GRUPO C1

TEMA 5

PRINCIPIOS DE LA POTESTAD
SANCIONADORA Y DEL PROCEDIMIENTO
SANCIONADOR. RESPONSABILIDAD DE
LAS AUTORIDADES Y PERSONAL AL
SERIVCIO DE LAS ADMINISTRACIONES
PBLICAS.

AO 2015

NDICE:
I.

PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA Y DEL PROCEDIMIENTO

SANCIONADOR. ......................................................................................................................... 2
I.1.

Principios de la Potestad Sancionadora. ........................................................................ 4

a)

Principio de Legalidad. ................................................................................................. 5

b)

Principio de Tipicidad. .................................................................................................. 6

c)

Principio de Irretroactividad.......................................................................................... 7

d)

Principio de responsabilidad. ........................................................................................ 8

e)

Principio de Proporcionalidad. ...................................................................................... 9

f)

Principio de prescripcin. ............................................................................................ 10

g)

Principio nom bis in idem. ....................................................................................... 11

I.2.

Principios del Procedimiento Sancionador.................................................................. 12

a)

Exigencia de Procedimiento. ....................................................................................... 12

b)

Principio de audiencia y defensa. Derechos del interesado en el procedimiento de

naturaleza sancionadora ....................................................................................................... 13

c)

Principio de presuncin de inocencia. ......................................................................... 14

d)

Otros principios y reglas procedimentales. ................................................................. 14

II.

RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES Y PERSONAL AL SERVICIO DE

LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS. ............................................................................... 17

II.1.

Responsabilidad Patrimonial. ...................................................................................... 17

II.2.

Responsabilidad Penal................................................................................................. 18

Principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador. Responsabilidad de las autoridades y personal
al servicio de las Administraciones Pblicas.
1/19

I. PRINCIPIOS
DE
LA
POTESTAD
PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.

SANCIONADORA

DEL

La Administracin Pblica est dotada por el ordenamiento jurdico de poderes

jurdicos que la habilitan para desarrollar las actuaciones precisas, que inciden en la
esfera de los administrados, a fin de satisfacer el inters general.
Estos poderes jurdicos reciben el nombre de potestades administrativas, y se
conceden para fines especficos previstos en el ordenamiento jurdico. Por ejemplo la
potestad expropiatoria, que permite privar de bienes y derechos patrimoniales, ejercida
para construir una nueva carretera, satisfaciendo as el inters pblico relativo al
ejercicio de la libertad de movimiento de los ciudadanos dentro del territorio nacional.
El ejercicio que haga la Administracin Pblica de estas potestades ha de estar
siempre enmarcado en el respeto al principio de legalidad. Podemos decir que la
concesin de estos poderes representa la supremaca administrativa que se justifica
por razn del inters general.
Es consustancial a estas potestades administrativas la necesaria regulacin
previa de las mismas, su generalidad y abstraccin, su vinculacin al inters pblico, la
obligatoriedad de su ejercicio, as como el carcter indisponible e irrenunciable de las
mismas.
Su ejercicio est destinado a satisfacer un fin pblico objetivo, no para
satisfacer un concreto inters de quien ejerce la potestad administrativa.
Entre las potestades administrativas con que cuenta la Administracin Pblica
est la potestad sancionadora. Esto es, la Administracin tiene atribuida por las leyes
administrativas la competencia para imponer determinadas sanciones cuando se ha
producido una infraccin administrativa.
En palabras de E. Garca de Enterra y Toms-Ramn Fernndez (Curso de
Derecho Administrativo II) por sancin entendemos aqu un mal infligido por la
Administracin a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal, que
consiste en privarle de un bien o de un derecho, generalmente en la imposicin de una
obligacin de pago de una multa.

Principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador. Responsabilidad de las autoridades y personal
al servicio de las Administraciones Pblicas.
2/19

La potestad sancionadora de la Administracin es una manifestacin del

denominado ius puniendi del Estado, como tambin lo es la imposicin de penas por
parte de los Tribunales penales cuando se cometen delitos.
La Constitucin espaola de 1978 ha legitimado la existencia de este poder
represivo en manos de la Administracin en su artculo 25, al establecer el principio
de legalidad en materia punitiva refirindose tanto a la penal como a la administrativa,
as como en el artculo 45.3, cuando, en referencia a la proteccin del medio ambiente,
cita a las sanciones penales o, en su caso, administrativas.
A la hora de estudiar el rgimen jurdico de la potestad sancionadora
tendremos en cuenta no solo los preceptos constitucionales sino tambin los artculos
127 a 138 contenidos en el Ttulo IX, Captulos I y II, de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn (en adelante Ley 30/1992) y la regulacin establecida en el Real
Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del
procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora.
La anterior regulacin excluye de su mbito de aplicacin el ejercicio por las
Administraciones pblicas de su potestad disciplinaria respecto al personal a su
servicio y de quienes estn vinculados a ellas por una relacin contractual (art.127.3
de la Ley 30/1992).
Antes de entrar en el estudio pormenorizado de los principios rectores de la
potestad sancionadora ejercida por parte de la Administracin Pblica, conviene hacer
una caracterizacin general del marco jurdico al que ha de atenerse la Administracin
en la imposicin de las sanciones administrativas.
Este marco general viene constituido por cuatro pilares, que a continuacin se
enuncian:
9 La potestad sancionadora est sujeta al principio de legalidad, y por tanto
es necesaria la cobertura de la misma en una norma con rango legal.
9 La Administracin civil no podr imponer sanciones que, directa o
subsidiariamente, impliquen privacin de libertad (art. 25.3 de la
Constitucin).
9 La imposicin de sanciones ha de respetar los derechos de defensa
establecidos en el artculo 24 de la Constitucin.
Principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador. Responsabilidad de las autoridades y personal
al servicio de las Administraciones Pblicas.
3/19

9 Control a posteriori del ejercicio de la potestad sancionadora por la

Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
Tambin es conveniente hacer una referencia a que los principios jurdicos
aplicables a la potestad sancionadora ejercida por la Administracin Pblica son los
mismos que rigen en el orden penal para la imposicin de las penas, y as lo ha
reconocido la jurisprudencia constitucional y ordinaria.
Ahora bien la aplicacin de los principios penales a la potestad sancionadora
no es automtica, sino que se produce con matices y modulaciones. La aplicacin de
las garantas penales al procedimiento administrativo de imposicin de sanciones slo
es posible en la medida que las mismas resulten compatibles con su naturaleza.
Esta consideracin sobre los principios penales se funda en que el artculo 25
de la Constitucin regula conjuntamente las penas y las sanciones administrativas. As
dispone que Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que
en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infraccin administrativa,
segn la legislacin vigente en aquel momento. Por tanto ambos sistemas resultan
equiparados a los efectos de aplicar los principios bsicos de legalidad, tipicidad e
irretroactividad, que a continuacin veremos.

I.1. PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA.

Los principios aplicables de la potestad sancionadora son los siguientes:
9 Principio de legalidad.
9 Principio de tipicidad.
9 Principio de irretroactividad.
9 Principio de responsabilidad.
9 Principio de proporcionalidad.
9 Principio de prescripcin.
9 Principio non bis in idem.

Principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador. Responsabilidad de las autoridades y personal
al servicio de las Administraciones Pblicas.
4/19

a) Principio de Legalidad.
Como ya hemos indicado el artculo 25 de la Constitucin formula el principio
de legalidad aplicable tanto a las penas como a las sanciones administrativas: nadie
podr ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no
constituyan delito, falta o infraccin administrativa, segn la legislacin vigente.
La Ley 30/1992, en su artculo 127, recoge expresamente el principio de
legalidad en los siguientes trminos:
La potestad sancionadora de las Administraciones pblicas,, se ejercer
cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley,y de
acuerdo con lo establecido en este ttulo -se refiere al Ttulo IX de la Ley 30/1992
Por tanto se establece una exigencia de reserva absoluta de ley que en el
orden de las sanciones administrativas, en cuanto a la regulacin de las infracciones y
sanciones administrativas, se traduce por la necesidad de una cobertura de la
potestad sancionadora en una norma de rango legal.
Esta cobertura legal significa que basta por la ley formal una descripcin
genrica de las infracciones administrativas, as como de las sanciones, siendo posible
una pormenorizacin de las mismas mediante los reglamentos administrativos.
En este sentido la Ley 30/1992, establece en su artculo 129.3 que Las
disposiciones reglamentarias de desarrollo podrn introducir especificaciones o
graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que
contribuyan a la ms correcta identificacin de las conductas o a la ms precisa
determinacin de las sanciones correspondientes.. Por supuesto sin que ese
desarrollo constituya nuevas infracciones o sanciones, ni altere la naturaleza o lmites
de las que la Ley contempla.
Se establece as una relacin de estrecha colaboracin y subordinacin del
reglamento, a modo de complemento indispensable slo a los efectos de
especificacin o graduacin de las infracciones y sanciones diseadas por la ley. En
ningn caso puede un reglamento emanado de la Administracin establecer
infracciones o sanciones.

Principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador. Responsabilidad de las autoridades y personal
al servicio de las Administraciones Pblicas.
5/19

Por otra parte el principio de legalidad en este mbito sancionatorio, en los

trminos que hemos visto, puede cumplimentarse tanto por ley estatal como por ley
autonmica respecto a las materias sobre las que tenga competencia.
Las exigencias del principio alcanzan tambin a la competencia en el ejercicio
de la potestad sancionadora, que corresponde, como no poda ser de otro modo, a los
rganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposicin de
rango legal o reglamentario (art. 127.2 Ley 30/1992).

b) Principio de Tipicidad.
La Constitucin espaola no solo formula el principio de legalidad en el artculo
25, sino que tambin contiene en ese mismo artculo el principio de tipicidad. La
tipicidad hace referencia a la descripcin de la conducta ilcita que ha de figurar en la
ley. Est por tanto entrelazado con el principio capital de legalidad.
Y as lo establece el artculo 129 de la Ley 30/1992 al disponer que: Slo
constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurdico
previstas como tales infracciones por una Ley.
La tipicidad tambin opera respecto a las sanciones, por ello establece el
mismo artculo citado que: nicamente por la comisin de infracciones administrativas
podrn imponerse sanciones que, en todo caso, estarn delimitadas por la Ley..
La tipicidad remite a la necesidad de predeterminacin normativa, de una
descripcin legal, de las conductas ilcitas y de las correspondientes sanciones, y ello
se logra con normas jurdicas que nos permitan predecir con gran certeza las
conductas que constituyen infraccin administrativa y las sanciones aplicables a las
mismas.
Estas normas definidoras de las infracciones y sanciones no sern susceptibles
de aplicacin analgica, es decir, no podrn aplicarse a casos no comprendidos en
ellas aunque exista identidad de razn.
Tambin remite este principio a la consideracin de que las normas
tipificadoras de las infracciones y reguladoras de las sanciones han de tener rango
legal, es decir que haya una previa y cierta ley.

Principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador. Responsabilidad de las autoridades y personal
al servicio de las Administraciones Pblicas.
6/19

Respecto a este principio podemos aplicar igualmente lo establecido en el

artculo 129.3 (Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrn introducir
especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones
establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar
la naturaleza o lmites de las que la Ley contempla, contribuyan a la ms correcta
identificacin de las conductas o a la ms precisa determinacin de las sanciones
correspondientes). El reglamento se presenta como complemento indispensable en la
descripcin de las conductas, siempre dentro del respeto al principio de tipicidad.
Este principio vinculado al de legalidad, como hemos visto, impide utilizar
formulas tipificadoras vagas o de una gran amplitud o indeterminacin que permitan al
rgano sancionador actuar con excesivo arbitrio. Las conductas sancionables deben
estar exactamente delimitadas, descritas, lo que tambin aporta un valor de seguridad
jurdica: que los ciudadanos puedan predecir las consecuencias de sus actos.

c) Principio de Irretroactividad.
A este principio tambin alude el artculo 25 de la Constitucin (nadie podr
ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no
constituyan delito, falta o infraccin administrativa) y lo contempla el artculo 128 de la
Ley 30/1992: Sern de aplicacin las disposiciones sancionadoras vigentes en el
momento de producirse los hechos que constituyan infraccin administrativa.
Este principio presenta dos aspectos. Por una parte, irretroactividad de las
disposiciones sancionadoras no favorables, que no pueden aplicarse a hechos
ocurridos antes de su entrada en vigor; y por otra parte retroactividad de esas
disposiciones en cuanto favorezcan al presunto infractor.
Se admite la aplicacin retroactiva de las normas sancionadoras a hechos
anteriores cuando favorecen al infractor, por ejemplo sancionando con una cuanta
menor a la que estaba fijada en la norma cuando se cometieron los hechos
sancionables.

Principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador. Responsabilidad de las autoridades y personal
al servicio de las Administraciones Pblicas.
7/19

d) Principio de responsabilidad.
Este principio nos remite al aspecto subjetivo de la conducta constitutiva de
infraccin, al exigir aquellos elementos subjetivos que fundamentan un juicio de
reprochabilidad o de culpabilidad sobre el responsable de la conducta.
As se recoge en el artculo 130 de la Ley 30/1992, aunque de manera poco
clara, ya que no contiene una referencia expresa a la voluntariedad o intencionalidad
del responsable de los hechos constitutivos de infraccin.
Solo podrn ser sancionadas por hechos constitutivos de infraccin
administrativa las personas fsicas y jurdicas que resulten responsables de los
mismos, aun a ttulo de simple inobservancia.
En cualquier caso es requisito esencial, y as lo viene recogiendo la
jurisprudencia, que concurra el elemento subjetivo de la culpabilidad, sea a ttulo de
dolo (intencionalidad) o de negligencia (imprudencia).
Lo que no cabe ni es admisible es sancionar sin que concurra ninguna
culpabilidad, por simple responsabilidad objetiva, por ello aun en el caso de simple
inobservancia, que enuncia la norma, debe concurrir un elemento de culpabilidad y
reproche.
Otra cuestin que debemos tratar en el mbito de este principio es el del
carcter personal de la sancin. As la regla general es que la sancin slo debe
recaer sobre el autor de la conducta sancionable, aunque esta regla tiene excepciones
en concretos mbitos del derecho administrativo.
Especficamente establece el prrafo primero del artculo 130.3 que cuando el
cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposicin legal corresponda a
varias personas conjuntamente, respondern de forma solidaria de las infracciones
que, en su caso se comentan y de las sanciones que se impongan.
Igualmente la responsabilidad derivada de la infraccin administrativa puede
extenderse a aquellas personas que deben garantizar que otros no van a cometer las
infracciones.

Principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador. Responsabilidad de las autoridades y personal
al servicio de las Administraciones Pblicas.
8/19

Por ello el segundo prrafo del artculo 130.3 dispone que sern responsables
subsidiarios o solidarios por el incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Ley
que conlleven el deber de prevenir la infraccin administrativa cometida por otros, las
personas fsicas y jurdicas sobre las que tal deber recaiga, cuando as lo determinen
las Leyes reguladoras de los distintos regmenes sancionadores.
Este es el caso de infracciones de trfico cometidas por un menor de edad
donde responden solidariamente con el menor sus padres, tutores, guardadores, ya
que incumplen la obligacin que tienen de prevenir la infraccin que han cometido los
menores.
Junto a la responsabilidad administrativa personal que se concreta en la
sancin, existe una responsabilidad civil reparadora e indemnizatoria.
As la el artculo 130.2 establece que: Las responsabilidades administrativas
que se deriven del procedimiento sancionador sern compatibles con la exigencia al
infractor de la reposicin de la situacin alterada por el mismo a su estado originario,
as como con la indemnizacin por los daos y perjuicios causados (as ocurre en el
mbito urbanstico).
En este caso la reparacin y la indemnizacin son determinadas por el rgano
competente que comunicar al infractor para que satisfaga su responsabilidad civil en
el plazo que determine, y de no hacer frente a su pago quedar expedita la va judicial
correspondiente. Se deduce por tanto que el rgano sancionador no puede ejecutar
por s mismo esa responsabilidad.

e) Principio de Proporcionalidad.
Este principio se expresa en varios mbitos del derecho sancionador. En primer
lugar en la determinacin de la cuanta de las sanciones pecuniarias. As la sancin ha
de fijarse atendiendo a la entidad o gravedad de la infraccin cometida.
Se expresa as una proporcionalidad entre los hechos constitutivos de la
infraccin y la responsabilidad que se ha de exigir por los mismos.
En segundo lugar en la imposicin de sanciones al determinar la sancin
aplicada a las circunstancias objetivas y subjetivas que concurren en el hecho
concreto, por ello se establecen criterios de graduacin de la sancin a imponer.
Principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador. Responsabilidad de las autoridades y personal
al servicio de las Administraciones Pblicas.
9/19

Estos criterios que recoge el artculo 131.3 de la Ley 30/1992 (existencia de

intencionalidad o reiteracin, naturaleza de los perjuicios causados y reincidencia, por
comisin en el trmino de un ao de ms de una infraccin de la misma naturaleza
cuando as haya sido declarado por resolucin firme) permiten adecuar la concreta
sancin que se impone a la gravedad del hecho cometido.
La Ley 30/1992 recoge este principio en los siguientes trminos: Art. 131.3: En
la determinacin normativa del rgimen sancionador, as como en la imposicin de
sanciones por las Administraciones Pblicas se deber guardar la debida adecuacin
entre la gravedad del hecho constitutivo de infraccin y la sancin aplicada.
Una primera precisin de esa proporcionalidad la encontramos en el artculo
131.1 de la Ley 30/1992, cuando precisa respecto de cualquier sancin, pecuniaria o
no, que en ningn caso podrn implicar, directa o subsidiariamente, privacin de
libertad. En este sentido podemos afirmar que privar de libertad por la comisin de una
mera infraccin administrativa es desproporcionado.
Otra precisin de este principio la encontramos en la regla que dispone que El
establecimiento de sanciones pecuniarias deber prever que la comisin de las
infracciones tipificadas no resulte ms beneficioso para el infractor que el cumplimiento
de las normas infringidas. Se trata de evitar las llamadas sanciones rentables,
amoldando la cuanta al beneficio derivado de la comisin de la infraccin.

f) Principio de prescripcin.
Este principio remite a la extincin de las infracciones y sanciones
administrativas por el mero transcurso del tiempo, subyace a este principio un criterio
general de seguridad jurdica.
La Ley 30/1992 regula esta institucin jurdica en su artculo 132 al disponer
que Las infracciones y sanciones prescribirn segn lo dispuesto en las leyes que las
establezcan.
Por tanto habr que acudir a la concreta ley sectorial para determinar el tiempo
de prescripcin de las correspondientes infracciones y sanciones. Si estas leyes no
fijan plazos de prescripcin entonces debemos considerar los que con carcter general
establece la Ley 30/1992:
Principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador. Responsabilidad de las autoridades y personal
al servicio de las Administraciones Pblicas.
10/19

Las infracciones muy graves prescribirn a los 3 aos, las graves a los 2
aos y las leves a los 6 meses.

Las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirn a los 3 aos,
por faltas graves a los 2 aos y por faltas leves al ao.

En cuanto al cmputo de los plazos, la prescripcin de las infracciones se inicia

desde el da en que la infraccin se hubiera cometido. Ese cmputo se interrumpe por
la iniciacin del procedimiento sancionador, siempre y cuando ese inicio lo conozca el
interesado. Pero si el expediente sancionador se paraliza durante ms de un mes por
causa no imputable al presunto responsable, entonces se reanuda el plazo de
prescripcin. Entendindose que el tiempo que haba trascurrido de prescripcin se
une, se suma, al que transcurra tras la reanudacin.
En el caso de las sanciones, el plazo de prescripcin empieza a contarse
desde el da siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolucin por la que se
impone la sancin. Este cmputo se interrumpe por la iniciacin, con conocimiento del
interesado, del procedimiento de ejecucin. Pero si el procedimiento se paraliza
durante ms de un mes por causa no imputable al infractor, entonces vuelve a
transcurrir el plazo de prescripcin.

g) Principio nom bis in idem.

Se trata de un principio que si bien no est recogido explcitamente en la
Constitucin si lo est al formular el principio cardinal de legalidad.
En todo caso es un principio general del Derecho que supone que no recaiga
duplicidad de sanciones, administrativa y penal, en los casos en que se aprecie la
existencia de identidad de sujeto, hecho y fundamento.
Este principio est formulado por la Ley 30/1992 en su artculo 133 que dispone
que: No podrn sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o
administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y
fundamento.
Excepcionalmente se permite la doble sancin en el caso de las sanciones
disciplinarias, en que pueden unos mismos hechos sancionarse penalmente y

Principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador. Responsabilidad de las autoridades y personal
al servicio de las Administraciones Pblicas.
11/19

administrativamente, ya que se protegen dos intereses, por una parte el orden general
y por otra la organizacin, en cuanto tal, a la que pertenece el infractor.
De este principio tambin se desprende que las autoridades administrativas no
pueden sancionar unos hechos que un Tribunal penal haya declarado inexistentes o
no probados. Se establece as una preferencia por la Jurisdiccin penal como veremos
ms adelante (art. 137.2: Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales
penales firmes vincularn a las Administraciones Pblicas )

I.2. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.

Los principios anteriormente estudiados se refieren al ejercicio de la potestad
sancionadora que est en manos de la Administracin, procede ahora estudiar cules
son los principios, reglas y garantas que ataen al procedimiento administrativo en el
que se sustancia esa potestad sancionadora (Captulo II), entendido como el conjunto
ordenado de trmites y actuaciones formalmente realizadas, segn el cauce
legalmente previsto, para dictar un acto administrativo o expresar la voluntad de la
Administracin.
El procedimiento administrativo garantiza el adecuado equilibrio entre la
eficacia de la actuacin administrativa y la imprescindible salvaguarda de los derechos
de los ciudadanos. Este doble juego da lugar a por una parte a determinadas reglas
que afectan a la actuacin de la Administracin en el procedimiento y por otra parte al
catlogo de derechos que se atribuye a los presuntos responsables.
El detalle de los trmites que se han de seguir en un procedimiento
administrativo sancionador, con carcter general, se regulan en el Real Decreto
1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento
para el ejercicio de la potestad sancionadora.

a) Exigencia de Procedimiento.
Recordemos el artculo 127 de la Ley 30/1992, en la parte no transcrita en el
apartado dedicado al principio de legalidad, que condiciona el ejercicio de la potestad
sancionadora no solo a la cobertura de una norma con rango legal, sino tambin a la
aplicacin del procedimiento previsto:
Principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador. Responsabilidad de las autoridades y personal
al servicio de las Administraciones Pblicas.
12/19

La potestad sancionadora de las Administraciones pblicas, , se ejercer

con aplicacin del procedimiento previsto para su ejercicio .
Tambin el artculo 134.1 de la Ley 30/1992, dedicado especficamente a la
garanta del procedimiento, seala de manera contundente que El ejercicio de la
potestad

sancionadora

requerir

procedimiento

legal

reglamentariamente

establecido. Y en el apartado 3 del mismo artculo establece: En ningn caso se

podr imponer una sancin sin que se haya tramitado el necesario procedimiento. Se
excluye as la imposicin de sanciones sin que haya precedido la tramitacin del
procedimiento pertinente denominadas sanciones de plano.
Esta garanta de existencia de un procedimiento no es ms que una
especificacin de la exigencia general, recogida en el art. 105 de la Constitucin, que
recae sobre la Administracin Pblica de actuar, de producir actos administrativos,
siguiendo un procedimiento.

b) Principio de audiencia y defensa. Derechos del interesado en el

procedimiento de naturaleza sancionadora
Adems de los derechos previstos en la legislacin para los interesados en un
procedimiento administrativo, con carcter general, incluidos los establecidos en el
artculo 35 de la Ley 30/1992, al presunto responsable se le garantizan otros de capital
importancia, como son:
9 A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que
tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les
pudiera imponer, as como de la identidad del instructor, de la autoridad
competente para imponer la sancin y de la norma que atribuya tal
competencia.
9 A la presuncin de no existencia de responsabilidad administrativa mientras
no se demuestre lo contrario (este derecho lo veremos con ms
detenimiento a continuacin).
9 A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el
Ordenamiento Jurdico que resulten procedentes.

Principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador. Responsabilidad de las autoridades y personal
al servicio de las Administraciones Pblicas.
13/19

Con el reconocimiento de estos derechos se trata de trasladar a este mbito

sancionador las garantas que se reconocen al inculpado en un proceso penal, por ello
se le garantiza al presunto responsable la posibilidad de conocer la acusacin, alegar
contra ella y proponer las pruebas de descargo que considere en su defensa.
Los derechos vistos constituyen el principio de audiencia y defensa orientado a
evitar la indefensin, prohibida por el artculo 24 de la Constitucin.

c) Principio de presuncin de inocencia.

La Ley 30/1992 establece en su artculo 137, como derecho fundamental
vigente en el procedimiento administrativo sancionador, que los procedimientos
sancionadores respetarn la presuncin de no existencia de responsabilidad
administrativa mientras no se demuestre lo contrario.
Este principio conlleva que la imposicin de una sancin ha de fundarse en una
actividad probatoria de cargo legtima, que corresponde a quien acusa, sin que el
presunto responsable est obligado a probar su propia inocencia.
Se desprende de este principio que nadie puede ser sancionado sin pruebas.

d) Otros principios y reglas procedimentales.

La Ley 30/1992, recoge finalmente en el Captulo II dedicado a los principios
del procedimiento sancionador una serie de reglas procedimentales que vienen a ser
especialidades del procedimiento administrativo comn, en las distintas fases en que
se ordena aqul, y por esta razn vamos a tratarlas aqu de manera conjunta aunque
en el texto de la ley se regulen en relacin a la garanta de procedimiento o en relacin
a la presuncin de inocencia.
Estos principios procedimentales han sido desarrollados por el Real Decreto
1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento
para el ejercicio de la potestad sancionadora.
1. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora debern
establecer la debida separacin entre la fase instructora y la sancionadora,
encomendndose a rganos distintos.
Principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador. Responsabilidad de las autoridades y personal
al servicio de las Administraciones Pblicas.
14/19

Se trata de uno de los principios de derecho penal que resultan de aplicacin al

procedimiento administrativo sancionador, condensado en la formula derecho a un
juez imparcial. Principio que ha de estar presente a la hora de construir los
procedimientos sancionadores y al regular la organizacin administrativa para que
haya una verdadera separacin entre ambas fases procedimentales.

2. El artculo 136 de la Ley 30/1992 prev la adopcin de medidas provisionales

mediante acuerdo motivado para asegurar la eficacia de la resolucin, cuando est
previsto en las normas que regulan los procedimientos sancionadores.
La sucinta regulacin sustancialmente no aporta ninguna novedad respecto a la
regulacin general de las mismas para el procedimiento administrativo. Estamos
ante una tcnica de aseguramiento para evitar que la sancin que pudiera recaer
finalmente quede sin aplicacin en la realidad.

3. En cuanto a la fase de instruccin destacan algunas previsiones de la Ley 30/1992

respecto a la prueba (art. 137), recordemos que la presuncin de inocencia solo
puede ser destruida por las pruebas de cargo que se practiquen con todos los
requisitos legales.
En este sentido se establece que se practicarn de oficio o se admitirn a
propuesta del presunto responsable (derecho a ejercer los medios de defensa)
cuantas pruebas sean adecuadas para la determinacin de los hechos y las
posibles responsabilidades.
Esta determinacin de los hechos susceptibles de constituir infraccin ha de tener
presente la vinculacin de las Administraciones Pblicas, respecto a los
procedimientos sancionadores que substancien, a los hechos declarados probados
por resoluciones judiciales penales firmes. Esta regla de vinculacin es corolario de
la preferencia de la jurisdiccin penal y de lo establecido respecto a la concurrencia
de sanciones en el artculo 133: No podrn sancionarse los hechos que hayan
sido sancionados penal y administrativamente...
Asimismo, establece la Ley 30/1992 que los hechos constatados por funcionarios
a los que se les reconoce la condicin de autoridad, y que se formalicen en
documento pblico observando los requisitos legales pertinentes, tendrn valor
probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos

Principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador. Responsabilidad de las autoridades y personal
al servicio de las Administraciones Pblicas.
15/19

derechos o intereses puedan sealar o aportar los propios administrados. Por

tanto ese valor probatorio no es absoluto puede ser destruido por otras pruebas
aportada por los presuntos infractores.
El instructor del procedimiento sancionador tiene una amplia libertad para decidir
si son pertinentes o procedentes los medios de prueba propuestos por el presunto
infractor, si bien debe hacerse una interpretacin favorable a la admisin de
medios de prueba, por ello el artculo 137.4 de la Ley 30/1992 dispone que slo
podrn declararse improcedentes aquellas pruebas que por su relacin con los
hechos no puedan alterar la resolucin final a favor del presunto responsable.

4. En cuanto a la resolucin del procedimiento sancionador ha de ser motivada,

incluyendo la valoracin de las pruebas practicadas que constituyan los
fundamentos de la decisin, y resolver todas las cuestiones planteadas en el
expediente.
En la resolucin no se podrn aceptar hechos distintos de los determinados en el
curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoracin jurdica. Se
recoge aqu una regla de congruencia que debe existir entre la resolucin y los
hechos determinados y notificados al presunto infractor.
La propuesta de resolucin que corresponde al instructor vincula en cuanto a la
tipificacin de los hechos pero no en cuanto a la determinacin de la sancin. No
se puede sancionar por hechos distintos de los determinados en la propuesta de
resolucin, pero si que el rgano sancionador puede valorarlos de manera distinta
y acordar una sancin distinta de la que figura en la propuesta de resolucin.
Finalmente la resolucin ser ejecutiva cuando ponga fin a la va administrativa. Y
en la misma se adoptarn, en su caso, disposiciones cautelares para garantizar su
eficacia en tanto no se ejecutiva.

Principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador. Responsabilidad de las autoridades y personal
al servicio de las Administraciones Pblicas.
16/19

II. RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES Y

SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS.

PERSONAL

AL

II.1. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL.

Dentro del mbito de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones
pblica, establecida como una garanta del ciudadano, se regula el rgimen de
responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de aquellas.
El Ttulo X de la Ley 30/1992 establece en dos captulos el rgimen jurdico de
esta responsabilidad patrimonial, tanto desde la vertiente de la Administracin Pblica
como desde la de los funcionarios pblicos.
Los particulares tienen el derecho a ser indemnizados por la Administracin
Pblica correspondiente, de toda lesin que sufran en cualquiera de sus bienes y
derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesin sea consecuencia
del funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos.
Cuando los daos y perjuicios son causados por la actividad de las autoridades
y personal al servicio de las Administraciones pblicas la responsabilidad patrimonial
se hace efectiva, no reclamando la indemnizacin al funcionario sino que se exige
directamente a la Administracin pblica correspondiente (art. 145.1 Ley 30/1990).
Para el perjudicado siempre aparece y se relaciona con la Administracin
responsable, pero cuando la causa deriva de una falta del funcionario, se abre una
segunda fase en la que intervienen la Administracin que indemniz y el funcionario
responsable.
En este caso la Administracin que ha indemnizado al lesionado exigir,
instruyendo el procedimiento que se establezca reglamentariamente, de oficio de sus
autoridades y dems personal a su servicio la responsabilidad en que hubiera incurrido
por dolo, o culpa o negligencia graves.
Se trata de una accin de reembolso para reintegrarse de la indemnizacin
satisfecha por la Administracin a los terceros perjudicados.
A pesar de los contundentes trminos en que est formulada esa exigencia de
responsabilidad al funcionario que caus los daos y perjuicios, la Ley 30/1992
condiciona la misma a la ponderacin, entre otras circunstancias, del resultado daoso
Principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador. Responsabilidad de las autoridades y personal
al servicio de las Administraciones Pblicas.
17/19

producido, de la existencia o no de intencionalidad, de la responsabilidad profesional

del personal al servicio de las Administraciones pblicas y su relacin con la
produccin del resultado daoso. De manera que tras ponderar las circunstancias
concurrentes en el caso puede llegarse al resultado de que no procede exigir por la
Administracin la responsabilidad patrimonial del funcionario causante.
Tambin procede la exigencia por la Administracin pblica de responsabilidad
patrimonial por los daos y perjuicios causados en sus los bienes y derechos por las
autoridades y personal a su servicio cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o
negligencia grave, previa instruccin del correspondiente procedimiento (art. 145.3 Ley
30/1992).
Las resoluciones en las que se declare la responsabilidad pondrn fin a la va
administrativa.
Por supuesto que la exigencia de esta responsabilidad patrimonial de las
autoridades y personal al servicio de las Administraciones Pblicas no excluye la
posibilidad de responsabilidad penal si los hechos fueran constitutivos de delito. En
este sentido el artculo 145.5 de la Ley 30/1992 dispone que lo dispuesto en los
prrafos anteriores se refiere a la exigencia de responsabilidad patrimonial- se
entender sin perjuicio de pasar, si procede, el tanto de culpa a los Tribunales
competentes.

II.2. RESPONSABILIDAD PENAL.

En cuanto a la responsabilidad penal de las autoridades y personal al servicio
de las Administraciones Pblicas la Ley 30/1992 establece dos reglas:
La responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones
pblicas, y la responsabilidad civil derivada del delito, se exigir conforme con lo
previsto en la legislacin penal.
La exigencia de responsabilidad penal no suspender los procedimientos que
se instruyan para reconocer la responsabilidad patrimonial, salvo que la determinacin
de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijacin de la
responsabilidad patrimonial.

Principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador. Responsabilidad de las autoridades y personal
al servicio de las Administraciones Pblicas.
18/19