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INTRODUCCIN
Como es de pblico conocimiento, el bosque nativo de nuestro pas, y de modo especial en
algunas provincias argentinas, ha sido daado de modo irreparable, subsistiendo apenas 30% de
la masa boscosa original segn estimaciones de la propia autoridad ambiental nacional (Secretara
de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nacin 2007).
La cantidad de hectreas desmontadas en la Provincia de Salta, as como los permisos otorgados
hacia fines del ao 2007 en dicha provincia (cuando el Proyecto de Ley de Presupuestos Mnimos
de Proteccin Ambiental de los Bosques Nativos (en adelante, Ley de Bosques Nativos) estaba a
escasos das de su aprobacin por el senado nacional) nos alertan acerca de una situacin de grave
contexto y consecuencias.
Como ocurre con la mayora de las cuestiones ambientales, el abordaje multidisciplinario e
intersectorial de la problemtica garantizar sin duda alguna la mejor de las soluciones posibles,
siempre que medie un compromiso genuino y acciones concretas por parte del sector gubernamental
en todos los niveles. Tanto ms cuando el marco normativo vigente aporta un sustento suficiente y
propicio para estrategias y polticas que permiten poner en marcha la legislacin; esto, por cierto,
es una responsabilidad preeminente del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) y de los pares provinciales.
El PEN, principalmente en lo que respecta a la disponibilidad de los recursos econmicos para el
pago de los servicios ambientales. Sus pares privinciales, en lo atinente a la responsabilidad por la
elaboracin participada del ordenamiento ambiental de los bosques, en la definicin de las reas
conforme las categoras que prev la ley, en el control exhaustivo en el cumplimiento de la misma
y, por ltimo, en la distribucin de los fondos que provengan de la Nacin.
Es que el legislador nacional no en vano ha consagrado como derecho positivo a los Principios
Preventivo y Precautorio, los cuales deben imbuir toda decisin de poltica pblica y privada1, a lo que
debe agregarse la completa estructura de la Ley N 26.3312 y su reciente decreto reglamentario3.
En este mismo sentido, la ley establece entre sus objetivos el de hacer prevalecer los principios
precautorio y preventivo, manteniendo bosques nativos cuyos beneficios ambientales o los daos
ambientales que su ausencia generase, an no puedan demostrarse con las tcnicas disponibles
en la actualidad4. Parece, entonces, que no hay excusas para la proteccin y el uso sostenible
del bosque nativo, sino ms bien un largo camino por recorrer en la institucionalidad pblica
ambiental de Argentina y en la concientizacin y compromiso de los diversos actores involucrados
en la problemtica. En este sentido, es importante destacar que las autoridades parecen obviar
en numerosos casos las obligaciones surgidas de los compromisos internacionales asumidos,
incurriendo en una responsabilidad especfica en dicho plano. Aqu, los convenios de Diversidad
Biolgica y Cambio Climtico, as como el Convenio N 169 de la Organizacin Internacional del
Trabajo, relativo a los derechos de los pueblos indgenas, deben ser considerados especialmente.
Debe destacarse en esta lnea el papel fundamental que ha jugado la Corte Suprema de Justicia
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Ley General del Ambiente N 25.675, arts. 4 y 5. Ver tambin en Sabsay et al. 2006.
BO. 26.12.2007.
Decreto PEN N91/2009, BO. 16.02.2009.
Ley 26331, art. 3, inc. h).
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como la superficie mnima para la supervivencia de la fauna y flora, la vinculacin con otras
comunidades naturales y reas protegidas, los valores biolgicos sobresalientes, la conectividad
entre ecorregiones, el estado de conservacin, el potencial forestal, de sustentabilidad agrcola y
de conservacin de cuencas, y el valor asignado al rea boscosa y colindante por las comunidades
indgenas y campesinas. De esta manera, el ordenamiento ambiental que se lleve a cabo no
podr sacrificar reas cuya justificacin resulte imposible de sostener a la luz de los criterios de
sustentabilidad ambiental mencionados ms arriba, ya que ello implicara llanamente violentar la
letra de la ley, abriendo el camino para el planteo de su nulidad.
No obstante, debe reconocerse que diversas provincias (aun con falencias de distinta ndole y
resultados tambin variados12) han iniciado este proceso de ordenamiento en aras de poder
continuar la explotacin del bosque, lo cual, a partir de la Ley de Bosque Nativo, no es posible si
no se concreta su ordenamiento ambiental, de acuerdo a las categoras de conservacin que fija
la norma13.
La definicin de estas categoras implica, por un lado, las reas que cada provincia prev
destinar a la conservacin, al manejo sostenible y al desmonte, y por otro, el acceso a fondos
cuyo fundamento radica en los servicios ambientales que presta el bosque, ya sea en caso de
conservarse de manera absoluta, es decir, aplicable a la masa boscosa situada en reas definidas
como Categora I Roja (de valor de conservacin alto) como en los casos en que se trate de
reas correspondientes a la Categora II Amarilla (de valor de conservacin mediano)14.
As mismo constituye una medida de gran importancia (complemento puntual del ordenamiento) la
evaluacin de impacto ambiental (EIA) obligatoria requerida como paso previo a las autorizaciones
de desmonte (impracticables en las zonas de Categora I y II) y de aprovechamiento sustentable
con impactos significativos15, a lo que se agrega, para el desmonte, la exigencia de la audiencia o
consulta pblica16. De manera coherente con ello, y como parte integrante del procedimiento de
EIA, las actividades de desmonte y aprovechamiento sustentable en las reas cuya categorizacin
permite tales actividades requieren planes de manejo especficos que deben ser aprobados por la
autoridad competente17.
12
En este sentido debe sealarse que muchas organizaciones de la sociedad civil que han seguido de cerca los
procesos de ordenamiento en las provincias han puesto de relieve distintas fallas de estos procesos. Las fallas incluyen desde un nivel
de participacin pblica bajo o nulo hasta interpretaciones sesgadas u omisiones de los criterios de sustentabilidad que plantea la Ley
26.331, incluyendo la no consideracin de sitios de especial inters para la conservacin, como ocurre con el listado incluido en las
reas Importantes para la Conservacin de las Aves de la Argentina.
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Ley 26.331, arts. 7 y 9.
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La Ley 26.331 define en su art. 9 las categoras de conservacin: Categora I (rojo): sectores de muy alto valor
de conservacin que no deben transformarse. Incluir reas que por sus ubicaciones relativas a reservas, su valor de conectividad,
la presencia de valores biolgicos sobresalientes y/o la proteccin de cuencas que ejercen, ameritan su persistencia como bosque
a perpetuidad, aunque estos sectores puedan ser hbitat de comunidades indgenas y ser objeto de investigacin cientfica. Por
su parte, las Categoras II y III se definen del siguiente modo: Categora II (amarillo): sectores de mediano valor de conservacin,
que pueden estar degradados pero que a juicio de la autoridad de aplicacin jurisdiccional con la implementacin de actividades de
restauracin pueden tener un valor alto de conservacin y que podrn ser sometidos a los siguientes usos: aprovechamiento sostenible,
turismo, recoleccin e investigacin cientfica. Categora III (verde): sectores de bajo valor de conservacin que pueden transformarse
parcialmente o en su totalidad aunque dentro de los criterios de la presente ley.
15
Ley 26.331, art. 22.
16
Ley 26.331, art. 26.
17
Ley 26.331, arts. 16 y 17.
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De esta manera, la Ley de Bosque Nativo presenta una trama de herramientas estratgicas, cuya
lgica de mayor a menor debe emplearse obligatoriamente para la definicin de las reas a
preservar y a explotar de manera sustentable: en primera instancia, el ordenamiento ambiental del
territorio y el bosque que incluye la categorizacin de reas a travs de la aplicacin de criterios de
sustentabilidad ambiental, y luego la evaluacin de impacto ambiental para los sitios puntuales.
Ahora bien, si el ordenamiento ambiental del bosque nativo constituye el eje central sobre el
cual pivota la estructuracin del mapa de bosques que se conservar o se manejar de modo
sustentable, la incorporacin del concepto y el reconocimiento en la ley bajo anlisis de los
servicios ambientales debera ser la herramienta ms idnea para que este mapa mantenga
una forma y contenido significativos y estables. Esto es, si se pagar de forma adecuada a quienes
conserven los bosques por los servicios que brinda este bien de su propiedad, el propietario debe
ser el mayor interesado en la conservacin.
de nutrientes
Desde una perspectiva econmica, la idea que subyace detrs de la valorizacin de estos servicios
es compensar a quienes los proveen por los beneficios que los ecosistemas brindan. El pago por
servicios ambientales acta entonces como un incentivo a la conservacin.
En lnea con lo anterior, la Ley 26.331 aporta una definicin para los servicios ambientales al
establecer que stos son los beneficios tangibles e intangibles, generados por los ecosistemas del
bosque nativo, necesarios para el concierto y supervivencia del sistema natural y biolgico en su
conjunto, y para mejorar y asegurar la calidad de vida de los habitantes de la Nacin beneficiados
por los bosques nativos, y agrega que los principales servicios ambientales que los bosques
nativos brindan a la sociedad son:
Regulacin hdrica
As, la ley declara en su artculo 1 que ella establece los presupuestos mnimos de proteccin
ambiental para el enriquecimiento, la restauracin, conservacin, aprovechamiento y manejo
sostenible de los bosques nativos, y de los servicios ambientales que stos brindan a la sociedad.
Asimismo, establece un rgimen de fomento y criterios para la distribucin de fondos por los
servicios ambientales que brindan los bosques nativos y afirma que el Fondo Nacional para la
Conservacin de los Bosques Nativos ser distribuido anualmente entre las jurisdicciones que
hayan elaborado y tengan aprobado por ley provincial su Ordenamiento de Bosques Nativos18.
Conservacin de la biodiversidad
Conservacin del suelo y de calidad del agua
Fijacin de emisiones de gases con efecto invernadero
Contribucin a la diversificacin y belleza del paisaje
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Conformacin
Administracin y fiscalizacin
Requisitos
Como se adelant, la ley obliga a las jurisdicciones a elaborar y aprobar su Ordenamiento de
Bosques Nativos como prerrequisito para obtener anualmente los fondos. Las sumas a pagar a
cada jurisdiccin sern determinadas por sus respectivas autoridades de aplicacin conjuntamente
con la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nacin, autoridad de aplicacin de la
norma en el nivel nacional (artculo 32).
Criterios de otorgamiento
Los criterios para determinar los montos a otorgar a cada una de las jurisdicciones dependern:
del porcentaje de superficie de bosques nativos declarado por cada una de ellas
de la relacin entre la superficie total de la provincia y la de sus bosques nativos
de las categoras de conservacin declaradas (artculo 32)
Presentacin de informes
Dentro del articulado de la ley (artculo 37) se prev la publicacin por parte de la administracin
del Fondo de un informe con el destino de los fondos transferidos durante el ejercicio anterior
(incluyendo montos por provincias y por categoras de bosques). Este informe deber ser publicado
anualmente y en forma ntegra en la pgina de internet de la autoridad nacional de aplicacin.
Por otra parte, las jurisdicciones que hayan recibido aportes debern presentar ante la autoridad
mencionada un informe con el detalle del uso y destino de los fondos, y es la misma autoridad
quien fiscalizar el cumplimiento por parte de las jurisdicciones de los requisitos y condiciones
establecidos (artculo 38).
Puede afirmarse, entonces, que la Ley de Bosque Nativo contiene los lineamientos generales de
creacin, funcionamiento y aplicacin del Fondo; no obstante lo cual, necesita de una norma
reglamentaria para su implementacin efectiva. Su reglamentacin deba, por lo tanto, echar a
andar el Fondo de Compensacin, por lo cual gener grandes expectativas teniendo en cuenta
que se trata de una ley pionera en el nivel nacional en cuanto al pago por servicios ambientales.
Result lamentable que a pesar de los ingentes esfuerzos de organizaciones de la sociedad civil para
que la reglamentacin se dictase en tiempo esta ley lleg tardamente y ms como una respuesta
a la catstrofe ocurrida en febrero de 2009 en la localidad de Tartagal (Salta)23 que como una
responsabilidad que deba concretarse a fin de preservar el bosque y de evitar el debilitamiento de
la ley de presupuestos mnimos y la credibilidad de las instituciones.
Es preciso destacar que la reglamentacin deba dictarse en el plazo de 90 das de la promulgacin
de la ley (ello inclua la constitucin del Fondo24), y que slo lleg 14 meses despus de su sancin,
ignorando el proceso de consultas que la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable haba
realizado a lo largo del ao 2008. Este proceso de consultas dio como fruto un proyecto de
decreto reglamentario consensuado entre las provincias, el Consejo Federal de Medio Ambiente
(COFEMA) y las organizaciones que haban trabajado en la sancin de la ley desde un comienzo.
En este contexto no resulta llamativo que el decreto dictado finalmente haya dejado fuera muchas
de las propuestas elaboradas en forma consensuada, incluyendo la indefinicin de cuestiones claves
Como se anticip, la ley establece asimismo que las jurisdicciones debern aplicar 70% de los
recursos del fondo a compensar a los titulares pblicos y privados de las tierras en cuya superficie
se conserven bosques nativos. El 30% restante se destinar a la autoridad de aplicacin de cada
una de las jurisdicciones que deber dirigir estos recursos al desarrollo de una red de monitoreo
23
Para mayor informacin sobre el suceso ocurrido en Tartagal, ver: edant.clarin.com/diario/2009/02/09/um/m01855741.htm (ltimo acceso: 04/11/2010). www.perfil.com/contenidos/2009/02/10/noticia_0007.html (ltimo acceso: 04/11/2010),
www.cronista.com/notas/175615-un-alud-tartagal-arraso-viviendas-y-autos (ltimo acceso: 04/11/2010), www.lapoliticaonline.com/
noticias/val/55219/el-alud-de-tartagal-y-los-efectos-del-desmonte-salteno.html (ltimo acceso: 04/11/2010).
24
Ley 26.331, art. 42.
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Marco institucional
En particular, en relacin al clculo para la distribucin de los fondos, el borrador consensuado
propona ponderar en forma anual las categoras de conservacin con el objeto de otorgar un valor
promedio por hectrea para cada una de las categoras de conservacin. Adems, las jurisdicciones
deban constituir un fondo de afectacin especfica para los fondos girados. Se detallaba, entre
otros aspectos, quines podran acceder a estas remesas y quines no (e.g., no podran acceder
a la compensacin quienes tuvieran deudas impagas de carcter fiscal o provisional), adems
de especificar las condiciones que deban cumplir las autoridades de aplicacin locales como
condicin previa al desembolso de los fondos (propuesta de reglamentacin del artculo 35).
Por ltimo, resulta lamentable que el decreto no incluya las propuestas efectuadas en relacin
a la transparencia de la gestin del Fondo, vinculadas al monitoreo legal y tcnico por parte de
los beneficiarios y a la constitucin de una Comisin Asesora Permanente de carcter consultivo,
integrada por representantes de las organizaciones de la sociedad civil, del sector privado
y acadmico, para el tratamiento de todas las cuestiones relacionadas a las facultades que se
otorgan a la autoridad de aplicacin.
Marco legal
Durante los aos 90 Costa Rica promulg una variedad de leyes relativas al ambiente, la
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Este programa constituye el esquema ms tradicional de pagos por servicios ambientales. A lo largo del tiempo,
el alcance del programa se ha sido ampliando para incluir otras fuentes alternativas de financiamiento, que incluyen dos modalidades;
(i) convenios internacionales y donaciones con organismos mundiales y (ii) convenios con empresas privadas locales beneficiadas por
los servicios ambientales. Ms informacin en Malavasi (2003).
29
Para ampliar esta informacin ver Araya Alpizar (2006).
30
Ms informacin en: oficinaforestalcr.org/ (ltimo acceso: 05/11/2010).
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Ms informacin en: www.sinac.go.cr/informacion.php (ltimo acceso: 05/11/2010).
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biodiversidad, los suelos y bosques que en conjunto han constituido el marco en el cual es
ejecutado el Programa de PSA, y entre las que se destacan la Ley Orgnica del Ambiente, la Ley
Forestal 7.575 de 1996, la Ley 7.593 de la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos, la Ley
7.788 de Biodiversidad, y otras leyes relativas a convenios internacionales como el Convenio sobre
la Diversidad Biolgica (Ley 7.416) y el Convenio Regional para el Manejo y Conservacin de los
Ecosistemas Naturales Forestales y Desarrollo de Plantaciones Forestales (Ley 7.572).
A ello se sum la creacin de instituciones que robustecen el sector y el cambio experimentado en
la sociedad costarricense en relacin a la forma en que percibe el manejo y la conservacin de sus
recursos naturales. En particular, la creacin de una dependencia exclusiva para el financiamiento
forestal (que constituy la base de lo que hoy es FONAFIFO) y la coordinacin estrecha entre las
dos organizaciones encargadas de la poltica forestal en Costa Rica (FONAFIFO y SINAC-MINAE)
junto con el establecimiento de un marco organizacional que ha permitido que distintos actores
(ONGs, asociaciones de desarrollo, grupos indgenas y otros) se interrelacionen y participen en el
proceso han resultado claves. El apoyo por parte de estas organizaciones as como de la sociedad
civil (pequeos y medianos propietarios a quienes van dirigidos los programas)32 tambin ha
colaborado en este sentido.
Por ltimo, cabe resaltar la perspectiva de desarrollo sostenible adoptada por Costa Rica (tomando
en consideracin la degradacin ambiental sufrida por este pas, en especial, en cuanto a la
deforestacin y el consecuente deterioro de las cuencas hidrogrficas), que est basada sobre
dos ejes relacionados con la conservacin de los bosques: el turismo ecolgico o ecoturismo y la
produccin de energa elctrica (Araya Alpizar 2006). En relacin a esta ltima se destacan los
convenios voluntarios de pagos por servicios ambientales entre empresas privadas y FONAFIFO
destinados precisamente a la proteccin de cuencas33.
Marco poltico
Dos aspectos merecen destacarse en relacin al marco poltico. El primero, que la labor institucional
del FONAFIFO est relacionada de manera directa con el establecimiento de polticas y prioridades
nacionales en materia ambiental. Ello qued plasmado en el Plan Nacional de Desarrollo 20062010, que tiene incorporada la orientacin estratgica del accionar institucional de este Fondo.
Y por otra parte, en lo que hace a la planificacin especfica en materia de actividades forestales
quedaron materializados en el Plan Nacional de Desarrollo Forestal las polticas y los objetivos
que Costa Rica se ha planteado para el perodo 2002-202036. Todo ello da una idea de proyeccin a
mediano y largo plazo y sobre todo de continuidad en la consecucin de las metas establecidas.
Transparencia y credibilidad
Los pilares sobre los cuales se sustenta el esquema de monitoreo y evaluacin del FONAFIFO
consisten en el empleo de personal muy calificado y el uso de avances tecnolgicos (i.e., los
sistemas de informacin geogrfica y los sistemas informatizados de administracin de proyectos),
que permiten combinar los distintos aspectos (tcnicos, legales, geogrficos y financieros)37 de los
contratos enmarcados en el Programa de PSA. Esta es la manera de brindar transparencia.
En resumidas cuentas, las fortalezas del esquema instrumentado en Costa Rica se destacan a
continuacin.
Las dcadas de experiencia en la creacin e implementacin de polticas forestales que
valorizan cada vez ms los servicios ambientales prestados por los bosques a la sociedad
La continuidad del apoyo poltico a lo largo de distintas administraciones
Financiamiento
El marco legal e institucional en el que se sustenta
En un principio, la principal fuente de financiamiento del Programa provena de un porcentaje
del impuesto a los combustibles. Sin embargo, estos fondos no resultaron suficientes para
responder a una demanda creciente y, por lo tanto, el FONAFIFO cre otros mecanismos de
financiamiento pblico-privado, como los Certificados de Servicios Ambientales (CSA). A travs de
estos Certificados, el FONAFIFO percibe fondos de instituciones y empresas beneficiadas con los
servicios ambientales y retribuye a los propietarios que conservan bosques34.
Estos fondos que ingresan al FONAFIFO provenientes de la venta de CSA son administrados a
travs de un fideicomiso con el Banco Nacional de Costa Rica. El pago de servicios ambientales es
verificado por auditorias internas y externas, y tambin por la Contralora General de la Repblica35.
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Se ha avizorado un impacto positivo en relacin al desarrollo econmico y social de las poblaciones aledaas a
los bosques tomando en cuenta que los pequeos y medianos productores, para cumplimentar con los contratos, emplean mano de
obra local, observndose que estos recursos quedan en las economas locales (Araya Alpizar 2006).
33
Ejemplo de ello son los convenios con Energa Global, Compaa Platanar y Compaa Nacional de Fuerza y Luz
(CNFL). Ms informacin en Malavasi (2003).
34
Este esquema permite a FONAFIFO hacer emisiones especficas para promocionar la compra de servicios
ambientales en un lugar determinado de forma que los interesados solo tendrn que comprar los certificados sin gastar recursos en
negociaciones y contratos. Ms informacin en Sage et al. 2002.
35
Ms informacin en: www.fonafifo.com/paginas_espanol/invierta_bosques/e_ib_que_es_csa.htm (ltimo
acceso: 04/11/2010).
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Por ltimo, en relacin al financiamiento se destaca la importancia que las auditorias (internas
y externas) y el monitoreo de la Contralora General tienen en la credibilidad y transparencia del
Fondo de Costa Rica.
CONCLUSIN
A la luz del rpido anlisis realizado en relacin al proceso que dio lugar a la Ley de Bosque Nativo,
el derrotero de su reglamentacin, los procesos iniciados en las provincias en aras de la concrecin
del ordenamiento ambiental de los bosques nativos y las seales dadas por la Corte Suprema de
Justicia de la Nacin en vnculo a la temtica, parece evidente que es preciso comprometerse
de buena fe en una interpretacin justa de la Ley N 26.331, en sintona con la Ley General del
Ambiente, para que la preservacin y uso sostenible de nuestros bosques sea una realidad.
Esto implica que todos los sectores de la sociedad comprendan cabalmente la importancia
de la implementacin efectiva de la ley, y la oportunidad histrica de emprender el pago por
servicios ambientales en Argentina. Desde esta perspectiva, las provincias y la Nacin tienen una
responsabilidad ineludible de acuerdo a los postulados de la Constitucin Nacional y las restantes
normas nacionales y provinciales aplicables a la problemtica, en particular en relacin al mandato
de la equidad intergeneracional. Es el deber de todos velar para que el bosque nativo de Argentina
y los fundamentales servicios que ste presta perduren para las futuras generaciones.
Esto slo podr concretarse de la mano de una poltica pblica seria y apegada a la ley, que incluya
el fortalecimiento de las instituciones, una amplia e incluyente participacin pblica en los procesos
de toma de decisiones y la implementacin de mecanismos que aseguren la transparencia de la
gestin del Fondo y, de modo ms general, de todos los procesos administrativos vinculados con
la aplicacin de la ley.
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