Caminal - Manual de Ciencia Política I

MIQUEL CAMINAL BADIA
(Editor)
MANUAL
DE CIENCIA POLITICA
~
Prlogo de
JORDI CAPO GIOL
Autores
CESREO R. AGUILERA DE PRAT, JOAN ANTN,
LUIS BOUZA-BREY, MIQUEL CAMINAL,
JAUME COLOMER, ANTONI FERNNDEZ,
ANDRS DE FRANCISCO, EDUARD GONZALO,
JORDI GUIU, PEDRO IBARRA, JACINT JORDANA,
FRANCISCO LETAMENDA, JOAQUIM LLEIX,
JAUME MAGRE, ENRIC MARTNEZ, JORDI MATAS,
JAIME PASTOR, AMADEU RECASENS, FERRAN REQUEJO,
RAFAEL RIB, JORDI SNCHEZ, ANA SANZ,
XAVIER TORRENS, PERE VILANOVA
SEGUNDA EDICIN
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Diseo de cubierta:
1. M. Domnguez y 1. Snchez Cuenca
1.a edicin, 1996

2: edicin, 1999
1: reimpresin, 2001
2: reimpresin, 2002
3: reimpresin, 2003
4: reimpresin, 2004
5: reimpresin, 2005
Reservados todos los derechos. El contenido de esta obra est protegido por
la Ley, que establece penas de prisin y/o multas, adems de las correspondientes indemnizaciones por daos y perjuicios, para quienes reprodujeren,
plagiaren, distribuyeren o comunicaren pblicamente, en todo o en parte, una
obra literaria, artstica o cientfica, o su transformacin, interpretacin o ejecucin artstica fijada en cualquier tipo de soporte o comunicada a travs de
cualquier medio, sin la preceptiva autorizacin.
CSAR R. AGUILERA DE PRAT, JOAN ANTN,

LUIS BOUZA-BREY, MIQUEL CAMINAL,
JAUME COLOMER, ANTONI FERNNDEZ,
ANDRS DE FRANCISCO, EDUARD GONZALO,
JORDI GUIU, PEDRO IBARRA, JACINT JORDANA
FRANCISCO LETAMENDA, JOAQUIM LLEIX,
JAIME PASTOR, AMAnEU RECASENS, FERRAN REQUEJO,
RAFAEL Rm, JORDI SNCHEZ, ANA SANZ,
XAVIER TORRENS y Pere VILANOVA, 1999
EDITORIAL TECNOS (GRUPO ANAYA, S. A.), 2005
Juan Ignacio Luca de Tena, 15 - 28027 Madrid
ISBN: 84-309-3363-8
Depsito Legal: M. 5.949-2005
Printed in Spain. Impreso en Espaa por Murie1
NDICE
PRLOGO, por lordi Capo Giol ................................................................................ Pg.
13
INTRODUCCIN: LA POLTICA COMO CIENCIA, por Miquel Caminal ....................
17
1. La realidad poltica y el anlisis de la poltica.-II. El objeto de la ciencia poltica y su autonoma como ciencia sociaL-III. La poltica como ciencia.-IV. La doble cara de la poltica: la poltica como relacin de poderes y la poltica como gobierno.
Bibliografa. .....................................................................................................................
19
EL PODER Y LOS SISTEMAS POLTICOS, por Luis Bouza-Brey ...........................
37
1. La poltica y el poder.-II. El poder y la sociedad.-II1. La evolucin del poder. Los modelos histricos de organizacin poltica de la sociedad. l. Las formas polticas preestatales. A) La sociedad acfala. B) La sociedad segmentada. C) La ciudadEstado. D) El imperio burocrtico. E) El feudalismo. 2. El Estado y su evolucin.
A) La monarqua como forma de transicin desde el feudalismo a la sociedad moderna. B) El Estado liberal. C) La crisis del Estado liberal y su transformacin. D) El Estado democrtico-social y su crisis.-IV. El poder poltico actuaL-V. El poder poltico como sistema.-VI. La teora de los sistemas en la ciencia poltica.-VII. Los
lmites y componentes del sistema poltico.-VIII. La estructura, el proceso y los tipos de sistemas polticos.-IX. Los sistemas y el cambio poltico. 1. La modernizacin y el cambio poltico. 2. Las categoras del cambio poltico. Bibliografa. ............
39
11.
LAS IDEOLOGAS POLTICAS ................................................................................
85
l.
EL
por loan Antn ...................................................................................
87
1. Concepciones filosficas de base.-II. Del absolutismo de Hobbes a la pluralidad de poderes de Locke. El liberalismo ingls.-I11. Kant y el Estado de derecho.-IV. Liberalismo y economa de mercado.-V. Los liberalismos del siglo
XIX.-VI. Los liberalismos del siglo xx. Bibliografa. .............................................
87
EL CONSERVADURISMO, por loaquim Lleixa ..................................................................
106
1. Un estilo de pensamiento.-II. Burke.-I1I. Difusin del ideario poltico antirrevolucionario.-IV. Los contrarrevolucionarios.-V. Otra matriz del conservadurismo: los doctrinarios.-VI. El nacionalismo conservador.-VII. Muchedumbres y democracia.-VIII. El perodo de entreguerras.-IX. Evoluciones recientes.
Bibliografa. ............................................................. ........................................ ..............
106
EL SOCIALISMO, por lordi Guiu .....................................................................................
123
1.
2.
3.
LIBERALISMO,
1. Los orgenes del socialismo.-II. El primer anarquismo.-II1. El socialismo ingls.-IV. La teora poltica de Marx. l. El primer ideario poltico de Marx. 2. La
crtica de Marx a la filosofa del Estado. 3. La teora de la revolucin de Marx.V. La socialdemocracia c1sica.-VI. El marxismo ortodoxo de Kautsky.VII. El revisionismo de Bernstein.-VIII. Lenin y la revolucin rusa.[7]
4.
5.
III.
1.
2.
IV.
l.
MANUAL DE CIENCIA POLTICA
IX. La cosificacin dogmtica del pensamiento de Marx.-X. Los marxismos del

siglo xX.-XI. El socialismo en Occidente.-XII. Los ltimos desarrollos neomarxistas. Bibliografa. ..................................................................................................
123
por Andrs de Francisco ................................................................ .......
141
1. Marxismo y socialismo.-I1. La posibilidad del socialismo.-I1I. La factibilidad del socialismo.-IV. La deseabilidad del socialismo y ms all. Bibliografa. ...
141
por Miquel Caminal ........................................................................
154
1. Nacionalismo y Estado.-II. El nacionalismo como ideologa.-I11. La nacin poltica y la nacin culturaL-IV. La nacinjurdica.-V. El nacionalismo y la relacin
entre las tres acepciones del concepto nacin.-VI. Las naciones polticas.VII. Las fisuras de la nacin poltica.-VIII. La nacin liberal y la nacin socialista.-IX. Liberalismo, socialismo y nacionalismo.-X. Federalismo y nacionalismo. Bibliografa. ........................................................................................................
154
EL ESTADO DEMOCRTICO Y SOCIAL ..............................................................
177
por Eduard Gonzalo y Ferran Requejo .........................................
179
1. Fundamentos histricos de la democracia. 1. La democracia en la antigedad.

2. De la democracia antigua a la teora y prctica de la democracia moderna. 3. El paradigma terico de la democracia liberal desde una perspectiva formal. 4. El paradigma terico de la democracia liberal desde una perspectiva sustantiva.-I1. Las teoras de la democracia en el siglo xx. 1. Introduccin. 2. Las teoras sociolgicas. A) El
elitismo, a) El elitismo clsico: Pareto, Mosca y Michels. b) El elitismo democrtico:
Max Weber y Joseph Schumpeter. e) Nuevas perspectivas del elitismo. B) El pluralismo. a) Crticas al modelo pluralista. b) Nuevos enfoques pluralistas. e) Una alternativa al pluralismo: el neocorporativismo. 3. Teoras econmicas. A) El teorema de Arrow.
B) El modelo de Downs. C) Un mundo en dos dimensiones y votantes irracionales.
D) El clculo del consenso de Buchanan-Tullock. E) Crticas a las teoras econmicas
de la democracia. 4. Las teoras normativas. A) El liberalismo social de Rawls y Dworkin. B) La crtica comunitarista. C) La teora de la democracia de Jrgen Haberma~.
D) El neoliberalismo de Hayek y Nozick.-I1I. Democracia y globalizacin. Bibliografa. .............................................................................................................................
179
por Jordi Simehez ................................................................
236
1. Introduccin.-I1. Antecedentes: los orgenes del concepto.-ill. Periodizaciones. l. Experimentacin (1870-1925): el ncleo histrico del Estado de Bienestar o liberal break.
A) La experiencia de Bismarck. B) La Repblica de Weimar. 2. Consolidacin. A) El New
Deal y el compromiso histrico en Suecia. 3. Expansin. A) El consenso alrededor de
la ecuacin keynesiana. B) El debate sobre el consenso.-IV. La crisis del Estado de
Bienestar.-V. El enfrentamiento ideolgico y el debate actual sobre el Estado de Bienestar.-VI. Los procesos polticos de legitimacin.-VII. Conflictos por la distribucin.-VIII. El incierto futuro.-IX. Modelos de Estado de Bienestar. Bibliografa. ...............................................................................................................................
236
EL PROCESO POLTICO EN LAS DEMOCRACIAS ..............................................
261
por Jq.ume Magre Ferran y Enrie Martnez Herrera ...............
263
EL MARXISMO,
EL NACIONALISMO,
LAS DEMOCRACIAS,
EL ESTADO DE BIENESTAR,
LA CULTURA POLTICA,
1. Contexto histrico y metodolgico.-I1. El concepto de la cultura poltica. l. Las

percepciones subjetivas de la poltica. A) El mbito de la subjetividad. B) Las actitudes. C) Las orientaciones y los objetos polticos. 2. La dimensin colectiva de las orien-
NDICE
2.
3.
4.
5.
taciones.-I11. Transmisin y cambio de la cultura poltica: la socializacin poltica.

1. La socializacin poltica. 2. Los agentes de socializacin poltica. A) La familia.
B) La escuela. C) Los medios de comunicacin.-IV. El estudio de la cultura poltica. 1. Las orientaciones hacia el sistema poltico en general. A) Orientaciones hacia el
rgimen. B) Orientaciones hacia la comunidad poltica. C) La confianza interpersonal. 2. Orientaciones relativas al propio papel en la poltica. A) El inters poltico subjetivo. B) La eficacia poltica subjetiva. C) Movilizacin cognitiva. 3. Orientaciones
hacia el proceso de entrada. A) La dimensin izquierda-derecha. B) La dimensin nacionalista. C) La dimensin materialismo/postmaterialismo. 4. Orientaciones hacia el
proceso de salida. A) La confianza en el gobierno.-V. El papel de la cultura poltica. 1. La cultura Cvica. 2. El cambio cultural en las sociedades industriales avanzadas.
Bibliografa. ...................................................................................................................
263
LA ACCIN COLECTIVA y LAS ASOCIACIONES DE INTERESES, por Jacint Jordana ............
290
1. Asociaciones de intereses, democracia y sociedad. 1. Introduccin. 2. Una contextualizacin de las asociaciones de intereses. 3. Democracia y asociaciones de intereses.-II. Modelos de accin colectiva. l. Qu es la accin colectiva? 2. Los niveles de la accin colectiva: grupo, organizacin, comunidad, sociedad. 3. El modelo
de Hirschman: salida, voz y lealtad. 4. El modelo de Olson: egosmo e incentivos.
5. Los lderes, los incentivos y las sanciones como refuerzo de la accin colectiva.III. El papel poltico de las asociaciones de intereses. l. Intereses y Estados. 2. El
pluralismo: la percepcin atomista de la poltica de intereses. 2. El corporativismo:
una perspectiva integrada de la intermediacin de intereses. 3. El enfoque econmico: egosmo e intercambio como motores de la poltica de intereses. 4. La perspectiva marxista: las cIases sociales como dimensin profunda de la articulacin de intereses. Bibliografa. ........................................................................................................
290
Los PARTIDOS POLTICOS
LOS SISTEMAS DE PARTIDOS, por Jordi Matas Dalmases ......
317
1. Introduccin.-I1. El concepto de partido poltico.-I11. El origen de los partidos polticos.-IV. Las funciones de los partidos polticos.-V. Tipologas de partidos.-VI. La constitucionalizacin de los partidos polticos.-VII. La estructura
interna de los partidos polticos.-VIII. La direccin de los partidos polticos.-IX. La
financiacin de los partidos polticos.-X. El sistema de partidos. Bibliografa ........
317
Los SISTEMAS ELECTORALES, por Xavier Torrens ..........................................................
343
1. Funciones de las elecciones.-I1. Evolucin y caractersticas del sufragio democrtico. 1. Universal. 2. Libre. 3. Igual. 4. Directo. 5. Secreto.-I1I. Electorado y proceso electora1. 1. Condiciones para ejercer el derecho al voto. 2. Etapas del proceso
electora1.-IV. Componentes del sistema electoral. 1. Circunscripcin electoral.
2. Forma de la candidatura. 3. Estructura del voto. 4. Barrera legal. 5. Frmula electoral. A) Frmulas mayoritarias. B) Frmulas proporcionales.-V. Tipologa de los sistemas electorales. 1. Consecuencias polticas del sistema electoral. 2. Sistema mayoritario. 3:Sistema proporcional. Bibliografa. .................................................................
343
Los MOVIMIENTOS SOCIALES, por Pedro [barra y Francisco Letamenda .....................
372
1. Primera definicin.-II. Breve historia de los movimientos sociales: repaso histrico.-I1I. Diferencias y semejanzas con otras formas de accin colectiva. 1. Movimientos sociales y partidos polticos. A) Orientaciones hacia el poder poltico. B) Relaciones con los partidos polticos. C) Organizacin. D) Intereses y medios de
representacin. 2. Movimientos y otros grupos de inters. A) Orientaciones hacia el
poder poltico y relaciones con los partidos. B) Organizacin; intereses y medios de representacin. 3. Una comparacin conjunta: estrategias y horizontes. A) La accin co-
10
V.
1.
2.
3.
4.
5.

lectiva. B) La estrategia conflictiva. C) El horizonte antisistmico.-II1. Descenso al
sistema motivacional. l. El proceso decisorio. Del descontento a la accin. 2. Perfil del
activista.-IV. Condiciones y contextos.-V. Una propuesta conceptual. Bibliografa...
372
LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

DEMOCRTICO .........................................................................................................
403
por Miquel Caminal .......................................
405
1. Estado moderno y representacin.-I1. Los parlamentos modernos.-II1. El

mandato representativo.-IV. Parlamentos contemporneos y democracia de partidos.-V. Estructura y composicin de los parlamentos.-V1. Las funciones de los
parlamentos. 1. La funcin representativa. 2. La funcin legitimadora. 3. La funcin
de control legislativo. 4. La funcin de control poltico. Bibliografa. .........................
405
por Joaquim Lleixa ................................ .................................................
427
1. La nocin de gobierno. l. Introduccin. 2. El gobierno como direccin del poder

ejecutivo. 3. El gobierno y la direccin poltica general del Estado.-II. Morfologa
de las formas de gobierno. l. Una consideracin de mtodo previa. 2. El parlamentarismo. 3. El presidencialismo. 4. Otras formas de gobierno.-III. Organizacin del
gobierno. l. Modalidades de organizacin interna. 2. La concentracin del poder de
gobierno.-IV. El gobierno mediante partidos polticos. 1. Impacto de los partidos
polticos y de los sistemas de partidos en la forma de gobierno. 2. Un nuevo concepto: El gobierno mediante partidos. 3. Modalidades del gobierno por partidos. Bibliografa. ..........................................................................................................................
427
por Ana Sanz ..................................................................
444
1. Introduccin.-I1. Los modelos de administracin pblica.-III. El personal de

las administraciones pblicas.-IV. La organizacin administrativa.-V. El debate actual en torno a la administracin pblica. Bibliografa ..........................................
444
por Antoni Fernndez ...........................................................
460
1. Un nuevo enfoque. 1. Crecimiento de los aparatos estatales y del gasto pblico.

2. Multiplicacin de las regulaciones y normas gubernamentales. 3. Confusin de los
lmites entre pblico y privado. 4. La eficacia gubernamental como fuente de legitimidad.-II. Origen de los estudios de polticas pblicas.-II1. Qu son las polticas
pblicas?-IV. Enfoques y teoras. l. Los modelos racionales. El policy analysis. 2.
El incrementalismo. 3. La eleccin racional. La escuela del public choice. 4. El anlisis de polticas pblicas.-V. Las fases del proceso de las polticas pblicas. 1. La
aparicin de los problemas pblicos y su entrada en la agenda. 2. Formulacin de las
alternativas. 3. La toma de decisiones. A) La decisin racional. B) La decisin no
sinptica. 4. La implementacin. A) El enfoque top down. B) El enfoque bottom up.
C) El papel de la burocracia. 5. La evaluacin.-VI. Terminacin y sucesin de polticas. Bibliografa. .......................................................................................................
460
por Rafael Rib y Jaime Pastor ................
483
1. De la polarqua medieval al Estado-nacin.-II. La distribucin territorial del

poder: motivaciones. l. Motivaciones tcnico-administrativas. 2. Motivaciones democrticas. 3. Motivaciones histrico-polticas.-III. Las formas de Estado segn la distribucin territorial del poder. 1. El Estado unitario puro. 2. La autonoma poltica.
3. El Estado federal. 4. Estado federal y cultura poltica. 5. La financiacin. 6. Resumen.-IV. Plurinacionalidad y estructura del Estado.-V. La doble tendencia del
poder en las democracias modernas. Bibliografa. ........................................................
483
LA REPRESENTACIN Y EL PARLAMENTO,
EL GOBIERNO,
LA ADMINISTRACiN PBLICA,
LAS POLTICAS PBLICAS,
LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL ESTADO,
NDICE
6.
VI.
1.
2.
VII.
11
por Amadeu Recasens ...........................
502
1. Modelo de Estado y modelo de administracin de justicia. l. Estado liberal y poder judicial. 2. Derecho, justicia, administracin de justicia.-II. Poder judicial y poder de los jueces. l. El poder de los jueces. 2. El marco del poder judicial. 3. La independencia judicial. 4. Lmites del poder judicial y control de la independencia. A) El
control del juez en va procesal. B) El control jerrquico. 5. Una instancia de control especial: el Tribunal Constitucional. 6. La legitimacin de la actividad judicial.111. Elementos para el estudio del sistema de justicia. l. El sistema de justicia, ms
all de los jueces. A) El aparato policial, selector del sistema. B) La fiscala: una institucin controvertida en el poder judicial. C) Otros operadores del sistema de justicia.
2. El jurado: modelos de participacin popular en la actividad judicial.-IV. Conclusiones. Bibliografa...................................................................................................
502
LOS AUTORITARISMOS y LAS TRANSICIONES POLTICAS ..........................
523
por Jaume Colomer ................................... ............................ ....
525
1. Aproximacin conceptual.-II. Origen de los sistemas autoritarios.-III Anlisis de variables. l. Nmero de actores. 2. Justificacin ideolgica. 3. Nivel de movilizacin. 4. Grado de institucionalizacin.-IV. Formas de gobierno autoritarias. l. Formas de gobierno tradicionalistas. 2. Formas de gobierno teocrticas y movimientos
fundamentalistas. 3. Regmenes militares. 4. Regmenes cvico-militares. 5. Regmenes de partido nico. 6. Autoritarismos de base tnica. Bibliografa ............................
525
por Cesreo R. Aguilera de Prat ...................................
541
1. Cambio, modernizacin y transicin.-II. Estabilidad, desarrollo y legitimidad.III. Procesos y dinmica de las transiciones.-IV. Liberalizacin y democratizacin: principales tipologas.-V. Actores y estrategias.-VI. La consolidacin. Bibliografa. ..................................... ............ ............................................................ ..........
541
EL ESTADO Y EL SISTEMA INTERNACIONAL, por Pere Vilanova .................
559
1. Distincin y relacin entre los conceptos <<internacional y transnaciona!.11. La naturaleza del sistema internacional.-II1. Las diferencias estructurales entre
el Estado como sistema y el sistema internacional.-IV. Tipologa de los actores.V. Orden y desorden en el sistema internacional.-VI. El concepto de rgimen internacional. Bibliografa. ...............................................................................................
561
EL PODER JUDICIAL Y EL SISTEMA DE JUSTICIA,
Los AUTORITARISMOS,
LAS TRANSICIONES POLTICAS,
PRLOGO
Nacido ciudadano de un Estado libre, y miembro del soberano, por dbil influencia que pueda tener mi voz en los
asuntos pblicos, el derecho de votarlos basta para imponerme el deber de instruirme en ellos.
J.-J. ROUSSEAU, Del Contrato Social o Principios de Derecho Poltico, Libro 1.
La cita que encabeza este prlogo resume un ideal, que no siempre se consigue
en nuestras sociedades, y que podramos formular con otras palabras, diciendo simplemente que un sistema democrtico necesita ciudadanos instruidos. Se observar,
de todas maneras, que la frase de Rousseau es autorreferencial porque est llena de
conceptos de contenido poltico cuyo conocimiento es indispensable para la correcta
comprensin de un pensamiento que, en ltimo trmino, se dirige a estimular un mayor inters por los asuntos colectivos.
Prcticamente toda la frase est formada por palabras cuyo sentido es poltico
y, como se ha dicho en ocasiones, por ello mismo conflictivo. Ciudadano, Estado,
libre, miembro, soberano, influencia, voz, pblico, derecho, votar, imposicin,
deber son referencias directas al mundo de lo poltico, que toman su sentido en
ste y de ste. Unas remiten al poder como influencia y fuerza; otras remiten a la
organizacin social como Estado, con su estructura jerarquizada de derechos y
deberes; algunas contraponen individuo y colectivo como ciudadano, miembro,
soberano, pblico que hace pensar inmediatamente en privado.
Cada concepto remite, sin duda, a un problema actual: Cul es la carta de
ciudadana en un mundo con fuertes movimientos migratorios? La ciudadana
debe basarse en una construccin abstracta del Estado-nacin o, por el contrario,
en fundamentaciones de carcter etnicista? Qu ocurre hoy con el Estado en los
procesos de integracin supraestatales? Dnde reside la soberana, en el voto o
en los grupos de presin? Qu es la voz en el Estado democrtico que garantiza la libertad de expresin al mismo tiempo que permite la existencia de poderossimos medios de comunicacin? Qu relacin se ha de establecer entre lo pblico y lo privado, entre el Estado y el mercado?
Estas preguntas, y otras que pueden estar en la mente de todos, podran dar lugar a numerosos ensayos, propuestas polticas y libros de interpretacin, pero
tambin pueden abordarse desde otra perspectiva, la de analizar los fundamentos
y conceptos tericos que permiten el debate. Explicar cmo se han construido
histricamente nuestros sistemas y nuestros conflictos polticos, su estructura y su
funcionamiento actual y las ideologas (del campo poltico) y las teoras (del
campo cientfico) que, unas y otras, los explican cientficamente y legitiman pol[13]
14
ticamente no significa responder directamente a los interrogantes de un mundo

que evidentemente est cambiando y, por otra parte, puede ser menos brillante
que lanzarse a una respuesta rpida, de stas que muchas veces exigen algunas
plataformas de opinin/desinformacin pblica. Sin embargo, a la larga, puede
resultar mucho ms til socialmente porque sin la existencia de un conocimiento
bsico, cualquier interpretacin resultar siempre poco convincente.
Al mismo tiempo, se aclara de esta forma lo que a veces constituye una sorpresa:
la referencia a la existencia de una ciencia poltica. Sin entrar en una discusin sobre los nombres -teora poltica, ciencia poltica, ciencia de la poltica, ciencias polticas, politologa, politicologa-, cada uno de ellos con algo ms de su propio matiz y revelador de profundas discordancias metodolgicas, es cierto que la mencin
de la posibilidad de una reflexin cientfica sobre la poltica crea en numerossimas
ocasiones un cierto estupor, cuando no un profundo escepticismo puesto que se argumenta que el mbito de lo poltico no puede someterse a una observacin cientfica
porque, en lo que se refiere a su objeto (lo poltico), ste es aleatorio y dependiente
de actuaciones partidistas que, por otra parte, se inmiscuyen en el mbito metodolgico de tal forma que los discursos cientficos no seran ms que meras racionalizaciones del poder y de sus adversarios.
No es ste el lugar para sealar los puntos fuertes y dbiles de una posicin de
este estilo y el lector encontrar las referencias suficientes a estas crticas en la propia obra como para que aqu tengamos que entretenernos en ellas. Sin embargo,
ms all de las reflexiones tericas pertinentes y de los argumentos que puedan
aportarse a favor o en contra de cada una de las tesis, esta obra puede ser una demostracin prctica de que existe un espacio para la teorizacin y la ciencia, con la
elaboracin de explicaciones, hiptesis y marcos referenciales que, segn los casos,
tienen apoyo emprico, lgico o heurstico. No queremos sealar las confusiones
que se producen al querer comparar las ciencias duras con las ciencias sociales;
tampoco queremos entrar en el debate sobre los requisitos comunes que debieran tener unas y otras, pero es innegable que en este libro se encontrarn suficientes elementos como para observar que existen niveles distintos de conceptualizacin de lo
poltico que distinguen al poltico profesional, al comentarista meditico y al profesor de ciencia poltica, as como una finalidad distinta en los propsitos de cada
uno. El politlogo debe aportar conocimiento porque pretende realizar ciencia.
Es importante insistir en este punto, los estudios de ciencia poltica no se dirigen a formar directamente, aunque no por eso sea incompatible, a los futuros
polticos del pas. No ofrecen, por tanto, ni recetas ni soluciones sino explicaciones, tcnicas y mtodos que, junto a otros de tipo econmico, estadstico, jurdico, etc., sirven como arsenal para la comprensin de y el apoyo y asesoramiento
a una actividad de un tipo particular, la poltica. En este sentido, aunque lo poltico puede ser entendido como un mbito que afecta a todo el mundo porque nadie se escapa a sus efectos, debe tenerse en cuenta que, frente a este aspecto general, la poltica es tambin una actividad especializada, reservada de una manera
predominante a un grupo de ciudadanos, profesionalizados o semiprofesionalizados en la toma de decisiones vinculantes para la colectividad.
Corresponde al poltico profesional la toma de estas decisiones (ponderando los
intereses en juego en un contexto democrtico); corresponde al cientfico, por el contrario, aportar una reflexin terica, que tiene otras reglas y otros objetivos. Pero, ad-
15
PRLOGO
mitido que sea as, cules deben ser stos? Una gran corriente de la ciencia poltica
ha tenido una tradicin crtica y normativa, porque denunciaba las sociedades existentes y buscaba ofrecer modelos para el futuro; otra corriente, ms moderna, ha intentado un conocimiento ms emprico y menos orientado prescriptivamente con la
creencia de que el saber, por s solo, ya cumple una funcin social sin necesidad de
proponerse una transformacin poltica. Estas dos corrientes, que podran quedar
acogidas respectivamente con los nombres de teora poltica y ciencia poltica, se han
enfrentado duramente en los ltimos decenios. En el momento en que pareca que la
balanza se haba inclinado definitivamente en favor de la segunda, las transformaciones ocurridas en el mundo de la poltica (crisis del Estado de bienestar, derrumbamiento de los pases del Este, internacionalizacin y movimientos nacionalistas, fundamentalismo islmico, etc.) han vuelto a poner en primer plano cuestiones que
parecan superadas y han obligado a repensar los fundamentos normativos de nuestras sociedades, al mismo tiempo que controlar su funcionamiento ms concreto por
lo que las teoras prescriptivas y las descriptivas se han visto obligadas a poner en relacin sus aportaciones, con la conciencia mutua de sus lmites.
Este Manual de Ciencia Poltica se inscribe en este momento de dilogo de estas
dos tradiciones y, por ello, su editor, Miquel Caminal, despus de presentar el objeto
y el mtodo de la ciencia poltica (parte primera), ha procurado un tratamiento equilibrado entre el mbito de las ideologas (parte segunda), los procesos polticos (parte
cuarta) y las instituciones (parte quinta), combinndolo con una reflexin sobre el
modelo democrtico, su transformacin e internacionalizacin (partes tercera, quinta
y sexta). Para ello se ha rodeado de un amplio equipo de profesores que, aun partiendo de distintas metodologas, han conseguido presentar una panormica integrada de
los principales centros de inters de la ciencia poltica actual.
Los enfoques variados, subordinados a un objetivo docente unitario, adems de
corresponder al actual desarrollo de la ciencia poltica sealan tambin otro aspecto
destacable de esta obra: la presencia de colaboradores de las tres universidades catalanas que imparten la licenciatura de Ciencia Poltica y de la Administracin. Pensado y estimulado el libro desde la Universitat de Barcelona, la participacin de investigadores de las universidades Autonoma de Barcelona, Pompeu Fabra,
Complutense de Madrid, UNED y Universidad del Pas Vasco-Euskal Herriko Unibertsitatea demuestra la progresiva institucionalizacin acadmica de nuestros trabajos. La realizacin de un manual es un peldao ms en esta tarea que pretende
combinar la investigacin con una docencia de calidad, lo cual debe mencionarse en
un contexto en el que existe una tendencia a minusvalorar los currculos docentes
de los profesores en favor de otro tipo de actividades. A los estudiantes de las licenciaturas de Ciencia Poltica y de la Administracin, Sociologa, Derecho, Economa
y Periodismo, y de la diplomatura de Gestin y Administracin Pblica va dirigido
primordialmente este libro. Ellos sern los crticos ms rigurosos pero estamos seguros de que el esfuerzo realizado ser de utilidad y provecho para todas aquellas
personas interesadas en la ciencia poltica.
JORD! CAPO GIOL
Catedrtico de Ciencia Poltica

y de la Administracin
de la Universitat de Barcelona
INTRODUCCIN
1
1
1
1
1
1 1
1 1
1
LA POLTICA COMO CIENCIA

MIQUEL CAMINAL BADIA
Catedrtico de Ciencia Poltica y de la Administracin

de la Universitat de Barcelona
SUMARIO: 1. La realidad poltica y el anlisis de la poltica.-II. El objeto de la ciencia poltica y
su autonoma como ciencia social.-III. La poltica como ciencia.-IY. La doble cara de la poltica: la poltica como relacin de poderes y la poltica como gobierno. Bibliografa.
1.
LA REALIDAD POLTICA Y EL ANLISIS DE LA POLTICA
Los grandes cambios sociales y polticos han influido e influyen, sin duda,
sobre el curso de las ciencias sociales, proyectan nuevos objetos de estudio e investigacin, cuestionan metodologas que parecan consolidadas e, incluso, provocan
el retomo al punto cero de la epistemologa. En nuestro caso la pregunta epistemolgica es, aparentemente, muy simple, como la planteaba Cerroni: es posible
una poltica como ciencia? O bien, formulada de manera ms general: es posible
un conocimiento cientfico de la realidad poltica?
A pocos aos del siglo XXI, resulta odiosa e inquietante esta pregunta. Ms
todava, si se comparan los increbles avances producidos en la tecnologa y electrnica, desde 1953, por citar el ao que fue publicado The Political System de
David Easton, con los progresos ms modestos en las ciencias sociales. Tendremos
que aceptar dos velocidades para relacionar los avances en las llamadas ciencias
de la naturaleza en relacin con las ciencias de la sociedad. Las primeras lo hacen
exponencialmente y en lnea recta, las segundas aritmticamente y en espiral. En
poco tiempo la distancia puede ser abismal. Y, sin embargo, una sociedad tecnolgicamente avanzada necesita una mayor capacidad de resolucin de los conflictos
sociales. A la larga, puede producirse el fenmeno que Meadows y Randers (1992)
definen como overshoot, para referirse al sobrepasamiento o la incapacidad de
actuar a tiempo, antes del lmite a partir del cual no hay solucin o retomo.
La realidad poltica se refiere a fenmenos sociales que han sucedido o estn
sucediendo y que definimos como propios de la poltica. Daniel Belllo ha escrito
con rotundidad: la poltica precede siempre a la racionalidad, y a menudo perturba a la racionalidad. El anlisis racional de la poltica nos permite acercamos a la
comprensin de lo sucedido y de lo que acontece, teniendo en cuenta una doble
consideracin: la dependencia de la informacin y el pluralismo inherente a la
interpretacin.
A lo largo de los ltimos ciento cincuenta aos, positivismo y marxismo han
sido las corrientes doctrinales y metodolgicas dominantes en el desarrollo de las
ciencias sociales. Comte y Marx fueron los inspiradores de dos concepciones de la
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sociedad que tenan la misma ambicin en cuanto al conocimiento cientfico de la

misma, pero se distinguan radicalmente en funcin de su teleologa. El objetivo
cientfico de descubrir las leyes de causalidad que gobiernan los procesos y los cambios sociales tena un horizonte bien distinto en ambas teoras. Mientras el positivismo tiene como objeto final la causalidad que explica la estructura y funcionamiento de una sociedad determinada, el marxismo sita esta causalidad en el contexto
ms general del proceso histrico, poniendo como cuestin final la transformacin
y el cambio social.
Las dos tradiciones y sus distintas ramificaciones han seguido caminos paralelos que se han presentado como antagnicos, pero que en muchos aspectos eran
complementarios. Nacen y se desarrollan con la sociedad industrial, confluyen en
una similar idea de progreso y de sistema de las necesidades, tienen una concepcin
esencialmente igual del Estado, padecen al mismo nivel la tendencia del eurocentrismo o, mejor dicho, norcentrismo y mantienen una confianza ciega en la razn y
la modernidad, aunque esto no excluye el pesimismo cultural de autores como
Weber, Simmel o Russell (una cosa es la confianza en la razn y otra muy distinta
es la concepcin optimista o pesimista de la modernidad).
Es cierto que su esencial diferencia se encuentra en el tratamiento inverso de los
dos valores fundamentales de la modernidad: la libertad individual y la igualdad social, pero no en la renuncia de uno en favor del otro. Liberalismo y socialismo han
sido su expresin ideolgica, y las grandes panideologas de los siglos XIX Y XX,
impulsoras y legitimadoras de los cambios en la sociedad y el Estado.
Incluso muestran, el positivismo y el marxismo, cierto paralelismo en su eclosin final. La obsesin cientificista llev tanto al neopositivismo como al neomarxismo al dogmatismo metodolgico. Tena razn Popper en su crtica al dogmatismo historicista en The Open Society and its Enemies; la misma que le faltaba para
reconocer el dogmatismo racionalista que conduce a negar la existencia de lo que
no es refutable. Del mismo modo, liberalismo y socialismo han sido (y continan
siendo) ideologas emancipadoras de los movimientos sociales y polticos hasta que
son prisioneras del poder estatal que las monopoliza. Un Estado socialista totalitario, o un Estado liberal autoritario suenan a contradiccin. Pero son contradicciones que existen y han existido.
Estamos viviendo el fin de una poca, lo cual no implica olvidar que la historia
es cambio pero tambin es continuidad. La desaparicin de la URSS y la reunificacin de Alemania han sido los acontecimientos ms trascendentes de la segunda
mitad del siglo xx. Nadie los previ hasta que se hicieron evidentes. La rapidez e
incluso la facilidad con que se produjeron provocan cierto vrtigo. Lo que era impensable en 1987 se hizo realidad en los cuatro aos siguientes. La incapacidad para
predecir lo que puede suceder a corto plazo contrasta con la audacia y precipitacin
de muchos analistas en la definicin del curso futuro de .la historia. En los ltimos
aos se han escrito miles de pginas con esta ambicin. The end of History and the
last man, de Francis Fukuyama ha sido, probablemente, el libro que ha ido ms lejos. El ttulo ya lo dice todo. La consideracin de que la democracia liberal puede
constituir el punto final de la evolucin ideolgica de la humanidad, la forma final
de gobierno y, como tal, el fin de la historia, tiene todo el cariz de un nuevo dogmatismo historicista que tanto censuraba Popper, aunque en este caso el desenlace
metahistrico pudiera satisfacerle.
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Acontecimientos histricos de la importancia de las revoluciones del este europeo, el desmembramiento de la URSS o la guerra del golfo Prsico, reflejan el final del equilibrio bipolar resultante de la Segunda Guerra Mundial. Pero conviene
ser prudentes cuando se quieren estudiar sus efectos sobre el nuevo orden mundial,
los modelos econmicos, los sistemas de gobierno, las ideologas, los valores, etc.
El problema que debe resolver el politlogo es cmo comprender cientficamente la realidad poltica y sus procesos de cambio. Qu se entiende por realidad
poltica? Cmo puede estudiarse y con qu metodologa? Cul es el objeto del
anlisis poltico?
11.
EL OBJETO DE LA CIENCIA POLTICA Y SU AUTONOMA

COMO CIENCIA SOCIAL
Dice Sartori que el descubrimiento de la autonoma de la poltica no desemboca en un mtodo cientfico (Sartori, 1987). Es una frase feliz que distingue la poltica como objeto de anlisis de la existencia o no de una metodologa aceptada como
cientfica. As, Maquiavelo podra ser considerado como fundador de la poltica
como rea autnoma del conocimiento social pero sera incorrecto ir ms all.
Su descubrimiento de la poltica no supone, al mismo tiempo, el nacimiento
de la ciencia poltica.
Esto es verdad hasta cierto punto porque la identificacin del objeto es, tambin, una decisin metodolgica y, al mismo tiempo, las reglas metodolgicas son
determinadas respecto a objetivos epistemolgicos ms generales (Panebianco,
1989). La prehistoria y la historia de la poltica como ciencia constituyen un largo camino cuya continuidad de fondo es compatible con las rupturas o giros radicales que se han sucedido. La pervivencia y actualidad del pensamiento poltico clsico no deben confundir ni cuestionar los cambios radicales que han debido
producirse para el nacimiento de la ciencia poltica. En razn de ello, resulta bastante vano hablar de una ciencia poltica perenne que se prepara con Aristteles, nace, o renace, con Maquiavelo y se afirma con autonoma disciplinaria pro-:
pia a partir del siglo XIX. Antes de aventurarnos a delinear una historia de la ciencia
poltica como tal y que lo sea realmente, se requiere que la ciencia sea ciencia y que la idea de ciencia converja de forma significativa con la idea de poltica (G. Sartori, 1987: p. 204).
Las revoluciones metodolgicas en la prehistoria de la ciencia poltica se caracterizan por la delimitacin del objeto. En este sentido se producen dos rupturas
esenciales: 1) la ruptura entre pensamiento poltico clsico y pensamiento poltico
moderno; 2) la separacin entre pensamiento poltico y ciencia poltica. El pensamiento poltico adquiere autonoma en la medida que se desprende de su condicionante filosfico y teolgico. La poltica ya no forma parte de la filosofa, de la teologa o, incluso, de la moral. Se hace independiente en la medida que la sociedad
moderna se fundamenta en la laicidad y la individualidad, y se organiza fundndose en el principio de la razn. El Leviatn es la mxima expresin de este proceso.
El Estado es el objeto central en torno al cual gira todo el pensamiento poltico moderno, desde Maquiavelo a Marx.
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El prncipe como sujeto constituyente del Estado (Maquiavelo); la repblica como

el recto gobierno con poder soberano (Bodino); el Estado instituido por convenio o
pacto entre una multitud de hombres, como unidad de poder absoluto en representacin de la colectividad (Hobbes); la compatibilidad entre el Estado, como unidad de
poder, y la pluralidad de instituciones de gobierno reunidas bajo la supremaca del poder legislativo (Locke); el Estado concebido como unidad y equilibrio de poderes
(Montesquieu); el derecho como conciliacin entre Estado y sociedad (Kant); el Estado como superacin de la sociedad dividida (Hegel); el Estado como instrumento
de dominacin de una clase social (Marx). He aqu algunas de las tesis centrales que
han marcado la evolucin del pensamiento poltico moderno. Todas ellas son teoras
generales de metodologa individualista o bien holstica. Tienen la caracterstica comn de hacer de la poltica una interpretacin teleolgica de la realidad social, cuyo
centro de inters se encuentra en la legitimidad del poder del Estado.
La politologa, al igual que la economa y la sociologa, no nace y se desarrolla
como ciencia hasta que no consigue acotar su objeto y, en cierta medida, distanciarse del Estado. No es casualidad que la economa, primero, y la sociologa, despus, la precedan en su desarrollo cientfico. El homo oeconomicus y la economa
de mercado son las bases estructurales sobre las cuales se produce la ruptura con el
mercantilismo estatal. The Wealth of Nations (1776) cierra una poca y abre el futuro de la economa como ciencia. Entre 1790 y 1860 la ciencia econmica sustanci su reivindicacin de un campo de investigacin determinado; se convirti en
una especialidad perfilada; utiliz mtodos determinados; sus resultados ganaron
en precisin; y los economistas, aun siendo todava personalidades fraccionales, se
reconocieron sus ttulos recprocamente y fueron reconocidos todos ellos por el pblico ms inequvocamente que hasta entonces (Schumpeter, 1971: p. 435).
De la misma forma, el nacimiento y desarrollo de la sociologa como ciencia estn directamente relacionados con las transformaciones sociales inducidas por el capitalismo y con el establecimiento de la sociedad industrial y urbana. A lo largo del
siglo XIX, la sociologa emerge tambin como un campo de investigacin determinado y con mtodos propios. Desde L'organisateur (1819) de Saint-Simon, donde
insert su famosa parbola sobre las actividades productivas de la sociedad, y la imprescindibilidad de los individuos que las realizan, frente a las improductivas del Estado y la prescindibilidad o fcil sustitucin de sus actores, hasta la Divisin du travail social (1893) de Durkheim, en la cual establece que la principal funcin de la
divisin del trabajo es conseguir y asegurar la cohesin social, la sociologa avanza
en su especificidad cientfica y metodolgica, teniendo en Auguste eomte y su doctrina, el positivismo (1830-1842), las bases de la nueva ciencia social.
La aparicin y desarrollo de la politologa como ciencia social se ha producido
en mayor medida cuanto el Estado liberal ha avanzado hacia formas liberal-democrticas. La razn es muy simple: la poltica, y su anlisis como objeto de estudio,
tiene un carcter radicalmente distinto cuando la inmensa mayora de sus miembros
estan formalmente excluidos de toda accin poltica y, por supuesto, no se les reconoce opinin en relacin al gobierno. Mientras la economa y la sociologa incluyen a todo el conjunto social y se hacen necesarias para la propia comprensin
y desarrollo del sistema econmico y social, la politologa (que no el pensamiento
poltico) no tiene un campo de investigacin determinado ms all del Estado como
organizacin e institucin de gobierno.
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El dualismo liberal entre Estado y sociedad acenta la dificultad de abrir camino al nacimiento de la ciencia poltica. El abstencionismo liberal y la supremaca de las libertades negativas situaba la poltica en otro mundo, fuera de la sociedad econmica y con la funcin preferente e inexcusable de proteger a sta. El
mundo de la poltica empezaba y se agotaba en el Estado. El homo oeconomicus
mantena una relacin inversa con la poltica: a mayor dedicacin a los negocios
menor tiempo para la poltica. La consecuencia lgica era el principio de representacin poltica: los gobernantes ejercen la poltica en representacin de los gobernados para que estos puedan dedicarse a lo suyo, es decir, a lo privado.
En la medida que aparecen y se amplan las libertades positivas la poltica se
hace presente en la sociedad civil. Se reconoce y se regula su existencia. El Estado
ya no es la nica institucin pblica porque las libertades pblicas extienden el mbito de la poltica al conjunto de la sociedad. Los partidos polticos y el sufragio
universal constituyen la mxima expresin de este cambio que crear las condiciones materiales para la delimitacin de un campo de investigacin que desborda el
mundo del Estado para introducirse en la sociedad civil.
La democratizacin del Estado liberal crea las siguientes condiciones para el
nacimiento y desarrollo de una ciencia poltica: 1) la ampliacin del derecho de participacin poltica y el reconocimiento del sufragio universal masculino con independencia de la condicin social; 2) el reconocimiento del pluralismo poltico y de
la posibilidad de impulsar, canalizar y organizar concepciones polticas distintas
con igual legitimidad para acceder al gobierno del Estado; 3) la integracin de las
clases sociales en el sistema poltico poniendo fin a la exclusin poltica de la clase obrera; 4) la configuracin del Estado como sistema poltico cuyos actores fundamentales son los partidos polticos.
El poder, el Estado o, incluso, el gobierno ya no ocupan todo el espacio del anlisis poltico y ceden una parte del mismo a la organizacin y funcionamiento del
sistema poltico, que cobrar mayor importancia con el transcurso del tiempo y en
relacin directa al proceso de democratizacin. ste es el momento que da sentido
al nacimiento de la ciencia poltica y a su separacin de lo que hemos dado en llamar pensamiento poltico moderno.
Cuando la poltica ya no es actividad exclusiva de unos pocos, cuando se generaliza y se hace annima en decisiones tan trascendentes como la eleccin de los
gobernantes, surge la necesidad de estudiarla de una manera distinta: haciendo uso,
como en la sociologa y la economa, del mtodo emprico y las tcnicas estadsticas. No se trata ya de preguntarse solamente sobre el gobierno justo, ni de proponer o explicar teoras normativas generales sobre el Estado y el gobierno, sino de
estudiar, tambin, el proceso poltico, las instituciones, la administracin y el sistema poltico como un conjunto cohesionado.
III.
En estas circunstancias la ciencia poltica aparece como disciplina independiente,

se institucionaliza y nacen las primeras asociaciones que agrupan a los estudiosos
y profesionales de esta materia. A lo largo del ltimo tercio del siglo XIX, y desde la
fundacin por Emile Boutmy de la cole libre des Sciences Politiques (1872), sur-
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gieron en Europa occidental y EEUU instituciones relacionadas con el estudio de

la ciencia poltica. Los primeros grandes clsicos de la ciencia poltica aparecen en
EEUU, pero bajo la influencia del pensamiento europeo (K. von Beyme, 1992). Son
obras que mantienen una fuerte relacin con el derecho y el ordenamiento constitucional (P. Favre, 1985). Es el caso de T. M. Cooley, General Principies of Constitutional Law (1880), o de J. W. Burgess, Political Science and Comparative Constitutional Law (1890). Lo mismo ocurre con los primeros estudios de la administracin
por F. Goodnow, Comparative Administrative Law (1893), y Politics and Administration (1900).
Entre 1870 y 1950 se produce un lento y largo proceso de delimitacin del campo de investigacin de la ciencia poltica y, al mismo tiempo, de reconocimiento recproco y proyeccin pblica de los cultivadores de esta disciplina. Sin embargo, la
ciencia poltica no tiene una gran obra fundacional o una personalidad destacada de
cuyos escritos se pueda inferir su fundacin (P. Favre, 1985). Es ms, los ltimos
analistas globales de la sociedad, como Tocqueville, Marx, Pareto, Mosca, o Weber, dedican al anlisis poltico una parte muy importante de su obra (R. Dowse
y J. A. Hugues, 1975).
Esta dificultad para perfilar la disciplina y para definir suficientemente su objeto se ha traducido en la misma controversia sobre la denominacin de la materia.
Se podran distinguir dos grandes tendencias: la concepcin globalista, que vera
en el anlisis poltico el punto de encuentro de otras ciencias sociales, y la concepcin secesionista, que cree en la imposibilidad de construir una ciencia poltica sin
identificar y separar su objeto especfico.
As, Eisenmann, en Sur l' object et mthode des sciences politiques (1957) inclua a la ciencia poltica como una ms entre las ciencias polticas. Las dems eran
la doctrina poltica, la historia poltica, la sociologa poltica y la ciencia del derecho. En Gran Bretaa persisti durante largo tiempo la consideracin de la poltica
como una materia de inevitable estudio interdisciplinario (W. Harrison, 1955).
Political Studies era una denominacin ms adecuada que la de Political Science
porque identificaba con mayor amplitud esta materia cuya exploracin se realizaba
de forma interdependiente desde distintas ciencias sociales, como la historia, la economa, la sociologa o la psicologa. Una posicin extrema en esta direccin era la
de quienes propugnaban, incluso, la consideracin de la poltica como sntesis o encrucijada de las dems ciencias sociales.
Por otra parte, el proceso de secesin de la ciencia poltica no ha sido fcil,
especialmente en Europa. Durante largos aos ha vivido sin conseguir despegarse
de la filosofa poltica, la teora del Estado y el derecho pblico. Yen la medida que
lo ha conseguido, ha quedado prisionera en las redes de la sociologa sin alcanzar
un espacio vital suficientemente diferenciado. As opinaba Jean Meynaud, consciente de las propias limitaciones de su Introduction a la science politique (1959),
cuando haca notar en las conclusiones tres lagunas esenciales de la ciencia poltica para adquirir un estatuto cientfico: 1) la ausencia de una relacin precisa entre
sus diversos elementos; 2) la falta de teora adecuada para un gran nmero de sus
temas; y 3) la inexistencia de un marco general de referencia.
Esta larga adolescencia, necesitada de la cobertura o tutora de otras ciencias sociales, se ha manifestado hasta pocas recientes en los manuales recomendados en
las aulas universitarias. Autores de distintas afinidades ideolgicas y acadmicas
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como Duverger, Abendroth, Burdeau, Lucas Verd, Mackenzie, Poulantzas, Miliband, o Dowse y Hugues (por citar slo algunos de los libros de referencia ms recomendados en las universidades espaolas hasta bien entrados los setenta), tenan
la caracterstica comn de una ciencia poltica todava dependiente de otras reas
del saber ~ocial y jurdico.
Duverger y Abendroth constituyen dos ejemplos paradigmticos de lo dicho. La
obra de Duverger se apoya en el derecho pblico para realizar el anlisis del Estado y las instituciones polticas, y en la sociologa poltica, como ciencia del poden>, para el anlisis de los partidos, grupos de presin, comportamiento electoral,
etc. Abendroth, como director del Instituto de Ciencias Polticas de la Universidad
de Marburgo, impuls en los aos sesenta junto con Lenk, Neumann y Kammler,
una concepcin de la ciencia poltica dependiente del proceso histrico-social y entendida como ciencia histrica de la sociedad. La politologa no era una ciencia
aislada frente a su objeto, sino que se consideraba inserta en la sociedad en cuanto
totalidad histrica. Partiendo del carcter histrico y social de lo poltico, la tarea
constitutiva de la ciencia poltica se centraba en el anlisis de las condiciones del
poder poltico, de sus formas concretas de manifestacin, as como de sus tendencias evolutivas. Los principales objetos de investigacin eran las relaciones entre el
poder poltico y la sociedad; la consolidacin institucional del poder poltico en una
forma de dominacin pblica, sobre todo en el Estado moderno; el comportamiento poltico, en especial el proceso formativo de la voluntad poltica; as como las
teoras e ideologas referidas a la dominacin ya la praxis poltica (J. Karnrnler, 1968).
Es una concepcin terico-crtica de la politologa centrada en el Estado y dependiente de la historia y de la economa, cuya justa crtica a la sociologa empricoanaltica tena la limitacin de la falta de reconocimiento de las propias opciones
ideolgicas.
Establecer cundo ha llegado a su madurez, la ciencia poltica en Europa es algo
en cierto modo convencional. A este respecto, P. Favre ha formulado unas premisas necesarias: 1) denominacin reivindicada en comn; 2) acuerdo sobre el campo de investigacin de la disciplina; 3) existencia de instituciones de enseanza e
investigacin concebidas como propias de la disciplina, y 4) utilizacin de medios
propios y diferenciados de difusin y dilogo cientfico del rea. Si se aceptan estas premisas, la ciencia poltica europea slo ha cobrado un impulso definitivo en
los ltimos veinte aos, y la espaola en los ltimos diez aos (R. Cotarelo, 1994).
En este proceso europeo han contribuido de forma determinante la ciencia poltica norteamericana y los cambios polticos acaecidos en Europa desde la dcada
de los sesenta. A partir del cambio de siglo, se produce una fuerte expansin de la
ciencia poltica norteamericana en los mbitos de la enseanza universitaria y de la
investigacin. En 1904 se funda la American Political Science Association (APSA)
y, poco despus, aparece el primer nmero de laAmerican Political Science Review
(1906). En los aos cincuenta, la American political science era ya una disciplina
consolidada en EEUU, coincidiendo con la revolucin conductista e impregnando
a la ciencia poltica de una concepcin emprico-analtica. Las cuatro condiciones
enumeradas por Favre se cumplan con creces. Numerosos profesores e investigadores universitarios participaban del desarrollo cientfico de una ciencia social con
perfil especfico y diferenciado de las dems y con instrumentos propios de difusin (Easton, 1953).
26
Poltica interior, poltica comparada y poltica internacional constituan los tres

ejes a partir de los cuales se desarrollaba una rea de conocimiento que tena la
slida base de un Estado-nacin en plena expansin y hegemona internacional.
La ciencia poltica americana poda olvidarse del Estado para profundizar en el
anlisis del sistema poltico, de los sistemas comparados y de las relaciones internacionales. El gobierno (no el Estado) era el objeto central de esta ciencia poltica
concebida como teora emprica. Las distintas definiciones de poltica por parte de
politlogos norteamericanos tenan la comn referencia a la forma y proceso de gobierno del sistema poltico. Dos obras clsicas de la ciencia poltica norteamericana, Man and his government (Friedrich, 1964) YPolitics and Government (Deutsch,
1970) sealan al gobierno como el objeto central de la poltica.
C. J. Friedrich apuesta, bajo la influencia de Popper, por la posibilidad y utilidad de una ciencia poltica estrictamente positiva: La bsqueda de ms verdad es
tarea permanente. Lo que puede ser verdad en un momento determinado deja de serlo cuando aparecen nuevos descubrimientos. Estos cambios afectan profundamente a la poltica, al poder, a la justicia, al orden; es decir, a conceptos que dependen,
todos ellos, de lo que se considera verdadero. Filosficamente hablando, la autoridad puede enteQderse como la configuracin marginal de la verdad, pues ms all
de cada verdad hay otra, un nuevo horizonte, que la convierte en parcial (Friedrich,
1964: p. 24). Ciencia poltica y filosofa poltica se hallan estrechamente ligadas,
como ocurre en las dems ciencias sociales. Para Friedrich es imposible todo anlisis de los temas bsicos de la poltica sin partir de premisas filosficas o tericas
y, a su vez, el anlisis emprico de los hechos puede conducir a la modificacin de
aquellas premisas.
Fundndose en esta concepcin metodolgica, Friedrich circunscribe el objeto nuclear de la poltica a la relacin entre persona poltica y gobierno. Desde
Aristteles hasta nuestros das la pregunta poltica por excelencia ha sido: cmo
gobernarse bien? Esta pregunta nace de la premisa aristotlica del hombre como
ser poltico, que slo puede ser entendido en un contexto relacional con sus semejantes, y de su consecuencia: el gobierno de la comunidad. El hombre, dice
Friedrich en una definicin de clara inspiracin aristotlica, es un ser que vive en
comunidad, es un ser flexible y adaptable infinitamente, que tiene y comparte proyectos que especifican su funcin dentro de la comunidad y que, en fin, posee experiencia de s mismo como tal y que se comunica consigo y con los dems a travs del lenguaje. En la medida que la comunidad es causa y efecto del hombre
como ser social y poltico, constituye un sistema de funciones relacionadas entre
s. Entre ellas, el gobierno adquiere especial relieve porque afecta a toda la comunidad y est investido de la autoridad suprema para ejercer tres funciones esenciales: 1) creacin de normas; 2) resolucin de conflictos; 3) adopcin de medidas prcticas.
La generalizacin del modelo de Estado-nacin despus de la Segunda Guerra
Mundial, el aumento del nmero de Estados y el creciente peso relativo de la administracin estatal y del sector pblico en las sociedades industriales avanzadas
tienen una gran influencia en la definicin de la poltica y de su objeto en el pensamiento de Deutsch. Cuando el Estado social todava estaba en auge y casi nadie discuta la curva ascendente del sector pblico ni la progresiva expansin de la actividad pblica en la prestacin de servicios y la funcin redistribuidora de los poderes
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pblicos para el desarrollo de los derechos econmicos y sociales, Deutsch establece una relacin directa entre poltica, gobierno y decisin pblica: dado que la
poltica es la toma de decisiones por medios pblicos, se ocupa primordialmente del
gobierno, es decir, de la direccin y autodireccin de las grandes comunidades humanas. La palabra poltica~~ pone de relieve los resultados de este proceso en trminos del control y autocontrol de la comunidad, ya sea sta la ciudad, el Estado o
el pas~~ (Deutsch, 1970: p. 20).
Robert Dahl, por su parte, va ms all en la delimitacin del objeto de la ciencia poltica. A partir de la teora sistmica de Easton, elabora su propia concepcin
de sistema poltico, que define como un modelo constante de relaciones humanas
que implican de forma significativa relaciones de poder, de gobierno o de autoridad~~ (Dahl, 1970: p. 28). Es sta una definicin amplia e imprecisa, como el propio autor reconoce, que pretende comprender la poltica dentro de unos lmites ms
amplios que los existentes cuando se parte de la centralidad del gobierno de la comunidad. Las grandes cuestiones que se han planteado los politlogos giran alrededor de la formacin, funcionamiento y cambio del sistema poltico. Para adentrarse en ellos, piensa Dahl, es necesario contestar a preguntas acerca de la
especificidad de lo poltico y del homo politicus en relacin a otros aspectos de la
vida humana; la estructura y funcin del poder y la autoridad en los sistemas polticos; las condiciones de estabilidad, cambio o revolucin del sistema poltico; o los
criterios que permiten establecer lo que es comn y lo que distingue a los sistemas
polticos.
En Modern Political Analysis (1970), Dahl delimitaba el mbito de la poltica
interseccionando las concepciones de tres autores: Aristteles, Weber y Lasswell.
El punto de encuentro era la poltica entendida como relacin de poder o autoridad
de carcter supremo y en un espacio territorial determinado. La concepcin ms
extensiva de la poltica sera la de Lasswell, que la entenda como el conjunto de relaciones de poder, gobierno o autoridad, en cuyo caso la ciencia poltica tendra por
objeto el estudio de la formacin y divisin del poder. En el lado opuesto estara la
concepcin intensiva de Aristteles, quien vinculaba poltica y gobierno de la polis, distinguindola de otras relaciones de autoridad, como las establecidas entre
amos y esclavos. Y, a un nivel intermedio, se situara Max Weber al comprender las
relaciones de poder dentro de un espacio territorial donde existe una autoridad central, el gobierno, legitimada para el uso exclusivo de la fuerza. Dahl se acerca en su
definicin a las tesis de Lasswell, aunque localiza las relaciones de poder dentro del
sistema poltico y, por consiguiente, las vincula al proceso o procesos polticos que
permiten comprender el funcionamiento del sistema, su gobierno y, a su vez, su relacin con los dems sistemas polticos.
Teora poltica, poltica interior (American politics), poltica comparada y poltica internacional han sido durante largo tiempo las especialidades clsicas de la
ciencia poltica norteamericana. En 1983, la American Political Science Association precisaba ms esta distribucin temtica al distinguir metodologa poltica y
teora poltica, por una parte, y al establecer dentro de la poltica interior la diferencia entre comportamiento poltico (voto, opinin pblica, etc.) y proceso poltico (partidos, parlamentos, federalismo, administracin, anlisis de polticas pblicas, etc.). En cualquier caso, y teniendo en cuenta las limitaciones que tiene toda
clasificacin temtica como consecuencia de la interdependencia entre las distintas
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subreas, el objeto de la ciencia poltica en EEUU ha tenido una inspiracin fundamental desde Tocqueville hasta hoy en da: la estabilidad y permanencia del sistema poltico, y su capacidad de integrar, asimilar o adecuarse a los cambios producidos dentro y fuera del mismo sistema.
No ha sido sta la situacin de Europa en los ltimos cien aos. Basta slo con
reparar en los cambios geopolticos; en las revoluciones, crisis, transiciones y cambios de los sistemas polticos; en los escenarios de guerras civiles y mundiales; en
el nacimiento, unificacin, divisin, defuncin o renacimiento de Estados. El contexto histrico-poltico ha influido sobremanera en el hacer de los po litlogos europeos y en su definicin del objeto de la ciencia poltica. En Europa no ha sido posible olvidarse del Estado. La democracia e.n Europa es, en gran parte, un
proyecto. Algunas democracias europeas occidentales y orientales son jvenes o recientes; sistemas democrticos que parecan consolidados estn en proceso de transicin o cambio por razones diversas; los nuevos Estados de la Europa central y
oriental pugnan por asentar su soberana territorial en un complejo y explosivo proceso de desintegracin de las ya inexistentes repblicas federales de Yugoslavia y
la URSS. La construccin poltica europea es, en fin, un proyecto repleto de obstculos; de ataduras con el pasado que impiden o dificultan la superacin o debilitacin de los nacionalismos estatales; de espacios econmicos y culturales interdependientes pero fragmentados y con intereses, contrapuestos; de desequilibrios
territoriales y sociales; de identidades estatales o nacionales fundadas en la etnicidad y que debilitan la proyeccin de una identidad europea.
Este es el panorama poltico que tiene ante s la ciencia poltica europea. Y no
se puede hacer abstraccin del mismo. En la teora no existen diferencias sustanciales con la ciencia poltica norteamericana cuando se trata de definir el objeto de
la disciplina o las especialidades que la componen. Pero la diferencia aparece en la
prctica investigadora, cuando se eligen y concretan los problemas polticos que
merecen atencin y estudio. Los mismos temas tienen una urgencia distinta o un
tratamiento dependiente de circunstancias muy diversas. El Estado-nacin, los federalismos, las crisis y transiciones de los sistemas polticos, los efectos polticos
del proceso de unin econmica y monetaria, la ciudadana y la diversidad cultural, y tantas otras cuestiones forman parte de la especificidad de una ciencia poltica europea. Una ciencia poltica cuya base geopoltica es un continente en plena
ebullicin y cambio histrico.
La ciencia poltica europea debe encontrar su propio camino, y su independencia en relacin a la ciencia poltica norteamericana, a partir de la comunicacin y
colaboracin cientficas entre los politlogos de los distintos Estados y naciones. El
mbito estatal-nacional como delimitacin de la poltica interior es inadecuado para
la investigacin de un elevado nmero de problemas polticos. Debido a la interdependencia con los dems Estados y naciones europeas, y especialmente con los Estados miembros de la Unin Europea, un cierto nmero de cuestiones polticas esenciales, como, por ejemplo, los modelos de organizacin territorial de los poderes
pblicos, los sistemas de partidos o la incidencia de los medios de comunicacin en
la cultura y el comportamiento poltico, son cada vez menos temas de poltica interior de un Estado.
Desde los aos sesenta se ha producido en Europa occidental una gran expansin del nmero de profesores e investigadores de ciencia poltica y, tambin, del
29
nmero de publicaciones. La creacin de asociaciones de colaboracin cientfica como el European Consortium for Political Research (1970), que agrupa ya a cerca de 200 instituciones- y, en otro plano, la generalizacin del sistema democrtico han sido aspectos esenciales, no ya para la consolidacin definitiva del rea de
ciencia poltica (Valles y Newton, 1991), sino tambin como elementos impulsores
de un nuevo espacio de anlisis politolgico.
De todos modos, las especificidades nacionales, estatales o transnacionales de
la poltica y de la ciencia poltica particularizan los problemas polticos y establecen prioridades cientficas distintas, aunque ciertamente no cambian las grandes especialidades que definen la ciencia poltica. Metodologa poltica, historia de las
ideas polticas, teora poltica, poltica interior, poltica comparada, poltica internacional, ciencia de la administracin y anlisis de las polticas pblicas constituyen las partes (con sus respectivas subreas) de un todo interdependiente que definimos como ciencia poltica.
IV.
LA DOBLE CARA DE LA POLTICA: LA POLTICA COMO RELACIN

DE PODERES Y LA POLTICA COMO GOBIERNO
Esta enumeracin general de las especialidades de la ciencia poltica no debe

ser la va tangencial para huir de la cuestin de fondo en la definicin de su objeto
central. El dilema est en circunscribir el objeto nuclear de la ciencia poltica en la
teora, accin y procesos de gobierno en uno o varios sistemas polticos comparados dentro del proceso poltico internacional, o bien en generalizar el objeto de la
ciencia poltica considerando la poltica como un fenmeno que se manifiesta en
todos los mbitos de la vida social.
David Held y Adrian Leftwich son partidarios radicales de esta segunda opcin:
En nuestra opinin, la poltica es un fenmeno que se encuentra en y entre todos
los grupos, instituciones (formales e informales) y sociedades, pasando por la vida
pblica y la privada. Est involucrada en todas las relaciones, instituciones y estructuras que estn implicadas en las actividades de produccin y reproduccin en
la vida de las sociedades. Se expresa en todas las actividades de cooperacin, negociacin y lucha por el uso, produccin y distribucin de los recursos que esto acarrea. La poltica crea y condiciona todos los aspectos de nuestra vida, y est en el
centro del desarrollo de los problemas en la sociedad y de los modos colectivos de
su resolucin. Por lo tanto, la poltica trata del poder; trata de las fuerzas que influyen y reflejan su distribucin y empleo; trata del efecto de esto sobre el empleo y
la distribucin de los recursos; de la capacidad de transformacin de los agentes sociales, los organismos y las instituciones; no trata del gobierno, o slo del gobierno. Donde la poltica se considera de manera ms limitada como un rea aparte de
la economa o la cultura, esto es como actividad e instituciones gubernamentales,
queda fuera de vista un vasto dominio de lo que consideraramos poltica. De hecho no hay nada ms poltico que los constantes intentos de excluir cierto tipo de
problemas de la poltica. Estos intentos representan estrategias de despolitizacin,
esto es, estrategias para que ciertos puntos se traten como si no fueran temas adecuados de la poltica. Lo que en realidad estn pidiendo es que nos abstengamos de
participar en la poltica, esto es, en decisiones acerca del empleo y distribucin de
30
los recursos en relacin con asuntos que son importantes para nuestras vidas. En s,
no estn tratando de fomentar, defender o siquiera de aislar la poltica, estn intentando suprimirla (pp. 264-265).
Es sta una larga, comprometida y rotunda cita que, a mi modo de ver, plantea
dos cuestiones acertadas y, al mismo tiempo, encierra un riesgo imperialista: querer abarcar el todo, confundindolo con el propio objeto de conocimiento.
El primer acierto es la crtica a la divisin moderna de lo que es poltico. La
poltica se refiere, aqu, al gobierno de la sociedad y los procesos que tienen relacin con la formacin, mantenimiento y cambio de aqul. Es el dominio de lo que
se considera pblico en contraposicin a lo privado. Por consiguiente, no formaran parte de la poltica los dems mbitos de la vida social y de las relaciones de poder. Desde la clsica distincin de Benjamn Constant entre las libertades de los antiguos y las de los modernos, la poltica, como realidad y como objeto de estudio,
sera ajena al reino de las libertades positivas de los antiguos, y slo al de las negativas (en el sentido de Isaiah Berlin) de los modernos. El fundado pnico de Constant a la soberana absoluta (<<es fcil a la autoridad oprimir al pueblo como sbdito para obligarle a manifestar como soberano la voluntad que ella prescribe), le
llev al concepto de soberana limitada como condicin imprescindible para proteger el dominio de lo privado frente al poder de lo pblico.
sta es una distincin ideolgica que crea una realidad ficticia de lo que es y no
es poltico. El homo oeconomicus es un actor poltico aunque no ejerza como tal,
o participe de ninguna asociacin poltica, o ni siquiera se moleste en emitir su voto.
El mercado constituye un sistema poltico con sus relaciones de poder, de competencia y de dominacin, y con sus formas de gobierno de monopolio, oligopolio, competencia perfecta, etc. La empresa es una institucin poltica en la que la
divisin tcnica y social del trabajo es consustancial para su propia existencia. Una
determinada organizacin econmica, social y cultural es el fundamento de los sistemas polticos modernos. Cuando Robert A. Dahl reconoce y afirma en A Prefacy
of Economic Democracy (1985), que no puede desarrollarse la democracia poltica
sin la democracia econmica, y que sta debe empezar en el micronivel de la empresa, est planteando, ni ms ni menos, que el dominio de lo poltico comprende
el conjunto de la sociedad, sus formas de organizacin y de relacin social y, por
supuesto, sus efectos y condicionantes sobre la forma de gobierno.
El segundo acierto reside en la afirmacin, conscientemente ideolgica, que ve
en la divisin entre lo poltico y lo no poltico una estrategia que conduce a la abstencin poltica. Gobernantes y gobernados, libertades positivas y negativas, Estado y sociedad son dicotomas que se presentan como la garanta de defensa de los
derechos individuales frente al poder del Estado y de los gobernantes, pero que tienden a excluir de la poltica a la inmensa mayora de la poblacin. Es una ficcin que
ha funcionado y que todava funciona. Pero no hay tal divisin sino un continuum
entre Estado y sociedad, entre libertades negativas y positivas.
El derecho pblico define y regula la democracia representativa como un sistema poltico en que los gobernantes estn legitimados por las elecciones peridicas
y pluralistas realizadas mediante sufragio universal, libre, igual, directo y secreto.
Sin embargo, desde el punto de vista de la ciencia poltica sera un reduccionismo
excesivo conceptuar como gobernantes, slo a aquellos que ejercen esta funcin segn el ordenamiento jurdico, olvidando a los que ejercen influencia, poder o autoridad
31
(utilizando los conceptos de Dahl) sobre las decisiones polticas adoptadas para el
gobierno de la sociedad o una parte de ella. Stricto sensu no son gobernantes los
que presiden instituciones financieras, industriales, religiosas o de la comunicacin,
ni tienen la legitimidad que otorga la eleccin, pero pueden ejercer mayor influencia poltica que el poltico que dirige los destinos del Estado.
La mayora de los ciudadanos, cuando ejercen el derecho de voto, transfieren
realmente a los gobernantes la capacidad de decidir en su nombre. Pero las decisiones polticas dependern de los procesos polticos, de la composicin y correlacin de las fuerzas intervinientes, del contexto internacional en que se produzcan,
etc. Y sern pocos los ciudadanos ms influyentes, habr un nmero superior de
ciudadanos menos influyentes, y una inmensa mayora de ciudadanos influidos o
relegados en un nmero no despreciable a la marginacin o a la abstencin. Desde
luego, la distincin jurdica entre gobernantes y gobernados no ayuda gran cosa a
comprender la influencia real de los diversos ciudadanos en los procesos que conducen a las decisiones polticas que afectan a la sociedad en su totalidad.
La poltica est presente en todos los mbitos de la vida econmica, social y cultural, en el dominio de lo pblico y, tambin, en el de lo privado. Pero no todos los
ciudadanos estn en disposicin, posibilidades y condiciones de intervenir e influir
de igual manera. Y, si el objeto central de la ciencia poltica est en descubrir y explicar cmo se gobierna una sociedad determinada, no ser posible avanzar en esta
direccin si no se trascienden las fronteras artificiales entre lo poltico y lo econmico, entre lo poltico y lo cultural. No existe un espacio puro de la poltica, un
reino reservado a la poltica, aunque el dualismo liberal bajo el predominio de lo
econmico as lo haya entendido y propagado.
El riesgo de esta concepcin de la poltica es su propensin a caer en una visin
imperialista, invadiendo desde una presunta superioridad de la ciencia poltica a las
dems ciencias sociales. El reconocimiento de que no es posible una parcelacin
de la sociedad, una divisin en dominios seoriales pertenecientes a la economa,
la poltica, el derecho o la sociologa, no implica la generalizacin de lo poltico
sino, ms bien, la interrelacin e interdependencia entre todas las ciencias sociales,
conformando una ciencia de la sociedad.
La poltica influye en casi todos los submbitos autnomos, pero el reconocimiento de que todo es poltica confunde cuando no se complementa con la percepcin de que todo es tambin economa o cultura (Von Beyme, 1991: p. 331). Se
trata, principalmente, de recuperar la poltica en la sociedad civil; de liberarla
del Estado y de las instituciones polticas, y ampliar as su radio de accin; de
extender la pregunta de C. J. Friedrich qu gobierno?, a los distintos mbitos y
submbitos sociales.
En Civil Society and Political Theory (1992), J. L. Cohen y A. Arato distinguen
entre sociedad civil, sociedad econmica y sociedad poltica. La poltica est pre-
sente en los tres mbitos autnomos e interdependientes, pero se manifiesta deforma diferente en cada uno de ellos. La sociedad civil se refiere a las estructuras de
socializacin y formas organizativas de comunicacin que son institucionalizadas
o estn en proceso de institucionalizacin. Constituye un sistema de interaccin so- .
cial, de auto-creacin y auto-movilizacin de aS0ciaciones, movimientos sociales y
otras formas de comunicacin pblica que influyen en la cultura y procesos polticos. Se diferencia, desde luego, de la sociedad econmica de los grupos y organi-
32
zaciones de inters. Y se diferencia asimismo de la sociedad poltica de los partidos y dems instituciones polticas, porque su papel poltico no est directamente
relacionado con la conquista, acceso o influencia directa sobre los poderes del Estado. La sociedad civil tiene que ver con la generacin de influencia a travs de la
vida de las asociaciones democrticas y de la esfera pblica cultural.
Esta diversificacin de la poltica o politizacin de la sociedad civil no debe
hacemos olvidar que todo sistema (y por tanto los sistemas o subsistemas polticos)
tiene una estructura de gobierno que organiza y filtra los procesos decisionales,
unas fuerzas sociales, econmicas o polticas que influyen en estos procesos, una
cultura de autorreferencia que le da identidad y lo diferencia de otros, una relacin
de competencia o colaboracin con otros sistemas o subsistemas, etc. La poltica
est presente en todos los mbitos de la sociedad pero se manifiesta de forma distinta en cada uno de ellos.
La centralidad de la poltica como gobierno reside en el conjunto de instituciones pblicas y polticas. Los poderes pblicos del Estado, los partidos polticos, las
instituciones polticas internacionales o los gobiernos de otros Estados son protagonistas, influyen o contribuyen, en mayor o menor grado, a la formacin de los
procesos decisionales y a la adopcin de decisiones polticas que vinculan al conjunto de la sociedad civil. Las personas que dirigen o actan dentro de estas instituciones son actores polticos pblicos porque estn investidos de autoridad para
defender o tomar decisiones de gobierno en el marco y lmites de sus funciones establecidas por ley. As, el presidente del Gobierno, el lder de la oposicin parlamentaria, un magistrado del Tribunal Constitucional, un alto cargo de la administracin, un senador, un alcalde, etc., constituyen ejemplos de personas que actan
en la poltica con unas atribuciones explcitas y pblicas.
La sociedad moderna slo es concebible como un mbito territorial y social interorganizativo dentro del cual el Estado-organizacin tiene un papel dominante
(Theda Skocpol, 1985). Nadie discute hoy la importancia y la necesidad de las investigaciones sobre el Estado-organizacin o estructura de gobierno. Incluso, se est
produciendo un resurgir de estudios sobre las instituciones estatales, la crisis parlamentaria, la independencia de la administracin de la justicia, la organizacin territorial de los poderes del Estado, etc. Un especial auge est teniendo la ciencia de
la administracin y las investigaciones en tomo a la administracin y a las polticas
pblicas. Tampoco se mantienen ya las posiciones minimalistas del Estado (el mismo Nozick, quiz el exponente ms inteligente del Estado mnimo, ha rectificado y moderado sus postulados favorables a un capitalismo libertario salvaje), lo cual
no es incompatible con el reconocimiento de la necesaria resituacin histrica del
Estado, como una organizacin democrtica y eficiente que debe adecuarse a los
cambios estructurales de la sociedad y al fenmeno de la mundializacin de la economa, la cultura y la poltica.
El riesgo neohegeliano de una teora palitolgica centrada en el Estado no
est en la intencin de establecer una concepcin sistemtica del Estado en la historia y en especificar los modos en que los Estados interactan con otras fuentes de
poder (J. A. Hall y G. J. Ikenberry, 1991), sino en la posibilidad de hacerlo sin contar con la premisa de que el Estado-organizacin o estructura de gobierno, que influye en la vida y conducta de los individuos, es tambin resultado y reflejo de las
estructuras de poder, de accin individual, institucional e interinstitucional en un
33
contexto social determinado, y de las contradicciones que se producen en esta sociedad y en mundo que la envuelve.
En el mundo actual es tan absurdo mantener la opinin de Easton: ni el Estado ni el poder son conceptos que sirvan para llevar a cabola investigacin poltica
(1953: p. 106), como sostener la contraria: toda la investigacin poltica es poder
y es Estado. Habr que buscarse un punto de encuentro que explique la relativa
autonoma del Estado-organizacin.
Un segundo nivel de manifestacin de la poltica lo forman un conjunto de actores formalmente no polticos que influyen, a veces de forma decisiva, en el proceso poltico. Los grandes medios de comunicacin, las organizaciones empresariales y sindicales, los grupos financieros e industriales, las multinacionales, las
instituciones religiosas, culturales o deportivas de gran proyeccin pblica, las organizaciones no gubernamentales, etc., son instituciones cuyos miembros dirigentes, o pblicamente ms relevantes, tienen un peso poltico indiscutible a pesar de
que no ejercen formalmente ninguna funcin poltica. Son instituciones intermedias
que inciden tanto sobre el gobierno en su sentido amplio como sobre la misma organizacin de la sociedad econmica y cultural, la formacin de la cultura poltica
y su traduccin en la opinin pblica. Todas ellas constituyen la poliarqua moderna frente a la poliarqua medieval. Las elites polticas, entendidas como el conjunto de actores que influyen en el proceso poltico, tanto si ejercen como si no ejercen la profesin de la poltica, proceden o forman parte de estos dos primeros niveles
de manifestacin de la poltica.
El tercer nivel que incluye los dos anteriores, lo forma la propia sociedad civil
como conjunto interinstitucional (Friedland y Alford, 1991). Toda persona tiene la
opcin de ser un actor poltico y slo la persona es el sujeto real de la poltica, pero
la persona acta en el marco de las instituciones, sean la familia, la empresa, el mercado, la universidad o cualquier otra (Elster, 1989). La ciencia poltica necesita de
las dems ciencias sociales para el conocimiento de la sociedad como una estructura interinstitucional, y como paso previo a la delimitacin de los procesos polticos que permitan comprender el gobierno de la misma. En este sentido, toda persona est necesariamente dentro de la poltica en cuanto ser social, pero ello no
comporta que sea tambin un actor de la poltica.
La mayora de los ciudadanos son receptores de la poltica que hacen otros pero
nunca pierden la opcin de implicarse en uno u otro nivel. En cierto modo, todos
participan de la poltica entendida como relacin de poder en sus respectivos mbitos institucionales de realizacin social, profesional, cvica, etc. (Hirschman, 1977).
Toda institucin tiene una poltica concebida como el modo, arte o habilidad de conducir un asunto para conseguir el fin deseado, y esta poltica es resultado tanto de
su estructura interna de relaciones de conflicto o cooperacin entre sus miembros,
como de su ubicacin y fuerza relativa en la sociedad interinstitucional.
Al mismo tiempo, todos los ciudadanos forman parte de la institucin Estado
como organizacin social. Su implicacin en la poltica general puede quedar circunscrita al hecho de ser miembros de una sociedad civil con unos valores y una
cultura poltica determinada. Esto ya es importante para comprender la continuidad
o el cambio de los gobiernos o de los sistemas polticos. El derecho fundamental de
participacin poltica y la condicin de electores de los ciudadanos mayores de edad
34
en las democracias liberales son elementos esenciales de legitimacin de estos sistemas polticos.
Los ciudadanos deciden libremente su nivel de accin poltica y si sta se realiza con la finalidad de defender unas ideas por medio de los partidos polticos, organizaciones no gubernamentales, movimientos sociales u otras formas de participacin e implicacin poltica, o bien si va ms all a travs de un ejercicio profesional
de la poltica. En cualquier caso, nunca pierden en democracia su derecho a participar en la poltica, a elegir y a ser elegidos por sus conciudadanos. sta es una diferencia clave con los sistemas no democrticos donde la poltica est reservada a
una minora y a la aceptacin por imposicin de unas normas fuera de las cuales
toda accin poltica es ilegal y, por consiguiente, es perseguida.
En ambos sistemas polticos, democrticos y no democrticos, la poltica es una
profesin que ejercen unos pocos para que la mayora de la poblacin pueda dedicarse a otras actividades profesionales. Esto no implica la renuncia a la accin poltica como conviccin, al margen de si se ejerce o no como actividad profesional.
Sin embargo, el problema que surge ante esta divisin es la posibilidad de que la
poltica profesional vaya alejndose, e incluso pueda subordinar los valores y las
ideas generales a la lgica de los intereses y de las necesidades en juego. La poltica y la tica pueden ser coincidentes pero la poltica de los modernos es ante todo
independiente de la tica.
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1.a edicin, 1996

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LAS POLTICAS PBLICAS,

LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL ESTADO,

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EL PODER JUDICIAL Y EL SISTEMA DE JUSTICIA,

LAS TRANSICIONES POLTICAS,

J.-J. ROUSSEAU, Del Contrato Social o Principios de Derecho Poltico, Libro 1.

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