Feria de Gobernabilidad Experiencia Guayaquil, Ms Ciudad

Modelos de Soluciones para Servicios Eficientes

Panel Concertacin para la Movilizacin del Capital Social
Ponencia: Visin externa del proceso de concertacin
y metodologa aplicada
Cecilia Condo Tamayo1
Facilitadora de la Mesa de Infancia en riesgo y
colaboradora en la Mesa de Mayores.
En las ltimas dcadas, nuestra ciudad al igual que nuestro pas se ha
visto marcada por una serie de transformaciones sociales, polticas, culturales
y econmicas.
En un Ecuador multitnico y pluricultural, con altos ndices de pobreza
humana, con una poblacin marcada por profundas desigualdades
econmicas y sociales de gnero, tnicas, intergeneracionales - y por
esquemas de poder, ejercer la ciudadana resulta difcil. Esta complejidad se
ahonda cuando tal diversidad se concentra en una misma ciudad como la
nuestra.
A pesar de ello, los acelerados procesos de urbanizacin de la ciudad, seguidos
por nuevas formas de organizacin de la produccin y el comercio, por una
planificacin y regeneracin urbana, por las transformaciones tecnolgicas, y
por nuevos estilos de liderazgo local, han ido moldeando un nuevo Guayaquil,
una metrpolis que est construyendo su identidad propia, mosaico de
culturas ecuatorianas y de tendencias diversas de todo tipo.
Analizar los cambios de nuestro espacio urbano como parte de un proceso
histrico-cultural permite entender la evolucin del comportamiento de sus
habitantes como la expresin de una nueva forma de ser y sentir ciudadano,
que implica niveles ms profundos de compromiso social, reflejados en una
accin concertada evidenciada durante los procesos de participacin de las
Mesas de Concertacin y Redes de organizaciones sociales.
Esta participacin se expresa en la estructuracin de nuevos espacios de
concertacin y en nuevas formas de relacionamiento entre actores sociales:
pblicos, privados y del tercer sector. Lo nuevo de estas modalidades consiste
en la inclusin del gobierno local como impulsor del desarrollo humano y del
desarrollo local, tendencia iniciada en el pas en 1992 y conocida como ola de
renovacin municipal por Torres y otros autores. Entre estas nuevas formas
encontramos a las Mesas de Concertacin y las Redes de organizaciones
sociales.
1

Se agradece el aporte de la Ab. Marena Briones, Master Ana Quevedo, Ec. Mara Fermina Pazmio y el
Soc. Galo Almeida, facilitadore/as de las Mesas de Concertacin de Gnero, Mayores e Infancia.

Estos procesos de concertacin social y poltica buscan superar la

fragmentacin, intolerancia y clientelismo propios de la cultura poltica
tradicional del Ecuador (Ortiz, en Varios autores 1999). As, se convierten en
factores que facilitan la racionalizacin de la gestin local, evitando la
duplicacin de esfuerzos, canalizando o sumando los recursos existentes,
permitiendo una mayor coordinacin interinstitucional, superando la
tradicional segmentacin de las instituciones pblicas y privadas,
democratizando la informacin acerca de los problemas existentes y
encontrando alternativas negociadas, todo lo cual ayuda a transparentar la
gestin pblica y evita la corrupcin y el clientelismo 2.
La mayora de autores concuerda que las mesas de concertacin son un
espacio para el dilogo, un foro de gobernabilidad participativa, en donde
los actores se acercan a discutir, debatir y acordar sobre propuestas de
desarrollo de sus propias comunidades, distritos o ciudades. El propsito
es lograr concentrar los recursos y capacidades de diferentes actores
locales, de diferentes sectores, y sintetizar intereses comunes, para
alcanzar el desarrollo local (Rose), asegurando el respeto por las
minoras y por la autonoma de cada participante (Bjar).
1. Proceso de las Mesas de Concertacin
Las mesas de concertacin fueron convocadas desde el 2001 con motivo de la
elaboracin de Planes Estratgicos Cantonales, en torno a 6 ejes, mencionados
anteriormente.
Estos procesos se desarrollaron en torno a la Metodologa de la Planificacin
Estratgica participativa, la cual puede ser vista como una poderosa
herramienta de diagnstico, anlisis, reflexin, planificacin integral y toma de
decisiones colectivas3.
Su resultado no es un plan de gobierno, sino un
contrato poltico entre las instituciones pblicas y de la sociedad civil4.
En el caso de Guayaquil, estos han sido procesos de arriba hacia abajo (topdown) en la mayora de las mesas, es decir, que las iniciativas y convocatoria
vino desde el Municipio (la autoridad), aunque siempre existieron demandas
moderadas de las organizaciones sociales.
Cada Mesa desarroll un proceso propio, facilitado por un consultor o
consultora externa contratada por el Municipio, quien adecu la metodologa a
las caractersticas y necesidades de la Mesa.
2

Condo, Cecilia (2004) Concertacin para la Movilizacin del Capital Social.

Burgwal, Gerrit y Juan Cullar (1999) Planificacin estratgica y operativa aplicada a gobiernos locales;
y Borja, Jordi y Manuel Castells (2000) Local y Global.
4
Ibd.
3

A pesar de la especificidad del proceso de cada mesa, se ha recopilado las

etapas que se siguieron en la elaboracin de los Planes Cantonales y en el
desarrollo de las Mesas, pudiendo identificar 5 grandes fases con subetapas 5:

A.

Preparacin previa
Esta fase fue previa al trabajo concertado, y la responsabilidad
bsicamente recay en la DASE. Signific tambin el cumplimiento de
varios pasos como:

Aprobacin del alcalde y concejo cantonal

Listado y contacto con organizaciones relacionadas

Sensibilizacin y Concertacin previa

Convocatoria individualizada

B.

Elaboracin del plan

Etapa ms visible de las Mesas de Concertacin, donde puede encontrarse
dos momentos polticos: uno que coincide con las 2 o 3 primeras
reuniones que es cuando se convoca a la primera asamblea, se explica el
proceso y sus objetivos, las organizaciones se empiezan a conocer (si no lo
han hecho antes) y en el caso de algunas mesas, se comienza a debatir
desde posiciones antagnicas. Luego viene un segundo momento, que es
cuando se empieza a trabajar en el Plan y se empieza a concertar.
Metodolgicamente se puede tambin diferenciar dos etapas dentro de la
elaboracin del Plan, constituidas por el Diagnstico de la situacin inicial
y la Formulacin del plan estratgico.

Diagnstico de la Situacin Inicial

En esta etapa la recopilacin de informacin fue fundamental porque
permiti identificar, priorizar y analizar la situacin del problema local,
determinar los recursos existentes y posibilit un proceso de toma de
decisiones. Los pasos que se siguieron fueron los siguientes:

Investigacin de campo
Enfoque de desarrollo
Anlisis de actores(as)
Identificacin, jerarquizacin y seleccin de problemas
Anlisis de problemas
Construccin del Arbol de Objetivos
Identificacin de nudos crticos
Determinacin de alternativas de solucin

Condo, Cecilia (2004) Concertacin para la Movilizacin del Capital Social.

Formulacin del Plan Estratgico

Constituido por la definicin de:

Visin de Futuro

F.O.D.A. y D.O.F.A.

Misin

Ejes o Lneas estratgicas

Objetivos estratgicos (por cada eje o lnea)

Listado de proyectos por cada eje

POA Plan Operativo Anual del 1 ao

Validacin
La validacin de los Planes se realiz en dos formas: con todas las
organizaciones participantes (al revisar el primer borrador del Plan, en
asamblea general con la presencia de los miembros) y por grupos pequeos
de representantes del actor(a) central o grupo vulnerable (para verificar si
los problemas seleccionados y las alternativas propuestas tenan validez
para los usuarios finales del plan).
Revisin del documento
Para revisar el documento y pulirlo para su edicin y publicacin futura,
las Mesas designaron representantes o delegados, quienes conformaron
una comisin central.
En este paso ya no se contaba con la presencia del(a) consultor(a)
externo(a), sino que fue facilitado por miembros de Proyectos Especiales
del Municipio y por las mismas instituciones; lo que implica una
vinculacin de alrededor de 300 organizaciones de diversa ndole. Esto ha
significado una duracin promedio de un ao en el proceso de revisin del
documento.
Durante el 2003 las mesas de infancia, juventud y discapacidades se
encontraban en la revisin de sus Planes Cantonales, los cuales se fueron
afinando y algunos de ellos estn listos para su publicacin.
Publicacin y difusin
En asamblea y con la presencia del Alcalde y Concejales del cantn, y
organismos nacionales e internacionales, se realiz la publicacin del Plan
Cantonal de Salud Nutricional en Agosto del 2002, y del Plan Cantonal de
Juventud el 6 de Mayo del 2004.

C. Implementacin del plan

El proceso posterior a la aprobacin del plan, y el seguimiento e
implantacin de las medidas o actuaciones es tanto o ms importante que
el proceso de elaboracin y aprobacin consensuales 6, y es el ms
6

Borja, Jordi y Manuel Castells (2000) Local y Global.

complejo porque se tiene que lograr que la gente no pierda la credibilidad y

el entusiasmo.
En algunos casos, la Mesa decidi constituirse en Red (Salud Nutricional y
Mayores), iniciando una nueva etapa de concertacin. Las redes son
formas de interaccin social, definida por un intercambio dinmico entre
personas, grupos e instituciones en contextos de complejidad. Un sistema
abierto, multicntrico y en construccin permanente, que involucra a
conjuntos que se organizan para potenciar sus recursos y crear
alternativas novedosas para la resolucin de problemas y necesidades
(Aruguete, Dabas).
El trabajar en redes significa reconocer la complejidad de los procesos
sociales, aceptar la corresponsabilidad que todos los actores sociales
tenemos en ellos, y acoger la solidaridad como una estrategia para la
accin.
Las redes responden a una lgica de lo vincular, no apunta a homogenizar
los grupos sociales, sino a organizar a la sociedad en su diversidad,
permitiendo una autonoma relativa entre sus niveles.
Tanto las Mesas como las Redes continuaron el proceso a travs de la:

Conformacin del comit ejecutivo

Estructuracin de las comisiones de trabajo

Reuniones peridicas de las comisiones

En esta etapa, la presencia del Municipio se mantiene en forma activa y se
concreta mediante la contratacin de coordinadores de mesas, aportando a
los procesos participativos con una asistencia y secretara tcnica.

D. Evaluacin peridica del plan

nicamente las Redes de Nutricin y de Desarrollo Infantil han avanzado
en su proceso hasta llegar a ejecutar sus planes, a partir de lo cual han
realizado la evaluacin de sus proyectos en forma anual, y socializada a la
comunidad a travs de una Rendicin de Cuentas.
Para las dems mesas y redes, las evaluaciones estn previstas de
realizarse anualmente, as como los reajustes necesarios en base a ellas.

E. Sistematizacin de la experiencia
La experiencia desarrollada por las Mesas y las Redes ha sido parcialmente
sistematizada a travs de informes y registros varios. Los resultados de

estas mesas han sido recopilados tanto en los Planes Cantonales como en
informes peridicos de los avances de los proyectos.
En el futuro se espera sistematizar la experiencia de todas las mesas y
redes promovidas por el Municipio, rescatando la informacin de los
diversos registros y documentos elaborados.

2. Anlisis de la participacin de los actores sociales de Mesas y Redes

La participacin de las organizaciones ha sido diversa, pero en general se ha
manifestado un involucramiento de un buen nmero de actores locales en los
procesos de concertacin de las mesas y redes.
Los diferentes niveles y formas de participacin de cada actor social estn
relacionados con la naturaleza y funcin social de las organizaciones, y se
observa una permanencia del 50% de las instituciones participantes con
respecto a la primera convocatoria. En la actualidad, esto significa un
aproximado de 300 organizaciones con quienes el Municipio, a travs de la
DASE mantiene una coordinacin directa.
Hay organizaciones que han asumido un compromiso activo ejerciendo roles
de liderazgo, mientras otras han participado en forma espordica y pasiva. De
manera general, se observa que:

Las ONGs son el grupo mayoritario, imprimindoles un carcter particular

a cada mesa;
Las Organizaciones Gubernamentales, los Colegios de profesionales y
las Universidades han participado en pocas mesas, y en forma espordica;
aunque existe la tendencia a incrementar su participacin;
La participacin de las Organizaciones comunitarias vara segn la mesa,
pues en algunas es permanente, y en otras muy dbil o inexistente.
Representantes de las Iglesias casi no asisten, salvo la Vicara de Pastoral
Social, representante de la Iglesia Catlica, y miembros de la Iglesia de los
Santos de los Ultimos Das;
Existe alrededor de un 25% de organizaciones que se repiten en todas las
mesas, lo que permite suponer que validan el trabajo de las mesas y
legitiman las acciones de las mismas.

Es evidente tambin que la actitud y respuesta de las organizaciones de las

Mesas hacia el Municipio ha ido evolucionando. Al inicio de las mesas, las
organizaciones mantenan relaciones cercanas entre s pero se mostraban
incrdulas hacia el Municipio y exista mucho temor de ser utilizadas
polticamente. En la actualidad, se dan mayoritariamente relaciones
colaborativas y propositivas entre los diversos actores.

Las dimensiones de su identidad individual pueden incidir en el modo de

ejercer su ciudadana, entre ellas su condicin de gnero, edad o nivel socioeconmico (Borja y Castells 2000). Por ejemplo, jvenes que participen en
grupos mayoritariamente adultos pueden sentir cierto recelo en participar. Por
ello, para la etapa de validacin de algunos Planes Cantonales (de Infancia y
de Mayores) se trabaj en talleres con la participacin exclusiva de est@s
actore/as.
Adems, la participacin est ligada al tamao, estructura y funcionamiento
de la organizacin, as como a la motivacin personal que tengan sus
delegados y delegadas. Participan ms activamente quienes estn en la
directiva de la Mesa o tienen responsabilidades especficas, y quienes estn
directamente vinculados al problema que se aborda.
Cuando la gente no valora su rol dentro de la mesa y no se siente importante
para el proceso, fcilmente se desengancha del mismo. Esto significa que hay
que ayudar a descubrir el aporte de cada organizacin a la Mesa.
La pobreza tambin disminuye la posibilidad de participacin, por el tiempo
que las personas y las organizaciones tienen que dedicar para sobrevivir, y por
las dificultades para acceder a la informacin y al conocimiento.
Elementos claves del xito de la participacin en las Mesas y Redes
Para desarrollar y sostener a largo plazo una Mesa de concertacin se requiere
de un fuerte liderazgo tanto comunitario como del alcalde (Darquea 1999), y
de actores sociales slidos (Bjar).
En el caso de Guayaquil, una de los principales factores de xito - reconocido
por la mayora de actores sociales que han intervenido en este proceso fue
justamente el poder de convocatoria del Municipio, as como su estilo de
liderazgo y la legitimidad con la que cuenta.
Otro factor que ha contribuido al xito de estos procesos ha sido la
contratacin de facilitadore/as externos al Municipio, de manera tal que se
aseguraron procesos con independencia poltica y calidad tcnica. Este es un
elemento reconocido por varios autores (Borja y Castells, Burgwal y Cullar)
que permite la transferencia del saber hacer (know-how).
Otros elementos considerados como factores de xito han sido la amplitud de
la convocatoria municipal para la conformacin de las Mesas, la presencia
constante de delegados municipales a las reuniones de las mesas, y la
experiencia
previa de trabajo coordinado por parte de la mayora de
organizaciones.
Algunos cuestionamientos de los procesos

Los procesos de participacin de Mesas y Redes han enfrentado algunas

limitaciones que han dificultado su desarrollo, y que hasta han impedido la
continuacin del proceso, en algn caso.
Durante la elaboracin de los Planes Cantonales y la ejecucin de los mismos,
se advirti que:
Existieron varias dificultades en trminos de logstica, sobretodo en cuanto

a la convocatoria de las organizaciones a las asambleas. Se entiende que

han sido a causa del volumen de instituciones con las que se est
trabajando, y para lo cual se ha contratado personal adicional;
Algunas organizaciones mostraron temor a ser utilizadas polticamente, y
manifestaron celo institucional frente a otras entidades;
Las organizaciones delegan a distintas personas para que las representen
en las Mesas, impidiendo la continuidad del proceso;
A pesar de haber aceptado el principio de inclusin progresiva, la
concrecin del mismo ha originado reticencias por parte de algunas
organizaciones.
An existen algunas organizaciones que continan renuentes a trabajar en
forma coordinada con el Municipio.
Una limitante fue el enfrentamiento ideolgico que se dio por personas que
estaban en contra del partido del gobierno local, y que sintieron que
participar en las mesas estaba en contra de sus principios ideolgicos. Esta
situacin se est limando paulatinamente, aunque algunas organizaciones
han optado por retirarse.
Una cultura de las organizaciones que busca resultados inmediatos
tambin motiv a la desercin.

Se puede cuestionar el hecho de que estos procesos de concertacin no se

perciben como parte de una poltica Municipal, lo que puede restarle
sostenibilidad al proceso. Uno se pregunta, por ejemplo, si se va la Concejala
y el Alcalde desaparecen los procesos?
Cuando se dise el actual Plan de desarrollo de la ciudad de Guayaquil no se
lo hizo en forma participativa, por lo que ahora resulta difcil incluir estos
nuevos procesos dentro de los esquemas de estructuracin de la ciudad.
Adems, se cuestiona la representatividad y legitimidad de las organizaciones
participantes en las Mesas de Concertacin. Uno puede preguntarse quin
les ha nombrado representantes de determinados grupos poblacionales?
La legitimidad de una organizacin est dada por su capacidad de
representacin del conjunto de intereses de la poblacin, y del hecho de que
sea percibida como neutral. Habra que investigar si los ciudadanos de a pie
se sienten representados por estas instituciones, pues bien se conoce que no
se sienten representados por otros espacios.

Y las decisiones que han sido tomadas responden solo a la realidad de las
organizaciones participantes o son lo suficientemente globales para atender a
toda la poblacin objetivo?
3. Desafos a futuro
El camino que se ha recorrido ha significado algunas conquistas en el campo
de la participacin ciudadana. Esta Feria de gobernabilidad es un buen
momento para detenernos un revisarnos al interior de cada Mesa o Red -,
cuestionar nuestro accionar e identificar las conquistas alcanzadas.
La conformacin y permanencia de estas Mesas de Concertacin en Guayaquil
es una inmensa conquista dentro de la historia de participacin de nuestros
gobiernos locales. Y si es una conquista, a pesar de todas las limitaciones que
se han presentado, es responsabilidad de cada ciudadano y ciudadana, y de
cada organizacin participante, el asegurar la permanencia y sostenibilidad de
estos procesos, vencer los obstculos, mantener el espacio creado, sostener la
vinculacin con el gobierno local, e incorporar el enfoque que la ciudadana
quiere.
Para las organizaciones, se vuelve imprescindible recuperar el protagonismo
social, que las mesas sean de la sociedad civil, y no se perciban como un
espacio municipal. Hay que identificar quines son los lderes, construir
intereses conjuntos, no sumados sino integrados, para la construccin de un
inters comn por encima del inters individual.
Este paso significara subir un nuevo escaln en las concepciones y
tradiciones de la accin social guayaquilea, superando el enfoque de
beneficencia que ha caracteriza a esta urbe. Esto significara empoderarnos
como ciudadanos y ciudadanas, no porque soy buena gente y ayudo, sino
porque asumo mi responsabilidad ciudadana y exijo mis derechos.
Para esto es necesario potenciar los perfiles de la gente, porque la experiencia
de las mesas seala la desigualdad de los niveles de participacin. Si el
municipio y las organizaciones est interesadas en propulsar esta actora
social, es menester partir de una capacitacin profunda sobre el manejo de las
temticas, y no solo sobre conocimientos instrumentales. Solo as las Mesas y
Redes podrn crecer.
Pero tambin es necesario iniciar, mantener o incrementar una vinculacin
con el entorno y otros actores sociales: luego de mirarse a s misma, la Mesa
debe reconocer en el otro a un interlocutor vlido, y extender sus brazos para
crear un macrosistema social. La mesa debe sentirse parte y ser expresin de
la diversidad de sus miembros, porque no se puede seguir mirando solo a los
guayaquileos, sino que es necesario abrirnos al pas y a la regin.

De esta forma, las Mesas pueden convertirse en espacios para crear una
identidad ciudadana nacional de manera diferente. Es la oportunidad histrica
de superar ese prejuicio de que los ecuatorianos y ecuatorianas no nos
escuchamos, no nos entendemos, que todos hablamos al mismo tiempo. Es
una nueva forma de hacer poltica desde el ejercicio de la ciudadana, y a este
proceso estamos todos y todas invitados.
Es una forma de ir construyendo un nuevo pas, un Ecuador pluralista y
respetuoso de su diversidad, que en el camino de las diferencias encuentre
convergencias, que en medio de un capitalismo neoliberal encuentre modelos
de solidaridad y redes que permitan alcanzar un verdadero desarrollo humano
integral, no de cifras sino de realidades cotidianas.
Es un nuevo llamado de la historia al que todos y todas estamos invitados,
ciudadanos y organizaciones. Ustedes tienen la palabra!

Bibliografa utilizada

Aruguete, Gustavo.
alternativa.

Redes

sociales,

una

propuesta

organizacional

Bjar, Hctor (s.d.) El caso de la participacin de la sociedad civil en las

mesas
de
concertacin.
Banco
Mundial
(http://www.bancomundial.org/foros/bejar.htm)
Borja, Jordi y Manuel Castells (2000) Local y global. La gestin de las
ciudades en la era de la informacin. Madrid: UNCHS United Nations for
Human Settlements, Taurus Pensamiento.
Burgwal, Gerrit y Juan Carlos Cuellar (1999) Planificacin estratgica y
operativa aplicada a gobiernos locales. Quito: Abya-Yala
Condo, Cecilia (2004) Concertacin para la Movilizacin del Capital Social, en
Volumen III de la Experiencia Guayaquil Ms Ciudad, Modelos de
Soluciones para Servicios Eficientes. PNUD- Municipio de Guayaquil.
Dabas, Elina (s.d.) Concepto de Red, en Organizacin de redes de servicios
para la integracin.
Darquea, Gonzalo (1999) Planeacin Estratgica Municipal. Quito: IULACELCADEL.

Rose, Felicity (s.d.) Mesas de concertacin: Creando posibilidades de vida,

promoviendo
gobernabilidad
democrtica.
CENCA/PGUALC/Municipalidad de Lurigancho Chosica.
Varios autores (1999) Ciudadanas emergentes: Experiencias democrticas
de desarrollo local. Quito: Ediciones Abya-Yala.Grupo Democracia y
desarrollo local.