El rescate en montaa y la responsabilidad jurdica de la Administracin

LOS HECHOS.
El sbado 2 de marzo de 2013, dos escaladores, una chica (35 aos) y un chico
(39 aos), se precipitaron desde una altura de unos 20 metros cuando
realizaban un rapel simultneo en una va del sector El Rut en Redovn
(Alicante) (ver noticia). La tcnica del rapel simultneo consiste en colocar la
cuerda en doble y, en vez de rapelar de uno en uno y esperar a que el
compaero llegue a la reunin, cada uno de los miembros de la cordada baja
en simple y a la vez por cada uno de los cabos, llegan al siguiente punto de
rapel, se anclan, pasan de nuevo la cuerda y vuelta a empezar (Desnivel). El
problema que, al parecer, sufrieron estos escaladores es que no tuvieron la
precaucin de hacer nudos de tope al final de los cabos de cada cuerda y,
adems, a uno de ellos la cuerda se le qued corta, cayendo y provocando que,
al descargarse el peso de su cuerda, su compaero tambin se precipitara (un
caso similar sucedi en El Chorro, Mlaga). El resultado fue que ella result
gravemente herida con politraumatismos y l falleci.

Sin embargo, los testimonios relatan que en el nexo causal del desgraciado
suceso intervino otro factor, ste de carcter sistmico: la intervencin de los
servicios profesionales de socorro y rescate. La polmica se destap con un
artculo de opinin publicado en el portal desnivel.com, por una testigo del
accidente y del operativo de rescate, Ins M Velasco Serna, que iba en un
grupo en el que, casualmente, tambin haba dos enfermeros. Los sucesos,
segn relat esta testigo, parece que transcurrieron as:
Cada enfermero se puso a atender a cada una de las vctimas.
Una tercera persona avis al 112, inform del suceso, del estado de las
vctimas (inconscientes) y del tipo de acceso a la zona.
La escaladora recupera parte de la consciencia y, al estar enrollada con la
cuerda por la que rapelaba, decidieron cortarla y quitarle el Gri-Gri.
A los 10 minutos el chico entra parada cardiorrespiratoria (PCR) e inician entre
los dos enfermeros la RCP.
En la zona haba otros escaladores, una chica que se acerc a ayudar, muchos
estaban dispuestos a colaborar (relevos, bajar para guiar a los servicios de
emergencia, etc.), si bien otros recogieron sus cosas y se marcharon, mientras
otros seguan escalando.

A los 45 minutos llega la primera ayuda: una pareja de la Guardia Civil que, no
obstante, no trae nada especial para ayudar, ni siquiera un botiqun. Informan
de que el helicptero no va a venir.
Tras 35 minutos de RCP, los dos enfermeros dejan de practicar esta maniobra al
chico.
Llegan los bomberos, y algunos escaladores les cogen el botiqun y las camillas
para ir adelantando. Al llegar los bomberos, tres de ellos se dirigen al chico, y
uno ms hacia la chica.
Llega tambin la Polica y los iniciales socorristas dejan paso a los servicios
profesionales. Los bomberos inmovilizan la parte cervical de la chica y la
colocan en la camilla (parece ser que con algunos problemas).
Una hora y media ms tarde llega el SAMU que, en lugar de subir hacia el lugar
del accidente por "carecer del calzado adecuado", se queda abajo, con lo que
entre bomberos y escaladores se hace un pasillo humano para bajar a la chica
inmovilizada en la camilla con la mayor estabilidad posible.
A las dos horas aparece un helicptero de reconocimiento, ya que no est
medicalizado ni preparado para el rescate.

El artculo de la testigo provoc unos 140

comentarios en el portal de Desnivel.com, adems de en otros foros de
internet. De hecho, motiv que al da siguiente apareciera un artculo de
Desnivel.com en el que se entrevistaba a miembros de los grupos de rescate
de Alicante. La informacin complementaria de los efectivos del 112 es la
siguiente:
Los bomberos que asistieron al accidente procedan de Orihuela, a unos 15
minutos de Redovn, y "no eran especialistas en montaa pero para este
accidente, disponen de camilla y conocimientos suficientes para
colaborar con los equipos sanitarios, ayudando a evacuar al herido por la
senda hasta donde se encuentren las ambulancias. No se trata de un
rescate en pared".
El Centro de Coordinacin Provincial de bomberos moviliza al grupo de rescate
de bomberos, personal especializado en montaa y solicita al 112 elnico
helicptero de rescate, de toda la Comunidad Valenciana, ubicado en
Manises (Valencia), sabiendo que no llegarn a actuar pues los equipos
terrestres, una vez en el lugar, en poco ms de diez minutos estarn en el
lugar del accidente.
"All se necesita urgentemente personal mdico con equipo especializado
que estabilice a la muchacha herida. Ese personal sanitario lo mueve el CICU
(Centro de Coordinacin Sanitaria de la Provincia)".
Cuando el helicptero llega a San Vicente del Raspeig, la persona herida ya
estaba en manos del personal del SAMU, segn inform el mando de bomberos
que all se encontraba a los rescatadores. El personal especializado de
bomberos que se diriga a la zona con vehculos, fue retirado al llegar los

bomberos de Orihuela, pues "haba suficiente personal para afrontar el

servicio".
El helicptero que apareci en la zona posteriormente al rescate, y del cual
baj un especialista de bomberos "(...) tena como misin ver el lugar y
asegurar que el accidente no haba sido por desprendimientos u otras
causas que pudieran poner en peligro a ms escaladores".
Posteriormente personal del GREIM, que haba sido movilizado tambin al caer
estas personas, llegaron ms tarde por tierra, accedieron a la va e hicieron el
atestado policial.
SITUACIN DEL RESCATE PROFESIONAL EN MONTAA EN LA
COMUNIDAD VALENCIANA.
En la misma entrevista, los miembros del 112 de Alicante expusieron tambin
la precariedad de recursos en la que les estaba dejando la Administracin
Pblica. La Provincia de Alicante, durante ms de 25 aos, dispuso de
helicptero medicalizado, pagado por la Diputacin de Alicante y su
utilizacin era conjunta para traslados sanitarios entre hospitales,
urgencias en accidentes en carretera y el rescate en montaa. Su
dotacin era piloto, mecnico gruista, mdico enfermero y dos rescatadores
bomberos especialistas en montaa.

Desde el 1 de enero de 2012, la

Provincia de Alicante (que es la que tiene ms accidentes de montaa de
toda la Comunidad Valenciana) no dispone de helicptero para rescate para
ahorrar 1.600.000 , fruto de la sistemtica poltica de recortes
presupuestarios en los que est inmersa toda la Administracin Pblica. Hasta
el da 1 de marzo, el nico helicptero que se encontraba en la provincia era el
de la brigada helitransportada de incendios, que haban medicalizado, pero sin
mdico ni enfermero permanente; este personal se incorporaba desde su
ambulancia SAMU cuando eran requeridos, es decir, podan encontrarse en otro
servicio a ms de media hora en coche del helipuerto. De hecho, justo a los
pocos meses de eliminar el servicio de rescate helitransportado, hubo diversos
rescates en montaa, en los que se tuvo que recurrir al helicptero de Valencia
o del GREIM de Ontinyent (como el de la senderista en la Sierra de Bernia; el
de dos escaladores en la Sierra del Cid; o el de un escalador en el Puig
Campana, ), y otros,como el de la Sierra de Bernia, que incluso se tuvieron que
hacer por va terrestre por carecer de helicptero de rescate. En todos esos
casos, tanto bomberos como miembros de las brigadas contraincendios,
denunciaron pblicamente los problemas operativos de tener que recurrir a
helicpteros basados en Mutxamel o Manises, adems con un uso polivalente
(uso mdico y uso de lucha contraincendios) para los rescates en montaa:

"Estamos de acuerdo en que una asistencia mdica es lo ms urgente pero en

los incendios y rescates tambin puede haber vctimas". Delegado de Personal
de UGT en el Consorcio de Bomberos. Fuente: Diario Informacin, 24/04/2012.
El helicptero carece de gra y de operador, "lo que dificulta la llegada a
lugares de rescate a 1.500 metros en una provincia tan montaosa. Estamos
haciendo los transportes en camilla como en el Aconcagua". Bomberos y
Brigadistas. Fuente: Diario Informacin, 24/04/2012.
"Ante cualquier accidente en suelo urbano o en carretera no habr ningn
problema". Las trabas se sucedern, afirma un portavoz de la unidad, "cuando
haya que realizar un rescate en montaa o en un barranco de difcil acceso".
Fuente: Las Provincias, 24/04/2012.
"(...) un solo aparato para tantos usos y lugares distintos puede provocar una
demora importante y morrsenos alguien, y se nos van a escapar todos los
incendios. Hemos retrocedido 50 aos". Bomberos y Brigadistas. Fuente: Diario
Informacin, 24/04/2012.
"(...) slo es til para transporte sanitario ya que, en caso de incendio, tendrn
que desmontar el kit de medicalizacin e instalar sus herramientas, como la
cesta para recoger y arrojar agua. Asimimo, destacaron que el helicptero
carece de gra y de operador, lo que dificulta la llegada a lugares de rescate
en
zonas
de
montaa,
segn
sealaron
los
equipos
de
emergencias." Fuente: Diario Informacin, 25/04/2012.
La situacin se agrav en marzo de 2013, cuando el Consell decidi retirar la
gra al helicptero de rescate (Bell 412, matrcula KBB) que justo el ao
anterior se anunci "a bombo y platillo" como una solucin (demasiado, parece
ser) polivalente. Esta medida, que no supone un ahorro, implica que en las
zonas de difcil acceso, donde no pueda tomar tierra o hacer un vuelo
estacionario, dicho helicptero pierde gran parte de su operatividad y los
tiempos de respuesta resultan excesivos, especialmente en el extremo sur de
la provincia alicantina. As pues, desde marzo de 2013 slo hay un helicptero
de rescate con gra en toda la Comunidad Valenciana: en Manises. Adems, el
personal de helicptero no est especializado en rescates en montaa e incluso
ni siquiera en la especialidad HEMS (emergencia sanitaria en helicptero). Es
ms, incluso se ha dado el caso de que, al ser necesario un helicptero con
gra de rescate para la evacuacin del accidentado y tener que proporcionarle
una atencin sanitaria urgente en un lugar de difcil acceso (Sierra del
Benicadell), ha habido que movilizar dos helicpteros, el sanitario y el dotado
de gra; pues el que vena de Valencia con gra y rescatador carece de
mdicos y el que vena de Alicante con mdicos, pero sin gra ni rescatador.
Por desgracia este accidente acab con la muerte de la vctima. La junta de
personal del Consorcio Provincial de Bomberos de Alicante emiti un
comunicado denunciando la ineficacia e inoperatividad en materia de rescate
helitransportado de la Generalitat Valenciana.
Durante los ltimos 8 aos, si el helicptero tena acceso al lugar, se haba
garantizado un tiempo mximo de 40 minutos en poner al herido en manos del
mdico. Esto era posible gracias a un buen equipo, formado por piloto, gruista,
mdico, enfermero y bomberos especialistas en montaa. Ahora el tiempo de
respuesta mnimo es de ms de una hora y al igual que le pasa al GREIM en
esta Comunidad, se acude con personal especialista pero no sanitarios. (...) La
sensacin que hay entre el personal que tiene que trabajar en rescate de forma
habitual es que con el mismo costo econmico, bien gestionado, se

podra hacer un trabajo mejor. (...) Los bomberos que nos dedicamos al
rescate en esta provincia nunca cremos que las vidas de los que salimos
a practicar deportes en el medio natural importaran tan poco a los
que nos dirigen polticamente. Bomberos del Grupo de Rescate de
Alicante. Fuente: Desnivel.com, 07/03/2013.
La ltima informacin de que disponemos es que, desde abril-mayo hasta
noviembre, hay un helicptero de rescate para la provincia de Alicante.
LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA EN LOS SERVICIOS DE
SALVAMENTO Y RESCATE.
Desde hace varios aos, bsicamente desde que comenz a azotarnos con
fuerza la crisis financiera que an sufrimos, se ha avivado mucho la polmica
sobre el cobro de los rescates en distintas Comunidades Autnomas
(Canarias, Pas Vasco, Asturias, Comunidad Valenciana, o Catalua), ante lo que
ya se ha pronunciado en contrario la FEDME, o sobre la eficiencia de los
servicios de rescate en montaa, con la finalidad, lgica e implcita, de reducir
el servicio de los mismos (caso de Alicante, como hemos visto, pero tambin
de Andaluca y Mallorca) y poder reducir tambin el gasto pblico autonmico.
Esto nos obliga a preguntarnos sobre las consecuencias jurdicas que
puede tener el funcionamiento, ms o menos eficiente y eficaz, de los
servicios de salvamento y rescate, que es algo que no se suele plantear
con
tanta
frecuencia.
El ordenamiento jurdico espaol reconoce, en nuestra Constitucin Espaola
de 1978 (CE) y a todos los ciudadanos, algunos derechos fundamentales, esto
es, dotados de una especial proteccin constitucional (arts. 53 y 168.1 CE),
como son el derecho a la vida y a la integridad fsica y moral (art. 15 CE) y el
derecho a la seguridad (art. 17.1 CE). Estos derechos, obviamente, conllevan la
correlativa obligacin para el resto de ciudadanos y para los poderes pblicos
de respetarlos (art. 9.1 CE). Por eso, en lo que se refiere al socorro de personas
cuya vida o integridad fsica est en peligro, la omisin de ese deber est
tipificada en nuestro Cdigo Penal (CP) como delito con una multa de 3 a 12
meses (art. 195.1 CP) que se agrava a penas de prisin cuando la situacin de
peligro fuera provocada, tanto fortuita como imprudentemente, por la misma
persona que omiti el deber de socorro (art. 195, apdos. 2 y 3 CP).
En lo referente a los poderes pblicos, adems de la obligacin genrica (art.
9.1 CE), la CE les impone deberes especiales de garantizar la seguridad pblica
(arts. 104.1 y 149.1.29 CE), as como la salud de la poblacin (art. 43.2 CE).
Las normas con rango de Ley ms importantes que han desarrollado estas
disposiciones son la Ley Orgnica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad (LOFCS), la Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Proteccin
Civil (LPC) y el art. 268.1 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado
de la Marina Mercante (RDL 2/2011, de 5 de septiembre), en lo que respecta a
la Sociedad de Salvamento y Seguridad Martima.
La LOFCS recoge entre los principios bsicos que orientan la actuacin de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, el de que stos acten "[...] con la decisin
necesaria, y sin demora cuando de ello dependa evitar un dao grave,
inmediato e irreparable [...]" (art. 5.2.c LOFCS). Para ello, las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad llevarn a cabo sus funciones "[...] con total
dedicacin, debiendo intervenir siempre, en cualquier tiempo y

lugar [...]" (art. 5.4 LOFCS). Es ms, entre las funciones de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad, est especficamente la de "Auxiliar y proteger a las
personas y asegurar la conservacin y custodia de los bienes que se
encuentren en situacin de peligro por cualquier causa." (art. 11.1.b
LOFCS).
En cuanto a la LPC, establece claramente que "La accin permanente de los
poderes pblicos, en materia de proteccin civil, se orientar al estudio y
prevencin de las situaciones de grave riesgo, catstrofe o calamidad pblica
y a la proteccin y socorro de personas y bienes en los casos en que
dichas situaciones se produzcan" (art. 1.1 LPC), y la define como un
"servicio pblico" (art. 1.2 LPC). Entre las obligaciones preventivas que
incumben a la Administracin Pblica, se menciona expresamente la de
"Asegurar la instalacin, organizacin y mantenimiento de servicios de
prevencin y extincin de incendios y salvamento" (art. 14.c LPC).
La doctrina de nuestro Tribunal Constitucional ha definido la Proteccin Civil
como "[...] el conjunto de acciones dirigidas a evitar, reducir o corregir los
daos causados a personas y bienes por toda clase de medios de agresin y
por los elementos naturales o extraordinarios en tiempos de paz, cuando la
amplitud y gravedad de sus efectos les hace alcanzar el carcter de calamidad
pblica [...]" (Sentencia del Tribunal Constitucional [en adelante, STC] n.
123/1984 de 18 de diciembre [RTC 1984123]), basndose en el Decreto de 29
de febrero de 1968 que cre la Subdireccin General de Proteccin Civil en el
entonces Ministerio de Gobernacin. Esa misma sentencia dirimi el conflicto
de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas, de forma que,
al estar incluida la proteccin civil en el concepto de seguridad pblica, cabe
que los respectivos Estatutos de Autonoma les atribuyan competencias en la
materia, como recoge el art. 149.1.29 CE.
No obstante, en algn caso los tribunales han entendido, aplicando el art. 2.1
LPC, que "[...] la misin de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y de la Polica
de el Pas Vasco es garantizar la seguridad ciudadana y prestar auxilio en los
casos de accidentes de acuerdo con los planes de proteccin civil, siendo por lo
tanto su funcin la de participar y colaborar con los organismos encargados
de dichas funciones." (STSJ del Pas Vasco, Sala de lo ContenciosoAdministrativo, Seccin 3, n. 680/2001 de 29 de junio, F. J. 4 [JUR
2001267590]). Por tanto, segn esta interpretacin, la misin de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad en materia de socorro, salvamento y rescate, es
complementaria o subordinada a la principal que ostentan los rganos y
unidades de Proteccin Civil. La anterior interpretacin debe ser matizada para
aquellas unidades de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que hayan
sido creadas, entre otras misiones, para prestar los servicios de
socorro, salvamento y rescate, como es el caso del Grupo de Rescate e
Intervencin en Montaa (GREIM) de la Guardia Civil, que ya desde sus
orgenes tena como misin la de [...] lograr una mayor eficacia tanto en la
bsqueda y rescate de accidentados como en los servicios peculiares del
Cuerpo y de aquellos otros en los que, en bien del Servicio, sea aconsejable
aprovechar esta Especialidad [...] (Orden General n. 5 de 11 de marzo de
1967, por la que se crea la Especialidad de Esquiador-Escalador. Tambin en la
Orden General de 5 de mayo de 1981; y en la vigente Orden General n. 3 de
16 de marzo de 2000, de Reorganizacin del Servicio de Montaa) o del Grupo
Especial de Actividades Subacuticas (GEAS) tambin de la Guardia Civil, una

de cuyas misiones es la de "vigilar, socorrer y rescatar en medios lquidos o no

lquidos, pero que requieran medios autnomos de respiracin" (Orden General
n. 25, de 19 de junio de 1981, creacin de los Grupos de Actividades
Subacuticas de la Guardia Civil, BOGC n. 13).
La responsabilidad patrimonial de la Administracin Pblica.
Queda claro, por lo que hemos comentado en el apartado anterior, que los
servicios de socorro, salvamento y rescate quedan configurados por la
Constitucin Espaola y el resto de normas jurdicas que la desarrollan, como
un servicio pblico. Lgicamente, los servicios pblicos no son entes
abstractos ni entelequias jurdicas, sino organizaciones con unos determinados
recursos humanos y materiales, procedimientos, cualificaciones, etc., que
tienen como misin su actuacin e intervencin en el mundo fsico, prctico y
real, dentro de su respectivo mbito funcional.
Pues bien, como tambin es lgico, a veces esa intervencin en el mundo real
puede provocar daos, lesiones y perjuicios, y en tal caso estamos obligados a
soportar tales daos y no ser resarcidos por los mismos, ya que se trata de la
Administracin que, adems, est prestando un servicio pblico? Antes de
1950 la respuesta hubiera sido afirmativa, ya que, aplicando la doctrina
general
de
la
responsabilidad
civil,
los
tribunales
declaraban
generalizadamente la irresponsabilidad absoluta del Estado ante los daos o
disminuciones patrimoniales provocados de forma no intencionada por ste.
Sin embargo, en 1957 se dict el Reglamento de desarrollo de la Ley de
Expropiacin Forzosa, cuyo art. 133 regul especficamente por primera vez en
Espaa la responsabilidad patrimonial del Estado, aunque se limit a la
reparacin del dao en ese mbito puramente econmico. Posteriormente, la
Constitucin Espaola, en su art. 106.2, se limita a confirmar la clusula
general de responsabilidad patrimonial introducida por el art. 121 de la Ley de
Expropiacin Forzosa:
Los particulares, en los trminos establecidos por la Ley, tendrn derecho a ser
indemnizados por toda lesin que sufran en cualquiera de sus bienes y
derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesin sea
consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos.
No ser hasta que se dicte la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen
Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn (LRJPAC) cuando se extienda a todas las esferas administrativas
la aceptacin de la responsabilidad patrimonial de la Administracin.
Es el art. 139 LRJPAC el que reconoce el derecho de los particulares a ser
indemnizados por la Administracin Pblica correspondiente, por toda lesin
sufrida en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza
mayor, siempre que la lesin fuera consecuencia del funcionamiento normal
o anormal de los servicios pblicos. El fundamento de la responsabilidad
patrimonial de la Administracin Pblica que, en definitiva, afecta a las arcas
pblicas que toda la ciudadana contribuyente ayuda a mantener, es que si la
actuacin administrativa tiene por objeto beneficiar, con mayor o
menor intensidad a toda la poblacin, lo justo es que si con ello se
causa algn perjuicio, ste se distribuya tambin entre todos.
El Tribunal Supremo ha exigido que para declarar la responsabilidad
patrimonial de la Administracin Pblica, por el funcionamiento de los servicios
pblicos, hayan de concurrir los siguientes requisitos o presupuestos:
1.- Un hecho (accin u omisin) imputable a la Administracin.

2.- Lesin o perjuicio antijurdico (injustificado e ilegal) efectivo, real y presente

(no hipottico, potencial o futuro), econmicamente evaluable e individualizado
en relacin a una persona o grupo de personas.
3.- Relacin de causalidad entre el hecho y la lesin o el perjuicio, es decir, que
sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios
pblicos.
4.- Que no concurra fuerza mayor u otra causa de exclusin de la
responsabilidad.
En cuanto a los dos primeros requisitos, no parece que presenten especiales
dificultades interpretativas, a los efectos que ahora nos interesan, y nos
centraremos en comentar brevemente los dos ltimos.
La relacin de causalidad es el vnculo entre la lesin y el agente que la
produce, es decir, entre el acto daoso y la Administracin, e implica una
actuacin del poder pblico en uso de potestades pblicas. Para que exista tal
vnculo o relacin no es necesario demostrar que los titulares o gestores de la
actividad administrativa que ha generado el dao, hayan actuado con dolo
(intencin) o culpa (negligencia), y ni siquiera es necesario probar que el
servicio pblico se ha desenvuelto de manera anmala, pues los preceptos
constitucionales y legales que componen el rgimen jurdico de la
responsabilidad patrimonial de la Administracin Pblica, extienden la
obligacin de indemnizar a los casos de funcionamiento normal de los
servicios pblicos. En trminos del propio Tribunal Supremo "[...] cualquier
consecuencia daosa derivada del funcionamiento de los servicios pblicos
debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo se producira un
sacrificio individual en favor de una actividad de inters pblico que
debe ser soportada por la comunidad." (Sentencia del Tribunal Supremo
[en adelante, STS] de 2 de junio de 1984, [RJ 1994, 4778]).
Precisamente el carcter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la
Administracin hace que slo se excluya en los supuestos de fuerza
mayor y no en los de caso fortuito, lo que implica que "[...] el carcter fortuito
del hecho causante de una lesin no excluye la responsabilidad patrimonial
[...]" (STS de 1 de diciembre de 1989 [RJ 1989, 8992]). El concepto jurdico de
fuerza mayor se puede definir resumidamente como aquellos hechos que, aun
siendo previsibles, sean, sin embargo, inevitables, insuperables e irresistibles,
siempre que la causa que los motive sea extraa e independiente del sujeto
obligado, en nuestro caso, la Administracin (STS de 23 de mayo de 1986 [RJ
1986, 4455]).
No obstante, la jurisprudencia ha recalcado que, a pesar de que la
responsabilidad patrimonial de la Administracin Pblica es objetiva por la
prestacin de un determinado servicio pblico y la titularidad de la
infraestructura material para prestarlo, no implica que stas queden
convertidas "[...] en aseguradoras universales de todos los riesgos con el
fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o daosa para los
administrados que pueda producirse con independencia del actuar
administrativo, porque de lo contrario se transformara aqul en un
sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento
jurdico" (STS de 5 de junio de 1998 [RJ 1998, 5169]). Por tanto, para que el
dao concreto producido por el funcionamiento del servicio pblico, a uno o
varios particulares, sea antijurdico basta con que el riesgo inherente a su

utilizacin haya rebasado los lmites impuestos por los estndares de seguridad
exigibles conforme a la conciencia social.
Estos "estndares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social" son
difciles de determinar a priori. En las actividades en el medio natural
podramos pensar que los fenmenos naturales extremos son un claro ejemplo
de caso de fuerza mayor (an predecibles, son inevitables). Sin embargo, en el
caso de la inundacin (excepcional e histrica en esa cuenca) del camping "Las
Nieves" de Biescas (Huesca) el 7 de agosto de 1996, el tribunal no consider
que existiera una causa de fuerza mayor (Sentencia de la Audiencia Nacional
[en adelante, SAN] de 21 de diciembre de 2005, Sala de lo ContenciosoAdministrativo, Seccin 1, F. J. 17, [RJCA 2006188]), ya que:
[...] hoy da el avance de la ciencia y la tcnica en la prediccin de
fenmenos naturales es evidente; y que la intervencin de las
Administraciones Pblicas en las actividades humanas, sobre todo en
aquellas que pueden suponer un riesgo para las personas y sus
bienes, es cada vez mayor. En este punto se ha de hacer hincapi, por lo
que luego se expondr, en que uno de los fines de toda organizacin
administrativa en un Estado de Derecho es servir al inters general, y
como tal hay que entender siempre con carcter primordial el de la
salvaguarda de la vida y la integridad fsica de los administrados, as
como de sus bienes; por lo que, en ningn caso, se puede entender que la
prestacin de un servicio ha de ser ajena e independiente a esos fines, que
estn ligados ntimamente a derechos fundamentales de la persona
garantizados por nuestra Constitucin vigente. [...] De ah que las
Administraciones Pblicas que tengan competencia en relacin con esas
instalaciones o el lugar en que se vayan a implantar, han de estudiar y
valorar, en el ejercicio de sus atribuciones y con todos los medios a su
alcance, porque existe, adems, una normativa que se lo impone, el entorno
natural de ese lugar y prever los fenmenos naturales que puedan
repercutir en la integridad de las personas as alojadas y en sus
bienes; valoracin que, lgicamente, se ha de extender a todos los
mbitos cientficos y tcnicos que tengan alguna relacin con el
concreto sitio en donde se va a ubicar el campamento, y se ha de hacer,
tambin, desde esa perspectiva de la vulnerabilidad de esta instalacin frente
a los fenmenos naturales, en lo que respecta a las personas que all se van a
alojar y a sus bienes.
Por tanto, para valorar si se han rebasado los estndares de seguridad
exigibles conforme a la conciencia social, habremos de estar a lo que se pueda
predecir y resolver segn el estado de los conocimientos de la ciencia o de la
tcnica existentes en el momento de produccin de la actuacin administrativa
daosa (art. 141.1 LRJPAC) y al grado de intervencin de la Administracin en
las actividades humanas que supongan un riesgo para las personas y los
bienes.
La responsabilidad patrimonial de la Administracin Pblica y los
servicios de salvamento, socorro y rescate.
Hasta la fecha, en la casustica de nuestros tribunales, no hay condenas a la
Administracin Pblica por la deficiente dotacin, organizacin o planificacin
de los servicios de salvamento y rescate en montaa o martimo, que haya
supuesto o agravado un dao o lesin a la/s persona/s socorrida/s. Sin
embargo, s que encontramos condenas a la Administracin Pblica cuando

alguno de los miembros de dichos grupos de salvamento y rescate han sufrido

daos o han muerto. As, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Superior de
Justicia (en adelante, STSJ) de Aragn, n. 207/2007, de 18 de abril, Sala de lo
Contencioso-Administrativo, Seccin 2, F. J. 7 (JUR 2007322799), el tribunal
declar la responsabilidad de la Administracin por el fallecimiento de un
bombero mientras realizaba unas prcticas subacuticas en un pantano,
ya que:
[...] segn se desprende de las actuaciones la comunicacin entre los
bomberos -supervisor, instructor y equipo de apoyo- fue deficiente; las
comunicaciones entre los bomberos y el personal de la CHE, en el momento de
producirse el accidente, fue confusa y contradictoria, con relacin al cierre y
apertura de compuertas -haba un buzo que en ese momento se encontraba en
el agua y que result igualmente herido al ser arrastrado por la fuerza de la
corriente- y no se ha desvirtuado la afirmada inexistencia de procedimiento
escritos en caso de emergencia, todo lo cual determina unadeficiente
reaccin de los responsables de la prctica ante la situacin de
emergencia producida [...]
Por tanto, en este caso la condena de la Administracin Pblica se produjo por
el deficiente procedimiento de comunicaciones y por la ausencia de
procedimientos escritos de actuacin en caso de emergencia, que impidieron
una adecuada reaccin ante la situacin de emergencia.
En otro caso, la muerte de un bombero durante la extincin de un incendio
supuso la condena a la Administracin Pblica por su funcionamiento anormal,
debido a la insuficiencia de medios puestos a disposicin (los equipos no
permitan la comunicacin desde el interior de un garaje) y la escasez de
efectivos movilizada el da de los hechos (STSJ de Galicia, Sala de lo
Contencioso-Administrativo, Seccin 1, n. 267/2000, de 23 de febrero, F. J. 3
[RJCA 20001033]).
Por otro lado, podemos acudir a la doctrina jurisprudencial que se ha ido
elaborando en situaciones anlogas a la de los servicios de salvamento y
rescate en montaa o en el mar, como son las emergencias sanitarias y las
intervenciones de los bomberos. Uno de estos casos fue el de una asistencia
del servicio de transporte sanitario urgente dos horas despus de la primera
llamada de emergencia, "sin que la no disponibilidad de ambulancias
como causa del retraso en atender al fallecido pueda ser calificada como de
fuerza mayor que permita no imputar responsabilidad patrimonial a la
Administracin" (STSJ de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo,
Seccin 9, n. 1201/2006 de 11 de julio, F. J. 6, [RJCA 200724]). Casos
similares se resuelven en el mismo sentido en las STSJ de Madrid, Sala de lo
Contencioso-Administrativo, Seccin 9, n. 1303/2010, de 16 de diciembre
(JUR 201195248); o la STSJ Madrid,Seccin 8, n. 786/2010, de 21 de julio (JUR
2010336289).
El retraso injustificado en la actuacin de los bomberos tambin ha sido
objeto de diversos pronunciamientos por nuestros tribunales (STSJ de
Andaluca, Mlaga, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Seccin 1, n.
1041/2006, de 31 de mayo [RJCA 2007118]; STSJ de Andaluca, Sevilla, Sala de
lo Contencioso-Administrativo, Seccin 3, de 9 de febrero de 2006 [JUR
2006196525]; STSJ de Catalua, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Seccin
1, n. 13/2005 de 19 de enero [JUR 200582234]).

En otro caso, esta vez de salvamento en playas o costas, la Administracin

tambin fue condenada por estar desatendido el puesto de socorro de una
playa pblica en la que se ahog un baista, ya que, aunque la Administracin
Local no estaba obligada legalmente a establecer dicho servicio, decidi
prestarlo ygener la confianza legtima de que era la entidad que realizaba
las labores de socorro y asistenciales en una playa de su trmino municipal
(STSJ de la Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso-Administrativo,
Seccin 1, n. 374/1998 de 27 de abril [RJCA19981293]). As pues, la
desatencin administrativa de un servicio de socorro y salvamento, es decir, el
no funcionamiento en absoluto del servicio, es tambin un caso de
funcionamiento anormal.
En otro caso, la Administracin es condenada ya que "[...] el tratamiento
recibido por el paciente no fue el adecuado y que no se ofreci al paciente
unaadecuada ordenacin de medios para conseguir la curacin de la
patologa que presentaba. Adems, es necesario sealar que por parte de la
Administracin no se ha ofrecido explicacin alguna ante dos circunstancias
tan reseables como son el hecho de que se invirtiera un tiempo tan
prolongado en el traslado y que se acabara el oxigeno en la
ambulancia", cuando se transporta a un paciente cuya nica exigencia es el
suministro de oxigeno de modo continuado para evitar que se produjese la
contraccin de los alvolos pulmonares (SAN, Sala de lo ContenciosoAdministrativo, Seccin 4, de 22 de septiembre de 2004, [JUR 2005218339]).
Otra sentencia reciente establece que "[...] no se valor debidamente el grado
de gravedad del cuadro y la existencia de antecedentes. Todas estas
circunstancias habran determinado que en una correcta praxis se hubiera
acudido con una ambulancia medicalizada, por el contrario con independencia
de que as lo solicitase o no la mdico, se acude con una ambulancia
convencional y ello, ante la obesidad que padeca el paciente y que haca
imposible el traslado en un vehculo de esas caractersticas, supuso en primer
lugar y como seala el informe, una medida agravante y estresante que
acelera el proceso. Por otra parte, el traslado en una furgoneta particular sin la
debida asistencia de personal y medios determin un cierto retraso y la
ausencia de aplicar medidas mdicas adecuadas, que posiblemente no habran
evitado la muerte, pero que podran haber actuado de manera correctora,
determinando un resultado en todo caso ms beneficioso. As por tanto, esa
prdida de oportunidad consistente en la imposibilidad de traslado de una
ambulancia medicalizada pese a ser la opcin correcta, debe ser
considerada como una prdida de oportunidad y tener una plasmacin
indemnizatoria." (STSJ de Extremadura, Sala de lo Contencioso-Administrativo,
Seccin 1, n. 474/2012 de 17 de mayo, F. J. 4, [JUR 2012181981]).
La condena a la Administracin Pblica por la actuacin de los servicios de
extincin de incendios tambin se ha producido por la inadecuacin de los
medios empleados para apagar el fuego, suponiendo la reignicin de los
rescoldos, concretamente por la escasa dotacin enviada, por no terminar de
apagar el incendio y por el excesivo tiempo empleado en la extincin (STSJ de
Andaluca, Mlaga, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Seccin 3, n.
189/2011 de 9 de mayo, F. J. 5 [JUR 2011352024]).
Sin embargo, la responsabilidad patrimonial de la Administracin no se aplica
automticamente por los tribunales, ya que, siguiendo con los casos de las
emergencias sanitarias, esta responsabilidad no concurre si las condiciones

meteorolgicas, el trfico, la distancia y otras intervenciones

simultneas, dificultan la asistencia en un tiempo menor (STSJ de
Andaluca, Sevilla, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Seccin 3, de 31 de
marzo de 2011, F. J. 4 y 5 [JUR 2011260949]); cuando los datos facilitados
por quien alerta a los servicios de emergencia no permiten el envo de
los medios adecuados para una prestacin efectiva del servicio (STS, Sala de
lo Contencioso-Administrativo, Seccin 4, de 14 de febrero de 2012, F. J. 3 y
4 [RJ 20124895]), o cuando una intervencin ms rpida no hubiera
evitado la muerte de la vctima, dada la gravedad del accidente, las
lesiones o la enfermedad (SAN, Sala de lo Contencioso-Administrativo,
Seccin 4, de 10 de octubre de 2011 [JUR 20029653]; STSJ de Galicia, Sala de
lo Contencioso-Administrativo, Seccin 2, n. 82/2004 de 30 de enero,
[RJCA2004694]; o STSJ del Pas Vasco, Sala de lo Contencioso-Administrativo,
Seccin 1, n. 255/2005 de 31 de marzo [JUR 2005204603]).
Por lo que se refiere a la suficiencia y adecuacin en el despliegue de los
medios para una prestacin efectiva del servicio de rescate y socorro
en montaa, parece clara su demostracin cuando la Administracin, en el
momento de conocer la ocurrencia del accidente, no realiza una eficaz y
eficiente ordenacin de los recursos que tena a su disposicin. Pero, se puede
exigir a la Administracin una dotacin amplia y completa para los servicios de
rescate y socorro? En el plano poltico, sta es una reivindicacin, desde
nuestro punto de vista, plenamente legtima. En el plano jurdico, en
cambio, no hay cobertura legal para exigir a la Administracin que
disponga
de
medios
ilimitados, pero
s
es
una
obligacin
administrativa, y as lo debe demostrar la propia Administracin, "que
los medios materiales y personales disponibles dentro del sistema
estaban operativos" (Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo
Contencioso-Administrativo, Seccin 8, de 13 de julio de 2004, F. J. 6, [JUR
2005\218408]). El concepto de "disponible dentro del sistema", como se
interpret en el caso que resolva esta sentencia de la Audiencia Nacional que
acabamos de citar, incluye no slo la dotacin de recursos de un
departamento, entidad, agencia u organismo concreto, sino de cualquier
Administracin pblica. En ese caso que resolvi la Audiencia Nacional, la
vctima del accidente de trfico fue trasladada a un hospital, en Ceuta, que
careca de servicio de neurociruga, y la paciente necesitaba urgentemente ser
trasladada a dicho servicio, estando el ms cercano en Sevilla; adems,
tampoco contaba con helicptero para realizar dicho traslado urgente. La
Administracin pblica fue condenada por no coordinarse con otras unidades
administrativas con la suficiente eficacia y celeridad, como exiga la urgencia
de la paciente, y concretamente solicitar con inmediatez al Gobierno Militar
que efectuara el traslado con un helicptero de la Comandancia General de
Ceuta, que fue el que finalmente se utiliz, pero demorndose todo el
proceso siete horas.
Finalmente, hay que tener en cuenta un criterio que utiliz la Audiencia
Nacional a la hora de resolver la responsabilidad de la Sociedad Estatal de
Salvamento y Seguridad Martima, entidad dependiente del Ministerio de
Fomento, por su no intervencin en el rescate de dos personas que haban
naufragado durante una regata. En su resolucin, la Audiencia Nacional,
adems de recordar la doctrinal general sobre la responsabilidad patrimonial
de la Administracin Pblica, cuando se adentr en la valoracin del nexo de

causalidad entre la omisin de actividad protagonizada por Salvamento

Martimo y el resultado de la muerte de los dos nufragos, especific que dicho
nexo causal slo podra demostrarse si, a su vez, quedaba demostrada la
hiptesis de que "[...] con el despliegue de medios suplementarios de
salvamento a que antes nos hemos referido se hubiera evitado, en
hiptesis, el fallecimiento de los jvenes tripulantes [...]" (SAN, Sala de
lo Contencioso-Administrativo, Seccin 8, de 5 de noviembre de 2004, F. J. 8
[JUR2005234478]). Esta hiptesis de supervivencia, matiz el tribunal, debe ser
tambin "[...] la ms probable de entre las posibles, es decir, que entre
todas las posibilidades que pudieron hipotticamente darse, atendidas las
circunstancias que concurrieron en este caso, la ms verosmil desde el punto
de vista de la lgica, de los conocimientos cientficos y de las reglas de la
experiencia debi ser la del salvamento". El criterio del tribunal en ese caso fue
que, para considerar demostrada tal hiptesis de supervivencia, deben darse
dos demostraciones: "La primera, que ambos regatistas sobrevivieron al
naufragio de su velero durante unas horas, pues si hubieran fallecido en el
momento del naufragio ningn rescate hubiera sido posible por muchos medios
que desplegasen los servicios de salvamento, y la segunda, que esas horas
fueron las suficientes para que los servicios de salvamento, con las
indicaciones recibidas, les hubieran localizado y rescatado" (F. J. 9). En
el caso enjuiciado, la Audiencia Nacional entendi que no estaba probada la
segunda de las demostraciones, es decir, la "razonable posibilidad del rescate",
y desestim la reclamacin contra la Administracin demandada.
CONCLUSIONES.
La montaa, a pesar de ser un medio difcil, hostil y aislado, no es un lugar
ajeno al Derecho, no es un "paraso alegal". Las normas de las que nos
dotamos tambin se aplican ah, con las necesarias adaptaciones. Todas las
personas y organizaciones que actan voluntariamente o bien por imperativo
legal en zonas de montaa estn sujetas a un determinado rgimen de
responsabilidad jurdica por sus acciones u omisiones. Normalmente, cuando
pensamos en la responsabilidad jurdica en la montaa, nos viene a la mente
aquello de lo que se ha hablado ms habitualmente: la responsabilidad civil o
la penal de los particulares (deportistas, guas, etc. y sus organizaciones). Sin
embargo, no debemos olvidar que la Administracin Pblica tambin est
sometida a un rgimen de responsabilidad jurdica y que diversos organismos
pblicos actan en zonas de montaa, por muy diversos motivos. Por tanto, el
servicio pblico de rescate y socorro en montaa tambin puede
generar a la Administracin Pblica una obligacin de resarcimiento
de los daos causados por su funcionamiento normal o anormal.
Mxime si aplica a las personas rescatadas una tasa por el servicio pblico
prestado.
Y cundo se va a producir esa responsabilidad patrimonial de la
Administracin Pblica respecto del servicio pblico de rescate y socorro en
montaa?
Pues
cuando
concurran
estas
circunstancias:
1.- Un hecho (accin u omisin) imputable a la Administracin, en nuestro
caso, una intervencin, o falta de la misma (si la Administracin conoca o
deba haber conocido la ocurrencia del accidente), en un accidente en

montaa.
2.- Lesin o perjuicio antijurdico (injustificado e ilegal) efectivo, real y
presente (no hipottico, potencial o futuro), econmicamente evaluable e
individualizado en relacin a una persona o grupo de personas.
3.- Relacin de causalidad entre el hecho y la lesin o el perjuicio, es decir,
que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios
pblicos. Existir dicha relacin de causalidad si, segn el estado de los
conocimientos de la ciencia o de la tcnica existentes en el momento de
produccin de la actuacin administrativa daosa, se puede demostrar que:
Las personas sobrevivieron al accidente durante un tiempo suficiente para que
los servicios de rescate y socorro, con las indicaciones recibidas, las hubieran
localizado
y
rescatado (hiptesis
de
supervivencia).
El despliegue de medios de rescate y socorro era insuficiente (criterio
cuantitativo) o inadecuado (criterio cualitativo) para una prestacin efectiva del
servicio, considerando todos los medios materiales y personales disponibles y
operativos
dentro
del
sistema.
No concurran condiciones meteorolgicas, de trfico, distancia u otras
intervenciones simultneas, que dificultaran la asistencia en un tiempo menor.
4.- Que no concurra fuerza mayor u otra causa de exclusin de la
responsabilidad. La fuerza mayor existe cuando el hecho, aun siendo
previsible, sea, sin embargo, inevitable, insuperable e irresistible, siempre que
la causa que lo motive sea extraa e independiente del sujeto obligado. El caso
fortuito no exime de responsabilidad patrimonial a la Administracin.
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