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Política Agraria
Política Agraria
Centro Nacional
De Memoria Histrica
Director General
Gonzalo Snchez G.
Coordinador de la investigacin
Absaln Machado C.
Foto de portada
Absaln Machado C.
Contenido
Introduccin......................................................................................................9
y desarrollo rural....................................................................... 13
1.1. Reforma agraria................................................................ 13
1.2. Poltica de tierras ............................................................. 17
1.3. El desarrollo rural............................................................ 18
.................................................................................................. 179
Introduccin
sobre la reforma agraria y las polticas de tierras muestra una carencia casi absoluta de intentos de elaborar un balance sobre el
tema. Ello es quizs el resultado de la inexistencia de grupos de
investigacin especializados en esa temtica, dedicados a realizar
de manera sistemtica el anlisis, seguimiento y evaluacin de las
polticas agrarias. Los estudios y documentos diseados por los investigadores de antiguo Centro de Estudios Ganaderos y Agrcolas
(CEGA) durante los aos ochenta del siglo XX podran ser una
excepcin a esa falta de inters de las entidades de investigacin
por esa problemtica.
La memoria de las polticas pblicas hace parte de la memoria
histrica del conflicto armado interno en Colombia. Proceso
que deberan conocer todos los actores involucrados, incluyendo
el Estado y sus organismos centrales y regionales. Existe un
alto riesgo de equivocarse en materia de poltica pblica, si no
se consideran las experiencias, visiones y conceptos del pasado
de la accin pblica. Ese riesgo lo corren el Estado, las mismas
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Introduccin
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Captulo 1
marcha, vicisitudes y resultados de la reforma agraria. Pocos mencionan la poltica de tierras, pues se da por entendido que ella
hace parte de la primera. Para delimitar el mbito de este documento es necesario aclarar algunas diferencias conceptuales entre
reforma agraria, desarrollo rural y poltica de tierras.
Captulo I
Garca propone tres tipos de modelos operacionales: uno de mxima escala con
proyecciones; un modelo de nivel intermedio fundamentado en la integracin de
un sistema de agricultura asociativa, en la ampliacin de las bases sociales de sustentacin del capitalismos de Estado; y un modelo operacional de nivel primario
en el que el proceso de reordenamiento de la estructura agraria se inicia en reas
crticas de reforma agraria y colonizacin. Ver detalles en su obra Modelos operacionales de reforma agraria y desarrollo rural en Amrica Latina [Garca, 1982].
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Captulo I
Captulo I
"El concepto de desarrollo rural integral (DRI) implic la definicin de objetivos mltiples: crecimiento de la produccin y productividad, mejoramiento social y formacin de capital fsico; implic
tambin tratar de integrar componentes funcionales desconectados
o poco relacionados entre s, pero que tenan como caracterstica
comn que todos ellos implicaban inversiones para apoyar el proceso productivo agrcola, para establecer servicios tcnicos y sociales y
para expandir la infraestructura fsica y social; finalmente implic la
necesidad de hacer arreglos institucionales y de establecer una rutina de coordinacin, en un contexto de participacin de los beneficiarios, entre los diversos organismos sectoriales, a los que se asignara la responsabilidad de intervenir en la ejecucin de los programas
y\o proyectos DRI" [Lpez Cordovez, 1991].
Captulo I
RMA AGRA
RI
FO
A
RE
POLTICA
DE TIERRAS
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Captulo 2.
las polticas de reforma agraria y de tierras en Colombia. La historia de esas polticas es una tarea pendiente para la academia de
ciencias sociales.
Captulo II
Captulo II
Captulo II
Captulo II
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Captulo 3
Captulo III
en su recuento desde 1936, seala tres grande pocas: 19361946; 1946-1958; 1958-1976. El cuadro 1 resume estos perodos
y puede concluirse que no existen diferencias de fondo en las
apreciaciones de los perodos histricos de las polticas en
mencin, las diferencias son ms de nfasis.
Cuadro 1. Perodos de las polticas de tierras y reforma agraria
1) Fomento de la colonizacin 1874-1923,
2) Conflictos agrarios y aplicacin pragmtica
de la legislacin existente: 1924 a la ley 200 de
1936,
3) De la ley 200 a la segunda guerra mundial,
4) De la segunda guerra mundial al asesinato de
Jorge Elicer Gaitn (1940-1948),
Mariano Arango
5) Perodo 1949-1960: colonizacin, poltica
fiscal y violencia,
6) Reformismo agrario: de la ley 135/61 al
Acuerdo de Chicoral,
7) Desmonte de la reforma agraria:1973-1983,
8) Recientes proyectos de reforma agraria:
1984-87.
lvaro Balczar
Manuel Rojas
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Absaln
Machado
Captulo III
Entre los cambios que anota el autor estn: el papel asignado al mercado por las
corrientes tericas en boga; nuevas reglas de juego para el comercio internacional
agrcola que pone limitaciones al manejo interno de las polticas; un proceso de
debilitamiento del Estado (colapso institucional); el entorno institucional del conflicto armado interno no ha hace posible una desestabilizacin poltica proveniente de la propiedad rural; la descentralizacin poltica-administrativa que busca
fortalecer los poderes locales; los cambios en las polticas de Estados Unidos frente
al manejo del narcotrfico y la guerrilla. Adems, se ha ido modificando la visin
sobre la agricultura (nueva ruralidad) y el sector agroindustrial se ha convertido
en el ncleo central de poder del sistema agroalimentario y de las decisiones de
inversin en el sistema. Ver Machado [1999, 5-9].
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Captulo III
Captulo III
Captulo III
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Captulo 4
cin de mostrar las justificaciones de la reforma agraria y sus polticas derivadas. Los argumentos van desde lo social y lo poltico
hasta lo tcnico, y algunos se sustentan en desarrollos tericos y
condiciones de contexto.
Uno de los aspectos ms tratados por los autores en la justificacin
de las polticas es la permanencia de una estructura de tenencia
de la tierra altamente concentrada, reflejada en altos ndices de
concentracin de la propiedad, la pobreza rural, los bajos ingresos,
los conflictos, la falta de oportunidades de empleo en el campo
y las brechas entre lo urbano y lo rural. Con esos argumentos los
cambios en los contextos, como por ejemplo la globalizacin,
no impediran realizar reformas en la tenencia de la tierra. Ello
implicara replantearse el tipo de acciones y estrategias a seguir
frente a la permanencia de factores estructurales justificativos de
la reforma en contextos tan diferentes.
Carlos Lleras Restrepo como presidente del Comit Nacional
Agrario, en su mensaje al Presidente de la Repblica, Mensaje del
Comit Nacional Agrario [1960], adverta cul era el problema que
deba resolver la reforma agraria: una estructura agraria aberrante
desde el punto de vista de la equidad e inconveniente por el
aspecto econmico. Menciona la aglomeracin de minifundios
con un bajo ingreso, la baja productividad, la poca capacidad
de consumo y los bajos niveles de vida, con una insuficiencia
notoria de tierras y otros recursos productivos. A su lado una alta
concentracin de la propiedad con explotaciones no adecuadas
que originan una desocupacin crnica. Para Lleras esa situacin
deba modificarse para buscar una estructura social justa y estable.
Y agregaba de manera casi premonitoria y convincente:
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Slo una funesta ceguera puede desconocer los peligros que semejante estado de cosas necesariamente est engendrando. Pero nosotros no queremos, para recomendar la reforma, apelar a los sentimientos de temor que la descripcin de esos peligros podra despertar.
Preferimos invocar la justicia, los principios cristianos, los sentimientos de solidaridad con nuestros compatriotas pobres, para pedir que
ningn inters individual, por legtimo que sea, quiera mantenerse
ms all de donde su conservacin intangible dificulte el logro necesario de la equidad social; para solicitar un gran esfuerzo a todos los que
puedan hacerlo; para impetrar al Estado que proteja con mayor eficacia a aquellos ncleos humanos que precisamente por su dispersin y
debilidad no pueden, a diferencia de otros, sealar ms directamente
sus necesidades y formular sus aspiraciones [Lleras, 1982, 69].
Captulo IV
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Captulo IV
der una reforma agraria redistributiva han cambiado significativamente. Hoy parece ms importante poner el nfasis, tanto en lo
que promueve la capacidad de los campesinos (capital humano)
para realizar sus aspiraciones de progreso y bienestar, como en el
ambiente institucional que favorece sus oportunidades de acceso a
recursos productivos y, a la tierra en particular, no necesariamente
por la va de la propiedad [Balczar et al., 2001, 47; Machado,
2004].
Captulo IV
Captulo IV
Captulo IV
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Captulo 5
Sobre estos temas las visiones se centran en consideraciones sobre los modelos deseados de desarrollo para el sector rural y en
las disputas entre ellos. Un ejemplo es la discusin surgida en los
aos sesenta del siglo pasado entre Lleras Restrepo y Lauchlin
Currie sobre la propuesta de la Operacin Colombia, cuando se
discuta sobre la reforma agraria. Apreciaciones crticas como las
de Antonio Garca han sido muy tiles para la discusin sobre el
modelo de desarrollo y el crecimiento en el sector. Y los conceptos
de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin
y la Agricultura (FAO), coordinados por Lleras, sobre una reforma agraria democrtica como requisito esencial del desarrollo y
principalsimo instrumento de justicia social han sido referentes
bsicos para los aportes de muchos de los autores reseados en
esta seccin.
En la dcada de los sesenta, Ernest Feder critic la propuesta de
Currie y su visin sobre el problema agrario. En El cumplimiento
de la reforma agraria [1965] fue claro al sealar: Un plan de
migracin rural para resolver el problema agrcola hace surgir
falsas esperanzas, pues desconoce que la reforma agraria, al crear
granjas familiares, es un paso directo para incrementar el empleo
rural. En conclusin, debe recordarse que la reforma agraria
se ocupa de la redistribucin de oportunidades econmicas. La
migracin rural-urbana no es, en consecuencia, una alternativa
para la reforma agraria, ya que ella deja intactas las injusticias en
la agricultura [Feder, 1965, 626].
Hernn Toro Agudelo, Ministro de Agricultura en los inicios del
Frente Nacional [1965], hizo una frrea defensa de la reforma
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Captulo v
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Captulo v
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Captulo 6
Captulo vi
Captulo vi
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2.
3.
4.
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6.
7.
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Captulo 7
Propuestas
Mariano
Arango
(1986)
Dotar al Incora de por lo menos el 6% del presupuesto nacional; una organizacin campesina fuerte que presione
por la reforma; no suprimir la calificacin de tierras; considerar formas de pago ms favorables para el Estado; agilizar los trmites de afectacin de tierras; hacer la reforma
prioritariamente en regiones no violentas; concentrar el
programa en predios entre 50 y 500 hectreas (las tierras
ms aprovechables); Incora debe comprometerse exclusivamente en resolver la tenencia de la tierra; las acciones
complementarias de reforma agraria deben dejarse a otras
entidades coordinadas por el Fondo DRI; la produccin
campesina a incentivar no debe ser slo de alimentos sino
todos los productos que usen intensivamente la tierra.
Lorente
Luis, Salazar
Armando,
Gallo ngela
(1985)
Basados en el anlisis de los predios superiores a 500 hectreas y en la conclusin de que el pas tiene muy pocas
tierras aptas para la agricultura sugieren estrategias para la
reforma agraria, as: a) Adecuar una parte de la tierra que
pueda convertirse en apta para monocultivo sin restricciones es una estrategia razonable a largo plazo, si se piensa
solo en el volumen de produccin. Pero proporcionar
apenas soluciones marginales para la poblacin que hoy se
encuentra en minifundios y tendra un costo comparable
al de los distritos de riego iniciados en los sesenta; b) Ms
que la destruccin del latifundio geomtrico, la estrategia
de reforma agraria debera orientarse hacia la reubicacin
del uso de las tierras, sin que el tamao sea motivo ni impedimento. En vez de adecuar tierras, es probable que
resulte ms econmico y mucho ms rpido comprar tierras ya adecuadas, aunque fuera necesario hacerlo casi de
contado; c) La venta de tierras para ganadera y silvicultura que tenga o adquiera la nacin, el crdito hipotecario
para adquirir tierra financiada mediante bonos, la renta
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Captulo vii
Autor
Propuestas
Lorente
Luis, Salazar
Armando,
Gallo ngela
(1985)
presuntiva combinada con el revalo comercial y otras medidas similares pueden ser complementos valiossimos a la
estrategia de expropiacin; d) Parece claro que cualquier
accin de reforma agraria debe estar fundamentada en el
estudio de las condiciones locales y desarrollarse de acuerdo con un plan ad hoc, y no segn normas generales de
aplicacin. Y como la produccin campesina es probable
que sea ms necesaria que hoy, en un futuro cercano sugieren intensificar la investigacin en cultivos asociados y
mixtos, la combinacin de temporales y permanentes, la
complementacin con ganadera, etctera.
Hace recomendaciones sobre lo que debera hacerse: reorganizar el sector, agilizar los trmites de la reforma, criterios
sencillos y objetivos para calificacin de las tierras, un sistema de zonificacin del pas desde el punto de vista de los
conflictos sociales y de orden pblico actual e inminente, y
en las zonas de alto conflicto trazar un plan de emergencia
relativamente masivo con un trmino legal (eje. 4 aos) y
un mecanismo slido de coordinacin institucional.
Un programa de reforma agraria requiere de una poltica
agropecuaria coherente e integral, una poltica macroeconmica que tenga xito en la creacin de empleo, particularmente urbano para generar ingresos que demanden lo
rural y que no d al campo el trato discriminatorio como
hasta ahora.
El CEGA es partidario de que la reforma no debe limitarse
a crear nuevas unidades de subsistencia, sino buscar unidades con capacidad de acumulacin y progreso con servicios
de apoyo colectivos, para que se formen empresas.
La poltica de tierras se fundamentara en un proceso de
reforma agraria que promueva condiciones de redistribucin y acceso a los recursos que favorezcan la generacin de
excedentes y su reinversin productiva en la finca o regin,
con dos estrategias:
a) Promocin de una estructura de tenencia y distribucin
de la propiedad rural, cuya caracterstica sea la unidad producto-propietario en la misma persona natural o jurdica;
b) La creacin de condiciones que garanticen a los pequeos productores campesinos el acceso oportuno y suficiente a los recursos de capital, asistencia tcnica y comercializacin.
Betancur,
Juan
Sebastin
(1986)
Villaveces,
Ricardo
(1986)
CEGA
(1987)
99
Autor
Propuestas
Diago,
Miguel
(1988)
100
Captulo vii
Autor
Propuestas
101
Autor
Propuestas
Urbina,
Hernando
(1999)
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Captulo vii
Autor
Propuestas
Mondragn Para ello debe reconocerse legal y efectivamente la activiBez, Hctor dad y organizacin propia de los colonos y las comunidades
(2001)
nativas; y facilitar los procesos de planificacin, concertacin, gestin, centralizacin y fiscalizacin de las comunidades y sus organizaciones. Tambin se requiere reconocer
el papel de la organizacin campesina como autoridad con
jurisdiccin y competencias y mantener la existente de los
indgenas.
Machado,
Una reforma rural en lugar de la reforma agraria. Se define
Absaln
como un proceso de cambio y transformacin de las estruc(2000, 2001) turas rurales y de sus relaciones con el sector agroindustrial,
financiero y comercial y con la sociedad, con capacidad de
crear las condiciones para un desarrollo agrcola ms competitivo y endgeno, un desarrollo rural ms equitativo, sostenible, eficiente y sin exclusiones.
La reforma rural comprende tanto el acceso a los recursos productivos como a la formacin de capital social, la
definicin de una nueva institucionalidad para el sector y
la consideracin del territorio como unidad de planeacin
y aplicacin de estrategias. Cubre las posibilidades de generar ingresos extra-prediales, de articular lo rural con lo
urbano, reforma en los sistemas de comercializacin y de
relaciones con los sectores agroindustriales, un desarrollo
y reforma del sistema de financiacin rural y de prestacin
de servicios, as como de los sistemas de generacin y transferencia de tecnologa. Comprende el manejo ambiental y
de la biodiversidad.
La reforma rural involucra la redistribucin de activos y se
configura con los siguientes procesos: a) Quebrar la posesin rentstica de la tierra va la tributacin sobre la propiedad; b) Redistribuir oportunidades y crear condiciones
para el uso de tierras ociosas y mal utilizadas donde existen
conflictos de uso del suelo, excesiva concentracin, conflictos sociales y violencia permanente; c) No crear en trminos netos ms economas de subsistencia tipo UAF, en lugar
de ello aumentar las economas empresariales en pequea
escala; d) Crear estmulos para desarrollar y fortalecer la
mediana propiedad empresarial; e) Hacer una distincin
entre lo que es un problema social rural y lo que es un sistema productivo (estratificar la poblacin rural); f) Focalizar
la entrega de tierras y otros activos, el acceso a subsidios y
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Autor
Propuestas
Machado,
la participacin en empresas con un proceso de los benefiAbsaln
ciarios; g) Configurar reas geogrficas de reforma; h) Usar
(2000, 2001) sin contemplaciones la figura de la extincin de dominio
de tierras adquiridas con capitales ilcitos o mtodos violentos y fraudulentos.
Fajardo M,
Poner en marcha una poltica de reforma agraria como
Daro (2001, poltica de tierras y agricultura, orientada a reorganizar el
uso y ocupacin de los espacios rurales para lograr el bien2005)
estar de la poblacin en trminos de seguridad alimentaria y calidad de vida. Sugiere la necesidad de compatibilizar polticas de ordenamiento territorial, reforma agraria
y rural y asentamientos humanos, construidos de manera
descentralizada y participativa y con apoyo tcnico y econmico del Estado y del sector privado. Es una reforma orientada a reconstruir el equilibrio entre los espacios rurales
y los asentamientos urbanos, el incremento del empleo y
los ingresos, la eliminacin del minifundio y la reestructuracin de la pequea propiedad, manejando el medio
ambiente. Y una poltica de asentamientos humanos con
base en una propuesta sobre la distribucin espacial de la
poblacin orientada a adecuar su ubicacin a la disposicin
y vocacin de los suelos y dems recursos naturales.
Tambin propone la eliminacin de los monopolios sobre
la propiedad territorial y democratizar el acceso a la tierra
mediante arreglos fiscales que graven su uso inadecuado y
sancionen su apropiacin violenta e indebida.
Deininger,
Presenta tres opciones de poltica pblica para Colombia: El
Klaus (2003) impuesto predial, el mercado de tierras y la reforma agraria.
Sobre el primero seala que existe un potencial y que el impuesto podra ayudar a desincentivar la concentracin con
polticas de regulacin a nivel local, as como a contrarrestar
la especulacin con tierras. El impuesto no es regresivo e
incentiva el uso intensivo del suelo, se puede traducir en mayor inversin pblica, lo que valorizara la tierra, generando
beneficio general. El argumento contra este instrumento es
que ningn gobierno tiene la voluntad poltica para aplicarlo.
Sobre el mercado de tierras seala que su alance es bastante limitado. Adems, los contratos de arrendamiento son
de corto plazo y no estimulan la inversin ni la planeacin
a ms largo plazo de los arrendatarios. Por ello hay que
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Captulo vii
Autor
Propuestas
Deininger,
reforzar el marco de regulaciones, pero piensa que el merKlaus (2003) cado por s solo no puede resolver el problema del acceso,
pero puede ayudar bastante. Y sobre la reforma agraria indica que el esfuerzo debe compatibilizarse con la planificacin a nivel territorial (POT) para intensificar a nivel local
el uso de la tierra, que se vincule con la generacin de gastos a travs del impuesto a la tierra.
Considera que hay tres metas centrales de poltica: garantizar seguridad en derechos de propiedad (pequeos en especial y poblacin en riesgo de desplazamiento); mejorar el
funcionamiento de los mercados y contrarrestar la acumulacin especulativa a travs del impuesto predial y de la aplicacin de la legislacin existente. Se debera adoptar una
visin ms global en la cual la propiedad es solamente un
elemento para estimular el uso ms productivo de la tierra
Deininger,
Klaus;
Grusczynski,
Diana;
Lavandez,
Isabel (2003)
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Autor
Propuestas
Mandato
Agrario de
organizaciones campesinas (2003)
Grupo Ilsa8
(2004)
Eliminar en un plazo no mayor de cinco aos la acumulacin improductiva e ilcita de las tierras mediante la aplicacin eficaz de la extincin de dominio, la expropiacin
por va administrativa y la aplicacin de gravmenes expropiatorios para las tierras inadecuadamente explotadas [].
Una accin prioritaria ser la restitucin inmediata de los
predios adquiridos a travs de la coaccin econmica o el
terror.
Privilegiar con el acceso a la tierra a las comunidades campesinas, afrocolombianas e indgenas, en particular a los
afectados por el desplazamiento forzado. Tambin a los
medianos y aun grandes empresarios que las destinen a la
produccin de alimentos y bienes exportables que generen
ingresos y empleo. El Estado regular las rentas derivadas
del arrendamiento de tierras.
Establecer lmites al tamao de la propiedad, segn su calidad, cultivos, regiones, vas de comunicacin y mercadeo,
dentro de los marcos de la actual frontera agrcola.
Fortalecer la organizacin de las economas campesinas
para la produccin. Ello se har con medidas redistributivas, riego, vas, electrificacin, crdito y asistencia tcnica,
de manera que se facilite la reestructuracin de las pequeas unidades y se evite la fragmentacin. Complementar la
titulacin con programas de capacitacin y asistencia tcnica para la produccin, la administracin y el mercadeo y
con crditos subsidiados.
Este grupo, conformado por varios profesionales, hizo una propuesta de polticas
agrarias para Colombia que cubre gran variedad de temas. En esta seccin slo
se ha incluido lo pertinente con la poltica de tierras, algo similar a lo que se hace
con el Mandato agrario, que tambin incluye varios temas de poltica agraria. Ver
polticas Agrarias para Colombia. (2004). Bogot: II.S.A-Misereor.
8
106
Captulo vii
Autor
Flrez, Luis
Bernardo
(2005)
Palou, Juan
Carlos
(agosto
2008)
Machado,
Absaln
(2008)
CEDE
(2004)
Propuestas
Es necesario extinguir el dominio de las tierras a los seores de la guerra y dedicar a la reforma agraria las tierras que
se recuperen. Pero para esto son necesarios ajustes en la administracin de las polticas de reforma agraria y extincin
de dominio y hacer ms eficiente la accin de las entidades
encargadas de la tarea.
Construccin del mercado interno con la concurrencia de
pequeos y medianos campesinos dotados de tierras va una
reforma agraria efectiva y articulada a procesos de desarrollo
que conduzcan a incrementos reales de la produccin y la
productividad, y condiciones de generacin de demanda de
bienes ofrecidos por las industrias del pas. Estas reformas se
haran en el marco del ordenamiento territorial del pas. Las
medidas se complementan con herramientas ambientales y
fiscales que permitan racionalizar la ocupacin, distribucin
y uso de la tierra. Todo ello requiere de acuerdos polticos.
Una poltica de tierras en medio del conflicto debera tener
tres componentes: 1) Una poltica para el desarrollo de la
ganadera y agricultura comerciales para la exportacin y los
mercados internos, fundamentada en incentivos en lugar de
subsidios; 2) Una poltica de revalorizacin de las economas
familiares para la produccin de subsistencia y el mercado interno, va transferencia de recursos pblicos, construccin de
capital social y de bienes pblicos, a travs de un desarrollo rural territorial; 3) Una poltica de tierras que ataque los factores
que incentivan la acumulacin de tierras, el desmonte de los
procesos de despojo de derechos de propiedad, democratice
el acceso a los recursos, propenda por el uso adecuado del
suelo, realice una restitucin de tierras y bienes a los desplazados y vctimas de la violencia, y no estimule los cultivos ilcitos.
Considerar los POT junto con los planes de desarrollo municipal como una oportunidad para que los asuntos de tierras se coloquen en un contexto ms amplio.
Una participacin efectiva del sector privado es una condicin crtica para el xito de las polticas de tierras, si inciden en la gerencia del proyecto (acceso a tierra con mayor
competitividad).
Establecer un fondo que otorgue subsidios para que individuos y gobiernos locales mejoren la competitividad agropecuaria por fuera del ambiente legal restrictivo de la reforma
agraria.
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108
Captulo 8
Desde fines de los noventa se originan propuestas para la atencin a los desplazados por la violencia en el sector rural, la reparacin y restitucin de tierras. Y luego del Estatuto de Desarrollo
Rural (2007), declarado inexequible por la Corte Constitucional, el
tema de la reforma agraria vuelve al debate pblico con la instauracin del gobierno del presidente Santos, pues haba desaparecido
de los debates durante los gobiernos de Uribe Vlez, poca que sigui manejando como eje central de la poltica el subsidio para la
compra de tierras va el mercado a travs de convocatorias pblicas.
La atencin a los desplazados es notoria en la ley 387 de 1997 y sus
decretos reglamentarios 2562 de 2000 y 2007 de 2001, as como en
el documento Conpes 3057 de 1999, entre otras disposiciones. De
esa manera, el Estado hace un viraje en la poltica pblica: de buscar
la superacin de las causas estructurales del conflicto se centra en
atender las consecuencias del mismo (el desplazamiento forzado y
la restitucin de tierras despojadas). Esta poltica se inscribe a su vez
en el cambio que se haba producido con la ley 160 de 1994, que
instaur la poltica del mercado asistido de tierras. La idea de que
el conflicto colombiano tiene races estructurales, siendo una de
ellas la tenencia de la tierra, no hizo parte de las concepciones del
Estado colombiano, en especial a partir de la apertura econmica y
hasta el inicio de la dcada actual, visin que cambia en el gobierno
de Santos, a partir de enunciados del mismo gobierno.
Esa atencin, y la centralizacin de la poltica de tierras en los
aspectos de la reparacin y restitucin de tierras a las vctimas, es
109
Propuestas
Proyecto de proteccin
de tierras y patrimonio de
la poblacin desplazada
por la violencia (Ley 387
de 1997, Decreto 2007
de 2001 y Decreto 250 de
2005)
110
Captulo viii
Autor
Propuestas
Comisin de seguimiento
de los autos de la Corte
Constitucional (2009). El
Reto: Reparar de manera integral al despojo de
tierras y bienes.
Implementar una poltica pblica de restitucin de bienes abandonados por o despojados a la poblacin desplazada, acorde con las
exigencias impuestas por estndares internacionales y nacionales vigentes sobre la materia.
Que dentro del proceso de verificacin al cumplimiento de la Sentencia T-025 la Honorable
Corte Constitucional fije unos parmetros
mnimos y exigibles al gobierno nacional en
relacin con el diseo y la implementacin de
una poltica pblica de restitucin de bienes.
La poltica debera tener dos componentes: un
programa de restitucin de bienes, tendiente
a esclarecer la verdad sobre los abandonos y
despojos de tierras, viviendas y patrimonio; y
una serie de reforma normativas e institucionales orientadas tanto a hacer posible los objetivos del programa de restitucin de bienes,
como a garantizar la no repeticin del desplazamiento forzado y de los abandonos y despojos asociados. Para tales fines se propone a) La
creacin y funcionamiento de una Comisin
de la Verdad, de carcter extrajudicial, uno
de sus objetivos es el esclarecimiento de la verdad sobre el despojo de tierras y bienes y de
las causas del desplazamiento forzado; b) El
establecimiento de una instancia judicial que
funja como principal ejecutora de los procesos
de restitucin de bienes.
Reformas institucionales y normativas: Fortalecimiento del sistema de catastro en materia
de tierras; reformar las condiciones de acceso a
notaras, las oficinas de registro de instrumentos pblicos y los juzgados encargados de resolver conflictos relativos a la tierra.
Reformas normativas: justicia transicional en
materia civil (rgimen civil especial para la restitucin); y evaluacin profunda de las normas
civiles y agrarias que conduzca a la formulacin
111
Autor
Propuestas
Comisin de seguimiento
de los autos de la Corte
Constitucional (2009). El
Reto: Reparar de manera integral al despojo de
tierras y bienes.
Captulo viii
Autor
Propuestas
Auto 008 de la Corte de 2010 un informe comn sobre (a) Las
Constitucional (2009). caractersticas de la nueva poltica y sus instrumentos, las metas definidas y el cronograma adoptado y (b) La descripcin de
las acciones adelantadas, las metas cumplidas y los resultados alcanzados, de tal
manera que sea posible valorar si la nueva
poltica de tierras resulta adecuada para
avanzar de manera razonable y acelerada
en el goce efectivo de los derechos de la
poblacin desplazada y en el cumplimiento de las metas fijadas.
Auto 092 de la Corte Establecer un programa de facilitacin del
Constitucional (2008). acceso a la propiedad de la tierra por las
mujeres desplazadas y proteger sus derechos.
Departamento Nacional
Propuesta de poltica de restitucin de tierras
de Planeacin (junio 25
y territorios, prevencin y proteccin frente al
de 2009)
despojo, y formalizacin y acceso a las tierras y
territorios a la poblacin desplazada, en riesgo
de desplazamiento y otras vctimas del despojo.
Esta propuesta se elabor con base en la orden
del auto 008 de la Corte Constitucional.
Estrategias: mejoramiento de los mecanismos
de prevencin del despojo; del sistema de
proteccin de tierras de la poblacin desplazada; compensacin para vctimas tenedores y
trabajadores del campo; restitucin de bienes
inmuebles como medida de reparacin; formalizacin y seguridad jurdica de los derechos
sobre la tierra; mejoramiento de la capacidad
institucional; mejoramiento de sistemas de
informacin en materia de bienes inmuebles,
tierras y territorio. Cada una de estas estrategias especifica su definicin y las actividades a
desarrollar.
113
Autor
Propuestas
Comisin de seguimiento
a la Poltica Publica sobre
Desplazamiento Forzado
(junio 30 de 2009).
114
Captulo viii
Autor
Propuestas
Comisin de seguimiento
a la Poltica Publica sobre
Desplazamiento Forzado
(junio 30 de 2009).
Machado,
Absaln (2009)
115
Autor
Propuestas
Salgado A., Carlos (2009) A partir de la consideracin de que el gobierno probablemente no va a desarrollar una
poltica de reparacin que d respuesta a la
magnitud del fenmeno del desplazamiento
y a las tierras perdidas durante el conflicto, se
propone que sea la accin colectiva el eje para
la construccin de la reparacin. Se entiende
esa accin como una identidad-proyecto; es
decir, como una propuesta de poltica pblica
elaborada por y desde la poblacin desplazada
que se enmarque dentro de un fuerte proceso
de reforma de la poltica rural, la elaboracin
de demandas contextuales, la aplicacin de
enfoques diferenciales, la identificacin clara
del patrimonio perdido y el diseo y puesta
en prctica de experiencias demostrativas. En
consecuencia, se ve necesario que la poltica
econmica, en particular la rural, sea estrictamente vigilada por la Honorable Corte Constitucional cuando se traten de definir los criterios de una poltica de reparacin y de superacin del estado de cosas inconstitucional.
La poltica de paz del gobierno tambin debe
ser objeto de vigilancia de la Corte.
Mondragn Bez, Hctor El derecho de los desplazados a la restitucin,
(2009)
indemnizacin, rehabilitacin y satisfaccin
requiere medidas inmediatas:
La derogatoria o la declaratoria de inexequibilidad del conjunto de normas regresivas que
permiten legalizar el despojo de bienes de los
desplazados y dificultan la restitucin, reparacin por los bienes perdidos o la entrega de
tierras.
La devolucin de las tierras usurpadas por los
desplazadores. El problema principal no es el
presupuesto sino la restitucin de las tierras.
El nombramiento en las instituciones del Estado de directivos y funcionarios que no estn implicados con la parapoltica, los grupos
116
Captulo viii
Autor
Propuestas
Autor
Salinas Abdala, Yamile
(2009)
Propuestas
De manera complementaria es necesario revisar normas recientes como la reduccin de los
trminos de prescripcin adquisitiva, el saneamiento de la falsa tradicin y las condiciones
para el otorgamiento de subsidios de tierras
y viviendas que no se rigen por un enfoque
restitutivo, ni siquiera indemnizatorio y cuyas
condiciones y requisitos hacen inviable el acceso a la poblacin desplazada.
Por ltimo, a los postulados a la ley 975 de
2005 se les debe demandar la entrega de
bienes, as como la informacin sobre las causas y actores que estn y estuvieron vinculados
al despojo, requisito esencial para otorgarles la
pena alternativa. Frente a los actores que bajo
la legalidad apoyaron o se beneficiaron del
destierro y la expoliacin se exige establecer
los instrumentos para obligarlos a reparar a
las vctimas. En ese sentido, tambin se hace
necesario revisar y reformar las normas de extincin de dominio.
Reyes Alejandro, Duica El Programa de Proteccin de Tierras de AcLiliana, Pedraza Anbal cin Social debe llegar al nivel prctico de la
(2009)
restitucin fsica de la tierra, para lo cual deben usarse no slo instrumentos legales de
registro de la propiedad, sino instrumentos
coactivos y policivos para desalojar a los usurpadores y garantizar la tenencia de sus legtimos poseedores o dueos (esto aplica para las
tierras ocupadas indebidamente por un vecino
al extender las cercas, u ocuparlas con ganados o cultivos; cuando las tierras han sido apropiadas de hecho sin transferencia legal de
la propiedad; o cuando las tierras ha sido indebidamente adjudicadas de hecho a un tercero, como beneficiario de repartos hechos por
los grupos armados).
118
Captulo viii
Autor
Propuestas
Captulo viii
Captulo viii
Captulo viii
Captulo viii
Captulo viii
Captulo viii
Captulo viii
Captulo viii
ganadera extensiva, la minera el turismo, la finca raz y la infraestructura a gran escala con alta demanda de capital y tierras [Salinas y Zarama, 2012, 171]. Existe pues, de manera inaplazable, el
deber de responder quines son los ganadores del botn de las
tierras y otros negocios despojados en el marco de los estados de
autodefensa.
Su propuesta general es avanzar en una poltica criminal integral
que no se reduzca a la determinacin de la verdad judicial de uno
de los socios de la empresa criminal (los postulados a la Ley de
Justicia y Paz). Es decir, es necesario involucrar en la recuperacin
de bienes a los dems socios de la quntuple alianza criminal o
identificar a todos los actores que participaron en esos delitos.
136
Captulo 9
En los enunciados sobre desarrollo rural que hace el proyecto de ley se observan
deficiencias que seguramente se corregirn cuando se discuta en el Congreso. Por
ejemplo, se echa de menos el desarrollo de los mercados de factores productivos
138
Captulo ix
139
Captulo ix
Para conocer con ms detalle los alcances del proyecto de ley del Ministerio es
necesario revisar los diversos pronunciamientos realizados por el Ministro Juan
Camilo Restrepo, publicados por el ministerio bajo el ttulo de Poltica Integral de
Tierras. Un viraje fundamental en la restitucin y formalizacin de la propiedad agraria,
Bogot, noviembre de 2011.
142
Captulo ix
Captulo ix
Captulo ix
Captulo ix
Captulo ix
Captulo ix
La Sociedad
de Agricultores
de Colombia
(SAC)11 y Consejo
Nacional Gremial.
11
153
Organizacin
La Sociedad de
Agricultores de
Colombia (SAC)y
Consejo Nacional
Gremial.
La Asociacin
Nacional de
Empresarios
(ANDI).
Captulo ix
Organizacin
La Asociacin
Nacional de
Empresarios
(ANDI).
Mesa Nacional de
Unidad Agraria.
Organizacin
Grupo Dilogo
Rural Colombia
Asociacin de
Zonas de Reserva
Campesina
(Anzorc).
Captulo ix
Organizacin
Asociacin de
Zonas de Reserva
Campesina
(Anzorc).
Mesa de
incidencia poltica
de las mujeres.
-Cualquier propuesta de desarrollo rural debe tener enfoque de gnero. La ley de tierras debe tener
un captulo especfico de mujer rural, incluir acceso a tierras, financiamiento, participacin en la
toma de decisiones, tecnologa, comercializacin,
prevencin, atencin frente a cambio climtico e
inclusin preferencial en las polticas sociales.
-La actual propuesta de ley no protege la propiedad
campesina, la UAF se usa para controlar los
campesinos pero no a los inversionistas.
-Rechazan el derecho real de superficie, pues puede
ser una tctica jurdica para el despojo y atenta
contra la seguridad alimentaria.
-Aplicar estrategias para evitar la compra masiva
de tierras por extranjeros en Colombia y que la
tierra restituida est libre de cualquier compromiso
productivo y comercial.
-Exigen que en la restitucin de sus tierras tengan
dominio sobre ellas, no las comprometan con
inversionistas extranjeros, se las entreguen libres de
cualquier plantacin que afecte la produccin de
alimentos y el medio ambiente.
157
Organizacin
Afrodescendientes.
La Organizacin
Nacional Indgena
de Colombia
(ONIC).
158
Captulo ix
Organizacin
La Organizacin
Nacional Indgena
de Colombia
(ONIC).
Propuestas
ciudadanas12.
12
Las repeticiones que tiene esta seccin con las anteriores obedece a que en las
mesas de trabajo que estableci el Foro participaron todos los convocados a ese
evento, los que expresaron sus propuestas en la sesin plenaria incial y las detallaron en esas mesas.
159
Organizacin
Propuestas
ciudadanas.
Captulo ix
Captulo ix
Captulo ix
166
Captulo ix
Captulo ix
170
Captulo ix
Asignacin
directa de
tierras
Propuestas
-Definir un impuesto a la tierra para incentivar a
los propietarios que no la explotan a venderla a
productores ms eficientes:
Establecer un tributo sencillo con una sola tasa.
Definir una exencin del impuesto a la tierra para
pequeos propietarios.
Actualizar el catastro de los municipios.
Centralizar la administracin del impuesto
de manera que la actualizacin y el cobro sea
responsabilidad del gobierno nacional y la fijacin
de las tasas del municipio.
Eliminar el impuesto por ganancia ocasional para
la venta de tierras.
- Consolidad el banco de tierras del Fondo Nacional
Agrario.
- Disear crditos estatales de largo plazo para financiar
la compra de tierras de pequeos productores, considerando un subsidio para los pequeos productores.
- Promover el arrendamiento de tierras:
Fortalecer los derechos de propiedad.
Eliminar la posibilidad de otorgar ttulos de
propiedad a arrendatarios tras un perodo de
explotacin.
Diseo de mecanismos de resolucin de
conflictos.
Disear sistema de informacin de mercados del
arriendo.
- Asignar predios slo en regiones con tierras de
buena calidad y con una oferta slida de bienes
pblicos.
- Eliminar la figura de la asignacin de tierras por
mecanismos de mercado como opera hoy.
- Otorgar los predios con ttulos formales de
propiedad.
- Escoger adecuadamente los beneficiarios (deben
tener habilidades agrcolas).
171
Acceso a la tierra
Asignacin
directa de
tierras
Propuestas
- No imponer restricciones en las transacciones de
tierras para los beneficiarios.
- Acompaar los programas de reforma agraria con
programas complementarios y acceso a crditos.
- Disear programas de titulacin de predios para
los actuales propietarios informales de predios.
- Implementar registros mviles para llevar a cabo
los procedimientos notariales y de registro.
- Subsidiar y/o permitir el pago en cuotas de
los costos requeridos en los procedimientos de
titulacin de baldos.
-Subsidiar y/o permitir el pago en cuotas de los
costos notariales y de registro de la propiedad.
- Implementar amnistas tributarias para permitir
el saneamiento de los predios.
Captulo ix
en un pas como Colombia, por su elevado grado de informalidad en la tenencia de la tierra, el abultado abandono y despojo
de tierras, la victimizacin de la poblacin rural y la exigencias
de caminar hacia un modelo de desarrollo rural transformador
que tome debidamente en cuenta a las vctimas y la poblacin
campesina.
En una perspectiva, que tiene similitudes al anlisis ya mencionado
de Surez M. en el captulo anterior, sobre el derecho real de
superficie, Luis Jorge Garay [2013] se adentra en los antecedentes
de ese derecho, sus modalidades, la relacin con el desarrollo
empresarial y avanza en el anlisis de la renta diferencial y absoluta
en relacin con el tema.
Su anlisis del contexto y las tendencias observadas a nivel
internacional y las debilidades institucionales que registra
Colombia lo hace concluir que las iniciativas relacionadas con la
inversin extranjera en tierras y el derecho real de superficie deben
analizarse con rigor y extrema catela, y la necesidad desarrollar
un esquema institucional, regulatorio, normativo, fiscalizador,
laboral, territorial, minero, medioambiental y tributario
suficientemente estricto y selectivo, si al fin de cuentas, se llegare a
optar por avanzar en la profundizacin y apertura del mercado de
tierras, la extranjerizacin y el DRS (derecho real de superficie)
para el uso de la tierra, as como en un aprovechamiento de la
riqueza minero-energtica en Colombia [Garay, 2013, 185].
problema de tierras y territorios indgenas hace parte de una
discusin histrica que se prolonga hasta hoy. El Informe Nacional
de Desarrollo Humano 2011 public un cuaderno dedicado a
precisar los problemas del desarrollo humano de los indgenas
[PNUD, 2013]. Y plante algunas sugerencias de polticas para
esas comunidades en clave de desarrollo humano. En particular,
sugiere adoptar el enfoque de derechos que permita afrontar
la situacin de los pueblos indgenas en un marco normativo,
estratgico, institucional y presupuestal. Adems de la necesidad
174
Captulo ix
Captulo ix
178
ANEXO
PRIMER INFORME CONJUNTO DE LA MESA DE CONVERSACIONES ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPBLICA DE COLOMBIA Y LAS FUERZAS ARMADAS REVOLUCIONARIAS DE
COLOMBIA-EJERCITO DEL PUEBLO, FARC-EP,
La Habana, 21 de junio de 2013.
Anexos
Anexos
Anexos
Anexos
Esto significa promover formas asociativas adecuadas para el contexto rural que faciliten el acceso a la seguridad social por parte de
los trabajadores agrarios; fortalecer los mecanismos de vigilancia y
control para promover y garantizar el cumplimiento de las normas
laborales en el rea rural; y capacitar a trabajadores y empresas en
derechos y obligaciones laborales. Adicionalmente se acord promover y fortalecer la implementacin de soluciones que atiendan
las particularidades del trabajo rural con el fin de garantizar la proteccin y seguridad social de los trabajadores del campo.
Con el objetivo de dinamizar el empleo rural y promover la
participacin de las comunidades, la ejecucin de los planes se
har con el concurso de la mano de obra de estas.
La RRI, en materia de alimentacin y nutricin, pretende asegurar
para todos los ciudadanos, disponibilidad y acceso suficiente en
oportunidad, cantidad, calidad y precio a los alimentos necesarios
para una buena nutricin. Como complemento al incremento
progresivo en la produccin de alimentos por parte de la economa
campesina, familiar y comunitaria y de la creacin de condiciones
que permitan a los trabajadores del campo mejorar sus ingresos,
hemos convenido la necesidad de articular la oferta estatal en el
territorio a travs de un sistema de alimentacin y nutricin para la
poblacin rural. Para ello se desarrollarn planes departamentales
y locales de alimentacin y nutricin culturalmente apropiados,
con la participacin activa de las comunidades, la sociedad, el
gobierno nacional y los gobiernos departamentales y locales.
Adicionalmente se crearn consejos departamentales y locales,
as como un consejo nacional de alimentacin y nutricin para
que defina los lineamientos y coordine la puesta en marcha de
las polticas en los diferentes niveles. Estos consejos contarn con
representacin de comunidades, la sociedad y los gobiernos.
Teniendo en cuenta la situacin especial de vulnerabilidad en
la que se encuentran los nios y nias, las mujeres gestantes y
187
Anexos
189
Bibliografa
Accin Social. (2008). Compendio Normativo. Proyecto de Proteccin de
Tierras y Patrimonio (3 tomos). Bogot.
Adams W, Dale. (1965). La concentracin de la propiedad de
la tierra en Colombia. En Oscar Delgado (compilador) Reformas
Agrarias en Amrica Latina. Procesos y perspectivas. Mxico: Fondo de
Cultura Econmica.
Aguilera Camacho, Alberto. (1965). Reforma y contrarreforma
agraria. En Oscar Delgado (compilador) Reformas Agrarias en
Amrica Latina. Procesos y perspectivas. Mxico: Fondo de Culura
Econmica.
Arango, Mariano. (mayo-agosto de 1987 y 1994). Esquema de
polticas de reforma agraria en Colombia. (Publicado inicialmente
en Lecturas de Economa, Universidad de Antioquia, No. 23 y luego
en Minagricultura 80 aos, transformaciones en la estructura agraria).
Arango, Mariano. (septiembre-diciembre de 1986). Logros y
perspectivas de la reforma agraria en Colombia. En Lecturas de
Economa, CIE, Universidad de Antioquia, No.21.
Balczar V., lvaro. (1996). Justificacin histrica de la reforma
agraria en la Colombia contempornea. En Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural, una mirada social al campo. Bogot.
---------------- (2001). Acceso a tierras y disminucin de la pobreza
rural. En Colombia, tierra y paz. Experiencias para la reforma agraria.
Alternativas para el siglo XXI. 1961-2001. Bogot: Incora.
Bibliografa
Bibliografa
Bibliografa
Bibliografa
Bibliografa
Bibliografa
Bibliografa
Bibliografa
207
Centro Nacional
De Memoria Histrica
Director General
Gonzalo Snchez G.
Coordinador de la investigacin
Absaln Machado C.
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