,

RGIMEN
DE
PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS
Ley 19.549
Decreto reglamentario l.7!>9/72,
texto o r d e n a d o .1.991 segn reformas
introducidas por decreto JW3/9I
Con remisin al texto constitucional de 1994
Revisado

comentada

por:

TOMS JIUTCIIINSON
7

hir.7. por rnnr.iirnn d r l Suprrior Trilumnl d r J u n l r i n de Tierrn drl l u*pn. rvmidrtii" drl f>lrj>.i
(Ir I n M f i p t B l T R t n r dr Tirrrn d r l Fiirpo. IVnfr.Jinr t i h i l n r por rntirnn" lr- Drrrrlm AdtiiMlinfivn rti
I R Fneiiltntl fie Dc.rrrlm (I'IIA) y d r Mrrer.ho AdinH1rit1ivo I I ni ln Fnrnllnd d r Cirn<jn Jnrdirm
(UIVIji Plntn). IVrtfr.fir t t t d i t t ' dr Drrrrlin AdmniIrnTfvn rn In* f n m l t f M r s dr O r i r r j i i dr |n>
tinivr.mditdrs dr Hrlurmio, Arpe.nlHn dr In F.mpresn. y nnrionnlr* de M n i " drl P I R I R y de I R Pnln^oinn.
Dirrclor drl rtirn (Ir pnprndo rn Prrr.cli Adroiinlrntivo rit In Unlvrr.idnd '.n 1 llrn dr I . R I'lnfn.

adicin

actualizada

ampliada

aDD
EDITORIAL
DK ALFRF.OO
C I U D A D

ASTRIA

RICARDO

D I !

B U E N O S

2000

DIPALMA

A I R F S

PREFACIO

LA

QUINTA

EDICIN

Cinco son los sentidos (aunque la mujer tenga un sexto: el de gastar,

lo que el hombre gana), cinco son los dedos de la mano, cinco son los
elementos fundamentales (agua, tierra, aire, fuego y, sin ninguna duda, el
scoich), cinco son las estaciones que tiene el pueblo donde nacf (las del
tiempo y la del ferrocarril) y cinco son las ediciones que, con sta, logra
este libro ( c o m o se ve, ya no v i v o de milagros; dependo de e l l o s ) .
Sin duda alguna, es la ltima edicin de este milenio; as que si usted
lleg hasta aqu leyendo, aproveche y cmprelo porque con el tiempo ser
un incunable ( ! ) .
Lo he actualizado con la jurisprudencia y doctrina ms importante y
he dejado la misma estructura, y c o m o estoy actualizando la obra mayor
de este conjunto normativo, quiz sea tambin la ltima edicin con estas
caractersticas (aunque el editor se tire de los pelos, ya que piensa que una
obra que se vende no debe alterarse, segn las reglas del mercado, tan endiosado por estos lares).
Con lo poco que queda, frente a m, del quinto de los elementos a los
que me refiriera en un principio, debo reconocer que la primera de las ediciones de este libro la escrib no porque lo hubiera querido, sino que lo
hice, bsica y principalmente, por la fuerza generadora de Alfredo Dcpalma, que insisti en incluirme en la coleccin Texto Legales Astrea. Bastante tiempo pas desde entonces, y como A l f r e d o ya est retirado - gracias
a lo que hemos producido los escritores- debo lidiar con su hijo Alejandro.
Bastante parecido en las cuestiones materiales - c m o ser que hasta puede
con un escocs-, pero menos caprichoso - p o r su juventud- a la hora de
escuchar a los autores en las cuestiones de ndole formal, tan importantes
en una obra.
Pero ocurre que, a pesar de todas las actualizaciones, este libro se basa
en un texto escrito hace tiempo, por un Toms lutchinson que ya no soy,
y como no v i v o obnubilado en la creencia a ciegas de lo que digo, quiz
debera replantearme algunas cuestiones teniendo en cuenta la experiencia

1'kE-ACIO A LA QUINTA EDICIN

ilc todos eslos unos y, fundamentalmente, ni ver la magnificencia de esta

naturaleza y sus silencios, analizar si vale iu pena continuar reflexionando
sobre el derecho y sus avalares.
Justamente, ante el panorama que presencio, todas esas cosas -derecho, procedimiento, gobierno, e l e - tienen tan poca relevancia. Estoy en
la falda de un monte, viendo all abajo serpentear el ro Olivia, custodiado
por los espritus de las viejas leyendas y el silencio que me rodea. Hasta
que no hube gustado el sabor de la Palagonia -y sobre lodo de su parte
sur-, no supe lo que significa para m su tranquilidad y su soledad, ni imagin lo que en esta tierra encomiara ni lo que ella me enseara y con qu
fuer/a habra de quedar grabada en mi espritu. Pocas cosas hay tan deliciosas como ese sentimiento de alivio, de desahogo y de libertad absoluta
que se experimenta en esta vasta soledad, por eso se me hace difcil concentrarme para presentar a usted lector este libro, que slo se refiere al
modesto, prosaico y prctico procedimiento administrativo.
Pensando en ese mundo de burcratas y gestores en que se desenvuelve
el pobre abogado que transpira las oficinas y vericuetos de la Administracin, he escrito las pginas que siguen tratando de ser til a quien se gana
la vida tras los papeles, de uno u otro lado del mostrador, soando con un
mundo mejor.
liste extrao prlogo con el se encuentra, lo he escrito teniendo en
cuenta dos mximas: que la imaginacin consuela a los hombres e lo que
no pueden ser y que el humor los consuela de lo que son.
Querido lector o lectora (para usar el lenguaje oficial de la ciudad de
Buenos A i r e s ) , si ley hasta aqu, ya es parte de este libro y su opinin me
importa. Por ello le dejo la oportunidad de comunicarse conmigo para hacer ms iil en prximas ediciones esta colaboracin, que est hecha pensando en usted (e-mail: tomashut@hcHmail.com).

mano

En el faldeo del Olivia (Tierra del Fuego), a los dos das del mes de
del uo 2000.
TOMS

HUTCIUNSON

PREFACIO

LA

PRIMERA

EDICIN

No s si por optimista o por opositor, lo cierto es que decid no hacer

caso a aquella regla que dice: "nunca repita un experimento que ha tenido
x i l o " , y heme aqu escribiendo, una vez ms, un texto comentado sobre la
ley nacional de procedimientos administrativos, y c o m o si la transgresin
no fuera suficiente nuevamente con Editorial Asnea!
Este libro forma parte de la coleccin Textos Legales Astrea y la idea
de hacerlo no naci de m, sino de los editores, y si bien en un c o m i e n z o
no estuve convencido de hacerlo, lo cierto es que, luego de que stos supieron seducirme con algo muy grato a lodo "escocs", encontr un gran
nmero de justificativos (bendito el que invent el porqu); por ejemplo:
llegar, por su costo ms accesible, a los alumnos y abogados del Estado (o
lo que quede de ste y de stos); cautivar a los abogados que no se dedican
a administrativo para que incorporen un libro pequeo a su biblioteca que
pueda "ubicarlos en el tema"; hacerme la competencia a m mismo ( c o m o
hacan los viejos ingleses del Ferrocarril Sud con los mnibus que iban a
Mar del Plata), como manda la ley del "mercado".
Con tantos alicientes afront la labor, que finalic primitivamente a
fines de 199. Su edicin se demor, pero como no hay mal que por bien
no venga, cuando se decidi su publicacin, lleg la "reforma" al reglamento de la ley nacional de procedimientos administrativos. Por lo tanto,
hubo tiempo de tratarla, efectuando los comentarios correspondientes, adecuando el tratamiento de lo ya escrito a los cambios producidos. Tambin
se actualiz la jurisprudencia.
C o m o consecuencia de estas alteraciones, el plan de la ohra abarca la
ley ( L N P A ) , el decreto de reforma del procedimiento administrativo ( R P A )
y el reglamento'de aqulla ( R L N P A ) .
El libro que viene ahora y en cuya tapa usted, lector, tropez conmigo,
es reducido, a diferencia del primitivo, pues, al revs de lo que parecen
opinar otros, pienso que al derecho administrativo no conviene darlo e
dosis excesivas, que agolen a cualquier adulto por robusto que sea. Un

10

PREFACIO A l.A PR1MF.RA KOICIN

poco para adaptarme a Gracin: " l o bueno si breve dos veces bueno", y su
corolario l g i c o : "lo malo si breve, menos malo".
Es una especie de "Manual de la ley nacional de procedimientos administrativos, de su reglamento y reforma". De all que, en cierta medida,
resuma la "obra mayor", tendiendo a la usualidad sin llegar a ser una "gua
prctica". Su funcin justifica que se lo haya despojado del recargo de
citas y notas, contando con una bibliografa general y especial de la que
he recogido ideas.
Ha sido escrirp en la bsqueda de la claridad expositiva y cuidando la
coherencia del pensamiento. Si no lo he logrado, sepa el lector que sa
fue, al menos, la intencin. Tal c o m o ha sido concebido no pretende exhibir ideas novedosas, aunque hay algunas correcciones y precisiones a lo
dicho en el primitivo trabajo. .Seguramente ocurrir aquel principio que
ensea que "cuando un error ha sido descubierto y corregido se comprobar
que estaba bien desde el principio", lo que llevar a la editorial a proponerme una nueva edicin.
ste es el primer libro que escribo luego de mi "paso" a la profesin.
Lamento decepcionar a aquellos que'esperaban un cambio radical en mi
manera de pensar los lemas que trato por el hecho de estar del "otro lado
del mostrador".
Intento practicar la honradez intelectual porque ello ayuda a mi tranquilidad espiritual. Tampoco viene mal recordar que "si la
honradez no fuera un deber, debera ser un clculo" ( C . Arenal). Ello no
quiere decir que nunca deba cambiarse una opinin; sera necio no hacerlo
cuando se est convencido del error.
,
Me escrito orientado no hacia el "nuevo derecho" que se pregona, sino
basado en las normas y principios de nuestra Constitucin (arts. 14, 17, 18,
31 y cones.), no slo porque aqul me recuerda al "nuevo orden" pregonado
otrora en otras latitudes, sino porque la Constitucin que nos legaron "nuestros padres fundadores" es la base de nuestro ordenamiento jurdico en el
que se sustenta la sociedad.
Por otra parte, como ocurre con la naturaleza,
sta con el tiempo se "cobra" las agresiones que sufre. No creo que el
Estado deba desaparecer; al contrario, "el mercado sin Estado es mercado
negro" (Jacqucs Atlali -presidente del Banco de Reconstruccin E u r o p e o - ) .
Pero debe obrar conforme al derecho y no fuera de l, y por lo tanto no
puede cambiar las "bases" cuando le convenga.

NDICE

G E N E R A L

Prefacio a la quinta edicin

Prefacio a la primera edicin

7
9

INTRODUCCIN
1. Proceso y procedimiento. 2. Finalidad del procedimiento. 3.
Conceptos generales. 4. Diferencias entre funciones judiciales y
administrativas. 5. Relacin entre el procedimiento y su objeto.
6. Nacimiento del procedimiento administrativo. 7. Orgenes del
procedimiento administrativo en el orden nacional. 8. L e y nacional de procedimientos. 9. Tipos de procedimientos, a) Proced
miento tcnico, b) Procedimiento de gestin, c) Procedimiento
recursivo o de impugnacin, d) Procedimiento sancionador.
10.
Diferencias en el procedimiento que justifica la precedente clasificacin, a) Iniciacin, b) Curso del procedimiento. I I . Principios del procedimiento administrativo, a) Garantas sustantivas.
I)
Principio de igualdad. 2) Principio de legalidad. 3) Principio de
defensa.
4) Principio de razonabilidad o justicia, b) Garantas
adjetivas. 1) Informalismo a favor del administrado. 2) Impulsin de oficio. 3) Principio de instruccin. 4) Principio de verdad
material. 5) Debido proceso adjetivo, fi) Otros principios. 12.
El procedimiento administrativo como garanta

L E Y 19.549
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Dueos Aires, diciembre de 1991.

TOMS

HIITCMINSON

TTULO I
PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO

Artculo 1"
[MBITO DE APLICACIN.
REQUISITOS GENERALES: IMPULSIN F. INSTRUCCIN DE OFICIO.
CELERIDAD, ECONOMA, SENCILLEZ Y

29

12

NDICIi GliNl-KAL

NDICIi GhNliRAl.

EFICACIA EN LOS TRMITES.

NFOKMALISMO.
DAS Y IIOHAS IIlill.ES.
Los PLAZOS.
INTERPOSICIN DE KECURSOS FUERA DE PLAZOS.
INTERRUPCIN DE PIA'IOS l'OR ARTICULACIN DE RECURSOS.
PRDIDA DE DERECHO DEJADO DE USAR EN PU\Z.
CADUCIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS.
DElllDO PROCESO ADJETIVO.
DERECHO A SER ODO.
DERECHO
A OFRECER Y PRODUCIR PRUEIIAS.
DERECHO A UNA DECISIN FUNDADA]
1. 1.a ley nacional de procedimientos administrativos. 2. mbito
de aplicacin. Exclusiones. 3. Principios del procedimiento receptados expresamente eu la norma. 4.
El tiempo en los actos
pioccdituentales.
Importancia, a) Oas y horas hbiles, b) Plazos.
c ) N o perentoriedad, d ) Obligatoriedad, e ) Cmputo del plazo.
0 Plazo general, g) Prrroga, h) Interrupcin, i) Suspensin,
j) Denuncia de ilegitimidad, k) Prdida del derecho dejado de usar
en p l a z o . 5. Caducidad del procedimiento administrativo, a)
Concepto,
b) Fundamentos y presupuestos de la caducidad del procedimiento.
1) Paralizacin del procedimiento imputable al interesado. 2) Requerimiento previo al particular. 3) Silencio del interesado. 4) Declaracin de caducidad, c) Efectos. 1) En relacin
al procedimiento. 2) En relacin a los terceros interesados. 3) En
relacin con las pretensiones que se ejercitan en el procedimiento.
d) Excepciones. 6. Debido proceso adjetivo, a) Derecho a ser
odo, b) Derecho a ofrecer y producir prueba, c) Derecho a una
decisin fundada
Art. 2"
[PROCEDIMIENTOS ESPECIALES EXCLUIDOS.
PAULATINA ADAPTACIN DE LOS REGMENES ESPECIALES AL NUEVO PROCEDIMIENTO.
A ( TUACioNES RESERVADAS o SECRETAS] - 1. Tramitaciones especiales.
2. Adaptacin de regmenes especiales vigentes. 3. Procedimiento administrativo en organismos militares, de defensa y seguridad.
4. Supleloriedad. 5. Analoga. 6. Actuaciones reservadas y secretas. 7. El decreto 9101/72. 8. Los decretos 722/96 y 1155/97

TTULO
COMPETENCIA

II

DEL R G A N O

Art. 3 - l . Concepto. 2. Naturaleza jurdica. 3. Distribucin de

competencia, a) La especializacin. b) El orden jerrquico. 4.
Criterios para determinar la competencia. 5. Clasificacin de la
competencia, a) Criterio material, b) Por el territorio, c) Criterio
funcional
d) Por el tiempo. 6. Caracteres de la competencia,
a) Obligatoriedad, b) Improrrogabilidad. c) No exigencia de ley
expresa, d) Es de orden pblico. 7. Momento para determinar la

competencia. 8. Transferencia. 9. Delegacin, l. Sustitucin.

11. Avocacin.
12. Caractersticas de estas tcnicas
Art. 4"
[CUESTIONES DE COMPETENCIA] - I.
Consideraciones generales. 2. Relaciones inleiorgnicas. 3. , Relaciones interadministralivas. a) Concepto, b) R g i m e n jurdico, c) C o n f l i c t o entre personas pblicas estatales pertenecientes a una misma esfera de
gobierno,
d) Conflicto entre personas pblicas estatales pertenecientes a distintas esferas de gobierno
Art. 5"
[CONTIENDAS NEGATIVAS Y POSITIVAS] 1.
Generalidades.
2.
Declinatoria e inhibitoria.
3.
Oportunidad para plantear la cuestin
de competencia
O

Art. 6
[RECUSACIN Y EXCUSACIN DE FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS] - 1.
Concepto, fundamentos y diferencias. 2. Excusacin. 3. Recu' sacin. 4. Distintas clases de recusacin,
a) Recusacin sin causa.
Improcedencia en el procedimiento administrativo, b) Recusacin
con causa,
c) Deber del agente recusado de informar sobre las causas alegadas, d) Decisin

TTULO
REQUISITOS
DEL

ACTO

III

ESENCIALES

ADMINISTRATIVO

Art. T
[COMPETENCIA.
CAUSA.
OISJETO.
PROCEDIMIENTOS.
MOTIVACIN.
FINALIDAD] - I . Preliminar. 2. Elementos del acto.
3.
Enumeracin de los elementos esenciales del acto administrativo,
a) Competencia, b) Causa, c) Objeto, d) Procedimientos, e)
Motivacin, f) Finalidad. 4. Contratos, permisos y concesiones
A

Art. 8
cia.

'[FORMA] 1. Concepto.
4. Clasificacin

2.

Requisitos.

3.

Trascenden-

Art. 9" [ VAS DE HECHO] 1. Preliminar. 2. V a de hecho y va de

derecho. 3. Vas de hecho administrativas. 4. Presupuestos de
las vas de hecho, a) Comportamiento material, b) Irregularidad
en dicho comportamiento, c) Irregularidad en el acto administrativo, d) Atentado o lesin de una libertad pblica o del derecho
de propiedad. 5. Consecuencias de la va de hecho
Art. 10.
[SILENCIO O AMUIGEDAD DE LA ADMINISTRACIN] 1.
Concepto. 2. Clases. 3. Silencio y ambigedad. 4. Regulacin.
5. El silencio c o m o acto presumo. 6. El silencio c o m o hecho.
7. Inactividad formal e inactividad material de la Administracin.
8. Silencio negativo. 9. Silencio positivo. 10. Requisitos para

14

fNDIt.T. GF.NP.RAI.

que se configure el silencio, a) Generales, b) Particulares. 11.

Demora de la Administracin.
12. Iniciacin y consumacin del
silencio administrativo.
13. Resoluciones tardas, a) Consideraciones generales, b) Efectos de la resolucin tarda, c) Caracteres de la decisin tarda frente al silencio positivo, d) La
resolucin tarda y el silencio negativo
Art.
11.
{EFICACIA
DF.I. ACTO:
NOTIFICACIN y runi.icAciN] - 1.
Publicacin y notificacin de los aclos administrativos. 2. Molificacin. 3. kcquisilos. a) Subjetivos, b) Objetivos, c) De la
actividad. 4. Publicacin. Consideraciones generales. 5. M o ' ment en que entran en v i g o r las disposiciones publicadas. 6.
Fundamento y efectos de la publicacin de actos generales sin contenido normativo. 7. Perfeccin y eficacia de los aclos administrativos
Arf. 12.
[PRESUNCIN DE LEGITIMIDAD Y FVF.R7A EJECUTORIA] - I.
Caracteres del aclo administrativo. 2. Presuncin de legitimidad,
a) Fundamentos.
I) De orden sustancial. 2) De orden formal, b) Alcance del principio, c) Consecuencia y efectos. 3.
La obligatoriedad del acto. Ejccutividad. 4. Ejccutoriedad (autolulela ejecutoria), a) Fundamentos, b) Alcance, c) Manifestaciones de la ejecucin de o f i c i o . I) Coercin directa. 2) Coercin indirecta.
3) Ejecucin directa. 4) Ejecucin subsidiaria.
5. La denominada ejecutoriedad impropia. 6. Tipicidad y nominatividad. 7. Suspensin de los efectos del acto, a) Significado de "parte", b) Excepciones al principio general. I) Obligatoriedad de la Administracin. 2) Facultades de la Administracin.
a} Inters pblico. b) Perjuicio grave, c) Nulidad absoluta
Arl. 13.
[RF.TROACTIVIDAD DEL ACTO]-\.
Consideraciones generales. 2. Fundamento de la irretroactividad del acto. 3. En
qu consiste la retroactividad? 4.
Distincin entre hechos y estados de derecho. 5. L o s derechos adquiridos. 6. Supuestos
en que se admite la retroactividad. a) Cuando se dictare en suslitucin de otro revocado. 1) Revocacin por razones de grave ilegitimidad originaria. 2) Revocacin por razones de ilegitimidad
sobreviniente. b) Saneamiento del aclo administrativo, c) A p r o bacin del acto administrativo, d) Extincin del aclo administrativo que dispuso la revocacin del aclo estable, c) Cuando favoreciere al particular,
f) Cuando, sin beneficiar al particular ni
perjudicar a terceros, no produce dao alguno,
g) Retroactividad
por ley de orden pblico, h) Retroactividad pactada, i) A c l o s
declarativos, j) Actos interpretativos, k) A c t o aclaratorio. 7.
Efectos

INOICP.

OF.NP.RAI.

Arl. 14.
[NULIDAD]- \.
El acto administrativo defectuoso.
2.
La infraccin al ordenamiento. 3. Grados de invalidez. 4. Diferencias con el derecho privado. 5. Diferencias entre nulidad y
anulabilidad. 6. Actos nulos, a) Incompetencia del rgano, b)
Violacin de la ley aplicable ( v i c i o s en el objeto). I) Prohibido
por la ley. 2) A c l o s de objeto imposible. 3) Violatorio de facultades regladas. 4) Falta de certeza, imprecisin, oscuridad.
5)
Violacin de facultades discrecionales, c) Vicios en la causa.
I)
Falsedad en los hechos. 2) Falsedad jurdica, d) Violacin de la
finalidad, e) Violacin de las formas cscncia.lcs. () Voluntad.
I)
"Voluntad excluida" por "error esencial". 2) D o l o . 3) Simulacin. 4) Violencia Tsica o moral ejercida sobre el agente, g)
M o t i v a c i n , h) P r o c e d i m i e n t o . 1) Actos dictados prescindiendo del procedimiento establecido. 2) Defensa en juicio. 3) Omisin de un trmite esencial. 4) Requisitos para la actuacin de. organismos colegiados
Arl. 15.
\ANmJ\niLIDAll\ - I .
Concepto.
2.
Caracteres.
3.
Las
infracciones determinantes de la anulabilidad.
a) Incompetencia,
b) Causa, c) Forma, d) Procedimiento, e) Objclo. 4. Infracciones irrelevantes
Arl.

16.
[INVALIDEZ DE CIUSULAS ACCIDENTALES O ACCESORIAS] - 1.
Elementos esenciales y accidentales o accesorios. 2. Condicin.
3. M o d o . 4. Plazo. 5. Otras clusulas particulares: reservas de
revocacin y rescate. 6. Invalidez de clusulas accesorias

Arl. 17.
[REVOCACIN DEL ACTO NULO] - \.
Consideraciones generales. 2. Revocacin del acto irregular. 3. Requisitos para ta
procedencia de la revocacin, a) A c l o unilateral, b) A c t o individual, c) A c t o irregular, d) Sujeto, e) A c t o firme y consentido.
4. La improcedencia de la revocacin. 5. Suspensin del acto
que no puede ser revocado. (5. Interpretacin
Arf. 1H.
[REVOCACINDFJ.ACTOREGUIAR) - \.
Revocacin del acto
regular. 2. Revocacin por ilegitimidad. 3. Excepciones. 4.
El acto con defectos menores o intrascendentes. 5. Revocacin
por razones de oportunidad, mrito o conveniencia. 6.
El sistema de la ley de procedimientos administrativos. 7. rgano competente
Art. 19.
[SANEAMIENTO.
RATIFICACIN.
CONFIRMACIN] - I.
Saneamiento. Concepto y terminologas existentes. 2. La ratificacin: carcter y efectos. 3. Forma del aclo ratificatorio. 4. La
confirmacin. Concepto. 5. Diferencias con la ratificacin. 6
Naturaleza y efectos de la confirmacin

16

NOICli (JliNUAL

ND1C13 GENtlAL

c o m o actores.
lidad absoluta,

Art. 20.
[CONVERSIN] - 1.
La conversin como medio de saneamiento. 2. Diferencias con la ratificacin, confirmacin, reforma y renovacin

144

Art. 21.
[CADUCIDAD] - 1.
Concepto.
2.
Distincin con la revocacin. 3. Condiciones para su procedencia. 4. Declaracin de
caducidad

145

Art. 22.
[REVISIN] - 1.
Concepto y objeto del recurso extraordinario de revisin. 2. Motivos de la revisin. 3. Plazo de interposicin. 4. Sustanciacin y resolucin. 5. Interpretacin restrictiva. 6. Procedencia contra actos definitivos

148

TTULO

169
174

[RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO A LA DEMANDA JUDICIAL.]

1. Vas administrativas existentes. 2. Contra qu comportamientos de la Administracin procede? a) Actos, b) Hechos, c) Omisiones. 3. Legitimacin. 4. Motivos de impugnacin

175

Art. 31.-1.
Trmino para interponerlo.
2.
rgano ante el cual se
interpone y rgano dccisor. 3. Requerimiento de pronto despacho. 4. Interrupcin del plazo para resolver. 5. Tratamiento
del reclamo, suspensin, interrupcin o remisin de plazos.
6.
Formas, alcances y consecuencias de la decisin. 7.
Plazo para
iniciar el juicio

178

Art. 3 2 . - 1 . Excepciones al reclamo previo, a) Actos dictados de

oficio, b) Repeticin de lo pagado al Estado, en virtud de una ejecucin o de repetir un gravamen pagado indebidamente.
1) Repeticin de ejecucin. Reconvencin. Juicio previo. 2) Repeticin de gravmenes
c) Reclamacin de daos y perjuicios. Accin
de desalojo contra el Estado y las que no tramitan por va ordinaria,
d) Ritualismo intil, e) Inexigibilidad del reclamo frente a los
entes descentralizados. 2.
Excepciones por otras normas. 3.
Interpretacin tle las excepciones. 4. Presentacin de reclamos
innecesarios

181

JUDICIAL

DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

152

Art. 24. - I.
Impugnacin de actos de alcance general. 2.
Impugnacin directa. 3.
Requisitos para la procedencia de la impugnacin directa,
a) Afectacin al interesado en sus derechos subjetivos, b) Afectacin actual o potencial, c) Reclamo administrativo,
d) Resolucin del reclamo. 4. Efectos de la impugnacin directa. 5. Impugnacin indirecta. 6. Requisitos. 7. Efectos de
la impugnacin indirecta. 8. Conclusin

155

Art. 25.
[PLAZOS DENTRO DE LOS CUALES DEBE DEDUCIRSE IA IMPUGNACIN (POR VA DE ACCIN O RECURSO)] - 1.
Consideraciones generales. 2. Plazos diferentes. 3. Impugnacin de actos. 4.
L o s "recursos judiciales". 5. Actos a los que no se aplica el plazo del artculo. 6. Naturaleza del plazo. 7. Cmputo del plazo,
a) C o m i e n z o del plazo, b) Das hbiles, c) Silencio de la Administracin
d) Vas de hecho
Art. 26.-1.
Transcurso del plazo para resolver sin que ia Administracin lo haga. 2. Precisiones, a) Acto que adquiere carcter definitivo por vencimiento de plazos, b) Transcurso de los plazos previstos en el artculo l. c) El plazo de prescripcin. 3. Excepcin
Art. 27.
[IMPUGNACIN DE ACTOS POR EL ESTADO O SUS ENTES AUTRQUICOS; PLAZOS] - 1.
El Estado o sus "entes menores" actuando

168

Art. 29. - 1. Consideraciones generales. 2. mbito sancionatorio.

3. Apelacin. 4. Procedimiento municipal

IV

Art. 23. - I. Consideraciones generales. 2.

Impugnacin de los
actos de alcance particular, a) A c t o definitivo, b) A c t o que agota
la va administrativa.
1) Manera de producir el agotamiento de la
va administrativa. 2) Agotamiento de la va administrativa y principio de congruencia. 3) Innecesariedad del agotamiento de la va
administrativa, c) A c t o asimilable a definitivo. 3. Silencio o ambigedad. 4. Vas de hecho. 5. Consentimiento

a) Actos nulos, de nu-

Art. 28.
[AMPARO POR MORA DE LA ADMINISTRACIN] - 1.
Consideraciones generales. 2. A l c a n c e del a m p a r o p o r mora. 3. Condiciones de admisibilidad, a) Legitimacin activa, b) Mora administrativa. 4. Trmite, a) Pedido de informe, b) Legitimacin
pasiva, c) Decisin final del juez, d) Recurribilidad de la decisin. 5. Contra qu omisiones procede, a) A c t o o m i t i d o , b)
i rgano autor de la mota. 6. Normas aplicables. 7. C o s t a s . . .

Art.
IMPUGNACIN

2. Plazos de prescripcin,
b) Actos anulables

17

30.

D E C R E T O 1883/91
R E F O R M A

DE

PROCEDIMIENTOS

ADMINISTRATIVOS.

160

ORDENAMIENTO
REFORMA

DE

DEL DECRETO

1759/72

PROCEDIMIENTOS

ADMINISTRATIVOS

166
Artculo 1" - 1.
Art. 2"

2.

- I .

I l u l c h i n t u j i . HA

Anlisis de la reforma
Error conceptual.

2.

Exclusin inexplicable

190
191

18

fNDirr. GF.NF.RAI.

Art. 3"

- I.

Remisin

Art. 4"

-].

Reemplazo.

norma.

3.

193
Error metodolgico.

2.

Actos inherentes a la actividad privada.

Art. 5" - I . Procedimientos especiales.

al rgimen comn

Su futuro.

Alcance de la
4.

Conclusin

2.

Adaptacin

RGIMEN

2.
197

SECRETARA GENERAL

- I .

Importancia de su creacin

197

Art. 8"

-1.

Dotacin transitoria.

197

Objetivos de la disposicin

Art. 9" - I . Secretara General: atribuciones.

los jefes del rea despacho

2.

208

Art. 22. - I.

211

Responsabilidad.
Sanciones.

2.

2.

Envo a la Secretara General..

Informe

DISPOSICIONES

198
2.

Art. 24.-].
Art. 25.

Direccin

Aplicacin

213

201

DE PLAZOS

Art.

12.-].

Automatizacin c informatizacin.

Art.

13. - 1 .

Plazo de remisin

2.

Objetivos

(TEXTO
201
202

Art.

14.-].

Plazos para informes, notas y diligcncinmienlos

Art.

15.-].

Clase de actuaciones.

2.

Art.

16.-].

Responsabilidad.

Atribuciones y o b l i g a c i o n e s . . .

Diligenciamiento

Art. 18.-].
des

Tramitacin.

2.

Sanciones

Inexistencia de "pases".

2.

19.-].

Art. 20.-].

Principio general.
Responsabilidad

2.

Dictado de normativas particulares

LA

LEY

NACIONAL

ADMINISTRATIVOS

TTULO I
TRAMITACIN DE LOS EXPEDIENTES.
INTERINADOS

205

D E L E G A C I N DE FACULTADES
Art.

DE

PROCEDIMIENTOS

1991)

203
204

204
Tramitacin por dos unida;

iREGLAMENTO
DE

1759/72

ORDENADO

202

SIMPLIFICACIN DE TRMITES
Art. 17.-].

213

[ D e forma)

DECRETO

2.

GENERALES

199

Inestabilidad del funcionario

CUMPLIMIENTO

IN-

Intervencin de

Art. 10. - I
Direcciones de la Secretara General.
de Informacin
Art. 11. - I.

Art. 21. - I. Trmites iniciados con anterioridad, a) Trmite al que

slo le restaba dictar el acto definitivo, b) Trmites paralizados
por causa imputable al interesado, c) Trmite paralizado por causa imputable a la Administracin, d) Trmites internos, e) Exclusin. 2. Firma de las resoluciones

Arl. 23.-].

Art. 7"

2.

TRANSITORIO

193
195

Art. 6" - I. Derogacin del artculo 2" del decreto 9101/72.

Fundamentos

19

NDICE GF.NF.RAI.

207
208

Articula 1"
[RGANOS COMPETENTES] - I .
Contenido y alcances del
precepto. 2. Competencia. Remisin. 3. Intervencin de ms
de un rgano
Art. 2" [FACULTADES DEL SUPERIOR] I . Caracteres de la Elucin
administrativa. 2. Manifestaciones del poder jerrquico y reglamentario
Art. 3"
[INICIACIN DEL TRMITE.
PARTE INTERESADA] - I.
Inicio
del procedimiento. 2. Partes. 3. Quines pueden ser parte en
el procedimiento? 4. Sustitucin de partes. 5. Terceros, a) Clases. 1) Intervencin voluntaria. 2) Intervencin obligada, b)

20

NDICE

GENERAL

Efectos. 6. Legitimacin, a) Derecho subjetivo,

gitimo. 7. Partes y legitimacin

NDICE

b) Inters le-

Art. 16.
219

Art. 4"
[IMPULSIN DE OFICIO YA PEDIDO DE PARTE INTERESADA] - 1.
Principio general
Art. 5"
[DEBERES Y FACULTADES DEL RGANO COMPETENTE] - 1.
Direccin del procedimiento. 2. Tramitacin de los expedientes por
orden. 3. Concentracin. 4. Saneamiento. 5. Comparecencia.
6. Procedimiento sumario de gestin
Art. 6"
[FACULTADES DISCIPLINARIAS] - 1.
Mantenimiento del orden
y decoro, a) Testado de trminos, b) Exclusin de las audiencias, c) Llamado de atencin o apercibimiento, d) Aplicacin de
multas, e) Separacin de apoderados. 2. Otras cuestiones! 3.
A g e n i e s pblicos

Art. 17.
226

Art.

18.
1.

226

229

Peticin.

4.

Prueba.

5.

2.

Enun-

Firma....

Firma a ruego

240
242

[RATIFICACIN DE LA FIRMA Y DEL CONTENIDO DEL ESCRITO]

Fallecimiento del interesado

242

Art. 19.
[CONSTITUCIN DE DOMICILIO ESPECIAL] 1.
Generalidades
en torno del domicilio. Clases. 2. D o m i c i l i o general y domicilio especial. Distincin. D o m i c i l i o constituido. 3. La obligacin legal

243

Art. 20. - l.

Falta de constitucin

245

Arl. 21. - 1.

Efectos de la constitucin del d o m i c i l i o

246

tario.
II

Identificacin del interesado.

3.

]FIRMA; FIRMA A RUEGO] - 1.

Efectos.

Arl. 22.

TTULO

[RECAUDOS] - 1.

ciacin de los hechos.

21

GI:NERAL

2.

]DOMICILIO REAL] - 1.
2.

Concepto de domicilio real o volun-

Efectos de la falta de denuncia

246

Arl. 23.
[FALTA DE CONSTITUCIN DEL DOMICILIO ESPECIAL r DE DENUNCIA DEL DOMICILIO REAL] - 1. Subsanacin de defectos

247

Art. 24.
[PETICIONESMLTIPLES]- 1.
Acumulacin objetiva.
Fundamento y propsito. 2. Oportunidad de la acumulacin. 3. Peticiones contradictorias. 4. Requisitos. Denegacin de la acumulacin. 5. Recursos

247

Art. 25.
[PRESENTACIN DE ESCRITOS.
FECHA Y CARGO]- 1.
Carcter escrito del procedimiento. 2.
Presentacin de los escritos.
3. Cargo. 4. Horas de gracia. 5. Dudas sobre si un aclo se
ha cumplido o no dentro del trmino. 6. Oficina

249

Art. 26.
[PROVEIDO DE LOS ESCRITOS] - 1.
Actos de mero trmite.
2. Actos de mero trmite y actos inierlocutorios. 3. Actos preparatorios y aclos de mero trmite

253

DE LOS EXPEDIENTES
Art. 7" [IDENTIFICACIN] - 1. El expediente administrativo.
malidades del expediente. 3. identificacin
Arl.

8"

[COMPAGINACIN]-].

For234
235

Arl.

9"

[FOLIATURA]- 1.

Actuaciones que deben foliarse

10.

[ANEXOS] - 1.

Antecedentes voluminosos

Arl.

11.-].

Arl.

12.

Incorporacin de expedientes
[DESGLOSES]-].

Arl. 13. - I.

231

Cuerpos de los expedientes

Art.

Arl. 14.
TIVAS]Medios
dencias

2.

235
235

Solucin

236

Requisitos

236

[OFICIOS Y COIABORACIN ENTRE DEPENDENCIAS ADMINISTRA1. Introduccin. 2. Datos o informes de terceros. 3.

de requerimiento. 4. El auxilio de las restantes depenadministrativas. 5. No remisin del expediente

Art. 27.

[DOCUMENTOS ACOMPAADOS] - 1.

presentacin.
237

Art.

28.

ESCRITOS.
DOCUMENTOS.

III

DOMICILIO.
REQUISITOS

Art. 15.
[FORMAUDADES DE LOS ESCRITOS]-].
Introduccin.
2.
Firma. 3. Redaccin. 4. Medios telegrficos. 5. Omisin de
estos requisitos. 6. Anotaciones

238

2.

Formas de

Reserva

[DOCUMENTOS DE EXTRAA JURISDICCIN LEGALIZADOS.

DUCCIN]-].
TTULO

3.

Alcance.

255
TRA-

Formalidades

255

Arl. 29.
[FIRMA DE LOS DOCUMENTOS POR PROFESIONALES] - 1.
Documentos que deben ser firmados por profesionales.
2.
Firma
de los profesionales

256

Arl. 30.
[ENTREGA DE CONSTANCIAS SOBR_E INICIACIN DE ACTUACIONES Y PRESENTACIN DE ESCRITOS O DOCUMENTOS] - 1.
Constancias y certificacin de copias. 2. Solicitud por los particulares. 3. Impuesto de sellos. Verificacin. 4. Ubicacin de la
norma

257

22

NDICE

NDICE

GENERAL

TTULO

IV

REPRESENTACIN.

VISTA

Art. 31.
[ACTUACIN POR PODER Y REPRESENTACIN LEGAL] - 1.
Generalidades. 2. Quines pueden ser representantes.
3. A n l i sis del artculo
Art. 32.
[FORMA DE ACREDITAR LA PERSONERA] I.
Copia certificada de poder. 2. Copia simple de poder, firmada por apoderado o
letrado. 3. Yotros supuestos de copia simple de poder. 4. Carta-poder autenticada. 5. Carta-poder simple. 6. Sociedades no
constituidas regularmente
Art.

33.-].

urgencia.

Poder apud-acta.'
3.

2.

Gestor de negocios.

258

Certificacin

273

Art. 41.
[FORMA DE IASNOTIFICACIONES] - I .
2. Notificacin personal

277

42.

260

Art. 34.
[CESACIN DE LA REPRESENTACIN] - I.
Revocacin.
2.
Renuncia. 3. Muerte o inhabilidad del mandatario. 4. Muerte
o incapacidad del poderdante. .*>. Separacin del apoderado. 6.
Conclusin del trmite

262

Art. 35.
[ALCANCES DE REPRESENTACIN]- 1.
apoderado

264

[PunLKACiN DE EDICTOS] I.

Medios de notificacin

Admisibilidad
Formalidades..

279

280

Art.

282

45.

[CONTENIDO DE LAS NOTIFICACIONES] - I .

[NOTIFICACIN VERIIAL[ - I .

TTULO

Fundamento..

VI

DE LA PRUEBA

Responsabilidad del

Art. 36.
[UNIFICACIN DE IA PERSONERA] - 1.
Diferencia con unificacin de representacin. 2. Ventajas. 3. Procedencia

265

Art. 37.
[REVOCACINDEIA PERSONERA UNIFICADA] I.
Revocacin
de la personera unificada.
Fundamentos. 2. La exigencia de
unanimidad. Cuestiones al respecto. 3. Conclusin

266

1. Consideraciones generales. 2. La prueba c o m o actividad procedituenlal destinataria de certeza. 3.

Importancia de la prueba
en el derecho. 4. Existencia de una teora general de la prueba.
5, N o c i n tic prueba en el procedimiento administrativo. 6.
Prueba y medios de prueba. 7. El derecho subjetivo de probar.
8. Sistema inquisitivo. 9. Principio de verdad material
10.
Prueba legal y prueba formal.
11. Valoracin o apreciacin de
la prueba
Art. 46.
[DE IA PRUERA] - 1. Trmino de ofrecimiento y produccin de la prueba. 2. Quines pueden ofrecer pruebas. 3. Carga de la prueba. 4. M e d i o s de prueba admisibles e inadmisibles
Remisin

ADMINISTRATIVO

Art. 47. [NOTIFICACIN DE IA PROVIDENCIA DE PRUERA] I . Apertura

a prueba. Admisibilidad y pertinencia. 2. Notificacin. 3.
poca de la apertura a prueba. 4. rgano que dispone la apertura a prueba. 5. Apertura a prueba. Facultad discrecional.
Lmites. 6. Denegacin de la apertura a prueba. Consecuencias. 7. Fijacin de los hechos que hay que probar. 8. Ordenacin de la prueba

Art. 39.
[DE AS NOTIFICACIONES: ACTOS QUE DEREN SER NOTIFICADOS]-].
Preliminar.
2.< Actos que deben notificarse.
3.
Cuestiones interpretativas. 4. Carcter de la disposicin legal
272

Art. 48.
[INFORMES Y DICTMENES] - 1.
M e d i o s de prueba en particular. Conceptos. 2. Medios probatorios en el reglamento. 3.
Anlisis del artculo, a) Informes. I) Objeto y contenido. 2)

TTULO

268

LAS NOTIFICACIONES EN EL PROCEDIMIENTO

278

Art. 44.
[NOTIFICACIONES INVLIDAS] - I .
Supuestos contemplados
Efectos del incumplimiento. 2. Convalidacin de las notificado
nes defectuosas en la anterior legislacin. 3. Convalidacin actual. 4. Plazos. 5. Regmenes especiales

Art. 43.

261

Art. 38.
[VISTAS; ACTUACIONES]-\.
El sentido del vocablo "vista".
2. A l c a n c e de la "vista". 3. Formas de tomar "vista" de las actuaciones. 4. poca y plazo para solicitar la "vista". 5. T r mino para tomar "vista". 6. Denegacin de la "vista". 7. L i m i taciones a la "vista", a) Principio general, b) Requisitos para la
reserva de las actuaciones.
I) Decisin fundada. 2) Ascsoramienlo previo del servicio jurdico correspondiente. 3) rgano
competente para declarar la reserva. 4) Pedido de reserva. 5) R e serva parcial. 6) Alcance de la reserva de las actuaciones. 7) Piezas reservadas o secretas. 8) Efectos de la declaracin de reserva

Art. 40.
\l)n.lGENCIAMlENTO]-\.
Generalidades.
2.
Sujeto activo
3. Sujeto pasivo. 4. Indicacin de los recursos procedentes. 5
Error de la Administracin. 6. Plazo para accionar. 7. Notifi
caciones invlidas
".

Art.

Casos de

23

GENERAL

24

NDICE G E N E R A L

NDICE GENERAL

Plazos,

b) Dictmenes.

ser fundado.

1) Carcter.

Arl. 62.

2) El dictamen tiene que

Consecuencias

292

295

Arl. 50. - 1.

297

La comparecencia

Arl. 5 7 . - 1 . Excepcin de comparecer ante el organismo.

racteres. 3. Mecnica del interrogatorio

2.

Puntos de pericia

Art. 57. - I. Carga de instar la diligencia. 2. Anticipo de gastos.

3. Realizacin y presentacin de la pericia. 4. Fuerza probatoria. 5. Pericias especiales
Arl. 58.
[DOCUMENTAL] - I .
Concepto.
2.
Documentacin administrativa.
3.
Importancia, ventajas y defectos de la prueba documental. 4.
Requisitos para la eficacia probatoria del documento
presentado por el interesado.
5.
Distintas clases de documentos.
6. Documentos e instrumentos. Diferencias. 7. Documentos ad
misibles

[RESOLUCIN]- I.

64.

[RESOLUCIN Y CADUCIDAD]- 1.

Formas
314

Resolucin expresa.

2.

301

303

3'5

Arl. 65.-1.
Resolucin tcita,
a) Silencio.
Interpretacin,
b)
Error de la norma, c) El " s i l e n c i o " y la continuacin del procedimiento. 2. Caducidad del procedimiento administrativo
Arl. 66.

[DESISTIMIENTO] - 1.

ratividad.

3.

Concepto.

310
313

2.

316

Ope-

Retractacin

317

Desistimiento del procedimiento

Art. 68.-i.

Desistimiento del derecho

318

Art. 69.-].

El caso de varios interesados

319

Art. 70. - 1. El inters general.

concluir el procedimiento

2.

TTULO
PROCEDIMIENTOS

306

Formulacin.

Art. 67.-1.

304

309

Decisin

VII

Alcance

Improce-

Arl. 60.
[ALEGATOS] - 1. Concepto. 2. Contenido. 3. Carcter
del alegato. Importancia. 4. Introduccin de cuestiones innovadoras. Excepcin. 5. T r m i n o para alegar. 6. Produccin
de nueva prueba, a) De oficio, para mejor proveer, b) A pedido de
parte interesada, si ocurriere o llegare a su conocimiento un hecho
nuevo. 7. Decaimiento del derecho
61.

Arl.

303

Art. 5 6 . - 1 . Aceptacin del cargo. Caducidad de la prueba. 2.

Perito designado por la Administracin. 3. Finalidad del precepto. 4. Peritacin dispuesta de oficio

Arl.

3'4

Arl. 63.
[DE LA CONCLUSIN OE LOS PROCEDIMIENTOS] - 1.
de conclusin del procedimiento

300

Aplicacin supletoria

Arl. 54.
[PERITOS]- 1. Prueba pericial. 2. Admisibilidad. 3. Proposicin de parte. 4. Recusacin. Oportunidad. 5. Dictamen
extraprocedimental (procedimiento informal)

2.

Valoracin o apreciacin

Apreciacin del conjunto de

297

Arl. 53.-1.

Conceptos y elementos.

3.

FORMAS DE CONCLUIR EL PROCEDIMIENTO

298

Arl. 59.
[CONFESIN]- I .
dencia de la confesin

La sana crtica.

TTULO

Ca-

Art. 5 2 . - 1 . Requisitos de forma, a) Frmulas sacramentales, b)

Formas del interrogatorio. 2. Negativa a responder. 3. Forma
de las respuestas. 4. Idoneidad de los testigos. 5. Apreciacin de
la prueba testimonial. 6. Nmero de los testigos. 7. Repreguntas

Arl. 55.-1.

2.

la prueba

Art. 49.
[TESTIGOS] - 1.
Preliminar.
2.
Requisitos subjetivos y
objetivos. 3. Carga procesal de testimoniar. 4. Requisjtps de
lugar
I
Fijacin de la audiencia.

[APRECIACIN OE LA PRUEUA] 1.

de la prueba.

25

318

Otras formas anormales de

319

VIII
DE

IMPUGNACIN

Arl. 71.
[QUEJA POR DEFECTOS DE TRAMITACIN E INCUMPLIMIENTO DE
PLAZOS AJENOS AL TRMITE DE RECURSOS] I.
Nocin.
2.
Objeto, a) Defectos de tramitacin
b) Incumplimiento de plazos, c)
E x c e p c i n . 3. La queja es un reclamo. 4. Sujetos. 5. Plazos, a) Plazo de interposicin, b) Plazo de resolucin. 6. D e cisin de la queja

321)

Art. 72. - 1.

322

Responsabilidad del agente

Art. 73.
[RECURSOS CONTRA ACTOS DE ALCANCE INDIVIDUAL Y CONTRA
ACTOS DE ALCANCE GENERAL] - ].
Recurso administrativo.
Concepto. 2. Principios generales de los recursos, a) Que sea impugnable en sede administrativa,
b) Que sea comunicado a la persona a quien afela. 3. Razones en que deben fundarse los
recursos. 4. Precedentes administrativos

323

26

NDICE GENERAL

1
' 1

Art. 74.
[SUJETOS] - 1.
Principio general.
2.
Distintos sujetos.
3. Agentes de la Administracin pblica. 4. Relaciones interorgnicas. 5. Relaciones interadministrativas. 6. Conflictos entre personas pblicas estatales pertenecientes a una misma esfera
de gobierno

^25

Art. 75.
solver

32R

[RGANO COMPETENTE] - ] .

Art. 77.
[FORMALIDADES] - 1.
Aplicacin de las normas generales
del p r o c e d i m i e n t o . 2. A m p l i a c i n de la fundamcnlacin. 3.
Deficiencias formales
Art. 78.
misin

[APERTURA A PRUERA] - I.

A r . 86. - I.

Procedencia.

2.

Prueba.

Art. 87.-].

Ampliacin de fundamentos.

c c

329

332

334

88.-].

tcita.

Recurso jerrquico en subsidio.

5.

3.

Remisin.

Elevacin del recurso.

Mejora de los fundamentos.

6.

4.

2.

For-

Denegacin

Trmite.

Plazo para

resolver
89.

349
[RECURSO.IERRQUICO)- I .

Remisin.

Art. 91.-I.

3.

Concepto.

2.

Modos de plan-

Actos contra los que se interpone

Sujeto ante quien se presenta el recurso.

que resuelve el recurso.

4.

3.

2.

Sujeto ante quien se tramita el recur-

Plazo de interposicin

Plazo para resolver.

2.

359

Denegacin tcita

Nacin.

3.

353

Prueba y alegato

354

Art. 93. - I.
Recursos en los entes descentralizados.
jerrquico en los entes descentralizados
[RECURSO DE AIJADA] I .

del que debe emanar el acto.

Art. 95. - 1 .
96.-].

3.

3.

2.

Opcin.

4.

Recurso
355

Actos recurribles.

Eleccin de una u otra va.

cin de la va judicial.
Art.

2.

rgano

Universidades...

Consecuencias.

2.

Eleccin de la va administrativa

Competencia para la decisin del recurso.

2.

337

Art.

97.-].

decisin.

339

Art. 83.
[DEROGACIN DE ACTOS DE ALCANCE GENERAL] - I.
Preliminar. 2. Extincin de los actos de alcance general. 3. Alcance
del artculo. 4. Derogacin. 5. Sustitucin o reemplazo. 6.
Derogacin de los actos de alcance general mediante impugnacin.
7. Distintas clases de impugnacin

341

Art. 84.
[RECURSO DE RECONSIDERACIN] - I.
Concepto.
2.
Plazo y legitimacin. 3. Contra qu actos procede. 4. M o t i v o s
de impugnacin. 5. rgano ante el cual se presenta y rgano que
resuelve. 6. Carcter optativo del recurso. Excepcin. 7. Improcedencia. 8. Resolucin del recurso. 9. Resolucin de un
recurso de reconsideracin extemporneo

345

Art. 5 5 . - 1 .

347

357

Evalua359

Motivos porque procede el recurso.

Art. 9 8 . - \ .

356

Elec-

cin crtica

Art. 82. - I . Efectos de la interposicin de recursos. 2. La "rcfrirmatio in pcius". 3. Formas de resolver el recurso. 4. Impugnacin ulterior de la decisin del recurso
:.

357

Sujeto

Art. 92.-].
rgano ante el cual se lo tramita.
2.
Dictamen jurdico, a) rganos permanentes, b) Procurador del Tesoro de la

Art. 94.

335

Delegacin

.lusti341

mas de interponerlo.

so.

Remisin.

'o

2.

348

tear el recurso jerrquico.

Re-

Art. 81.
[DESPACHO Y DECISIN DE LOS RECURSOS] - I.
Resolver es
una obligacin de la Administracin. 2. Alcance amplio de la
norma. 3. Error del particular en la calificacin. 4. Trmite y
resolucin

Distintos supuestos.

Denegacin tcita

Art. 9 ( 7 . - 1 .

Art. 80.
[MEDIDAS PREPARATORIAS, INFORMES Y DICTMENES IRRF.CURRIULES] - I. Actos preparatorios. Concepto. 2. Criterios clasificatorios. Distinciones. 3. Solucin legal. Cuestiones al res-

Art.

Art.

334

Art. 79.-].
Alegaciones.
2. Plazo

P l a z o para resolver.

27

ficacin

rgano competente para re-

Art. 76.
[SUSPENSIN DE PLAZO PARA RECURRIR] I.
Suspensin automtica. 2.^ A l c a n c e . 3. Plazo de la vista. 4. Prrroga de
plazo y suspensin. 5. Suspensin, no interrupcin. 6. Vista.
Remisin. 7. Suspensin de plazos para accionar

NDICE GENERAL

3.

2.

Alcance de la

Invalidez del artculo

Suplctoriedad

360
362

Art. 99.
[ACTOS DE NATURALEZA JURISDICCIONAL; LIMITADO CONTRALOR POR El. SUPERIOR] - I.
Actividad jurisdiccional de la Administracin. 2. El "acto jurisdiccional". 3. La revisin judicial. 4.
Inutilidad de la calificacin de jurisdiccional para cierta actividad
de la Administracin. 5. El artculo que comentamos

362

Art. 100.
[RECURSO CONTRA DECISIONES DEFINITIVAS] - I
Recurso
de reconsideracin contra actos que ya causan estado.
2.
La decisin que agota la instancia y el recurso de revisin.
3.
Suspensin de los plazos del artculo 25

367

Art. 101.
[RECTIFICACIN DE ERRORES MATERIALES] I.
Concepto.
2. rgano que dispone la rectificacin. 3. Errores no sustanciales en la decisin. 4. Efectos. 5. Plazo para solicitarla. 6.
Plazo del rgano para realizar la rectificacin. 7. Ante quin se

28

NDICE G E N E R A L

presenta la peticin del particular. 8. Actos contra los. que procede. 9. No interrupcin de trminos para recurrir

370

Art. 102.
[ACIAKATOMA\ - I .
Concepto.
2.
Casos en que procede. 3. rgano ante el cual se presenta y que dispone la aclaracin. 4. Contra qu actos procede. 5. Plazo para solicitarla
y para resolverla. 6. No interrupcin de trminos para recurrir.
Suspensin. 7. Efectos de la aclaratoria. 8. rganos contra los
cuales procede

372

TTULO

INTRODUCCIN

IX

DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

DE ALCANCE GENERAL
Art. 103. - 1.

Eficacia.

2.

Publicacin.

Remisin

374

Art. 104. - 1. Preliminar. 2. Reglamentos internos (instrucciones,

circulares y rdenes de s e r v i c i o ) . Alcance. Cuestiones que planlean. 3. Reglamento interno. Concepto. 4. Doctrina que les
niega la calidad de ser fuentes de derecho. 5. Doctrinas que
les acuerdan la calidad de fuente. 6. Reglamentos y reglamentos
"internos". Nota comn. Diferencias. 7. Clases de circulares.
Instruccin. Orden interna

375

TTULO X
RECONSTRUCCIN DE EXPEDIENTES
Art. 105.-1.

Mala tcnica legislativa.

TTULO
j

NORMAS
Art. 106.-1.
Art. 107

2.

Procedimiento

380

XI

PROCESALES SUPLETORIAS

Aplicacin de otras normas

381
\)

382

1
i

Hibliogrufia

383

1. Proceso y procedimiento. - El proceso es una pluralidad de actos

caractersticamente coordinados, a travs de su recproca interdependencia.
Esta interdependencia es la esencia del proceso, en que un rgano absolutamente neutral y carente de todo inters en el pleito, preside una contienda
entre dos partes que ha de desenvolverse a travs de un iier formal.
Por su parte, el procedimiento administrativo, aunque tambin es un
iter, no pretende garantizar la objetividad, neutralidad e independencia de
la decisin, sino asegurar la realizacin de un fin pblico por la misma
Administracin con arreglo a normas de economa, celeridad y eficacia y
dentro del respeto debido a los derechos de los particulares.
2. Finalidad del procedimiento. - El procedimiento administrativo
tiene una doble finalidad: constituir una garanta de los derechos de los
particulares y asegurar la pronta y eficaz satisfaccin del inters general,
mediante la adopcin de medidas y decisiones necesarias, por los rganos
de la Administracin. Por ello dicho procedimiento sirve c o m o proteccin
jurdica para el particular y es, a su vez, un privilegio de aqulla.
Y es que el fenmeno del procedimiento administrativo no aparece presentado por una sola cara, quedando oculta otra, de signo contrario a la
anterior. No significa ello incurrir en contradiccin insalvable alguna, ya
que es posible que conceptos contrapuestos sean al propio, tiempo exactos,
aun referidos a un misino fenmeno, si ste, por su complejidad, es susceptible de generar ms de una verdad.
Por eso, as c o m o se puede analizar el procedimiento administrativo
como instrumento de "poder", estudiando la Administracin y el principio
de autotutela, tambin cabe analizar al procedimiento c o m o proteccin jurdica del particular.
L o s objetivos del procedimiento, en cuanto etapa necesaria para el agotamiento de la va administrativa, son: a) producir una etapa conciliatoria
anterior al juicio; b) dar a la Administracin la posibilidad de revisar el

.10

31

RiGIMEN HE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

INTRODUCCIN

aclo y corregir algn error; c) promover el conlrol de legitimidad y conveniencia de los aclos de los iganos inferiores; d) facilitar la tarea tribunalicia, al llevar ante, los jueces una situacin contenciosa ya planteada, y r)
permitir una mejor defensa del inicies pblico (CS.IN, 10/7/91 "Gasparri
y Ca. S A " , LL. 199 I--fi40).

ti) La Administracin, a diferencia del Poder Judicial, no acla "directamente" para la aplicacin de la ley. A aqulla lo que le preocupa, en
primer lugar y de modo directo, es la consecucin de ries prcticos de
inters general; satisfacer el bien comn. La actividad administrativa es
concreta, satisface inmediata y continuamente las necesidades colectivas.
Cuando la Administracin crea un impuesto, no lo hace para aplicar el artculo correspondiente de la legislacin, sino con el fin de allegar fondos
que le permitan atender el bienestar de la comunidad.

3. Conreptm: generales. - 1:1 procedimiento administrativo consiste

en la serie de actuaciones que ha de llevar a cabo, en el conjunto de formalidades y trmites que tiene que observar la Administracin pblica para
emitir sus decretos, disposiciones o resoluciones. El procedimiento es la
va, el camino que ha de seguir la Administracin para llegar a un fin: el
acto administrativo.
En verdad, todas las funciones, lodos los actos del Estado; legislativos,
judiciales o administrativos -y dentro de stos, sean conlratos, reglamentos,
actos administrativos o actos de la Administracin-son objetivos que slo
pueden obtenerse por medio de determinados Irmilc.s establecidos por
el derecho. A s la ley se elabora mediante el procedimiento legislativo,
las sentencias judiciales siguiendo el proceso judicial y los actos administrativos se logran por medio del procedimiento administrativo.
La doctrina tradicional consideraba al "proceso" c o m o privativo de la
funcin j u d i c i a l , lo cual para Merkl era explicable, porque dentro de
esla funcin se hallan los orgenes del proceso y porque, dentro de ella se
lo ha elaborado sistemticamente; pero no cabe duda de que tambin en la
funcin administrativa encontramos un fenmeno similar al "proceso judicial", al que podramos llamar "proceso administrativo", pero que, sin embargo, denominamos "procedimiento administrativo".
Si definimos el "proceso judicial" c o m o "una serie o sucesin de actos
que tienden a una actuacin solicitada de la ley", acaso no encontramos
en los expedientes administrativos una serie o sucesin de actos que tienden
a una actuacin de la ley que tambin ha sido pedida? Es que en un recurso administrativo no hay una peticin o una pretcnsin de un particular?
N o existe una aplicacin de la ley por parte de la autoridad encargada de
decidir sobre el recurso? N o hay tambin una serie o sucesin de aclos?
' N o existe una pretcnsin, una prctica de pruebas, informes o consullas
a otros organismos y una decisin final? N o tienden esos actos a la'
aplicacin de la ley, sea para que se dicte el aclo o se reforme el impugnado?
4. Diferencias entre funciones judiciales y administrativas. - Entre
el proceso judicial y el procedimiento administrativo existen semejanzas
indudables, pero ciertamente no puede dejar de reconocerse las diferencias
a consecuencia de la diversa naturaleza de las parles y de la distinta posicin y carcter de los rganos.
Podemos sealar las siguientes desigualdades:

Pero en todos los casos la Administracin ha de obrar conforme a derecho. ste es para ella un medio, no un Tin. .Mientras que el juez, aplica
la ley para el restablecimiento del orden jurdico perturbado, la Administracin lo hace para el mejor cumplimiento del inters general. La actividad judicial contina y completa la obra legislativa en casos concretos.
/ ; ) Tambin se distinguen en que la funcin judicial requiere una contienda jurdica y la decisin tiene fuerza de verdad legal. La Administracin, aun cuando resuelva un recurso, no hace sino actuar por inicies propio
y la decisin carece de aquel carcter.
c) Otra diferencia, tambin importante, es que el juez est por encima
de las parles - e s un lercero imparcial c independiente-; en cambio, la A d ministracin viene a ser al mismo tiempo juez y parte.
Pero esta diferencia de Tines entre la Administracin y la funcin judicial, el carcter instrumental que tiene el derecho para la primera, la independencia e imparcialidad de los rganos judiciales, no es obstculo para
que reconozcamos la analoga "procesal" entre una y otra.
Aunque el procedimiento no sea un "proceso" no podra predicarse la
ausencia del "debido proceso" en aqul.
C o m o veremos, en las impugnaciones administrativas la analoga es
an mayor, pues en esos casos la Administracin ejerce, una funcin administrativa parecida a la jurisdiccional de los jueces y tribunales. Las diferencias parecen puramente formales: la Administracin no es un juez imparcial, sino que es juez y parte; la resolucin que resuelve el recurso es un
acto administrativo y carece de la fuerza de cosa juzgada que. tienen las
resoluciones judiciales, pero la analoga procesal es grande. May una pretensin de un particular referente a la aplicacin de la ley, y se. realiza una
serie o sucesin de aclos encaminados a tal fin. Hay, en suma, un procedimiento.
5.
Relacin entre el procedimiento y su objeto. - A s como los jueces aplican el derecho civil, el penal, etc.. utilizando un procedimiento jurdico, consliluyendo las normas que regulan este procedimiento el derecho
procesal judicial, la Administracin aplica el derecho administrativo c.m
picando un procedimiento propio; las reglas que lo disciplinan forman el
rgimen del procedimiento administrativo, que nos suministra los instru-

32

33

RGIMEN DE. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

INTRODUCCIN

intuios que permiten elaborar una teora general del procedimiento administrativo. Corresponde a los distintos estudios particulares el tratamiento
de los detalles y diferencias que presenta el procedimiento en cada mbito respectivo - p . e j . , procedimiento para extinguir la relacin de empleo pblico por causas disciplinarias, procedimiento de seleccin del contratista
de la Administracin, procedimiento impugnatorio, etctera-.

Dicha reclamacin previa naci c o m o una respuesta a los inconvenientes surgidos en torno a la interpretacin del art. 100 de la Const. nacional
de 1853/60. Se origina, entonces, por un problema de recepcin del derecho, y constituye un ejemplo de c m o en pases que han adoptado normas
similares o idnticas operan factores polticos y culturales que terminan por
diferenciar el derecho v i v o ( M u o z ) .

Conviene observar que tiene que haber una ntima relacin entre el
procedimiento y la materia objeto de l. El procedimiento es la forma con
arreglo a la cual un rgano pblico ha de ejercer sus funciones; luego el
procedimiento, para ser til, ha de acomodarse a los fines, a ia funcin.

A s , si bien se tena en claro que "los autores de la Constitucin al

[referirse a la justicia federal [ n o ] hayan tenido presente la legislacin espaola, sino que es evidente que slo pensaron en imitar a la Constitucin
de los Esiados Unidos" (Sarmiento), tambin se entendi que "tena un alcance sin precedentes legtimos entre nosotros" ( C S J N , Fallos, 2:36).

6. Nacimiento del procedimiento administrativo. - Surgi por influencia del proceso judicial. Es un efecto de la tendencia del Estado de
derecho a juiidizur el procedimiento administrativo, a asemejar ta Administracin a la justicia. El primer paso consisti en crear un derecho administrativo material, un derecho sustantivo de la Administracin, de igual
manera que exista un derecho material (p.ej., civil o penal), cuya ejecucin
estaba confiada a los tribunales. El segundo fue crear un derecho procesal
administrativo (judicial) y un tercero fue hacer un derecho adjetivo de la
Administracin con el fin de proporcionar a los particulares, que acuden a
las autoridades administrativas en defensa de sus derechos, las mismas garantas, la misma seguridad que ofrece el derecho procesal a los que recurren a los tribunales con igual intencin, surgiendo as las diversas normas
de procedimiento. La necesidad de observar ciertas formas se considera,
con razn, una garanta de que el contenido se ajustar al derecho. La ms
eficaz de todas esas garantas es la colaboracin en el procedimiento de hts
personas, cuyos derechos u obligaciones pueden resultar o resultarn afectados por l ( C N F e d C o n l A d m , Sala I I I . 13/11/84, "Siemens"). Por eso, la
institucin fundamental del procedimiento consiste en la regulacin de la intervencin, la audiencia de las partes o interesados, esto es, el "debido proceso" administrativo.
< |
7. Orgenes del procedimiento administrativo en el orden nacional.
Desde este punto de vista el procedimiento administrativo obra como una
autodefensa procesalizada, estableciendo normas formales al ejercicio de
las prerrogativas estatales. A s se ha juridizado el accionar estatal, establecindose recaudos y posibilitando el control de la actividad de la A d m i nistracin.
El procedimiento administrativo naci, en el orden nacional, c o m o una
garanta cierta del particular, para permitir las "demandas contra la Nacin"
(ley 3952). Esta ley estableca que los tribunales federales rio podan dar
curso a la demanda contra el Estado nacional sin que previamente se acreditara la reclamacin del derecho controvertido ante el Poder Ejecutivo, y
su denegacin por parle de sle.

Por ello, si
Estados Unidos,
sistema colonial
idiosincrasia (en

bien la idea era que se adoptara la jurisprudencia de los

la reaccin, conforme nuestra tradicin, fue armonizar el
y patrio con nuestra norma fundamental extraa a nuestra
lo que al tema se refiere).

En efecto, ya nos hemos referido sintticamente a nuestros antecedentes

en materia de demandabilidad del Eslado (ver Hutchinson - Barraguirre Grecco. Reformu del Eslado: ley 23.696). Aadimos ahora que el Estatuto
Provisional de 1816, en su cap. I I , art. 13, dispona que los tribunales de
justicia conocieran por ahora en grado de apelacin, primera suplicacin
de los pleitos sobre contrabando y dems ramas y negocios de hacienda (la
bastardilla es nuestra). La Constitucin de las Provincias Unidas de Sud
Amrica (1819), en la secc. 4 , art. X C V I I , determinaba que la Corte Suprema de Justicia conocer exclusivamente de todas las causas que tengan
su origen en contratos entre el gobierno superior y un particular; la Constitucin de 1826 prescriba (secc. 6\ art. 119) que la Alta Corle intervendra
en las cuestiones que resultaran con motivo de contratos o negociaciones
del Poder Ejecutivo, o de sus agentes, y lena jurisdiccin apelada en los
negocios contenciosos de hacienda (art. 123).
a

Por ello, la ley 3952 vino a sustituir a la "venia legislativa" para facilitar el ejercicio de las acciones contra el Estado. Por cierto que a tanto
lleg la confusin trada por las normas respectivas de la Constitucin que.
a diferencia de lo que ocurra antes de acudir a normas tan extraas a nosotros, recin con la ley 11.634 se extendi a aquellas acciones que no fue:
ran "civiles" (Grau).
Lo que queda claro, sin embargo, es que a pesar de ia norma fundamental que parta del principio anglosajn de la indemandabilidad del
Eslado conforme a la interpretacin que haca de ella la sociedad estadounidense, nuestra comunidad, de acuerdo con los principios que le eran
Iradicionales, adapt al sistema constiiucional el sistema contencioso de
nuestra madre pairia, y cre el reclamo administrativo previo como una posibilidad de defensa de los derechos del particular que, a partir de l, poda

i.

UutL'liiiiSun.

HA.

34

RGIMEN

INTRODUCCIN

OE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

demandar al Estado nacional.

saccin.

Fue una solucin de transicin y de tran-

8.
Ley nacional de procedimientos. - Una ley de procedimientos es
un cuerpo legal que se ocupa de diversos aspectos formales que, sin embargo, son sumamente importantes porque condicionan los aspectos sustanciales de la materia. A s . pone a disposicin tcnicas concretas que hacen
viable la defensa de los derechos individuales, establece normas de legitimacin, organiza sistemas de recursos, etctera, f'or ello es importante
que las leyes'dc procedimiento hagan posible la realizacin de los intereses
colectivos generales.
De hecho, la accin administrativa no se ajusta siempre al ordenamiento jurdico. No por ello debe, ponerse en marcha inmediatamente el
mecanismo judicial que -en nuestro c a s o - no est montado en defensa del
derecho objetivo -en principio aceptablemente imparcial-, sino en la de
los derechos e intereses legtimos individuales, que son, de ordinario, patrimoniales. Por el contrario, debe ser la propia Administracin la que primero controle su propio desvo, ya que defendiendo el inters pblico y la
legalidad objetiva de su accionar, habr de proteger, adems, los intereses
particulares.
C o m o toda ley orgnica de procedimientos administrativos interesa
fundamentalmente a una buena organizacin, al inters colectivo y al inters directo del particular, desde varios puntos de vista.
a) C o m o instrumento de eficiencia administrativa, incluso por la intervencin que se da a los particulares en defensa de sus derechos c intereses legtimos.
b) C o m o instrumento para que los habitantes del pas obtengan, en
sede administrativa, sin necesidad de recurrir a la justicia, la satisfaccin
de sus pretensiones.
c) C o m o procedimiento que es obligatorio -en cuanto carga, procedimcntal- y a veces facultativo para los particulares, a fin de recurrir a la
justicia en defensa de sus derechos e intereses.
d) C o m o control del inters pblico o colectivo, al permitir la revisin
por los rganos superiores det'accionar de los inferiores.
9.
Tipos de procedimientos. - D e n t r o de la Administracin existen
distintos procedimientos, por ejemplo, para seleccionar a los agentes eslatales, para resolver un reclamo, para establecer las recaudaciones fiscales,
etctera. Esta variedad se manifiesta c o m o variaciones ordenadas en la
forma de actuar dentro de cada uno de ellos, pero no disminuye ni cambia
la esencia del "debido proceso".
Se pueden hacer mltiples clasificaciones respecto de los diferentes
tipos de procedimientos: depende del punto de vista que se adopte. Habr

tantas clasificaciones posibles como caractersticas comunes o combinaciones se tomen c o m o base.

Nosotros hemos optado, por lo que se ver luego, por la siguiente clasificacin:
a) Procedimiento tcnico.
Entendemos por tal a aquel que. se propone exclusiva o fundamentalmente el acopio por parte de la Administracin
de los datos, informaciones y elementos de juicio necesarios para tomar
una decisin que no hace referencia a un derecho o inters legtimo concreto, sino que, por el contrario, afecta exclusivamente al inlers general,
al fomento del bienestar pblico. Ciertamente que la Administracin puede adoptar una decisin de esa naturaleza, y efectivamente as lo hace muchas veces, sin necesidad de incoar un procedimiento administrativo ni, por
consiguiente, realizar una serie de aclos proccdimenlales sucesivos.
No se puede hablar en l de la existencia de particulares interesados
-aunque pueda inicirselo a instancia de un particular o tic una corporac i n - , pues si bien puede repercutir dicho procedimiento en derechos o intereses jurdicamente prolegiblcs de los particulares, stos nunca tienen el
rango de "interesados" en el procedimiento tcnico: a lo sumo podr decirse que son "afectados" por este procedimiento, o ms bien, por la decisin
que la Administracin tome a consecuencia de l.
Este tipo de procedimiento es el que incoa la Administracin cuando
se propone la construccin de obras pblicas (canales, carreteras, etc.) para
la modificacin de servicios o creacin de otros nuevos y, en general,
para actos de trascendente importancia para el cuidado de los intereses
comunes.
b) Procedimiento de gestin.
En ste tiene lugar una caracterstica y
definida relacin jurdica entre, la Administracin y el particular interesado,
en el que, por lo tanto, se discuten derechos o intereses jurdicamente protegiles de carcter administrativo de dicho particular.
Este procedimiento se propone obtener una decisin concreta de la A d ministracin, que individualice una norma jurdica, declrtre, reconozca o proteja un derecho o, al menos, un inters jurdicamente protcgiblc, cuya
afirmacin se pide, por lo comn, por la misma persona interesada en la
declaracin, reconocimiento o proteccin del derecho.
May que distinguir entre los procedimientos en que el particular slo
se propone deducir una peticin de aquellos otros en que interpone una
impugnacin. En los primeros el particular pretende obtener un beneficio,
basndose a su vez en un derecho de ndole administrativa, o al menos en
un inters jurdicamente protegile que ostenta, juntamente, con la existencia de una facultad de la Administracin para reconocer o negar dicho beneficio, en atencin a motivos de conveniencia u oportunidad.

36

37,

RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

INTRODUCCIN

e) Procedimiento recursivo o de impugnacin.

Es el iniciado por un
particular ante el mismo rgano u otro superior contra una decisin lomada
por un rgano administrativo en un procedimiento precedente; lo que el
particular se propone es obtener una decisin que revoque la anterior.

b) Curso del procedimiento.

El principio de la impulsin de o f i c i o
domina en esta instancia del procedimiento; sin embargo, el principio de la
rogacin se admite en ciertas circunstancias. De ah la disposicin de que
la inaccin de) particular interesado produce la caducidad de la peticin o
instancia y provoca el archivo de las actuaciones, estimando que el interesado ha desistido tcitamente de sus pretensiones.

L o s recursos se proponen siempre impugnar un acto administrativo.

El procedimiento recursivo se estudiar en su momento, cuando hablemos
de los recursos en general y en particular.
d) Procedimiento sancionador.
Tambin se trata de un procedimiento
cuya finalidad es que se reconozca, declare o proteja un derecho, pero sp
nata de un derecho que pertenece a la Administracin, cual es el de sancionar las exlralimilaciones que cometan sus funcionarios y los particulares.
Este procedimiento tiene por finalidad averiguar la realidad y extensin de la extralimilacin cometida, ponderar las circunstancias que en ella
concurren y aplicar las sanciones pertinentes. Se trata, por tanto, de un
procedimiento de ndole reparadora y sancionadora.
Hay que distinguir los procedimientos correctivos - l o s que se incoan
contra los particulares- de los disciplinarios - q u e se inician contra los propios funcionarios pblicos cuando violan sus deberes-.
10.
Diferencias en el procedimiento que justifica la precedente clasificacin. - En el procedimiento administrativo existe una feliz combinacin entre el principio de la impulsin de o f i c i o y el de la disposicin del
trmite por el interesado, que se muestra tanto por lo que le toca a la iniciacin del procedimiento en s mismo, c o m o por lo que atae al curso de
aqul.
a) Iniciacin.
El procedimiento administrativo puede, por lo comn,
iniciarse tanto de oficio c o m o a instancia del particular interesado. En los
piocedimientos de carcter tcnico o en el sancionado!, predomina el principio de la incoacin de oficio. Se necesita, ciertamente, una decisin administrativa para que pueda iniciarse un procedimiento tcnico.
Lo mismo puede ocurrir en un procedimiento de carcter sancionador;
en este caso tambin se lo inicia de oficio, lo cual no excluye la posibilidad
de una denuncia de un particular. La diferencia estriba en que en este caso
la denuncia motiva necesariamente la incoacin del procedimiento sancionador, lo que no excluye la posibilidad de que finalmente se desestime la
denuncia.
La iniciacin de los procedimientos de gestin puede acaecer tanto de
oficio c o m o a instancia de un particular; pero lo normal es que estos procedimientos se inicien en virtud de la peticin de este ltimo. El procedimiento recursivo se inicia siempre a instancia del particular, que reclama
contra una decisin de la Administracin.

En el procedimiento sancionador, iniciado contra el particular, la A d ministracin realiza lodos los actos que sean necesarios para llegar a la
resolucin que ponga fin a dicho procedimiento o a alguna de sus instancias, sin que haya necesidad de ningn acto de impulsin por parte de los
particulares interesados en el curso del expediente (peticionarios-denunciantes> inculpados). En realidad, en el procedimiento sancionador no cabe
pensar siquiera, salvo corruptela administrativa, que no quede concluso. En
el procedimiento tcnico o en el de gestin, est admitida la prctica
administrativa de que el expediente pueda ser archivado durante el curso
de las actuaciones cuando la Administracin estime que no debe proseguir el
camino comenzado o el particular abandona su pretensin o desiste de ella.
11.
Principios del procedimiento administrativo. - El equilibrio al
que deben propender las relaciones que existen entre el particular y la A d niinisiracin pblica requiere un justo y eficaz sistema de garantas que
compensen las situaciones de sujecin en que aqul se encuentra.
El fundamento de este sistema de garantas es la realizacin de la justicia distributiva, en cuanto asegura y permite la distribucin del bien comn -libertad, igualdad, etc.- entre los particulares.
Siguiendo a una caracterizada doctrina, podemos sistematizar estas garantas dividindolas cu sustantivas y adjetivas.
a) Garantas sustantivas.
Son principios que emanan del derecho natural y han sido receptados por nuestra Constitucin. De ah se han proyectado al derecho administrativo como principios generales que no son
exclusivos del derecho constitucional; por eso su aplicacin al procedimiento administrativo, aunque no surja explcitamente de la norma que comentamos, debido a la relacin de dependencia del derecho administrativo,
respecto del ordenamiento constitucional. Estos principios son: igualdad,
legalidad, defensa y razonabilidad o justicia.
1) Principio de igualdad.
La igualdad es esencial a toda justicia.
Un sistema de justicia supone una igualdad bsica exigida por la naturaleza
humana: igualdad esencial (Rodrguez de Yurre), y sobre ella las desigualdades reclamadas por los mritos de los hombres: diversidad accidental
( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 12/8/86, " P e l u s o " ) .
Por ello la idea de igualdad no consiste en una igualdad absoluta, sino
relativa, y tampoco en una igualdad de carcter aritmtico, sino proporcio-

38

39

RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

INTRODUCCIN

nal a la condicin en que cada sujeto se halle frente al bien comn susceptible de reparto. liste principio tiene arraigo constitucional (art. 16, Const.
nacional).

ella, sin mengua, por cierto, de la potestad derogatoria general que siempre
conserva ( C N F e d C o n l A d m , Sala I I I . 22/5/86, " G a l i z i a " , RRAP, 96-88 I; id..
Sala IV, "Macdona", ED, 130-108).

2) Principio de. legalidad.

Este principio se basa en la exigencia de
que la actuacin de la Administracin se realice de. conformidad con el ordenamiento positivo. La legalidad es posterior a la juridicidad y nace de
sta c o m o su consecuencia necesaria ( M a t a ) . La juridicidad no es idntica
a la legalidad y sta slo puede existir c o m o consecuencia de aqulla. El
principio de.legalidad se traduce en la exigencia de que el accionar de la
Administracin se realice de acuerdo con las normas y valores del sistema
jurdico, es decir, una forma de garanta de las funciones estatales que asegura plenamente su realizacin ( F i o r i n i ) .

A s surge, a lo que es propio en general de los sujetos privados, que

la Administracin no puede obrar sin que el ordenamiento la autorice expresamente. Frente al principio "debe entenderse permitido todo lo que
no est prohibido", que domina, en general, la vida c i v i l , es propio del rgimen de la Administracin el apotegma "puede entenderse prohibido lo no
permitido".

La sujecin de la Administracin a la ley constituye uno de los principios capitales del Estado de derecho ( C S . I N , 19/11/92, "Navc.iro de la Serna de L p e z " , JA, 1993-11-536). El nacimiento de este postulado se. debe
al pensamiento revolucionario de 1789, que, al modificar la concepcin del
antiguo rgimen, estableci, en sus ltimas consecuencias, que la A d m i n i s tracin pblica no deriva de la emanacin personal del soberano, sino que
se origina en una creacin abierta del derecho y que, a su v e z , se encuentra
sometida a una legalidad objetiva, que puede ser invocada por los particulares mediante un sistema de recursos y acciones que se transforma en un
haz de derechos subjetivos pblicos.
Circunscripto en sus comienzos a la ley formal -emanada del Parlam e n t o - , actualmente se ha operado su extensin a lodo el ordenamiento
jurdico formal o "bloque de legalidad" - l e y e s , reglamentos, principios generales, etctera-.
Coincidcntemcntc con e l l o , se ha abandonado tambin el concepto de
que la ley era un lmite del obrar administrativo, para concluir que constituye el presupuesto m i s m o de esa actividad ( D i e z ) ; se logra as el moderno principio de la positive findung o vinculacin de la Administracin
a la ley, defendido por gran parte de la doctrina actual, que sostiene que la
certeza de. la v a l i d e z de cualquier accionar administrativo es postulable
en la medida en que pueda referrsela a un precepto jurdico, o que, partiendo de un principio jurdico, se derive fie l - c o m o cobertura l e g a l - la
actuacin administrativa ( C N F e d C o n l A d m , Sala IV, 13/6/85, "Peso", ED.
114-236).
Vinculado a dicho concepto de legalidad se halla el principio de jerarqua normativa, que se erige sobre la base de una estructura piramidal en
la edificacin del derecho. E l l o determina -segn el grado de potencia
asignado a cada una de las normas jurdicas- la prevalencia tic unas sobre
otras. De este principio se sigue la prohibicin de que la Administracin
pblica derogue singularmente las regulaciones normativas producidas por

Lo caracterstico de la norma administrativa es que da poderes, que

habilita a la Administracin para un obrar determinado, y stos han debido
atribuirse de un m o d o positivo por el ordenamiento. La exigencia primaria
del principio de legalidad reposa en la necesidad de una previa atribucin de
potestades por el ordenamiento, para que ta Administracin pueda actuar.
No hay que perder de vista la circunstancia de que la propia Administracin pifcdc ser a la vez fuente del ordenamiento a travs del dictado de
reglamentos -naturalmente, si la polestad reglamentaria puede entrar vlidamente en el campo de que se ( r a l e - , pero, en el aspecto que nos ocupa,
no slo en el caso concreto no tiene potestad la Administracin para apartarse del ordenamiento -incluso, aunque un reglamento atribuya la potestad
de actuar en la materia que regula-, sino que nuestro propio estatuto fundamental consagra la garanta de legalidad en los arts. 16 a 19, ?.P> y cones.
de la Const. nacional, principio que estriba en un fundamenlo de seguridad
y justicia (Bidarl C a m p o s ) .
El principio de legalidad es de la esencia del Estado de derecho. S i g
nifica negativamente que ninguna actividad debe contrariar a una norma
jurdica vigente.

3) Principio de defensa.
La garanta de la defensa en juicio es aplicable al procedimiento administrativo, dada la naturaleza profundamente
axiolgica y fundamental de este principio constitucional, cuya plena vigencia es la base esencial del g o c e de los restantes derechos individuales.
Este principio tiene su fundamento en el derecho natural ( W a d e ) .
4) Principio de razonabilidad o justicio.
Este principio se funda en
los arts. 28 y 99, inc. 2", de la Const. nacional ( C a s s a g n c ) , al disponer
que los derechos no pueden ser alterados por las leyes que reglamentan su
ejercicio, y que el Poder Ejecutivo tiene el deber de no modificar el espritu
o la esencia de la letra de las leyes con excepciones reglamentarias ( L i nares). En el orden de la realidad administrativa se r e c o n o c e -ait. 7.
i n c . / - que las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmrulr
adecuadas a su finalidad. Donde no hay proporcionalidad, tampoco hay
razonabilidad ( C N F e d C o n t A d m , Sala I I I , 20/9/84, "Salcrno de V a l i f i o ' ' El).
115-674).

41)

41

RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

INTRODUCCIN

I)) Garantas adjetivas.

En el procedimiento administrativo existen
determinados principios que son garantas a favor del particular, reglados
por el derecho objetivo, "inexistentes en el plano de la actividad de los
sujelos privados, donde slo rigen las garantas judiciales" (Cassagne).

diferencia del proceso civil - d o n d e predomina el principio d i s p o s i t i v o - en

el procedimiento administrativo se aplica el principio inquisitivo.
Aunque el procedimiento puede ser iniciado de o f i c i o o a peticin de
parte, la impulsin de ste corresponde a la Administracin. E l l o se debe
a que con l no tiende a satisfacerse simplemente un inters individual, sino
un inters pblico: el administrativo. S l o en algunos casos puede corresponder la impulsin del procedimiento a la parte interesada, lo cual ocurre
en aquellos trmites en que medie slo el inters privado del particular (art.
4 , reglamento aprobado por decr. 1759/72, l.o. 1991). En estos casos la
inaccin del particular puede determinar - s i no se afecta el inters g e n e r a l la paralizacin del procedimiento y aun su caducidad (inc. e, ap. 9 " ) .

1) informalismo a favor del administrado.

C o n anterioridad a la sancin de la ley que comentamos, nuestras doctrina y jurisprudencia administrativas de la Procuracin del T e s o r o de la N a c i n haban sustentado el principio en virtud del cual el trmite o las actuaciones administrativas deban
juzgarse con amplitud de criterio a favor del administrado (Dictmenes,
39-115; 64-208). Ahora la ley ha estatuido expresamente el principio del
"informalisiuo a favor del administrado", excusando a los interesados de la
inobservancia de "exigencias formales no esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente" ( v e r C N F e d C o n l A d m , Sala I V , "Murchison", c.
ID.352). Se constituye as en principio general de todo el procedimiento
administrativo, aunque no se trate de un procedimiento recursivo. Tiende
a lograr el dictado de una decisin sobre ei fondo del asunto ( C N E e d C o n t
A d m , Sala 11, 15/11/94, " D a z " , LL, 1995-E-525).
El procedimiento es informal slo para el particular, quien es el nico
que puede invocar para s la elasticidad de las normas del procedimiento,
en tanto en cuanto ello lo beneficie. No puede invocarlo la Administracin
para eludir facultades regladas ( D r o m i ) .
C o m o aplicacin prctica de este principio, mencionaremos, por ejemplo, que no es menester calificar jurdicamente las peticiones; es excusable
la calificacin errnea de los recursos (Procuracin del Tesoro, Dictmenes,
124-300, 131-334, 132-1 15; dictamen 59/91. B O , 6/11/91, 2" seccin, p.
18); la equivocacin del destinatario del recurso tampoco afecta su procedencia; los recursos administrativos han de interpretarse, no de acuerdo con
la letra de los esculos, sino de conformidad con la intencin del recurrente;
si no consta la fecha de notificacin del acto impugnado o la de presentacin del recurso, debe entenderse que ha sido interpuesto en trmino, etctera. Se entiende que tal principio no puede llegar al extremo de que las
peticiones sean tan vagas que la Administracin no tenga elementos para
resolver ( C N F e d C o n l A d m , Sala IV, 23/5/89, "Construcciones Lumen", LL,
I990-A-678).
Este principio se justifica en la innecesariedad de acudir a un abogado
para que acte en el procedimiento asesorando al particular ( C S J N , 17/11/
92, " L e w k o w i c z " , LL, 1993-B-186). Si la intervencin de abogados se hace obligatoria el principio carece de sustento.
2) Impulsin de oficio.
En virtud del principio inquisitivo o de oficialidad, incumbe a la autoridad administrativa dirigir el procedimiento y
ordenar que se practique toda diligencia que sea conveniente para el esclarecimiento de la verdad y la justa resolucin de la cuestin planteada. A

3) Principio de instruccin.
Este principio, ntimamente unido al anterior, significa que la obtencin de las pruebas, certificacin o averiguacin de los hechos corresponde no slo a la parte, sino que tambin debe
ser efectuada de oficio.
4) Principio de verdad material.
En ntima relacin con el principio
de la instruccin, est el principio de verdad material. Mientras que en el
proceso civil el juez tiene que ceirse a juzgar segn las pruebas aportadas
por las parles (verdad f o r m a l ) , en el procedimiento administrativo el rgano
debe ajustarse a los hechos, prescindiendo de que ellos hayan sido o no
alegados y probados por el particular. E l l o por cuanto la decisin administrativa no puede depender de la voluntad del particular de no aportar las
pruebas del caso. A s , la Administracin deber ajustarse a hechos o pruebas que sean de pblico conocimiento; que estn en su poder por otras razones; que obren en expedientes distintos, etctera. Este principio no estaba incorporado normativamente: lo ha hecho el legislador con la reforma
de la ley 21.686.
5) Debido proceso adjetivo.
C o m o principio derivado de la garanta
constitucional de la defensa en j u i c i o , la ley establece el derecho al debido proceso adjetivo. Este principio que fue preconizado por la doctrina
( E s c o l a ) , haba tenido recepcin jurisprudencial ( C S J N , Fallos, 189:34;
193:405; 215:357), pudiendo decirse que tiende, no slo a la defensa del
inters privado del particular, sino que tambin obra c o m o garanta del inters pblico, al paso que con el procedimiento tambin se persigue indirectamente la satisfaccin de este ltimo.
Este principio, segn lo indica ia ley, abarca diversos aspectos, los que
sern analizados al estudiar el art. l .
6) Otros principias.
Es menester indicar otros principios secundarios,
que tambin caracterizan al procedimiento administrativo: son los de la celeridad, economa, sencillez y eficacia en los trmites ( C N F e d C o n l A d m ,
Sala 111, 20/9/84, "Salerno de Valio", ED, 115-674). E l l o significa que
deben evitarse complicados, costosos o lentos trmites administrativos,
que dificulten el desenvolvimiento del expediente.
u

42

RKOIMIN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Estos principios tienen aplicacin en el p r o c e d i m i e n t o siempre y cuando con e l l o s no se perjudique alguno de los otros principios enumerados
precedentemente, y que, sin duda alguna, tienen m a y o r importancia.
Es una caracterstica del p r o c e d i m i e n t o administrativo la de ser escrito
y gratuito ( C N F e d C i v C o m , Sala U. 16/4/91, " Z i f a r S R L " , El), 142-719).
N o hace falta e l p a t r o c i n i o letrado, s a l v o e x c e p c i o n e s que y a v e r e m o s .
12.

El

procedimiento

administrativa

como

garanta. - D e l

anlisis

de lo expuesto parece que el p r o c e d i m i e n t o administrativo es suficiente garanta para ekparticular.

M s an si reparamos en que el es gratuito y no

requiere participacin de letrado.

L E Y 19,549*

E l l o posibilita la discusin de cuestio-

nes de poca o ninguna cuanta e c o n m i c a que no se llevan a juicio por el

costo ele ste.

N u m e r o s o s autores han tratado de demostrar la convenien-

PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

cia de que el p r o c e s o c i v i l y c o m e r c i a l adopte algunos de los principios

del procedimiento administrativo ( M o r d i ) , lo que demuestra el adelanto de
alguna de sus instituciones.

TTULO

Sin e m b a r g o , d e b e m o s reconocer (pie muchas veces esa garanta es

nada ms que una disposicin normativa que no se e f e c t i v i z a cu la prctica

por el i n c u m p l i m i e n t o de ios funcionarios.

PROCEDIMIENTO

P e r o tambin debe aceptarse

ADMINISTRATIVO

que, aunque lentamente, las normas se van aplicando, a medida que la d o c trina y la jurisprudencia ponen de resalto la necesidad de cumplirlas.

El

p r o c e d i m i e n t o administrativo no puede constituir una carrera de obstculos,

\AuniTO PE

pues la A d m i n i s t r a c i n no defiende su inters particular ni el de los fun-

Artculo / " - Las normas del procedimiento q u e

se aplicarn ante la Administracin pblica nacional
centralizada y descentralizada, inclusive entes autrquicos, con excepcin de los organismos militares y de
defensa y seguridad, se ajustarn a las propias de la
presente ley y a los siguientes requisitos:

cionarios, sino el comunitario ( S C M e n d o z a , Sala I, 12/3/91, " S e j a n o v i c h " ,

LL,

199I-D-37).
Esta caraterizacin del p r o c e d i m i e n t o administrativo con rasgos pro-

pios debe concluir con ciertas precisiones.

H a y que advertir, por lo pron-

to, q u e si bien c o m o proteccin jurdica del particular carece de la intensidad propia de la garanta j u d i c i a l , completa a sta desde el momento en
que es ms extensa porque: n) carece de ciertas e x c e p c i o n e s al control judicial que an subsisten en ste con relacin a ciertas decisiones; b) permite
actuar antes de que la decisin sea adoptada, mientras que la proteccin
judicial lo hace a postrriuri, y c) opera en el mbito de la simple oportunidad que escapa al control judicial ( v e r art. 7 3 ) .
Quisiramos haber a g r e g a d o un ltimo aspecto diferenciador que se
v i e n e dando ltimamente en algunos ordenamientos pero que en el nuestro
-y fundamentalmente pcr nuestro c o m p o r t a m i e n t o s o c i a l - no existe.

Nos

referimos a la participacin del particular, garanta que, en el caso, se refleja en la c o l a b o r a c i n en el proceclimiciilo administrativo de aquellos cuyos derechos y o b l i g a c i o n e s van a quedar afectados ( F i o r i n i ) .

APLICACIN]"

RF.QVISITOS GENERALES: IMPUIJIN F. INSTRUCCIN im OFICIO

(a) Impulsin e instruccin de oficio, sin perjuicio

^ xle la participacin de los interesados en as actuaciones.
| CELERIPAO, ECONOMA, SENCILLEZ Y EFICACIA EN LOS TRMITES

Celeridad, economa,sencjHjez,xMcacl9.e.'' los.

trmites, quedando facultado el Poder Ejecutivo para
regular el rgimen disciplinario qxie_asegurc el decoro

Esta parti-

cipacin, en v e z de ser alentada, ha sufrido un menoscabo con la reforma

del decr.

1883/91, que suprimi del p r o c e d i m i e n t o de elaboracin de los

actos de alcance general la informacin pblica (art. 107, R L N P A ) .

* Sancionada el 3/4/72 ( D O , 27/4/72); modificada por ley 21.686 ni 21/1 (/77

(DO, 25/11/77).

RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 19.549

y el orden procesal. Este rgimen comprende la potestad de aplicar la multa de hasta diez mil pesos
cuando no estuviere previsto un monto distinto en
norma expresa mediante resoluciones que, al quedar
firmes, tendrn fuerza ejecutiva. Este monto mximo
ser reajustado anualmente por el Poder Ejecutivo
nacional, de acuerdo con la variacin del ndice de
precios al consumidor establecido por el Instituto Nacional de Estadstica y Censos del Ministerio de Economa de la Nacin.

citaciones, cumplimiento de intimaciones y emplaza.mientos y contestacin de traslados, vistas e informes,

aqul ser de diez das.

NFORMAl.ISMO

c) Excusacin de la inobservancia por los interesados de exigencias formales5o esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente.
[

AS

^ .

OHAf

" >

ItBILESJ

Los actos, actuaciones y diligencias se practicarn en das y horas hbiles administrativos, pero de
oficio o a peticin de parte podrn habilitarse aquellos
que no lo fueren, por las autoridades que deban dictarlos o producirlas.
I.OS

Q) Antes del vencimiento de un plazo podr la

Administracin de oficio o a pedido del interesado,
disponer su ampliacin, por el tiempo razonable que
fijare, mediante resolucin fundada y siempre que no
resulten perjudicados derechos de terceros. La denegatoria deber ser notificada por lo menos con dos
das de antelacin al vencimiento del plazo cuya prrroga se hubiere solicitado. .
INTERPOSICIN DE RECURSOS FUERA DE PLAZOS

( 6 ) Una vez vencidos los plazos establecidos para

interponer recursos administrativos se perder el derecho para articularlos; ello no obstar a que se considere la peticin como denuncia de ilegitimidad por
el rgano que hubiera debido resolver el recurso, salvo
que ste dispusiere lo contrario por motivos de seguridad jurdica o que, por estar excedidas razonables
pautas temporales, se entienda que medi abandono
voluntario del derecho.

VI.A2US
^INTERRUPCIN OE PLAZOS.I'OK AHTICUIACI^I DE RECUKSQS-1

t ' ) En cuanto a los plazos:

' 1) Sern obligatorios para los interesados ..y_ para
la Administracin.
I) Se contarn por das hbiles administrativos
salvo disposicin legal en contrario o habilitacin resuelta de oficio o a peticin, de parte.
(JD Se computarn a partir d e | da siguiente al de
la nojificacin. S i s e tratare de pazos relativos a actos que deban ser publicados regir lo dispuesto por el
art. 2 del Cd. Civil.
U

(D Cuando no se hubiere establecido un plazo especial para la realizacin de trmites, notificaciones y

y Sin perjuicio de lo establecido en el art. 12, la

interposicin de recursos administrativos interrumpir el curso de los plazos, aunque aqullos hubieren
sido mal calificados, adolezcan de defecto^ formales
insustanciales o fueren deducidos ante rgano incompetente por error excusable.
lii>ll

>

1 > E

DERECHO DEJADO DE USAR EN PLAZO

'8) La Administracin podr dar por decado el

d e r e c n o d e j a d o de usar dentro del plazo correspondiente, sin perjuicio de la prosecucin de los procedimientos segn su estado y sin retrotraer etapas siem-

45

RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

pre que no se tratare del supuesto a que se refiere el

.apartado siguiente.

DERECHO A OFRECER r PRODUCIR PRUEHAS

- '

DEIUDO PROCESO ADJETIVO

. ii i

- '

.r^.

2) De ofrecer prueba y que ella se produzca, si

fuere pertinente, dentro del plazo que la Administracin fije en cada caso, atendiendo a la complejidad del'
asunto y a la ndole de la que deba producirse, debiendo la Administracin requerir y producir los informas
y dictmenes necesarios para el esclarecimiento de ios
hechos y de la verdad jurdica objetiva; todo con el
contralor de los interesados y sus profesionales, quienes podrn presentar alegatos y descargos una vez
concluido el perodo probatorio.

i CADUCIDAD DE I.OS PROCEDIMIENTOS:

Transcurridos sesenta d ^ s desde que un trmite se paralice por causa imputable al administrado,
el rgano competente le notificar que, si transcurrieren oro^s treinta das de inactividad, se declarar de
oficio la caducidad de los procedimientos, archivndose el expediente. Se exceptan de la caducidad los
trmites relativos a previsin social y los que la A d m i nistracin considerare que deben continuar por sus
particulares circunstancias o por estar comprometido
el inters pblico. Operada la caducidad, el interesado podr, no obstante, ejercer sus pretensiones en
un nuevo expediente, en el que podr hacer valer las
pruebas ya producidas. Las actuaciones practicadas
con intervencin de rgano competente producirn la
suspensin.de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripcin, los que se reiniciarn
a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad.

'17

LEY 19.549

\[)ERECIIV A UNA DECISIN FUNDADA I

3) Que el acto decisorio haga expresa consideracin de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a la solucin del caso.
1.

La

ley

nacional de procedimientos

administrativos.

- No

es

ni-

camente una ley local ya que no slo se limita a "regir en la Capilal LVdcral* y los lugares sujetos a jurisdiccin rcclcral". sino que regula, en princ i p i o , , todos los procedimientos concernientes al G o b i e r n o nacional.
por

tanto,

una

ley federallocal

simuljneamente

(Gonzlez

Ls,

Arzac).

La L N P A y su reglamento ( R L N P A ) constituyen un cuerpo legal que

/ ) Derecho d e los interesados a l debido proceso

adjetivo, que comprende la posibilidad:

establece normas acerca de la actuacin de los funcionarios

-formas pro-

cedimentalcs que han de observarse, c o m p a g i n a c i n de expedientes. Irmites internos, e t c . - , organiza y sistematiza los medios de proteccin al al-

^ DERECHO A SER ODO'

1) De exponer las razones de sus pretcnsiones y

defensas antes de la emisin de actos que se refieran
a sus derechos subjetivos o intereses legtimos,_interponer recursos y hacerse patrocinar y representar prpfesionalmente. Cuando una norma expresa permita
que la representacin en sede administrativa se ejerza
por quienes no sean profesionales del derecho, el patrocinio letrado ser obligatorio en los casos en que se
planteen o debatan cuestiones jurdicas.

cance del particular para defender sus derechos, etctera.

P e r o , adems de

normas de carcter procedimcntal (ttulos I y I I ) , la L N P A contiene otras

de fondo en materia de derecho administrativo - s o n aquellas que regulan
lo concerniente al acto administrativo: competencia, formas y o l i o s requisitos; validez y nulidad; extincin, e t c . - , reglamentadas en el ttulo III y
normas procesales (fundamentalmente en lo que hace a la habilitacin de
la rmlancia) contenidas en el ttulo IV - i m p u g n a c i n judicial ele los aclos
administrativos-.

* No hay que confundirse con las normas de procedimicnlos adminislralivns (pie

rigen en la Ciudad de Buenos Aires (decretos de necesidad y urgencia 1510 y 1572).

48

49

RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY I0.54U

2.
mbito de aplicacin.
Exclusiones. - Ya hemos dicho que! es una
ley federal y local ( v e r apTTJTse aplica a lodos los trmites administrativos
que se cumplan ante la Administracin pblica centralizada y descenlraifzada.
D e b e m o s excluir de estas ltimas a las sociedades del Estado cuya"
ley especfica ( 2 0 . 7 0 5 ) e x c l u y e su aplicacin.

decr. 5720/72 que reglamenta el r g i m e n de contrataciones c o n t e m p l a d o

en la ley de contabilidad (decr. ley 2 3 . 3 5 4 / 5 6 ) , el p r o c e d i m i e n t o de c o n tratacin de obras pblicas, previsto en la ley 13.064, etctera.

Cuando la ley habla de Administracin pblica centralizada comprende

los i g a n o s que dependen jernjuicainente del P o d e r Ejecutivo - m i n i s t e *.; . . * ?
fo
~ Estado, subsecretaras, direcciones generales, e t c . - ; al
referirse a los entes descentralizados incluye los entes pblicos estatales:
entes auirquicos, empresas del Estado, sociedades de e c o n o m a mixta, sociedades con participacin estatal mayoritaria.
c r e u > r

i i

d e

Situacin compleja se presenta en el caso de que nos encontremos anie

la aplicacin del arl. 128 de la Const. nacional - e l gobernador de la provincia achia c o m o agente del G o b i e r n o f e d e r a l - .
Si la norma federal que
aplica la Administracin pblica provincial no contiene reglas especiales
de p r o c e d i m i e n t o administrativo, qu ley de procedimientos administrativos se aplica, la que comentamos o la provincial? Cualquier respuesta
puede encontrar andamiento; pero reiteramos lo que ya hemos dicho: consideramos aplicable la ley de procedimientos administrativos locaf, desde
que no puede considerarse a la Administracin provincial -que acta c o m o
" d e l e g a d a " - c o m o formando parle de la Administracin pblica nacional,
requisito ineludible para aplicar la-ley federal.
Quedan excluidos de la aplicacin de la L N P A los organismos de delensa y seguridad. L o s procedimientos administrativos propios de e7as
fuerzas e x i g e n modalidades muy especiales ( v . g r . , todo aquello que puede
afectar la verticalidad en el m a n d o ) . Sin e m b a r g o , en los procedimientos
tpicamente administrativos que tambin se desarrollan en dichos organismos - p . e j . , contrataciones- no existira dificultad en aplicar las normas que
comentamos ( C o i n a d i r a ) . La Corte Suprema ha sido contradictoria en esta
cuestin, pues si bien en algn caso declar la ley inaplicable ( C S J N ,
10/5/88, " H a g n a l " , LL, 1 9 8 8 - D - 7 8 8 ) , en otro dijo lo contrario ( C S J N , 19/9/
89, " A l l a m i r a n o " , LL, 1 9 9 0 - A - 3 0 1 ) .
o

El propsito del legislador, al excluir expresamente (art. I ) de la aplicacin de la L N P A a las fuerzas armadas, est vinculado a la misin y funciones propias de dichas instituciones, estructuradas sobre la base del
e j e r c i c i o del mando y de la disciplina, que impone la necesidad de contar
con procedimientos administrativos especiales que tengan en cuenta dichos
requisUos, y que, por e l l o , se aplican exclusivamente con relacin al personal militar y en el mbito interno; a su v e z , existen otras relaciones enlabiadas con terceros, ajenos a las instituciones militares, que se regulan
por distintos procedimientos administrativos, por e j e m p l o , el sistema de
contratacin propio de las fuerzas armadas establecido por la ley 20.124
aplicable a travs de las r e s p e c t i v a s r e g l a m e n t a c i o n e s jurisdiccionales, el

En supuestos c o m o los sealados al final del considerando anterior, en

los que existen procedimientos normados <-y que se refieren a relaciones
con terceros-, podra aplicarse en forma subsidiaria o a n a l g i c a la ley
19.549 y su reglamentacin (decr. 1759/72, t.o. por decr. 1883/91), en aquellas situaciones que dichos regmenes no contemplan y que la L N P A y su
reglamento s prevn en atencin a la supletoriedad dispuesta por el art. T,
inc. a, de dicha norma legal.
Este criterio fue receptado por la Procuracin
del T e s o r o - e x p e . 5085/84, 1004 con anexos, M i n i s t e r i o de Defensa, RRAP,
9 5 - 8 0 / 8 3 - (res. M D 1068/52).
Por su parte, la Procuracin del T e s o r o ha d i c h o en distintos casos que ,
cabe la remisin a las normas de la L N P A , aunque ms no sea supletoriamente (Dictmenes, 174-28, 179-14; dictamen 171/90, D O , 2 3 / 1 / 9 1 , 2 seccin, p. 8 ) ; lo propio ha dicho respecto a la Prefectura N a v a l Argentina
(dictamen 348/91, B O , 24/6/92, 2 seccin, p . 2 9 ) .
a

3. j Principios del procedimiento receptados expresamente en la nor~mlt~-Efart. I de la L N P A ' s e refiere a algunos principios que rigen el
^procedimiento administrativo ( v e r lo que d e c i m o s en la Introduccin, ap.
II).
Ellos son: impulsin e instruccin de oficio; celeridad, economa,
sencillez y eficaciaen los trmites.'e informalismo ti favor del administrado
(lies, a, b y c). A lo que dijramos oportunamente nos remitimos.
o

El hecho de que otros principios no hayan sido mencionados expresamente no significa que no sean aplicables.
Justamente por ser principios
son conceptos de validez general.
A s , por e j e m p l o , el principio de legalidad est nsito en l o d o el proceder de la A d m i n i s t r a c i n y Huye implcitamente en varias normas de la L N P A y su reglamento. No haca falla,
pues, la mencin expresa.
En cunto al rgimen disciplinario que surge de las facultades expresadas en el inc. b, nos remitimos a lo que diremos al comentar el art. 6"
del R L N P A .
4. El tiempo en los actos procedimentales.
Importancia. - El dato
" t i e m p o " ha sido fundamental en el escenario de lo justo; constituye un
factor de gran importancia en los actos del p r o c e d i m i e n t o , pues su eficacia
depende de que se los ejecute en el m o m e n t o oportuno. De ah la importancia del tiempo y de los problemas que l plantea.
a) Das y horas hbiles.
En derecho procesal la regla general es que
los actos deben efectuarse en das y horas hbiles, salvo cuando existan
razones de urgencia que exijan la habilitacin de los inhbiles.
En derecho
administrativo esta regla no puede aplicarse con la generalidad predicable

4.

1 lulcttiiisuii.

'FIA.

50

RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

EEY 19.549

para aqul, pues existe una continuidad (pie muchas veces no puede interrumpirse. Existen as una serie de actos que no reconocen el lmite de
das u horas inhbiles.
Sin embargo, con relacin a los actos normales del
procedimiento, ellos slo pueden adoptarse o ejecutarse en los das hbiles.
Hn cuanto a las horas hbiles tampoco opera aqu el rigor del derecho procesal.
La circunstancia del tiempo puede tener importancia para ciertos actos
del particular que deben realizarse en las horas de atencin de la oficina
pero no para la Administracin. Por eso no cabe confundir las horas de
despacho al pblico con las horas para poder realizar vlidamente un acto.

c) No perentoriedad.
No hay que confundir obligatoriedad con perentoriedad tic loT'plazos.
Q u e un plazo sea perentorio significa que: /)
sin requerirse pedido de parte ni declaracin de la Administracin, "por el
solo transcurso del tiempo se produce la prdida de) derecho o la facultad
procesal que ha dejado de usarse", y 2) el plazo no es, en principio, susceptible de interrumpirse o suspenderse.

L o s aclosS actuaciones y diligencias - d i c e la n o r m a - "se practicarn

en das y horas hbiles administrativos". De tal forma es inaplicable el
art. 28 del C d . C i v i l . Se Irata de das y horas en que trabaja la Administracin. Para el procedimiento carece de asidero la distincin entre da
inhbil y asuelo, pues la Administracin no trabaja ni en uno ni en otro, y
por eso los plazos no pueden correr ( S C M e n d o z a . Sala I, 12/3/91, "Scjanovich", LL, I 9 9 I - D - 3 7 ) .
De o f i c i o o a peticin (le parte podrn habilitarse das y horas inhbiles. Esta habilitacin tiene por objeto permitir que se realicen diligencias
tendientes a evitar que se frustre un derecho o se ocasione un perjuicio.
Constituye una facultad de la Administracin.
b) Plazos.
L o s actos han de adoptarse y las actuaciones deben practicarse d c n i r o ' d e los plazos fijados. Tanto los actos de trmite del procedimiento c o m o los definitivos y las resoluciones, deben adoptarse dentro
del plazo establecido para cada caso.
Cabe hacer primeramente una serie de precisiones. Al ser la A d m i nistracin no slo custodio de los derechos de los particulares sino tambin
de las potestades del Estado, debe evitar que por proteger derechos de los
particulares se otorguen a algunos precedencias o privilegios que impidan
el pleno e j e r c i c i o de los derechos de la comunidad. Por e l l o , "debe desestimarse la idea de que sea ms justa aquella interpretacin de las leyes que
postule una mayor proteccin de los derechos de los administrados frente
al Eslado" ( G o n z l e z A r z a c ) .
Plazo es el lapso que media entre la celebracin del acto y la produccin
de un hecho futuro necesario, al cual se subordina el ejercicio o eliminacin de
un derecho. Es, as, el perodo que transcurre desde La conclusin del acto
hasta la llegada d e l j r i n i n p . Y ste es el da cierto o incierto, pero necesario, en el cual los efectos de la relacin jurdica comienzan o concluyen.
En los distintos apartados del inciso se consideran los plazos en cuanto
a su naturaleza, al m o d o de computarlos y a los efectos que producen.

Son perentorios los plazos en el procedimiento administrativo nacional? El principio general es que no lo son. A s el ap. 8" del inc. e. establece que "la Administracin podr dar por decado el derecho dejado de
usar dentro del plazo correspondiente": hace falta una declaracin de la
Administracin. A su vez, el ap. 5" dispone que la Administracin podr,
a pedido del interesado o ' d e o f i c i o , disponer la ampliacin de un ploro.
No se dan, pues, ninguno de los dos caracteres que hacen a la perentoriedad.
D e c i m o s que el carcter no perentorio de los plazos en el procedimiento es un principio general pues, c o m o todo cu derecho, tiene excepciones. A s a L N P A y su reglamento establecen la perentoriedad cu ciertos casos (v.gr., art. I", inc. e, ap. 6 , L N P A ; arts. 50, 56. 60, 79. R L N P A ) .
o

d) Obligatoriedad.
El ap. I" del inc. e se refiere a la obligatoriedad
de los plazos, tanto para el particular c o m o para la Administracin. Para
que los principios de celeridad, economa y eficacia en los trmites no se
queden -en el marco de una m e r a declaracin programtica, la L N P A impone
la obligatoriedad en los plazos," en un plano de igualdad para el particular
y la Administracin.
e) Cmputo del plazo.
Se cuentan por das hbiles administrativos y
a partir delTlfn stgm'eTIc~al de notificacin. T o d o lo relativo a los problemas que sta presenta, incluida la notificacin ocurrida en da "inhbil"
ser considerado al estudiar las notificaciones ( v e r ttulo V, R L N P A ) .
Si se trata de actos que deban ser publicados se. aplicar lo dispuesto
por el art. 2" del C d . C i v i l , y no sern obligatorios sino despus de su
publicacin, y desde el da q u e determinen. Si no designan tiempo, sern
obligatorios despus de los ocho das siguientes al de su publicacin oficial.
f) Plazo general.
La norma establece un plazo general de d i e z das,
cuando no haya otro, para la realizacin de trmites, notificaciones y citado s , cumplimiento d e i n t i m a c i o n e s y emplazamientos y contestacin de
Irasaclos, vistas e informes. Si para la diligencia se ha establecido un plazo especfico d e b e estarse a ste.
g) ('rrroga.
El
bilidadde los plazos.
pero creemos que es
despus de fijado un
m

L o s plazos procesales, juntamente con otros factores que se les asocian

- c o m o la comparecencia o la incompareccncia; la actividad o la inactivid a d - dan lugar a instituciones c o m o la pteelusin y la caducidad.

inc. c, ap. 5 , establece el principio de la prorroga-i

La norma habla de ampliacin y no de prrroga,
un error terminolgico. En efecto, esta se concede
plazo y cuando resulta insuficiente; mientras que la

52

53

RGIMEN DI: PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 19.549

ampliacin se establece desde el primer momento, aunque despus resulte

excesiva.
La norma no contempla este supuesto sino el primero, pues expresa: "antes del vencimiento de un plazo". Estamos tcnicamente ante
una prrroga y no anie una ampliacin.

recho se reputa conocido por lodos, cuando el particular se equivocare en

la interposicin del recurso habra obrado con negligencia, ignorando lo
que deba saber: error inris nocet.

La Administracin es la que decide cuiulo_debe hacerse jugar a la

prrroga y cundo no.
Ello surge de su facultad de dirigir el procedimiento. D e b e ser fundada tanto la concesin de la prrroga c o m o su denegado.)!.
Cabe tener en cuenta los derechos de terceros antes de disponer
aqulla.
En principio la prrroga slo debera concederse cuando causas graves
o justificantes demostraren la imposibilidad de realizar en plazo la diligencia pendiente.
Lo contrario atena contra la celeridad.
hj Interrupcin.
La interposicin de recursos administrativos inten u m p el curso d l o s plazos (CNFedContAdm^laaTaTV", 12/6/86, "Cuarto
C r e c i e n t e " ) . Ello ocurre aunque los recursos hubieran sido mal calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueran deducidos ante
rgano incompetente por error excusable ( c o m o consecuencia del principio
del informalismo a favor del administrado).
C o m o nos encontramos ante una excepcin al principio general opinamos que la interpretacin debe ser restrictiva.
Por ello cuando se refiere
a "recursos" debe tomarse esta acepcin en sentido estricto restringido,
alcanzando slo a los recursos y no a los otros medios de impugnacin (ver
lo que decimos en el comentario al ttulo V I H , R L N P A ) .
l

Al hablar de interrupcin de plazos se refiere a cualquier tipo de stos,

incluso los de prescripcin ( v e r lo que decimos en el punto siguiente y en
el inc. e, ap. 9 , de este artculo).
o

Interrupcin significa, conforme a principios generales del derecho,

que se inutiliza el lapso transcurrido hasta ese momento. A s , acaecido un
hecho inlerruplivo de la prescripcin, se requerir el transcurso de otro nuevo perodo c o m p l e t o , sin poder acumularse al anterior. Comienza el plazo
de prescripcin nuevamente.
?
Cules son los defectos formales insustanciales?
Interpretando armnicamente las normas de la L N P A y de su reglamento, pensamos que la
mayora, ya que si bien el art. 16 del R L N P A establece una serie de recaudos que debe contener todo escrito, los arts. 18 y 20 disponen que la A d ministracin debe intimar al particular a subsanar el defecto.
El error es excusable cuando ha habido razn para errar. Esto significa que se e x i g e que el particular obre con la prudencia adecuada. C m o
se compatibiliza esia norma con los principios del procedimiento administrativo? El R L N P A especifica, en cada caso, ante qu rgano deben interponerse los diferentes recursos. Si aplicramos el concepto de que el de-

Es se el alcance de la norma que estudiamos? Opinamos que no,

ya que si bien la ignorancia de las leyes no sirve de excusa, ocurre as
cuando no hay alguna excepcin autorizada por la ley (Fallos, 103:155;
115:395). La presentacin de un recurso ante un rgano administrativo
incompetente nunca puede perjudicar al. particular, toda v e z que el art. 5",
inc. c, del R L N P A , impone a la Administracin ordenar que se subsanen
los .defectos, de o f i c i o o por el interesado (principio de i n f o r m a l i s m o ) .
o

i) Suspensin.
La parle final del ap. 9 establece que "las actuaciones
practicadas con intervencin de rgano competente producirn la suspensin de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripcin, los que se reiniciarn a partir de la fecha..." (sobre qu actuaciones pueden no producir suspensin, ver C N F e d C o n l A d m , Sala IV, 23/3/86,
" K a i i c y Hendic c / Y P F " , LL, 1989-E-586 y 5 8 8 ) .
C o n f o r m e a los principios generales del derecho, la suspensin (v.gr.,
de la prescripcin) significa la detencin del tiempo til para prescribir,
que persiste mientras dura la causa suspensiva - e n el caso la tramitacin
del e x p e d i e n t e - . Cuando sta cesa, el curso de la prescripcin se reanuda,
se reinicia a partir del momento en que se haba paralizado.
Cierta parte de la jurisprudencia y de la doctrina pretenden que cuando
la L N P A habla de "interrupcin" y "suspensin", emplea estos trminos
c o m o sinnimos. Fundamentan tal aseveracin en el v o c a b l o "reinicia",
entendiendo que ello significa que los plazos vuelven a iniciarse desde el
c o m i e n z o , prescindiendo del tiempo transcurrido con anterioridad - l o que
equivale a la solucin de la interrupcin-. Reiniciar es v o l v e r a iniciar,
v o l v e r a computar los plazos -en el c a s o - , pero e l l o no autoriza a considerar que se vuelve al punto de partida, sin acumularse e l . tiempo anterior
( c o m o si fuera interrupcin). Reiniciar es, en el supuesto, v o l v e r a c o m putar las plazos aadiendo el tiempo anterior, as c o m o quien reinicia los
estudios no significa que comience desde el principio, sillo que retoma desde donde dej. Por eso no pueden asimilarse ( C N F e d C o n l A d m , Sala 1,
12/10/95, "Sosa", ED, supl. jurisp., 1995, n 3, p. 102). '
u

j) Denuncia de ilegitimidad.
El recurso administrativo interpuesto exlemporneamenie puede tramitar c o m o denuncia de ilegitimidad. La justificacin de este instituto se lia buscado en la "defensa de J J e g a f i d a d d e la
actividad administrativa", en el "inviolable derecho ciudadano de peticionar", en el "derecho constitucional de peticionar" y en el l o g r o de la "verdad
objetiva" ( C N F e d C o n l A d m , Sala 111, 14/5/85, " R E - C A S S C A C F A 1 " ) .
. No es recurso administrativo autnomo ( D o c o b o ) , ya que la norma caracteriza a la denuncia de ilegitimidad c o m o un recurso administrativo ex-

54

55

RGIMEN DE PROCEDIMIENIOS ADMINISTRATIVOS

I.EY 19.549

temporneo. Se trata tic \m "saneamiento jurdico que salva a los recursos

presentados fuera de lrmino".
~"

inc. / i ) , c o m o e l reclamo o recurso -segn l a opinin doctrinaria-- contra

dichos aclos carece de plazo de interposicin, falla el presupuesto que posibilita la denuncia de ilegitimidad.

Una ve?, presentado el recurso extemporneo, el servicio jurdico permanente debe verificar e r c n l p r i i e m o l l e l o s ' f c c i i c l o s escnciales^yTriri
les establecidos en el rgimen procedimenlal administrativo ( C N F e d C o n t
" A d m , Sala I I I , 21/6/84, " V i a l Hidrulica"). . A d v e r t i d o que el escrito fue
presentado fuera de trmino, siempre que el interesado no lo manifieste por
s, se da curso a la denuncia de ilegitimidad. La presentacin de la denuncia de ilegitimidad carece del efecto intcrruplivo <(arl. I", inc. c. ap. 7"),
slo puede producir un efecto suspensivo (.art. I", inc. e, ap. 9") ( C N F c d
C o n t A d m , Sala I I I , 25/8/88, "Ca. de Representaciones Hoteleras").
La frase final del art. I", inc. e, ap. 6", es fiara: la Administracin .debe,
discernir la admisibilidad del recurso bajo la Jornia de denuncia de ilegitimidad sobre la base de los lmites all mencionados (posible alteracin de
la seguridad jurdica y el abandono voluntario del d e r e c h o ) . No se puede alegar otras causales.
La Administracin debe emitir el pronunciamiento sobre la admisibilidad formal de la denuncia de ilegitimidad c o m o cuestin previa a su tramitacin^
Viabilizada la procedencia formal de la denuncia de ilegitimidad, habilita
su consideracin c o m o si se tratara del recurso administrativo especfico debidamente planteado, claro que con alguna mengua que luego analizaremos.
C o m o la denuncia de ilegitimidad no constituye un remedio autnomo
-susceptible de ser agregado a la lista de los recursos- sino un medio que
permite tramitar recursos extemporneos, acogida la peticin c o m o denuncia de ilegitimidad, su diligcnciamicnto y trmite habr de considerarse absolutamente normado en funcin cc respectivo recurso administrativo cxtcinporaneo habilitado.
Qu recursos administrativos habilitan al instituto que estudiamos?
Segn la norma, la competencia para resolver la denuncia de (legitimidad
corresponde a todo rgano que pueda resolver un recurso administrativo.
A s , el rgano ya no es el superior c o m o la doctrina vena sosteniendo.
Procede considerar c o m o denuncia de ilegitimidad, entonces, a todo recurso
tardamente, interpuesto.
No son. en cambio, susceptibles de esta denuncia ni la aclaratoria ni
la queja, ya que ambas no son recursos.
Por otra parle, al no haber plazo
para ocurrir en queja, el presupuesto del instituto en estudioel vencimiento del p l a z o - est ausente.
Es posible la denuncia de. ilegitimidad contra la impugnacin tarda
de los actos de alcance general? Si estos pueden impugnarse, a travs de
sus aclos de aplicacin, por m e d i o de los recursos administrativos correspondientes (art. 73, R L N P A ) la respuesta es afirmativa. Con relacin a la
impugnacin directa del acto de alcance general (ver comentario al art. 24,

La decisin de la denuncia de ilegitimidad, cu cuanto al fondo, es irre

curriblc en sede administrativa y judicial (conf. S C l i A , 3/5/80, c. 47.963,
" B o l d l " ; C N P c d C o n t A d m , Sala I,'30/3/95, " D i e z " ,
I996-C-43; CSJN.
4/2/99, " G o r o r d o " , LL Supl. Jurisp. Der. Administrativo del 29/10/99. p. 10).
Ella se agota en s misma en cuanto valoracin por el rgano que resuelve.
P o r g u no es recurrible? N o s parece til el smil empleado por D o c o b o
-aunque referido a otro c a s o - de que quien blanquea en una moratoria car
ga con perjuicios que el contribuyente puntual no sufre
No purde tener
el mismo eecto la denuncia de ilegitimidad - recurso tardamente interpuest o - que un recurso interpuesto en trmino.
El particular negligente no puc
de tener la misma solucin que el diligente ( C N P c d C o n t A d m . Sala I I I , 14/
5/85, " R E - C A S S C A C F A I " ) . El trmite y la decisin de la denuncia de
ilegitimidad no mlcrrurnjjc ci p l a z o para iniciar la accin prevista en el art.
25 de la L N P A ( C N F e d C o n l A d m , Sala I V . 23/1*2/93, El), 157-394).
Por otra parte si la decisin de la denuncia de ilegitimidad tuviera los
mismos efectos que la decisin de un recurso interpuesto cu trmino para
que el legislador habra legislado un sistema recursivo, con plazos coitos
para que. el particular demuestre su disconformidad con la decisin administrativa? Si la denuncia de ilegitimidad -presentacin tarda- tuviera los
mismos efectos, en punto a su decisin, bastaba que el legislador la estableciera c o m o la nico vfa impugnatoria, desde que los recursos careceran
de objeto.
Se convertiran en una suerte de "trabajos prcticos" para man
tener ocupada a la Administracin sin consecuencia alguna.
El sistema iricursivo sera entonces un trasto intil, desde que. no habra difetcncias con
la denuncia de ilegitimidad.
No cabe olvidar que este instituto es un r e m e d i o excepcional que trata
de restablecer la legalidad objetiva y de favorecer el inters del particular.
k) Prdida del derecho dejado de usar en plazo.
Es sta una facultad
de la Administracin; pero si ella no la ejerce, el derecho no se dar por
decado basla que lo declare expresamente la Administracin. No se opera
npe legis sino por virtud de la declaracin de sla, dando por decado el
derecho del particular que ste no us a su debido tiempo, prosiguiendo
con las actuaciones - e x c e p t o en el caso de la caducidad del procedimiento,
que veremos l u e g o - y teniendo en cuenta el principio de preclusin. I ) c
acuerdo con l, los aclos proccdimcnlalcs cumplidos quedan firmes y no se
puede v o l v e r sobr "enos -sin retrotraer etapas, dice la norma-, por el efecto
que tiene cada estadio procedimenlal de clausurar el anterior.
El concepto de preclusin se explica por el de impulso, ya que ste
carecera de objeto sin la preclusin. En caso contrario, los netos procc-

56

57

RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 19.549

dimentales podran repetirse y el procedimiento no progresara. T a m p o c o

la preclusin sera suficiente por s sola, pues no se pasa de un esladio a
otro sin el impulso.

Precisar en qu casos se da la paralizacin imputable al interesado

ofrece ciertas dificultades, ya que instaurado el principio general de la impulsin de o f i c i o , los supuestos en que puede aplicarse el instituto de la
caducidad del procedimiento quedan muy reducidos.
D e b e tratarse de casos en que haya toial imposibilidad de continuar el procedimiento, por
ejemplo, cuando dependa del particular el cumplimiento de un trmite legalmente indispensable para la continuacin de aqul y, por supuesto, que
no est afectado el inters pblico.

5.
CiulucMiid del procedimiento administrativo. - El procedimiento
administrativo -utilizando un smil b i o l g i c o - nace, se desarrolla y muere.
De ah que puedan separarse las distintas etapas: iniciacin, desarrollo y
terminacin, las que sern analizadas al estudiar el R L N P A . Al considerar
los modos de terminacin, la doctrina suele clasificarlos en normales y
anormales.' Entre estos ltimos nos encontramos con la caducidad del
procedimiento.
a) Concepto.
La caducidad es un m o d o de extincin_dj^l_procediniienlo adininislralivo, mediante el cual tjueda^ste sin efecto alguno; tiene
lugar despus de pasar un cierto tiempo en estado de inactividad. Podramos definirla, conforme lo legislado en la norma que comentamos, c o m o
"la forma de terminacin anormal del procedimiento administrativo, que
tiene lugar por virtud de la declaracin de la Administracin, en razn de
la paralizacin de aqul por causas imputables al interesado y al no remover
ste el obstculo que no permite la continuacin en el plazo que la ley le
seala, a pesar de haber sido intimado para e l l o " .
l.o caraclersco de la caducidad del procedimiento y lo que la diferencia de las dems hiptesis de extincin del procedimiento, es la causa a
que sta se debe. A diferencia de la renuncia y el desistimiento, que son
verdaderos actos jurdicos, la causa de aqulla es un hecho: el transcurso
del tiempo sin la realizacin de actos procedimentales dentro de un procedimiento paralizado ( G o n z l e z P r e z ) .
En la_ caducidad del procedimiento, la situacin lctica de inactividad
se transforma en jurdica por una declaracin de la Administracin; pero el
derecho material no decae, pucslo que, si no ha prescripto, puede habrselo
valer en un nuevo procedimiento. De ah la sustancial diferencia entre la
caducidad o decadencia de derechos con el instituto que analizamos, ya que
en ste slo hay extincin del procedimiento y nada ms.
b) Fundamentos y presupuestos de la caducidad del procedimiento.
La caducidad del procedimiento es un m e d i o de evitar la pendencia indefinida de trmites paralizados por inercia del particular, y desde este punto
de visla no puede ignorarse su importancia. El fundamento no es otro que
la presuma voluntad de los interesados de abana oar~l procedimiento y la
necesidad de evitar que se prolongue indefinidamente la tramitacin, por
razones de seguridad jurdica^
r

L o s presupuestos del instituto analizado son los que siguen:

1)

Finalizacin del procedimiento imputable al interesado.

La para-

lizacin del procedimiento debe ser imputable al particular que lo inici.

2) Requerimiento previo al particular.

No basta con la paralizacin
del.- procedimiento para declarar la "caducidad, sino que es necesario el requerimienio previo al interesado. Este requerimiento para que active el
procedimiento es un verdadero aclo de intimacin de la Administracin,
basado en su facultad de direccin del procedimiento.
3) Silencio del interesado.
El tercer presupuesto es el s i l e n c i o d e l
particular, durante el lapso que fija la norma: treinta das a partir del primer
da hbil subsiguiente al de la notificacin.
4) Declaracin de caducidad.
Es necesario que la caducidad del procedimiento sea declarada y notificada al particular. Esto liimo porque la
terminacin anormal del procedimiento afecta los intereses del particular
(art. 39, ines. a y b, R L N P A ) .
De lo expuesto surge que la caducidad del procedimiento no se opera
ope legis\ sino por virtud de aquella declaracin, que tiene valor constitutiv o ; esto es, que .la realizacin por el particular de un acto interruptor despus del transcurso de ]os plazos_esiajbje_cidjis, pero.auies.de que se haya dictado el acto que dispone la caducidad, impide sta. No obsta a lo que decimos la expresin "auto declarativo de caducidad", pues se refiere al acto que
declara, no a los efectos (declarativos o constitutivos) de la "declaracin".
c) Efectos.
La declaracin de caducidad produce diversos efectos,
que pueden dividirse:
1) En relacin al procedimiento.
Produce su terminacin.
Sin embargo, la ley permite que se hagan vajer, en un procedimiento psterips
' actos realizados en el procedimiento caducado, inclusive los de prueba.
Decretada la caducidad se archiva ej expediente.
\
2) En relacin a los terceros interesados:
La paralizacin del procedimiento ser imputable al interesado que lo inici. Pero bien puede ocurrir que haya varios interesados en el procedimiento. Parece l g i c o que si
se produce la paralizacin del procedimiento por causa de uno o varios,
pero no de todos, no pueda perjudicar a los no imputables de la morosidad,
y as debe ser pues entendemos que la caducidad opera independientemente
para cada uno de ellos, ya que no todos los actos procedimentales se cumplen colectivamente y nada obsla para que se decrete la caducidad parcial
del procedimiento.

58

Rl'-CIIMF.N DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Puede haber casos en que la caducidad ser indivisible - v . g r . , cuando

los interesados se presentaron o fueron trados al procedimiento en virtud
de un m i s m o ttulo j u r d i c o - ; los trmites cumplidos por uno de ellos interrumpen el curso de los plazos respecto de los dems.
3) ln relacin con las pretensiones que se ejercitan en el procedimiento.
La norma d i c e en la parte final del ap. 9 ; " L a s actuaciones practicadas con intervencin de rgano competente producirn la suspensin de
plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripcin, los
ijue se reiniciarn a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad". De e l l o se infiere que la caducidad del procedimiento y la prescripcin si bien son institutos esencialmente diferentes, tienen ntima relacin entre s, al punto que la caducidad del procedimiento
influye en el cmputo de los plazos de prescripcin.
o

d) .vcciciU/ie.Y. La norma contiene dos excepciones a la caducidad.

.Son ellas; /) los trmites relativos a previsin social, y 2) los trmites (pie
la Administracin considere que deben continuar por sus particulares circunstancias o porque esl comprometido el inicies pblico.
La primera excepcin es atendible, dada la materia que tratan los trmites referentes a la previsin social; en cambio, consideramos superfina
la segunda, pues si a la Administracin le interesa continuar un procedimiento le basta con su impulsin.
6. f Debidq_jtroceso adjetivo.- C o m o principio derivado de la garanta
constitucional de la defensa en j u i c i o , la norma establece el derecho al debido proceso adjetivo, liste principio que fue preconizado por la doctrina
.(Grau) haba tenido recepcin jurisprudencial, pudiendo decirse que tjcrjidc,. _
no slo a la defensa del inters privado del particular sino que obra tambin
c o m o garanta del inters pblico, ya que con el procedimiento se persigue
la satisfaccin de este ltimo. Alcanza tambin a los procedimientos especiales ( C N F e d C o n l A d m , Sala I I , 8/2/96, " H C R A c/13. 1. R e g i o n a l " ) .
Este principio, segn lo indica la ley, abarca d i v e r s o s aspectos:
a) (Derecho a ser odo.
C o m p r e n d e un leal conocimiento de las a c tuaciones administrativas, razn por la cual el derecho a obtener "vista de
las actuaciones" constituye un_presujme,s,lo, necesario de este d e r e c h o , j i o sibilidad de exponer las razones de sus pretcnsiones y_dcfciisas_.ajucs.de la
llill'LjlsL^
desde luego tambin despus, interponiendo los I C C U I T _
sos y rec I a m o s c o rre s po n d i en 1 c s; a hacerse patrocinar y representar proesionalmentc. etctera.
La ley no e x i g e obl atori a mente el. patrocinio de pro.fes.toii_le_ulcl XICT
recho"(C^edtfonTdTti SaTa" U I . 5 7 H / 8 6 . "Prats", RRP. 107-129); slo
lo hace, cuando el particular se ha hecho representar por alguien que no es
abogado y. sc~debalan o planteen cuestiones jurdicas.
Pero cuando el par-

59
ticular acta por s puede hacerlo solo o con asistencia de un profesional
en las ciencias jurdicas.
fis una buena solucin no exigir la asistencia de un profesional, per
mitiendo la participacin del particular sin "intermediacin" alguna
Se conjuga esta situacin con el "informalismo a favor del administrado", quien
puede invocar para s la elasticidad de las normas proccdimcutalcs para facilitar su defensa. Este principio se basa, fundamentalmente, en la necesidad de no perjudicar al particular que no conoce el derecho -parliculai mente
las reglas formales-; ha tenido en cuenta el legislador al receptar el informalismo la intervencin del particular sin "ayuda del profesional". La intervencin obligada de un profesional del derecho no justificara en m o d o
alguno el principio del informalismo; nacera as un procedimiento formal.
El procedimiento es gratuito: es una consecuencia de la colaboracin,
de la participacin igualitaria de lodo ciudadano. No hay condena en (.(islas
( C N F e d C o n l A d m , Sala I I I , 25/8/89, "Establecimientos Metalrgicos L e o " ) ,
no hay que abonar estipendios a los profesionales. Ello tiende a posibilitar
la participacin de cualquier interesado: es una inyilacin,para.que todos
los afectados reclamen, se quejen, participen y de. esa forma permitir el
adecuado control de la Administracin y el afianzamiento de la legalidad.
Imponer el patrocinio letrado obligatorio en el procedimiento administrativo lesionara el derecho constitucional de peticionar a las autoridades,
limitando la posibilidad de peticionar a los particulares con ciettos iccursos
econmicos.
b) perecho a ofrecer y producir prueba'
Abarca el derecho a ofrecer
la prueba de descargo de que quiera valerse el particular, de que si ella es
pertinente se produzca, que esta produccin sea efectuada previamente i
que se adopte alguna resolucin sobre el fondo del asunto; ( p e l a A d m i n i s t r a c i n requiera y produzca las diligencias necesarios para el esclarecimiento de los hechos, y que exista un contralor de los interesados respecto
de la produccin de la prueba hecha por la Administracin.
c) Derecho a una decisin fundada.
1 ,a Administracin tiene el deber
de expedirse fundadamente ( C N F e d C o n l A d m , Sala I. 23/1 1/89. "Conlcclcn
cin Odontolgica Argentina"; id., Sala I, 17/10/95. "Dongianino", HD, supl.
jurisp., 1995, n 3, p. 2 0 ) . Comprende la consideracin expresa de todas y
cada una de las cuestiones propuestas y de los principales argumentos.
La
Administracin no est obligada a seguir a la parte en todas sus argumentaciones, sino en las que considere conducentes a la solucin de la cuestin.
Pero la decisin, adems de ser fundada, debe, resolver todas las pictensiones de la parte, por aplicacin del principio de congruencia.
Se ajustar a derecho la decisin que resuelve de conformidad con tas pretcnsiones
del particular, pero por otros fundamentos.' Es una aplicacin del principio
tura novil curia, que rige en el proceso civil y comercial.
El fundamento

60

RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 19.549

de esto lo e n c o m i a m o s en el principio ele legalidad objetiva, por el cual la

Administracin no est obligada a ceirse a los puntos reclamados por el
particular, y si considera que el acto impugnado tiene otros vicios que los
sealados por el recurrente, puede revocar el acto por esas irregularidades.

y seguridad, a propuesta de stos, adoptando los principios bsicos de la presente ley y su reglamentacin.

El derecho a una decisin fundada se conecta en su faz pasiva con el

deber genrico de motivar los actos administrativos (art. I , inc. e). Jt
e x i g e esta fondameniucin c o m o una garanta para los habitantes, que as
pueden controlar los actos de ios funcionarios y hasta obligarlos a que
sus decisiones confirmen en los hechos, la presuncin de legitimidad que se
les atribuye.. L.a fundamentacin de los aclos es de la esencia de un rgimen republicano, en el que el funcionario ejerce su tarea por delegacin de
la soberana que reside originariamente en el pueblo, el que tiene derecho
a controlar sus aclos.
a

PROCEDIMIENTOS ESPECIALES EXCLUIDOS

u

/ir.J2 j- Dentro del plazo de ciento veinte das,

computado a partir de la vigencia de las normas procesales a que se refiere el art. I , el Poder Ejecutivo
determinar cules sern los procedimientos especiales actualmente aplicables que continuarn vigentes.
Queda asimismo facultado para:

61

ACTUACIONES RESERVADAS O SECRETAS

c) Determinar las circunstancias y autoridades

competentes para calificar como reservadas o secretas las actuaciones, diligencias, informes o dictmenes que deban tener ese carcter, aunque estn incluidos en actuaciones pblicas.
1. Tramitaciones especiales. - La norma habilit al Poder Ejecutivo,
nacional ( P E N ) a determinar, dentro del plazo de ciento veinte das, cules
seran los procedimientos administrativos especiales aplicables al momento
de la sancin de la L N P A que continuaran vigentes.
Cumpliendo con lo as dispuesto se dict por el P E N el decr. 9101/72,
derogado en su art. 2 por el decr. 1883/91 ( U P A ) , y, en lo que restaba de
su vigencia, por el decr. 722/96.

PAULATINA ADAPTACIN DE LOS REOIMENES

ESPECIALES AL NUEVO PROCEDIMIENTO

a) Sustituir las normas legales y reglamentarias

y de ndole estrictamente procesal de los regmenes especiales que subsistan, con miras a la paulatina adaptacin de stos al sistema del nuevo procedimiento y
de los recursos administrativos por l implantados, en
tanto ello no afectare las normas de fondo a las que
se refieren o apliquen los citados regmenes especiales.
La presente ley ser de aplicacin supletoria en
las tramitaciones administrativas cuyos regmenes especiales subsistan.
b) Dictar el procedimiento administrativo que regir respecto de los organismos militares y de defensa

2. Adaptacin de regmenes especiales vigentes. - El artculo faculta

al P E N a sustituir las normas procesales de los regmenes especiales, a los
efectos de la paulatina adaptacin de ellos al sistema de la L N P A .
La intervencin de rganos y procedimientos especiales no debe entenderse c o m o menoscabo de la garanta del debido proceso ( C S J N , 4/2/88,
"Banco Regional del Norte A r g e n t i n o " ; C N F e d C o n l A d m , Sala I I , 8/2/96,
" C R A c/B. I . R e g i o n a l " ) .
Hace veinticinco aos que se sancion la ley 19.549 y an no se ha
dado cumplimiento al espritu de su art. 2", al dejarse subsistente y sancionarse posteriormente gran cantidad de regmenes especiales.
A s , por ejemp l o , el decr. 2772/61 que regulaba procedimientos ante Entel era aplicable
conforme al art. 2 del decr. 9101/72 ( C N F e d C o n l A d m . Sala I I I , 21/3/85,
" K a u f m a n " ) . Ahora, habiendo dejado de prestarse el s e r v i c i o telefnico
por el Eslado ha dejado de tener aplicacin.
A

3. Procedimiento administrativo en organismos militares, de defensa y seguridad. - T a m b i n se faculta al P E N a dictar los procedimientos
administrativos en los organismos militares, de defensa y seguridad, adoptando los principios bsicos de la L N P A . T a m p o c o e l l o ha ocurrido hasta
ahora a pesar de diversos internos en tal sentido.
Esta facultad se corresponde con el p l e x o jurdico que conforman para las fuerzas armadas la ley
19.101 (para el personal militar), el C d i g o de Justicia Militar ( l e y 14.029)
y leyes y decretos reglamentarios relacionados con el quehacer del mbito
militar (res. M I ) 1068/92).

62

RF.GIMflN l)P. PROrtlDIMH-NTOS

1.11 Y 19.549

ADMINISTRATIVOS

4. Sttpletoriedad. - La L N P A se aplicar supletoriamente en las tramitaciones administrativas cuyos regmenes especiales continen vigentes.
Es importante el principio consignado en la norma pues el procedimiento
administrativo plantea en su aplicacin una cantidad de situaciones de dudosa solucin, donde es fundamental la tarca de interpretacin.
Muchas veces se da el hecho de que la legislacin especfica no contempla el caso o lo hace de manera incompleta.
La suplctoriedad consiste en la subsuncin de una situacin no prevista por la norma especfica en otra en la cual se encuadra perfectamente,
usando las reglas de sta para resolver la cuestin.
sta se analiza y resuelve a la luz de un ordenamiento que contempla la relacin jurdica objeto
de debate.
5. Analoga. - Ella supone una comparacin de hechos y evaluacin
de identidades entre stos y la creacin extensiva concreta c individual ele
los alcances de una norma pensada para una situacin determinada a o Ira
semejante. Hay evaluacin de casos distintos y luego creacin normativa.
La norma no se refiere a este principio interpretativo, pero cabe predicarlo para solucionar aquellos casos que se plantean ante la falta de normas que regulen el procedimiento administrativo.
El C o n g r e s o nacional est excluido del mbito de la ley y su reglamento, pero cabe aplicar analgicamente sus disposiciones ( C N F e d C o n t
A d m , Sala 111, 2/11/82, " L l a n o s " ) .
6. Actuaciones reservadas y secretas. - El principio general es el de
la publicidad de los aclos estatales, al ser ste un requisito del sistema republicano que nos rige. Pero no puede dudarse de la facultad de la A d m i nistracin para declarar algunas actuaciones de carcter reservado.
Esla facultad que fue acordada al P E N , se ejerci al dictarse el R L N P A
c u y o art. 38 -al que r e m i t i m o s - contempla la cuestin.
7. El decreto 9101112. - A partir del dictado de este decreto el procedimiento administrativo nacional se d i v i d i en dos esferas: el rgimen
general, comn u ordinario y los regmenes especiales reconocidos por el
decr. 9101/72 o que puedan surgir de normas posteriores. L o s procedimientos especiales vigentes hasta la fecha del dictado del citado decreto
que no fueron reconocidos por 61, quedaron automticamente derogados.

63

sociedades del Estado, sociedades annimas con participacin estatal mayoritaria, sociedades en las que el Estado fuera titular de todo o parte del
patrimonio social y en el Tribunal Administrativo de la N a v e g a c i n , las que
se regan por los regmenes vigentes y en los que era pertinente por el ttulo
V I I I del R L N P A (procedimiento de impugnacin); las dems normas de
dicho reglamento se les aplicaban supletoriamente. Tambin se. refera a
los "entes pblicos no estatales", los que se regan por sus propios r e g m e nes y supletoriamente por la L N P A y su reglamentacin ( C S . I N , 27/1 1/88,
" D e L e n " , LL, 1989-B 690).
El art. I" lia sido derogado por el decr. 722/96.
8.
Los decretos 722/96 y I 55197. - El 3/7/96 se dict el decr. 722/96
y el 5/1 1/97 el I 155/97 que modific al anterior. En el primero se dispone
que: a) en el mbito de la Administracin pblica nacional centralizada y
descentralizada sern tnicamente aplicables los procedimientos establecidos por la L N P A y por su reglamento, y b) no obstante, continuar en vigencia la norma especial que disponga y slo en relacin con e l l o : /) el
cumplimiento de requisitos previos a la interposicin del recurso administrativo de que se trate; 2) la suspensin de los efeelos del acto r e c u n i d o .
y 3) la existencia de un recurso judicial directo (art. I " ) .
A pesar de lo que establece el decrelo, quedan vigentes los procedimientos especiales regulados por una ley (al que un decrelo no podra derogar -art. 31, Const. n a c i o n a l - ) con los alcances cu ella establecidos, aun
cuando no contengan previsin respecto de los requisitos previos o de la
suspensin del acto, en cuyo caso la L N P A ser de aplicacin supletoria
(ver punto 4 ) . Esos procedimientos continan vigentes aun cuando no se
refieran a las materias contempladas en el art. 2 del decr. 722/96.
Dispona que continuaban vigentes los procedimientos administrativos
especiales que regulen las siguientes materias: rr) impositiva; b) aduanera;
c) minera; d) rgimen de contrataciones del sector pblico nacional; r) fuerzas armadas, de seguridad, policiales e i n t e l i g e n c i a ; / ) regmenes de derecho de reunin y electoral; g) procedimientos sumariales y lo inherente al
ejercicio de la potestad correctiva interna de la Administracin pblica nacional; h) regmenes de audiencias pblicas, c i) procedimientos ante tii
bunales administrativos (art. 2 ) .
o

Este decreto no sigui una tcnica uniforme, pues algunos incisos se

referan a las normas identificndolas con precisin mediante el nmero de
ley o de decreto y en otros casos se h i z o una referencia genrica al tema.

El decr. 1155/97 modific el art. 2" del decr. 722/96, teniendo en cuenta la creacin de la A F I P y reemplaz los dos primeros incisos por el siguiente: " ) Las correspondientes a la Administracin Federal de Ingresos
Pblicos - D i r e c c i n General de Aduanas y Direccin General Impositiva-",
y corre el orden de los restantes incisos.

El art. 2" del decreto que contena un rico material doctrinario propicio
para el debate ha sido derogado in totum (ver comentario al art. 6 , R P A ) .
Inclua a las entidades financieras oficiales y a las empresas del Estado,

Por el arl. 3" se dispone que, a partir de su entrada en vigencia, cual

qiiier disposicin que instituya procedimientos administrativos especiales
deber contener expresa fundamentacin de la necesidad jurdica imptes-

64

65

RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 19.549

eindible pura apartarse del procedimiento comn ( L N P A y su reglamento).

Ver el comentario al art. 5" del decr. 1883/9J.

2. ' Naturaleza jurdica. - La competencia del rgano es un requisito

de validez del acto administrativo ( v e r arts. 7" y 14). Para que un rgano
administrativo pueda realizar vlidamente una actividad es necesario que
est dentro de la esfera de sus atribuciones.

Se deroga el art. 1" del decr. 9101/72 y toda otra norma (debe leerse
decreto) que establezca procedimientos administrativos especiales para la
Administracin pblica nacional centralizada o descentralizada (art. 4 " ) .

TTULO

II

C O M P E T E N C I A DEL R G A N O
o

Art. 3 - La competencia de los rganos administrativos ser la que resulte, segn los casos, de la
Constitucin nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia. Su ejercicio constituye una obligacin de la autoridad o del rgano correspondiente y es improrrogable, a menos que la
delegacin o sustitucin estuvieren expresamente autorizadas; la avocacin ser procedente a menos que
una norma expresa disponga lo contrario.
1ConceotOi - La existencia de una pluralidad de rganos en el seno
de la Administracin, determina la necesidad de que se distribuya entre lodos ellos la actividad necesaria para la consecucin del inters pblico.
Surge as el concepto de competencia, puesto que no es posible que las
funciones las realice un solo rgano. Al ser necesarios varios, hay que
distribuir entre todos las distintas funciones.
En una primera aproximacin, podemos definir a la competencia c o m o
el conjunto de funciones cuya titularidad se atribuye a un rgano.
Cada
rgano i e n d 7 l titularidad del ejercicio de una parte de las funciones que
corresponden al ente, al que se hallan integrados. La competencia, en ese
sentido, consistir en el conjunto de funciones de un ente, la titularidad de
cuyo ejercicio se atribuye a uno de sus rganos, con preferencia a los dems.
La competencia significa el grado de aptitud que la norma confiere a
un rgano administrativo para el ejercicio de sus funciones ( C N F e d C o n t
Adrn, Sala I, 23/10/95, "Herpazana", ED, 168-413).
Para aqujMIos^que admiten la actividad jurisdiccional de la A d m i n i s tracin ( v e r comentario al art. 99, R L N P A ) , la competencia atribuida en
esos casos debe ser interpretada con carcter ejitricto ( C N F e d C o n l A d m ,
Sala T, 2 0 / 2 / 9 6 7 " ' ' Y P ^ 7 T ^ a F g l s ' T

Debe ser ejercitada por el rgano que la tenga atribuida y a travs del
procedimiento adecuado para ejercerla.
La caracterstica de la norma administrativa es que confiere poderes,
que habilitan a lu Administracin para un obrar determinado, y dichos poderes han de ser atribuidos de un m o d o positivo por el ordenamiento.
'' A s surge, en contraposicin a aquello que es propio, en general, de
los sujetos privados, que lu Administracin no puede obrar sin que el ordenamiento lo autorice en forma expresa o razonablemente implcita ( C S J N ,
Fallos, 254:56; 307:198; C N F e d C o n l A d m , Sala III",' 16/4/85, " C a m b i o s T e letour"). Frente al principio "debe entenderse permitido lo que no est
prohibido" (postulado de la permisin) que domina la vida c i v i l , es propio
del rgimen administrativo el apotegma "debe entenderse prohibido lo no
p e r m i l i d o ' \ La competencia es as un presupuesto para la actuacin del
rgano ( C N F e d C o n l A d m , Sala 1, 20/2/96. " Y P F c/Enargs"; id., Sala IV,
13/6/85, " P e s o " , ED, 114-231).
R i g e , as, el principio de especialidad que se afirma en la doctrina c o mo propio de las personas morales en general, las cuales nacen con una
finalidad determinada ( C N F e d C o n l A d m , Sala I I I , 10/4/86, " D o n n a " ) .
3. 'Distribucin de competencia. - L o s
asienta la distribucin de competencia son:

criterios

sobre

los

que

se

a) F-a especializacin.
Este criterio nace en el momento en que se
crea un rgano pura conocer determinado gnero de cuestiones, atendiendo
u la ndole especial de ellas.
b) Mil orden jerrquico.
Los ordenamientos legales establecen, c o m o
garanta procedimenlal, una serie de grados de conocimiento, en los cuales
la decisin de un rgano est sometida a un c o n t r o l d e legalidid o de oportunidad qu se ejerce por otros rganos originando' un criterio especial para
determinar la competencia de uno u otro, fundado en un Orden jerrquico.
, 4.
''Criterios para determinar la competencia^- Un problema fundamental es determinar el rgano que debe conocer con preferencia a lodos
los dems en una determinada cuestin.
Si se trata de grandes unidades
administrativas, c o m o el Estado, en las que se d i v i d e la A d m i n i s t r a c i n
en grandes ramas, hay que acudir, en primer lugar, a un criterio material, a fin de determinar a cul de aqullas se asigna el conocimiento del
asunto. Esle criterio nos dir, dentro del Eslado, a qu ministerio o secretara de Es'tado se confa la atencin de la cuestin. Dentro de cada ministerio, ser necesario precisar qu rgano tiene preferencia respecto de los

5.

!lulclim*il.

ILA

66

RGIMEN

DE

PROCEDIMIENTOS

I . E Y 19.149

ADMINISTRATIVOS

dems para conocer en un procedimiento,

[isla preferencia se manificsla
en dos direcciones: frente a los rganos superiores c inferiores al tenido
por competente, y frente a los que son iguales en grado. Por ello puede
hablarse de dos criterios: jerrquico o vertical y horizontal ( G o n z l e z Prez - G o n z l e z Salinas).
5. 'Clasificacin de la competencia y - P u e d e
materia, territorio, tiempo y grado.
t

hacerse

en

razn

de la

a) Crite qri mates i aj Llamado tambin criterio objetivo. Atiende a

una distribucin de la competencia entre rganos de distinto tipo, considerando aspectos cualitativos, o sea la naturaleza de la cuestin (competencia
ratione materia;).
Segn el carcter de la actividad puede ser: deliberativa,
ejecutiva, consulliv~y"de"control.
b) l'or el territorio.
Comprende el mbito espacial en el cual se ejerce legtimamente Ta competencia. Se vincula al mbito geogrfico en el que
desempean sus funciones los iganos.
La divisin en circunscripciones
o divisiones administrativas del territorio atiende a la existencia de n'ulliples rganos (pie ejercen un mismo tipo de competencia material o funcional.
c) Criterio funcional.
Establece la distribucin de competencias entre distintos Organs~tendiendo a la distinta actividad que desarrollan rganos de distint'gid.
Tiene en cuenta que la organizacin administrativa se integra v e r t i c a l m e n t c . S i e n d o , por p r i n c i p i o , i m p r o r r o g a b l e la
competencia, no puede el rgano inferior ejercer la competencia del superior y viceversa.
d) Por el tiempo.
Comprende el mbito temporal en el cual debe ejercerse la competencia.
En general la competencia es permanente, desde
que el rgano puede ejercer en cualquier tiempo las atribuciones que le son
propias. Sin embargo, en ciertos casos, slo puede ejercerlas por un lapso
determinado.
Estamos ante un caso de competencia temporaria.
6.

Caracteres de la

competencia. - Son

los

siguientes:

a) Obligatoriedad.
La competencia es irrenunciable y se ejercer por
los rganos administrativos que la tengan atribuida.
Pertenece al rgano
no a l a "persona fsica que o encarna.
Consecuentemente la competencia es obligatoria ( C N E e d C o n t A d m ,
Sala I V , 30/11/93, " M o n t e s de Oca", LL, I 9 9 4 - D - 2 3 8 ) . La norma dice:
"Su ejercicio constituye Una obligacin de la aijtoridad o del rgano correspondiente^.
b) {Improrrogabilidad.
D e b i d o a ello la competencia es improrrogable.
EslcTprincipio opera siempre (cualquiera sea el criterio territorial,
objetivo o funcional de la c o m p e t e n c i a ) , a menos que est permitida la dc-

67

legacin o sustitucin.
Estos dos institutos son de naturaleza unilateral
(decididos por la propia Administracin); la competencia administrativa no
puede ser prorrogada por acuerdo con los particulares.
c ) . No exigencia de ley expresa.
El legislador abandon el criterio tradicional de la competencia legal expresa. Opin Gonzlez A r z a c que. dicho principio se contradeca con la aplicacin de principios no legales de
derecho administrativo, que ampliaban la competencia de los rganos ms
all de lo fijado por las leyes.
d) Es de orden pblico.
C o m o atributo del rgano que es, resulta indisponible, salvo supuestos excepcionales. Consecuentemente, la incompetencia debe declararse de o f i c i o .
7.
Momento para determinar la competencia. - El principio general
es que la competencia del rgano debe existir en el momento de iniciarse
el correspondiente procedimiento (formulacin de la peticin; interposicin
del recurso, etctera).
La competencia se perpeta prima facie en el momento en que el rgano provee su suslanciacin, y una v e z fijada, los cambios que puedan sufrir las reglas de competencia no la afectan.
Para pronunciarse sobre su competencia, el rgano tiene las siguientes
oportunidades:
r?) Al interponerse el escrito, el rgano anlcs de proveer la primera
peticin, debe examinar los hechos expuestos y el derecho invocado para
determinar su competencia.
b) C o m o consecuencia del dictamen jurdico, en cuyo caso, y siguiendo la opinin jurdica, puede el rgano declararse incompetente con poste
rioridad a haber lomado intervencin.
8- ^^SJISHUQJS^ - La competencia se ejerce por los iganos que la
tienen atnliula cotfo~propia.
Sin embargo, en ciertas oportunidades, est
permitida la transferencia de la competencia o de su ejercicio.
La norma
que comentamos, c o m o v i m o s , estableca algunas excepciones al principio
de la improrrogabilidad, al referirse a la delegacin, la sustitucin y la avocacin. El precepto prev, entonces,'la posjrulidadde que la competencia
pueda ejercerse por rgano distinto de "aquel que a l i e n e atribuida origina
mente.
Vamos a analizar cada uno de aquellos institutos.
V.
tf)ele$acitf.j-Consiste
en un acto jurdico por el cual un rgano
/ransfiere^oJrfrefe'e.rc\cwde"ta
competencia
que le.
fuera
constitucional,
legal o reglamentariamente atribuida.
D e b e ser expresa y contener, en el
- a c i o H e dclegact"7"a"clar y'concreta enunciacin de las atribuciones
que comprende i^rans_fcriMiaa_.
Normalmente se transfiere el c j e r c i c t o j l e j a j ^ o j i ^ p ^
de inferior jerTgu^ias nadji impkle|que clTa, _si estJegaImejilcjircvis.UL.
seaLtransm.itida_a un r^anoJe_i^uaLr_ajigiL_

68

RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Para que sea procedente la delegacin, se requiere una norma autorizativa expresa, pero no que esa norma sea iega. El R L N P A es un ejemplo
de e l l o , pues "habiendo sido sancionado por decrelo, autoriza a los ministros
y a los iganos directivos de los entes descentralizados a delegar facultades
en sus inferiores (arl. 2 ; conf. C N F e d C o n l A d m , Sala 111, 12/10/80, "Merck
Sharp y D o h m e A r g e n t i n a " ) .
U

El aclo de delegacin tendr eficacia desde su publicacin en el Boletn Oficial cuando se trate de una delegacin general y desde su notificacin
si fuera particular.
C o m o el rgano delegante no transfiere su competencia, sino tan slo
su ejercicio, debe reconocrsele un derecho de vigilancia sobre el uso de
las atribuciones delegadas, un poder de superintendencia -independientemente de la jerarqua-.
En materia de interpretacin de delegacin_de facultades debe privar
un criterio restrictivo, atento a que es un instituto de naturaleza e x c e p c i o nal (Procuracin d e l " T e s o r o , dictamen del 29/9/89, B O , 15/5/90, 2" seccin, p. 2 1 ) .
10. ^usitucini ? Esl errneamente incluida c o m o excepcin a la
impron'ogiilidttr.-y't que mediante ella no se modifica la competencia del
rgano sino la persona del funcionario. No hay reemplazo de un rgano
por o l i o , sino que se sustituyen personas fsicas dentro de l. A s se presenta un supuesto de sustitucin cuando se produce la excusacin o recusacin de un funcionario ( v e r art. 6 ) y se acepta una u otra por el superior
que designa al momentneo reemplazante; en este caso suele hablarse de
subrogacin, (pie es una especie del gnero sustitucin.
11. <$vocaciii\ - Se produce cuando el rgano superior asume el ejercicio de chipeiencia que pertenece al inferior.
Cuando el delegante reasume -aun en un caso c o n c r e t o - el conocimiento y decisin de un asunto que
corresponde al delegado - e n virtud de una delegacin g e n e r a l - no estamos^
tcnicamente ante una avocacin-, sino ante una revocacin de la delegacin.
Segn la norma, la avocacin ser procedente a menos que una regla
expresa disponga lo contrario. A pesar de ello la avocacin ser improcedente:
a) Cuando la competencia del inferior hubiera sido asignada en mrito
a una kToiedad especfica.
b) Cuando hubiese un recurso planteado ante el inferior.
- < : ) Cuando ha habido desconcentracin.
12. Caractersticas de estas tcnicas. - La delegacin y la avocacin
son tcnicas que ataen a la dinmica de la organizacin y, por ende, g e neralmente, asumen carcter transitorio, a diferencia de la desconcenlraci'n y la descentralizacin, que son tcnicas o formas de organizacin para

69

L E Y 19.549

el logro del ejercicio efectivo de los poderes del Estado.

tructura
administrativa.

Hacen a la es-

CUESTIONES UE COMPETENCIA

' Art. 4" - El Poder Ejecutivo resolver las cuestiones de competencia-que se susciten entre los ministros
y las que se planteen entre autoridades, organismos o
entes autrquicos que desarrollen su actividad en sede
de diferentes ministerios. Los titulares de stos resolvern las que se planteen entre autoridades, organismos o entes autrquicos que acten en la esfera de sus
respectivos departamentos de Estado.
1. Consideraciones generales. - Un problema de competencia surge
cuando entre rganos administrativos se discute la atribucin de uno de ellos
para conocer y entender eu un asunto.
Estas cuestiones forman parte, c o m o especie, de un gnero de mayor
trascendencia: el conflicto de atribuciones.
En lo que hace a las cuestiones de competencia a que se refiere el
artculo, su problemtica gira en torno a dos puntos fundamentales:
a) La regulacin del procedimiento de la cuestin de competencia (arts.
4" y 5", L N P A ) .
b) La determinacin del rgano competente para resolver la cuestin
de competencia, que en puridad no correspondera a una ley procedimental,
sino a una ley orgnica.
Las cuestiones de competencia deben ser cuidadosamente diferenciadas de las declaraciones de certeza sobre la competencia, sea la declaracin
ex ofjicio de incompetencia, sea la peticin admitida de incompetencia, en
las cuales no existe cuestin, sino afirmacin. La cuestin de competencia
no es cuestin entre parles, sino entre rganos; la afirmacin de un rgano
de que es competente o incompetente es un p r e s u p u e s t l e la cuestin de
competencia, no la cuestin de competencia en s, la cual solamente se producir si el rgano a quien se considera competente o incompetente, segn
los casos, reafirma su incompetencia o competencia, respectivamente.
La cuestin de competencia no se promueve, sino que se provoca por
va de declinatoria o de inhibitoria.
2. 'Relaciones interorgnicas. - Si la cuestin de competencia se suscita entre rganos que dependen de un mismo ministerio, resuelve el titular
de ste. Si_se_ trata_de problemas de competencia entre rganos que despliegan su actividad en distintos ministerios, resuelve el Poder Ejecutivo.

70

I.EY 19.5-19

RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

L o s actos interorgnicos tienen generalmente eficacia ad intro que no

consagra derecho subjetivo alguno del interesado ( C N F e d C o n t A d m , .Sala I,
6/6/95, " W e l l c o m e " , LL, 1 9 9 6 - A - 6 0 0 ) .
3. | R e l a c i o n e s interadminisirativas-- Veamos los problemas que se
plantean a consecuencia de cas.
a) Concepto'
La Administracin pblica constituye un c o m p l e j o de
personas jurdicas pblicas estatales; por ello interesa sobremanera determinar el rgimen que gobierna a las dislintas clases de relaciones jurdicas,
que vinculan a dichas entidades.
Dentro del rgimen jurdico de las entidades estatales existe un sector de
relaciones denominadas interadministrativas o inlcrsubjetivas, que desde ha
ce poco tiempo han sido objeto de estudio particular por parte de la doctrina.
La relacin jurdica interadministrativa de que trata el artculo es aquella que vincula a dos o ms personas jurdicas pblicas estatales, ya se (rale
del listado en sentido amplio ( N a c i n y provincias) o de cualquiera de las
personas jurdicas pblicas de carcter estatal ( C N F e d C o n l A d m , Sala I V ,
21/9/95, "Coordinacin E c o l g i c a rea Metropolitana", ED, supl. jurisp.,
1995, ii 3, p. 101).
A diferencia de lo que acontece con las relaciones inlerorgnicas, que
vinculan a rganos carentes de personalidad jurdica y que la mayor parle
de la doctrina adscribe a la actividad interna de la Administracin pblica,
las partes en este tipo de relaciones son siempre personas jurdicas.
Las relaciones que aqu interesan se dan entre entes pblicos estatales.
De acuerdo con el texto del arlculo, comprendera solamente a los entes
autrquicos. Sin embargo, pensamos que no es posible esa interpretacin
restrictiva, toda v e z que tambin se produce ese tipo de relaciones con las
empresas del Estado. Por e l l o entendemos que comprende a los enles autrquicos, empresas del Estado, sociedades del Estado, sociedades annimas con participacin estatal mayorilaria, sociedades mixtas o de economa
inotta (doctrina art. 32, i n c . / , ley 19.549, modificado por ley 21.686).
b) ^Rgimen jurdico:
Se ha sostenido con razn que esta categora de
relaciones se distingue por la circunstancia de no ser aplicables "a ella'las
facultades que derivan de la supremaca de la Administracin, precisamente
porque los sujetos de la relacin son personas jurdicas pblicas estatales,
lo cual establece una considerable diferencia de rgimen jurdico respecto
de las relaciones que emergen de una actividad administrativa comn.
Las relaciones interadministrativas pueden dar origen a controversias
de diversa ndole: econmicas, polticas, jurdicas, etc., cuestiones que interesa resolver a fin de lograr el mantenimiento del principio de unidad de
accin estatal y para permitir el e j e r c i c i o de. las funciones y actividades
de los entes pblicos sin trabas que las paralicen.

71

A q u estudiaremos el problema desde el punto de vista estrictamente

jurdico.
Podemos realizar una clasificacin distinguiendo dos gneros de irlaciones interadministralivas, en atencin precisamente a que, segn se Iralc
de uno u otro supuesto, el rgano competente para dirimir el conflicto intc.radministrativo ser el Poder Ejecutivo o el tribunal judicial correspondiente.
| Conflicto entre, personas pblicas estalajes pertenecientes a utut
misma esfemTe'^bTefo.
En lasrciciones entre entidades estatales pertenecientes a una misma esfera de gobierno (v.gr., la nacional), debe res
petarse la posicin que ejerce el rgano que se halla en la cspide jc-i;oquica
de la Administracin pblica: el Poder Ejecutivo (arl. 99, inc. I, Const
nacional), siendo inadmisible que una enlidad aultquica o empresa del Estado pretenda ejercer sus prerrogativas de. poder pblico contra el lisiado,
y viceversa, que ste pretenda ejercerlas contra aquella ( C S J N , 20/10/94,
" O S N " , ED, 161-565; C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 15/4/88, " Y P F c / A N A " ;
id.. Sala de feria, 13/1/95, "Encotcsa", ED, 163-605). Emendemos que en
esos casos se impone la superacin de las formas jurdicas, sobre l o d o si
se tiene en cuenta que el Estado conserva el control administrativo sobre
los actos de tales entidades.
En este sentido, en el orden nacional la ley 19.983 instituye, en su ait.
P, en materia de daos y perjuicios, el arbitraje del procuiador del l e v r r o , o
del Poder Ejecutivo, segn el monto de la reclamacin, en caso de controversias entre "organismos administrativos del Estado nacional, centralizados
o descentralizados, incluidas las entidades autrquicas. empresas del Estado
y la Municipalidad de la Ciudad de Dueos A i r e s " ( C N F e d C o n l A d m , Sala I.
7/3/96, " I . S. S. para el Personal Ferroviario c / E N " ) . Para que baya conflicto
interadministrativo debe haber oposicin al pago de lo e x i g i d o o circunstancia que implique la negativa a hacerlo efectivo (Procuracin del Tesoro,
Dictmenes, 160-184, 165-12; dictamen 280/91, R O , 6/5/91, 2" seccin, p. 2 3 ) .
De conformidad con el criterio expuesto, el artculo que comentamos
distingue:
/) Conflictos con entes que desarrollen su actividad en sede de dife
rentes ministerios; en este caso resuelve la cuestin el Poder Ejecutivo.
2) Conflictos con entes que realizan su actividad en la esfera del mismo ministerio, en cuyo caso resuelve el respectivo ministro.
d)
Conflicto entre personas pblicas estatales pertenecientes a distintas esferas de gobierno.
En tal caso entendemos que corresponde admitir
la instancia originaria y exclusiva de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin,, por aplicacin de lo dispuesto en el art. 101 de la Const. nacional d e .
185.3/60 - h o y 117-, tal c o m o se lo ha reconocido en reiterados casos sometidos a su decisin {Fallos, 249:165; 250:205; 257:173; 259:157; 265:297).

72

RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 19 549

73

El art. 4 de la ley, c o m o ya v i m o s , determina cul es el rgano c o m petente para dirimir las cuestiones de competencia.

CONTUNDAS NEGATIVAS Y POSITIVAS

Art. 5" - Cuando un rgano, de oficio o a peticin

de parte, se declare incompetente, remitir las actuaciones al que reputare competente; si ste, a su vez,
las rehusare, deber someterlas a la autoridad habilitada para resolver el conflicto. Si dos rganos se considerasen competentes, el ltimo que hubiere conocido
en el caso someter la cuestin, de oficio o a peticin
de parte, a la autoridad que debe resolverla.
La decisin final de las cuestiones de competencia
se tomar, en ambos casos, sin otra sustanciacin que
el dictamen del servicio jurdico correspondiente y,
si fuere de absoluta necesidad, con el dictamen tcnico que el caso requiera. Los plazos previstos en este
artculo para la remisin de actuaciones sern de dos
das y para producir dictmenes y dictar resoluciones
sern de cinco das.

2.

incompetencia..
cionatorio.

Las cuestiones de competencia pueden suscitarse a iniciativa de los

e inhibitoria. - La primera

ocurre cuando el

intere-

Podra ocurrir esto, por e j e m p l o , en el procedimiento san-

Se da tambin en el administrativo la.inhibitoria -aunque no

tal c o m o se concibe en el proceso j u d i c i a l - .

Ocurre cuando el particular

se dirige al rgano que considera competente, pidiendo que la declare y

remita o f i c i o inhibitorio al rgano que esl c o n o c i e n d o en la cuestin para
qu se abstenga de continuar interviniendo.
La declinatoria de competencia es la resolucin administrativa por la cual
un rgano se declara incompetente, debiendo contener una afirmacin de la
competencia de oiro rgano.

Puede declararse a pedido del particular o aun

de o f i c i o si se persuade de su incompetencia luego de iniciar las actuaciones.

D e acuerdo con lo dispuesto por los arts. 4" y 5" de la L N P A , la declaracin de incompetencia es una resolucin administrativa compleja, que
se descompone en dos elementos: a) una declaracin negativa de certeza
sobre la propia incompetencia, y b) una declaracin constitutiva sobre la
competencia ajena, con la peculiaridad de que la cuestin de competencia
no surge de la declaracin negaliva, sino de la declaracin constitutiva.
3.

1.
Generalidades. - El procedimiento en la ley nacional tiene las siguientes'caTrotcTsriras: existe cuestin de competencia cuando se desconoce a un rgano administrativo, sea por un particular o por otros rganos
administrativos, la facultad de intervenir en determinado procedimiento, o
cuando dos o ms rganos declaran carecer de dicha facultad.

Qeclttigtoria

sado se presenta ante el rgano que interviene y le pide que declare su

iprihiSd para plantear la cuestin de competencia: - S l o p o -

dr promovrsela antes de haberse consentido la competencia que se reclama.

El mero planteamiento de la cuestin de cojopetencia por declinatoria
debe producir, c o m o consecuencia o efecto inmediato, la suspensin del
procedimiento, lo cual, sin embargo, en la prctica es relativo, ya que por
excepcin se suspende el trmite en lo concerniente a cualquier diligencia
de cuya comisin pudiera resultar perjuicio irreparable.

particulares o por decisiones de uno o ms rganos administrativos.

Recibidas por el rgano dirimente las actuaciones remitidas, resuelve
la cuestin sin ms sustanciacin que el dictamen del servicio jurdico, y

'.RECUSACIN Y EXCUSACIN DE FUNCIONAMOS Y EMPLEADOS

si fuera necesario el diclamen tcnico que se requiera, dentro de los cinco

das (prr. 2

in fine), mediante una decisin que resuelve qu rgano es el

competente.
A m e el rgano dirimente no estn legitimadas las parles para presentar
escritos o intervenir en cualquier forma en la tramitacin, pues la contienda o
litigio ha dejado de ser nter partes para transformarse en una cuestin entre
rganos.

En esle sentido debe interpretarse la frase "sin otra sustanciacin".

Este procedimiento es aplicable a cualquier clase de cuestin de c o m petencia, pues ellas pueden ser positivas o negativas.
do ms de un rgano pretende ser competente.

A q u l l a se da cuan-

La segunda tiene lugar

cuando los rganos llamados a intervenir niegan su competencia.

Art. 6 " - L o s funcionarios y empleadas pueden

ser recusados por las causales y en las oportunidades
previstas en los arts. 17 y 18 del Cd. Proc. Civil y
C o m . de la Nacin, debiendo dar intervencin al superior inmediato dentro de los dos das. La intervencin anterior del funcionario o empleado en el expediente no se considerar causal de recusacin. Si el
recusado admitiere la causal y sta fuere procedente,
aqul le designar reemplazante. Caso contrario re-

me"

mmnm

74

RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

solver dentro de los cinco das; si se estimare necesario producir prueba, ese plazo podr extenderse otro
tanto. La excusacin de los funcionarios y empleados
se regir por el art. 30 del Cdigo arriba citado y ser
remitida de inmediato al superior jerrquico, quien resolver sin sustanciacin dentro de los cinco das. Si
aceptare la excusacin se nombrar reemplazante; si la
desestimjre devolver las actuaciones al inferior para
que prosiga interviniendo en el trmite.
Las resoluciones que se dicten con motivo de los
incidentes de recusacin o excusacin y las que los resuelvan, sern irrecurriblcs.
0

r e

>

1. i ^ ^ ( ^ " ( J " ' P f / ^ * ) [ diferencias. \- Mediante la excusacin

y la r e c u s a r o n se logra" cesptazar la competencia del rgano que est entendiendo o deba entender hacia el correspondiente que fije la autoridad.
Las causas que hacen procedente la recusacin y la oportunidad y procedimiento para que los agentes se excusen o sean recusados con causa,
modifican los principios generales sobre la competencia.
A fin de asegurar la idoneidad subjetiva del rgano administrativo y
la c o n s i g u i e n t e confianza del particular en su i m p a r c i a l i d a d , ha dispuesto la ley que los funcionarios puedan ser apartados de. un procedimiento, a
peticin de los interesados (recusacin) o por propia determinacin (excusac i n ) . Para evitar que puedan emplearse abusivamente esos procedimientos
con el fin de demorar el trmite o para desentenderse de procesos complicados, 1a ley ha disciplinado la forma, oportunidades y motivos por los cuales los litigantes pueden recusar y los funcionarios pueden excusarse.
Recusacin y excusacin son figuras procesales ntimamente relacionadas por la finalidad perseguida: el apartamiento del agente suspectus c o mo m e d i o de garantizar al particular una conduela imparcial.
Pero excepto
este resultado comn, sutiles diferencias las individualizan, aunque el tratamiento legal y la interpretacin jurisprudencial tiendan hacia una equiparacin destinada a borrar sus lmilcs.
La diferencia reside en la naturaleza jurdica de uno y otro instituto.
La causa de excusacin, tan pronto c o m o el agente siente afectada su imparcialidad, se transforma desde esc momento en una condicin impeditiva,
mientras que la recusacin se transforma en un hecho constitutivo del deber
del agente de no ejercer su "poder", y de ah una consecuencia legal inmediata: el agente que no se excusa conociendo la existencia de un.impedimento incurre en "mal d e s e m p e o " de la funcin, mientras que al agente a
quien se recusa, simplemente se lo separa del conocimiento del asunto.

75

I..EY 19.549

2. excusacin, - La excusacin es la espontnea declaracin del agcn _

te de que1s~encucnlra impedido para continuar entendiendo o para entender
en un asunto, por estar comprendido en alguna causa de recusacin o, sin
que e l l o ocurra, por cuestiones de decoro o delicadeza.
:

Mediante la excusacin, el funcionario que se. considera subjetivamente inhbil para entender en una causa, tiene la facultad-deber de excusarse.
Al hacerlo, el agente debe disponer, en el mismo aclo, que pase el
expediente al superior jerrquico y ste decidir.
El superior debe resolver sin sustanciacin, pues es una cuestin ajena
a las partes.' Excepcionalmentc, por la naturaleza de la cuestin suscitada,
podr disponer medidas que estime conducentes a "proveer mejor" su pronunciamiento u or al servicio jurdico si estima que pueda afectarse la c o m petencia.
La parte carece de legitimacin para intervenir cu la excusacin del
agente. No puede oponerse a la excusacin (art. .11, C d . l'roc. C i v i l y
C o m . de la N a c i n ) . Igualmente la causa o motivo de excusacin no puede
ser dispensada por los interesados, porque no se trata de un bien del cual
ellos tengan la disponibilidad.
3. Recusacin)- La recusacin del agente es el medio por el cual se
exterioriza la voluntad de quien es parte del procedimiento, para que un
determinado agente se separe de su c o n o c i m i e n t o por sospecbai.se, por algn m o t i v o , de su imparcialidad.
La imparcialidad de aquel es un presupuesto bsico del derecho de
defensa, y la ley procedimental ha establecido un procedimiento para el
ejercicio de esta garanta del particular y que a la v e z posibilite la defensa
del agente sospechado.
a) Sin perjuicio de lo que se dir ms adelante, en trminos generales
la recusacin es un medio que se confiere exclusivamente a jos interesados.
Sujeto activo'es, pues, la parte, mientras que sujeto pasivo es el agente..
/ ; ) La recusacin debe fundarse en algn m o l i v o , es decir tiene que
ser causada..
Procede contra todo funcionario, incluso el presidente o los ministros
( C N E e d C o n t A d m , Sala I. 30/11/95. " R a v a " , LL, 1996-C-459).
4.

Distintas clases de recusacin.

- Son

las siguientes:

a) 'Recusacin sin causa>,

improcedencia en el procedimiento administrativo. ~ La norma que comentamos excluye la posibilidad de recusar sin expresin de causa al no remitir a la norma correspondiente de la ley pioccsal.
h)(Recusacin con causa.\ En ella, la parte promueve, un incidente
contra el agente, invocando hechos y situaciones jurdicas tipificadas por
la norma jirocesaI,~a fin de obtener su separacin del procedimiento; as,

77

RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 19.549

no se trata Je un trnie del procedimiento, sino de una derivacin de carcler administrativo, tendiente a regularizar la composicin del rgano administrativo.

El reconocimiento de los hechos importa su admisin, con el efecto

de relevar la prueba al recusante; si bien no es admisible la prueba de confesin, la admisin importa el reconocimiento de la exactitud del hecho
alegado c o m o fundamento lctico de la causa de recusacin.
En este caso
corresponde que se tenga al agente por separado del conocimiento ulterior
de la "causa".

76

En primer lugar, no exisle lmite a la facultad de recusar; una misma

parte puede recusar ilimitadamente a los agentes siempre que tenga causa
legtima.para e l l o ; en segundo trmino, se puede recusar a ms de un agente
de un rgano pluripersonal; en un tercer supuesto, se puede recusar aunque
el agente- haya c o m e n z a d o a conocer en la causa ( v . g r . , por causa sobreviuientej; en cuarto lugar, las causas de recusacin son extensivas a las
liarles, sus apoderados y letrados; finalmente, procede en toda clase de procedimientos.
La recusacin con causa requiere la existencia de un motivo serio que
haga lugar a la inhabilidad subjetiva del agente. De ah que la ley siga el
sistema de la enumeracin taxativa de los motivos que la hacen procedente
taris. 17 y 2 1 , C d . Proc. C i v i l y C o m . de la N a c i n ) .
La recusacin se interpone por escrito, que c o m o tal tiene que observar
las normas del ttulo 111 del R L N P A , anle el rgano recusado.
7) Dicho escrito debe contener: a) las causas de recusacin concretamente especificadas; b) la prueba documental, consista en documentos pblicos o privados, constancias instrumentales de otros expedientes, partidas
o certificados de estado c i v i l , etc.; si el recusante no los tuviere a su disposicin, deber individualizarlos, indicando su contenido, lugar, archivo,
oficina pblica o persona en cuyo poder se encontraren, y c) propondr
todas las pruebas de que piense valerse.
2) L o s electos de la presentacin del escrito son los de suspender al
agente en el conocimiento del asunto, hasta que recaiga decisin del rgano
.competente; la nica actividad que se le permite es la de remitir el expediente al rgano que decidir -superior inmediato-, debiendo elevar dentro
del plazo de dos das el escrito de recusacin "con un informe sobre las
causales alegadas".
c) Debei del geme recusado de informar sobre las causas alegadas.
Dicho informe debe someterse a las siguientes reglas:
1) El informe es la comunicacin escrita del agente dirigida al rgano
inmediato superior, expidindose sobre las causas de recusacin que se le
hayan imputado, para negarlas o para reconocerlas. El informe cumple
una funcin elemental: la inviolabilidad de la defensa, aunque aqul no sea
parle. El buen tino, prudencia y sensatez del agente impedirn que el informe se transforme en una refutacin; a l le debe bastar con la referencia
concreta, precisa, sobre la exactitud o inexactitud de la causal invocada.
o

El plazo para la presentacin del informe es de dos das (arg. arl. 6 ) .

2) Las alternativas de la presentacin del informe pueden ser: o el reconocimiento de los hechos o su negacin.

Si el agente niega los hechos, el superior ordena la formacin de incidente por separado, y, si lo e s l i m a n e c e s a r i o , recibir la "causa" a prueba por el plazo de cinco das.
d) Decisin.
El rgano competente tiene un plazo de ires das para
decidir, estimando o desestimando los fundamentos de la recusacin, plazo
que se puede ampliar al doble si se produjo prueba.
Sus efectos principales son:
1) El rechazo de la recusacin produce el mantenimiento del agente
recusado en la instruccin'y conocimiento del procedimiento.
2) La decisin que admite la recusacin, al mismo tiempo que separa
al agente recusado, a quien se comunica esta resolucin, fija la radicacin
d e | expediente anle el rgano subrogante. En este caso, la radicacin del
expediente es definitiva: aunque posteriormente desaparezcan las causas
que motivaron la recusacin, el agente recusado no recupera el ejercicio de
la competencia a su respecto.

TTULO

III

REQUISITOS ESENCIALES
DEL A C T O A D M I N I S T R A T I V O
o

Art. 7 - Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:

COMPETENCIA

a) Ser dictado por autoridad competente.

CAUSA

b) Deber sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable.
OBJETO

c) El objeto debe ser cierto y fsica y jurdicamente posible; debe decidir todas las peticiones formu-

78

79

RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 19..149

Iadas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no
afecte derechos adquiridos.

rgimen j u r d i c o diverso, el aclo de alcance individual (al que denomina

aclo administrativo) de los aclos de alcance general y los contratos. El aclo
de alcance particular -acto administrativo- no pierde tal alcance porque se
refiera a varias personas determinadas -aclo plirimo o colectivo
(Procuracin del Tesoro, dictamen 277/90, 130. 3/4/9!, 2' seccin, p. 2.1).

PROCEDIMIENTOS

La declaracin administrativa en que el acto consiste, se presenta c o m o

la cjcrcilacin de una potestad administrativa que. deiiva del e j c i c i c i o . por
el rgano, de la funcin administrativa.
Habr actos ndtnititstrativos <ju>~"
dicte la propia Administracin, o l r o i g a n o estatal no encuadrado en ella,
o por una persona sin la condicin subjetiva de Administracin pblica pero
que acta "poderes delegados" por la Administracin (v.gr., c o l e g i o s profesionales). La condicin de que el acto administrativo sea una expresin
de la potestad es la que lo conecta a la legalidad, pues as c o m o no hay
potestad sin norma previa, c o m o aqul ha de expresar una potestad, puede
colegirse que no hay acto sin norma que lo autorice y lo prevea.

d) Antes de su emisin deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los
que resulten implcitos del ordenamiento jurdico. Sin
perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considrase tambin esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento
jurdico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legtimos.
MOTIVACIN

2.
Elementos del acto. - La construccin de una teora sobre los elementos del aclo administrativo prsenla una singular importancia, pues se
^relaciona con todas las cuestiones referentes a la validez, ya que los vicios
del acto administrativo se analizan en relacin con los elementos. Por e l l o ,
la literatura jurdica administrativa"s Tibfa^pliifeado antes de la sancin
de la ley la cuestin de determinar los elementos de! acto administrativo.
No haba uniformidad en este campo doctrinal - tampoco la hay despus de
la l e y - y si bien en algunos casos todo se reduce a una cuestin terminolgica, en otros las discrepancias - v . g r . , respecto al concepto o ubicacin
de la "voluntad" en el a c l o - se hallan relacionadas con problemas capita-...
les de la teora general del derecho.

e) Deber ser motivado, expresndose en forma

concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, adems, los recaudos indicados en el inc. b
del presente artculo.
FINALIDAD

/) Habr de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del rgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines, pblicos o privados, distintos de, los
que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas
que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad.

Algunas veces los autores, con el fin de unificar didcticamente las

distintas condiciones que deben concurrir para la existencia del a c l o , hablaban de "elementos del acto", aunque aquella unificacin agrupaba genricamente presupuestos que no eran elementos.

Los contratos que celebre el Estado, los permisos

y las concesiones administrativas se regirn por sus
respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicacin analgica de las normas del presente ttulo, si ello
fuere procedente.
1. 'Preliminar. - La L N P A si bien ha regulado diversos aspeclos del
rgimen del aclo 'administrativo, a travs de normas que constituyen un verdadero derecho sustantivo o de fondo, no lo define. De este rgimen puede
concluirse que la ley y su reglamentacin han distinguido, reconociendo un

Lamentablemente la ley, o l v i d a n d o que esa unificacin era slo didctica, agrup bajo el trmino requisitos supuestos que en realidad no lo son.
III acto est integrado por el objeto, 'la motivacin y la Jornia -y el contenido si se lo diferencia del o b j e t o - . lisos son sus elementos, los dems
son en realidad presupuestos de. existencia o requisitos de eficacia pero la
ley las agrupa dentro de los elementos.
3.
Enumeracin de los elementos esenciales del aclo administrativo. - De acuerdo con el artculo que comentamos, los elementos esencia" ~terdei aclo administrativo son: comjnetencia, causa, objeto, procedimientos,
motivacin y finalidad. A ellos debe aadirse la forma (regulada en el arl.
8"). A l g u n o s comentaristas agregan a estos elementos la voluntad del rgano ( q u e la L N P A enumera c o m o v i c i o del acto; ver art. 14, inc. a).

80

LEY 19.549

RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

u)[ CompeiencUiJ Es el elemento subjetivo del acto, pues seala el

conjunto ele reglas eme rigen la actuacin y facultades del rgano adinimsinuiyo. La doctrina clsica, al definir la competencia c o m o la medida de
la potestad de un rgano, ha seguido un criterio equivalente a la doctrina
procesalista que caracteriza la competencia c o m o medida de la jurisdiccin,
mientras que ella consiste en la aptitud para ejercer dichas potestades y s e r
titular de ellas. Con el primer alcance la ha considerado la L N P A en los
arts. 3" a 6 - p o r q u e se refera al ejercicio de e l l a - , ahora la precisa en su
verdadero significado - c o m o elemento del a c t o - .
U

Por ello cabe incluir en la definicin no slo la aptitud o el conjunto

de.atribuciones y facultades que corresponde. . o . ! l rgano, sino saber si el
ente es titular de ellas, esto es si corresponde a la persona jurdica pblica - a l ente al que pertenece el r g a n o - ese conjunto de atribuciones.
Esta distincin es importante, pues c o m o bien dice Cassagne, ello sirve para
determinar si la incompetencia es por razn del g r a d o -y en princijpio subsunable- o si aqulla versa sobre el conjunto de atribuciones del ente,-en
cuyo caso ser imposible el saneamiento.
La competencia debe analizarse a la fecha de sancin del acto administrativo y no a la de notificacin, pues esta cuestins"vTncua"aTaTeffcaci'a y aqulla a la validez ( C N E e d C o n t A d m , Sala I I , 15/4/93, " W a g S A " ,
/ . L ; I 9 9 3 - D - 3 9 I ) . El acto ad referendum es aquel en que el rgano que
dict.el acto originario no es competente para hacerlo, pudiendo asimilarse
con el acto sujeto a aprobacin ( C N F e d C o n l A d m , Sala 1, 23/11/95 "Herpafana S R L " , ED, 168-413).
E

b ) LQ.'.'/'.v'-.
derecho administrativo no ha estado alejado de la polmica privaista -heredada de la doctrina escolstica- acerca del concepto
y la funcin de la causa c o m o requisito del acto. Lo cierto es que los
distintos alcances atribuidos en el derecho privado al vocablo causa no tienen aplicacin en esle caso.
En la norma se emplea el trmino para designar un concepto ms amplio y distinto, pero siempre con respecto a la causa objetiva del acto administrativo y no a la relacin que pueda nacer de l. De ah que se refiera
a la serie de antecedentes o razones de hecho y de derecho que justifican
la emisin del acto administrativo.
T a m p o c o la causa se relaciona con la intencin o propsito perseguido
por quien emiti el acto. Este aspecto se refiere a otro elemento del acto
legislado por la ley (la finalidad).
La teora de la causa en derecho administrativo no puede desconocer,
desde su planteamiento inicial, las particularidades que el acto administrativo olrece, una de las cuales es que la teora de la causa se ha construido
cu derecho privado u n i e n d o en cuenta fundamentalmente los negocios jurdicos bilaterales, mientras que el acto administrativo es unilateral.

81

La norma establece que el acto deber sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable ( C N F e d C o n t
A d m , Sala IV, 22/10/85, " S o n i e r i n " ) . La cjtusa del acto administrativo-es
la circunstancia de hecho impuesta por a ley para justificar la emisin del
acto ( C N C i v , Sala J, 23/2/99, "Gianera", LL, 1999-E-520).
" " " " D e b e n aislarse los presupuestos de hecho propuestos por la norma para
que el acto pueda y deba ser dictado por la Administracin. E l l o es l g i c o
si la Administracin ejecuta la ley, pues sta - c o m o imperativo abstractoconecla una cierta consecuencia jurdica a un tipo de hecho especfico. Sj_,
el acto administrativo es el ejercicio de una potestad, l slo puede dictarse
en funcin del presupuesto de hecho tipificado por la norma (v.gr., existencia de vacante para justificar el nombramiento; cumplimiento de la edad
para jubilar al funcionario).
Puede ocurrir que exista una situacin ms
compleja o ms ambigua, cuya apreciacin exija utilizar otros conceptos
(de valor o de experiencia, e t c . ) , por ejemplo, urgencia, ruina, idoneidad.
La comprobacin de la causa consiste en la constatacin o apreciacin
de un hecho o de un estado de hecho. El supuesto de hecho, en cuanto
proviene directamente de la norma atributiva de la potestad, es siempre un
elemento reglado del acto.
A l g u n o s consideran que la causa y el motivo significan una sola y misma cosa. Puede ser que as sea algunas veces pero no siempre. El motivo
se aproxima ms al propsito y al fin. Consiste en la razn por la cual la
autoridad se decide a dictar el acto.
Cuando la atribucin es reglada, puede coincidir el motivo con la causa.
c)bjeto.t El acto administrativo consiste en una declaracin, y sta
tanto puede.ser una decisin, un j u i c i o , un conocimiento o un deseo. EJ_
objeto de-I acto consiste en lo que el acto dec.ide,_valora. certifica, registra
\i opina a travs de lu declaracin pertinente (andeira de M e l l o ) .
Si se trata de una actividad reglada, el objeto del acto aparecer predeterminado por la norma, mientras que en el caso de que el acto sea consecuencia del ejercicio de facultades discrecionales, aunque la Administracin
disponga de un amplio margen de libertad para emitir el aelo, el objeto de
l debe adaptarse al marco general normativo y al p r i n c i p i l e la juridicidad.
El objeto coiTiprende; el contenido natural (que necesariamente forma
parte del acto y sirve para individualizarlo) y el contenido implcito, que
normalmente no se establece de manera expresa, pues est determinado en
la norma.
Puede existir un contenidojiccidentul, que la voluntad del agente puede introdTici7en~el acto, siendoTfisulas adicionales a las naturales.
Debe ser lcito.
A s el objeto no debe ser prohibido por el orden normativo. La ilegitimidad puede resultar de la v i o l a c i n de la Constitucin,
de lu ley, reglamento, acto general, contrato, acto administrativo anterior
irrevocable.

lluldiinsuii. 7M

82

83

RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

I.EY I9.M9

De acuerdo con la ley debe reunir, adems, los caracteres de certeza

y posibilidad fsica y jurdica. A s el objeto del acto debe ser dele minado
o detenninable, es decir no debe ser enunciado en forma vaga o ilusoria.
Lo contrario importara introducir toda clase de inseguridades en los aclos
administrativos.
D e b e poder precisarse la decisin adoptada por la autoiiclad administrativa.
D e b e saberse de qu aclo se trata, a qu personas o
cosas afecta, en qu tiempo y lugar habrn de producirse los efectos.

La declaracin en que consiste el acto administrativo se forma a travs

de un procedimiento. Esto se. debe a una doble causa: a) que siendo el
Estado una persona moral, que persigue el inters public, su "voluntad"
se forma mediante la actuacin de una serie de rganos, y / ; ) la "juridiznc i u " cada v e z mayor del aduar administrativo.

La posibilida^jjvrfdica lleva nsita la nocin ttejiatud.

Habr as imposibilidad jurdica cuando se trata de cosas o de. hechos que si bien podran
materialmente x i s l i r o realizarse, legalmente ello no es posible.
En cuanto a la imposibilidad material (cosas o hechos que no pueden
materialmente existir o r e a l i z a r s e ) , cabe decir que la imposibilidad de
hecho puede darse por la Taita o inexistencia de: /) sustrato personal - n o m bramiento c o m o agente p b l i c o de una persona f a l l e c i d a - ; 2) sustrato
jurdico - a p l i c a c i n de una sancin disciplinaria a quien no es un funcionario p b l i c o - , y 3) sustrato material -la cosa a que se refiere el acto ha
desaparecido, v.gr., concesin de una playa sepultada por un maremoto-.
)\Procedimientos. . El acto administrativo, antes de su emisin, requiere de "ciertos procedimientos. Son los actos de trmite y preparatorios que preceden al acto. Son actos producidos por la propia Administracin^' en algn caso por el particular.- A s , por ejemplo, el nombramiento
de un profesor universitario slo podr ser dictado despus de una serie de
actos que componen un procedimiento: llamado a concurso, inscripcin, oposicin, etctera. Igualmente una adjudicacin tendr lugar luego de una
serie de actos que forman parte del procedimiento de seleccin del contratista.
L o s procedimientos sern distintos segn el objeto del acto. Por
aquello que ya dijimos acerca de la ntima relacin entre el procedimiento
y la materia objeto de l, puesto que el procedimiento, para ser til, ha de
acomodarse a los Tines. A s , no puede haber un procedimiento nico para
los distintos tipos de actividad.
El procedimiento administrativo comn, general, se halla regulado en
la ley que comentamos y fundamentalmente en su reglamento.
La norma considera un 5rpccdimienlq_f..Trnct<i/_cljjictamen de un rgano de asesoramiento jurdico cuando el acto pueda afectar derechos subjetivos o intereses legtimos. Es un loable propsito tendiente a encauzar
jurdicamente toda la actividad administrativa ("el apartamiento de las conclusiones de los organismos tcnicos, slo puede permitirse con la demostracin de que ha mediado error n omisin de entidad suficiente para descalificar tales dictmenes", C N F e d C o n t A d m , Sala I, 1 1/9/86, " D e f i l i p p c " ) .
No obstante el carcter de esencial que se atribuye al dictamen jurdico, su
ausencia no determina necesariamente y en lodos los casos la nulidad del
acto ( v e r art. 14).

e.)\Moliyaci(n. La motivacin es la c x p l i c i l a r i n de la causa; esto es

la declaracin de cules son la expresin de las razones y las circunstancias
de hecho y de derecho que han llevado a dictar el acto ( C N F e d C o n l A d m .
Sala I I , 23/9/93, "Beamurguia", El), 156-113), y se halla contenida dentro
de los "considerandos". Sin embargo, no autoriza a asignarle valor normalivo a los "considerandos" si sus conceptos no han sido reproducidos en
la parte dispositiva, mxime si de ella se desprende un sentido diverso. Para discernir el sentido de la norma debe estimarse c o m o elemento cendal
el lexto mismo de la parte dispositiva, loda v e z que es en ella donde la
Administracin consagr el alcance que. entendi deba darse (Procuracin
del Tesoro, dictamen 272/91, 130, 29/4/91, 2" seccin, p. 2 1 ) .
La motivacin del acto administrativo tiene por objeto exteriorzar el
iter p s i c o l g i c o que ha inducido al titular del rgano a dictar el aclo, de ta!
forma que haga posible conocer los momentos fundamentales del razona
miento (Jaccarino, Studio sulla motivaiione, Roma, 1993, p. 87 y 8 8 ) .
( cu
siste en la exlcriorizacin de las razones que justifican y fundamentan la
emisin de dicho aclo y que versan tanto en las circunstancias de hecho y de
derecho -causa del acto administrativo- como en el inters pblico que se, pe
sigue con su dictado ( C N C i v , Sala I, 23/2/99, "Gianera", LL, 1999 E - 5 2 0 ) .
" C o m p r e n d e a la causa del acto y la e x c e d e , pues le da mta mayor
relevancia al obligar a describirla y consignarla en el lexto de. la decisin.
El distingo estriba en que la causa comprende los antecedentes de hecho y
la motivacin es la obligacin de expresar, de consignar tales antecedentes,
ms los fundamentos que atendiendo a aquellos hechos, justifican el dictad"
del acto" ( S T . l T d e l F u c g o , 7/5/96, "Tavarone", S D O , expe. 188/95,-L" IV,
F 151/61, de mi v o t o ) .
Aparece c o m o una necesidad tendiente a la observancia del principio
de legalidad en la actuacin de los iganos estatales ( C N C i v , Sala ) , 26/12/
94, " V e r z e l l o " , LL, 1996-A-806, 38.433-S). Desde el punto de vista del
particular responde a una exigencia fundada en la idea de una mayor proteccin de los derechos individuales. Constituye un requisito referido a la
razonabilidad. A partir de la norma existeja obligacin genrica de m.r>tivar todos J 2 _ ^ 2 i - ^ L ' ! M t t r f l ' H ' ? . F.l principio general es la motivacin, salvo que no exista necesidadjiuldicajdc-ciia
s

El requisito de la motivacin fiene jia in^yjnMmp^ir^iicja^riJo^ a ^ ( ) s

realizados en ejercicio de facultades discrecionales, pues solamente, la ninOvacin de estos actos permite al j u e z determinar si son o no razonables.

"i

85

RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 10.549

La discreciunalidud no es arbitrariedad ( C N F e d C o n t A d m , Sala 111, 17/9/84,

"Hugbes T o o l C o " , LL, 1984-D-363; Procuracin del Tesoro, diclamen del
10/10/89, B O , 30/5/90, 2" seccin, p. 2 2 ) . Lo propio ocurre en el caso de,
los conceptos jurdicos indeterminados, pues compete a la Administracin
determinar los extremos que los componen ( C N F e d C o n t A d m , Sala I, 2/8/
99, "Caamao", LL, 1996-C-15).

Por e l l o , c o m o afirma Marienhoff, todo acto administrativo pju^ticular

tiene una finalidad propia, correlativa a su objeto o contenido. Esla relacin objeto-fin responde especficamente a la finalidad perseguida por la
norma y por la que se le confiri la competencia al rgano que dict la resolucin particular, y aqulla, ley en sentido formal o material, tiene su
punto de partida y est condicionada, a su v e z , por la norma constitucional
que autoriza su dictado y lu relacin existente entre ella y el fin perseguido
por la Constitucin.

84

La motivacin debe ser concomitante al acto, aunque en algunos casos

puede admitirse la motivacin previa, si ella surge de informes y dictmenes que sean expresamente invocados ( C N F e d C o n t A d m , Sala I I , 23/9/93,
"lieamurguia", ED, 156-113; id., Saa I I I , 22/5/86, " D e l R o " ; id., id., 28/
3/96, "Daysi l n g . " ) . La simple cita de una disposicin legal puede surtir
los efectos de la motivacin, si la norma legal aplicable es suficientemente
comprensiva ( C N C i v , Sala J, 23/2/99, "Gianera", LL, 1999-13-520).
Excepcionalmenle el v i c i o de la falla de motivacin podr ser suplido
por una motivacin ulterior, siempre que ella sea suficientemente desarrollada ( D r o m i ; C S J N , Eolios. 305:203, " R o b l e d o " ; C N F e d C o n t A d m , Sala I I I ,
6/8/87, "Vidal C a s t r o " ) . No es necesaria una relacin analtica o circunstanciada de la causa; basta una relacin sucinta, siempre que sea ilustrativa
(TSJCrduba, Sala C o n t A d m , 5/9/96, " A l t a m i r a n o " ) .
La motivacin insuficiente permite acudir, para interpretar el acto, a
las actuaciones anteriores, ya que deben considerarse en su totalidad y no
aisladamente porque son partes integrantes de un procedimiento y, c o m o
etapas del mismo, son interdependientes y conexas entre s (Procuracin
del T e s o r o , dictamen 256/91, B O , 22/4/92, 2" seccin, p. 2 1 ) .

f) EinalidaiLJ 1:1 ltimo elemento que trata la norma que comentamos

es la finalidad. A s c o m o la determinacin del elemento causa se realiza
con la pregunta "por qu?", ej elemento fin del acto se_d_etennina con la
pregunta "/para tiuV".

'

La.finalidad es el bien jurdico perseguido con el dictado del acto; es

eLresultado previsto legalmente c o m o e l c o r r e s p o n d i e n t e al tipo de acto^
dictado. A s la finalidad del acto que disuelve una manifestacin tumultuosa es proteger el orden pblico, la paz pblica.
Es harto sabido que la actividad administrativa debe procurar la satisfaccin concreta del inters pblico, del bien comn. Esto constituye el
fin del procedimiento. Cualquier desviacin de esa finalidad lo vicia.
No pueden perseguirse otros fines, ni pblicos ni privados. En el primero se desvirta lu competencia; en el segundo, habra adems una ilicitud
natural - d o l o - por parte del agente que representa al rgano. La actividad
administrativa debe tender siempre a satisfacer, directa o indirectamente,
necesidades de inters pblico. La organizacin administrativa y la distribucin de competencia entre sus rganos determinan qu intereses pblicos
tiene que atender cada rgano y cada persona pjlbiica_.

Es decir, que en todos los actos administrativos existe una primera y

comn finalidad, que se va especificando a travs de la distribucin de c o m petencias dentro de lu Administracin y que determina el objeto o contenido
que pueden tener esos aclos.
L a norma contempla tales recaudos estableciendo que: / ) e l acto debe
cumplir con la finalidad que inspir la norma por la que se o t o r g c o m p e tencia al rgano emisor; 2) no puede perseguir otra finalidad que la que
corresponda a la causa y objeto del acto, y J) el contenido u objeto del acto
tiene que ser adecuadamente proporcional a esa finalidad.
4. '^Contratos, permisos y concesiones^- La ley e x c l u y e a los contratos administrativos, u los permisos y concesiones de la aplicacin de las
normas de este ttulo, los que se regirn por sus leyes especiales, sin perj u i c i o de l aplicacin analgica de aqullas. D e b e consignarse que no
excluye la aplicacin directa de* las normas de esta ley, y de su reglamento,
en lo (pie hace a las cuestiones relacionadas con los tres ttulos restantes
(1, II y I V ) . Toda exclusin es de interpretacin restrictiva.

EOIUIA

Art. 8" - El acto administrativo se manifestar

expresamente y por escrito; indicar el lugar y fecha
en que se lo dicta y contendr la firma de la autoridad
que lo emite; slo por excepcin y si las circunstancias
lo permitieren podr utilizarse una forma distinta.
1.
Concepto. - L a declaracin de la Administracin, ya signifique
volicin, cognicin o j u i c i o , se concreta en el acto administrativo. Para
que adquiera entidad en el mundo jurdico debe exteriorizarse al emitir el
acto (TSJCrdoba, Sala C o n t A d m , 15/12/98, " C a e d o " , LLC, 1999-839).
Se llama "forma" del aelo administrativo al m o d o o manera de producirse esa exteriorizacin.
La forma constituye un elemento de certeza del acto y al mismo tiempo
una garanta para los particulares.

86

87

RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 19.5-19

No es posible concebir la existencia de un acto administrativo carente

de forma, cualquiera que ella sea -escrita, verbal o por s i g n o s - , por lo cual
cabe sostener que la forma es tambin esencial para la validez del acto administrativo.

Tambin es comn en la actividad policial (orden de detencin, disolucin de manifestaciones, etctera).

A l g u n o s autores engloban ei este elemento los trmites preliminares

paia el dictado del acto - v . g r . , 4 I e r e d i a - , llamados por otros "formalidades".

Existe la posibilidad de que actos de. gran significacin jurdica sean

producidos verbalmcnle, por e x i g i r l o as las circunstancias, pero necesariamente deben ser seguidos del acto escrito que los ratifique o reitere, segn sea lo que corresponda.
Otra forma la constituyen los signos o seales.
Pueden emanar de un
agente de la Administracin ( p . e j . , polica del trnsito) o de un elemento
fsico (semforo, etctera).
La gama es numerosa, pero es indudable que en lodos los .supuestos
nos encontramos ante una exteriorizacin de voluntad expresa.

Tambin cierta doctrina engloba en el elemento "forma" las actuaciones posteriores al aclo, c o m o por ejemplo, su publicidad ( G o r d i l l o ) .
Sin embargo, pensamos con Zelaya que la ley se pronuncia ppr el criterio restringido, y se refiere a la m s t r u m j ^
hiit a conslalada.xiL.documeatajla. El procedimiento previo a la emisin
del acto se expone en el arl. 7", inc. d, y (a notificacin y publicacin en
el art. II ( C N F e d C o n t A d m , Sala I, 12/9/95, "Frvega", LL, I 9 9 6 - C - 3 1 ) .
La ley en el artculo que comentamos circunscribe el concepto de forma a una acepcin estricta, entendiendo por (al la declaracin de voluntad
una v e z formada, o sea, la que debe observarse o se observa al emitir el
acto. .A_cJi\a.,c.orjix>nedjo de transporte^dc dicha voluntad al campo jurd i c o , a los fines de asegurar su prueba y de permilir el conocimiento de
su contenido.
2. [Requisitos.:- El derecho positivo en el orden nacional nos seala
los siguientes: lugar y fecha de emisin del acto. Que sea escrito, expreso
y firmado. A ' c l l o debe agregarse la determinacin del rgano emisor y I"
funcin que ejerce, el sello aclaratorio de firma y la emisin por conduelo
del instrumento idneo. Tratndose de un rgano c o l e g i a d o , el acia de la
sesin.
Con relacin a los requisitos legales, coincidimos con Zelaya en que
es un error haber incluido la firma, y que sta no es requisito de forma,
sino sencillamente lo esenciaTpara la existencia del acto administrativo;
mientras no exista la firma, el acto materialmente no existe. Si un decreto
o una resolucin no estn firmados, significa que no hay decreto ni
resolucin. Hay un papel escrito, sin trascendencia jurdica alguna. P o dra verse en e l l o un proyecto, a lo sumo.
Cuando, falla i m a - f o n n a x s . e n c i a L e l acto es m i l o , pero no nos parece
j u r d i c o proclamar la nulidad de un aclo no firmado.
Por oposicin a la escrita tenemos la forma verbal. Es comn en la
administracin interna, por e j e m p l o , en las rdenes de servicio de un superior a un inferior jerrquico o a alguien que. se encuentra en una sujecin
especial ( C N F e d C o n t A d m , Sala I I I , 16/4/85, " C a m b i o s Teletour") bien entendido que referidas a actividades de poca significacin, pues cuando ello
no se da, los problemas de responsabilidad, del deber de obediencia, del
derecho de desobedecer, etc., exigen la orden escrita.

En general son actos que se extinguen inmediatamente por el instantneo cumplimiento del objeto.

Hay que distinguir entre los signos que exteriorizan el aclo administrativo y aquellos que constituyen su notificacin.
En el primer grupo pueden incluirse los movimientos de brazos del
a g n t e s e trnsito, las luces del semforo, etc., y en l se percibe la contemporaneidad entre el acto y su notificacin. En el segundo, el letrero
indicador de velocidad mxima en determinada zona del camino o a! ingreso a zona urbanizada. No hay duda de que el acto fue ya dictado por autoridad competente y la seal lo notifica, a fin de que el conductor no pueda
alegar ignorancia en caso de contravenir la norma.
El rgano y su funcin deben estar explicilados en el acto administrativo. De una u otra manera tienen que surgir del instrumento. Si e l l o
no se cumple, el acto estar viciado.
El uso del idioma nacional no ha sido enumerado entre los requisitos
por considerrselo o b v i o . Pero hay que recalcar que lodos los aclos deben
estar escritos en el idioma nacional.
El_acto_debe dictarse en instrumento idneo.
3.
lYasc.endencia. - La significacin y trascendencia que tienen las
formas en nuestra malcra es muy superior a la que asumen en el derecho
privado. C o i n c i d i m o s con Cassagne en que el formalismo administrativo
"cumple con una funcin diferente que el formalismo del derecho civil o
comercial, donde lo q u e se trata de tutelar es la seguridad jurdica o la
aceleracin del trfico mercantil".
En derecho administrativo cumplen las "formas" una funcin de garanta, lano de los derechos de los particulares c o m o del orden, acierto,
justicia y legalidad que deben existir en la actividad administrativa.
El formalismo no solamente aparece e x i g i d o en la cspide del poder
de) Estado por el sistema de controles recprocos entre los iganos que ejercen el poder estatal (legislativo, ejecutivo y j u d i c i a l ) , sino en toda la o i g a -

88

89

RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

L E Y l'J.549

nizacin interna del Ejecutivo, ya que de su observancia dependen los sistemas de control jerrquico que se establezcan en la rbita del Poder Ejecutivo, cuyos actos, desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo, son
los que en mayor medida interesan a nuestra disciplina.

nominada "va de hecho administrativa". Las consecuencias de la va de

hecho inciden decisivamente en la esfera personal de los ciudadanos, ya
que restringen indebidamente -pues falla en estos casos la habilitacin necesaria para legitimar la accin administrativa- los derechos y garantas
individuales.

No nos convence la opinin de que en ausencia de acto expreso, la

nota de la Administracin que hace saber al destinatario la decisin de la misma, rena las condiciones de "acto d e c i s o r i o " y la de "acto de notificacin"
(Procuracin del T e s o r o , Dictmenes, 137-134, 151-659, 156-1; dictamen
59/91, D O , 6/11/91, 2* seccin, p. 18).
- 4 . Ciasificacini - En derecho administrativo no rige la clsica distincin que r e c o g e nuestro C d i g o C i v i l entre formas aci solemnitatem y
ail probationem, dada la distinta funcin que la forma cumple en dicha disciplina.
En cuanto a la distincin entre formas "esenciales y no esenciales",
observamos que, a pesar de las objeciones que nos merece una calificacin
de cuo civilista, lo utiliza la ley en su art. 14, inc. b.
;

L o s conceptos de formas esenciales y no esenciales deben correlacionarse con el criterio referente a la rigidez o flexibilidad de las formas y a
los distintos tipos de invalidacin que puedan afectar el acto a consecuencia
de un defecto formal.
La circunstancia de que la forma sea o no esencial incidir en la gravedad del vicio, y por ende, en las consecuencias de la invalidacin, mientras
que la rigidez o flexibilidad repercute en el margen de apreciacin o valoracin que sobre el defecto pueda tener o no el rgano que revise el acto.

JVM.S' un

HECHO

<^ri^9^- La Administracin se abstendr:

a) De comportamientos materiales que importen
vas de hecho administrativas lesivas de un derecho o
garanta constitucionales.
b) De poner en ejecucin un acto estando pendiente algn recurso administrativo de los que en virtud de norma expresa impliquen la suspensin de los
efectos ejecutorios de aqul, o que, habindose resuell o , no hubiere sido notificado.
I.
Preliminar. - El artculo que comentamos ha receptado normativamente una situacin peculiar en el obrar de la Administracin pblica, de-

2. Va de hecho y va de derecho. - En general, la va de hecho se

opone a,la va de derecho. sta es el medio legal utilizado por una persona
para hacer valer sus pretensiones; aqulla es el medio ilegal empleado por
una persona para concretarlas.
En el campo del derecho civil no hay dificultad para delimitar las "vas
de hecho", que se verifican siempre que un'particular sin ttulo ejecutorio
pretende por la fuerza material constreir a otro particular a cumplir las
obligaciones asumidas.
La va de hecho en derecho administrativo es ms difcil de comprender: podemos, en principio, establecer que es una irregularidad grosera c o metida por la Administracin contra el derecho de propiedad o contra una
libertad pblica.
3. Vas de hecho administrativas.
El principio de legalidad pauta
globalmente la actividad administrativa y, consecuentemente, lodos los actos de Ja Administracin pblica estn subordinados a una norma habilitadora, aunque no necesariamente de rango legal.
Cuando la Administracin pblica quebranta este principio y promueve
operaciones materiales restrictivas o cercenaduras de los derechos y garantas individuales carentes de aquella base sustentadora, se est en presencia
l l e T i h a """va de hecho" ( C N E e d C o n t A d m , -Sala , 12/12/95, "Fernndez",
ED, supl. jurisp., 1995, n" 3, p. 2 3 ) . Situacin sta que genera - c o m o principales e f e c t o s - la ilicitud del obrar administrativo y, consiguientemente,'
la responsabilidad patrimonial de la Administracin pblica.
4. Presupuestos de las vas de hechq. - Vamos a estudiarlos por separado:
a) Comportamiento material.
La va de hecho consiste en un c o m portamiento material observado por la Administracin pblica, y consecuentemente, para cierta parte de la doctrina, los actos administrativos considerados independientemente de su ejecucin no pueden constituir va de
hecho ( B i e l s a ) .
Este comportamiento material debe ser observado por la propia A d m i nistracin pblica, aunque no cabe descartar totalmente ja va de hecho
cometida por quien, pese a no integrar la estructura orgnica de la A d m i nistracin, obra, sin embargo, en virtud de autorizacin de ella ( p . e j . , conualisla de obras pblicas o concesionario de seTvlcis pblicos).

90

RGIMEN DI- PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Ahora bien, no toda actuacin material de la Administracin constituye

una va de hecho, pues en virtud de su amotnela ejecutiva, el uso de la
coaccin - d e concurrir los pertinentes requisitos- es perfectamente legtimo (art. 12. L N P A ) .
b) Irregularidad en dicha comportamiento.
La configuracin de la
va de hecho e x i g e la ijregularidntl del[comportamiento material,jsituacin
susceptible de producirse tanto en los casos de irregularidad del comportamiento material en s considerado, c o m o en los de irregularidad del aclo
administrativo que le dio origen.
La mayor parte de las operaciones administrativas requieren un acto
administrativo previo. Si este no ha llegado a dictarse falta la cobertura
que autoriza y delimita los alcances de la ejecucin, y, por ende, el particular afectado queda privado de las garantas del debido proceso adjetivo (arl.
l'\ i n c . / , L N P A ) c impedido de ejercer los remedios pie el ordenamiento
jurdico establece para impugnar la decisin administrativa.
Dentro de esta situacin - q u e configura la va de hecho "tpica" - encuadran tambin,
por especial previsin de la L N P A , las hiptesis contempladas en el inc. /;
rcfeiidas a la.ejecucin de un acto administrativo, estando pendiente algn
recurso de los que, en virtud de norma expresa, implican la suspensin elc
los efectos ejecutorios y la ejecucin de un acto administrativo p^idjctc"^
de notificacin.
La solucin es, para algunos, tericamente desacertada, "pues este supuesto se refiere a un caso de muy dudosa calidad de va de hecho", segn
la opinin de G r e c c o , para quien la idea fundamental subyacente en el
esquema diseado por la ley ha sido, probablemente, que en las mencionadas hiptesis la legalidad es quebrantada -independientemente del valor jurdico de la decisin o acto administrativo-, por la circunstancia de que o
cesa la autotutcla ejecutiva (ejecucin suspendida; art. 12, prr. \"'in fine,
L N P A ) o el aclo administrativo no es eficaz (arl. I I, L N P A , y arl 19,
RLNPA).
Al margen de la inexistencia del acto administrativo (y de los supuestos que la ley asimila a tal situacin) la irregularidad del comportamiento
material administrativo puede provenir; /) de la discordia indudable entre
el acto administrativo y la ejecucin material; as, p.ej., s en una requisicin el acto individualizador contempla unos bienes y se pretende requisar
otros, y 2) de las modalidades de la ejecucin: cuando, aun existiendo un
acto administrativo legitimador, la Administracin no est habilitada para
ejecutar por sus propios medios el mandato en l contenido, sea por su
especial naturaleza o por determinada prohibicin de la ley (art. 12, L N P A ) .
c) Irregularidad en el acia administrativa.
Inversamente de lo que
acontece en las situaciones anteriormente analizadas -en las cuales es el
comportamiento material de la Administracin pblica el conceptuado irre-

L E Y 19..5-19

91

guiar-, en el supuesto que ahora examinamos, la irregularidad proviene, no

ya de la operacin administrativa considerada en s misma, sino de lalTe"
cisin "o acto adminislrafiyo^quc se ejecuta. Claro es que no cualquier clase de irregularidad del acto administrativo puede generar cvcnlualmcntc una
va de hecho, ya que no basta una simple ilegalidad, que en este caso puede
resolverse mediante la impugnacin del aclo administrativo. La hiptesis
tratada engloba, en primer lugar, las situaciones calificadas c o m o inexistencia virtual por carecer el autor del acto administrativo de toda c o m petencia en el rea, c o m o ocurre, por ejemplo, en la usurpacin de (unci
nes, situacin en la cual de ningn modo puede conectarse la decisin con
las potestades atribuidas a la Administracin pblica. Y c o m r u c i i d c , adems, aquellas otras situaciones verificadas cuando, aun emanando el aclo,..
de una autoridad administrativa, la decisin es ajena a la aplicacin de? un
texto normativo (v.gr., imposicin de tributos sin ley formal que lo permita.'
de gravmenes reales a propiedades privadas dispuesta por autoridades ad
minislrativas sin habilitacin legal, etctera).
En eslas hiptesis -tradicionalmcnte encuadradas dentro de la calcpoia
de la incompetencia absoluta-, la irregularidad surge de circunstancias objc
tivas fcilmente comprobables o de la calidad del autor del acto y es razonable,
por lo tanto, que la operacin material administrativa no esl. legitimada.
Opina Linares que una "teora de las vas de hecho" no puede formularse c o m o plena sin incluir la del "aclo jurdicamente inexistente" (ver
comentario al art. 14) porque no es correcto pensar que la va de hecho no
deba tener otro contenido que el de "hecho material" consumado por un
rgano administrativo sin acto administrativo previo.
f i j ) Alentadora lesin de. una libertad pblica o del derecjio de_mpjc__
dad. l "climpora'miento material I r r e g u l a r de la A d m i n i s t r a c i n debe
vincularse inexorablemente con los bienes que resulten afectados por aquel
obrar. La va de hecho se refiere - e n su construccin tradicional-, a los
derechos emergentes do la propiedad (inmobiliaria o m o b i l i a r i a ) , o bien.a
alguna de las libertades pblicas garantizadas por el ordenamiento jurdico,
incluso a la lesin de una libertad innominada.
/'"S,
Consecuencias de la va de hecho. - La j n o d u c c i n de una va de
hecho genera c o m o efecto principal la paralizacin de la jurisdiccin' contenciosoadminislrativa para entender en el juzgamiento de las cuestiones
que dc.aqulla se deriven. Se lia dicho jiirispruclcncialmcntc que "la accin judicial de instancia nica que traduce el recurso directo previsto en
el art. 32 de la ley 24.521 es la va idnea y eficiente para cuestionar vas
de hecho administrativas" ( C N F e d C o n t A d m , Sala I, 16/4/99, "Fernndez
c / U B A " , JA, 1999-111-25). Corresponde en lales casos la intervencin de
j u r i s d i c c i n ordinaria, pues el Juzgamiento de las "vas de hecho correspond e r a l '"iTibaT qTTelleba aplicar la disciplina general del derecho comn

92

RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

U

de la.responsabilidad (ari. 116, Const. nacional; art. 2 , inc. 6", ley 48, y
aris. 41 y 45, ley 13.998) conforme al mbito territorial pertinente, el cual
es competente para la determinacin de la responsabilidad patrimonial - p r e cisando la naturaleza y extensin de los d a o s - y la fijacin de las indemnizaciones correspondientes por los perjuicios irrogados al particular con
motivo de la va de hecho. La L N P A contempla la impugnacin de las
vas de hecho (art. 23, inc. d), y hace referencia a los supuestos del inc. b
del artculo que comentamos.

^SILENCIO O AMUIUEOAO UI LA AowNtsrKACtN /

Vi/7. JO. - E l silencio o la ambigedad de la A d ministracin fente a pretensiones que requieran de

ella un pronunciamiento concreto, se interpretarn como negativa.
Slo mediando disposicin expresa podr acordarse al silencio sentido positivo.
Si las normas especiales no previenen un plazo
determinado para el pronunciamiento, ste no podr
exceder de sesenta das. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerir pronto despacho y si
transcurrieren otros treinta das sin producirse dicha
resolucin se considerar que hay silencio de la Administracin.
1. Concepto. - La carga que grava a la Administracin pblica d e ,
emitir el pertinente acto administrativo y el derecho del particular a ese
respecto, vendran ciertamente a ser ineficaces si el propio ordenamiento
jurdico no arbitrara remedios idneos para el caso de que aqulla no cumpla. D e b i d o a ello la L N P A y su reglamentacin han estatuido diversas
tcnicas destinadas a evitar, o por lo menos atemperar, los efectos de la
morosidad administrativa.
El artculo (pie comentamos se ocupa de uno de esos medios: eisilenciu administrativo.
P.ste se produce cuando el rgano administrativo no
resuelve expresamente la peticin o pretensin deducida por el particular,
lis una ficcin que la norma establece en beneficio del que inici el procedimiento.
2. '(Jlases. - El silencio administrativo reviste dos modalidades plenamente concebidas y reguladas por el derecho positivo: a) el efecto y alcance

93

LEY 19.540

de permisin total de lo concretamente pretendido: silencio positivo, y b)

el de denegacin, tambin total de lo que se hubierFpcdYdoL silencio nemtivo.
Para que el silencio tenga el primer alcance debe estar as determinado expresamente por la ley, en caso contrario el alcance ser el segundo.
3. (Silencio y ambigedad. El texto de la norma que comentamos
sugiere algunas reflexiones relacionadas con la equiparacin entre silencio
y ambigedad en cuanto a las consecuencias jurdicas.
Esta solucin no
puede estar exenta de reproches, ya que, mientras el silencio es fctica y
jurdicamente definible, la ambigedad, por el contrario, discurre por un
carril eminentemente subjetivisla, que suscitar en la prctica administrativa eternas discusiones.
Una decisin clara para la Administracin puede
ser ambigua para el particular, con toda la gama de derivaciones que e l l o
provoca. La cuestin de si hay ambigedad, remite, por lo dems, a un problema de interpretacin del acto administrativo que puede ser solucionado
por va de los principios generales.
4. Regulacin. - La L N P A y su reglameniacin regularon el silencio
administrativo con carcter general en el artculo que comentamos y respecto de los distintos recursos en particular en los urts. 87, 9 1 , 98 y concordantes.
5. El silencio como acto presunto/- Antiguamente se daba al silencio el contenido de un acto presunto.
Ello basado en que el objeto de impugnacin de los recursos administrativos y del contenciosoadministralivo
es siempre un acto administrativo.
Si el silencio en la Administracin se
estima c o m o un verdadero acto de ella, de sentido desestimatorio, parece >
necesario unir a l los adjetivos que califican en general los actos, adminis^,
ilativos expresos: firme, consentido, confirmatorio, etctera. Del mismo
m o d o y por las mismas razones aplicables a los actos expresos, pjuece n e ^
_cesario fijar un plazo para la vlida impugnacin de esas decisiones p i e - ,
simias, a fin de evitar una situacin de indefinida pendencia.
La ley no establece plazo, c o m o veremos, para impugnar el silencio
ficto (porque el silencio es una f i c c i n ) . No nos encontramos, entonces,
ante un acto presunto.
!

6. El silencio cmo hecho. - El silencio no puede ser una declaracin

de voluntad ( a c t o ) , sino, precisamente, lu ausencia de toda actividad v o l i tiva, ante la cual no son admisibles procesos interpretativos tendientes a
averiguar el sentido de una voluntad que no existe.
A s cabe decir que el silencio es un puro hecho al que la ley reconoce
ciertos efectos jurdicos, fistos se limitan a la finalidad perseguida por el
legislador, es decir, a evitar que la ausencia de una decisin determine la
prdida de eventuales derechos de los particulares.

94

ROIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

7. 'Inactividad formal e inactividad material de la

Es preciso clis(iigiiir"entrc actividad material y actividad
ministracin.
Esta distincin resulta til al caracterizar
nistrativas que, aunque distintas, se engloban de ordinario
neral de la inactividad administrativa.

Administracin. formal de la A d relaciones admibajo el ttulo ge-

Pjir inactividad material se entiende una pasividad, un no hacer de la

A d n i i n i s l r a c i n J e n t t o d e l marxo_de sus competencias ordinarias. La inactividad formal.se refiere, por su parte, a la pasividad de la^Administracin
dentro de un procedimiento: es la simple no contestacin a una peticin de
los particulares.
Mediante una peticin provocaloria y la ayuda del silencio administrativo, se concreta la inactividad material de la Administracin en una inactividad formal provocada.
8. ^Silencio negativo.- El silencio administrativo negativo no tiene
otra finalidad que facilitar al interesado que inici el p r o c e d i m i e n t o adm7iTstraTivr7e acceso a una impugnacin ulterior (administrativa o judTcialJ.
Es una garanta frente a la pasividad de la Administracin; permite a
aquel que formul una peticin o recurso ante la Administracin acudir^
a las vas de impugnacin en cada casqjidmisiblcs frente a lo que se presume una denegacin.
La presuncin de que, transcurridos ciertos plazos
se ha " d e n e g a d o " la peticin deja abierta al particular la va recursiva o
procesal para satisfacer su pretensin.
El silencio negativo es una presuncin legal r.favor del particular^jni^
dierico ste utilizarla o esperar ia decisin expresa de la AdmLnistraciji,
que necesariamente debera sobrevenir. No es el silencio una sancin a la
pasividad administrativa sino que tiende a la proteccin del particular.
y

9. falencia. positivM- La inactividad de la Administracin en este

caso tiene por efecto estimar la pretensin deducida por el interesado.
Su
operatividad es excepcional y subordinada a la existencia de una norma
jurdica que concretamente le otorgue tal carcter ( C N F e d C o n t A d m , Sala
I V , 20/5/86, "Matadero F r i g o r f i c o Antartico", LL, I 9 8 8 - A - 8 4 ) .
No puede caracterizarse sin ms c o m o la otra faz del silencio desestirnatorio.
Con ello se estimula insensiblemente un tratamiento centralmente comn de ambas versiones y la intercambiabilidad de sus tcnicas y
problemticas.
En los supuestos e s p e c f i c a m e n t e c o n t e m p l a d o s por las
norma? a las que remite la L N P A , se entiende que la Administracin accede,
dando significado positivo a su pasividad. Tal diversidad de consecuencias, comparndola con el silencio negativo, tiene su fundamento en la especfica naturaleza de las decisiones que en tales casos corresponde adoptar
a la Administracin. Lo que se espera de ella es la remocin de unos l-

I.EV 19.549

9.5

miles que han sido impuestos a los derechos de los particulares, cuyo ejerc i c i o quedara condicionado a la constatacin de su compatibilidad con el
bien comn.
En efecto,, puede entenderse que la Administracin se reserva la posibilidad de prohibir, durante un perodo determinado, el ejercicio de unas_
actividades cuyo desarrollo se pretende segn se le ha comunicado. De no
pronunciarse, se estima que renuncia a tales facultades, y las posibilidades
propias de los derechos previamente posedos, puede ejercitarlas su titular.
Pero entender al silencio positivo c o m o ausencia de prohibicin por el transcurso <Je un cierto lapso es lo que induce a poner en duda la legitimidad
de su utilizacin para la remocin de supuestos lmites a derechos subjetivos.
Si tales derechos no son siempre perfilables sin el concurso expreso de la
Administracin, sta no puede renunciar a sus potestades prohibitorias de
conductas ilcitas, puesto que el posible conflicto entre intereses pblicos
y privados e x i g e en ocasiones un pronunciamiento concreto indeclinable.
Una vez calificada positivamente la pasividad de la Administracin, el
peticionario queda protegido por el mismo sistema de garantas que obra
para los actos expresos y la Administracin vinculada indefectiblemente
por las consecuencias de su inactividad, lo cual explica que, no sin alarma,
hayan contemplado algunos autores las graves trascendencias que para el
bien pblico, en definitiva, puedan seguirse con el j u e g o de lal automatismo, por la desidia de un funcionario o el puro azar de extravo de una documentacin.
Cabe decir que a tal interpretacin del silencio positivo habra que
agregarle que slo a cambio del cumplimiento exacto y preciso de las f o r malidades legales puede reconocrseles derechos a los particulares y por
e l l o no puede admitirse que tal silencio administrativo prospere cuando lo
concedido por el silencio no puede autorizarse con arreglo a la ley.
Constituyen supuestos de silencio administrativo positivo en nuestro
ordenamiento, entre otros, las previsiones del art. 102 del decr. 5720/72 (reglamento de contrataciones del Estado) y del art. 16 del decr. 12.180/65
(reglamento del Registro Nacional de Construcciones de Obras Pblicas).
Tambin lo era el art. 4" del decr. 1842/87 referido a la desmonopolizacin de los servicios pblicos prestados por empresas estatales, (pie estableca que "los particulares que deseen producir y proveer bienes o prestar servicios en las reas de competencia del Ministerio de Obras y
Servicios Pblicos, notificarn su intencin, en cada caso... Si. dentro de
los treinta das hbiles siguientes a la notificacin... la secretara correspondiente no se opusiere, con expresin de fundamentos, el interesado quedar autorizado de pleno derecho, sin necesidad de. aclo alguno de autoridad
competente, a producir o proveer los bienes o prestar los servicios sobre
los cuales haya versado la notificacin". La inconveniencia de esta solu-

96

97

RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 19.549

cin legal es evidente, y ha dado lugar a cueslionamientos judiciales de

cierta importancia.

tenga una actitud pasiva respecto de una concreta pretensin, sino despus
de que transcurra un determinado plazo en que esa inactividad resolutiva
persista, despus que, oportuna y fehacientemente, el interesado haya hecho
ver a la Administracin su conducta improcedente; es decir, que se le inste
-pronto d e s p a c h o - solicitando que produzca su debida resolucin.

10. .Requisitos para que se configure el silencio.' - Se pueden clasificar de la siguiente forma:
a) Generales.
El artculo que comentamos regula con carcter general el silencio de la Administracin, prescribiendo que si las normas especiales no prevn un plazo determinado para el pronunciamiento, ste no
podr_exceder de sesenta das. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerir pronto despacho y si transcurrieren otros treinta das sin
que_..se produzca dicha resolucin, se considerar que hay silencio de la

El transcurso de los plazos es imprescindible: la ficcin legal que la

norma implementa slo produce sus efectos a partir del cumplimiento de
los trminos fijados. De ah la improcedencia - p o r prematuridad- de la
peticin de pronto despacho solicitada antes de transcurridos los sesenta
das o la accin judicial antes de vencer los treinta das subsiguientes.

Administracin. Por lo tanto, con carcter general, la configuracin del

silencio requiere:

12. Iniciacin y consumacin del silencio administrativo. - De lo

dicho precedentemente se infiere que es requisito indispensable para la produccin de los efectos del silencio que se identifique y concrete con indiscutible precisin, ante todo, cul es el da inicial del cmputo de los plazos
expresados. Este es un problema de simple solucin, puesto que se.ra._la
fecha oficial de planteamiento de la solicitud la que o r i g i n la iniciacin
de dicho cmputo. O, en otras palabras, el trmino se inicia en el momento erTque tiene lugar la recepcin por el rgano administrativo competente
de la peticin del particular que determin su o b l i g a c i n de resolver, salvo
supuestos en que la Administracin tenga que suplir deficiencias en la pelicin, o deba, necesariamente, cumplir engorrosos trmites tcnicos.

/) Transcurso del p l a z o establecido o. en su caso, el de sesenta das,

computado segn el art. l , inc. e, ap. 2 , de la ley, y desde la recepcin
del escrito del interesado en la oficina respectiva.
u

2) Denuncia de la mora administrativa, exteriorizada por la interposir......

cin del escrito de "pronto despacho".
3) C u m p l i m i e n i o de un p l a z o complementario de treinta das.
b) Particulares.
Pese a esta regulacin general, otras normas del ordenamiento estatuyen plazos especficos en materia de silencio administrativo, c o m o ocurre en el rgimen recursivo estructurado en el R L N P A .
A l l , el "silencio desestimalorio" est legislado para los recursos de
i^ojj^idj^racjn_(arls. 86 y 87), el jerrquico (art. 91) y el de alzada (art. 9"8).
11. i Demora de la Administracin. - Es esencial para la operatividad
tanto del silencio negativo c o m o del positivo.
En lo que atae al silencio, es_procedimenlalmente necesh|io que,
transcurrido el plazo legal que tena para resolver la peticin del particular,
ste conmine previamente a la Administracin, a fin de que, expresamente
y en un sentido u otro, se pronuncie' dentro <Je determinado plazo, bien
entendido que, c o m o cualquier otra persona deudora u obligada a aTgo, de
no cumplir la obligacin legalmente impuesta, incurrir en mora.
El artculo e x i g e , para que opere el silencio, la denuncia de la mora,
por lo cual, al no existir esa denuncia, falta un presupuesto procedimental
indispensable para que exista el "presunto acto administrativo" susceptible
de revisin jurisdiccional. La "solicitud de prosecucin del trmite" no es
el pedido de pronto despacho contemplado en el art. 10 de la ley 19.549
( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 15/4/98, "Santa Luca Cristal", ED, 182-47).
Para precisar adecuadamente los efectos de la mora, conviene observar
que, aunque el establecimiento de plazos precisos sea esencial para que ella
se d c o m o tal, no se puede decir que exista por el simple hecho de que,
durante un perodo temporal ms o menos dilatado, la Administracin man-

C o m o trmino final, del que se origina la produccin del efecto ..-positivo o n e g a t i v o - del silencio para el interesado, hay que estar al da a
partir del cual expira el plazo, general o especialmente sealado por la ley,
a lo largo de cuyo transcurso se abstuvo el rgano administrativo de dictar
su resolucin, con denuncia de la mora.
!

13. Resoluciones tardas. - Veremos

senta est cestiif.
~

las diferentes aristas que pre-

a) Consideraciones generales.
H e m o s de referirnos al concepto, naturaleza y efectos de las llamadas resoluciones tardas o extemporneas.
El expreso designio de la ley es la fijacin del momento a partir del cual
se posibilita al particular ejercer su facultad impugnaticia,'cuando ha transcurrido el plazo que establece sin que la Administracin haya d e c i d i d o ,
pero no se preocupa de advertir si, no obstante esta posibilidad de impugnar, en todo caso queda en pie la o b l i g a c i n de aqulla de resolver expresamente.
Establecida la o b l i g a t o r i e d a d de que la A d m i n i s t r a c i n resuelva
( C N F e d C o n t A d m , Sala I V , 7/3/89, "Baragiola", LL, I990-7CT-TTT, alquiera que sea el momento en que lo haga, puede ocurrir que no siempre el
pronunciamiento administrativo se produzca dentro del plazo fijado. Estaremos, as, ante las denominadas resoluciones tardas.

7.

U-lcliiiisuu, TLA.

98

99

RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 19.549

Determinado el elemento temporal mediante el cual puede decirse que

un acto administrativo no fue producido oportunamente, o sea, que no tuvo
lugar dentro del plazo sealado por el ordenamiento jurdico para que se
reconociera o rechazara expresamente el derecho pretendido por el interesado, corresponde estudiar los problemas que pueden plantear las resoluciones tardas o extemporneas.

Debemos recordar que la institucin del silencio administrativo, ms

que una autntica sancin que la ley impone a la pasividad administrativa,
constituye una simple presuncin legal, inris tantum, lo mismo en la modalidad positiva que en la negativa, exigida por el principio de seguridad
Jurdica~y~deTesr>W"ns "derecrTos de los particulares en virtud de cuya
ficcin, en el primer caso, se entiende conforme al concreto ordenamiento
jurdico, la solicitud de aqul, y, en el segundo, que lo que l pretendi, no
se lia podido conceder. Con el efecto, en el primer caso, de que el dcici lio
pueda ya ostentarse y ser ejercido c o m o si expresamente se lo hubiera declarado o reconocido por la Administracin, y, en el segundo, que el p i o p i o
interesado pueda impugnar lo negado tcitamente, por el mismo proced
miento y con idntico efecto con que podra hacerlo en caso de una expresa
denegacin de aqul ( R e y e s M o n t e r r e a l ) .

b) Efectos de. la resolucin tarda.

La resolucin extempornea tiene
consecuencias diversas, segn sea el efecto acordado al silencio de la A d ministracin. I^o es lo mismo, para la cuestin que encaramos, que el silencio sea positivo o negativo. Veremos estas dos situaciones.
c) )Cara.cteres_de. la decisin tarda frente aisilencio positivo. J'Expresa Garca de Enterra que es inaceptable que la Administracin resuelva
expresamente de m o d o diverso al otorgamiento positivo que se ha producido en favor del particular por el transcurso del plazo del silencio. En el
mismo sentido G r e c c o , quien manifiesta que ello constituye "un lmite al
ejercicio de la actuacin administrativa posterior. Y consiguientemente,
las potestades revocatorias de la Administracin encuntranse subordinadas
en su ejercicio a la concurrencia de las condiciones bajo las cuales la misma
es autorizada por la l e y " (arts. 17 y 18, L N P A ) .
Por eso, de acuerdo con esta corriente doctrinaria, a la inversa de lo que
ocurre en el caso del silencio con signo negativo, [9 Administracin no-puetle...
..desconocer, contradecir ni alterar mediante la e . m j i i t ^ D ^ J l ^ c J o j ^ t e r i Q r .
expreso menos en los casos__que. puedan, caer en lp contemplado por los
arts. 17 y 18, L N P A - l a s j ' u a c j j i j ^
amparo del tcito.
Se piensa que la Administracin no puede desconocer, contradecir ni
alterar, mediante un acto expreso, la situacin jurdica creada al amparo del
acto originario, ya que el conjunto de facultades que ex lege se siguieron
de e l l o para el particular, gozan de idntica garanta de estabilidad y permanencia que si hubieran sido otorgadas explcitamente.
De conformidad con esta tesis, cuando por la jnact.iviilad.jJs la Adniinistracin opera el silencio administrativo y a su amparo se produce la adquisicin de algn derecho para el particular, la resolucin expresa, pero
tarda, no podr gozar de validez, ms que cuando su contenido sea en un
todo conforme, o confirmatorio de la primitiva resolucin presunta. Si esto
fuera as. vendra a ser absurdo y carente de sentido que, deducida la v o luntad de la Administracin de su propio silencio, hubiera que mantener
o b l i g a d o al rgano administrativo a resolver, en todo caso, de un modo expreso.
Porque en nada podr cambiar aquella situacin, ya engendrada, si,
en tanto la decisin extempornea sea contraria a la presunta y la deja sin
efecto, aqulla viene a ser nula. D i c h o en otros trminos, que Ja re.sDiu.ci.on
tarda, para que sea vlida,, no podr tener otro sentido y significado que
ej.de simple ratificacin expresa de lo tcitamente resuelto.

Por otra parte, conviene reiterar que en ningn momento desaparece

para la Administracin la facultad y o b l i g a c i n ' d e resolver que la ley miswa_
convierte en inexcusable deber. Y al resolver._en ningn caso j u e d e sentirse vinculada por el efecto preexistentemente producido por su propia
conducta omisiva.
Si la resolucin tarda no pudiera alterar, al menos en principio, la
situacin precedentemente reconocida o denegada, carecera de toda razn
y sentido prctico y jurdico la obligacin legal de resolver en forma expresa.
D i j i m o s que el silencio administrativo, por s s o l o , no crea ni extingue derechos, ya que. su eficacia est condicionada a que lo pretendido por
el particular sea conforme a derecho.
De otro modo se llegara al absurdo de que por el transcurso de un
plazo de inactividad administrativa habra que considerar permitido lo que
est prohibido, estimar cancelados sin prescripcin arbitrios no satisfechos,
etc., lo cual es inadmisible.
d) flM resolucin tarda y el silencio negativo.
Plantea menos problemas que" la situacin precedentemente estudiada.
La resolucin expresa
con el^mismo alcance que la presunta -esto es, denegatoria- en nada perjudica al particular.
A lo sumo ste deber ampliar los fundamentos de su
Tmpugna^
a correr desde l r e s o f i T c W M ^
P
accionar
por silencio y lo dej vencer, a resolucin tarda le brinda un nuevo plazo
de impugnacin (el que la norma ofrece respecto de la resolucin expresa).
C o m o conclusin, el silencio negativo, ms que un acto de contenido decisorio, es una presuncin de acto de significacin desestimatoria, a fin de
facilitar la impugnacin que acoge la ley c o m o garanta del particular.
a r a

Por todo e l l o , es posible impugnar el acto administrativo expreso, aunque no se hubiera impugnado el presunto, c o m o tambin es procedente que,

100

101

RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 19.549

despus de declarada inadmisible por extempornea - e n las legislaciones

que prevn plazo para atacar el acto presunto- la impugnacin contra la
resolucin presunta, se interponga una nueva contra la denegacin expresa
posterior, con base en las mismas pretensiones.

El acto administrativo, pues, tiene vida jurdica independiente de su

notificacin. sta puede afectar a la vinculacin o sujecin del particular
al acto, mas no a la existencia de ste. Se relaciona con la eficacia ( C N
F e d C o n t A d m , Sala 111, 11/5/89, "Tula G m e z " ) .

Si la resolucin expresa es favorable a las pretensiones del paijticular

( d e signo contrario a la presunta), el interesado habr visto satisfechas sus
pretensiones. Si esto ocurre cuando ya el afectado por el acto presunto ha
planteado su accin judicial, tendramos un caso similar al allanamiento.

La notificacin es, por lo tanto, un acto nuevo, y su funcin es d o b l e :

a) constiluye_ima_condicin jurdica para la eficacia de los actos administrativos, y b) acta c o m o presupuesto para que transcurran los plazos de
impugnacin del acto notificado.

14.

Silencio y otras vas ante a demora administrativa. A m e la

r

mora admlnistraTiva en expedirse acerca de las pretensiones de un particular, ste puede optar entre dos resoluciones administrativas: la queja (art.
7 1 , R L N P A ) o "el silencio", y una judicial: el amparo por mora.
A q u e l l a opcin no lo obliga; si intent el "silencio", antes de que ste
sea considerado as por el particular (intentando los procedimientos administrativos o judiciales que sean procedentes en el c a s o ) , puede intentar el
amparo por mora (a pesar de haber pedido pronto despacho y de haber transcurrido el plazo posterior) (en contra, C N C i v , Sala E, 30/10/95, " M o y a n o " ,
ED, 167-404; id., Sala O, 7/2/94, " K o f i n e r " , ED, 160-50; id., Sala K, 6/2/
96, "Ainbinder", LL, 1996-C-767; ver comentario ai art. 28, 3, p. 172).

JEriCACIA

OEL ACTO:

NOTIFICACIN YJUULICACIN

Art. / . / . - P a r a que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto de
notificacin al interesado y el de alcance general,
de publicacin. Los administrados podrn antes, no
obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no resultaren perjuicios para el derecho de terceros.

Dada la importancia de ambas funciones, conviene dejar sentados con

claridad los casos en que la n o t i f i c a c i n es o b l i g a t o r i a y los requisitos
con que se la ha de hacer.
3. TRetfiiS'itOS. - Pueden ser clasificados de la siguiente manera:
a) Subjetivos. Sujeto activo de la notificacin es el rgano que dict
el acto; sujeto pasivo o destinatario es el interesado en dicho acto.
b) Objetivos.
La notificacin deber contener los siguientes extremos: la expresin de los recursos que procedan; el rgano ante el que hubieran de presentarse recursos, y p l a z o s para recurrir.
L o s interesados,..
no obstante, pueden interponer cualquier otro recurso que estimen pe tinenie.
c) De la actividad.
En cuanto al lugar, las notificaciones se dirigirn
en todo caso al d o m i c i l i o del interesado. De no estar presente ste en el
momento de entregarse la notificacin, podr hacerse cargo de ella cualquier persona que se encuentre en el d o m i c i l i o . En lo concerniente al
tiempo, toda notificacin se practicar en el plazo m x i m o de diez das, a
partir de la resolucin o aclo que se notifique (arl. 40, R L N P A ) . Y en lo
referenle a la forma, las notificaciones se realizarn mediante o f i c i o , cdula, telegrama, etc., o sea, lodos los medios que permitan tener constancia
de la recepcin, la fecha o a identidad del aclo notificado (arl. 4 1 , R L N P A ) .
Qu efectos produce una notificacin defectuosa?

1. Publicacin y notificacin de los actos atfininisirativos: - El acto

administrativo, de acuerdo con su carcter general o concreto, puede ser
fuente de derecho objetivo o creador de situaciones jurdicas individuales.
En cualquier caso, se comprende la necesidad de que se lo comunique y d
a conocer a la colectividad o a las personas particularmente interesadas en
sus efectos. Crear el derecho secretamente carecera de sentido.

C o m o regla general, las notificaciones defectuosas no producen e f e c tos legales (art. 44, R L N P A ) . Esta regla, sin embargo, debe ser matizada
en relacin con el v i c i o en que haya incurrido la notificacin y con la posibilidad de subsanacin de dichas notificaciones (art. 44, R L N P A ) . Ver
lo que decimos en el comentario respectivo.

De ello se infiere que la eficacia de los aclos, c o m o ms adelante v e remos, depende, en los de car^TSrg^7'rr(l6TSq"uisilade la publicacin,
y, en los de carcter concreto, de la notificacin.

4. ^Publicacin.
Consideraciones generales, r De acuerdo con el artculo, para que produzcan efectos jurdicos los actos de carcter general
-decretos y dems disposiciones adminisirativs- habrn de publicarse en
el Boletn O f i c i a l , y ejunirn en v i g o r , de conformidad con lo dispuesto
en el arl. 103 del R L N P A , L O . 1991, a los ocho das de su completa publicacin en el Boletn Oficial si en ellos no se dispone otra cosa. La pu-

2. Notificacin. - Por su naturaleza jurdica, es un elemento que no_

forma parte del aetb",~srno que le sigue, es posterior a la perfeccin de l.