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Richard N. Haass
En Foreign Affairs Latinoamrica, volumen 8, nmero 3
Resumen: El momento unipolar de Estados Unidos ha llegado a su fin. En el siglo XXI, las
relaciones internacionales estarn definidas por la no polaridad. El poder ser difuso en
lugar de estar concentrado, y la influencia de los Estados-nacin ir en declive en tanto que
la de los actores no estatales aumentar. Sin embargo, no todas son malas noticias para
Estados Unidos; Washington an puede dirigir la transicin y hacer que el mundo sea un
lugar ms seguro.
RICHARD N. HAASS es el presidente del Council on Foreign Relations.
LA CARACTERSTICA principal de las relaciones internacionales del siglo XXI est
siendo la no polaridad: un mundo dominado no por uno o dos o incluso varios Estados, sino
por docenas de actores que tienen y ejercen diversos tipos de poder. Esto representa un
cambio maysculo frente al pasado.
El siglo xx inici como una era marcadamente multipolar. Pero despus de casi 50 aos,
dos guerras mundiales y muchos conflictos menores, surgi un sistema bipolar.
Posteriormente, con el fin de la Guerra Fra y el colapso de la Unin Sovitica, la
bipolaridad dio paso a la unipolaridad un sistema internacional dominado por una
potencia, en este caso, Estados Unidos. Pero, actualmente, el poder es difuso, y el inicio
de la no polaridad plantea varias preguntas importantes. En qu difiere la no polaridad de
las otras formas de orden internacional? Cmo y por qu se materializa? Cules son las
posibles consecuencias? Y, finalmente, cmo debera responder Estados Unidos?
UN ORDEN MUNDIAL MS NUEVO
EN CONTRASTE con la multipolaridad que implica varios polos o concentraciones
diferenciadas de poder un sistema internacional no polar se caracteriza por tener
numerosos centros con poder significativo.
En un sistema multipolar no domina ninguna potencia, puesto que en ese caso el sistema se
volvera unipolar. Las concentraciones de poder tampoco giran alrededor de dos polos, pues
entonces el sistema se volvera bipolar. Los sistemas multipolares pueden ser cooperativos,
e incluso asumir la forma de un concierto de potencias, en el que unas cuantas potencias
importantes colaboran para establecer las reglas del juego y para disciplinar a los que las
infringen. Tambin pueden ser ms competitivos, girando alrededor de un equilibrio de
poder, o conflictivos, cuando el equilibrio se rompe.
A primera vista, el mundo actual podra parecer multipolar. Las principales potencias
China, Estados Unidos, India, Japn, Rusia y la Unin Europea (UE) cuentan con poco
para presionar al gobierno de Sudn para que finalice su guerra en Darfur. Pakistn,
mientras tanto, ha demostrado repetidamente tener una capacidad para resistirse a las
peticiones de Estados Unidos, al igual que Corea del Norte, Irn, Venezuela y Zimbabue.
Esta tendencia tambin se extiende a los mbitos de la cultura y de la informacin.
Bollywood produce ms pelculas al ao que Hollywood. Las alternativas a la televisin
producida y difundida por Estados Unidos se estn multiplicando. Los sitios web y las
ciberbitcoras de otros pases representan an ms competencia para los programas de
noticias y comentarios producidos en Estados Unidos. La proliferacin de la informacin es
tan causa de la no polaridad como la proliferacin de armas.
ADIS A LA UNIPOLARIDAD
CHARLES KRAUTHAMMER fue ms acertado de lo que pensaba cuando escribi en las
pginas de Foreign Affairs, hace casi dos dcadas, sobre lo que l denomin el momento
unipolar. En ese entonces, el dominio de Estados Unidos era real; pero dur solamente 15
20 aos. En trminos histricos, fue apenas un instante. La teora realista tradicional
habra predicho el final de la unipolaridad y el surgimiento de un mundo multipolar.
Siguiendo esta lnea de razonamiento, las grandes potencias, cuando actan como
acostumbran hacerlo las grandes potencias, estimulan la competencia de otros que les
temen o que les tienen resentimiento. Krauthammer, adhirindose slo a esta teora,
escribi: Sin duda, la multipolaridad llegar con el tiempo. Quiz en aproximadamente
una generacin ms, tambin habr nuevas potencias que se equipararn con Estados
Unidos, y el mundo se parecer, en su estructura, a la era previa a la Primera Guerra
Mundial.
Sin embargo, eso no ha sucedido. Aunque el sentimiento antiestadounidense es
generalizado, no ha surgido una gran potencia o potencias que rivalicen con Estados
Unidos. Esto se debe, en parte, a que la disparidad entre el poder de Estados Unidos y el de
cualquier posible rival es demasiado grande.
Con el tiempo, pases como China podran llegar a tener un PIB comparable con el de
Estados Unidos. Sin embargo, en el caso de China, gran parte de esa riqueza ser utilizada
forzosamente para cubrir las necesidades de su enorme poblacin (mucha de la cual sigue
siendo pobre) y no estar disponible para financiar el desarrollo militar o para empresas
externas. Mantener la estabilidad poltica durante un perodo de crecimiento tan dinmico,
pero desigual, no ser una hazaa sencilla. India se enfrenta a muchos de los mismos
desafos demogrficos y a los obstculos adicionales de un exceso de burocracia y de una
infraestructura insuficiente. El PIB de la UE es ahora mayor que el de Estados Unidos, pero
la UE no acta de una manera unitaria, como lo hara un Estado-nacin, y no es capaz ni
tiene la inclinacin de actuar de manera enrgica, como actan las grandes potencias
histricas. Japn, por su parte, cuenta con una poblacin menguante y envejecida y no tiene
la cultura poltica para desempear el papel de una gran potencia. Rusia puede estar ms
dispuesta, pero an cuenta con una economa agrcola comercial y est agobiada por una
poblacin decreciente y por los desafos internos a su cohesin nacional.
El hecho de que no haya surgido una rivalidad clsica entre grandes potencias y que sea
poco probable que surja en el futuro cercano tambin es resultado, en parte, del
Cada vez es ms evidente que ser el Estado ms fuerte ya no significa tener un cuasimonopolio del poder. Hoy en da, es incluso ms fcil que antes que los individuos y los
grupos acumulen y proyecten un poder considerable.
EL DESORDEN NO POLAR
ESTE MUNDO CADA VEZ MS NO POLAR tendr consecuencias especialmente
negativas para Estados Unidos, e igualmente para gran parte del resto del mundo.
Ser ms difcil para Washington liderar en los momentos en los que desee promover
respuestas colectivas a desafos regionales y globales. Una de estas razones tiene que ver
con la aritmtica bsica. Debido a que un mayor nmero de actores posee un poder
significativo y trata de hacer valer su influencia, ser ms difcil obtener respuestas
colectivas y hacer que las instituciones funcionen. Arrear a muchos es ms difcil que arrear
a unos cuantos. La incapacidad de llegar a un acuerdo en la Ronda Doha de negociaciones
comerciales globales es un ejemplo revelador.
La no polaridad tambin aumentar el nmero de amenazas y vulnerabilidades que
enfrentan pases como Estados Unidos. Estas amenazas pueden provenir de Estados
dscolos, grupos terroristas o productores de energticos que decidan reducir su produccin,
o de bancos centrales cuya accin o falta de accin pueda crear condiciones que afecten el
papel y la fortaleza del dlar estadounidense. Quiz la Reserva Federal debera pensrselo
dos veces antes de continuar bajando las tasas de inters, para evitar precipitar un rechazo
adicional al dlar. Puede haber cosas peores que una recesin.
Irn es un buen ejemplo. Sus esfuerzos por convertirse en una potencia nuclear son el
resultado de la no polaridad. Debido principalmente al aumento de los precios del petrleo,
se ha convertido en otra concentracin significativa de poder, una que puede influir sobre
Iraq, Lbano, Siria, los territorios palestinos y dems, as como sobre la OPEP. Tiene
muchas fuentes de financiamiento y tecnologa, as como numerosos mercados para sus
exportaciones de energticos. Adems, debido a la no polaridad, Estados Unidos ya no
puede manejar a Irn por s solo; antes bien, Washington depende de otros para respaldar
sus sanciones polticas y econmicas o para bloquear el acceso de Tehern a la tecnologa y
a los materiales nucleares. La no polaridad genera no polaridad.
Sin embargo, aunque la no polaridad fuera inevitable, sus peculiaridades no lo son.
Parafraseando al terico de las Relaciones Internacionales, Hedley Bull, la poltica global
es, en cualquier momento, una mezcla de anarqua y sociedad. El problema est en el
equilibrio y la tendencia. Se puede y se debe hacer mucho para configurar un mundo no
polar. El orden no surgir por s solo. Por el contrario, si se le deja al libre albedro, un
mundo no polar se har ms desordenado con el tiempo. La entropa establece que los
sistemas conformados por un gran nmero de actores tienden hacia una mayor aleatoriedad
y desorden en la ausencia de intervencin externa.
Estados Unidos puede y debe tomar medidas para reducir las posibilidades de que un
mundo no polar se convierta en un caldero de inestabilidad. ste no es un llamado al
unilateralismo; es un llamado para que Estados Unidos ponga en orden su casa. La
unipolaridad es cosa del pasado, pero Estados Unidos an tiene ms capacidad que
cualquier otro actor para mejorar la calidad del sistema internacional. La pregunta es si
continuar teniendo esta capacidad.
La energa es el aspecto ms importante. Los niveles actuales de consumo e importaciones
de Estados Unidos (aunados a su efecto adverso sobre el clima global) incentivan la no
polaridad al canalizar vastos recursos financieros a los productores de gas y petrleo.
Reducir el consumo aminorara la presin sobre los precios mundiales, disminuira la
vulnerabilidad de Estados Unidos a la manipulacin de los mercados por los abastecedores
de petrleo y reducira la velocidad del cambio climtico. La buena noticia es que esto se
puede lograr sin afectar la economa estadounidense.
Fortalecer la seguridad nacional tambin es esencial. El terrorismo, como la peste, no
puede erradicarse. Siempre habr personas que no puedan integrarse a las sociedades y que
persigan metas que no se puedan alcanzar mediante la poltica tradicional. Y, algunas
veces, a pesar del mejor esfuerzo de los que tienen a su cargo la seguridad nacional, los
terroristas tendrn xito. Lo que se necesita, pues, son medidas para hacer que la sociedad
sea ms resistente, algo que requiere el financiamiento y la capacitacin adecuados de los
cuerpos de emergencia y una infraestructura ms flexible y duradera. El objetivo debe ser
reducir el impacto de ataques que sean, incluso, exitosos.
Resistirse a que se sigan diseminando las armas nucleares y los materiales nucleares no
protegidos, debido a su potencial destructivo, podra ser tan importante como cualquier otra
accin. Al establecer bancos de uranio enriquecido administrados internacionalmente o de
combustibles nucleares usados que proporcionen a los pases acceso a materiales nucleares
restringidos, la comunidad internacional podra ayudar a los pases a usar la energa nuclear
para producir electricidad en lugar de bombas. Se pueden proporcionar garantas de
seguridad y sistemas de defensa a los Estados que, de otra forma, podran sentirse forzados
a desarrollar programas nucleares propios para contrarrestar los de sus vecinos. Asimismo,
se pueden aplicar fuertes sanciones ocasionalmente respaldadas por la fuerza armada
para influir sobre el comportamiento de posibles Estados nucleares.
Aun as, la cuestin de usar la fuerza militar para destruir las instalaciones de produccin de
armas nucleares o biolgicas permanece. Los ataques anticipatorios ataques que tienen la
intencin de detener una amenaza inminente son una forma ampliamente aceptada de
autodefensa. Los ataques preventivos ataques a instalaciones cuando no hay indicios de
uso inminente son otra cosa totalmente distinta. No deben descartarse por principio, pero
tampoco se debe depender de ellos. Ms all de las cuestiones de viabilidad, los ataques
preventivos corren el riesgo de hacer que un mundo no polar sea menos estable, tanto
porque, de hecho, podran alentar la proliferacin (los gobiernos podran considerar la
adquisicin o el desarrollo de armas nucleares como un elemento disuasivo) como porque
debilitaran la antigua norma contra el uso de la fuerza para propsitos distintos a la
autodefensa.
Combatir el terrorismo tambin es fundamental si no se desea que la era no polar se
convierta en una moderna era de oscurantismo. Hay muchas maneras de debilitar a las
organizaciones terroristas existentes usando recursos de inteligencia y de aplicacin de la
ley y de capacidades militares. Sin embargo, sta es una partida perdida, a menos que se
pueda hacer algo para reducir el reclutamiento. Los padres, las figuras religiosas y los
lderes polticos deben deslegitimar al terrorismo desacreditando a los que deciden
adoptarlo. Ms importante an, los gobiernos deben encontrar la forma de integrar a la
sociedad a los jvenes marginados, algo que no puede ocurrir si no hay oportunidades
polticas y econmicas.
El comercio puede ser una poderosa herramienta de integracin; proporciona a los Estados
un inters por evitar conflictos, porque la inestabilidad interrumpe los acuerdos comerciales
beneficiosos que producen mayor riqueza y fortalecen las bases del orden poltico interno.
El comercio tambin hace posible el desarrollo, lo que, por ende, disminuye las
probabilidades de que el Estado falle y reduce la marginacin de los ciudadanos. El alcance
de la Organizacin Mundial del Comercio debe ampliarse mediante la negociacin de
acuerdos globales futuros que permitan reducir an ms los subsidios y las barreras
arancelarias y no arancelarias. Para aumentar el apoyo poltico interno a dichas
negociaciones en los pases desarrollados, probablemente ser necesario ampliar diferentes
redes de seguridad, incluidas las pensiones y la seguridad social porttiles, la ayuda
educativa y de capacitacin, y el seguro de desempleo. Estas reformas a las polticas
sociales son costosas y, en algunos casos, injustificadas (es mucho ms probable que la
causa de la prdida de empleos sea la innovacin tecnolgica y no la competencia del
extranjero), pero aun as vale la pena llevarlas a cabo, dado el valor poltico y econmico
general de ampliar el rgimen de comercio global.
Quiz se requiera un nivel similar de esfuerzo para garantizar el flujo continuo de
inversiones. El objetivo debe ser crear una Organizacin Mundial de Inversin (OMI) que
estimule los flujos de capital a travs de las fronteras, con el fin de reducir al mnimo las
posibilidades de que el proteccionismo inversionista obstaculice actividades que, como el
comercio, son econmicamente benficas y crean barreras polticas contra la inestabilidad.
Una OMI podra fomentar la transparencia por parte de los inversionistas, determinar
cundo la seguridad nacional es una razn legtima para prohibir o limitar la inversin
extranjera y establecer un mecanismo para resolver controversias.
Finalmente, Estados Unidos necesita mejorar su capacidad para prevenir el fracaso de los
Estados y lidiar con sus consecuencias. Para este fin, ser necesario construir y mantener un
ejrcito ms grande, que tenga mayor capacidad para lidiar con el tipo de amenazas como
las que se han enfrentado en Afganistn e Iraq. Asimismo, significar establecer una
contraparte civil de las fuerzas de reserva del ejrcito que proporcionara un grupo de
talento humano para auxiliar en las tareas bsicas de construccin nacional. La ayuda
econmica y militar continua ser vital para ayudar a los Estados dbiles a cumplir con las
responsabilidades que tienen con sus ciudadanos y vecinos.
LA NO TAN SOLITARIA SUPERPOTENCIA
EL MULTILATERALISMO ser esencial para hacerle frente al mundo no polar. Sin
embargo, para tener xito, debe modificarse para incluir a otros actores, adems de las
grandes potencias. El Consejo de Seguridad de la ONU y el G8 (el grupo de Estados
altamente industrializados) necesitan reconstituirse para reflejar el mundo actual y no el de
la era posterior a la Segunda Guerra Mundial. Una reciente reunin en las Naciones Unidas
sobre cmo coordinar mejor la respuesta global a los desafos de salud pblica proporcion
un modelo. A sta asistieron representantes de los gobiernos, agencias de la ONU, ONG,
compaas farmacuticas, fundaciones, think tanks y universidades. Una variedad similar
de participantes asisti a la reunin sobre el cambio climtico que se llev a cabo en Bali,
en diciembre de 2007. Es probable que el multilateralismo tenga que ser menos formal y
menos extenso, al menos en su fase inicial. Adems de las organizaciones, se necesitarn
redes. Lograr que todos estn de acuerdo en todo ser cada vez ms difcil; por el contrario,
Estados Unidos debera considerar firmar acuerdos con menos partes y con objetivos ms
especficos. El comercio es una especie de modelo en este caso, ya que los acuerdos
bilaterales y regionales estn llenando el vaco creado por la imposibilidad de concluir una
ronda comercial global. El mismo enfoque podra funcionar para el cambio climtico,
mbito en el que llegar a acuerdos sobre diferentes aspectos del problema (v. g. la
deforestacin) o medidas que impliquen a slo algunos pases (los principales emisores de
carbono, por ejemplo), podra ser viable, mientras que un acuerdo que incluya a todos los
pases y trate de resolver todos los problemas podra no serlo. Es posible que el
multilateralismo a la carta sea la norma.
La no polaridad complica la diplomacia. Un mundo no polar no slo incluye a ms actores;
tambin carece de las estructuras fijas y de las relaciones ms predecibles que tienden a
definir los mundos de la unipolaridad, bipolaridad o multipolaridad. Las alianzas, en
particular, perdern gran parte de su importancia, aunque slo sea porque las alianzas
requieren amenazas, obligaciones y perspectivas predecibles, que probablemente escaseen
en un mundo no polar. Las relaciones, en cambio, sern ms selectivas y circunstanciales.
Ser ms difcil clasificar a otros pases como aliados o adversarios, pues cooperarn en
algunos temas y disentirn en otros. Se dar importancia a la consulta y a la creacin de
coaliciones y a la diplomacia que fomente la cooperacin cuando sea posible y que proteja
a dicha cooperacin de los resultados de los inevitables desacuerdos. Estados Unidos ya no
se podr dar el lujo de sostener una poltica exterior de o estn con nosotros o contra
nosotros.
La no polaridad ser difcil y peligrosa; sin embargo, fomentar un mayor grado de
integracin global ayudar a promover la estabilidad. Constituir un grupo central de
gobiernos y terceros comprometidos con un multilateralismo cooperativo sera un gran
avance. Llammosle no polaridad concertada; sta no eliminara la no polaridad, pero
ayudara a manejarla y disminuira la probabilidad de que el sistema internacional se
deteriore o se desintegre. C