco de posibilidades que ya exista bajo el texto de
1853 en cuanto al modo de regulacin nacional de materias concurrentes ni ha declinado la
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vigencia de otras potestades federales en relacin con la proteccin ambiental
Beltrn Gambier y Daniel Lago opinan que, si bien el art. 41 parece haber establecido
un nuevo criterio en la materia, al asignar decididamente a la Nacin la regulacin de los
"presupuestos mnimos de proteccin", en realidad, sin abandonar el criterio de
concurrencia, el constituyente lo ha modificado al tomar la decisin de promover una
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legislacin uniforme en materia de presupuestos mnimos de proteccin ambiental
Germn Bidart Campos ha abordado el tema como un caso singular de concurrencia de
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competencias. En este esquema, el sistema de derechos de la constitucin federal obliga
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a las provincias, que no pueden disminuir el sistema, pero pueden mejorarlo y ampliarlo.
Daniel Sabsay, en una nota sobre el artculo 41, seala la dificultad que representa definir
los alcances de la delegacin que han realizado las provincias de sus facultades a partir de
la reforma de 1994. Definir esta medida divisoria o quantum de atribuciones que han
cedido las provincias a la Nacin, constituye la verdadera pregunta del milln en el
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campo de la organizacin institucional ambiental.
Fundacin Ambiente y Recursos Naturales ha sostenido que se trata de la potestad de
establecer mediante leyes, las pautas bsicas de proteccin aplicables en toda la Repblica,
reservndose las Provincias, para s, la facultad de dictar todas las normas que estimen
convenientes, a fin de regular la cuestin ambiental en sus respectivos territorios como
complemento de aquellas, y sin menoscabar ese mnimo de exigencia que han delegado a
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la Nacin.
Amilcar MOYANO que los presupuestos mnimos que pueda establecer la Nacin, son los
umbrales de proteccin al ambiente adecuado para la vida, los niveles mnimos, el standard
que cada Provincia pueda aceptar sin que se altere su dominio de los recursos naturales, ni
se altere su jurisdiccin sobre los mismos. Por el artculo 16, la igualdad jurdica que tienen
las Provincias y la posible inclusin de la Ciudad de Buenos Aires, no implica que los
presupuestos mnimos sean iguales para todos, porque de Misiones a Tierra del Fuego
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podrn haber circunstancias diferentes.
Taller de Gestin Ambiental, Secretara de Desarrollo Sustentable y Poltica Ambiental /Fundacin Pro Tigre, 16 de
Abril 2001
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Amlcar Moyano. Aplicabilidad de las normas ambientales que se sancionan en cumplimiento de los mandatos
contenidos en el artculo 41 de la Constitucin Nacional. Mendoza. Informe elaborado a solicitud de la Comisin
Especial creada por la Resolucin 68/03 del COFEMA. Diciembre 2003.
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Resolucin COFEMA N 92/04. Ushuaia 17/9/04. www.ambiente.gov.ar/?aplicacion=normativa&IdNorma=184&IdSeccion=32
La postura de la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable sobre los presupuestos mnimos de proteccin
ambiental. Dr. Atilio A. Savino, Dra. Silvia C. Nonna. Dr. Esteban Rosa Alves. La Ley Suplemento de Derecho
Ambiental. Ao XI N 3. SIN 0024-1636.
uniforme, que asegure a todos los habitantes el goce de un ambiente sano, equilibrado, apto
para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades
presentes sin comprometer las de las generaciones futuras.
El alcance de las normas de presupuestos mnimos comprende no solamente los
estndares o parmetros tcnicos, sino tambin las polticas de gestin en materia ambiental,
con la sola limitacin de no extralimitarse -vaciando de contenido o devaluando las facultades
provinciales de dictar normas complementarias-, ni cercenar o aniquilar las facultades
inherentes al dominio originario de los recursos naturales existentes.
Aunque, correlativamente, tambin deber tenerse presente, como lo ha expresado la
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, que si bien es cierto que todo aquello que involucre
peligro de limitar las autonomas provinciales ha de instrumentarse con la prudencia necesaria
para evitar el cercenamiento de los poderes no delegados de las provincias, no lo es menos que
el ejercicio por parte de la Nacin, de las facultades referidas, no puede ser enervado por
aqullas, so pena de convertir en ilusorio sus propsitos y objetivos de las citadas facultades
que fincan en la necesidad de procurar eficazmente el bien comn de la Nacin toda, en el que
necesariamente se encuentran engarzadas y del cual participan las provincias.
En ese orden de ideas debe subrayarse que conforme el principio de que quien tiene el
deber de procurar un determinado fin, tiene el derecho de disponer de los medios necesarios
para su logro efectivo y, habida cuenta que los objetivos enunciados en el Prembulo y los
deberes- facultades establecidos en los supra citados incisos del artculo 67 de la Constitucin
Nacional tienen razn de causa final y mvil principal del gobierno federal, no cabe sino concluir
que ste no puede ser enervado en el ejercicio de estos poderes delegados, en tanto se
mantenga en los lmites razonables de los mismos conforme a las circunstancias; este es, por lo
dems el principio de supremaca que consagra el artculo 31 de la Constitucin Nacional (
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Fallos 314:279)
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Artculo 31 de la Constitucin Nacional: Esta Constitucin, las leyes de la Nacin que en su consecuencia se dicten
por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nacin; y las autoridades de cada
provincia estn obligadas a conformarse a ella, no obstante cualquiera disposicin en contrario que contengan las leyes
o constituciones provinciales, salvo para la provincia de Buenos Aires, los tratados ratificados despus del Pacto de 11
de noviembre de 1859.
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Idem cita 17
Idem cita 17