Concepciones en torno a la participacin comunitaria.

Del anlisis de los lineamientos

gubernamentales a las experiencias locales de un plan provincial.
Mauricio Schuttenberg (CONICET, UNLP)
Mara Laura Pagani (UNLP)
Introduccin
En los ltimos aos la participacin social o de la comunidad se ha concebido como una estrategia fundamental para el
diseo, implementacin y evaluacin de polticas pblicas. Sin embargo, la participacin no tiene un sentido unvoco. Bajo
el paraguas de este fenmeno se incluyen diversas concepciones, objetivos y prcticas.
Respecto a los sentidos que pueden adquirir los procesos participativos consideramos importante tener en cuenta distintas
visiones: la que enfatiza la participacin como tcnica y la que pone el acento en las consecuencias polticas y sociales tanto
en sus aspectos positivos (profundizacin de la democracia, fortalecimiento y desarrollo comunal, construccin de
ciudadana, cambio social, etc) como negativos (manipulacin poltica, construccin artificial de consensos, disciplinamiento
social, etc). El problema no es entonces que se convoque a la comunidad, sino lo que vara es para qu y en qu niveles.
En este marco nos interesa indagar, en un plano general, cmo estas concepciones aparecen en el rea social de la provincia
de Buenos Aires a partir de los discursos y planes oficiales de la dcada del 90 y principios del 2000. Para ello se analizaron
los niveles y formas de participacin presentes, as como los sectores y actores a los que se convoca a dicha participacin. En
un segundo nivel, se profundizarn estos aspectos a partir del estudio de una poltica social central para la provincia de
Buenos Aires, como es el Plan Ms Vida, para aprehender las implicancias de la participacin desde la perspectiva de los
actores (trabajadoras vecinales1 y coordinadoras barriales2) que implementan dicha poltica. El sentido de este anlisis en
ambas dimensiones es abordar cmo las estrategias de participacin propuestas en una poltica social concreta se relacionan
con los lineamientos y orientaciones ms generales que sustentan la tarea del gobierno, en este caso de la provincia de
Buenos Aires.
Para la realizacin de este trabajo3 se utiliz una perspectiva metodolgica cualitativa a partir del anlisis de documentos
oficiales (planes, normativas, programas gubernamentales, discursos de los gobernadores) y de un estudio de caso en el Gran
La Plata (incluye algunos barrios de La Plata, Berisso y Ensenada) a partir de 40 entrevistas en profundidad a las trabajadoras
vecinales. El trabajo de campo se realiz entre el ao 2004 y el 2005.
Concepciones, sentidos y modalidades de la participacin:
Bronfman y Gleizer (1994) sealan que quienes sostienen una visin tcnica de la participacin argumentan que sta es una
modalidad que permite el mejor funcionamiento y aceptacin de los programas y otorga mayor efectividad, ya que el xito
depende de que la comunidad los sienta como algo propio, responsabilizndose por el problema y participando en su
solucin. Desde esta perspectiva la participacin se piensa como una herramienta social polticamente neutra, como un
medio para llegar a un fin. Esta es la visin que sostienen los organismos internacionales.4
Quienes critican esta concepcin destacan que:

la inclusin de la participacin en las polticas ocasiona servicios de segunda y/o baja calidad, con personal
probablemente poco entrenado, con menores recursos que los servicios que se le ofrecen a otros sectores (Testa,
1985),

se rechaza la participacin porque se la concibe en un plano local y al ser diferentes en una regin que en otra,
aumentan los costos y disminuye la factibilidad.
Otra perspectiva es la que se centra en las consecuencias polticas y sociales positivas analizando a la participacin como:

va de enormes potencialidades hacia la democratizacin y el desarrollo de una democracia de base;

el fortalecimiento de la sociedad (eleva los niveles de organizacin, aumenta la autonoma de la comunidad);

la promocin de sujetos sociales activos con capacidad de construir su propio destino;

Por trabajadoras vecinales denominaremos a las manzaneras y comadres del Plan Ms Vida.
Son mujeres que se encargan del monitoreo de la implementacin del Plan en los barrios, organizan el trabajo de las manzaneras
y actan de enlace entre las manzaneras y el nivel municipal.
3
El presente trabajo forma parte del Proyecto: Evaluacin de programas sociales en curso en barrios pobres del Gran La Plata de
la Fac. de Humanidades y Cs. de la Educacin de la UNLP y del subproyecto, en vinculacin con el IPAP y la CIC, Polticas Pblicas
y participacin ciudadana, dirigidos por Amalia Egua y Susana Ortale.
4
Menndez (1998) y Ugalde (1987) describen el surgimiento de las polticas participativas en Amrica Latina en los 50 ligadas a
condicionamientos de los organismos internacionales. Para el Banco Mundial la experiencia demuestra que cuando la sociedad
civil toma parte en proyectos y programas, se logran mejores resultados en el diseo e implementacin y, por lo general, una mayor
eficacia y sentido de pertenencia local. (Banco Mundial, 1997).
2

la potencialidad de devenir en un mtodo de control del clientelismo mediante la institucionalizacin de poderes en

la comunidad (Ruiz, 2004; Cunill Grau, 1991);

un medio de socializacin de la poltica con la potencialidad de controlar al Estado y a la burocracia.

Por el contrario, se enfatiza que la participacin se constituye en un objeto preferido de manipulaciones polticas y que puede
convertirse en un instrumento que acente la heteronoma en la sociedad civil, al facilitar la construccin artificial de
consensos y legitimar desigualdades5. Asimismo, bajo esta perspectiva se concibe que la comunidad se transforma en fuente
de consultas y recursos. El eje principal es obtener el apoyo en la ejecucin de programas gubernamentales a partir del aporte
de mano de obra y/o recursos, y slo circunstancialmente abrir canales de comunicacin para comprender sus demandas y
opiniones de cmo resolverlas (Ugalde, 1987).
Desde esta ltima perspectiva se desprende la idea de que se promueve una participacin simblica que se contrapone con
una participacin real ( Sirvent, 1999) que implica la necesidad de cambios profundos en las estructuras de poder y se
desarrolla cuando los miembros de una institucin o grupos influyen efectivamente sobre todos los procesos de la vida
institucional y sobre la naturaleza de las decisiones. (pg. 129). Continuando con esta lnea, segn la definicin de
Menndez (1995) la participacin implica cuestionar lo dado, oponerse a lo institucionalizado, a la dominacin en trminos
de cohesin y/o de consenso, la inclusin participativa supondra cuestionar la manipulacin y la cooptacin. (pg. 12).
En contraposicin, la participacin simblica6 refiere a acciones que ejercen poca o ninguna influencia sobre la poltica y
gestin institucional y generan una ilusin de poder inexistente, simulando un como si se participara. Bajo estas formas
enmascaradas de participacin, Sirvent (1999) seala que se identifican relaciones de subordinacin, que impiden cambios
en las relaciones de poder.
Desde esta perspectiva tambin se remarca que desde las distintas instancias gubernamentales se convoca a las
organizaciones sociales con recursos para aportar y los pobres participan contribuyendo mano de obra para el mejoramiento
del barrio. Consecuentemente, los programas incluyen a la participacin como una forma de abaratar los costos del
programa, asegurar la eficiencia y sobre todo garantizar el control social y poltico durante la implementacin de los mismos,
evitando un excesivo poder de decisin por parte de los vecinos y las organizaciones comunitarias. De este modo la poblacin
se integra en actividades programadas por funcionarios o agentes estatales, no participa en la planificacin de las mismas y
tampoco en la definicin de prioridades y asignacin de recursos. (Trincheri, 1996: 41). De esta manera, se entiende a la
participacin como un problema especfico de colaboracin y no como una cuestin de gobierno relacionada con la
configuracin del poder y la forma de compartirlo en el momento de la toma de decisiones, tema que nos introduce a las
diferentes modalidades y alcances de estos procesos.
Bajo la denominacin de participacin se observa que pueden introducirse distintas modalidades que varan en funcin del
tipo de vinculacin entre la organizacin estatal y los grupos de base u organizaciones sociales, y en funcin del poder y
control que ejerzan los participantes. Las distintas modalidades de participacin son:

Participacin informativa: implica transferencia de informacin o conocimiento sobre un determinado tema. La

comunidad provee informacin al Estado y ste a la comunidad.

Participacin consultiva: implica la expresin de la opinin y voluntad de los actores acerca de un problema o
decisin, pero no es directamente vinculante para las autoridades.
Estas dos modalidades permitiran tomar decisiones en las polticas pblicas optimizando el uso de los recursos.

Participacin decisoria: implica ejercicio de poder y responsabilidad en los procesos de toma de decisiones.

Participacin en la gestin (Cogestin o Gestin asociada): implica el ejercicio compartido entre organizaciones
estatales y organizaciones de la sociedad civil en la elaboracin y gestin de proyectos, en la implementacin y
monitoreo de las polticas. Este es el mximo grado de participacin, aqu no slo el Estado convoca para expresar
ideas, opiniones, y decidir, sino que adems se produce una transferencia de poder. (Cardarelli y Rosenfeld, 2002;
Poggiese, 2000).
Diversos autores (Cardarelli y Rosenfeld, 1998; Kalinsky, 1993; Montero, 1994; Prez, 2000) coinciden en que, en su
mayora, las prcticas de participacin se reducen a actos consultivos cuyos resultados no son tomados en cuenta por los
gobernantes.
En contraposicin existe una participacin real cuando se establecen mecanismos de participacin decisoria y de cogestin. Esta instancia implica la necesidad de cambios profundos en las estructuras de poder y se desarrolla cuando los

La apertura del Estado hacia la participacin activa de la poblacin puede ser apropiada de manera diferenciada en la propia
base. Diversos estudios demuestran que los sectores que participan en los procesos de concertacin son aquellos que ocupan una
posicin privilegiada en la estructura socio-econmica (CEPAL, 1985), los sectores que pueden asumir diversos costos:
informacin, oportunidad, fracaso Cunill Grau, 1991).
6
Otros autores han desarrollado esta misma concepcin dual que adquieren los procesos participativos con denominaciones
similares: pseudosparticipacin (Cortazzo, 1996), participacin nominal (Montero, 1994), participacin emancipatoria
(Belmartino y Bloch, 1984), pseudogestin asociada o subordinada (Ruz, 2004).

miembros de una institucin o grupos influyen efectivamente sobre todos los procesos de la vida institucional y sobre la
naturaleza de las decisiones. (Sirvent, 1999: 129).
Finalmente cabe destacar que, aunque la participacin no es un fenmeno nuevo, en la dcada de los noventa aparece
vinculada a:

la bsqueda de mayor eficacia del Estado a la vez que se reclama por una mayor equidad (en este marco se
profundizan las polticas de descentralizacin y se enfatiza sobre la necesidad de modernizar y transparentar el
Estado);

la consolidacin del sistema democrtico que no resuelve la crisis de representacin poltica;

el problema del crecimiento econmico, el aumento del desempleo y de la pobreza y otras formas de exclusin
social. En este marco, el binomio entre inclusin-exclusin tiene una relacin directa con la participacin y con el
concepto de ejercicio de ciudadana.
Hasta aqu se ha remitido a diferentes autores y debates tericos para ilustrar que la participacin no tiene un sentido unvoco
y no constituye un debate acabado. Cremos necesario considerar brevemente estas distintas concepciones pues stas
aparecen referenciadas en algunos documentos institucionales, planes gubernamentales y discursos de los mximos
decidores de las polticas pblicas.

1) La participacin en los lineamientos de las polticas sociales

Los planes de gobierno dan lugar a diferentes propuestas institucionales donde se expresa la misin, visin y valores que
sustentan la tarea de gobierno. Estos planes institucionales se desagregan en programas que hacen referencia a un conjunto
de actividades, servicios o procesos que expresan con ms precisin las intenciones que se persiguen y jerarquizan desde el
mbito pblico. Para viabilizar su accionar el gobierno requiere de un marco normativo que le confiera legalidad y de una
estructura organizativa que ponga en accin sus proyectos, as como de recursos que le permitan hacerlos realidad
(Subsecretara de la Gestin Publica, 2004). En este sentido, hemos revisado distintos documentos institucionales de la
provincia de Buenos Aires que hacen referencia al rea social: planes estratgicos, marco normativo y discursos de los
gobernadores (desde los 90 hasta el 2004) para identificar cules son los mbitos y actores ms recurrentes que se
mencionan en las polticas participativas y cules son los argumentos que la justifican.
- Respecto a los actores que las distintas fuentes mencionan como destinatarios de polticas participativas surge que:
en el plano individual se convoca a los pobres, los vecinos, los jvenes, las trabajadoras vecinales (en algunas citas
aparecen como manzaneras y comadres) y las mujeres humildes en general.
como actores colectivos se mencionan las instituciones cientficas, gremiales y profesionales para consensuar
polticas; los colegios profesionales, obispado, organizacin de trabajadores, unin de padres de familia para
trabajar conjuntamente con; colegios profesionales, organizaciones sindicales, empresarias y comerciante para
formar foros de seguridad. Tambin se mencionan las organizaciones libres del pueblo, las organizaciones
comunitarias o no gubernamentales, los centros de fomento, organizaciones no gubernamentales y las redes
sociales.
En este sentido, observamos que la predominancia de prcticas que promueven la participacin en el mbito de las
polticas sociales y para pobres, no es casual en el marco de las polticas neoliberales que se orientaron a administrar la
pobreza trasladando ms responsabilidades a la propia poblacin. Incluso se repite en varios documentos una apelacin a que
la poblacin se haga cargo de sus problemticas. Por ejemplo, en la ltima estructura aprobada del Ministerio de Desarrollo
Humano y bajo el discurso de un paradigma orientado a los derechos ciudadanos (tema que se retoma ms adelante) se
propone la reconstruccin de una poltica social enraizada en los derechos de las personas, con eje fundamental en el trabajo
como fuente de inclusin, dignidad e identidad; la promocin de la organizacin popular y la participacin y el protagonismo de
los grupos, sectores y comunidades en la identificacin y resolucin de sus problemas (...) (Decreto 301/02). (En adelante
subrayado nuestro)
De esta forma la participacin impulsada desde las polticas pblicas muchas veces naturaliza y profundiza las desigualdades
sociales. En este punto, coincidimos con Coraggio quien analiza polticas participativas en el marco local y concluye: para la
ciudad alta: planificacin estratgica y concertacin, privatizacin y transnacionalizacin de los servicios, polticas de
inversin en infraestructura para asegurar su competitividad, valores elitistas ligados al conocimiento y la competitividad. La
ciudad baja: gobernabilidad y polticas sociales focalizadas, compensatorias y de contencin del estallido social, autoayuda y
autogestin local, manejo clientelar de los recursos, valores de sobrevivencia para los ms aptos y solidaridad para los
rechazados y desvalorizados socialmente por el mercado. (pg. 219).

- Respecto a las nociones de participacin en las distintas fuentes relevadas aparecen fuertemente fundamentadas a partir de
las consecuencias polticas y sociales positivas relacionadas al control del asistencialismo y clientelismo:
"Para que la participacin se consolide hay que modificar sustancialmente las actitudes pasivas tradicionales, segn las
cuales el reclamo comunitario se canaliza a travs de mltiples ventanillas oficiales que refuerzan su carcter asistencialista (...)
La poltica social se pone en manos de sus beneficiarios, promoviendo su participacin solidaria en la resolucin de la crisis. (Plan
Trienal 89/91, pg. 308).
Hemos realizado una poltica social cuyas caractersticas apuntan a una manera a mi juicio indita, de atacar el
problema de la marginacin y de la exclusin social, no por la va del asistencialismo, porque nosotros creemos que por esa va
finalmente se degrada la condicin del pobre, sino por la nica forma de poder dar respuesta profunda al problema de la pobreza,
el protagonismos de los propios pobres () Como deca antes, esa integracin humana, la salida de esa enorme legin de
marginados y carenciados no puede venir por la va del asistencialismo estatal, tiene que venir por la va de la autoconciencia
primero y por la autogestin despus. (Discurso del gobernador Cafiero. Apertura del 119 Perodo Legislativo, pg. 19,
2/5/91).
() se puso en manos de la propia comunidad los diversos planes y programas, rompiendo con viejas prcticas
burocratizadas y de clientelismo partidario, con un nico objetivo: que la ayuda llegue siempre al que la necesita. (Discurso del
gobernador Duhalde. Apertura del 127 Perodo Legislativo, 1/3/99).
En la misma lnea del combate al clientelismo y de trascender lo asistencial que generan las prcticas gestadas desde el
mismo mbito estatal se propone como contrapartida acciones de capacitacin:
"El gobierno bonaerense procurar implementar los programas y las acciones que apuntan a la promocin social con el
objeto de disminuir progresivamente al asistencialismo en base a la capacitacin y organizacin comunitaria ()" (Plan Trienal
Bonaerense 97/9, pg. 19).
El Consejo (se refiere al Consejo Provincial de la Familia y Desarrollo Humano) apunta esencialmente a la
participacin y a la organizacin comunitarias en la bsqueda de soluciones viables adaptadas a la realidad, brindando el apoyo
tcnico y la capacitacin necesaria para lograr una mejor calidad de vida en cada localidad, en cada barrio. Este tipo de enfoque
participativo potencia el esfuerzo y el aporte de los miembros de la comunidad, alejndose del esquema tradicional de la accin
social directa y de sus fallas. (Discurso del gobernador Duhalde, Apertura del 126 Perodo Legislativo, 3/5/98, pg. 8).
En este punto es importante sealar que las propuestas de capacitacin muchas veces enfatizan las responsabilidades
individuales en el mejoramiento de la calidad de vida y este nfasis puede llevar a la responsabilizacin de las personas por
su estado de pobreza obviando el contexto social en el que est inserto.
Desde otra perspectiva, Ruiz (2004) advierte que la participacin y capacitacin de los ms pobres en los programas y
proyectos adquiere sentido si contribuye a mejorar las condiciones de vida de la poblacin. Asimismo estas experiencias son
valoradas si promueven acceso a nuevos saberes, a la interaccin con diferentes actores sociales en distintos espacios y
organizaciones, si permiten a las organizaciones comunitarias nuevas formas de hacer, mayor comprensin de lo pblico y de
lo social en beneficio de la poblacin. Esta orientacin que asume la participacin ser retomada en la experiencia concreta
que se analiza del Plan Ms Vida.
Por otra parte, se promueve la participacin a travs de mecanismos de consulta, diagnsticos, identificacin de problemas,
etc., estrategias ligadas al diseo de las polticas.
La Subsecretara de Organizacin Comunitaria tuvo entre sus objetivos: Disear e implementar un sistema de
organizacin comunitaria que permita elevar la calidad de vida de la poblacin a travs de la deteccin de las necesidades bsicas
de la poblacin con mayores postergaciones a fin de promover y proveer los elementos necesarios que satisfagan dichas
necesidades. (Decreto 26 de 1991, acerca de las funciones del Ministerio de Accin Social y Salud).
"El gobierno bonaerense impulsar la conformacin y el desarrollo de redes sociales a partir de la construccin de lazos
solidarios sustentados por la activa participacin de la comunidad, a fin de que los propios pobladores realicen un
autodiagnstico, generen y desarrollen ideas y actividades que lo contemplen." (Plan Trienal Bonaerense 97/9, pg. 19).
No obstante, la participacin tambin se orientar hacia la propia ejecucin de las polticas sociales a partir de la promocin
de un perfil solidario, voluntario, generalmente femenino y, como se enunciar recurrentemente desde la segunda mitad de
los 90 hasta la actualidad, encarnado principalmente, en el rol de las trabajadoras vecinales:
Este es un Plan ambicioso por los resultados que deseamos obtener, pero no implica la creacin de un aparato
burocrtico ni permitir la politizacin del mismo, porque nos apoyaremos en las estructuras municipales y en el trabajo social
espontneo. Estos emprendimientos tienen xito si se encarnan en la gente, si son instrumentados por los propios militantes
sociales y comunitarios que naturalmente surgen en cada barrio y en cada pueblo (Discurso del gobernador Duhalde. Apertura
del 122 Perodo Legislativo, 2/5/94).

El Consejo ha ido tejiendo una red solidaria de mujeres voluntarias, que hoy ya son ms de 30.000, y que popularmente
son conocidas como manzaneras. Estas mujeres humildes, elegidas consensuadamente por la comunidad y las instituciones
intermedias barriales, son las que, con su labor y su esfuerzo, logran que el Plan Vida destinado a la atencin integral de madres,
nios y embarazadas en la lucha contra la desnutricin y la mortalidad infantil- cumpla su objetivo con los beneficiarios, que ya
suman casi 1.000.000 de personas. (Discurso del gobernador Duhalde. Apertura del 126 Perodo Legislativo, 3/5/98, pg.
8).
Las redes de trabajadoras vecinales, ejemplo de voluntariado solidario, sern apoyadas y fortalecidas a travs de
programas especiales y atencin contraprestacional de algunos requerimientos. Las valiosas funciones que cumplen, se
diversificarn en tareas de prevencin sanitaria y otros servicios asistenciales indispensables en sus respectivos barrios. (Discurso
del gobernador Ruckauf. Apertura del 128 Perodo Legislativo, 1/3/00).
() Uno de los principales desafos de la gestin pblica en el rea social en tiempos de profunda crisis como el presente,
es el poner en ejecucin polticas que sustenten, no slo en la capacidad del Estado para accionar por la responsabilidad que la
compete sino que principalmente consideren el compromiso popular expresado en el trabajo solidario , porque all es donde se
expresa la voluntad de cambio y mejora en las condiciones materiales y espirituales de la comunidad () por su parte, la sociedad
debe reafirmar su protagonismo, creciendo cuantitativa y cualitativamente en su capacidad de organizacin y gestin (Plan
Estratgico del Ministerio de Desarrollo Humano y Trabajo, 2002, pg. 21 y 22)
Ninguna poltica social en el marco de situacin que vive el pas y la Provincia puede concretarse sin la participacin de
otros sectores de la Provincia. Me refiero a miles de voluntarios, humildes administradores de comedores y guarderas, y
organizaciones sociales que reemplazan en muchos casos al Estado y lo complementan en otros (). (Discurso del gobernador
Sol. Apertura del 131 Perodo Legislativo, 3/3/03).
Esta participacin solidaria en la implementacin de los programas y ligada al trabajo gratuito en la accin social tambin
supone, en palabras de Cortazzo (1996), procesos de pseudoparticipacin o participacin simblica (Sirvent, 1999) pues se
mantiene a los sectores populares alejados de los mbitos de participacin decisiva de la sociedad.
Por otra parte, que la labor femenina sea solidaria y gratuita parte del supuesto de que existe un grupo de mujeres dispuestas
a trabajar en un continuo que se inicia por mejorar las condiciones de su grupo familiar y se extiende a un conjunto de
acciones dirigidas al bienestar de toda la comunidad (Ruiz, 2004: 106). Esta visin observamos que se manifiesta en la
concepcin del gobierno de la provincia que en 1994 incorpora funciones referidas a la promocin de la organizacin
comunitaria al Consejo Provincial de la Mujer (creado en 1987). La fundamentacin de este cambio alude a que la mujer
constituye el eje fundamental en el que se asienta la organizacin familiar, basamento de todo ordenamiento social, resulta
necesaria su participacin activa en los programas comunitarios de asitencia directa. (Decreto 473/94). Asimismo, en el rea
social se crearan programas especficos que tienen como destinatarios centrales a las mujeres por ejemplo: el Plan Vida/Ms
Vida (que profundizaremos en la seccin siguiente), el Programa Mujeres Isleas y Mujer de campo.
Hasta aqu hemos intentado exponer que desde la dcada del 90 hubo una continuidad en la apelacin de la participacin de
la comunidad en las concepciones gubernamentales. Esta referencia se centra especficamente en el rea social7,
especialmente en el Plan Vida y Ms Vida 8. Esta persistencia ha significado, sin embargo, que bajo la denominacin de
participacin se refiera a procesos distintos y ambiguos: por momentos se acota la participacin en la etapa de
identificacin de problemas, de colaboracin de diagnsticos, es decir en el momento de diseo de la poltica. En otros
pasajes se la relaciona con polticas de difusin y capacitacin. Asimismo, se menciona el protagonismo en la solucin de sus
problemas, a travs del trabajo solidario, en la ejecucin de las polticas y hasta con la responsabilidad de disminuir las
practicas asistencialistas.
Sin embargo, hacia finales de los 90 y principios del 2000 se percibe una generalizacin de la promocin de la participacin
hacia otros mbitos. Aparece recurrentemente mencionada en el rea de seguridad (a travs de los foros) y relacionada con
una propuesta de superacin de la ineficacia del Estado. De este modo, las estrategias gubernamentales en el marco de la
reforma del Estado influenciada por los organismos financieros internacionales9 y con el propsito de mejorar la
administracin pblica, convergen hacia polticas de modernizacin y democratizacin del Estado.
En este marco observamos a nivel discursivo la relacin entre:
Participacin/reforma del Estado/descentralizacin/eficacia:

Tambin la participacin aparece mencionada en las polticas referidas a juventud y, en el mbito de la salud, se contempla en el
tema de drogadiccin y en el seguro pblico de salud para las manzaneras.
8
En este punto es vlido aclarar que aunque hemos observado una predominancia de la apelacin a la participacin comunitaria
enmarcada en el Plan Vida/Ms Vida (esto demuestra una intencin de visibilizar constantemente este Plan) hemos recogido citas
de documentos anteriores a su implementacin que dan cuenta de un proceso ms amplio.
9
Para profundizar la incidencia de las orientaciones y condicionamientos de los organismos internacionales en las polticas
participativas ver Cardarelli y Rosenfeld (1998) y Pagani (2005).

Las constantes relaciones y gestiones intergubernamentales entre los diferentes niveles y reas de gobierno, como as
tambin, entre las asociaciones y organizaciones no gubernamentales, obligan a implementar mecanismos de coordinacin de
acciones que coadyuden a un mejor aprovechamiento de recursos. (Decreto 1905/97, que aprueba la estructura orgnica
funcional del Consejo Provincial de la Familia y Desarrollo Humano).
() el Estado slo puede ser eficaz en el desempeo de su misin, si asume decididamente la profunda pulsin
descentralizadora que signa nuestro tiempo. El Estado slo podr ser de verdad para la gente en la medida en que sea realmente de
la gente. El poder solamente podr ser til y humano en cuanto se multipliquen y descentralicen las instancias de decisin,
llegando cada vez ms cerca de la persona, de la familia y de los grupos sociales bsicos. Y aqu surge otra de las lneas maestras del
ciclo que emprendemos. Ir hacia la gente es ir hacia las asociaciones que la misma gente se ha dado () (Discurso del
gobernador Ruckauf. Apertura del 128 Perodo Legislativo, 1/3/00).
La mejor forma de servir hoy al fomentismo, a las organizaciones no gubernamentales, a lo que surja naturalmente del
pueblo como una organizacin para mejorar su vida, para mejorar su barrio, es la transformacin del Estado. Y dentro de la
transformacin del Estado, en el caso de la provincia de Buenos Aires, una fuertsima descentralizacin hacia los 134 distritos.
(Discurso del gobernador Sol en el Congreso Provincial del Vecinalismo Fomenista, Mar del Plata, 5/4/03).

Participacin como estrategia de evaluacin de la poltica pblica (principalmente se destaca el control, por
ejemplo de la obra pblica y en la evaluacin de los programas sociales):
Si algo positivo tiene la crisis en que nos encontramos es que ha puesto en marcha el camino hacia nuevos mecanismos de
participacin y de control popular. Una democracia puede deslizarse fcilmente hacia la oligarqua si los ciudadanos resignan su
obligacin de participar y controlar a los gobiernos. (Discurso del gobernador Sol. Apertura del 130 Perodo Legislativo,
1/3/02).

Se menciona un cambio en la modalidad de intervencin del Estado que promueve a la participacin como eje en
la concepcin y gestin de los programas sociales:

"Tradicionalmente las respuestas desde el Estado para atender la problemtica de los grupos en riesgo social (mujeres jefas
de hogar, madres adolescentes, nios desnutridos, jvenes sin capacitacin, hombres desocupados, ancianos desprotegidos o
discapacitados) han sido abordadas desde una perspectiva vertical, es decir desde el Estado y hacia sus beneficiarios, sin que estos
ltimos tengan una participacin real, sino como meros receptores de la asistencia social". (Modelo de gerenciamiento social de
la Provincia de Buenos Aires (1998), citado en Egua y Weingast, 2005)
La nueva visin recupera la participacin activa de las personas y de las organizaciones intermedias gubernamentales y
no gubernamentales tanto para la toma de decisiones relativas a las prioridades y programas sociales como para la gestin y
evaluacin de los mismos. (Balance de Gestin 2002/03, pg. 98).
Estamos reemplazando la concepcin debeneficiario objeto de tutela o compasin del Estado, por el paradigma de
ciudadano sujeto de derechos. Apostamos a fortalecer nuestro compromiso social apuntando a una gestin eficiente y
transparente. (Sntesis de Gestin del Gobernador Sol 2004/2005, pg. 78).
Lo que se desprende de las ltimas citas es que en los ltimos aos comienza a asomar un discurso que reflejara un cambio
en el paradigma de intervencin estatal, que se dirige desde una concepcin de la poltica social orientada a la beneficencia y
el asistencialismo hacia la construccin de ciudadana, de sujetos activos en la promocin de derechos10.

2) La participacin en el anlisis de una poltica concreta: el Plan Ms Vida.

El Plan Vida surgi en 1994 durante la gobernacin de Eduardo Duhalde y se implement en las localidades y barrios con
elevado porcentaje de desnutricin y mortalidad infantil. Pronto se consolid como una poltica principal para el Consejo
Provincial de la Familia y Desarrollo Humano ante la creciente pobreza y vulnerabilidad de los sectores ms carenciados.
El Plan estableca el reparto de alimentos y leche a travs de la red de trabajadoras vecinales. Esta forma de implementacin,
sustentada en la propia organizacin comunitaria, buscaba consolidar acciones en la poblacin beneficiaria que promoviera
la prctica de la autogestin e interrelacin barrial. El objetivo era que esa red solidaria construida por mujeres de la
comunidad se transforme en un entramado que canalice la llegada de otros programas, agilizando la labor del Estado. De esta
manera, se esperaba que mediante la participacin de los propios destinatarios se adecuen los recursos a las necesidades
reales de la comunidad, trascendiendo lo asistencial y promoviendo el crecimiento organizativo del individuo y de la
comunidad.

10

Lamentablemente en este punto no contamos con la estructura aprobada del actual Ministerio de Desarrollo Humano para
verificar si esta tendencia se concretiza a nivel de acciones de gobierno.

Durante el ao 2002, en la gobernacin de Sol, se reformul el Plan y en ese proceso se dise el Ms Vida que en varias
lneas plantea objetivos que, en parte, implican una continuidad con el Plan Vida y, tambin plantea otros que apuntan a
profundizar y modificar algunas cuestiones en el mbito comunitario. De esta manera, en la letra del Plan se advierte un
nuevo eje, adems del nutricional, que apunta a la implementacin de una Estrategia Integral de Cuidado Familiar y
Mejoramiento de las Condiciones de Educabilidad (Ministerio de Desarrollo Humano y Trabajo, 2003).
El Plan Ms Vida no es una poltica universal sino que plantea dos criterios de focalizacin. Por un lado, un criterio de
focalizacin geogrfica que contina en los 51 distritos en los que se desarroll el Plan Vida (municipios con ms de 50.000
habitantes y en aquellas zonas con mayor porcentaje de poblacin con necesidades bsicas insatisfechas NBI- como los
barrios con alta incidencia de poblacin desocupada). Por otro lado, para la asignacin de alimentos especficos se establece
que son beneficiarias del Plan aquellas familias que entre sus integrantes comprendan a: mujeres embarazadas mams que
amamantan nios hasta los 6 meses de edad (mams en perodo de lactancia), nios de 6 a 12 meses de edad, nios de 12 a
24 meses de edad y nios mayores de 2 aos hasta el ingreso escolar (5 6 aos de edad cumplidos).
La red comunitaria se conform a lo largo de una dcada a travs de la labor de las trabajadoras vecinales y comadres
elegidas por la misma comunidad.
Las primeras son las encargadas de recepcionar las raciones diarias del Plan en el propio domicilio y de distribuirlo a
los beneficiarios, son conocidas popularmente como manzaneras. Adems deben registrar informacin referida a
la situacin nutricional y a la asistencia a los controles de salud y capacitaciones de los destinatarios.
Las comadres son vecinas, que en el marco del subprograma Comadres, detectan a las embarazadas censadas en el
Plan Vida. Este Subprograma tiene entre sus objetivos especficos el fortalecimiento de redes de acompaamiento y
contencin de las embarazadas y la articulacin entre las organizaciones barriales y las instituciones de salud.
Asimismo, se propuso capacitar a las beneficiarias en relacin a temas de maternidad, lactancia, cuidados
prenatales, maternidad adolescente y puerperio.
Este Plan por sus caractersticas se ajusta a los lineamientos de las polticas neoliberales. En este sentido, coincidimos con
Cardarelli y Rosenfeld (1998) en que los aos 90 encuentra a los pases de Amrica Latina desplegando una poltica social
compensatoria, subordinada a las demandas de la modernizacin econmica y, en particular del equilibrio fiscal.
Descentralizacin, focalizacin y privatizacin como transferencia de responsabilidades a la sociedad civil aparecen como los
nuevos paradigmas atados a fuertes condicionamientos de los organismos internacionales que proveen el financiamiento
(pg. 71).
Estas caractersticas que asume el Plan Vida y su continuacin en el Ms Vida de focalizacin de zonas y de beneficiarios,
trabajo voluntario de mujeres, autogestin, seguimiento y capacitacin no son casuales, sino que se enmarcan en los
lineamientos generales que tuvo el rea social desde la dcada del noventa y que hemos desarrollado en el apartado anterior.
Ahora bien, al momento de pensar las implicancias sociales y polticas de la participacin de la comunidad, en la experiencias
analizadas del Plan Ms Vida en la escala barrial, se evidencian rastros de ambas perspectivas: la que critica estos procesos
por considerarlos simblicos y la que pone nfasis en el fortalecimiento de la comunidad.
En primer lugar, en concordancia con la perspectiva ms crtica, podemos analizar que el Plan propone la entrega de
alimentos y el seguimiento de ciertos cuidados de la salud a partir del trabajo voluntario de una red de mujeres, es decir que
el Estado delega a parte de la poblacin -que a su vez es beneficiaria de dicha poltica-, la responsabilidad de su
implementacin.
Asimismo, se identifica una modalidad participativa de la comunidad en tanto fuente de consulta e informacin, ejecucin y
control de la poltica, pero al mismo tiempo es baja o nula en otras dimensiones tales como planificacin, toma de decisiones
sobre los recursos a asignar, etc. Como hemos visto en la primera parte algunos autores denominan a estos procesos como
simblicos porque consideran que se parte de la necesidad de legitimar sistemas polticos compatibles con ciertos intereses o
valores poltico-econmicos, y que en realidad no permiten la participacin en instancias de toma de decisiones.
Los actores barriales pasan a ser los responsables del control del Plan y de la distribucin correcta de los recursos. Esta
estrategia se presenta como una accin tendiente a controlar el clientelismo (las mujeres realizan trabajo solidario y
despolitizado) y como una necesidad de consolidar prcticas que tiendan a la autogestin con el objetivo de adecuar los
recursos a las necesidades reales de la comunidad, de lograr una poltica ms eficiente en la asignacin de recursos:
Las trabajadoras vecinales constituyen una organizacin no gubernamental, no reconocida como tal, pero que funciona
realmente de esta manera, trabajando en forma gratuita con los fondos y el material que provee el Estado de la Provincia, a travs
de una cantidad de planes que ustedes conocen tan bien como yo, y por lo tanto no quiero cansarlos con su enumeracin
exhaustiva en el momento de esta apertura de sesiones. Esta colaboracin entre el Estado y el voluntariado es el eje de una poltica
social moderna, que permite realizaciones mucho ms amplias que aquellas que se alcanzan utilizando slo los recursos
administrativos (Discurso del gobernador Carlos Ruckauf. Apertura de la 129 Asamblea Legislativa, 1/3/2001).
El reconocimiento de este Gobernador a la red de Manzaneras y Comadres que diariamente contribuyen a hacer efectivo
los programas, a las organizaciones no gubernamentales y a los Intendentes Municipales que son los primeros en recepcionar las
urgencias de millones de bonaerenses. (Discurso del gobernador Sol. Apertura del 131 Perodo Legislativo, 3/3/03).

No sabrs de liberales, de izquierdas, ni peronistas, no conocers las listas, de frentes, ni radicales, si, a los principios
leales de los ms necesitados a quienes habrs brindado los ms firmes ideales . (Poesa La Manzanera, de Juan Jos Mussi,
ex Ministro de Salud de la provincia de Buenos Aires, citado en Masson, 2004: 109).
Sin dejar de reconocer que en el Plan Ms Vida se promueve una participacin acotada en el nivel operativo; es decir en la
ejecucin del Plan, hemos percibido cambios importantes en el entramado social barrial y en la subjetividad de los actores
sociales intervinientes: las trabajadoras vecinales. En este sentido, observamos que el trabajo que realizan las manzaneras,
coordinadoras y comadres legitiman y brindan identidad social, autoestima y una sensacin de pertenencia a un sistema de
reconocimiento social ms amplio o a una red de lealtades. Es decir que tambin se identifican experiencias que tienden al
fortalecimiento de la sociedad, tal como sealamos desde la primera perspectiva.
De esta manera, los modelos de participacin que se despliegan en esferas barriales, como una red de solidaridades prximas,
pueden resultar positivos, no slo en el plano de la satisfaccin de ciertas demandas y necesidades (alimentos, vestimenta,
etc), sino tambin en el de la construccin de identidades individuales y colectivas. Asimismo, en algunas ocasiones, y a pesar
de los objetivos de control social que animan a los agentes convocantes, estas modalidades de participacin pueden
transformarse en acciones colectivas con mayor capacidad de agregar intereses.
Este ltimo punto es fundamental. Muchos de los anlisis anteriormente citados conciben a la participacin dentro de dos
modelos contrapuestos previamente explicitados. Por un lado, la participacin real que implica una transformacin
profunda en las relaciones de poder y, por otro, una participacin ilusoria como contracara de la primera, que sera
funcional al status quo. Ahora bien, estos dos modelos pueden dejar algunas experiencias intermedias fuera del anlisis. Por
ello planteamos que si bien la modalidad de participacin que se gener a partir del Plan Vida extendida al Plan Ms Vida la
podramos encuadrar dentro de una participacin controlada por el Estado, percibimos que en la prctica se generaron
nuevos aprendizajes y saberes que fueron orientando una resignificacin de parte de los actores de sus propios roles y tareas
planificadas. A continuacin se presentan algunas dimensiones donde visualizamos estas resignificacin que expresan las
trabajadoras vecinales a partir de sus propios testimonios:

Cambio de rol en las mujeres: del mbito familiar al barrio

Un eje central que explica la valoracin y la importancia que tiene la participacin para la red de mujeres en el Plan Ms Vida
se relaciona con el cambio que ellas experimentan en el mbito privado y cotidiano. Su lugar dentro de la familia se
transforma, y adquieren un rol importante en la comunidad.
Al ao que mi hijo ms chico empez el plan y me enganch y empec a salir un poco porque haba pasado mucho tiempo
criando los chicos y una de las cosas ms lindas que tengo para vivir es el Plan Vida. Me ayud mucho en lo personal porque no
dejaba de ser mam por salir a llenar planillas o juntarme con mis compaeras, salimos a trabajar juntas, a caminar y visitar a la
gente. (Manzanera)
Estar en el Plan fue muy positivo por eso que te estoy diciendo de tomar contacto con el otro de una forma ms directa, de
poder charlar problemas ms ntimos o problemas comunitarios como un centro de abuelos, todas cosas que fui conociendo por el
trabajo con el plan Vida. Y encontramos una ocupacin tambin. Dejamos de ser las seoras amas de casa que se dedicaban a
atender a sus familias y punto, ahora es como que se nos despert un sentido ms solidario, de ver que hay gente que est peor que
uno y que necesita de un montn de cosas. (Coordinadora de manzaneras)
De esta manera, el reconocimiento y la valoracin pblica de la labor que realizan las trabajadoras vecinales, refuerza el
sentimiento de autoestima y contribuye a redefinir sus posicionamientos en el mbito del hogar a partir del trabajo
comunitario. Las historias son muy variadas pero todas giran en torno a una modificacin sustancial del lugar que estas
mujeres tenan antes del Plan y cmo a partir de comenzar a trabajar su lugar frente a maridos e hijos se modific como as
tambin su relacin con el barrio.
La mayora de las informantes relatan que a partir de que comenzaron en el Plan se contactaron con la gente del barrio, con
autoridades y empleados municipales y con otros vecinos. Asimismo, se testimonia una constante referencia al afecto que van
cosechando a lo largo del desarrollo de sus tareas. El ser valoradas por la gente del barrio es uno de los elementos claves para
dimensionar el lugar que las mujeres le otorgan a la participacin en el Plan Ms Vida.
Lo que me gratifica es encontrarme con algn chiquito que me saluda, con eso me alcanza con que me saluden y
reconozcan lo que hago. La palabra ms gratificante es la del beneficiario, aqulla persona que no tuvo nada, incluso la chica a la
que yo le arregl el problema del incendio viene cada tanto a verme porque ella comprende que me cost mucho el cambio, de vivir
en una casa a mudarme ac y levantar madera por madera. Ella siempre viene. Ella siempre me dice que va a estar eternamente
agradecida por lo que hice por ella; entonces tena una nena de 2 aos, ahora tiene 6 aos y otro beb. Esas son las cosas que te
hacen sentir bien. (Manzanera)
Antes del plan Vida mi recorrido era alrededor de mi casa y hasta la parada del micro nada ms y cuando empec con el
plan Vida tuve que salir y llegar hasta el fondo de mi cuadra que yo nunca haba ido y te encontrs con realidades que te golpean

fuerte, yo estaba en mi casa y era todo, pero saber que hay tantas necesidades que te impulsan a ayudar, al principio me
desmoronaba, lloraba de ver cmo viva la gente. Me ayudaron las capacitaciones porque hay que salir a hablar con las madres,
hacer que se acerque al centro de salud para cambiar la situacin y no quedarte con la lstima, si te cierran la puerta en la nariz
tens que insistir, no quedarte con la negativa, insistir porque la que est en riesgo es la criatura y tens que tratar de llegar a esas
personas y tratar de revertir la situacin pero sin ir al choque. (Manzanera)
Como se refleja en el anterior testimonio, el Plan prev instancias de capacitacin sobre temticas referidas a alimentacin,
salud, educacin, etc. Asimismo, estas trabajadoras vecinales reconocen que el acercamiento a diversas problemticas
sociales y el desarrollo de ciertos proyectos comunitarios requieren del conocimiento de nuevas cuestiones. Esta oportunidad
de concurrir a cursos las sita en un lugar claramente diferenciado y se vivencia como parte de un crecimiento personal.
A m me hubiera gustado meterme ms en temas como drogas, alcoholismo, violencia familiar, etc. Si me sale un curso de
esos as que te pods meter de lleno lo hago con los ojos cerrados porque me encanta. Siento que me falta como para poder ayudar a
otras personas. La idea es utilizar el rol de manzanera para llegar a todas las personas que tienen problemas. (Manzanera)
Por otra parte, el hecho de trabajar en red y de apoyarse junto con los beneficiarios tambin fue generando aprendizajes y
prcticas sumamente interesantes que van consolidando nuevas formas de relacionarse.

Las relaciones al interior de las redes comunitarias

Otra caracterstica que quisiramos sealar es que las casas de las manzaneras se han convertido, en coincidencia con lo que
indican Fournier y Soldano (2001), en centros de referencia de los vecinos, representado nudos o espacios de mediacin
que proveen informacin y recursos.
Yo estoy trabajando hace 18 aos en lo social y tengo el nexo con el municipio. El nexo es que conozco las reas sociales del
municipio. Cuando tenemos casos muy urgentes para solucionar llamamos a la asistente social, baja, hace el informe y todo el
trmite que corresponde. Con el correr del tiempo, los aos y el trabajo es donde nos vamos ganando la confianza de la gente y los
beneficiarios tienen confianza para plantear cualquier dificultad. (ex manzanera y actual coordinadora)
Con el correr de los aos de trabajo comunitario las mujeres conformaron un entretejido social que identifican como una red
de ayuda social en el que pueden identificarse una comunidad de creencias y valores, un conjunto de interacciones basadas
en la solidaridad y la cooperacin, en el conocimiento compartido, aprendizajes.
Asimismo, coincidimos con Montero (2003) que estas redes comunitarias promueven el desarrollo de relaciones sociales
propicias para la integracin social, fomentan y canalizan la participacin, difunden informacin, conocimiento producido en
la comunidad, etc.
De la misma manera, el rol y la importancia que va adquiriendo la red de trabajadoras vecinales indudablemente est ligada a
la capacidad de responder a las necesidades de la poblacin. Estas redes buscan conectar, dar respuestas, agilizar, en fin, de
poner en juego lo que Bourdieu llama capital social.11
Las manzaneras a travs de su tarea van consolidando y ampliando el capital social, que es puesto en juego y depende en gran
medida de cada una de las mujeres y de su capacidad de conectarse y ofrecer un plus a los beneficiarios. Pero tambin
depende de la calidad de los vnculos que ellas puedan ir consolidando; mientras mayor sea el capital social de las mujeres,
stas tendrn mayor reconocimiento de parte de las beneficiarias.
El reconocimiento por parte de la gente del barrio, de las estructuras partidarias, del Estado y de asociaciones comunitarias
otorgan a las trabajadoras vecinales un lugar de suma importancia y legitiman su tarea y con ello en cierto modo, al mismo
Plan. De esta forma, su labor es valorada desde varios mbitos sociales y polticos.
La gente del barrio valora nuestro trabajo y al Plan Ms Vida porque es lo nico creble que le queda a la gente, al barrio,
porque es lo nico que hasta ahora no se par. Porque en las pocas difciles por ah nos faltaba mercadera pero siempre te queda
algo y uno siempre algo a mano tiene y si no lo tiene trata de conseguirlo y nosotras tenemos la gran suerte de que como el
municipio nos tiene confianza manejamos la mercadera y por ah hay gente que no est en el listado, pero pasa necesidad y lo
mandan o salimos nosotras a llevar la mercadera. (Coordinadora de manzaneras).
El testimonio anterior marca el lugar que obtienen las mujeres en esa red de ayuda social, puesto que son habilitadas por el
Estado para disponer de recursos y por el otro lado, establecen fuertes lazos con los vecinos puesto que son parte de la propia
comunidad y comparten vivencias y conocen las estrategias de los sectores pobres para conseguir recursos.
Otro aspecto interesante es la cuestin de la perdurabilidad de los vnculos que se establecen entre las redes de ayuda social y
la poblacin, en mbitos en los cuales todo es ms bien relativo, flexibilizado y contingente. Dentro de un contexto de
marcada inestabilidad econmica y social, las trabajadoras vecinales perciben su tarea como la va de acceso a relaciones
estables y consolidadas. As lo demuestra el testimonio de Mara que fue manzanera durante varios aos. Un da desde la

11

Este autor lo define como el agregado de los recursos reales o potenciales que se vinculan con la posesin de una red duradera de
relaciones ms o menos institucionalizadas de conocimiento o reconocimiento mutuo (Bourdieu, 1985: 248).

delegacin municipal le avisaron que la haban dado de baja por haberse mudado una cuadra. A partir de ese momento Mara
comenz a mover sus contactos en pos de recuperar ese lugar perdido.
Qu te pas cuando dejaste de ser manzanera?, le pregunt: Me sent re mal, porque para m el programa Vida era
como vivir porque yo tengo hijos grandes, estoy sola todo el da; mi marido se va a la maana y no viene hasta la noche, entonces
para m era una distraccin; no paraba en mi casa porque llegaba la hora de la leche, la entregaba y agarraba y me iba a
campanear casa por casa para ver si estaban bien las beneficiarias, alguna que vena con problemas ya me iba al centro a hacerle
los trmites, documentos, de todo. Todos me decan si me pagaban; no, nadie pagaba, lo haca porque me gustaba, no obligada;
siempre me gust la parte social, siempre trabaj as en eventos de club de fomento, en todos lados. Siempre tuve mucha actividad y
de la maana a la noche te queds sin nada, te cuesta. (Ex manzanera).
En el contacto diario y en la relacin que la red de trabajadoras voluntarias se desarrolla un acercamiento que va generando
una identificacin de las manzaneras con la realidad de los beneficiarios. La cercana con ellos y el ser parte del barrio fue
conformando una forma de participacin. Se puede observar un fuerte involucramiento en las cuestiones personales, y al rol
que la red de trabajadoras voluntarias debera cumplir, se le van agregando un cmulo de tareas que van redimensionando el
lugar de estas mujeres en los barrios.
Es estar un poco en todo porque es importante que se hagan la ecografa para ver cmo est el beb y de esa forma quizs
no exponerse a una cesrea no prevenida. En general trabajamos junto con el hospital Gutirrez. Toda mi tarea est relacionada
con lo social, sigo a las madres y tambin a los chicos ms grandes para que se vacunen. Hay casos de chicos de 11 aos que no se
han dado algunas vacunas y bueno estamos tambin en eso. Hemos hecho gestiones tambin por el tema de ligar las trompas de las
madres con muchos chicos. Aunque en ese tema soy sumamente cuidadosa porque a veces los maridos pueden llegar a tener una
opinin contraria y no debemos interferir en la familia misma. No obstante, les digo que vayan a buscar las pastillas
anticonceptivas a la salita o al hospital. Tambin desarrollamos otras tareas como ser el tema de los alimentos que los maridos les
deben a las mujeres. Nos contactamos con abogados ante casos de violencia o separaciones. (Comadre)
Tambin es importante reconocer que la cercana antes mencionada y el hecho de que sean las trabajadoras vecinales las que
reparten los alimentos, muchas veces, esta situacin se traduce en conflictos con los destinatarios ya que ellas son la cara
visible del Plan. Tambin al interior de estas redes se perciben distintas jerarquas entre los miembros de acuerdo a los
territorios asignados, a los contactos polticos que poseen, a la antigedad en el rol, etc12.

La participacin como interpelacin al Estado

Hasta ahora nos hemos ocupado de describir aquellos testimonios que reforzaban los aspectos positivos de la participacin
ligados a la autoestima, a las motivaciones y cambios vinculados al plano de lo personal, a la construccin de liderazgos
sociales pero desvinculados de lo poltico. Tambin se concibi otro plano, centrado en el refuerzo de los vnculos sociales
que se dan a partir de la participacin en el Plan Ms Vida, pero desde un rol poltico como interlocutores directos del Estado
reclamando por sus derechos y por los de sus beneficiarios.
Para Founier y Soldano (2001) la participacin en el Plan Vida habilit una serie de atractivos procesos de distincin y
reconocimiento a nivel comunitario y de las instituciones del Estado que se cristaliz en una creciente visibilidad pblica y
capacidad de interlocucin. El ser manzanera implicar, en ciertas circunstancias y por caractersticas e historias
personales, ocupar un lugar en el espacio de mediacin entre el Estado y la gente. En determinadas ocasiones las manzaneras
perciben que los vecinos las posicionan como autnticas representantes del barrio para negociar hacia el afuera.
Muchas veces salgo a recorrer el barrio para ver qu le pasa a la gente, ellos sino vienen y me cuentan porque saben que soy
manzanera de la primera hora y que tengo contacto con mucha gente. La otra vez me puse al frente de un reclamo para escriturar
los terrenos donde vivimos los vecinos. El tema es que nosotros no tenemos escrituras entonces peleamos para tenerlas.
(Manzanera)
De esta forma, se van construyendo distintos liderazgos barriales que bsicamente podramos distinguir en dos vertientes. La
primera estara dada por dirigentes vecinales polticos que a partir de una militancia previa realizan una labor de tipo social a
travs del Plan Ms Vida. Por otro, un grupo de dirigentes comunitarios con historia en el trabajo barrial que a partir de la
participacin en el Plan comienzan a desarrollar un liderazgo ms poltico. Esta ltima caracterizacin coincide con la
tipologa que nos propone Lazo Pastore (1998) de dirigentes vecinales intermedios con inclinaciones en lo poltico- social o
social-poltico, que tienen vnculos tanto con la base social como con la autoridad gubernamental.
Tuvimos que pelear constantemente, sabamos que los recursos estaban, que se haban comprado los alimentos que se
tenan que entregar de acuerdo con el programa y no aparecan y as fueron apareciendo estas instituciones como la ma, que
comenz en la coyuntura. Veamos con la mdica del barrio que los chiquitos se venan abajo. Esto comienza porque se cae el
programa Vida, mir lo que te digo. ramos un grupo de mujeres manzaneras que nos reunimos para darles una merienda

12

Para una aproximacin al tema de las relaciones sociales y polticas generadas a partir de la implementacin del Plan Ms Vida,
ver Schuttenberg (2006).

reforzada a los chicos del Vida o del barrio a los que venan. Claro, entre las mujeres que nos reunamos y nos enterbamos qu es
lo que les estaba pasando a cada cual en su manzana y la mdica de la unidad sanitaria que nos deca de los problemas de los
chicos, empezamos as en la coyuntura, nunca a m se me hubiese ocurrido hacer una cosa de estas porque no era necesario. A este
local lo alquilo yo y ac discutimos lo que vamos realizando. (Coordinadora de manzaneras)
La cita anterior muestra como la participacin en esta poltica social va generando nuevas relaciones sociales en los grupos de
mujeres que comienzan a separarse del rol establecido por el Plan y a problematizar su participacin y la intervencin del
Estado, cuestionando muchas veces la accin de los funcionarios.
El problema es que yo soy siempre la que doy la cara en el barrio y los polticos son unos chantas que te prometen cosas y
despus nunca cumplen () siempre trabajo con las manzaneras en el barrio, no hago poltica lo mo es ayudar al otro. No me
identifico como poltica sino ms bien como una representante barrial preocupada por los dems. (Manzanera)
Nosotros trabajamos para los beneficiarios, somos la cara visible del Plan Vida en los barrios y cuando salimos a caminar
la gente nos reconoce, si baja gente del municipio la gente no se acerca. Primero va a hablar con la manzanera porque nosotros
somos el puente y el nexo, sabemos la problemtica del barrio y conocemos. La mujer se acerca hacia vos con el problema, la gente
nos tiene mucha confianza de muchos aos, yo, X y X (menciona a dos compaeras) que andamos siempre con la coordinadora y
le transmitimos a ella que lleva el pedido un poquito ms arriba. (Manzanera)
La crtica al asistencialismo, a la forma de hacer poltica y de implementacin de la poltica social est presente en numerosos
relatos. Sin embargo, esta situacin de desconfianza y escepticismo, que Montero (2003) denomina como desesperanza
aprendida13 o des-encanto de la participacin, no generan en estas mujeres un efecto paralizador y de desmovilizacin.
Contrariamente, se asume un rol de interpelacin ante el Estado y de interlocutoras de demandas concretas.
De esta forma, las trabajadoras vecinales dan cuenta de un sinnmero de situaciones que claramente exceden lo que
programticamente plantea el Plan Ms Vida. La red acta no slo en el marco de esta poltica social sino que apunta y se
conforma como una red de resolucin de problemas ms integral. Al despacho municipal suelen llegar pedidos de toda
ndole: chapas, casillas, medicamentos especiales, traslados, es decir demandas de innumerables necesidades de los
pobladores que son canalizadas por la red del Ms Vida. Asimismo, observamos que las para las trabajadoras vecinales la
accin social no debe quedar slo en reivindicaciones puntuales. A partir de ah las redes van programando distintas
actividades y se van organizando, no slo para la resolucin de problemas momentneos, sino tambin como redes que
tienden al desarrollo comunitario de ms largo plazo.
El rol de las manzaneras es de 24 hs. Nosotras coordinamos de trabajar con los chicos, nos gusta hacer otras cosas,
talleres, no slo darle la comida. Para mejorar la estima de los chicos porque hay chicos discriminados y la autoestima es todo para
el chico, porque es negro de la otra cuadra dicen los negros villeros del fondo y te miran por arriba del hombro, te tienen miedo, por
uno crucifican a todos. Son 10 cuadras que son los negros villeros, los chorros, los faloperos, tenemos la polica da a da; nos pas
de jvenes y sigue as. Si no les reforzamos la autoestima les va a costar salir a luchar, integrarse en sociedad, nos cuesta hoy con
49 aos algo mejor pero antes me costaba hablar, integrarme si no era gente conocida; gracias a la gente de la militancia pude
formarme yo como persona pero me cost mucho. (Manzanera)
El rol que asumen las mujeres en los barrios concuerda con la perspectiva de Acevedo, Rotondi y Aqun (2001) que destacan
que desde hace ms de una dcada viene creciendo su participacin en organizaciones comunitarias ligadas a la lucha por la
defensa y mejoramiento de las condiciones de vida.
Segn las autoras, la experiencia a nivel colectivo e individual, la posibilidad de trascender lo inmediato, su capacidad de
articulacin y cohesin con sujetos diferentes, la adquisicin de nuevas posibilidades de designar sus problemas, son
aprendizajes centrales. La incorporacin de un nuevo modo de nombrar los fenmenos y las cosas, permite otra
representacin sobre s mismas y los otros, y nuevas disposiciones para el quehacer colectivo. Es por ello que cuando desde
las organizaciones puede visualizarse la consecucin de ciertos logros que individualmente no se alcanzaban, se instala una
fuerte sensacin de aprendizaje y desarrollo comunitario.
Este fortalecimiento implica la generacin de relaciones permeables entre los organismos estatales y las comunidades, de
modo que los servicios que presta el Estado no sean un otorgamiento de ddivas. Entonces el fortalecimiento debera
conducir a la presentacin de demandas, exigencias de los ciudadanos, la reflexin ligada a la accin y la concientizacin
respecto de derechos y deberes ciudadanos (Montero, 2003). Desde esta perspectiva la participacin es un canal de
construccin de ciudadana.
El hecho de que las trabajadoras vecinales representen los intereses del mbito barrial y hayan asumido el rol de
interpeladoras y de expresin de las demandas de los vecinos nos permite considerar que pueden generarse espacios de
oportunidad para el ejercicio de los derechos de la poblacin. Asimismo, estas posibilidades que se despliegan a partir de la
participacin en una poltica social se vinculan con los recursos simblicos obtenidos a travs de la experiencia que, adems
13

Estas nociones hacen referencia a situaciones donde las personas que constituyen una comunidad o una organizacin social han
aprendido, a partir de experiencias negativas, que no tienen posibilidades de cambio o que no se pueden lograr los resultados
esperados a partir de los procesos participativos.

de una dimensin resolutiva frente a la atencin de las necesidades bsicas, ha logrado efectos socio-educativos que
incrementan notablemente el capital social y simblico de la poblacin interviniente en los procesos organizativos.

La construccin de un nosotras
Las experiencias comunes y las capacidades que han desarrollado este grupo de mujeres a partir de su trabajo cotidiano de
ms de una dcada pueden ayudar a la construccin de identidades sociales y a reformular las relaciones entre diversos
actores.
En el contacto diario de la red de trabajadoras vecinales se construye un acercamiento que va generando una identificacin
del rol de las manzaneras asentado en la representacin de los beneficiarios y del barrio. En estas reivindicaciones se
combinan cuestiones vecinales y de gnero, se comparten un conjunto de creencias y de valores anclados en una integracin
afectiva y el logro de objetivos comunes contribuyen a darle sentido al estar juntos (Ruiz, 2004).
De esta forma, se va consolidando una identidad, un nosotras, que se fue fortaleciendo en su rol de representantes de los
vecinos y como mediadoras ante los polticos.
En este punto es importante retomar el trabajo de Acevedo, Rotondi y Aqun (2001) que sealan que la identidad colectiva se
constituye generalmente desde una doble dimensin: identidad sectorial e identidad genrica. Las mujeres que participan se
sienten parte de un colectivo y, a la vez, sienten que forman parte no de cualquier sector, sino de un sector particular: las
mujeres pobres. Detrs de esto subyace la aparicin de un fuerte sentimiento de pertenencia acompaado de la creacin de
identidad, seguridad y autoestima. La participacin en experiencias colectivas, brinda la potencialidad de operar como
espacios de contencin afectiva y social, como un lugar en el que referenciarse.
En las entrevistas realizadas percibimos que pertenecer a ese colectivo les brinda una sensacin de seguridad. Los testimonios
abundaban en ejemplos de mujeres que haban perdido algn hijo, problemas familiares, separaciones, etc todas eran
circunstancias en las cuales las mujeres recurran a esa contencin de sus compaeras, a las que perciben como pares.
Algunas conclusiones finales
Al analizar las instancias de participacin que se promueven desde los lineamientos generales del rea social del Estado
provincial identificamos que recurrentemente se convoca a la sociedad:

bajo una modalidad informativa, a travs de la capacitacin;

en la etapa de identificacin de problemas con una modalidad consultiva y a partir de la deteccin de las propias
necesidades; y

en la ejecucin de las polticas sociales con una alusin constante a colaboracin para la implementacin, a la
valorizacin de la accin solidaria y voluntaria, especialmente de la mujer pobre en la asistencia directa.
De esta forma, el tema de la participacin se traduce en un traspaso de las responsabilidades del Estado hacia la sociedad
civil. En este punto, coincidimos con Ruz (2004) que explica que estos procesos implican una progresiva privatizacin del
riesgo social, y que esas polticas y programas apelan a las solidaridades primarias como estrategia til para las poblaciones
excluidas de la dinmica del mercado de trabajo y de bienes, fortaleciendo redes de solidaridad horizontal entre los pobres y
presentndolas como formas de aumentar su capital social (pg. 153).
En este punto vale recordar que el protagonismo de la comunidad en la solucin de sus problemas remite a las criticas
analizadas en la primera parte de este trabajo sobre el peligro de que la participacin se plasme en acciones de mano de obra
barata en las polticas dirigidas a la pobreza (Ugalde, 1987).
De este modo, los nuevos sectores excluidos del producto social aparecen con la responsabilidad de hacerse cargo de su
situacin de desventaja frente a una oferta pblica que se atrofia. Se convoca a los pobres a participar en programas sociales
acotados a un mbito territorial micro y a un conjunto de problemticas y necesidades puntuales. En este marco, las
concepciones y estrategias referidas a la participacin en programas y proyectos sociales quedan, en la mayora de los casos,
cristalizadas en un estilo que apela a la interaccin solidaria del pequeo grupo que sigue idealizando cierta virtud
comunitarista (Cardarelli y Rosenfeld, 1998).
Por otra parte, se propone la participacin ligada a la capacitacin como una forma de superar el clientelismo, prcticas que
surgen desde el propio mbito estatal. Sin embargo esta dada no siempre va acompaada de propuestas donde la
responsabilidad est puesta en la estructura poltica, en la modalidad de gestin e implementacin de los programas sociales,
en la focalizacin de los mismos, asumiendo que lo que debe cambiar es el modo de intervencin estatal. Esto comienza a
vislumbrarse recientemente, al menos en el plano de lo discursivo, con la necesidad de un cambio en la concepcin del
destinatario de la poltica social: desde el paradigma del beneficiario al de ciudadana, de meros receptores a la participacin
real. Esta disputa entre dos paradigmas exige reconocer que la pobreza y la indigencia implican la negacin de derechos
fundamentales y que frente al Estado se es sujeto de derecho, al Estado se le demanda y exige, a una sociedad privada se
acude a solicitar, a rogar ser tenido en cuenta para una ayuda (Tenti Fanfani, 1989: 67).
En cuanto a los sectores sociales, observamos que la participacin se orienta a los sectores pobres, especialmente a las
mujeres. Estas menciones dan cuenta del traspaso de responsabilidades desde las funciones estatales hacia la comunidad
muchas veces con una visin culpabilizadora y moralizante (ligada al trabajo solidario). Sin embargo, la responsabilidad no

puede ser planteada en trminos abstractos, tanto en el plano individual como centrada en la comunidad carente de todo tipo
de recursos y desvinculada de los procesos polticos que explican las caractersticas de una estructura social empobrecida. De
lo contrario slo se vislumbra una parte del problema y se justifican los vacos producidos en el retroceso del accionar del
Estado (Garca Laval, Pagani, Pagnamento y Weingast, 2005). En este punto creemos que la poltica social debe ser una
cuestin de Estado y no de organismos para-estatales o de sectores de la misma sociedad civil.
En este marco general que hemos caracterizado para los lineamientos y orientaciones que ha asumido la poltica social en la
provincia de Buenos Aires se concibe la experiencia analizada del Plan Ms Vida. Este Plan provincial se encuadra dentro de
una historia institucional con muchos vaivenes en el plano estructural pero que ha mantenido como central esta poltica
social que ha generado una importante red mujeres que lleva ms de 10 aos y contina en la actualidad. De este modo el
Plan Ms Vida comparte muchas de las orientaciones descriptas en el plano general de la poltica provincial: un tipo de
participacin basado en la motivacin solidaria, de trabajar por otros, en forma gratuita, destinada a mujeres y como
extensin natural del desempeo del rol domstico, que se concibe como una forma ms eficiente de llegada a los barrios,
con cierto seguimiento de la poltica, con componentes de capacitacin, etc.
Sin embargo, en algunos casos se desarrollan nuevas formas de organizacin que excede a los objetivos pautados en el diseo
del Plan y que escapan a la dada marcada de fortalecimiento comunitario/manipulacin poltica. En este sentido, hemos
visto que los procesos de participacin modifican la relacin de las mujeres con respecto a su mbito privado. Asimismo, el
lugar de las mujeres en el mbito pblico se trastoca y en muchos casos las acciones que generan esas formas de participacin
pueden ser consideradas como tendientes a modificar aspectos de las condiciones de vida y como generadoras de una
subjetividad que otorga a estas mujeres una identidad que se consolida en su rol de representes de las necesidades barriales.
Creemos que el desafo consiste entonces en potenciar los componentes del Plan que contribuyan a reforzar nuevas formas de
ciudadana y, por otro lado, fortalecer las acciones que apunten a una transformacin de la subjetividad desde un rol de
cuidadora voluntaria y solidaria a un rol activo de reivindicacin de derechos y bsqueda de una transformacin en sus
condiciones de vida.

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