Los estmulos fiscales

a la industrializacin en Mxico:
Las bases tericas
y su aplicacin prctica

EMILIO ZoRRILLA

La franquicia fiscal se refiere, en rigor. a una exencin o

reduccin de impuestos. La franquicia en el ramo industrial
se asemeja a un subsidio, en tanto puede repercutir sobre los
precios de los productos o las utilidades de la empresa, en fun
cin de los objetivos que se persiguen y. por tanto, del tipo de
impuesto afectado. El subsidio, formalmente, representa un pago
hecho por el Estado a empresas o individuos sin esperar recibir
productos o servicios recprocos. Sin embargo. si bien el Estado
no espera un pago o compensacin directa, se supone que el
otorgamiento del subsidio corresponde a la necesidad de indu
cir cierta actitud o accin de los beneficiarios. Por ejemplo, el
E,;tado puede considerar conveniente que se produzca por vez
primera cierto producto, que se localicen industrias en cierta
regin, o que la empresa mauteugu un nivel dado de produc
cin o de precios, hechos que, sin el subsidio, no se realizaran.
En tal caso, el beneficiario de esa poltica estatal, es partr de la
colectividad, los productores o los usuarios, dependiendo del fin
que se persigue y del control quP se ejerce sobre la aplicacin
de los recursos liberados por el Estado por medio del subsidio.
El destino especfico de los fondos del subsidio y las polticas
a que dan lugar por parte del beneficiario son, en ltimo an
lisis, los dos factores encadenados que, a la postre, permiten,
juzgar la efectividad con que se cumplen los propsitos que
motivaron su otorgamiento.
Ahora bien, la franquicia represPnta un sacr if icio fiscal
para el E:tado debido a lo" ingresos que deja de percibir. El
subsi dio representa un gasto de recursos internos o externos de la
colectividad, a travs del Estado.
El sacrificio o gasto, segn el caso, representa para el in
currente alternativas en el empleo de los fondos que no recibe
o gasta. Este costo de oportunidad, en trminos de la colectivi
dad. representa un costo social: mes, para efectos de bienestar
cconm ico. :se relacionan los recursos del Estarlo y el patrimonio
individual. Slo las imperfecciones de un sistema hacen surgir

estmulos fisulcs a la industrializacin

ZQUEZ

la
diferencia
el concepto
y los
individuos
que
componen
el entre
Estado:
P decir, de
las gobierno
diferencias
urgida
del inte
rs pblico y del inters privado.
El subsidio y la franquicia fiscal, vistos como un costo ""
cial. presuponen que el beneficio marginal social de una acti
vidad es mayor que el privado o, dicho de otra forma, el costo
marginal privado es mayor que el costo marginal social, Esto
supone, en esencia, dos cosas : primero, que la industriu crea
economas externas tecnolgicas. unas pecuniarias y otras fran
camente intangibles, que benefician a otras industrias y a la
estructura socioeconmica ; segundo, que, al meno" en tres ele
mentos importantes del costo e inversin para una empresa, que
son el capital, la mano de obra y las divisas, los precios en el
mercado no reflejan su valor intrnseco en usos alternativos o.
si se prefiere, en condiciones de equilibrio general. Por ejem
plo, el precio de la mano de obra en el mercado es, con fre
cuencia, en pa ises en desarrollo, superior al precio real, que
reflejara su productividad marginal en empleos alternativos o
en condiciones de equilibrio. El precio del capital en el mer
cado es, con frecuencia, inferior al real en condiciones de equi
librio. Finalmente, el tipo de cambio en el mercado puede 110
coincidir con el de equilibrio para la divisa, siendo de esperarse
que sea ms alto ste que el tipo oficial fijado. !\o PS aventurado
pensar que otros insumos bsicos de la produccin suelen ser,
en trminos reales, ms caros de lo que indica su precio de
costo monetario, con algunas excepciones.
En general, puede deducirse que en cualquier proyecto in
dustrial se encuentra subvaluado, respecto a los valores de equi
librio, p) costo de su financiamiento y de otros insumos escasos,
y sobrevalorado el costo de la mano de obra y otros insumos
abundantes, e decir, los sociales. Asimismo. los proyectos con
gran dependencia de la importacin encuentran subvaluados
sus gastos vn divisas, en trminos de moneda local. As, por
ejemplo, dependiendo de la proporcin de los factores capital y

986
mano de obra, podra hablarse de un mayor o menor costo
real respecto al monetario. Los proyectos absolutamente inten
sivos en mano de obra tienden a tener un costo privado supe
rior al social; los absolutamente intensivos en capital suelen
tener un costo privado inferior al costo social, y, finalmente.
los proyectos cuya actividad implica un elevado volumen de
importacin tienen un costo social superior al privado. Entre
las posiciones absolutas indicadas, e incorporando al anlisis
otros insumos, existe una dispersin considerable alrededor de
la igualdad costo privado = costo social. De acuerdo con los
argumentos que anteceden, se deduce que los proyectos intensi
vos en mano de obra y otros insumos abundantes, respecto a
capital, son los candidatos ms viables a franquicias fiscales.
Por el contrario, los proyectos intensivos en capital y los que
dependen en gran medida de la importacin no lo son 1 o, en
todo caso, lo son en menor grado que los anteriores. Sin em
bargo, la relativa abundancia o escasez de factores de la pro
duccin puede cambiar, ya se trate de un enfoque nacional o
uno regional. De ah que, por ejemplo, una poltica de incen
tivos fiscales o subsidios, si bien requiere de un marco general,
es decir, de bases generales, exige programas diferenciados al
nivel regional. Esto seala la dificultad de aplicar a la industria
nacional una poltica de estmulos fiscales generalizada. Ms
complejo se torna el problema al agregar criterios eminente
mente polticosociales, difcilmente accesibles al anlisis por
medio de precios de cuenta o efectos monetarios sobre el
producto bruto, la balanza de pagos, el empleo y la distribucin
del ingreso.
Todos esos fenmenos relacionados con economas externas,
muchas de las cuales son incuantificables, parecen aumentar el
beneficio social en relacin con el privado: por ejemplo, el adies
tramiento de la mano de obra en planta o en escuelas de capa
citacin; la investigacin aplicada; la mayor capacidad apro
vechada de fuentes energticas, y la inversin inducida/ entre
otras. Sin embargo, tal disparidad en el costo o beneficio, de
pendiendo de cmo se mire, puede estar compensada con la
infraestructura que el Gobierno federal, el estatal, o ambos rn participacin bilateral, y financiada por medio de recursos
fiscales o de la deuda pblica, ofrecen a la industria. Por esta
razn, las economas externas muchas veces son ms la excep
cin que la regla. No es claro, por tanto, que en la etapa de
desarrollo industrial que atraviesa un pas como el nuestro.
exista an una seria divergencia general, originada en las eco
noruias externas, entre el costo privado y el costo social de los
proyectos industriales que obligue a un sistema uniuersal de
franquicias fiscales y de subsidios a diversos insumos industria
les que abarquen diversas fuentes de ingreso fiscal y que :e
ofrezcan al nivel federal y estatal.
Las franquicias fiscales. vistas como un estmulo a la indus
trializacin, parecen suponer qm, en el pas que las otorga, ese
proceso es lento, entorpecido por una serie de factores adver
sos t'l'onmicos, sociales, culturales y. acaso, polticos, y que, en
epecial, los rendimientos de la inversin, elemento motor de la
capitalizacin del pas, no son suficientemente atractivos sin
tales franquicias. Ms an, que el ahorro del sector negocios
no es suficiente y que se est compitiendo con otras naciones
por escasos capitales y tecnologas de exportacin de los pases
ms industrializados. En ciertas etapas del desarrollo coinciden

Aparte del efecto negativo sobre la balanza de pagos.

En 5U acepcin de economa externa.

algunos dt> estos elementos, t>mpero no son permanentes en su

presencia y magnitud. No podemos olvidar que los pases ms
avanzados tambin compiten entre s por una razn elemental
pero bsica: los mercados de consumo de productos y servicios,
destacando entre estos ltimos la tecnologa resultante de una
inversin en investigacin que tambin les interesa amortizar.
Pueden existir condiciones objetivas para demandar estmulos,
pero el que permitan medir el grado en que se manifiesta una u
otra caracterstica en el proceso de desarrollo industrial es
una cuestin por dems compleja, que con frecuencia conduce a
juicios de valor.
Los efectos reales de las franquicias fiscales para estimular
el proceso de la industrializacin y el establecimiento de nuevas
actividades industriales son difciles de medir y se han sus
citado mltiples polmicas con respecto a los resultados logrados.
En general, los pocos estudios realizados al efecto en diversos
pases no son halageos. Adems de la franquicia fiscal, pare
cen existir otras motivaciones que preponderan en la mente de
los inversionistas y promotores; por ejemplo: a) que exista un
mercado dinmico superior a cierto mnimo determinado; b)
que los estudios de viabilidad arrojen rendimientos satisfacto
rios, comparados con otras alternativas de inversin; c ) que no
exista control de cambios; d) que se puedan repatriar libre
mente las utilidades; e) que exista estabilidad poltica y social;
f) que exista estabilidad monetaria; g) que se cuente con un
mercado de trabajo creciente y relativamente barato respecto
a los pases de origen ( ya corregido por diferencias de produc
tividad fsica), y, h) que la naturaleza de los controles a la
importacin y la poltica arancelaria vigentes sean congruen
tes con la poltica de industrializacin.
Es digno de tomar en cuenta que, en pases como el nuestro,
existe una serie de incentivos fiscales al nivel federal y estatal,
que suponen un importante costo para el Estado, sin poder
decir a ciencia cierta que, sin ellos, no se hubieran establecido
las industrias que ya se han instalado en el pas. De haberse
establecido en el pas en cualquier caso, el costo social resulta
elevado respecto al supuesto efecto de los estmulos. Mxico
ofrece innumerables ventajas al inversionista, es decir, ofrece
los elementos magnticos mencionados que, para atraer la in
versin industrial. parecen tener el mayor peso en la decisin
del inversionista nacional o extran jero. Acaso los ofrece en
exceso, considerando las no reguladas motivaciones e) y d).
Por tanto, es debatible si debe o no proseguirse una poltica
generalizada de incentivos fiscales en la etapa actual del desarro
llo industrial nacional o, cuando menos, los criterios y grados
<le esa poltica, si es que se encuentra conveniente.
Dependiendo de la etapa de desarrollo industrial, pueden
convenir incentivos fiscales y subsidios para la consolidacin
de nuevas inversiones, la capitalizacin acelerada, la vigoriza
cin de una demanda va precios. el ensanchamiento de los
mercados por medio de la exportacin, la proteccin de recur
sos naturales y el aprovechamiento especfico de otros: la des
centralizacin industrial, y el uso ptimo de los factores dt> la
produccin. Es necesario un acoplamiento del momento y tl1
las condiciones que es conveniente favorecer o mitigar. Por
ejemplo, no obstante t'I deseo de abrir nuevas fuentes de trabajo
intensivas en mano de obra, la tendencia en la industria, arras
trada por la tecnologa de pases ms avanzados, es hacia un
uso ms intensivo de capital en trminos relativos. De ah la
necesidad de revisar o configurar polticas econmicas acordes
con las condiciones objetivas del desarrollo industrial, consi
derando la estructura, las tendencias, la actividad de que se
trata y su ubicacin en el tiempo y en el espacio.

comercio exterior

987
Creemos que el fomento industrial es una medida de pol
tica econmica ya muy discutida y apoyada, en general, como
uno de los principales caminos del desarrollo econmico acele
rado, si bien no debe conducir a un enfoque sectorial unilateral.
Empero, la forma y el grado de su realizacin instrumental es
susceptible de valoracin por la elemental razn de estar sujeta
a diversas alternativas para su realizacin y, hasta cierto
punto, a una medicin cuantitativa, por cuanto al rosto que re
presenta para el Estado.
Los incentivos deben, en cualquier caso, obedecer a un
marco concreto de poltica industrial, a un programa que indi
que qu se desea estimular y, directa e indirectamente, qu se
desea desestimular. A continuacin se enumeran algunos obje
tivos en materia econmicoindustrial nacional para conformar
ese marco:
1) Estimular a las empresas qur sustituyan importaciones
para impulsar la integracin industrial, reducir la salida de
divisas y diversificar la produccin industrial nacional.
2) Apoyar los proyectos que contribuyan a la descentrali
zacin industrial.
3) Fomentar la exportacin de productos industriales con Pi
mayor valor agregado nacional posible y estimular a las empre
sas que exportan parte o la totalidad de su produccin.
4) Alentar los proyectos que industrialicen recursos natu
rales inexplotados o insuficientemente aprovechados, respecto
a los cuales el pas parece tener o tiene una ventaja compara
tiva, aunque fuere relativa.
5) Fomentar la investigacin bsica y aplicada empresarial
e institucional, estimulando a las empresas qul' estahlezcan la
organizacin y los laboratorios para el control de la calidad y
la investigacin.

6) Propiciar la integracin vertical fsicotcnica en las in

dustrias de proceso y siderrgica, y la horizontal en las mec
nicas y de automotores.
7) Alentar la formacin de complejos industriales, propi
ciando la fusin de promotores con ideas semejantes y la fsica
y/o financiera de pequeas y medianas empresas complemen
tarias o semejantes.

Fomentar la produccin
de subproductos
y coproductos
y el 14)
aprovechamiento
de desperdicios
dentro dPI mismo
proc<'n.
15) Estimular a empresas cuya capitalizacin sea sana y
cuyo financiamiento, si lo hubiere, sea "blando".

16) Alentar proyectos resultantes de programas de comple

mentacin fsica o financiera dentro de la ALALC y estimular
a las empresas que obedezcan tales proyectos.
1 ) Alentar la diversificacin del comercio exterior
nacio nal y de la inversin extranjera prudente en el pas,
estimulando a las empresas que contribuyan a estos objetivos.
18)fronterizas
Fomentarcuyo
la instalacin
de plantas
industriales
las
zonas
efecto neto sobre
la balanza
de pagosen <'a
favorable :i y la comercializacin de pr.xiuctos del interior
en esos lugares.

En suma, se estima importante que la empresa industrial a

estimular produzca y venda a costos y precios razonables, cali
dad internacional, con un alto valor agregado nacional, pro
penda a la exportacin y est constituida por una mayora d1fi
nitiva y preponder ante de capital social nacional.
; Ou actividades deben ser estimuladas? Es decir, a
un marco
general
de objetivos
polticoeconmicos debe
aunarse una seleccin de actividades que interesa al Estado
apoyar. a fin de que los objetivos derivados de ese marco se
conviertan en una .tnica de prioridades. En otras palabras, las
empresas deben pasar por un tamiz de prioridades al nivel de
rama o actividad industrial. Cuando se carece de un programa
de pla macin y de programacin industrial, es "menester hacer
uso dt eritcrios definidos a priori qm', en lo posible, permitan
analizar las caractersticas de la rama
y evaluar su
importancia. Esto permite considerar la cuestin
de la
estructura industrial y asi poder clasificar a las empresas. segn
su actividad. en un esqtw ma de prioridades que refleje la
importancia relativa de las ramas
de acuerdo con esa
estructura o las modificaciones que ella exige. As, por
ejemplo, es posihle sealar algunos critr rio. en forma
ilustrativa, para dicho anlisis estructural y como base de
una jerarquizacin:
a] Efecto int erindustrial directo. El valor para cada rama

8) Propiciar la diseminacin de la propiedad industrial a

fin de mitigar su concentracin.

9)
Estimular a las
aproximen al internacional.

empresas

cuyos precios

ms se

10) Inclinar a las empresas a aceptar slo la participacin

extranjera indispensable en su capital social.
11) Alentar a las empresas que obtengan las ms reputadas
tecnologas posibles y que paguen un precio razonable por asis
tencia tcnica, marcas y patentes.
12) Estimular los proyectos con programas de adiestramien
to de contrapartes nacionales de empleados extranjeros clave y
que reducen a un mnimo indispensable el uso de personal ex
tranjero.

13) Ayudar a las empresas con proyectos para un elevado

uso de su capacidad instalada, alentando a las dems que lle
gan a la zona de economas de escala y aquellas cuya capacidad
nominal de diseo corresponda a la mnima conocida en su
especialidad internacionalmente.

11

"i" de aj, donde "a." es rl coe licientc tcnico, y n es el n

mero dP ramas o actividades de la matriz de coeficientes de
insumo ( directos o "tcnicos") correspondientes al cuadrante
de la industria de transformacin de la matriz insumoproduc to
O
I o sea. el anlisis de la industria que ms compra por un
aumento unitario en su produccin, o con mayorPs efectos hacia
m

Pi origen). Asimismo el valor para cada rama "j" de ai ( o

J
sea, la industria que ms vende por un aumento unitario en su
produccin, o con mayorrs efectos hacia el destino ...

3 Habra que sopesar las economas externas tangibles, versus el e<'<'

to a que nos referimos.
4

Por ejemplo la elaborada por el Banco de Mxico, S. A.

estmulos fiscales a la industrializacin

iruerindustrial

b] Efecto

indirecto, El valor para cada

rama "j" de ri donde "r/' es el coeficiente multiplicativo y

ni es el nmero de ramas o actividades de la matriz de coeficieu
tes de efectos directos e indirectos ( obtenida de invertir la ma
triz Leontief que se define como 1A donde I es una matriz
idntica y A es la matriz de coeficientes directos o "tcnicos"),
de la matriz insumo producto ( o sea, el anlisis de la in
dustria que ms efectos directos e indirectos causa en las dems
por un aumento unitario en su demanda final).

e J E/ecto valor agregado. Segn el valor de:

Valor agregado
cuanto ms alto mejor.
Producto
d] La productividad de la mano de obra. Segn el valor de:
Producto

Producto

cuanto ms

Personal ocupado

Horashombre trabajadas

alto mejor.

e J Factor ocupacional. Segn el valor de:

Personal ocupado

Personal ocupado

Capital invertido

; cuanto ms alto el
Producto

primero y cuanto ms bajo el segundo. El criterio de JUICIO

puede invertirse dependiendo de la actividad industrial y las
metas econmicopolticas.
f] Indice de exportacin. Segn el valor de la ratio:
Valor exportado
; cuanto ms alto mejor." Producto
g] Productividad del capital. Segn el valor de
Producto
cuanto ms alto mejor.
Capital invertido
h ] ndice de importacin. Segn el valor de la ratio:
Valor importado
cuanto ms bajo mejor.
Producto
i] Generacin de ingresos. Segn el valor de:
Sueldos, salarios y prestaciones
cuanto ms alto mejor.
Producto
A grandes rasgos: qu determina la importancia de
una rama? Por ejemplo, su capacidad de emplear a las
personas, la rotacin de su capital invertido ( respecto al
valor de su produccin),
sus efectos directos e indirectos
sobre el apa rato industrial tanto como proveedor cuanto
como comprador, su capacidad de exportar, la productividad
por hombre em pleado, su capacidad de generar ingresos
por unidad mone taria de produccin, su influencia en la
actividad econmica nacional y regional como creadora de
mano de obra capacitada

[kher& relacionarse con el inciso e).

988
y tcnicos de nivel medio, y la transformacin racional de re
cursos naturales. Mediante la ponderacin de estos y otros ele
mentos, pueden jerarquizarse las ramas arrojando una escala
de seleccin o calificacin para la empresa dependiendo de la
rama en la cual enea ja.
Otra escala de medicin surgma del anlisis de la empre
sa por cuanto a sus valores o ventajas y desventajas intrnse
cas, derivadas del marco de poltica econmica que, en materia
industrial, se esboz anteriormente, por ejemplo:

Aspectos cuantitativos. 1) Efecto neto sobre el producto na

cional. 2 J Efecto neto sobre la balanza de pagos. 3 J Valor
agregado. 4) Magnitud de la diferencia entre los precios lo
cales proyectados y los de origen o internacionales. 5) Monto de
la inversin extranjera en el capial social. 6 J Costo de la asis
tencia tcnica, patentes, marcas y forma de cobro. 7) Pro
gramas de reinversin de utilidades. 8) Orden de capacidad
a instalar, respecto a la mnima reconocida en la actividad.
9) Bonificaciones por el aprovechamiento de desperdicios y
subproductos. 10) Calidad y equilibrio de la estructura finan
ciera.

Aspectos cualitativos. 1 J Produccin nueva no existente en

el pas. 2) Produccin que cubre un dficit en la oferta."
3)
Produccin para mejorar el nivel de la calidad y la produc
tividad. 4) Produccin que concurre a un mercado de estructu
ra monoplica. 5) Localizacin en una zona retrasada o depri
mida. 6) Segn la produccin est compuesta de bienes
de capital, intermedios o de consumo final, duraderos o no
dura deros. 7) Explotacin de recursos naturales inexplotados o
insuficientemente aprovechados, particularmente de los carac
tersticos del pas. 8) Instalacin de facilidades de investigacin
bsica o aplicada. 9) Monto de la emisin pblica de accio
nes. 1 O J Reputacin de la tecnologa a usar. 11) Programas
concretos de adiestramiento de contrapartes nacionales de em
pleados extranjeros. 12) Grado y tipo de complementacin que
favorece en el seno de la ALALC. 13) Forma en que el
proyecto encaja en protocolos de comercio bilateral.
Es posible cuantificar
algunos aspectos que podran
es timarse como no accesibles al clculo. Si bien algunos
de ellos demandaran cierta libertad de interpretacin en
las definiciones tericas para su aplicacin prctica. As,
por ejemplo, es conocido que para calcular el efecto sobre el
pro ducto nacional puede tomarse el valor agregado del proyecto
presentado y restar lo siguiente: el monto de los impuestos
de importacin que dejara de obtener el Estado por la sus
titucin de importaciones, el monto de los subsidios a la im
portacin o exportacin, el monto de las franquicias fiscales
solicitadas o que pudieran otorgarse en principio, y el rendi
miento en usos alternativos del capital total nacional a invertir
en la empresa, tomando una tasa de inters correspondiente a
valores pblicos ( u otra que determinare el Estado).
Por otra parte, el efecto sobre la balanza de pagos implicara
sumar el ahorro de divisas por sustitucin de importaciones y
las que podran obtenerse mediante las exportaciones a
realizar de productos o servicios; se restaran de aquella suma
los gastos, nicos o corrientes, que se supone se realizaran en
el exterior por concepto de ingeniera, maquinaria y equipo,
materiales
de construccin,
materias
primas,
productos
semiterminados o ter minados, servicios de administracin, y
por asistencia tcnica,

n Debe relacionarse con el punto 8 de los aspectos cuantitatlvos.

989

comercio exterior

patentes y marcas. Las diferencias entre los precios locales

y los de origen o internacionales son hoy en da ms fciles
de medir. Esta medicin implicara considerar las diferencias
que hubiere entre el costo local de las materias primas y mano
de obra directas que intervienen en la produccin y el de
origen, as como el de insumos tales como la ent'rga elctrica
cuando se tratare, por ejemplo, de industrias electroqumicas.
Las dife rencias que resultaren seran a justadas por los
diferenciales que los estudios de ingeniera industrial 7
realizados por la emprpsa arrojaran entre la productividad
fsica de la mano de obra domstica especializada y la de
origen. Por tratarse de un aspecto crtico en el panorama
industrial nacional, tambin debe buscarse que los incentivos
propicien la descentralizacin in dustrial, especificando lmites
geogrficos y zonas de prioridad locacional. Por otra parte,
cabe subrayar que esos estmulos han de condicionarse a que
la capacidad proyectada sea la m nima reconocida
internacionalmente, evitando as la creacin de microempresas
marginales que slo representan fuentes de traba jo efmeras o
que, con el tiempo, ejercen presiones para obtener subsidios
que se convierten en utilidades artificiales.

El que una empresa modifique la apariencia externa

o superficial de un producto para
fines de venta
al
mercado, hace qul' se considere dentro del comercio, si sta es
la funcin a que se dedica una empresa. Por el contrario. cahr
distinguir las convertidoras de papel y confeccionadoras de
ropa, por ejemplo, quP pueden considerarse industrias, toda
vez
que pueden requerir de instrumentos de produccin
importantes, concurran o no directamente al mercado (es
decir, pueden asumir el papel dual de industria y comercio).
Muchas fbri cas venden directamente al pblico, por lo que no
es conveniente rue el criterio para su definicin quede determinado
por sus operaciones comerciales. Se sobrelapan en definicin varias
in dustrias, dependiendo del grado
de su integracin
vertical. Es as que una siderrgica puede producir su arrabio,
el acero. la lmina, estructurales o redondos, fabricar pailera
diversa para la industria y hasta tornillos para el comercio de
mayoreo. ste es un caso quiz exagerado, pero lo importante
es que la industria se clasifique segn el o los renglones de
produccin ms importantes por cuanto a su peso relativo en
los costos globales (no se sugieren los precios de venta por el
problema de mrgenes ocultos o trasferencias interdivisionales).

Ninguna evaluacin puede ignorar aspectos cualitativos

que es necesario ponderar con cierta subjetividad. Los
propios factores cuantitativos contienen algn cariz de sentido
comn, toda vez que, por lo general,
no existe una
estadstica que permita definir qu es alto, medio y bajo para
una calificacin objetiva de la empresa. Esa "estadstica" slo
puede ser la ex periencia y los conocimientos de un grupo
calificador, por el momento, y, con PI tiempo, la recopilacin
estadstica de esas empresas calificadas que incluya la debida
comparacin de los valores obtenidos para
los factores
mesurables, los ponderados para los factores cualitativos, el tipo
de concesiones otorgadas, y los resultados obtenidos. Al clculo
de los aspectos
cuantita tivos se aunara una calificacin
ponderada de los aspectos cualitativos, para
arrojar
una
"calificacin" definitiva para la empresa.

Este primer paso de clasificacin, sin embargo, no

ofrece la nica pauta para determinar el grado y forma de
apoyo de las empresas, aunque pareciera que las de
transformacin primaria seran las indicadas. El concepto de
industria "clave" puede ser ms gil y acorde con la etapa de
desarrollo del pas, debiendo estar desligado de cualquier
acepcin relativa a la etapa de transformacin en que le toca
a la empresa encajar. As, la industria clave puede ser de
transformacin primaria, secundaria o final, dependiendo de
cmo satisfacer el conglo merado de factores cuantitativos y
cualitativos ya enumerados. La idea principal es de otorgar
estmulos de importancia al nivel nacional y en la etapa
actual de desarrollo industrial del pas, preferentemente a la
industria de transformacin prima ria con que an no cuenta el
pas,
y aquellas
realmente "claves" de
transformacin
intermedia, final o mixta; de elevado im pacto interindustrial,
nacional o regional.

La jerarquizacin de ramas industriales debe servir de

pauta para la determinacin de qu empresas es conveniente
apoyar. Es decir, conducira al concepto de industria "clave"
por cuanto a su importancia en el marco industrial. Sin em
bargo, la definicin propia de rama da lugar a diferentes gra
dos de integracin fabril. Es as que en algunas ramas puede
haber cuatro tipos de empresa:
a J De transformacin primaria. Las que benefician o trans
forman recursos naturales primarios u originales ( excluyendo
industrias exclusivamente extractivas, segn
el rgimen
legal que las rige).
b J De transformacin secundaria. Las que se abastecen de
las de primera transformacin, a su vez transformadoras de
esos insumos en un paso intermedio, y proveedores todava
de otras industrias.
el De transformacin final. Las que se abastecen de las
transformadoras secundarias exclusivamente para que, al tra
vs de su propia transformacin fsica o qumica, provean al
comercio,

el] De la transformacin mixta. Las qut' se abastecen in

distintamente de industrias de primera y segunda transforma
cin y que, a travs de su propia transformacin fsica o qu
mica, proveen a otras industrias y al comercio.

Estudio que creernos cualquier empresa seria realiza.

Si la oferta industrial en cierta rama, clase o producto, se

considera sobrada, puede ser slo en apariencia. Deber anali
zarse si lo es respecto a una demanda potencial, o a una
demanda real resultante del nivel de precios imperante. El
exceso de produccin puede deberse a que a un alto nivel de
precios no permite materializarse a la demanda potencial, por
lo que de hecho se trata de un rengln cuya produccin es en
realidad deficitaria, tanto bajo el punto de vista social como el
privado. La produccin deficitaria respecto al consumo poten
cial es frecuentemente tan necesaria como la produccin no
existente. El dejar pasar la distincin que antecede, favorecera
a las empresas monoplicas u oligoplicas colusivas, propiciando
posiciones de privilegio para algunas industrias y grupos de
industriales.
Otro aspecto importante que debemos dilucidar es el de si
se desea estimular a la gran ernprt'sa y /o a la mediana y pe
quea. Es obvio que las empresas de gran inversin normal
mente abordan las actividades industriales primarias o
inter medias. Sin embargo, esta disyuntiva debe considerar
tambin qu renglones de produccin se desea auspiciar. Al
apoyar a una ('mpresa mediana o pequea difcilmente se
estimularia la produccin de bienes de capital o intermedios
claves, base de la produccin de otras empresas y de la
capitalizacin nacio nal. En .otras palabras, es difcil que
exista una correlacin estrecha entre mediana y pequea
empresa, en trminos de capital invertido, y la produccin dt'
bienes de capital o inter

estmulos
fiscales
industrializacin

lerada.

la

!l As puede mitigarse el costo de la industrializacin que actualmen te soporta

el consumidor, buscando en lo posible un equilibrio de carga entre el productor y
el consumidor.

medios
claves,
elaboracin
normalmente
altos
volmenes
de cuya
inversin.
La valoracin
de requiere
una mpresa
debe
depender de una serie de criterios y no slo de sr es
pequea, mediana o grande, o si slo produce bienes de
capital o no; es as que hemos comentado el concepto de
industria "clave". La evaluacin de varios y no slo la
aplicacin de un criterio permitira dar cabida a empresas
de tamaos diversos y pro duccin variada.
Segn la
definicin de "industria clave" bien puede haber cabida
para medianas y pequeas empresas, dependiendo del tipo, la
naturaleza de la produccin y otros factores ya mencionados.
Ahora bien, si hablamos de franquicias, comentaremos so
meramente
algunos impuestos y los efectos que
las
reducciones o exenciones en ellos ejercen sobre la empresa y el
consumidor.
Los impuestos de importacin re}Jresentan el rengln en
que aparentemente mayor sacrificio fiscal ha soportado el
Estado.
Cmo afectan a la empresa reducciones o exenciones en
este
captulo? Las franquicias en este impuesto reducen el
costo de la inversin en activos fijos
de una empresa,
tratndose de equipos, maquinaria y materiales de construccin;
afectan di rectamente los costos de produccin, si se trata
<le materias primas, materiales auxiliares, piezas o partes.
Indirectamente, por medio de la depreciacin, tambin se
ven afectados los costos de produccin. En general, por
tanto, las reducciones en el impuesto a la importacin afectan
al alza, la rotacin del activo
fijo
y
aumentan los
rendimientos y/o permiten, en principio, una disminucin
de precios por un ms bajo costo de produccin. Cuando se
trata de empresas de alto
volu men de produccin, las
exenciones o reducciones en este rengln propenden hacia un
menor costo fijo unitario. Es claro que, a medida que ms
produzca y mayores sean sus necesidader de importacin, mayor
ser el monto absoluto del impuesto. Lsto equivale a u11
impuesto sobre la produccin que normalmente se traslada al
consumidor, particularmente en las condiciones oligoplicas que
manifiesta la industria nacional. Opinamos que cualquier
exencin o reduccin en el impuesto debiera reflejarse en
un menor precio al consumidor. Para asegurar que as sea
y las franquicias en este rengln no se traduzcan slo en
mayores rendimientos, es menester buscar una rela cin
adecuada entre el monto de la franquicia y el efecto
aproximado sobre los .costos, por cuanto a su impacto
definitivo sobre el precio de venta. Existen otros elementos a
los cuales debe darse especial atencin en el otorgamiento de
una exen cin
o reduccin en el impuesto sobre la
importacin:
a) que lo que se vaya a importar no se
produzca en el pas; y b) que lo que se importe no se
comercialice reexportndolo ni revendindolo en un plazo
inferior al de su vida til/ o el que cubra la vigencia de
la franquicia, cualquiera que sea mayor.
Se exime a la emprt'sa de la participacin federal en
el impuesto sobre ingrrsos mercantiles, siendo este impuesto re
percutible en su totalidad sobre rl consumidor. Dc preferencia.
tambin convendra eximir la parte que corresponde a
los Estados por esa misma razn. En especial, durante la
etapa de consolidacin de una empresa. ya qtw el consumidor
paga un valor monetario superior al real en trminos de
la ralidad
de los productos qu, se le venden." La franquicia debe
durar
s No se habla de lapso de depreriacin, pues sta puede
ace

ser

990
lo suficiente para estabilizar y consolidar una
emprcsa indus trial, en particular respecto a la
calidad
del
producto.
En
tales condiciones
postularemos que debe buscarse que el efecto de la
franquicia
correspondiente
no
repercuta
desfavorablemente so bre el consumidor visavis el
propietario del capital;
ms an, cuando
las
franquicias en tal impuesto suponen subvencionar
el costo de aprendiza je y consolidacin industrial.
Esto
ltimo depende de la existencia de
un
control de precios riguroso.
El impuesto a la exportacin tambin grava
esencialmente las ventas y es trasladable
al
comprador extranjero. Debe bus carse que el efecto
de una franquicia en este rubro
Iavorezca la
exportacin
de
manufacturas
nacionales, altos
volmenes
<le produccin
(aumentando
la
dimensin del mercado va la exportacin) a fin
de aprovechar economas de escala y reducir los
costos de produccin. El productor obtiene la
ventaja de poder reducir sus precios para fines de
competencia interna cional o, a precios constantes,
aumentar el rendimiento de su capital invertido por
virtud de la franquicia y la reduccin de costos
emanada de una produccin mayor. Compensados
cier tos gastos de venta y promocin para la
exportacin, por medio de la franquicia se est en
capacidad de abatir
los precios externos y/o
internos, a fin de que el mercado nacional tambin
se ample.
El fomento de la exportacin de productos
manufacturados ha adquirido alta prioridad en la
poltica econmica del pas. En tal virtud, por
cuanto al impuesto de exportacin y fran quicias
relativas, o subsidios, es menester relacionar cuatro

elementos: el monto del sacrificio fiscal, el efecto sobre

los costos, el precio de venta al exterior y el ulterior sobre
precios
<le venta en el interior. No es conveniente otorgar
franquicias
del impuesto de exportacin o subsidios sin concatenar estos
elementos,
toda vez
que,
de
otra suerte,
aquellas
concedidas pueden conducir slo a mrgenes de ganancia
superiores en perjuicio del consumidor nacional, el que,
por ejemplo, pa gando el mismo precio o aun uno mayor,
estara "subsidian do" ( o financiando sin inters)
al
comprador extranjero. En tal caso, los ingresos fiscales
seran transferidos, en ltima instancia, al extranjero si los
precios internos se elevan, o en grosaran las utilidades de los
propietarios nacionales del capi tal si los precios se mantienen
constantes con costos decrecien tes; o sea, con escaso o nulo
beneficio para el consumidor lo cal. Los subsidios a la
exportacin, una vez otorgados con libe ralidad, se convierten
en mala costumbre. Si por virtud de ms altos volmenes de
produccin se abaten los costos, y los pre cios de venta se
mantienen
rgidos,
el
subsidio
puede
magnifi car
unilateralmente las utilidades. En el supuesto de que slo
los precios de exportacin se reduzcan, los recursos fiscales
sub sidian al comprador extranjero. Entre las posibles
repercusiones sealadas, cabe reflexionar con cargo a qu
grupo de cuenta habientes nacionales se realiza la operacin
en nuestro rgimen fiscal. En resumen, es necesario cuantificar el
mecanismo dc exportacin por un lado y, aunque en forma
aproximada, las ventajas econmicas de fondo que obtendra
la empresa que exportara con franquicia ( o subsidio) a fin
<le determinar con cretamente la repercusin final de esa
medida.
El impuesto
sobre
la
renta ha
sido
discutido
ampliamente en lo relativo a su incidrnciu , traslacin y
efectos econmicos sobre los incentivos a la invirsin. la posicin
de accionistas minoritarios, cte. Para los efectos
de este
tnsayo, slo se sea lar que en este rengln donde las
franquicias quP se otorguen deben afectar favorablemente a la
empresa. Parece existir coincidencia de opiniones en que este
impuesto no es fcilmente trasladable al consumidor, salvo
en los casos de industrias

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donde existe un "lder de precios .. o cuando las practicas
de fijar
precios incluyen como
costo un
rendimiento
apriorstico despus de impuestos. Esto ltimo PS un problema
sumamente difcil de precisar en grado y ocurrencia. Sin
embargo,
en los casos
en
qul',
por
las
condiciones
oligoplicas de varias ramas dt> la industria nacional, se pueda
precisar el fenmeno,
sera necesario modificar ese criterio dt traslacin. Se supondr,
por tanto, que el impuesto mencionado es el menos repercuti
ble al consumidor.
La franquicia del impuesto sobre la renta debe tener por
objeto PI que a la empresa se le presente una va de capitaliza
cin o de fortalecimiento financiero interno que propicie su
crecimiento equilibrado por cuanto a recursos propios y ajenos.
Por otra parte, ofrecer el estmulo prudente al capital de riesgo
invertido en la empresa con la posibilidad de resarcir
ciertas prdidas iniciales ocasionadas por la disparidad entre
la mag nitud del mercado y las escalas ptimas de produccin
y la ne cesidad cital para el pas de que esa produccin y
tcnica concurran al mercado de productos y del trabajo en el
mbito nacional. A la vez, para crear las bases de una
expansin fa. bril sostenida y racional compatible con un
rendimiento razo nable de los accionistas. Este criterio no
excluye la posibilidad
de ditribuir los beneficios de una exencin o reduccin entre
las utilidades despus de impuestos y los precios de venta al
consumidor.
Finalmente, las empresas industriales requieren de diversas
etapas para su desarrollo y consolidacin operativotcnica y
administrativa, dependiendo de la naturaleza de su produc
cin. Las etapas cruciales, desde el punto de vista de incenti
vos industriales, son las que parten del arranque. Es por eso
que
conviene
qur
cualquier
franquicia
relativa
a
impuesto sobre ingresos mercantiles y a impuesto sobre la renta
se otor gue a partir de esa fecha, Es difcil concebir que el
perodo de prueba y estabilizacin de una capacidad dada
rebase un
lapso mayor de 36 meses. En el caso ms conservador, e
in
cluyendo el aspecto de aceptacin del producto en el mercado
y el afianzamiento de los canales de comercializacin, es posible
que el perodo se prolongue a cuatro o cinco aos a partir dPI
arranque ( v.gr. las siderrgicas). De otra suerte, se justifica
ran graves conjeturus con respecto a la justificacin tcnico
econmica intrnseca del proyecto o de su adecuada adminis
tracin. Cualquier sacrificio fiscal del Estado, considerado
independientemente del lapso de consolidacin, redundara en
un alto costo social. Asimismo, si en dicho lapso la empresa
no ha logrado las normas de calidad a que deban ajustarse
sus productos, cualquier apoyo estatal significa un alto costo
social. Por otra parte, franquicias tales como la del impuesto
sobre la renta deben irse reduciendo a travs del tiempo, a me
dida que se va consolidando PI beneficiario;
aspecto que
pa nce justo, en trminos de sacrificio fiscal.
D estos comentarios podran deducirse algunas premisas
t'l'onmicopolticas con respecto a los cstimulos fiscales a la
industrializacin, las que se enumeran a continuacin:
1) Los estmulos a la industrinlizacin dcbrn ser dinrni
ros. funcin del proceso mismo de industrializacin. Esto oca
siona que ramhit la importancia de los objetivos que los
animan;
as. en la actualidad. parece ms importante
vigorizar una demanda masiva, concurrir a la exportacin,

drsarrollar las artesanas y otras industrias caractersticas del pas y des c.ntraliznr la industria; en vez de sobreirnpulsar una capitali

comercio exterior
zar ron por medio de altos rendimiento industriales, l'Oll
la rr sultante concentracin de la propiedad industrial
y PI elevado gasto suntuario.
!) Un sistema de incentivos fiscales requiere sn
planificado al nivel nacional, ohcdeciendo a un marco
especifico de poltica econmica, apoyado en la jerurquizarin de las actividades industriales, que permita impulsar
a industrias claves propul soras de la economa, y
diferenciado para fines de desarrollo regional.
3) Cobran importancia el giro de la empresa. los
sectores que se desea favorecer, o las actitudes que se
desea
propiciar por
parte de
inversionistas
o
consumidores.
cuando se
trata de enjuiciar a los
subsidios. Se suma a los anteriores elementos. el que
considera la mezcla de los factores de la produccin
involucrados en una actividad para determinar la
concesin o no de franquicias.

4) La franquicia fiscal y el subsidio no deben

representar para el Estado un costo mayor que los
beneficios directos e 111 directos que puede obtener el
pas por su otorgamiento.
5) La franquicia que sustenta precios elevados o
.afecta unilateralmente al alza los rendimientos de
capital desvirta PI principio de equidad por agravar o
favorecer los equilibrios en la distribucin del ingreso en
el pas.
6) Los rendimientos sobre capital en nuestro pas son
suficientemente atractivos para inducir la inversin

industrial de riesgo. Por tanto, la capitalizacin del pas va el

proceso cJ,, propiciar altas utilidades y el posible, pero no
siempre resul
tante, ahorro empresarial por medio de incentivos fiscales,
pierde su vigencia en la etapa actual de la industria nacional.

7)
Las exenciones o reducciones impositivas deben
propen der a la verdadera formacin de capital privado,
o sea la vigilada reinversin de utilidades y a compensar al
consumi dor, en parte, por la carga que viene soportando
como costo por la industrializacin del pas.
8) Es conveniente que las franquicias fiscales se otorguen
de preferencia a actividades industriales con un uso intensivo
de mano de obra en relacin con el capital; por contra, esos
incentivos debieran ser menores o inexitentes para las indus
trias intensivas de capital o con gran dependencia con res
pecto a la importacin.
9) El costo de la industrializacin lo deben soportar pro
ductor y consumidor en un equilibrio de responsabilidad
basado en la equidad. Por eso se sugiere que la exencin o
nduccin de impuestos a la importacin debe reflejarse en un
menor precio al consumidor; las franquicias o subsidios a la
e xportacin deben buscar que las economas internas de la
empresa que esa actividad engendre se reflejen <'11 un menor
precio de venta interno. y qm', no existiendo tales. la franquicia
o el subsidio abatan los precios de exportacin. sin qut aumen
ten los precios internos so pretexto dt> exportar. o qrn sr
convierta esa ayuda en utilidades artificiales; que la exencin
del impuesto sobre ingresos mercantiles se extienda a la parte
que corresponde a los estados, en virtud de que ese gravamen
repercute totalmente sobre el consumidor. y que la Irunquicia
relacionada con el impuesto sobre la
renta lt'nga por
ohjeto primordial permitirse a la empresa una va
de
capitalizacin para su slido desarrollo y no el reparto de
utilidades antici pado
con cargo al futuro dr la planta
industrial nacional.