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SANDOVAL
La interrelacin entre el
derecho tributario y el
derecho administrativo.
del
Tribunal
Constitucional.
VI.
Ilcitos
Tributarios.
VII.
Conclusiones.
I. Introduccin.
La relacin tributaria en su aspecto dinmico y operativo, en su funcionamiento
normal, implica necesariamente la intervencin de la Administracin, y por ende, la
implementacin de un procedimiento administrativo1.
En el derecho tributario esta circunstancia ha dado lugar a posturas que
enfatizan el aspecto operativo o procedimental del fenmeno tributario y que sostienen
que la concepcin de la relacin jurdica tributaria debe ser sustituida por la
concepcin del procedimiento en el cual se realiza, a travs de mltiples actos de la
Administracin y de los particulares, la potestad tributaria del Estado o de otras
entidades pblicas2.
Ramn Valds Costa, Instituciones de derecho tributario, Depalma, Buenos Aires, 1992, pgs.
14-429.
2
Mara Jos Rodrguez, El acto administrativo tributario, con la aplicacin de los principios y
garantas del procedimiento administrativo, Depalma, Buenos Aires, 2004, pg. 45.
1
la
Ver Juan J. Nieto Montero, En torno al concepto de gestin tributaria, Revista Argentina de
Derecho Tributario, Universidad Austral, Buenos Aires, N 4, pgs. 954 y 955.
4
Ezio Vanoni, Naturaleza e interpretacin de las leyes tributarias, Instituto de Estudios
Fiscales, Madrid, 1973, pgs. 42-43.
5
El derecho administrativo trata de la actividad concreta del Estado para conseguir sus
finalidades (actividad administrativa) y del conjunto de normas jurdicas que disciplinan esa
actividad concreta y las relaciones entre la Administracin, en sentido subjetivo, y los
particulares.
6
Juan Martn Queralt y otros, Curso de derecho financiero y tributario, Tecnos, Madrid, 2005,
pgs. 158-159.
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aplicarse, no slo como derecho supletorio; sino, de manera directa e inmediata, las
normas del Derecho Administrativo materializadas en la Ley del Procedimiento
Administrativo, cuya interrelacin con el derecho tributario esbozaremos desde la
realidad boliviana plasmada en el Cdigo Tributario, en los procedimientos de gestin
tributaria, de impugnacin tributaria y de ilcitos tributarios.
Aristteles, Metafsica, Lib. V, c. 1, cit. Por Juan C. Cassagne, Los principios generales del
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de impulso de oficio, que busca preservar la verdad material sobre los hechos y el
principio de oralidad que propende a la inmediacin en los recursos administrativos.
Como se puede ver, la disposicin citada hace una directa y expresa remisin al
artculo 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, que describe los principios
generales a los que debe sujetarse la actividad administrativa. Sin embargo, estos
principios no estaban contemplados en el Cdigo Tributario Boliviano cuando entr en
vigencia, esto es, el 4 de noviembre de 2003.
Con el objeto de concretar el alcance y efectos de dicha modificacin,
corresponde efectuar el anlisis y conclusin que a continuacin se sealan:
Antes de la vigencia de la Ley 3092, publicada el 13 de julio de 2005, conforme
a la salvedad contemplada en el artculo 3 de la Ley de Procedimiento Administrativo,
que dice: La presente Ley se aplica a todos los actos de la Administracin Pblica,
salvo excepcin contenida en Ley expresa y la concordancia de la citada disposicin
con el numeral 1, artculo 74, de la Ley 2492 (CTB), establece que: Slo a falta de
disposicin expresa, se aplicarn supletoriamente las normas de la Ley de
Procedimiento Administrativo y dems normas en materia administrativa; asimismo la
aclaracin contemplada en la Disposicin Adicional Primera del DS 27113
(Reglamento de la LPA), podemos concluir que la aplicacin de los principios de
Derecho Administrativo, en materia tributaria, tena carcter supletorio, esto implica
que nicamente en el caso de vaco normativo se poda acudir a los mismos; pero, no
de forma directa, dado que estaba garantizada la aplicacin preferente de la norma
tributaria, por ser especial y posterior a la vigencia de la Ley de Procedimiento
Administrativo, en caso de existir contraposicin entre ambas normas.
A partir de la vigencia del artculo 200 del Cdigo Tributario, referido a
Principios, opera un cambio en la aplicacin de los principios propios de la actividad
administrativa, en virtud de que dicha norma hace una remisin directa a la aplicacin
de los principios administrativos y no as de una aplicacin supletoria.
Sin embargo, es necesario aclarar que no existe conflicto normativo entre lo
dispuesto por el artculo 74 y el artculo 200 del Cdigo Tributario Boliviano, debido a
que ste ltimo, introducido por la Ley 3092 (Ttulo V del CTB), delimita la aplicacin
directa de los principios de la Ley de Procedimiento Administrativo nicamente en el
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201.
(Normas
Supletorias).-
Los
recursos
administrativos
se
Locucin latina que puede traducirse en castellano como reformar en peor o reformar en
perjuicio; generalmente es utilizada en el mbito de derecho procesal, tras un recurso de
apelacin o casacin, el tribunal competente para dictar una sentencia o resolucin resuelve la
causa empeorando los trminos en que fue dictada la primera sentencia para el recurrente.
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ofrece un punto de apoyo a dicha solucin: no tendra que otorgarse un plazo para
alegaciones, previa exposicin de las cuestiones que el Tribunal estimase pertinente
plantear, si no fuera porque, implcitamente, se est admitiendo la posibilidad de la
reformatio in peius.
Siguiendo la doctrina favorable a la admisin de la reformatio in peius que se
manifiesta en sentido de que se trata de una doctrina cuyo reconocimiento ya no es
problemtico9, la Autoridad General de Impugnacin Tributaria en el Recurso
Jerrquico STG-RJ/0744/200710, se pronunci sobre una solicitud del contribuyente
sobre una resolucin de alzada que habra obrado en perjuicio del recurrente y en
desconocimiento de la reformatio in peius.
Tambin, a manera de ejemplo, debemos precisar que la Autoridad General de
Impugnacin Tributaria dicta resolucin en Recurso Jerrquico dentro del plazo de
cuarenta (40) das siguientes a la conclusin del perodo de prueba, prorrogable por
una sola vez por igual trmino. Las resoluciones debern sustentarse en hechos,
antecedentes y el derecho aplicable que las justifique en forma escrita y que contenga
su fundamentacin, lugar y fecha de emisin, firma del Superintendente Tributario
General y la decisin expresa, positiva y precisa de las cuestiones planteadas y que le
causaron agravios en instancia del recurso de alzada.
Las resoluciones de recursos jerrquicos de conformidad al artculo 212 del
Cdigo Tributario, pueden ser de tres clases: 1) Revocatorias; 2) Confirmatorias; y 3)
Anulatorias. Las resoluciones revocatorias son pronunciamientos en el fondo de las
cuestiones planteadas; pueden ser de dos formas: a) revocatoria total, cuando se
declara nula y sin valor legal toda la resolucin del recurso de alzada con efecto en el
acto administrativo tributario de carcter particular; o b) revocatoria parcial, cuando se
declara nula y sin valor legal una parte de la resolucin del recurso de alzada, tambin
con efecto en el acto administrativo tributario particular, que alcanza solamente a los
puntos expresamente revocados, no afectando el resto de los puntos contenidos la
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ningn otro recurso que no sean los recursos de alzada o jerrquicos; de lo contrario,
se dara lugar a dilaciones indebidas y al margen de la Ley, que obstaculizaran el
agotamiento de la va administrativa.
En consecuencia, la competencia efectiva y legal de la Autoridad de
Impugnacin Tributaria, y especficamente de la Autoridad General de Impugnacin
Tributaria, de conformidad con los preceptos legales citados anteriormente y de
manera particular el art. 139, inc. b), y 144 de la Ley 2492 (CTB) se circunscriben al
conocimiento y resolucin de los recursos jerrquicos que impugnan resoluciones de
recursos de alzada.
En este sentido, el art. 2 de la Ley 3092 (Ttulo V del CTB) establece que la
resolucin administrativa dictada por la Autoridad General de Impugnacin Tributaria
para resolver el Recurso Jerrquico, agota la va administrativa, pudiendo acudirse a la
impugnacin judicial por la va del proceso contencioso-administrativo segn lo
establecido en la Constitucin Poltica del Estado; tal disposicin legal tributaria guarda
concordancia y armona con los artculos 69 inciso a) y 60 de la Ley 2341 de
Procedimiento Administrativo (LPA), aplicable en impugnacin Tributaria por mandato
del art. 201 de la Ley 3092 (Ttulo V del CTB), por lo que debe quedar claramente
establecido que contra las resoluciones jerrquicas de la Autoridad General Tributaria
solamente corresponde interponer la demanda contencioso-administrativa y no cabe
ningn recurso administrativo de revocatoria y, peor an, jerrquico dispuesto por la
Ley 2341, de Procedimiento Administrativo, por no corresponder en derecho y ser
manifiestamente carente de fundamento jurdico, como se ha establecido en la
doctrina tributaria nacional por la Autoridad General de Impugnacin Tributaria
mediante AUTO MOTIVADO STG-RJ 0001/2007, de 19 de marzo de 2007.
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2 De su lado, los preceptos del art. 1 del Cdigo Tributario Boliviano estipulan
que su mbito de aplicacin incluye el procedimiento que regula el rgimen jurdico del
sistema tributario boliviano; por ello el Captulo Segundo del Ttulo II del mencionado
Cdigo, establece los procedimientos tributarios, y las normas previstas por el art. 74.1
determinan que los procedimientos tributarios administrativos se sustanciaran de
acuerdo a las normas contenidas en el mismo Cdigo Tributario Boliviano, y slo a
falta de disposicin expresa, con carcter supletorio las normas de la Ley de
Procedimiento Administrativo.
En esa comprensin, se tiene que respecto a los mecanismos de impugnacin
de los actos administrativos, el Cdigo Tributario Boliviano, en el precepto del art. 131,
establece que los recursos administrativos contra los actos de la administracin
tributaria son el recurso de alzada y el recurso jerrquico.
De acuerdo con lo expuesto precedentemente, no existe falta de disposicin
expresa respecto a los medios de impugnacin de los actos administrativos tributarios
en el Cdigo Tributario Boliviano; por tanto no hay necesidad de la aplicacin
supletoria de las previsiones normativas de la Ley de Procedimiento Administrativo,
mucho menos para emplear los mecanismos de impugnacin previstos en esta norma
de carcter general, pues ello importara una duplicidad de instrumentos recursivos de
la voluntad de la administracin tributaria, lo que obstaculizara el agotamiento de la
va administrativa, extremo no pretendido por las normas analizadas ni por el
legislador; ello desborda tambin los objetivos tanto del Cdigo Tributario Boliviano,
como de la Ley de Procedimiento Administrativo, por lo que no puede ser aceptado.
En consecuencia, los recursos de revocatoria y jerrquico incoados por los
recurrentes, de acuerdo a las previsiones de la Ley de Procedimiento Administrativo, al
no estar sustentados legalmente fueron correctamente rechazados.
De los antecedentes jurisprudenciales expuestos, debe quedar claro que el
recurso de revocatoria previsto en los artculos 64 y 65 de la Ley de Procedimiento
Administrativo, ni el recurso jerrquico establecido en los artculos 66 al 68 de la Ley
de Procedimiento Administrativo estn permitidos en materia de impugnacin tributaria
y; en consecuencia, no es posible su aplicacin supletoria en el conocimiento y
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tributarias,
cuando
un
tercero
responsable,
un
mandatario,
VII. Conclusiones.
1. En la etapa de gestin tributaria los procedimientos tributarios se sujetan a
los principios constitucionales de naturaleza tributaria. Los procedimientos tributarios
administrativos se sujetan a los principios de Derecho Administrativo, se sustancian y
resuelven con arreglo a las normas contenidas en el Cdigo Tributario y a falta de
disposicin expresa se aplican supletoriamente las normas de la Ley de Procedimiento
Administrativo y dems normas en materia administrativa.
2. En la etapa de Impugnacin Tributaria en el conocimiento y resolucin de
recursos de alzada y jerrquico ante la Autoridad de Impugnacin Tributaria, se
permite la interrelacin directa de los principios descritos en el Artculo 4 de la Ley
2341, de Procedimiento Administrativo (LPA), de 23 de abril de 2002, sin perjuicio de
aplicar los principios de oficialidad o de impulso de oficio y de oralidad establecidos en
el Cdigo Tributario.
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