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Plan Decenal Ninez PDF
Plan Decenal Ninez PDF
ADOLESCENCIA
SECRETARA TCNICA DEL FRENTE SOCIAL
ECUADOR
AGOSTO, 2004
NDICE
NDICE
RESUMEN EJECUTIVO
Pg. 4
PRESENTACIN
Pg. 8
INTRODUCCIN GENERAL
Pg.10
PRIMERA PARTE
Pg. 17
PLAN DE ACCIN
1. Visin
2. Objetivos generales del Plan
3. Lineamientos del Plan Decenal
4. Polticas de Proteccin Integral de los nios y nias menores de 6 aos
5 Polticas de Proteccin Integral de nios y nias de 6 a 12 aos
6 Polticas de Proteccin Integral de los adolescentes hombres y mujeres (12 a 18 aos)
Pg. 17
Pg. 17
Pg. 18
Pg. 21
Pg. 42
Pg. 58
SEGUNDA PARTE
Pg. 81
Pg. 81
Pg. 81
1.1.
Transferencia de competencias y atribuciones a los Gobierno locales
Pg. 81
1.2.
Profundizacin de las interrelaciones entre las instituciones que tienen competencias en niez y adolescencia y
que no forman parte del Sistema Nacional Descentralizado de Proteccin Integral a la Niez y Adolescencia como:
CONEPTI, CONADIS, CONAMU, CODEPE, SECRETARIA NACIONAL DE DEPORTES y otras
Pg. 82
1.3.
Distribucin equitativa del presupuesto fiscal hacia lo social y particularmente a los nios, nias y adolescentes
Pg. 83
1.4.
Impulso de las reformas necesarias en la legislacin vigente y/o la expedicin de nuevos instrumentos legales
Pg. 84
1.5.
Impulso de cambios culturales en la sociedad y en las interrelaciones con la niez y la adolescencia en lo
cotidiano
Pg. 85
1.6
Fortalecimiento del tejido social
Pg. 85
1.7.
Fortalecimiento de Polticas de Proteccin y Exigibilidad de Derechos
Pg. 86
2. El Modelo de Gestin de las Polticas de Proteccin Integral
Pg. 88
Pg. 92
Pg. 93
Pg. 93
Pg. 94
Pg. 95
Anexo 1
Anexo 2
Pg. 103
Pg. 107
RESUMEN EJECUTIVO
Introduccin
El presente Plan Nacional Decenal de Proteccin Integral a la Niez y Adolescencia
fundamenta y define las polticas, metas y estrategias que orientarn la accin pblica
y privada a favor del ejercicio de sus derechos. En tal sentido constituye una
herramienta fundamental para la realizacin de planes, programas y proyectos
encaminados a proteger a nios, nias y adolescentes.
La elaboracin del Plan Decenal ha requerido conjugar distintas dimensiones que dan
cuenta de las condiciones jurdicas, socioeconmicas e institucionales del pas, as
como del carcter intrnseco de obligatoriedad y de construccin participativa del Plan,
con la finalidad de establecer polticas, estrategias y metas que respondan a las
condiciones generales del pas y a la vez, desafen a su institucionalidad al proponer la
urgencia de desarrollar y fortalecer acciones encaminadas a la implantacin del
Sistema Nacional Descentralizado de Proteccin Integral, diseado como la gran
estrategia social destinada a garantizar los derechos de nios, nias y adolescentes.
El Plan Decenal se sustenta en el mandato contemplado en el Cdigo de la Niez y
Adolescencia y asume, adems, los compromisos del Ecuador ante los diversos
organismos de las Naciones Unidas.
PLAN DE ACCIN
Visin desde los nios, nias y adolescentes ecuatorianos:
Somos queridos, respetados y valorados por la sociedad, somos incluidos
socialmente, considerados actores importantes en el desarrollo de nuestro pas, de la
democracia, y participamos en la construccin de un pas de esperanza y justicia para
todos.
Vivimos en ciudades, pueblos y comunidades que nos garantizan una vida digna,
segura, amable, acogedora, saludable, con afecto, buen trato, sin contaminacin, que
nos permite amplias oportunidades para desarrollar nuestros afectos, nuestro cuerpo,
mente y espritu. Nuestros derechos son promovidos y respetados al interior de
nuestros hogares, en las escuelas, en el transporte y en los espacios pblicos, para lo
cual las autoridades cumplen responsablemente con sus obligaciones.
Los objetivos generales
El Plan Nacional Decenal de Proteccin a Nios, Nias y Adolescentes constituye una
herramienta que orienta la construccin del Sistema Nacional Descentralizado de
Proteccin Integral con las instituciones y actores fundamentales, a travs del
desarrollo y fortalecimiento de procesos y acciones articuladas, que aseguren a nios,
nias y adolescentes el ejercicio y pleno disfrute de sus derechos.
En tal sentido, los objetivos del Plan Decenal son los siguientes:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
II.
ESTRATEGIAS GENERALES PARA LA EJECUCIN DEL PLAN
DECENAL
Entre el contexto social ptimo propuesto por el Cdigo de la Niez y Adolescencia y
las condiciones sociales actuales es necesario crear rutas y orientaciones a seguir,
para lo cual es necesario definir y sugerir grandes estrategias para ser aplicadas.
Estas condiciones se constituirn en una suerte de compromisos y excitativas que
todos los sectores sociales deben asumir, para ofrecer un pas diferente a nuestros
nios, nias y adolescentes.
PRESENTACION
La creciente preocupacin nacional y mundial por generar sociedades ms tolerantes,
democrticas, equitativas y respetuosas con sus nios, nias y adolescentes, se ha visto
plasmada en la generacin de una serie de tratados, convenios y acuerdos bajo el enfoque de
derechos y ciudadana.
El Estado ecuatoriano ha sido partcipe de esta toma de consciencia internacional, mediante la
suscripcin de documentos como la Convencin de los Derechos del Nio, el Protocolo de
Palermo o las Reglas de Beijin pero, sobre todo, por la creacin de su propia ley, el Cdigo de
la Niez y Adolescencia, y la institucionalizacin del ente rector del sector, el Consejo Nacional
de la Niez y Adolescencia.
En este marco, se crea participativamente el Plan Nacional Decenal de Proteccin Integral a la
Niez y Adolescencia, esfuerzo conjunto de una serie de actores, tanto del sector estatal como
de la sociedad civil, quienes con miras al ao 2014, efectuaron anlisis, estudios, evaluaciones
y propuestas que resultaron en 29 polticas, con sus respectivas metas y estrategias. Es
importante tambin la priorizacin de las condiciones sociales y polticas que el Plan considera
imprescindibles para su ejecucin.
Es la segunda oportunidad que el Ecuador, como pas hace una planificacin para una dcada
orientada al sector de la niez y adolescencia: prioridades, recursos y capacidades, actores y
responsables, metas y desafos. Todo esto dirigido a tres grupos etreos: hasta los 6 aos, de
6 a 12 y de 12 a 18 aos de edad.
El Consejo Nacional de la Niez y Adolescencia tiene la obligacin de velar por el cabal
cumplimiento del Plan y hacer vigente el gran Acuerdo Nacional, acto en el cual cada uno de
los actores asume su responsabilidad en esta ejecutoria.
Casi 5 millones de compatriotas sern beneficiarios del Plan Nacional Decenal de Proteccin
Integral a la Niez y Adolescencia. Todo los dems hombres y mujeres que vivimos en este
pas tenemos la obligacin histrica de llevarlo a cabo y sentar el precedente de que con
planificacin, recursos y compromisos, un futuro mejor es posible.
INTRODUCCIN GENERAL
El presente Plan Nacional Decenal de Proteccin Integral a la Niez y Adolescencia
fundamenta y define las polticas, metas y estrategias que orientarn la accin pblica
y privada a favor del ejercicio de los derechos. En tal sentido constituye una
herramienta fundamental para la realizacin de planes, programas y proyectos
encaminados a proteger a nios, nias y adolescentes en el Ecuador.
La elaboracin del Plan ha requerido conjugar distintas dimensiones que dan cuenta
de las condiciones jurdicas, socioeconmicas e institucionales del pas, as como del
carcter intrnseco de obligatoriedad y de construccin participativa del Plan, con la
finalidad de establecer polticas, estrategias y metas que respondan a las condiciones
generales del pas y a la vez desafen a su institucionalidad al proponer la urgencia de
desarrollar y fortalecer acciones encaminadas a garantizar la proteccin integral de
nios, nias y adolescentes.
El marco jurdico de la elaboracin del Plan Decenal
La preocupacin por establecer un marco jurdico que proteja efectivamente los
derechos de los nios, nias y adolescentes de nuestro pas, tiene varios hitos
fundamentales en los ltimos aos; entre ellos, la suscripcin de la Convencin de los
Derechos del Nio, la propia Constitucin de la Repblica y la vigencia del Cdigo de
la Niez y Adolescencia.
En efecto, en 1990 nuestro pas suscribe la Convencin de los Derechos del Nio
siendo el primer pas de Amrica Latina y el tercero en el mundo en cumplir con esta
obligacin. La Convencin, por su carcter vinculante, implic el compromiso del
Estado Ecuatoriano de hacer efectivos los derechos consagrados en este instrumento
internacional, convertido en ley nacional. De esta manera, el pas asumi el
compromiso de respetar los derechos enunciados en la Convencin y asegurar su
aplicacin a cada nio sujeto a su jurisdiccin, sin distincin alguna,
independientemente de la raza, el color, el sexo, el idioma, la religin, la opinin
poltica o de otra ndole, el origen nacional, tnico o social, la posicin econmica, los
impedimentos fsicos, el nacimiento o cualquier otra condicin del nio, de sus padres
o de sus representantes legales1. Para lo cual el pas defini el primer Plan Nacional
de Accin para la Supervivencia, Proteccin y el Desarrollo del Nio en el Decenio del
90, en el cual se fijaron metas en cada una de las reas del desarrollo de la niez y
adolescencia.
El Ecuador ha suscrito, adems, otros protocolos facultativos de la Convencin sobre
los Derechos del Nio, referidos a venta de nios, la denominada prostitucin infantil,
utilizacin de nios en la pornografa y participacin de nios en los conflictos
armados. As mismo, ha aprobado el Convenio N 138 de la Organizacin
Internacional de Trabajo sobre la edad mnima de admisin en el mundo laboral y el
Convenio N 182 de la OIT sobre prohibicin de las peores formas de trabajo infantil;
en este contexto el Ecuador suscribi la Declaracin de Quito, la Cuarta Reunin del
Comit Regional Intergubernamental del Proyecto Principal en la esfera de la
educacin en Amrica Latina y el Caribe; la accin inmediata para la eliminacin del
trabajo infantil es a travs de la creacin del CONEPTI.
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11
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14
Primera Parte
PLAN DE ACCIN
1. VISIN
Desde la sociedad:
El Ecuador, en su condicin de Estado social de derecho, multitnico y pluricultural,
est convencido que sus nios, nias y adolescentes constituyen la base estratgica
de su desarrollo, los reconoce como sujetos de derecho, ciudadanos, garantiza su
inclusin social, participacin en las acciones que son de su inters y de acuerdo a su
grado de desarrollo y madurez, les otorga prioridad absoluta en las polticas de
desarrollo, en las inversiones pblicas y en los servicios bsicos (salud, nutricin,
educacin, seguridad social, vivienda, etc.), brinda proteccin especial y atencin
emergente cuando lo requieren, garantiza su desarrollo integral y el disfrute pleno de
sus derechos, en un marco de seguridad, libertad, dignidad e igualdad.
Desde los nios, nias y adolescentes ecuatorianos:
Somos queridos, respetados y valorados por la sociedad, somos considerados actores
importantes en el desarrollo de nuestro pas, de su democracia; y, participamos en la
construccin de un pas de esperanza y justicia para todos.
Vivimos en ciudades, pueblos y comunidades que nos garantizan una vida digna,
segura, amable, acogedora, saludable, con afecto y buen trato, sin contaminacin, que
nos permite amplias oportunidades de desarrollar nuestros afectos, cuerpo, mente y
espritu. Nuestros derechos son promovidos y respetados al interior de nuestros
hogares, en las escuelas, en el transporte y en los espacios pblicos, para lo cual las
autoridades cumplen responsablemente con sus obligaciones.
15
16
17
Se reconoce los diferentes tipos de familia, las biolgicas y aquellas que se constituyen
socialmente como consecuencia propia de los agresivos procesos migratorios que vive el pas.
18
19
con sus comunidades garantizndoles con esto un sentido de pertenencia cultural que
da un contenido especial a los aprendizajes y desarrollo descritos.
El ideal de tener una familia, con un padre y una madre afectuosos que les brinden
atencin, seguridad y afecto, no es posible para miles de nios y nias, por un
conjunto de causas entre las que cuentan la muerte de uno o ambos progenitores,
abandono, migracin, alta tasa de mujeres jefas de hogar y una cultura que genera
relaciones de violencia en las parejas. Es muy difcil suplantar el rol del padre o de la
10
En el Ecuador existen 1588.341 nios y nias menores de seis aos (INEC.- Censo 2001)
Cdigo de la Niez y Adolescencia. Art. 20 al 32.
12
Cdigo de la Niez y Adolescencia, Art. 21.
13
Cdigo de la Niez y Adolescencia. Art.32.
11
20
madre en la crianza de los nios y nias, los efectos de su ausencia por lo general son
de profundo impacto en su vida14.
La salud de las madres influye directamente en la de sus hijos e hijas, por esto es
alentador el importante avance registrado en el pas en la atencin mdica durante el
embarazo15 y en el parto16. Contina alto el porcentaje de partos atendidos a nivel
domiciliario por las parteras tradicionales; los esfuerzos que se han realizado en los
ltimos aos en su capacitacin todava no han permitido superar los riesgos que se
presentan en estos partos17, donde la ausencia de condiciones bsicas necesarias,
implica gran peligro para la madre y el recin nacido y eleva las tasas de mortalidad
materna y neonatal18.
Los trastornos respiratorios, retardo en el crecimiento fetal y sepsis bacteriana
continan siendo las principales causas de muerte para recin nacidos.
Solamente el 63% de nios y nias hasta cuatro meses de edad reciben lactancia
exclusiva19, con las consecuencias previstas en estos casos: desnutricin, cuadros de
diarreas recurrentes, trastornos gastrointestinales y respiratorios e inclusive la muerte.
Adicionalmente su vnculo afectivo se habr deteriorado.
El Ecuador no ha realizado suficientes esfuerzos para disminuir los porcentajes de
bajo peso al nacer. La desnutricin global (deficiencia de peso con relacin a la edad)
y la crnica (deficiencia de talla en relacin a la edad) continan siendo elevadas
especialmente en las zonas rurales20, en donde las cifras son significativamente
superiores a las de las reas urbanas. Existen programas de complementacin
14
38% de partos en zonas rurales son atendidos por parteras. Segn el MSP
18
Tasa de Mortalidad Infantil: 17.5 por 1000 nios nacidos vivos. Estadsticas Vitales INEC
2002 (OSE 2004).
Tasa de Mortalidad en la niez: 26 por 1000 nacidos vivos. Estadsticas Vitales INEC 2002
(OSE 2004).
Porcentaje de muertes de menores de cinco aos por EDAS: 5.12%. INEC 2002.
Porcentaje de muertes por IRAS en menores de cinco aos: 6.35%. INEC 2002.
Tasa de mortalidad en nios por SIDA: 0.14%. INEC 2002.
Tasa de Mortalidad materna: 78 de cada 100.000 mujeres, 2002, Estadsticas Vitales. INEC
ao 2002.
19
Segn el MSP en 1999.
20
Para 1999 el 18 % de nios y nias tenan bajo peso al nacer (SIDEMAINCEPAR-SIISE1999). En el ao 2004, segn la Segunda Encuesta Nacional de Niez y Adolescencia y el
Observatorio Social del Ecuador 11 de cada 100 nios y nias presentaba bajo peso en
relacin a la edad (desnutricin global), elevndose la cifra a 14 nios en las reas rurales; 21
nios de cada 100 registraba retardo en la talla para su edad; 31 nios en el rea rural frente
a 15 en las reas urbanas. INEC- ENEMDU 2004. (Observatorio Social del Ecuador 2004)
21
Los programas de Desarrollo Infantil atendieron hasta mayo del ao 2004 a 283.000 nios
(SIDI-Coordinadora de Desarrollo Infantil) brindndoles alimentacin, cuidado y educacin
inicial, hay otros dedicados a brindar complementacin nutricional como el PANN 2000 con
una cobertura de 101.705 nios y nias menores de dos aos y el NUTRIINFA que atiende
desde que inicio sus actividades el ao pasado. Lnea de Base del Plan
22
Para el ao 2002, segn el MSP la cobertura de inmunizaciones completas para la edad se
encontraba en 82,5%. Desde hace algunos aos atrs no se han registrado casos de
poliomielitis, ni sarampin.
23
Segn Estadsticas Vitales del INEC, ao 2002. Observatorio Social del Ecuador
24
Para el ao 2000 se registraba un 57% de nios y nias que haban enfrentado sntomas de
IRAS, en las dos semanas anteriores al control. (Encuestas de Condiciones de Vida, 1999).
25
En 1999, 26 de cada 100 nios y nias haban presentado episodios de diarrea las dos
semanas anteriores al registro. De ellos, solo el 6,4% haban recibido algn tipo de tratamiento
con Suero de Rehidratacin Oral. (Encuesta de Condiciones de Vida, 1999).
26
Segn el censo 2001, el 80% de nios, nias y adolescentes haban sido atendidos con
agua segura. De ellos solo alrededor del 48%, acceden a servicios de agua dentro de la
vivienda. Es en la amazona y en la costa, las regiones de mayor dficit, con 28,9% y 35,4%,
respectivamente. En general, las reas urbanas promedian un 95,5% de coberturas frente a un
57.6% de coberturas en las rea rurales.
27
Censo 2001
22
El desarrollo de los nios y nias menores de seis aos requiere como condiciones
fundamentales28:
Este proceso de formacin que inician las familias la comparten con las
instituciones que brindan servicios de desarrollo infantil y educacin inicial que
atienden al menos a alrededor del 22% de nios y nias de entre seis meses a
seis aos de edad30, en ORI, INNFA, PRONEPE, y organizaciones ejecutoras
del PNN a travs de modalidades alternativas e integrales que combinan
servicios de cuidado diario, salud, educacin inicial y alimentacin; y, que
integran para la atencin a los nios y nias a personal comunitario de los
sectores sociales a los que atiende.
28
23
Desde hace dos aos, el pas cuenta con un Referente Curricular nacional de
educacin inicial para nios y nias de cero a cinco aos, que ha sido consensuado
entre todas las instituciones y con la Direccin Nacional de Educacin Inicial. La
Direccin Nacional de Educacin Intercultural Bilinge elabor un Currculo Infantil
Familiar Comunitario para la educacin inicial de nios y nias indgenas.
Las coberturas del primero de educacin bsica comienzan a crecer sostenidamente31,
esfuerzo que es consecuencia de un proceso generado por el sector pblico y privado
para garantizar matrcula a los nios y nias de 5 a 6 aos al haber sido incorporados
al Sistema de Educacin Bsica del pas.
Los espacios de recreacin, juego y descanso que existen no siempre son apropiados
y adecuados para este grupo de edad. Los medios de comunicacin juegan un papel
preponderante en la recreacin de estos nios, pero no existe una programacin
intencionalmente pensada en ellos.
La proteccin de los nios y nias menores de seis aos:
El buen trato y la afirmacin de los vnculos afectivos al interior de las familias resultan
cruciales para la vida de los nios y nias desde el nacimiento y son parte de sus
derechos fundamentales32:
Hasta el ao 2000 solamente el 36% de nios y nias accedan a este nivel. En el ao 2003,
se registra un 59,8%, de las cuales el 65,8% se encuentra en las zonas urbanas y el 50,4% en
las zonas rurales, observndose que ms nias que nios ingresan hoy en da al primer ao de
bsica. Lnea de Base del Plan
Segn el Censo 2001, solo el 5.13% de nios entre 0 y 5 aos con discapacidades haban
ingresado a un programa de educacin inicial. Lnea de Base del Plan
32
Cdigo de la Niez y Adolescencia. Art. 50 al 58.
33
La encuesta EMENDU 2004 report que al menos 50,6% de nios y nias son maltratados
por sus padres cuando cometen faltas o desobedecen en el rea rural, frente a un 39,5% en el
rea urbana. Lnea de Base del Plan
24
En los registros del SIPI, los casos de adopcin internacional se registraba en un 54% frente
a un 44% de adopcin nacional el ao pasado. Lnea de Base del Plan
25
sistemtica de sus derechos que les impedir desarrollar su potencial personal y que
deja al pas sin esperanzas de un futuro diferente, si no hace algo urgente y con la
profundidad que se requiere.
Por esto se requiere la definicin de las polticas de proteccin integral que estn
establecidas en el Cdigo, las mismas que permitirn dar respuestas integrales a la
situacin de los nios y las nias. La integralidad demanda la intervencin simultnea
de familias, comunidades, instituciones privadas y pblicas, nacionales y locales; as
como incorpora una multiplicidad de perspectivas y una diversidad de
especializaciones que tienen las diferentes instituciones, de las que comprometen sus
capacidades tcnicas, sus recursos y su voluntad poltica.
Se han formulado las polticas para los nios y nias menores de seis aos a partir de
las cuatro grandes orientaciones que se exponen a continuacin:
Garantizar que los nios y nias vivan y obtengan un buen crecimiento
posterior.
El reto fundamental que enfrenta el ser humano al nacer es vivir, para ello requiere
que las familias les procuremos alimentos, proteccin, afecto y los cuidados
necesarios. Si los nios y nias tienen una buena salud en sus primeros aos tienen
mayores oportunidades de garantizar su crecimiento posterior, su salud y calidad de
vida.
sta, que es una realidad coherente, plantea la necesidad de definir polticas que
garanticen el acceso universal de los nios y nias a diversas formas de prevencin,
promocin y cuidado de su salud y nutricin, en diferentes espacios que comprenden
el hogar, la comunidad y los servicios especficos con ese fin.
Cuidados en salud y alimentacin que debern ser brindados con la oportunidad
requerida, con la calidad necesaria y con mucho afecto para lograr los propsitos
deseados. Para mantener un ambiente saludable se debe garantizar a las familias el
acceso a los servicios bsicos: agua segura, eliminacin de excretas, de basuras,
vivienda saludable, etc.
Garantizar una atencin universal de salud y con la oportunidad que requieren las
mujeres en el perodo prenatal, parto y posparto; y, los nios y nias hasta los 5 aos
de edad, tal como estipula la Ley de Maternidad Gratuita y Atencin a la Infancia.
Promover el derecho a la lactancia materna para asegurar idneamente una adecuada
nutricin y favorecer su normal crecimiento, a ms de los beneficios en el vnculo
afectivo madre - hijo.
Promover la creacin o ampliacin de programas de alimentacin complementaria y la
articulacin en la gestin de las instituciones prestadoras de servicios para conseguir
una atencin integral y asegurar el financiamiento para que ningn nio o nia se
quede al margen de la asistencia nutricional.
Las estrategias expuestas requieren la articulacin de los esfuerzos de familias,
comunidades e instituciones locales y sectoriales; y, combinar las estrategias de
promocin con la atencin directa.
Impulsar las relaciones familiares de afecto y respeto entre sus integrantes.
En las condiciones de vulnerabilidad en la que nacen los nios y nias, la familia es el
medio social natural y fundamental, por lo que se hace necesario desplegar
26
orientaciones muy precisas para garantizar que los nios y nias conozcan a los
progenitores y gocen de la vida en familia y de su proteccin.
Para eso, las familias necesitan contar con los ingresos necesarios y requieren del
apoyo del Estado y de la empresa privada para tener un trabajo estable. Frente al
aumento de familias con jefatura femenina se deben considerar mecanismos de
control y exigencia al cumplimiento de las responsabilidades paternas en las instancias
jurdicas y a travs de masivas estrategias de sensibilizacin social. Las familias
requieren tambin de conocimientos y destrezas que les permita mantener un
ambiente de respeto y dilogo que promueva un desarrollo integral, emocional e
intelectual de los nios y nias.
Se requiere asegurar un ambiente familiar donde los nios y nias encuentren las
condiciones apropiadas para construir su identidad. Es fundamental que padre y
madre lo reconozcan como hijo o hija, participen en la designacin de un nombre y en
el registro respectivo. Aspectos que se requiere garantizar a todos los nios y nias
que nacen en el territorio ecuatoriano.
Garantizar los aprendizajes iniciales: camino de la autonoma y de los
conocimientos.
Se estima que en los dos primeros aos de edad se constituye el 75% de todas las
conexiones y redes neuronales35 conformndose el tejido cerebral que sustenta la
base de la conducta y el comportamiento humano, pero que esencialmente le proyecta
al individuo con capacidades insospechadas en el desarrollo de sus inteligencias
mltiples.
Este desarrollo cerebral requiere de condiciones educativas y estmulos cognitivos y
afectivos. La falta de ellos afecta la maduracin del cerebro, lo cual influye de manera
determinante en las potencialidades de los nios y nias y en la capacidad de
enfrentar los desafos que se presenten en su vida ms adelante.
Esta realidad obliga y orienta a la definicin de un conjunto de polticas que garanticen
a todos los nios y nias de forma universal el acceso a una educacin inicial de
calidad, as como, al primer ao de educacin bsica. Polticas que comprometen a
familias e instituciones a incrementar los conocimientos y la calidad de la atencin
respectivamente.
Concienciar en la importancia de la educacin inicial y garantizar la inversin
necesaria y el fortalecimiento de la capacidad institucional rectora en esta rea sern
los contenidos esenciales de estas polticas. En lo que se relaciona con el primer ao
de educacin bsica, se debe propender a crear una capacidad instalada que
garantice la universalizacin de este servicio, lo que se lograr con la decisin poltica
del Ministerio de Educacin rector en esta rea.
Se requiere tambin incorporar a los Gobierno locales para asumir el reto de la
universalizacin del primer ao de educacin bsica y de la ampliacin de coberturas y
mejoramiento de la calidad de los servicios de desarrollo infantil.
35
Referente Curricular para la Educacin Inicial de los nios y nias de cero a cinco aos.
27
Valorarse y respetarse a s mismo van a ser la clave que les permitir a los nios y
nias tener una vida de calidad; esto obliga a formular polticas que orienten a las
familias (sobre todo a sus padres y madres), comunidades e instituciones a acogerles
y tratarles con amor, respeto, igualdad de oportunidades e integrndoles a nios y
nias con discapacidades.
Para esto, los cuidadores -sean sus progenitores u otras personas- deben revisar su
normativa, cambiar sus actitudes, dar un voto de confianza a los nios y nias,
aspectos que permitirn concretar un pacto nacional de buen trato. Para ello es
necesario formular polticas encaminadas a prevenir toda forma de maltrato, violencia
y abuso en todos los mbitos que se desenvuelven y otras orientadas a proteger y
restituir los derechos consignados en la normativa legal nacional e internacional
vigente.
28
METAS
a)
ESTRATEGIAS
29
Poltica 2: Garantizar una vida saludable a los nios y nias menores de seis aos.
METAS
ESTRATEGIAS
30
saludables.
Impulso, fortalecimiento o ampliacin de
estrategias de comunicacin, informacin y
educacin en medios masivos escritos y
hablados
con
mtodos
participativos
orientados a garantizar que las familias
brinden la atencin especializada que
requieren y los enven a las unidades de
atencin de desarrollo infantil y primero de
bsica.
ESTRATEGIAS
31
ESTRATEGIAS
Implementacin
de
los
mecanismos
institucionales necesarios para el ejercicio
efectivo del derecho prioritario a la lactancia
natural hasta los 6 meses de forma
exclusiva, y hasta los dos aos con
complemento de otros alimentos nutritivos.
Coordinacin
con
instituciones
especializadas para garantizar el control
sanitario de los alimentos, proyectos
productivos de alimentos de calidad,
comercializacin de alimentos a bajos
precios, etc.
RESPONSABLES: Rectora: MSP; Comparten la ejecucin: Ministerios del Frente Social,
organismos seccionales, INNFA, organizaciones sociales populares de jvenes, mujeres,
organizaciones mixtas y ONGs.
-
METAS
a) Incremento en un 60 % de las coberturas -
ESTRATEGIAS
Reestructuracin del sector de desarrollo
32
33
desarrollo infantil.
Capacitacin a familias para que mejoren y
cualifiquen su tarea educativa en sus
hogares.
- Participacin activa de las familias en el
diseo,
programacin,
ejecucin
y
seguimiento de las actividades para
desarrollo infantil.
- Desarrollar el componente de vigilancia de
la calidad en las instancias de atencin al
desarrollo infantil para incorporarlo al
sistema nacional de evaluacin.
- Impulsar estrategias de veedura social para
garantizar la calidad de los servicios de
desarrollo infantil.
RESPONSABLES: Co-Rectora:
MBS MEC MSP; Comparten la ejecucin: INNFA,
organismos seccionales, Organizaciones sociales populares de jvenes, mujeres, organismos de
cooperacin, Universidades e institutos superiores, ONGs.
-
METAS
a) Incrementar progresivamente, hasta llegar
al 100%, en el 2015, la cobertura de
educacin inicial a travs de diversas
modalidades de atencin, formales y
alternativas, para los nios, nias y familias,
con nfasis en las zonas rurales y urbano
marginales.
ESTRATEGIAS
- Fortalecimiento del Proceso Rector del
Ministerio de Educacin y Cultura, para
que cumpla con su rol en el nivel de
educacin inicial.
- Plan de comunicacin, informacin y
promocin sobre ventajas de la educacin
inicial.
- Diseo y ejecucin de un currculo de
formacin continua para educadores y
educadoras36 de educacin inicial a travs
de alianzas estratgicas con universidades
e instituciones especializadas.
- Diseo e implementacin de un programa
de titulacin y profesionalizacin para
educadores y educadoras de educacin
inicial.
- Registro y acreditacin de las entidades37
pblicas y privadas de educacin inicial en
las respectivas direcciones provinciales de
educacin.
- Registro
y
autorizacin
para
el
funcionamiento de centros de educacin
inicial en las Direcciones Provinciales de
Educacin
- Aplicacin del Referente Curricular de
Educacin Inicial en todos los programas y
proyectos de desarrollo infantil.
- Difusin y capacitacin del Referente
Curricular para el diseo y ejecucin del
36
34
35
Poltica 7: Garantizar que las familias cuenten con los conocimientos y destrezas
necesarias que les permita criar a sus hijos e hijas promoviendo al mximo sus
capacidades emocionales, intelectuales, sociales y morales con sentido de equidad e
inclusin, en un ambiente de afecto y estimulacin.
METAS
ESTRATEGIAS
38
Ejemplos: Programa de Educacin para la Familia del MBS, Creciendo con Nuestros Hijos
del INNFA, utilizando metodologas ya probadas como Mejorando Mi Familia, Escuela para
padres del MEC, Correo Familiar, etc.
39
36
METAS
ESTRATEGIAS
b) 60% de los servicios pblicos implementan una atencin especializada a hijos e hijas de
emigrantes.
37
ESTRATEGIAS
Formacin
de
personal
de
salud,
educadores,
transportistas,
personal
comunitario en buen trato potenciando una
relacin de respeto y de apertura a los
deseos e intereses de los nios y nias con
enfoque de derechos.
38
AOS.-
39
40
40
41
41
trato y recreacin de ellos. Es a los 12 aos de edad que se produce una alta tasa de
desercin escolar y la mayor incidencia para la vinculacin en actividades laborales49.
Asegurar condiciones para que nios y nias crezcan saludables, contribuye
decididamente a su desarrollo integral, es decir, al ejercicio pleno de su derecho a
tener una vida digna.
El desarrollo de los nios y nias
A partir de los 6 aos, nios y nias desarrollan extraordinariamente sus capacidades
para aprender, imaginar, crear, jugar, innovar. Para garantizar que ello ocurra en las
mejores condiciones, se requieren de espacios y relaciones que estimulen su
creatividad, respeten su individualidad y promuevan capacidades para aprender, en un
contexto de respeto a la interculturalidad y equidad de gnero. La escuela es el
espacio fundamental para los nios y nias de este rango de edad. En ella se
socializan, incorporan valores y potencian sus capacidades, intereses y curiosidades.
Tales consideraciones se expresan en el Cdigo de la Niez y Adolescencia cuando
demanda el derecho a una educacin de calidad, basada en el respeto a la dignidad
que tienen todos los nios y las nias50. Y es ms concreto an, cuando demanda al
sistema educativo que garantice el acceso y permanencia, defina objetivos en funcin
de la proteccin y respeto a los nios y nias y sancione el incumplimiento de sus
derechos.
El Cdigo establece, adems, el derecho a participar libremente en toda expresin de
la vida cultural y acceder a informacin adecuada, en perspectiva de forjar actora
social y proteccin de la integridad de los nios y nias51. El derecho a la recreacin y
al descanso, obliga al Estado, gobiernos seccionales y centros educativos a promover
espacios recreativos y deportivos adecuados, que permitan el sano esparcimiento52.
El pas ha logrado avances notorios en relacin al derecho primordial de educacin
que tienen los nios y nias de 6 -12 aos; el 90% acceden a la escuela53. No ocurre
lo mismo con la permanencia, la mitad de ellos no concluye la educacin bsica o los
diez aos obligatorios de escolaridad, 1 de cada 3 nios no completan los seis aos de
escuela y 1 de cada 5 la abandona en cuarto grado54. La desercin del sistema escolar
es del 11.1%55. Una de las razones de abandono suele ser la incorporacin al trabajo
laboral, priorizando el trabajo al estudio.
El 74.3% de nios y nias matriculados asiste a escuelas fiscales56 y en la mayora de
casos, lo hacen en condiciones deficitarias por la falta de formacin y capacitacin de
maestros57, de recursos bsicos, aulas, equipamiento y material didctico. En las
51
42
El 70% de escuelas rurales son unidocentes y el 30% no cuenta con servicios de agua
corriente y alcantarillado (Estado de Situacin de Derechos 2003).
59
EMEDHINO 2000.- Lnea de Base del Plan
60
De acuerdo al Sistema de Medicin de Logros de Aprendizaje Aprendo, nios y nias de
3er. ao de educacin bsica obtienen una calificacin promedio de 8/20 en lenguaje y 7/20 en
matemticas (1997). APRENDHO-SIISE , Lnea de Base Plan
61
EMEDHINO 2000 Lnea de base Plan
43
62
63
44
En nuestro pas, el 36% de nios de este grupo de edad, declara recibir maltratos de
sus maestros64 y el 52% se han expuesto a distintas formas de maltrato por parte de
su padre o madre. Si a esto sumamos diversas formas de violencia que se ejerce
directamente sobre los nios y nias como la explotacin laboral65, acoso y abuso
sexual, trfico y privacin de medios familiares e indirectamente por la violencia que
ejercen hacia sus madres, nos encontramos con una situacin dramtica de
vulnerabilidad de nios y nias que urge enfrentar.
El maltrato infantil en la escuela tiene, al igual que el castigo fsico en la familia,
relacin directa con la permanencia en el sistema escolar66. Datos estadsticos
muestran que el 34,8% de nios y nias entre 5 Y 17 de reas rurales67 son
maltratados por sus maestros cuando no cumplen sus deberes o cometen una falta.
En zonas urbanas el porcentaje llega al 23,6%68. La condicin tnica pesa: las
escuelas que atienden a la poblacin indgena son ms maltratantes y castigadoras.
De igual manera, la situacin socioeconmica es determinante; el 35,4% de nios que
pertenecen al estrato del 20% ms pobre de la poblacin, son maltratados en la
escuela69.
La violencia en las escuelas genera inseguridad y miedo. La percepcin sobre la
escuela que el nio va conformando, se caracteriza por temores y rechazos a formas
represivas de control y disciplina. El nio, entonces, configura una imagen de escuela
cuya posibilidad de dejarla significa tambin abandonar los sin sentidos y
humillaciones que va descubriendo mientras transcurre su escolaridad.
Los nios en edad escolar que presentan discapacidades tienen todava dificultades
de acceder a los servicios de educacin bsica. Segn el Censo 2001, 4 nios de
cada 10 no estaran integrados al proceso de escolarizacin.
Respecto a situaciones de emergencia
edad y que viven en condiciones
vulnerables. El pas no cuenta con un
nios y nias en situaciones como las
derecho a la proteccin especial de
desastres y conflictos armados70.
64
45
El Cdigo establece el derecho que tienen todos los nios y nias de expresarse
libremente y ser consultados en los asuntos que les afectan71. Tras de esta
disposicin, est presente un elemento fundamental en la construccin de la
ciudadana; la participacin. El Cdigo es preciso en demandar al Estado, la sociedad
y las familias, forjar la participacin de los nios y nias y su construccin como
sujetos sociales. Asume adems la necesidad de que ellos intervengan conforme
avance su nivel de madurez en todo aquello que se relaciona con su desarrollo.
Se trata de una obligatoriedad que demanda el Cdigo, que toca aspectos
estructurales de las formas de relacin y representacin que la sociedad tiene sobre
los nios y nias. La institucionalidad educativa y de servicios de salud, responden en
gran medida a formas estructurales pensadas desde la lgica de los adultos. La
participacin infantil es considerada an como un mero ejercicio demostrativo de
ciudadana, que no cuestiona las maneras e instancias de decisin sobre todo aquello
que afecta a los nias y nias, resueltas y decididas por los adultos. En los espacios
familiares, la mayora de nios y nias no son escuchados, menos an sus opiniones
integradas a acuerdos y responsabilidades familiares72.
No existen datos disponibles respecto a participacin de los nios y nias. Si bien, se
han promocionado programas que alientan la organizacin de los nios y nias en las
escuelas73, las formas organizativas y procesos pedaggicos que subyacen en buena
parte de las escuelas, se caracterizan por la invisibilidad del nio o nia como sujeto
de aprendizajes, es decir, con opiniones que interactan en la construccin de
saberes. En la cultura de relaciones en nuestras escuelas, el adulto sigue siendo una
autoridad pedaggica incuestionable y la propia gestin educativa est pensada y
gestada desde los intereses adultos.
Se constatan experiencias de participacin a nivel local. Algunos municipios han
emprendido procesos de planificacin con amplia participacin que ha incluido la
opinin de los nios y nias. Seguramente existen otros importantes esfuerzos
institucionales y poblacionales de participacin de los nios y las nias pero este
proceso debe avanzar hasta demandar la construccin de nuevas formas de relacin y
visin de los adultos frente a los nios y nias. Tiene que ver, por tanto, con
condiciones culturales que validen al nio como sujeto de derechos y al Estado y la
sociedad como garanta de proteccin de esos derechos.
La cada vez mayor visibilizacin de la importancia de la participacin de los nios,
demanda generar mayores comprensiones y prcticas para forjar espacios y actitudes
sociales, fundados en la valoracin de las opiniones de los nios y nias.
71
46
Se trata, en ltima instancia, de elaborar polticas que, a la vez que siten al nio o
nia en una condicin determinada (por ejemplo, como alumno), generen respuestas
integrales a todos los problemas de violacin de derechos que se presentan en tal
condicin. Al respecto, son ampliamente conocidas las relaciones entre salud y
aprendizaje; nios y nias mal nutridos o maltratados, merman sus capacidades para
aprender en la escuela. Las repuestas que se generen a favor de los nios y nias,
requieren, por tanto, ser articuladas e integrales, caso contrario, cuando se promueven
de manera aislada, terminan siendo paliativos o simples parches.
La integralidad demanda multiplicidad de perspectivas, acciones nacionales y locales
concertadas, articulacin y coordinacin de servicios. Tiene que ver, por tanto, con
capacidades institucionales, gestin, financiamiento, participacin, exigibilidad y
cultura ciudadana.
En este marco, la definicin de las polticas del Plan de Accin para nios y nias de 6
- 12 aos, han sido definidas a partir de cuatro grandes orientaciones que faciliten un
desarrollo integrado y con metas comunes, de las diversas estrategias y la
participacin de diversos responsables. Tales orientaciones son las siguientes:
47
48
ESTRATEGIAS
49
ESTRATEGIAS
ESTRATEGIAS
de
las
comunidades
educativas -
50
Poltica 13: Promover la recreacin y el juego, a favor del desarrollo fsico, emocional
y social de nios y nias.
METAS
ESTRATEGIAS
51
ESTRATEGIAS
Fomento de programas de
desarrollo
creativo y artstico, de recuperacin y
difusin cultural, recreativos y cientficos con
carcter educativo, permanentes, gratuitos y
equitativos.
Inclusin de programas de difusin cultural,
recreativos y cientficos para nios y nias
en planes de desarrollo seccionales.
Utilizacin de los espacios gratuitos en los
medios de comunicacin para difundir de
manera permanente y en horarios
adecuados para nios y nias, programas
educativos y culturales de televisin.
- Desarrollo de programas de capacitacin a
los comunicadores sociales en temas
relacionados al fomento educativo y cultural.
- Fortalecimiento
de
las
actividades
extracurriculares
en
las
instituciones
educativas.
RESPONSABLES: Rectora: organismos seccionales/ MEC, Secretara de Comunicacin;
Comparten la ejecucin: Casa de la Cultura, ONGs,
ESTRATEGIAS
52
servicios pblicos.
Promover en los sectores pblicos
responsables el fortalecimiento y ampliacin
institucional de las prestaciones destinadas
a familias y madres de familia, (Comisaras,
vivienda, salud de las madres, proteccin
especial, alfabetizacin).
- Fomentar la formacin de comunidades
educativas paritarias con capacidad de
decisin en la gestin escolar.
RESPONSABLES: Rectora: MBS, MEC, MSP y MIDUVI; Comparten la ejecucin: INNFA,
organismos seccionales, sistema de justicia, ONGs.
-
Poltica 16: Garantizar el acceso a los servicios bsicos a nios y nias en situacin
de extrema pobreza o vctimas de desastres.
METAS
ESTRATEGIAS
ESTRATEGIAS
Integracin en todos los servicios sociales
bsicos (educacin, salud, bienestar y otros)
de
un
componente
destinado
al
fortalecimiento de los vnculos afectivos y el
buen trato como pautas de crianza y
convivencia familiar con perspectiva de
trabajo infantil.
Desarrollo de programas de capacitacin a
padres y madres de familia en los derechos
de los nios y nias y en el respeto a la
diversidad.
Ejecucin de planes de convivencia, en los
53
prdida de nios.
Poltica 18: Erradicacin progresiva del trabajo infantil nocivo, peligroso o de riesgo.
METAS
ESTRATEGIAS
54
ESTRATEGIAS
55
74
56
75
57
58
El 16% adolescentes reportaron maltrato en los colegios por parte de sus maestros, Segunda
Encuesta Nacional de la Niez y Adolescencia 2004
87
Los incluidos en la educacin bsica constituyen el 72% (SIISE, ndice No. 3)
59
88
60
La realidad evidencia que hay muchas familias que apoyan a sus hijos e hijas
adolescentes y hacen todo lo posible por prodigarles la satisfaccin de sus
necesidades. Perciben que los vnculos afectivos son determinantes para promover
climas de respeto, de intercambio solidario y responsable. Muchas familias
independientemente de su situacin econmica registran altos y medianos niveles de
contencin afectiva a sus hijos e hijas lo que les facilita su proceso de formacin en la
adolescencia. No ocurre lo mismo con una franja importante de familias, en donde
perviven caractersticas de una cultura de maltrato, junto a condiciones deficitarias de
cuidado, comunicacin confiable, y apoyo a sus miembros. Estas caractersticas se
encuentran replicadas en escuelas y colegios, en centros de salud, en las instituciones
de justicia y en numerosos servicios comunitarios.
Esta cultura de maltrato es la base del acoso, violencia y abuso sexual, los cuales
crecen por la impunidad presente, especialmente en las instituciones educativas, en
los mbitos laborales y en las propias familias. La explotacin sexual comercial90 de
adolescentes implica una profunda problemtica en la que confluyen el trfico de
personas, pornografa y la servidumbre; los explotadores aprovechan los vacos
legales y la ausencia de una poltica efectiva que traduzca los servicios de proteccin y
los judiciales que esta situacin amerita. Se evidencia que los servicios de proteccin
para adolescentes abusadas y explotadas son muy escasos, carecen de propuestas
fundamentadas y no tienen ningn financiamiento fiscal. Los marcos legales son
confusos tienen un sesgo inequitativo sobre la sexualidad masculina y femenina con
graves consecuencias para las adolescentes y no se registra una actitud proactiva
desde la institucionalidad pblica de justicia frente a esta problemtica.
El trabajo -como actividad especficamente laboral91- en muchos adolescentes limita
severamente las posibilidades de proseguir y concluir los estudios de educacin
bsica o de bachillerato y dependiendo adems de la amplitud de las jornadas,
constrie otras necesidades fundamentales, tales como la recreacin, el deporte, la
relacin asociativa y las condiciones de salud e integridad. El trabajo involucra tanto a
hombres como mujeres, pero es notorio que es una realidad que se impone por la
situacin de pobreza de las familias y recoge prcticas culturales de mantenimiento
familiar y comunitario. Porcentualmente hay ms adolescentes trabajadores en el
campo y se concentran en poblaciones indgenas. Se observa una importante
inclusin en trabajos peligrosos y prohibidos por el propio Cdigo de la Niez y
Adolescencia en minas, basurales, en empresas agrcolas, en la construccin y otros
campos, en donde las caractersticas y condiciones del trabajo que realizan atentan la
integridad de los y las adolescentes. En el caso de las adolescentes mujeres la
sobrecarga del trabajo domstico limita su rendimiento escolar y en algunos casos
hasta puede obligarlas a abandonar sus estudios.
La participacin de los y las adolescentes
Los derechos de participacin les concierne a los y las adolescentes condiciones
fundamentales, tales como92:
90
61
93
El Informe DNI-Ecuador sobre gobiernos estudiantiles revela la generalizada situacin adhoc que mantienen estas organizaciones estudiantiles, 2002.
94
Cdigo de la Niez y Adolescencia. Art. 102.
62
63
95
64
65
los establecimientos escolares, por cuanto un alto porcentaje de ellos y ellas, sobre
todo los ubicados en la franja poblacional entre 15 a 18 aos, no asisten a clases y
buena parte son trabajadores.
La vida saludable de los y las adolescentes exige la proteccin y conservacin de un
medio ambiente que permita una relacin equilibrada con la naturaleza. Hay que
buscar una sustentabilidad ambiental tanto en las zonas urbanas como rurales,
mediante la cual se garantice condiciones seguras y sanitarias para las familias, a
travs de programas relacionados con el mejoramiento de la vivienda, saneamiento
bsico, salud y educacin. Del mismo modo, y en una perspectiva de vida saludable y
bienestar se torna en un desafo para la sociedad ecuatoriana proyectar la seguridad
social hacia todos los ecuatorianos, con especial prioridad hacia nios, nias y
adolescentes.
Garantizar la educacin bsica y el bachillerato
Hay un acuerdo comn, dentro y fuera del pas, en relacin a la prioridad de la
educacin para las personas y el desarrollo social. El carcter comprensivo y
articulador de la educacin frente a un conjunto de otros derechos constituye un
mbito estratgico de actuaciones pblicas. El Ecuador comparte las declaraciones de
las Naciones Unidas sobre la prioridad de la educacin como poltica pblica103. Con
base en los avances producidos en la escolarizacin de los y las adolescentes, el pas
requiere fortalecer su sistema educativo tanto para ampliar la cobertura como para
asegurar la calidad educativa. Se requiere consolidar la reforma de la educacin
bsica emprendida desde 1996, especialmente para garantizar adecuadas
capacidades docentes, recursos y una institucionalidad acordes con las necesidades
de los y las adolescentes y de sus familias. Al tiempo que ser indispensable introducir
medidas que flexibilicen las ofertas educativas para que ms estudiantes puedan
ejercer este derecho. Estas mismas caractersticas se requiere para extender y
asegurar el bachillerato.
Despus de la crisis econmica y poltica del 1999 y 2000 se evidencia una
recuperacin de la matrcula en proporciones importantes, lo cual significa que el valor
de uso de la educacin para las familias -aun en contextos de crisis o quiz por ello
mismo- sigue siendo esencial. Este es un indicador que convoca a unir los esfuerzos
de todos los sectores para apoyar a las familias en el cumplimiento de esta
responsabilidad. Las familias ubicadas en situacin de pobreza requieren apoyos
especficos. Una de las formas de concretar estos apoyos es la actuacin intersectorial
en territorios o zonas escolares, en donde las polticas sean realmente efectivas
porque llegan a quienes lo necesitan.
Pero la educacin precisa recolocar a los sujetos adolescentes en el primer plano,
como la razn de ser de los colegios. El contenido y accin de los colegios requiere
superar los ambientes maltratantes y de discriminacin. En particular la discriminacin
proveniente de los adultos y de los mismos jvenes. Las respuestas que demandan
los y las adolescentes tienen que ver con la construccin de sus proyectos de vida,
con el respeto a las especificidades de cada zona, con una educacin habilitante para
la vida productiva y con un servicio vinculado a las dinmicas de las familias y de las
comunidades locales. Seguramente, los colegios y sus departamentos de orientacin
educativa deben ser apoyados en profundidad para que en ellos se visibilice a los
103
66
104
67
68
Hay que ayudarlos a que tomen las mejores decisiones con base en la informacin
veraz y en la presentacin de opciones, para superar la cultura que impone el
consumismo y una forma de mercado en el que aparecen relativizados al mximo los
valores. Los y las jvenes requieren experiencias de autoafirmacin, de identidad, de
encuentro en el amor, de integridad, de colectivizacin, para poder superar las
presiones hedonistas del mercado.
De modo especfico, las y los adolescentes necesitan dimensionar sus lmites y
alcances en sus actuaciones, para obrar con responsabilidad frente a las relaciones
interpersonales y a la sociedad, la cotidiana y la ms grande. Esa comprensin evitar
la reiteracin de las infracciones y la privacin de su libertad en algunos casos. Con
todo, el pas necesita disponer de un sistema de justicia juvenil suficientemente gil y
dispuesto a emplear las medidas socioeducativas que mejor convenga a la proteccin
de aquellos y a brindar un tratamiento especial a las adolescentes mujeres.
Proteccin frente al maltrato, el abuso y la explotacin sexual
La incidencia del maltrato y sus graves impactos demanda actuaciones sociales de
base comunitaria e institucional. Se requiere prevenir las amenazas o factores
asociados al maltrato en las familias, en los colegios o en los servicios diversos. En
este sentido, han probado su validez los mecanismos que empoderan a los propios
adolescentes, a las familias y a las instituciones de servicio en las localidades barriales
y comunitarias como actores preventivos y protectivos. Las instituciones educativas
debern asegurar que todos los estudiantes conozcan sus derechos, puedan
ejercerlos y cuenten con las instancias y procedimientos para su defensa107.
Sin embargo, cuando el maltrato viola la integridad de los y las adolescentes, se
requiere de polticas y medidas que restituyan sus derechos en los sujetos violados, -y
segn los casos, que se aplique la justicia en forma oportuna- que apoyen a las
familias como el entorno afectivo de sustento y que repongan las condiciones
mediante las cuales la violacin no vuelva a producirse. Se demanda de medidas que
frenen inmediatamente los abusos y maltratos graves y que a los y las adolescentes
abusados y maltratados y a sus familias los apoyen para rehacer sus vidas. Estas
actuaciones demandan de la creacin de mecanismos e instituciones que an no
dispone el pas, que seran centros profesionales encargados de ofrecer respuestas
inmediatas a los adolescentes y sus familias, con personal especializado, instalados
en las mismas comunidades barriales o rurales y habilitadas para articularse con los
organismos de proteccin que seala el Cdigo de la Niez y Adolescencia108.
Por otra parte, contrarrestar la explotacin sexual comercial de adolescentes, obliga a
revisar de modo directo las medidas jurdicas y sociales de proteccin de los y las
adolescentes que sufren una flagrante violacin de su integridad y amenaza de su
propia vida; se necesita implantar programas que intersectorialicen las respuestas y lo
hagan con sentido de oportunidad y eficacia109. Es urgente que se penalice la
explotacin sexual comercial con los cambios legales que sean necesarios. Al control
107
69
110
Con aplicacin de los compromisos del Ecuador con la OIT, el Comit Nacional para la
Erradicacin Progresiva del Trabajo Infantil se encuentra formulando su plan estratgico.
70
ESTRATEGIAS
71
ESTRATEGIAS
ESTRATEGIAS
72
ESTRATEGIAS
73
METAS
ESTRATEGIAS
ESTRATEGIAS
74
METAS
ESTRATEGIAS
ESTRATEGIAS
Operativizacin de programas y actuaciones
intersectoriales tendientes a la erradicacin
progresiva del trabajo infantil, a travs de
sistemas de vigilancia e inspeccin y apoyo
a las familias.
Registro y seguimiento a la poblacin de
adolescentes trabajadores mayores de 15
aos, para apertura de oportunidades
educacionales, de capacitacin tcnica y
formacin profesional, seguridad y de
bienestar.
Asistencia a las familias en condiciones de
pobreza crtica a travs de diferentes
mecanismos entre ellos la entrega de
crditos
para
la
formacin
de
75
76
ESTRATEGIAS
ESTRATEGIAS
77
interlocucin ciudadana.
Implantacin en todos los gobiernos
seccionales de un mbito de gestin
destinado a promover la ciudadana de
jvenes adolescentes.
Establecimiento
de
normativas
y
procedimientos para que los adolescentes
puedan hacerse escuchar en los procesos
de administracin de justicia.
Incorporar a los adolescentes de los
colegios en acciones de intervencin socioeducativas.
78
Segunda Parte
ESTRATEGIAS GENERALES DE EJECUCIN DEL PLAN
El enfoque y razn de la Poltica de Proteccin Integral y del Plan Decenal de la Niez
y Adolescencia es garantizar el cumplimiento de sus derechos, para lo cual se requiere
-como condicin fundamental- la existencia de un Estado social proactivo de derechos.
Es decir, una sociedad democrtica que tenga capacidad de compartir la autoridad y el
poder no slo en el espacio pblico sino en todos los ambientes del convivir cotidiano:
en la familia, en la escuela, en las calles, etc. Una sociedad que ejerza la participacin
como la condicin bsica para impulsar y desarrollar cada una de sus tareas. Una
sociedad en la que el Estado y sus instituciones asuman la defensa y cumplimiento de
los derechos humanos como el propsito de su accionar.
La sociedad ecuatoriana tiene muchos valores democrticos y mantiene numerosas
expresiones de respeto de los derechos humanos, pero est muy lejos de poder
garantizar el contexto necesario para proyectar una verdadera cultura social de
proteccin integral a los nios, nias y adolescentes, con expresiones en lo pblico y
lo privado. La ejecucin del Plan Decenal de la Niez y Adolescencia apoyar
significativamente en este esfuerzo, porque supone la aplicacin de estrategias que
promuevan la participacin, el buen trato en la escuela y en la familia, la proteccin
especial, la universalizacin de servicios bsicos, entre otros, que representa -a la
postre- un ejercicio de la democracia.
Es necesario, por tanto, crear puentes entre ese contexto propuesto por el Cdigo de
la Niez y Adolescencia y las condiciones sociales actuales, para lo cual es necesario
definir y sugerir grandes estrategias a aplicar. Condiciones que se constituirn en una
suerte de compromiso y exhortacin que el pas en su conjunto y, los sectores sociales
asuman, para ofrecerles un pas diferente a nuestros nios, nias y adolescentes.
79
nivel local por los gobiernos Municipales y las prefecturas; y que el Sistema Nacional
Descentralizado de Proteccin Integral, se implemente y se consolide.
Es evidente que no se puede garantizar los derechos de la niez y adolescencia si se
mantiene un viejo sistema de carcter centralista, desarticulado, sin autoridad social,
con poca participacin social, combinado con una ruptura absoluta entre la poltica
econmica y la poltica social.
En este sentido, parece adecuado plantear un proceso de reforma profunda del
Estado, el mismo que debera superar las visiones corporativas instrumentales y ser
pensada en la perspectiva del inters, no slo presente, sino fundamentalmente del
futuro del pas. Ninguna propuesta de reforma del Estado puede pensarse desde las
circunstancias coyunturales o desde los intereses inmediatos de una determinada
gestin gubernamental, sino que debe responder a una visin holstica, que contemple
un desarrollo sustentable, basado en la dimensin intergeneracional, esto es
asumiendo responsablemente que las posibilidades de decisin y accin del presente
estn mediatizadas por la aplicacin de garantas para el desarrollo de las futuras
generaciones.
Parte de esta reforma del Estado es el proceso de descentralizacin y
desconcentracin, que en el pas avanza muy lentamente, a pesar de que existen ya
definidas las regulaciones legales necesarias y se han realizado un sinnmero de
esfuerzos. Parecera ser que este proceso no encuentra su momento oportuno y la
voluntad poltica que lo impulse, profundizndose an ms la debilidad del Estado
central en su rol de rectora de polticas.
El principio de descentralizacin se basa en la bsqueda de una institucionalidad que
permita una mayor participacin de la ciudadana, para facilitar la relacin y la solucin
a los problemas de la poblacin, en los lugares cercanos a donde estos se producen, y
adems, permita ampliar la democracia. Varios gobiernos municipales estn logrando
avances considerables en este sentido, lo cual permite pensar que una nueva
dinmica se impondr a partir de sus conquistas y realizaciones.
El pas requiere -ahora ms que nunca- reflexionar sobre este aspecto de su
institucionalidad, a la puerta de consolidar sus mecanismos econmicos que le
involucrarn ms activamente en la dinmica globalizadora del planeta con
consecuencias inciertas.
En una economa globalizada una bsqueda de mejor asignacin de los recursos
pblicos y la provisin de bienes y servicios a la poblacin necesariamente debe estar
acompaada de procesos de descentralizacin a los Gobierno locales. La integracin
y la globalizacin ms que frenar, intensifica la necesidad de ampliar la gestin pblica
hacia los Gobierno locales, ya que los gobiernos nacionales son demasiado pequeos
para responder a los retos de la globalizacin y demasiado grandes para atender a las
demandas diversificadas de los ciudadanos en cada uno de los cantones del pas.
Esta estructura descentralizada requiere impulsar y consolidar un centro fuerte, es
decir, fortalecer el rol rector del Estado en los diferentes mbitos econmicos y
sociales y polticos del Ecuador. Dotarle de contenido al rol rector del Estado
significar, por ejemplo, la incorporacin de las metas del Plan de la niez y
Adolescencia a las polticas institucionales del Estado.
1.2.
80
hacia
lo
social
Comit Nacional para la Erradicacin Progresiva del Trabajo Infantil, creado en 1997
mediante Decreto Ejecutivo # 792, R.O. 189. Est integrado por el MTRH, MEC, MBS, INNFA,
Federacin de Cmaras de Produccin, Frente Unitario de Trabajadores, asesoran: OIT;
UNICEF y OMS.
112
Consejo Nacional de Discapacidades, creado en agosto de 1992 a travs de la ley 180 de
discapacidades.
113
Consejo Nacional de las Mujeres es un organismo estatal autnomo, adscrito a la
Presidencia de la Repblica.
114
81
Para profundizar sobre este tema se puede revisar el informe Quin se Beneficia del Gasto
Social en el Ecuador? Preparado por SIISE-STFS. Quito Ecuador, agosto de 2003
116
ILDIS- Friedrich Ebert Stiftung. Anlisis de Coyuntura Econmica, pginas 13 y ss. Quito
Ecuador, 2003
117
Ley Orgnica de Responsabilidad, Estabilizacin y Transparencia Fiscal, 2002. Artculo 3
118
Al respecto vale la perna revisar el informe Elementos para un Plan de Concertacin,
Reactivacin y Puesta en Marcha de un Fondo de Desarrollo Infantil, realizado por Programa
Nuestros Nios, Quito Ecuador, junio de 2002
82
con ello garantizar su aplicacin, en la medida en que junto con la Constitucin Poltica
del Estado, la Convencin de los Derechos del Nio constituyen el soporte legal para
el Sistema de Proteccin Integral y el Plan Decenal de la Niez y Adolescencia.
Esta reforma est orientada a suplir vacos, carencias y deficiencias tanto en el nivel
normativo cuanto en los procedimientos y tratamientos institucionales que pudieran
ahora o ms adelante impedir o dificultar la aplicacin del Cdigo. Los cuerpos legales
que requieren ser revisados y reformados son entre otros los siguientes: el Cdigo
Penal, Ley de Educacin, Ley de Rgimen Municipal, Ley de transparencia econmica
y social; y, por supuesto las ordenanzas municipales. Como es de suponerse sus
respectivos reglamentos debern modificarse como consecuencia de estas reformas.
1.5.
Una quinta condicin es lograr cambios culturales en las interrelaciones sociales con la
niez y la adolescencia en lo cotidiano y en las instancias pblicas, institucionales y
familiares. Proceso que permitir promover una cultura de derechos y la aplicacin de
la ley. Cambio cultural que ser el resultado de un compromiso social que se traduce
en procesos institucionales, locales y nacionales que, de manera persistente, vayan
transformando aquello que por siglos ha sido construido y genere una nueva cultura
que acepte y asuma a los nios, nias y adolescentes del Ecuador como sujetos de
derechos y en particular, en su capacidad de participar, opinar y solicitar rendicin de
cuentas.
Esta tarea requiere de un largo perodo y debe ser enfrentada de manera sistemtica y
persistente. Ser a su vez resultado de una serie de otros procesos, entre ellos de la
reforma estatal y los cambios institucionales que se proponen a nivel de los Gobierno
locales, de la participacin ciudadana que se sugiere ms adelante, etc.
Esta tarea, por tanto, compromete a todos los actores sociales. Los actores polticos e
institucionales son responsables de generar y asumir una clara conciencia de ser
garantes del ejercicio de los derechos de nios, nias y adolescentes, para lo cual
deben tomar las medidas institucionales necesarias. La sociedad civil debe contribuir a
que la sociedad en su conjunto se empodere de los derechos de nios, nias y
adolescentes para que se conviertan en demandantes de su cumplimiento mediante el
uso de los distintos mecanismos de exigibilidad existentes. Las familias y las
comunidades deben alcanzar conciencia respecto a su co-responsabilidad existente y
a su rol de promotores primarios de los derechos, con suficientes conocimientos
preventivos para evitar amenazas a la vida y vulneracin de derechos hacia los ms
pequeos. A los nios, nias y adolescentes, por su parte, les corresponde asumir el
derecho a tener derechos cuyo ejercicio define su ciudadana y procurar el
conocimiento suficiente del conjunto de sus derechos y responsabilidades.
Es necesario en este cambio cultural llegar hasta la realizacin de modificaciones
organizacionales y en las familias, de forma que las normativas vigentes incorporen un
enfoque de derechos y se conviertan en una prctica renovada de buen trato a los
nios, nias y adolescentes. En este nuevo ambiente es posible que se refuerce el
cambio de actitudes y prcticas y que se haga posible un cambio cultural.
1.6.
83
84
Con base en esta definicin se considera que las vas jurdico administrativas
requieren tomar en cuenta aspectos fundamentales como los siguientes:
a) La demanda potencial de servicios de defensa, proteccin y exigibilidad en causas
justificadas119: Tener causa justificada significa que por cualquier razn los nios,
nias y adolescentes no pueden ejercer uno o ms de los derechos reconocidos
en la ley, o que tales derechos han sido violados.
b) Insuficiente cobertura de las instituciones del Sistema encargadas de procesar las
acciones de defensa, proteccin y exigibilidad120.
c) Las condiciones que disminuyen la efectividad del procesamiento de las acciones:
lo cual incluye, por un lado, un bajo grado de especializacin entre los
funcionarios de las instancias jurdico administrativas de defensa, proteccin y
exigibilidad para trabajar con nios, nias y adolescentes; de otra parte, los
bloqueos legales y jurisdiccionales para canalizar y obtener decisiones favorables
en materia de derechos econmicos, sociales y culturales (salud, alimentacin,
educacin, etc.); as mismo, la falta de precisin respecto de las consecuencias
jurdicas que tienen que asumir las autoridades y funcionarios pblicos, cuya
conducta produzca el efecto de violar un derecho de la niez y adolescencia. Sin
desestimar, la baja interiorizacin de la doctrina de la proteccin integral entre los
funcionarios pblicos que trabajan con nios, nias y adolescentes.
Frente a esta situacin se propone como condicin estratgica que se formule una
poltica orientada a mejorar el acceso y la cobertura de los servicios jurdico
administrativos de exigibilidad definidos en el Cdigo de la Niez y Adolescencia; y
otra poltica dirigida a mejorar la efectividad de estas prestaciones.
La poltica de acceso a las instancias jurdico-administrativas de defensa,
proteccin y exigibilidad de los derechos de los nios, nias y adolescentes buscar
como resultados: (1) Subir del 12% al 60% el porcentaje de cantones del pas que
cuentan con juzgados especializados de la niez y adolescencia; (2) Subir del 0,45%
al 60% el porcentaje de cantones del pas que cuentan con oficinas especializadas de
la Defensora del Pueblo en asuntos de niez y adolescencia; y (3) Lograr la operacin
de las juntas locales de proteccin en la totalidad de cantones del pas.
119
Tienen causa justificada para pedir y obtener de las autoridades e instancias pblicas y
privadas correspondientes, las acciones jurdicas y/o administrativas de proteccin, defensa y
exigibilidad de sus derechos: el 74% de los nios y nias de 0 a 6 aos; el 76% de nios y
nias 6 a 12 aos; y, el 52% de los y las adolescentes entre 12-18 aos (Los datos que se
presentan fueron elaborados a partir de la informacin contenida en los archivos del Consejo
de la Judicatura, la Defensora del Pueblo y AME, as como mediante entrevistas realizadas
con funcionarios de estas instituciones).
120
Funcin Judicial: Al 2003, solo 27 de los 222 cantones tienen justicia especializada, lo cual
equivale a una cobertura territorial, por nmero de cantones, del 12%. Al 2003, de los 195
cantones que no tienen justicia especializada, 114 (58,4%) son atendidos en asuntos de niez
por los jueces de lo civil; en tanto que los 81 cantones (41,5%) restantes no cuentan ni con
jueces especializados ni con jueces de lo civil. Defensora del Pueblo: Actualmente solo existe
un equipo especializado en trabajo de niez y adolescencia, conformado por 3 funcionarias,
cuya sede es la ciudad de Quito. Es decir que su cobertura respecto del nmero de cantones
es del 0,45%. Actualmente 39 dependencias de la Defensora incluyen como parte de su
mandato general la atencin a nios, nias y adolescentes. Estas dependencias estn
ubicadas en 26 de los 222 cantones del pas. Es decir que su cobertura respecto del nmero
de cantones es del 11,7%. Juntas Cantonales de Proteccin: Solo se ha constituido juntas en 2
de los 222 cantones del pas. Es decir que su cobertura respecto del nmero de cantones es
del 0,9%.
85
Indicadores de estas polticas y resultados podran ser: (i) Porcentaje de nios, nias y
adolescentes que tienen causa justificada para realizar acciones de exigibilidad, (ii) Nmero de
acciones presentadas en las instancias jurdico-administrativas de proteccin defensa y
exigibilidad de derechos por violacin o restricciones al ejercicio de uno o ms derechos, (iii)
Nmero personas que buscan ser amparadas por las acciones presentadas a las instancias
jurdico-administrativas, segn sexo y edad, (iv) Porcentaje de causas que llegan a cada
instancia (juzgados, defensoras, juntas de proteccin) desagregado por derecho
presuntamente afectado, (v) Porcentaje de causas que fueron resueltas o procesadas
favorablemente, parcialmente favorable y desfavorablemente (respecto de las pretensiones o
pedidos del accionante), (vi) Nmero de nios protegidos por actuaciones o resoluciones
favorables y parcialmente favorables adoptadas por las instancias jurdico-administrativas de
defensa, proteccin y exigibilidad de derechos.
86
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88
89
desinversin que sufre el sector social, frenar la postergacin que sufre la niez y
adolescencia y superar el descrdito del rea social por la falta de definicin de
objetivos nacionales, la ineficiencia e ineficacia de las instituciones, su dispersin y
discontinuidad.
La participacin social -tercer componente del modelo de gestin- es un requerimiento
indispensable para el buen funcionamiento de los sistemas sociales y el SNDPINA no
es una excepcin. Ella garantiza de forma sostenida el cumplimiento de los derechos
de los nios, nias y adolescentes; y permite impulsar con fuerza polticas y planes, lo
que tambin genera el desarrollo democrtico de la sociedad civil y de sus diferentes
formas de organizacin.
La sociedad civil cada vez ms desarrolla acciones coordinadas e integra sus
objetivos, estructuras, recursos y resultados al cumplimiento de los derechos de los
nios, nias y adolescentes; por tanto, se requiere que asuma los objetivos nacionales
definidos en la Poltica Nacional de Proteccin Integral y en su Plan Decenal y se
disponga a participar activamente por su aplicacin y a solicitar por diferentes
mecanismos la rendicin de cuentas.
Se debe promover la participacin activa de las organizaciones sociales e instancias
representativas de familias y de las comunidades en los procesos que impulsan los
Gobierno locales, en los servicios que brindan las redes interinstitucionales y en las
diferentes instancias del Sistema.
Especial inters se pondr para promover la participacin de los nios, nias y
adolescentes estipulada en el Cdigo de la Niez y Adolescencia, como actores con
capacidades para opinar, tomar la iniciativa y acordar sobre sus propios
requerimientos. Esta participacin permitir fortalecer su actora ciudadana.
Corresponde al Estado, la sociedad y las familias forjar esta participacin y su
construccin como sujetos sociales. Esta participacin modificar aspectos
estructurales en las formas de relacin y representacin que la sociedad tiene con los
nios, nias y adolescentes no slo en sus familias sino en las instituciones donde
stos se desenvuelven especialmente las educativas.
Para facilitar los procesos descritos en cada uno de los componentes se sugiere que
todo sistema social, debe desarrollar con mucha fuerza un sistema de informacin que
ayude a que la toma de decisiones sea hecha con objetividad y ajustada a la realidad y
exigencias sociales.
90
de desarrollo regional; c) las instituciones pblicas o que reciben fondos pblicos y que
trabajan en temas de niez y adolescencia; d) los gobiernos provinciales, municipales
y parroquiales; e) las instituciones autnomas como la Defensora del Pueblo y el
IEES; f) El Congreso Nacional; g) Las instituciones del Sistema de administracin de
justicia (Corte Suprema de Justicia, Consejo de la Judicatura, Cortes Superiores y
juzgados, Tribunal Constitucional, etc.)
Desde esta perspectiva, la exigibilidad jurdica de las polticas del Plan supone la
capacidad real de demandar y obtener de las autoridades estatales competentes,
incluso bajo mecanismos coactivos, al menos la distribucin de recursos (financieros,
humanos y de infraestructura) y un nivel de desempeo en la gestin pblica que
permitan proyectar razonablemente el cumplimiento de las metas contempladas en
Plan.
Sin embargo actualmente existen serias limitaciones jurdicas para operativizar este
deber ser, o dicho en otras palabras, las condiciones jurdicas actuales no viabilizan la
exigibilidad de las polticas pblicas del Plan. Las dificultades a sobrepasar se refieren
a los contenidos descritos en los siguientes puntos:
3.1. El estatus jurdico de las polticas pblicas.
Aunque la legitimidad de las polticas del Plan, no puede ser discutida debido a que
expresan un mandato legal contenido en el Cdigo de la Niez y Adolescencia (Art.
193), es necesario sealar que actualmente, tales polticas pblicas, por su carcter de
meras herramientas de planificacin pblica, por s mismas no constituyen
instrumentos legales que obliguen a las autoridades y funcionarios pblicos
identificados como responsables de las aplicacin del Plan a respetar y cumplir con las
decisiones y acciones definidas en ste.
De hecho, el diseo de las polticas del Plan puede ser muy coherente con las
disposiciones del Cdigo, e incluso puede ser aprobada conjuntamente por el Consejo
Nacional de la Niez y Adolescencia, el Frente Social, la Presidencia de la Repblica,
etc.; sin embargo, uno o ms Ministerios, por poner un ejemplo, pueden incumplir con
lo establecido en una o ms polticas del Plan, sin que pueda usarse el documento del
Plan como instrumento habilitante para formular una accin de exigibilidad jurdica.
En este contexto, es importante examinar estrategias de ejecucin con base en
convenios, de modo que la dimensin de exigibilidad sea asumida clara y
expresamente por las partes.
3.2. Legitimidad vs. Legalidad en las Polticas Pblicas
Desde la perspectiva jurdica existen bsicamente dos tipos de agendas pblicas, la
primera esta conformada por aquellas polticas permanentes y de largo alcance que
sirven para concretar las condiciones de ejercicio de los derechos establecidos en la
Constitucin, Tratados Internacionales en materia de Derechos Humanos y leyes
internas que desarrollen estos derechos e iguales o mejores condiciones que los
anteriores instrumentos jurdicos. A estas polticas se las reconoce como polticas de
Estado y su agrupacin es identificada como la Agenda Constitucional de Poltica
Pblica o Agenda Sistemtica de Poltica Pblica.
El otro tipo de agenda pblica es conocida como La Agenda de Gobierno de Polticas
Pblicas o simplemente como Agenda real de Poltica Pblica, puesto que agrupan
el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes han
91
seleccionado y ordenado como objetos sobre los que han decidido actuar en su
perodo de gobierno.
En teora, las polticas de la Agenda Sistemtica constituyen el marco general de
accin del Estado, que independientemente de la tendencia poltica del gobierno
deben cumplirse y respetarse. Consecuentemente, tanto la agenda pblica como las
polticas pblicas de gobierno deben, ante todo, cumplir una condicin para que pueda
afirmarse su legitimidad: la coherencia con la agenda sistemtica.
Sin embargo la experiencia nos ensea en el Ecuador que la Agenda real o Agenda de
Gobierno prioriza la atencin de asuntos no definidos en la Agenda Constitucional o
toma decisiones de poltica pblica que disminuyen las capacidades y posibilidades de
atender los asuntos de la Agenda Constitucional, como muchas veces ha sucedido en
materia de niez y adolescencia; y aunque ello es base suficiente para considerar
estas priorizaciones como ilegtimas, lastimosamente no es base suficiente para
realizar acciones de exigibilidad jurdica (por los lmites y vacos de la normativa
actual) que permitan demandar y obtener una resolucin judicial en el sentido de que
la planificacin de gobierno y su ejecucin sean coherentes, en los hechos, con la
Agenda Constitucional.
3.3. Necesidad de superar los problemas normativos para la exigibilidad de las
polticas pblicas
Dado que las polticas pblicas son el conjunto de cursos de accin que debe adoptar
la administracin pblica para hacer disponibles las prestaciones, bienes y servicios
que permitan ejercer los derechos de la niez y adolescencia, el primer problema al
respecto es identificar con precisin cules son los alcances y contenidos de cada
derecho establecido en la Constitucin y en el Cdigo de la Niez y Adolescencia,
sobre todo en materia de derechos econmicos y sociales, tales como seguridad
social, salud, alimentacin, educacin, etc.
Ciertamente en algunos casos hay avances en la definicin de estos alcances y
contenidos pero en otros casos no sucede as, como por ejemplo, el derecho a la
seguridad social declarado en el Art. 31 del Cdigo de la Niez, o la prestacin de una
vivienda segura que forma parte del derecho a la vida digna, declarado en el Art. 28
del mismo Cdigo Qu alcance y contenido tienen?
Al no tener definido con precisin el contenido y alcance de estos derechos, resulta
supremamente difcil formular una accin de exigibilidad jurdica concreta, pues las
leyes nos han definido cules y de qu calidad son las prestaciones, bienes y servicios
pblicos que le son exigibles al Estado; y entonces cualquier pretensin jurdica al
respecto podra ser desestimada, con el argumento de que se hace lo que se puede
con los recursos de los que se dispone; que en el fondo es el argumento de las
autoridades responsables de ejecutar las polticas pblicas de niez y adolescencia.
El segundo problema consiste en que algunos casos la descripcin legal no seala
con precisin quienes son las personas responsables de cumplir los mandatos o
prohibiciones contenidos en las normas, y que se concretan a travs de la ejecucin
de la polticas de niez y adolescencia, y/o sobre todo quienes son las personas que
respondern jurdicamente por los incumplimientos de esos mandatos y prohibiciones
respecto de los derechos sociales.
Por ejemplo, si un nio muere en un hospital del Estado debido a la falta de un
medicamento que segn el numeral 3 del Art. 27 del Cdigo de la Niez, son de
disposicin gratuita para los nios que lo necesiten, quin es el responsable de ese
92
93
obligacin. Este mecanismo debera poder ser activado por cualquier persona que
tenga inters de impulsarlo, sin ms condicin que la de estar en pleno ejercicio de
sus derechos de ciudadana.
Segundo escenario: En caso que la reforma propuesta en el primer escenario
resultar difcil de canalizarla por los intereses que afecta o puede afectar se podra
examinar otra entrada cifrada en la exigibilidad directa de los derechos econmicos y
sociales de la niez.
En ese sentido otro proceso de Reforma puede estar orientado a definir con la mayor
precisin posible cul es el alcance y contenido de los derechos sociales y
econmicos consagrados en el Cdigo de la Niez y Adolescencia, La Constitucin
Poltica, y otras leyes relacionadas como por ejemplo las de Educacin, Salud,
Seguridad Social, Rgimen Municipal, Rgimen Provincial, etc. De modo que estas
definiciones se conviertan en los mnimos exigibles al Estado al implementar sus
polticas pblicas por medio de las cuales se hacen disponibles las prestaciones,
bienes y servicios que concretan el ejercicio de tales derechos.
En este contexto la aplicacin del principio de progresividad consagrado en el Pacto
Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales debe utilizarse para
racionalizar las tensiones entre las pretensiones universales de ejercicio de los
derechos y las capacidades reales de la administracin pblica para generar las
condiciones materiales requeridas para este efecto.
Una vez fijados los mnimos exigibles al Estado en cada derecho social y econmico,
su obligacin consistira en asignar, primero y preferentemente, de la totalidad de
recursos disponibles, aquellos que se requieren para hacer disponibles los bienes,
servicios y prestaciones que concretan los derechos sociales. Si estos recursos no
fueren suficientes canalizar recursos de la Cooperacin Internacional y gobiernos
amigos. Si an as los recursos fueran insuficientes para resolver inmediatamente la
provisin universal de los mnimos exigibles al Estado, programar sus recursos de tal
modo que permita prever razonablemente en qu tiempo lograr la cobertura
universal.
En todo caso, el principio de progresividad implica que en ningn caso se recortar los
recursos previstos para alcanzar el ejercicio pleno e integral de los derechos
econmicos y sociales, y que las asignaciones presupuestarias para este efecto
crecern ao tras ao, al menos en el mismo porcentaje que se incremente el monto
del Presupuesto del Estado en nmeros reales.
Desde esta perspectiva la reforma debera contemplar tambin cuales son las
personas llamadas a cumplir esta obligacin, que desde una perspectiva son
fundamentalmente el Presidente de la Repblica y el Ministro de Economa a nivel
nacional as como los jefes de los gobiernos seccionales a nivel provincial y cantonal.
Sin embargo, esto no significa que son los nicos obligados (y no son sus nicas
obligaciones) en materia de derechos econmicos y sociales de la niez; pues adems
la reforma debe lograr identificar qu funcionarios y autoridades, en qu competencias
y jurisdicciones son responsables especficos de generar las condiciones, bienes,
prestaciones y servicios, para el ejercicio de estos derechos.
En este caso la reforma, debe precisar que la obligacin de estos funcionarios
respecto del ejercicio de los derechos sociales de la niez es ordenar y distribuir los
recursos disponibles (los que han recibido) de modo que sirvan para alcanzar el mayor
avance posible en el cumplimiento las metas definidas por el Plan. Desde esta
94
95
123
La propuesta tcnica del Sistema de Seguimiento y Evaluacin consta en los anexos del
Plan Decenal
96
De otra parte, la evaluacin continua del Plan Decenal har posible identificar el
cumplimiento o no de las metas establecidas, as como conocer la causalidad en
ellas implicada, para fundamentar los informes que el pas requiere producir -en los
perodos que se establezcan- de manera que se rinda cuentas a la sociedad, se
movilice a la comunidad sobre determinadas polticas y al propio tiempo se valoren
los esfuerzos, recursos y actuaciones pblicas comprometidas.
124
Bases para poner en ejecucin la Agenda de Metas del Plan de Accin Iberoamericano,
CEPAL / UNICEF / SECIB, 2003
97
que el gasto social -en su sentido restringido- se oriente por criterios de inversin
social, priorizando en ella a los nios, nias, adolescentes y a sus familias.
Sin duda alguna, la ejecucin del Plan Decenal demanda la ampliacin y crecimiento
de los recursos fiscales asignados a las polticas sociales; y as mismo, mejorar las
estrategias para mejorar los financiamientos y el gasto.
Una estrategia de inversin social requiere, con todo, aplicar mecanismos que
garanticen el financiamiento efectivo de las metas, para lo cual se recomienda:
-
Mejorar la calidad del gasto social: que se refiere a la calidad del servicio en s
mismo, a la equidad del gasto (distribucin hacia sectores sociales y regiones
geogrficas), como tambin a la forma cmo se asigna el presupuesto.
Mejorar la capacidad de financiamiento gubernamental en un contexto de
priorizacin de la niez y adolescencia: lo cual supone de facto la aplicacin de
una poltica de redistribucin de ingresos y de lucha contra la pobreza. Al
respecto se plantea la necesidad de una poltica dirigida expresamente a
incrementar fondos125 de modo sostenido- para financiar los programas
destinados a la niez y adolescencia.
Garantizar la equidad en la asignacin de recursos: teniendo presente que la
inversin ms equitativa en niez y adolescencia es una herramienta
estratgica para romper el ciclo de la pobreza y reducir las desigualdades y
exclusiones.
Buscar el uso ms eficiente de los recursos: que supone mejorar la gestin con
el objeto de asegurar la eficiencia, evitando la duplicacin y la superposicin de
esfuerzos y programas.
Propiciar la participacin del sector privado y las organizaciones no
gubernamentales a favor de la niez y adolescencia: para integrar mayores
capacidades y ampliar las oportunidades de innovacin y la flexibilidad
administrativa necesaria que permita disear y aplicar nuevas y mejores
respuestas para las problemticas y limitaciones en el ejercicio de los derechos
de la niez y la adolescencia
Mejorar el apoyo externo: que lleva a proponer y a conseguir de los pases ms
avanzados y de los organismos de cooperacin los fondos necesarios para
complementar los esfuerzos nacionales.
Para desarrollar esta estrategia global se requiere cumplir con tres acciones bsicas:
Identificar fuentes de financiamiento existentes o nuevas; impulsar la reestructuracin
de los presupuestos del gobierno central y de los Gobierno locales; y orientar, dentro
de las polticas contempladas en el Plan, la inversin no estatal dirigida a programas y
proyectos con nias, nios y adolescentes en el Ecuador.
La primera accin parte del reconocimiento de que en el pas el problema financiero
fundamental no es solo la escasez de recursos pblicos para atender las necesidades
de las nias, nios y adolescentes sino, la efectividad (eficiencia y eficacia) con que se
realizan los gastos corrientes y las inversiones en el sector. Para asegurar, tanto en
cantidad como en calidad, la suficiencia de recursos financieros que garanticen la
sostenibilidad del Plan, se deben tomar las siguientes medidas:
125
Son ilustrativos los casos de varios pases de la regin que han impulsado polticas
destinadas a captar tributos especficamente determinados para inversin social en niez y
adolescencia.
98
Elaborar un estudio para determinar las causas por las cuales ms del 50% de
la inversin social prevista en los presupuestos codificados no se ejecutan.
99
Se debe valorar el aporte que hacen las familias y las comunidades con su
participacin en la ejecucin de programas y proyectos del sector.
100
Anexo 1
METODOLOGA DE FORMULACIN DEL PLAN DECENAL DE
PROTECCIN INTEGRAL A LA NIEZ Y ADOLESCENCIA
Fundamentos Metodolgicos
La metodologa que ha seguido la elaboracin del Plan Decenal del Proteccin Integral
a la Niez y Adolescencia, se fundamenta en las propias disposiciones y sentidos del
Cdigo que seala la realizacin de planes que aseguren la proteccin integral de los
derechos y garantas de la niez y la adolescencia, as como la accin coordinada de
todos los entes responsables, en el mbito nacional y local, a fin de optimizar los
recursos y esfuerzos que se realizan126.
En este contexto, se estructur un proceso metodolgico de elaboracin del Plan,
cuyos mecanismos e instrumentos se definieron a partir de cuatro criterios
fundamentales: i) asegurar un enfoque desde los derechos en todas las acciones
tcnicas y polticas que demandara la construccin del Plan, ii) promover una amplia
participacin y consulta, iii) priorizar acciones tcnicas y de concertacin para definir
polticas que respondan al marco de las polticas de proteccin integral establecidas
por el propio Cdigo y iv) propiciar la integralidad en el diseo y ulterior ejecucin del
plan.
El mtodo de elaboracin se fundament en la participacin: convoc a diversos
actores nacionales y locales, propici distintos y permanentes espacios de discusin
tcnica y poltica e impuls un proceso de consulta a diversos actores sobre un
documento base, cuyos resultados permitieron generar la versin final del Plan
Decenal de Proteccin a la Niez y Adolescencia.
Principales Caractersticas
Los criterios y orientaciones que guiaron la metodologa de elaboracin del Plan fueron
los siguientes:
126
Concebir la elaboracin del Plan desde una opcin metodolgica que, como
tal, no constituye una nica manera de elaborar un plan.
101
102
103
Nivel de especialistas:
consultados.
Nivel Consulta de Documento Base: instituciones del nivel central del Estado,
organizaciones de proteccin y exigibilidad de derechos ciudadanos,
gobiernos seccionales, instituciones desconcentradas, redes, movimientos
sociales y actores locales participantes en talleres cantonales de consulta,
jvenes y nios, tcnicos y especialistas.
Equipo
de
consultores
contratados,
tcnicos
104
Anexo 2
El Sistema de Seguimiento y Evaluacin del Plan Nacional
Decenal de Proteccin Integral a la Niez y Adolescencia
Las instituciones pblicas y privadas del pas a nivel central y local que tienen como
misin garantizar los derechos de los nios y nias del pas deben integrar en sus
planes y programas las polticas y metas del Plan Decenal de Proteccin Integral a la
Niez y Adolescencia, porque este es un instrumento de poltica pblica de carcter
mandatorio. Esta condicin es una obligacin tica y poltica con los nios, nias y
adolescentes del Ecuador.
El cumplimiento del Plan de la Niez y Adolescencia es, por tanto, una responsabilidad
de un conjunto de instituciones del nivel central y local lo que hace que el proceso de
aplicacin del mismo sea complejo y requiera de mecanismos de seguimiento y
evaluacin claramente definidos.
El seguimiento y la evaluacin son instrumentos tcnicos poderosos que permiten
garantizar polticamente -por la participacin social y el control que pueden generar- el
cumplimiento de las metas propuestas y por tanto, garantizar el ejercicio de los
derechos de la niez y adolescencia.
Permite el acceso a informacin transparente y objetiva de forma permanente al
Consejo Nacional de la Niez y Adolescencia, la misma que canalizada y analizada a
tiempo permitir generar decisiones oportunas, necesarias y concertadas, en trminos
de voluntad poltica, que aseguren el cumplimiento de las metas del Plan de la Niez
y Adolescencia. Informacin que deber tambin ser difundida para conocimiento de
los diferentes actores sociales del pas, de forma que afinen sus estrategias de
intervencin.
El diseo de los procesos y mecanismos de seguimiento y evaluacin del Plan,
supuso partir de la lnea base127 que se elabor, como referente fundamental para la
definicin de las metas y estrategias de las polticas del Plan Decenal.
Esta propuesta integra en su concepcin, la importancia de la difusin y el acceso
pblico a la informacin sobre el cumplimiento de metas e inversin en polticas
sociales.
Por ltimo, es importante sealar que el proceso de seguimiento y evaluacin de las
metas, demanda el fortalecimiento tcnico - poltico del Consejo Nacional de
Proteccin, en cuanto capacidades de promocin y exigibilidad al desarrollo del
seguimiento y evaluacin del Plan.
127
Se elabor una Lnea de Base General de los nios, nias y adolescentes estructurada
desde la visin de derechos en el libro II del Cdigo de la Niez y Adolescencia (supervivencia,
desarrollo, proteccin especial y participacin), la misma que ha servido de sustento para: i)
establecer el estado de situacin de la niez y adolescencia de acuerdo a los ciclos de vida
(nios de 0 a 6 aos, 6 a 12 y 12 a 18 aos); y, ii) definir la Lnea de Base del Plan, la que
establece un conjunto de indicadores con los cuales se delimitan y definen las metas, se
orienta el seguimiento y servirn de fundamento para la evaluacin final.
105
Instituciones privadas:
106
Por ltimo, es importante sealar que las diferentes entidades tendrn las
responsabilidad de incluir en sus metodologas de evaluacin, el seguimiento a las
estrategias del Plan de la Niez y Adolescencia a fin de ir constatando el cumplimiento
de las metas y retroalimentando el proceso de implementacin
107
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108
109